ACADEMIA DE ADMINISTRARE PUBLICĂ PE LÎNGĂ PREŞEDINTELE

REPUBLICII MOLDOVA

Cu titlu de manuscris
C.Z.U.: 349.3..364

Proca Ludmila

ASISTENŢA SOCIALĂ – INSTITUŢIE DISTINCTĂ A DREPTULUI

PROTECŢIEI SOCIALE
(ASPECT INSTITUŢIONAL-ADMINISTRATIV)

Specialitatea: 25.00.02 - Organizarea şi dirijarea în instituţiile administraţiei publice

AUTOREFERAT
al tezei de doctor în drept

CHIŞINĂU, 2007
1
 Teza a fost elaborată la Catedra Administrare de Stat şi Municipală a Academiei de
Administrare Publică pe lîngă Preşedintele Republicii Moldova.

Conducător ştiinţific: Romandaş Nicolae, doctor în drept, conferenţiar universitar

Consultant ştiinţific: Racu Aurelia , doctor habilitat, conferenţiar universitar

Referenţi oficiali: 1.Guceac Ion, doctor habilitat în drept, profesor universitar,

Academia „Ştefan cel Mare” a MAI al RM
2. Donos Evlampie, doctor în drept, conferenţiar universitar,
Academia de Studii Economice din Moldova

Susţinerea tezei va avea loc la 28 decembrie 2007, ora 14.00, în şedinţa Consiliului
Ştiinţific Specializat D80.25.00.02-18.10.07* din cadrul Academiei de Administrare Publică pe
lîngă Preşedintele Republicii Moldova, pe adresa: MD-2070, mun.Chişinău, str.Ialoveni 100, sala
Senatului

Teza de doctorat şi autoreferatul pot fi consultate pe pagina web a C.N.A.A.

(http//www.cnaa.acad.md), în Biblioteca Naţională a Republicii Moldova, Biblioteca Academiei
de Administrare Publică pe lîngă Preşedintele Republicii Moldova şi Biblioteca Universităţii de
Stat din Moldova.

Autoreferatul a fost expediat pe 28 noiembrie 2007.

Secretar ştiinţific
al Consiliului ştiinţific specializat,
dr.în drept, profesor universitar Bantuş Anatol

Conducător ştiinţific:
dr. în drept, conferenţiar universitar Romandaş Nicolae

Consultant ştiinţific:
dr. habilitat, conferenţiar universitar Racu Aurelia

Autor Proca Ludmila

2
 I. CARACTERISTICA GENERALĂ A LUCRĂRII
Actualitatea temei investigate. Ţinînd cont de realităţile obiective ale dezvoltării istorice,
constatăm că, pînă în anii 90 ai sec. al XX-lea, în Republica Moldova n-a existat o asistenţă socială
organizată de stat. În timpul regimului comunist, asistenţa socială avea o pondere extrem de
redusă, avînd caracter pasiv şi birocratic. Se considera că societatea comunistă nu avea probleme
ce ar fi necesitat servicii specializate de asistenţă socială. Protecţia socială în ansamblu era privită
ca o protecţie economică şi nicidecum ca un ajutor de reintegrare a individului în complexul de
relaţii sociale. Era firesc că toate instituţiile care acordau această protecţie să creadă că au făcut şi
asistenţă sociala, însă acest fapt nu corespundea realităţii. După declararea independenţei în
Republica Moldova a fost conştientizată necesitatea instituirii asistenţei sociale. Considerăm că
acest fenomen a fost generat de declinul economic, de criza care a afectat în ultimii ani întreaga
societate.
Procesul de tranziţie la economia de piaţă în Republica Moldova a provocat reducerea
nivelului de viaţă al populaţiei, unele categorii confruntîndu-se cu o pauperizare acută, fenomen
necunoscut în trecut. Ramura protecţiei sociale, existentă în socialism prin garantarea unui loc de
muncă, asigurării cu pensii la pentru limită de vîrstă, accesului gratuit la asistenţă medicală şi alte
servicii, s-a lovit inevitabil de realităţi foarte dure, cum ar fi: şomajul în masă, lipsa mijloacelor
pentru achitarea salariului, a pensiilor, a indemnizaţiilor, inaccesibilitatea la ajutoare sociale pentru
cei nevoiaşi etc. Perioada de tranziţie unora a oferit posibilităţi economice avantajoase,
defavorizînd în acelaşi timp pe alţii, creînd astfel un mare decalaj între săraci şi bogaţi. Această
situaţie a condiţionat necesitatea extinderii sferei protecţiei sociale a populaţiei, care constă în
asigurarea prin intermediul mijloacelor normativ-legislative, economico-financiare, organizaţional-
tehnice a suportului şi asistenţei pentru cei care au nevoie de ea.
Asistenţa socială, ca instituţie distinctă a dreptului protecţiei sociale, constituie la etapa
actuală un obiectiv principal al politicii sociale a statului. În acest sens, perioada dintre anii 1990 şi
2003 - 2006 este relevantă, deoarece statul se dovedeşte a fi preocupat de atenuarea efectelor
perioadei de tranziţie, totodată manifestîndu-se mai motivat şi mai interesat în stabilirea de măsuri
juridice, stimulative la soluţionarea problemelor sociale ce apar, în special, pentru categoriile de
persoane socialmente vulnerabile, persoane în nevoie, persoane social dezavantajate. Noile
reglementări juridice au determinat adoptarea unui set de acte normative la nivel central şi local, ce
reglementează drepturile unor categorii de persoane la asistenţă socială. Această realitate tristă din
republica noastră a generat necesitatea realizării unor măsuri majore, concrete din partea statului
cu implicarea specialiştilor din diferite domenii anume în dezvoltarea sistemului de asistenţă
socială.
O dovadă a actualităţii şi importanţei domeniului asistenţei sociale în sensul propriu-zis
(instituţional-administrativ) reprezintă implementarea Strategiei de reformă a sistemului de
asistenţă socială nr.416-XIV din 28.05.1999, adoptată prin Hotărîrea Parlamentului Republicii
Moldova, care trasează căile de acordare a prestaţiilor şi serviciilor, unui ajutor social bănesc
persoanelor fără venituri sau cu venituri insuficiente, şi a Legii asistenţei sociale nr. 547-XV din
25.12.2003, care propune mijloace financiare minime de întreţinere a persoanelor care se află în
situaţii socioeconomice de risc, precum şi prestaţii în natură printr-un sistem de servicii sociale.
Actele legislative menţionate, precum şi multe altele supuse cercetării în teză constituie baza
juridică de reglementare a relaţiilor ce apar în legătură cu acordarea prestaţiilor sau a serviciilor
sociale de către instituţiile de stat sau instituţiile nestatale.
Reforma administrativ-teritorială în Republica Moldova a contribuit la crearea autorităţilor
publice de specialitate: casele teritoriale de asigurări sociale şi secţiile de asistenţă socială şi
protecţia familiei (în municipii au fost numite direcţii de asistenţă socială), delimitarea cărora s-a
efectuat în baza Hotărîrii Guvernului nr. 128 din 16.02.2001 cu privire la aprobarea structurii,
personalului scriptic, categoriilor de salarizare ale aparatului central şi subdiviziunilor teritoriale,
preluarea funcţiilor şi transmiterea unor unităţi şi a patrimoniului acestora către CNAS a Republicii
Moldova.
Această delimitare a servit drept imbold pentru o cercetare mai profundă a asistenţei sociale
ca instituţie distinctă a dreptului protecţiei sociale în aspectul ei instituţional-administrativ.
3
Cercetînd rolul şi locul asistenţei sociale, am propus suficiente argumente teoretico-practice ce pot
servi temei de recunoaştere a asistenţei sociale ca instituţie juridică distinctă a dreptului protecţiei
sociale ce o delimitează de cea a asigurărilor sociale. De asemenea s-a demonstrat că asistenţa
socială reprezintă un set de instituţii care administrează activităţile de asistenţă socială de nivel
central şi local, astfel constituind cadrul instituţional-administrativ al asistenţei sociale. În această
ordine de idei am supus cercetării aspectele privind acordarea prestaţiilor băneşti, prestaţiilor în
natură şi serviciilor sociale, care îşi găsesc realizare prin intermediul instituţiilor statale şi celor
nestatale–nonguvernamentale.
Deşi pînă în prezent au fost adoptate o serie de acte normative, în Republica Moldova
problema privind aspectul instituţional–administrativ al asistenţei sociale nu a fost abordată în
cadrul unui studiu ştiinţific complex. Prin urmare, efectuarea acestor investigaţii ştiinţifice le
considerăm şi actuale, şi necesare.
Gradul de cercetare a temei. În urma analizei lucrărilor autorilor autohtoni şi străini,
prevederilor legislaţiei în vigoare, a devenit posibilă identificarea gradului de cercetare a asistenţei
sociale ca instituţie distinctă a dreptului protecţiei sociale în Republica Moldova sub aspect
instituţional-administrativ. Abordarea asistenţei sociale sub mai multe raporturi condiţionează şi
diversitatea cercetărilor realizate în domeniu.
În acest context, evidenţiem lucrarea autorilor autohtoni Maria Bulgaru şi Marcela Dilion,
Concepte fundamentale ale asistenţei sociale, care susţin că asistenţa socială la etapa actuală poate
fi privită din mai multe perspective: 1) ca profesie cu un statut propriu cu obiective şi caracteristici
distincte; 2) ca sistem educaţional de formare şi educare a specialiştilor; 3) ca sistem instituţional-
administrativ, incluzîndu-se aici sfera serviciilor, activităţilor practice desfăşurate în vederea
soluţionării cazurilor. Susţin această idee şi autorii români Elena Zamfir şi Cătălin Zamfir în
lucrarea Politici sociale, România în context european.
Abordînd cea de-a treia accepţiune a asistenţei sociale (totalitate de servicii, activităţi
practice, desfăşurate în vederea soluţionării cazurilor), autorul Marcela Dilion susţine că urmează a
se face distincţie între asistenţa socială (în engleză social work), înţeleasă ca profesie, ca disciplină
de studiu teoretică ori ca modalitate practică de abordare şi rezolvare prin metode şi tehnici
specifice a unor cazuri sociale, şi sistemul de beneficii de asistenţă socială (în engleză social
assistance), care sînt necontributorii, acordate persoanelor aflate în dificultate şi care necesită
îngrijire suplimentară..
Nu mai puţin importante sînt şi investigaţiile autorilor din România Florin Paşa şi Luminiţa
Mihaiela Paşa concretizate în lucrarea Asistenţa socială în România care, de asemenea, au
constatat că asistenţa socială poate fi privită şi analizată din mai multe puncte de vedere, şi anume:
ca disciplină de pregătire profesională aprofundată; ca domeniu de studiu; ca acţiune concretă în
sprijinul familiilor aflate în dificultate.
Susţinem opiniile cercetătorilor sus-menţionaţi, dar, totodată, venim cu propunerea ca
asistenţa socială să fie concepută drept o activitate, administrare publică, deoarece în baza
studiului ştiinţei administraţiei publice s-a constatat că termenul ,,administrare publică” este
utilizat în diferite sensuri: „activitate”; „set de instituţii”; „activitate de organizare şi executare
concretă a legii, acel caracter dispozitiv şi prestator realizat în mare măsură de organele
administraţiei publice şi de celelalte organe ale statului, precum şi de organizaţii particulare de
interes public”.
În acest context ţinut cont şi de definiţia reuşită a asistenţei sociale sub aspectele, abordate
mai sus, este stabilită de Legea României nr. 705/2001 privind sistemul naţional de asistenţă
socială, şi anume: asistenţa socială, componentă a sistemului de protecţie socială, reprezintă
ansamblul de instituţii şi măsuri prin care statul, autorităţile publice ale administraţiei locale şi
societatea civilă asigură prevenirea, limitarea sau înlăturarea efectelor temporare sau permanente
ale unor situaţii care pot genera marginalizarea sau excluderea socială a unor persoane.
Astfel, în teză propunem ca asistenţa socială să fie cercetată amplu nu numai ca sistem
instituţional-administrativ, care cuprinde sfera serviciilor, activităţilor practice, desfăşurate în
vederea soluţionării cazurilor, dar şi ca instituţie juridică distinctă a dreptului protecţiei sociale,
ca un set de instituţii, care contribuie la organizarea şi executarea legii în sprijinul celor aflaţi în
dificultate, ca administrare publică.
4
 În această ordine de idei concluzionăm că în conţinutul tezei rezultatele investigaţiilor s-au
materializat în următoarele direcţii de cercetare:
- asistenţa socială ca componentă a sistemului de protecţie socială (Capitolul I);
- asistenţa socială ca ansamblu de instituţii ( Capitolul II );
- asistenţa socială ca ansamblu de măsuri de acordare a prestaţiilor şi serviciilor, prin care
statul, autorităţile administraţiei publice şi societatea civilă contribuie la organizarea şi executarea
legii în sprijinul celor aflaţi în dificultate, ca administrare publică (Capitolul III şi IV).
Cercetarea asistenţei sociale ca instituţie distinctă a dreptului protecţiei sociale în
Republica Moldova în aspect instituţional–administrativ se propune pornind de la analiza
teoretico-ştiinţifică a opiniilor mai multor autori în domeniu şi a legislaţiei în vigoare .
Luînd în considerare faptul că în Republica Moldova se utilizează noţiunea dreptul protecţiei
sociale, iar în România dreptul securităţii sociale, în urma cercetărilor am dedus că noţiunea de
protecţie socială nu trebuie confundată cu cea de securitate socială, prima avînd un conţinut mult
mai amplu. Cu toate acestea credem că utilizarea ambelor noţiuni în teza dată nu va produce o
confuzie în atingerea scopului propus.
Asistenţa socială ca componentă esenţială a securităţii sociale este abordată de către autorii:
Athanasiu A., Bocancea C., Neamţu G., Dan M., Ghimpu S., Ţiclea A., Tufan C., Zamfir E. şi
Zamfir C. În acest context evidenţiem lucrarea autorilor Ghimpu S., Ţiclea A., Tufan C. Dreptul
securităţii sociale, care au determinat rolul şi locul asistenţei sociale în cadrul dreptului securităţii
sociale, au elucidat faptul că ea este reprezentată de un sistem de norme juridice, prin care se pun
în aplicare programe de protecţie socială pentru susţinerea unor prestaţii, destinate persoanelor în
nevoie, prestaţii finanţate de bugetul de stat sau bugetele locale, şi lucrarea autorilor Zamfir E. şi
Zamfir C., Politici sociale. România în context european, în care ei recunosc asistenţa socială ca
instituţie distinctă a dreptului protecţiei sociale şi deosebirea acesteia de cea a asigurărilor sociale.
În acest context scopul nostru este de a aborda aspecte privind conceptul, trăsăturile, principiile şi
prestaţiile asistenţei sociale, de a concluziona că asistenţa socială este o instituţie distinctă a
dreptului protecţiei sociale.
Asistenţa socială se află în responsabilitatea instituţiilor publice specializate ale autorităţilor
administraţiei publice centrale şi locale, a organizaţiilor societăţii civile, iar prin sistemul de acte
normative, care o reglementează, pune în acţiune programe utilizate de puterea publică pentru
aplicarea politicilor sociale, susţin autorii: Ghimpu S., Ţiclea A., Tufan C., Zamfir E., Zamfir C.,
Paşa F., Paşa L. Mihaela. În acest context evidenţiem lucrarea savanţilor Paşa F., Paşa L. Mihaiela
Asistenţa socială în România, care, într-un capitol aparte, abordează aspecte privind rolul
autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale în organizarea asistenţei sociale şi lucrarea
savanţilor Zamfir E., şi Zamfir C., Politici sociale, România în context european, în care susţin, că
la caracterizarea asistenţei sociale ca sistem, alături de profesie ca atare ( aşa cum este ea orientată
de un set de teorii şi metode specifice), trebuie avut în vedere şi aspectul instituţional propriu,
deoarece în cadrul sistemului instituţional se organizează şi funcţionează servicii specializate de
asistenţă socială. Astfel în teza dată au fost degajate cercetări referitor la organizarea şi
funcţionarea sistemului instituţional de asistenţă socială în Republica Moldova, identificîndu-se
necesitatea elaborării unei legi, care ar determina strict competenţele autorităţilor publice la nivel
central şi local în domeniul asistenţei sociale.
Conform Legii asistenţei sociale a Republicii Moldova nr. 547- XV din 25.12.2003,
asistenţa socială se acordă sub formă de: prestaţii în bani (alocaţii, compensaţii, indemnizaţii) sau
prestaţii în natură, servicii sociale, indicînd totodată că asistenţa socială poate fi acordată şi
indirect, sub formă de gratuităţi sau de reduceri la procurarea unor bunuri sau la plata unor servicii
curente ce ţin de locuinţă, sub formă de scutiri sau reduceri de impozite. Legislaţia nu precizează
gratuităţile, reducerile, scutirile etc. Nu conţine astfel de noţiuni nici legislaţia altor state.
Această situaţie ne-a determinat să atribuim gratuităţile, reducerile, scutirile la noţiunile de
prestaţii în natură şi să le denumim prestaţii indirecte, iar prestaţiile băneşti să le denumim
prestaţii directe. Legiuitorul în legea nominalizată defineşte superficial şi serviciile sociale, fapt ce
a condiţionat necesitatea unui studiu detaliat şi în acest domeniu şi care, considerăm, ar constitui ca
novelă atît pentru legislaţie, cît şi pentru doctrina autohtonă. În lucrările cu caracter juridic pot fi
evidenţiate aspecte privind prestaţiile băneşti, prestaţiile în natură şi serviciile sociale oferite
5
persoanelor socialmente vulnerabile. Printre autorii care analizează aceste subiecte se evidenţiază :
Romandaş N., Paşa F., Paşa Luminiţa M., Ghimpu S., Ţiclea A., Athanasiu A., Мaciuliskaia E.,
Tucikova E. În acest context au fost efectuate cercetări referitor la prestaţiile băneşti, prestaţiile în
natură şi serviciile sociale, identificînd lacunele existente la moment în legislaţia Republicii
Moldova, şi au fost înaintate propuneri de lege ferenda, menite să asigure o protecţie mai eficientă
unor categorii de populaţie socialmente vulnerabile.
Analizînd literatura de specialitate, am constatat că alături de noţiunile servicii sociale şi
servicii de asistenţă socială este utilizată şi sintagma deservire socială. Autorul rus E. Maciuliscaia
în lucrarea sa Predmet i metod sovetskovo i pravovovo sotyalisticeskovo obespecenia defineşte
deservirea socială ca pe o activitate a unor organe competente, desfăşurată în scopul acordării
diferitelor servicii: comunale, medicale, psihopedagogice, juridice şi ajutorului material,
contribuirii la adaptarea socială şi reabilitarea persoanelor care se află într-o situaţie grea. Autorul
N. Romandaş, în lucrarea Dreptul protecţiei sociale, susţine această definiţie a deservirii sociale,
prin stare grea de viaţă înţelegînd situaţia care în mod obiectiv schimbă modul de trai şi activitatea
persoanei şi pe care ea nu o poate depăşi de sine stătător (invaliditatea, vîrsta înaintată, boala,
şomajul). Analizînd în acest context legislaţia Rusiei, constatăm că nu este utilizată noţiunea de
servicii sociale, acestea făcînd parte dintr-un sistem mai larg denumit deservire socială şi
evidenţiază următoarele tipuri de deservire socială: ajutorul material, deservirea socială la
domiciliu, deservirea în instituţii de tip rezidenţial, plasamentul temporar, asistenţă în centrele de
zi, ajutorul consultativ şi serviciile de reabilitare. Din aceste prevederi legale rezultă că în afara
serviciilor sociale, în cadrul deservirii sociale este inclus şi ajutorul material. De aceea, analizînd
literatura de specialitate şi legislaţia în vigoare, au fost supuse unei cercetări ample şi aspecte
privind conceptul deservirii sociale, tipurile ei şi efectele juridice care se produc. Nu s-a trecut cu
vederea nici analiza actualului Pachet de bază de stat de servicii sociale oferite de către stat
persoanelor socialmente vulnerabile, precum şi serviciile oferite de organizaţii neguvernamentale.
Aşadar, în baza cercetărilor realizate, concluzionăm că asistenţa socială, ca instituţie
distinctă a dreptului protecţiei sociale sub aspect instituţional-administrativ, nu a fost abordată
plenar. Mai mult decît atît, în Republica Moldova au fost realizate puţine studii privind asistenţa
socială ca administrare publică cu caracter juridic, care ar fi determinat şi examinat: conceptul,
caracteristicile, trăsăturile şi principiile asistenţei sociale; definirea prestaţiilor de asistenţă socială,
clasificarea lor; organizarea sistemului de asistenţă socială la nivel central şi local; definirea
cadrului instituţional–administrativ al asistenţei sociale; aportul organizaţiilor internaţionale şi al
organizaţiilor neguvernamentale în promovarea asistenţei sociale; reglementarea juridică a
prestaţiilor băneşti şi a prestaţiilor în natură; definirea serviciilor sociale, serviciilor de asistenţă
socială, a deservirii sociale, distincţiilor dintre ele; analiza unor servicii sociale existente la nivel
local, caracteristica serviciilor comunitare.
Scopul şi sarcinile tezei. Scopul acestui studiu constă în evidenţierea importanţei asistenţei
sociale în calitate de instituţie distinctă a dreptului protecţiei sociale în realizarea măsurilor,
activităţilor practice de asistenţă socială, deoarece eficienţa lor depinde în mare măsură de
randamentul reglementărilor juridice în vigoare. Măsurile şi activităţile practice de asistenţă
socială din experienţa acumulată în cadrul sistemului instituţional-administrativ au fost cercetate
prin prisma legislaţiei Republicii Moldova, a unor reglementări internaţionale privind protecţia
socială, consultînd literatura de specialitate din Republica Moldova, România şi Federaţia Rusă.
Pentru realizarea acestui scop au fost stabilite următoarele sarcini:
1. Studierea rolului şi locului asistenţei sociale în cadrul dreptului protecţiei sociale ca
instituţie distinctă :
- studierea conceptului, caracteristicilor, trăsăturilor şi principiilor asistenţei sociale;
- definirea noţiunii adecvate a acestei instituţii, deducerea unei clasificări juridice a
prestaţiilor de protecţie socială.
2. Cercetarea asistenţei sociale ca sistem instituţional-administrativ propriu, care reprezintă
un set de instituţii, ce contribuie nemijlocit la organizarea şi funcţionarea sistemului de asistenţă
socială :
- cercetări privind organizarea asistenţei sociale la nivel central şi local;
- definirea cadrului instituţional-administrativ al asistenţei sociale.
6
 3. Cercetarea asistenţei sociale în sens de activitate practică (administrare publică),
incluzîndu-se aici sfera serviciilor, măsurilor, care, prin intermediul sistemului său instituţional–
administrativ propriu, asigură organizarea şi executarea legii pentru cei ce se află în nevoie:
- cercetarea prestaţiilor băneşti, a prestaţiilor în natură, reglementarea lor juridică;
- definirea noţiunilor de: servicii sociale, servicii de asistenţă socială, evidenţierea
distincţiilor dintre acestea şi noţiunea deservirii sociale;
- analiza actualului Pachet de bază de stat al serviciilor sociale;
- elucidarea rolului organizaţiilor neguvernamentale în furnizarea de servicii sociale ;
- cercetarea serviciilor sociale comunitare.
Baza teoretică şi metodologică a lucrării. În calitate de bază teoretică teza are sursele
literare de specialitate din domeniul dreptului protecţiei sociale. Au fost studiate lucrările autorilor
din Republica Moldova, România şi Rusia, cum ar fi: Romandaş N., Bulgaru M., Dilion M.,
Butnaru N., Bacalu E., Platon M., Sîmboteanu A., Orlov M., Avornic G., Chisari A., Ţîganescu O.,
Ghimpu S., Ţiclea A., Tufan C., Coteneanu I., Seche L., Seche M., Athanasiu A., Bistriceanu G.,
Popa N., Zamfir E., Zamfir C., Craiovianu I., Bocancea C., Neamţu G., Мaciuliskaia Е., Ivanova
R., Тucikova E., Buianova М., Cobzeva S., Condratieva Z. ş.a
Pentru efectuarea cercetărilor a fost utilizată, de asemenea, legislaţia naţională şi cea
internaţională, drept punct de reper servind Declaraţia universală a drepturilor omului, Carta
Socială Europeană, Constituţia Republicii Moldova, Legea asistenţei sociale a Republicii
Moldova, Strategia de reformă a sistemului de asistenţă socială. În acelaşi scop au fost analizate
diferite rapoarte, materiale practice din domeniul asistenţei sociale, iar pentru analiza comparativă
au fost utilizate şi actele normative ale României şi ale Federaţiei Ruse.
În calitate de bază metodologică a cercetărilor au servit: metoda istorico-didactică, de analiză
şi sinteză logică, comparativă, sistematică. Metodele menţionate au fost utilizate pentru
cunoaşterea asistenţei sociale ca instituţie distinctă a dreptului protecţiei sociale în aspect
instituţional-administrativ. Ţinînd cont de faptul că pentru a cunoaşte realitatea juridică dintr-o ţară
este binevenită cunoaşterea situaţiei şi din alte state, pe parcursul cercetării a fost utilizată şi
metoda comparativă, identificîndu-se asemănările şi deosebirile existente între reglementările
juridice în domeniul acordării prestaţiilor de asistenţă socială din Moldova, România şi Federaţia
Rusă.
Noutatea ştiinţifică a rezultatelor obţinute este condiţionată de lipsa în Republica Moldova
a unei cercetări complexe a asistenţei sociale ca instituţie distinctă a dreptului protecţiei sociale în
aspect instituţional-administrativ. Pentru prima dată a fost efectuată:
- analiza teoretico-practică a tuturor prestaţiilor băneşti de asistenţă socială, reglementarea
lor juridică şi deducerea unor definiţii, clasificări, concluzii;
- analiza detaliată a actualului Pachet de bază de stat al serviciilor sociale;
- cercetarea serviciilor comunitare existente, alternative instituţionalizării;
Originalitatea ştiinţifică a cercetărilor este marcată de:
- constatarea distincţiilor existente între noţiunile ,,ajutor social” şi ,,asistenţă socială”;
- identificarea prestaţiilor în natură ( indirecte ) de asistenţă socială;
- definirea serviciilor sociale, serviciilor de asistenţă socială în vederea evidenţierii
deosebirilor dintre acestea şi deservirea socială ;
- determinarea cadrului instituţional-administrativ al asistenţei sociale.
Semnificaţia teoretică şi valoarea aplicativă a tezei. Rezultatele obţinute în urma
cercetărilor în cadrul prezentei teze şi concluziile formulate ne-au determinat să venim cu unele
propuneri de lege ferenda care ar contribui la perfecţionarea cadrului legislativ, la dezvoltarea unor
noi servicii de asistenţă socială, la crearea unui sistem instituţional administrativ de asistenţă
socială mai eficient. Valoarea aplicativă a tezei se manifestă prin importanţa ei pentru lucrătorii
practici, precum şi pentru realizarea treptată a reformei în domeniul sistemului instituţional-
administrativ al asistenţei sociale, care s-ar exprima prin unificarea tuturor programelor de
asistenţă socială (compensaţii nominative, indemnizaţii familiilor cu copii neasigurate, alocaţii
sociale, ajutoare materiale) şi transmiterea lor de la CNAS prin intermediul CTAS instituţiilor
specializate ale asistenţei sociale – secţiilor raionale de asistenţă socială şi protecţia familiei.
Această unificare urmează să fie efectuată în baza unui singur criteriu – în funcţie de mărimea
7
venitului mediu pentru un membru al familiei; de nivelul sărăciei stabilit prin lege; în baza unei
forme unice de solicitare, precum şi a unui sistem simplificat de administrare.
Realizarea reformei a început prin implementarea Proiectului–pilot privind testarea
mecanismului de acordare a compensaţiilor nominative în raioanele Soroca, Orhei, Leova şi
sectorul Rîşcani din municipiul Chişinău în perioada februarie –octombrie 2006. Acest proiect a
avut drept scop testarea veniturilor familiei pentru stabilirea ulterioară a compensaţiilor nominative
pentru serviciile comunale .
Prestaţiile băneşti din cadrul sistemului instituţional–administrativ al asistenţei sociale,
analizate în Capitolul III, din activitatea practică, după cum am menţionat deja, ar fi util să fie
transmise de la CNAS secţiilor de asistenţă socială şi protecţia familiei.
Propunem, odată cu această reorganizare a sistemului instituţional–administrativ, să se
formeze şi un buget propriu al sistemului de asistenţă socială, deoarece finanţarea prestaţiilor
băneşti de asistenţă socială de la bugetul de stat incluse în BASS, precum şi de la bugetele locale,
din donaţii şi sponsorizări sau din contribuţiile beneficiarilor de asistenţă socială produc mari
dificultăţi în realizarea programelor, activităţilor de asistenţă socială.
Lucrarea constituie un studiu în domeniul asistenţei sociale şi poate fi recomandată atît
studenţilor, cît şi specialiştilor care activează în organele administraţiei publice de asistenţă
socială, precum şi persoanelor interesate de studiul asistenţei sociale în aspectul ei instituţional-
administrativ.
Aprobarea rezultatelor lucrării. Lucrarea a fost elaborată în cadrul Academiei de
Administrare Publică de pe lîngă preşedintele Republicii Moldova. Cele mai importante rezultate
ale investigaţiei au fost reflectate în nouă articole ştiinţifice, unele dintre ele prezentate în
calitate de rapoarte în cadrul unei conferinţe teoretico-ştiinţifice naţionale şi la două conferinţe
ştiinţifice internaţionale:
Structura şi volumul lucrării. Lucrarea conţine: introducere, patru capitole structurate în 15
paragrafe, sinteza rezultatelor obţinute, concluzii şi recomandări, bibliografie, adnotări în limbile
română, rusă şi engleză. Volumul lucrării constituie zece coli de autor.

II. CONŢINUTUL LUCRĂRII

În Introducere este redată actualitatea temei investigate, gradul de cercetare a acesteia,

scopul şi sarcinile tezei. De asemenea, este identificat suportul teoretico-ştiinţific şi metodologic al
lucrării, este argumentată noutatea ştiinţifică, originalitatea studiului, semnificaţia teoretică şi
valoarea aplicativă a tezei, sînt expuse aprobările rezultatelor lucrării, structura şi volumul ei.

CAPITOLUL I. ROLUL ŞI LOCUL ASISTENŢEI SOCIALE ÎN CADRUL

DREPTULUI PROTECŢIEI SOCIALE

§1. Noţiuni introductive privind dreptul protecţiei sociale. În acest paragraf se face o
deosebire dintre noţiunea de protecţie socială şi securitate socială. Delimitarea lor este
condiţionată şi de faptul că aceeaşi ramură de drept, în diferite state, este numită diferit. Astfel,
ramura dreptul protecţiei sociale, existentă în Republica Moldova, în România este numită dreptul
securităţii sociale. În urma cercetărilor s-a constatat că noţiunea de protecţie socială nu trebuie să
fie confundată cu cea de securitate socială, prima avînd un conţinut mult mai larg. Astfel, protecţia
socială întruneşte în sine totalitatea măsurilor de protejare a tuturor membrilor societăţii, măsuri
care sînt reglementate de normele mai multor ramuri de drept – dreptul muncii, dreptul civil,
dreptul locativ, dreptul ecologic, dreptul securităţii sociale etc. Prin urmare, securitatea socială
constituie o parte componentă a protecţiei sociale şi întruneşte doar măsurile de protejare a
persoanelor sau familiilor aflate în dificultate, măsuri reglementate de normele dreptului securităţii
sociale. Avînd în vedere aceste abordări, în teză sînt utilizate ambele noţiuni.
§2. Conceptul, trăsăturile şi principiile asistenţei sociale. Asistenţa socială este definită
diferit, evidenţiindu-se multiple concepte ale acesteia. Fiind identificate mai multe accepţiuni ale
8
asistenţei sociale, în teză asistenţa socială este abordată: a) ca instituţie juridică; b) ca un set de
instituţii; c) ca activitate practică. Asistenţa socială în sens de activitate practică reprezintă
administrarea publică, preocupată de organizarea şi executarea legii în interesul celor aflaţi în
nevoie. În acest paragraf asistenţa socială este cercetată ca instituţie juridică a dreptului protecţiei
sociale, astfel fiind evidenţiată necesitatea diferenţierii acesteia de asigurarea socială. Avînd
trăsăturile şi principiile ei, fapt ce o determină ca instituţie distinctă, relativ independentă, ea se
deosebeşte de cea a asigurărilor sociale prin sursa de finanţare, cercul beneficiarilor, categoriile
prestaţiilor acordate, precum şi după organele competente în acordarea prestaţiilor. Pentru
argumentarea utilităţii acestei tratări au fost cercetate trei categorii de raporturi juridice de asistenţă
socială (materiale, procedurale, procesuale). Raporturile juridice materiale apar în legătură cu
realizarea nemijlocită a drepturilor la o prestaţie în bani, în natură sau serviciu social, cele
procedurale - în legătură cu stabilirea anumitor fapte juridice care au importanţă pentru apariţia,
modificarea sau stingerea raportului juridic material, precum şi în legătură cu stabilirea dreptului şi
aprobarea deciziei despre acordarea sau neacordarea prestaţiei sau serviciului social, iar cele
procesuale iau naştere la soluţionarea litigiilor ce apar între persoana care solicită realizarea
drepturilor în domeniul asistenţei sociale şi organul competent să decidă asupra acordării sau
neacordării acestor drepturi.
§ 3. Natura juridică a prestaţiilor de protecţie socială, clasificarea lor. În conţinutul
acestui paragraf sînt caracterizate prestaţiile de asistenţă socială, care sînt necontributorii, iar
prestaţiile de asigurări sociale fiind contributorii. În Legea asistenţei sociale a Republicii Moldova
(art. 9) se stipulează doar că prestaţiile de asistenţă socială se pot exprima în bani şi în natură,
indicîndu-se totodată că asistenţa socială poate fi acordată şi indirect, sub formă de gratuităţi sau
de reduceri la procurarea unor bunuri sau la plata unor servicii curente ce ţin de locuinţă, sub
formă de scutiri sau reduceri de impozite. Ţinînd cont de faptul că legislaţia Republicii Moldova
nu denumeşte în nici un fel anume gratuităţile, reducerile, scutirile, în conţinutul tezei, prin
argumente concrete, se propune ca aceste forme ale asistenţei sociale să fie recunoscute sub formă
de prestaţii în natură sau indirecte, iar prestaţiile de asistenţă socială să fie definite ca o totalitate
de ajutoare sociale din partea statului, exprimate în bani, în natură şi servicii sociale. Astfel,
prestaţiile de asistenţă socială se clasifică în: prestaţii băneşti (directe), prestaţii în natură
(indirecte). Prestaţiile băneşti (indemnizaţiile, alocaţiile, compensaţiile şi ajutoarele materiale)
constituie cea mai răspîndită formă de asistenţă socială. Datorită diversităţii prestaţiilor băneşti,
acestea sînt clasificate după mai multe criterii în funcţie de: categoria de persoane cărora li se
stabileşte prestaţia, aria de cuprindere a prestaţiilor, sursa de finanţare, riscul social ale cărui
consecinţe necesită minimalizare sau înlăturare în funcţie de termenul de acordare.
§4. Asistenţa socială în unele reglementări internaţionale. În respectivul paragraf se
evidenţiază că un deosebit aport în promovarea politicilor sociale, cu atribuţii şi în domeniul
asistenţei sociale, este adus de către organizaţiile internaţionale (ONU, OIM). O influenţă benefică
asupra legislaţiei noastre interne, în materie de asistenţă socială, o au normele elaborate de aceste
organizaţii internaţionale. Ele nu produc efectele prin ele însele, ci numai în principiu, ca urmare a
ratificării lor de către statele membre şi a transpunerii în practică în legislaţia internă. Nu mai puţin
important în vederea promovării asistenţei sociale este şi aportul organizaţiilor internaţionale
regionale europene: Consiliul Europei, Uniunea Europeană şi Organizaţia pentru Securitate şi
Cooperare în Europa. Consiliul Europei a desfăşurat o intensă activitate de elaborare şi punere în
aplicare a unor instrumente internaţionale în domeniul social. Unele dintre acestea, cum este Carta
Socială Europeană, şi în general normele privind securitatea socială rezolvă, prin ratificarea lor de
către statele membre, o mulţime de probleme din domeniul legislaţiei interne, permit o strînsă
cooperare economică, socială şi politică între statele europene.

CAPITOLUL II. ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA SISTEMULUI

INSTITUŢIONAL DE ASISTENŢĂ SOCIALĂ

§1. Scurt istoric al evoluţiei asistenţei sociale. Pentru studierea problemelor ce vizează
evoluţia organizării asistenţei sociale în Republica Moldova este foarte important a delimita
9
anumite spaţii istorice. Astfel, în conţinutul acestui paragraf se disting patru etape principale în
dezvoltarea asistenţei sociale din Basarabia în perioada ce cuprinde sec. XIX-XX: perioada de sub
dominaţia Imperiului Rus; perioada interbelică ( 1918- 1940, odată cu alipirea Basarabiei la
România); perioada regimului comunist (după 1940); perioada de la acest sfîrşit de secol, cînd
Republica Moldova a devenit stat independent (după 1991). Pentru a ne forma o viziune de
ansamblu asupra evoluţiei în organizarea asistenţei sociale, în teză se face o relatare despre
instituţiile, activităţile, documentele, ce ţin nemijlocit de asistenţa socială în aceste patru spaţii
istorice.
§2. Cadrul instituţional - administrativ al asistenţei sociale. Asistenţa socială promovată
şi ca o politică socială a statului este administrată la nivel central: de CNAS, de Direcţia asistenţă
socială a MPSFC şi de instituţiile specializate, subordonate MPSFC: CREPOR, FRSSP, iar în plan
local, de serviciile descentralizate ale CNAS şi MPSFC: CTAS, SASPF, FLSSP, de autorităţile
APL în cooperare cu alte organizaţii şi asociaţii neguvernamentale de caritate, religioase, cu
fundaţii şi cu persoane particulare. În acest paragraf se defineşte cadrul instituţional-administrativ
ca totalitate a instituţiilor specializate la nivel central şi a serviciilor lor descentralizate la nivel
teritorial, a autorităţilor administraţiei publice locale, care administrează sistemul actual de
asistenţă socială în Republica Moldova şi care formează cadrul instituţional-administrativ,
precum şi sistemul de asistenţă socială prin conţinutul său material de: prestaţii băneşti, prestaţii
în natură, servicii sociale, care îşi ia respectiv aspectul instituţional-administrativ. Astfel
sistemul de asistenţă socială îl denumim instituţional administrativ. Fiind administrată de
instituţiile indicate mai sus, astăzi asistenţa socială operează cu un set de legi, care alcătuiesc
cadrul legislativ al asistenţei sociale.
§3. Organizarea asistenţei sociale la nivel central. În teză se relevă că la momentul actual
atribuţia de iniţiere şi promovare a politicilor sociale în asistenţa socială la nivel central îi revine
Ministerului Protecţiei Sociale, Familiei şi Copilului, care este organul central de specialitate al
administraţiei publice şi traduce în viaţă politica socială a statului în domeniile protecţiei sociale,
familiei şi copilului, elaborează cadrul legislativ şi normativ necesar pentru realizarea obiectivelor
strategice de dezvoltare în domeniu şi asigură compatibilitatea prevederilor legislaţiei naţionale în
domeniu cu tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte. Competenţe în domeniul
asistenţei sociale la nivel republican le revin: Fondului republican de susţinere socială a
populaţiei; Casei Naţionale de Asigurări Sociale; Centrului Republican Experimental Protezare,
Ortopedie şi Reabilitare; Agenţiei de stat pentru rezerve materiale şi ajutoare umanitare.
Delimitînd competenţele acestor structuri statale, în conţinutul acestui paragraf se propune
necesitatea elaborării unei legi, care ar reglementa organizarea şi funcţionarea întregului sistem de
asistenţă socială la nivel central şi local, ar delimita strict atribuţiile lor în domeniul asistenţei
sociale. Se propune şi o conlucrare între aceste structuri republicane la nivel central, administrată
de Ministerul Protecţiei Sociale, Familiei şi Copilului în scopul creării unei baze de date unice
despre toate persoanele aflate în situaţie de vulnerabilitate.
§4. Organizarea asistenţei sociale la nivel local. La nivel local principalii actori care
implementează şi realizează politicile de asistenţă socială pentru persoanele dezavantajate social
sînt: Secţiile de asistenţă socială şi protecţia familiei din subordinea Consiliului raional, Casa
teritorială de asigurări sociale, Fondurile locale de susţinere socială a populaţiei, autorităţile
administraţiei publice locale. În teză se accentuează rolul, care revine autorităţilor administraţiei
publice locale. Ele analizează problemele sociale pe teritoriul subordonat şi, în baza rezultatelor
obţinute, pornind de la posibilităţile financiare reale, adoptă şi dezvoltă strategii locale de sprijin al
persoanelor şi familiilor defavorizate, aprobă programe de asistenţă socială şi exercită controlul
asupra realizării acestora. Autorităţile administraţiei publice locale pot înfiinţa, independent sau în
parteneriat cu reprezentanţii societăţii civile, instituţii şi servicii specializate de asistenţă socială.
Lor le revine obligaţia morală şi administrativă de a prelua funcţia de identificare a persoanelor
aflate în dificultate şi de a le soluţiona nevoile lor prin colaborare cu organizaţiile
neguvernamentale.

10
 CAPITOLUL III. REGLEMENTĂRI JURIDICE PRIVIND CONŢINUTUL
ASISTENŢEI SOCIALE CA SISTEM INSTITUŢIONAL-ADMINISTRATIV

§1. Ajutorul social - obiectiv al politicii sociale a statului. Abordînd ajutorul social ca
obiectiv al politicii sociale a statului, în teză ajutorul social se caracterizează ca element al
sistemului instituţional-administrativ de asistenţă socială ce poate fi exprimat: sau ca prestaţie
bănească, sau ca prestaţie în natură, sau ca serviciu social. Prin acordarea ajutorului social
persoanelor în stare de vulnerabilitate administraţia publică locală şi centrală asigură protecţia lor,
astfel realizînd unul dintre multitudinea obiectivelor politicii sociale ale statului la etapa actuală.
§2. Reglementarea juridică a tipurilor prestaţiilor de asistenţă socială.
2.1 Prestaţii băneşti (directe). În respectivul paragraf continuăm să dezvoltăm ideea referitor
la conţinutul material al asistenţei sociale în aspectul ei instituţional-administrativ care include:
prestaţiile băneşti, prestaţiile în natură şi serviciile sociale. În urma unor cercetări ample a
legislaţiei în vigoare, a activităţilor practice de asistenţă socială, am sintetizat o subinstituţie a
asistenţei sociale - prestaţiile băneşti: indemnizaţiile, alocaţiile, compensaţiile, ajutoarele
materiale, pe care le-am propus să le denumim prestaţii directe. Graţie faptului că printre
prestaţiile băneşti un loc deosebit îl ocupă indemnizaţiile şi alocaţiile, în cadrul prezentului
paragraf au fost supuse cercetării , în primul rînd, aceste prestaţii băneşti .
A) Indemnizaţi, alocaţii. Au fost supuse analizei: indemnizaţia unică la naşterea copilului,
indemnizaţia lunară pentru creşterea / îngrijirea copilului pînă la împlinirea vîrstei de 1,5 ani şi
indemnizaţia lunară pentru întreţinerea copilului cu vîrsta între 1,5 ani şi 16 ani. S-au identificat
beneficiarii acestor prestaţii, organele competente de a le acorda, procedura de stabilire şi plată a
lor. Totodată au fost evidenţiate distincţiile existente între indemnizaţiile de asistenţă socială şi
indemnizaţiile de asigurare socială, accentuîndu-se asupra surselor diferite de finanţare a acestora.
În teză sînt supuse analizei şi alocaţiile sociale de stat, care, de asemenea, reprezintă un ajutor
social din partea statului unor categorii de cetăţeni şi constituie o sumă de bani achitată lunar sau o
singură dată din bugetul de stat persoanelor care nu întrunesc condiţiile pentru obţinerea dreptului
la pensie de asigurări sociale de stat, precum şi altor categorii stabilite expres de lege, şi anume:
invalizilor de gradul I, II, III - persoane invalide care nu au acumulat stagiul de cotizare necesar
pentru stabilirea pensiei de invaliditate; invalizi din copilărie de gradele I, II, III, copiilor invalizi
cu severitatea I, II, III - copiii în vîrstă de pînă la 16 ani, cărora li s-a stabilit invaliditate cu
afecţiune medie, accentuată sau gravă; copiilor care au pierdut întreţinătorul - copiii în vîrstă de
pînă la 18 ani, care au pierdut unul sau ambii părinţi; persoanelor vîrstnice - persoanele care au
atins vîrsta standard de pensionare (65 de ani pentru bărbaţi şi 60 de ani pentru femei), dar nu au
acumulat stagiul de cotizare necesar pentru stabilirea pensiei pentru limită de vîrstă. În cadrul
alocaţiilor sociale de stat au fost cercetate şi alocaţiile de îngrijire. Alte categorii de prestaţii
băneşti cercetate în teză sînt: alocaţiile lunare de stat invalizilor de război, participanţilor la cel
de-al doilea război mondial din rîndul beneficiarilor de pensii de stat şi familiilor lor; alocaţii
nominative de stat pentru merite deosebite faţă de stat.
B)Compensaţii nominative, ajutoare materiale. Conform cercetărilor şi analizelor
anterioare, am constatat că scăderea nivelului de trai al populaţiei în Republica Moldova a
condiţionat adoptarea unui şir de acte normative care, pe lîngă indemnizaţiile acordate familiilor cu
copii şi alocaţiile sociale de stat, pe care le-am cercetat anterior, reglementează şi alte categorii de
prestaţii ce contribuie la anihilarea consecinţelor diferitelor riscuri sociale. Astfel, au fost supuse
analizei şi examinării: compensaţiile nominative; compensaţii pentru persoanele care au avut de
suferit de pe urma catastrofei de la Cernobîl; compensaţia unică invalizilor pentru prejudiciul
adus sănătăţii; compensaţia unică la pierderea întreţinătorului; compensaţia pentru membrii
incapabili de muncă ai familiilor care au pierdut întreţinătorul, participant la lichidarea
urmărilor avariei de la CAE Cernobîl; compensaţii în schimbul biletelor de tratament balneo-
sanatorial; ajutor material anual unic pentru însănătoşire;compensaţii băneşti în locul biletelor de
tratament sanatorial gratuit invalizilor de război; compensaţii nominative pentru călătoria în
transportul public urban; compensarea cheltuielilor pentru benzină, reparaţii, deservirea tehnică
a automobilelor şi cărucioarelor motorizate şi piese de schimb la ele, precum şi pentru deservirea
cu transport a invalizilor; ajutorul de deces; ajutorul material bănesc. Caracterizînd aceste
11
prestaţii băneşti, au fost aduse unele propuneri referitor la necesitatea modificărilor legislaţiei în
vigoare.
2.2. Prestaţii în natură. Pe lîngă prestaţiile băneşti de asistenţă socială, persoanele
dezavantajate social se pot bucura şi de anumite prestaţii în natură. Scopul acestora este de a
contribui la minimalizarea sau înlăturarea consecinţelor riscurilor sociale care pot afecta această
categorie de persoane. Legislaţia Republicii Moldova nu denumeşte în nici un fel anume
gratuităţile, reducerile, scutirile. Nu sînt definite prestaţiile în natură nici în legislaţia altor state,
nici în literatura de specialitate, fapt ce ne-a condiţionat necesitatea unui studiu detaliat în acest
domeniu.
În baza experienţei activităţilor practice de asistenţă socială, cercetării legislaţiei în vigoare,
ne-am propus spre examinare anume acele ajutoare sociale din partea statului, acordate diferitelor
categorii de persoane socialmente vulnerabile, pe care, în opinia noastră, le considerăm gratuităţi,
reduceri şi scutiri, nedefinite de legislaţie, dar definite de noi ca prestaţii în natură. În teză se
propune ca prestaţiile în natură să fie denumite indirecte. În urma cercetărilor am evidenţiat
următoarele prestaţii în natură: prînzurile calde; biletele pentru tratamentul balneo-curativ;
ajutoarele umanitare; permise pe gratis la călătoria în transportul urban; taloane de călătorie în
cadrul statelor membre ale CSI pentru veterani şi invalizi de război pe un termen de 5 ani;
mijloace de transport special; articole de protezare şi ortopedice; scutirile la plata impozitelor şi
scutirile personale; scutiri la plata telefonului, instalarea telefonului peste rînd; concediu
suplimentar pentru invalizi; reducerea zilei de muncă fără prejudicierea stagiului de lucru.
§3. Noţiunea şi clasificarea serviciilor sociale şi serviciilor de asistenţă socială. Printre
formele de asistenţă socială am evidenţiat şi serviciile sociale. În legislaţie legiuitorul nostru
defineşte superficial serviciile sociale, fapt ce ne-a motivat să studiem mai detaliat acest domeniu.
Au fost cercetate mai multe abordări în definirea serviciilor sociale în general şi a celor de
asistenţă socială în special. În urma examinării serviciilor sociale s-a constat că ele se acordă la
domiciliu, în instituţii specializate de zi sau instituţii rezidenţiale şi cuprind: servicii de îngrijire
social – medicală şi servicii de asistenţă socială. Serviciile de asistenţă socială pot fi: servicii de
asistenţă socială comunitară şi servicii de asistenţă socială specializate. Serviciile de asistenţă
socială comunitară au un caracter primar – general şi se acordă la domiciliu, în familie şi în
comunitate. Serviciile de asistenţă socială specializate se acordă pentru nevoi speciale atît la
domiciliu, cît şi în instituţii specializate sau în cadrul altor instituţii, cum ar fi: scoli, spitale,
penitenciare sau în alte unităţi. În urma cercetărilor am constat că furnizorii de servicii sociale în
România pot organiza şi acorda servicii sociale numai dacă sînt acreditaţi în condiţiile legii. Astfel,
furnizorii de servicii pot acorda servicii sociale prin contracte directe încheiate cu beneficiarii, în
condiţiile legii. Contractul va cuprinde serviciile sociale oferite, costurile acestora, drepturile şi
obligaţiile părţilor. În Republica Moldova, deşi putem urmări procesul de evoluţie a serviciilor
sociale, nu putem evidenţia o organizare eficientă a acestora în toate timpurile. Astfel, în cadrul
fostei Uniuni Sovietice, asistenţa socială s-a dezvoltat mai mult sub forma beneficiilor financiare
(indemnizaţii, compensaţii) şi foarte puţin sub forma serviciilor sociale, cum ar fi, de exemplu:
consilierea, găzduirea copiilor aflaţi în dificultate în centrele de plasament temporar sau în centrele
de zi. Negîndu-se existenţa sărăciei şi a multor altor probleme de ordin social, pe parcursul acestei
perioade s-a dezvoltat mai mult forma rezidenţială de protecţie a persoanelor aflate în dificultate şi
deservirea la domiciliu a acestora de către lucrătorii sociali, rolul societăţii civile în dezvoltarea
unor astfel de probleme fiind tăgăduit. Mai mult decît atît, nu a fost recunoscut nici rolul
asistentului social, pregătirea acestor specialişti începînd doar odată cu schimbările radicale ce s-au
produs în societate la sfîrşitul sec. al XX-lea. Cu regret, actualmente Republica Moldova este
printre puţinele ţări din Europa, în care se utilizează pe larg plasamentul în cadrul instituţiilor
tradiţionale de îngrijire atît a adulţilor, cît şi a copiilor cu nevoi. Din cauza incapacităţii statului de
a diversifica serviciile sociale prestate, această responsabilitate a fost plasată pe umerii societăţii
civile. Dar nici acest moment nu este soluţionat pînă la capăt, deoarece la moment în Republica
Moldova nu există acte normative ce ar stabili mecanismele de stat pentru acreditarea serviciilor
sociale şi controlul calităţii lor. Această stare de lucruri nu permite deţinerea situaţiei în domeniu,
evaluarea costurilor serviciilor şi crearea unei pieţe competitive pentru toţi furnizorii de servicii
sociale. Din cauza lipsei unei baze de date despre serviciile sociale prestate de către furnizorii
12
nestatali nu este cunoscut numărul acestora. O parte dintre centrele de plasament şi centrele de zi
sînt înregistrate la Ministerul Justiţiei al Republicii Moldova, iar altele activează ca proiecte ale
organizaţiilor neguvernamentale, astfel fiind dificilă stabilirea numărului lor.
În baza celor expuse, concluzionăm că abordările de mai sus se vreau un imbold pentru
legiuitorul nostru de care depinde dezvoltarea de mai departe a serviciilor sociale, inclusiv a celor
de asistenţă socială. În acest sens, se impune necesitatea adoptării actelor normative care ar
determina clar categoriile unor astfel de servicii, modul de organizare şi finanţare, de acreditare şi
evaluare a acestora, precum şi ar stabili standardele de calitate ce urmează să fie respectate. E
necesară, de asemenea, stabilirea unei proceduri unice şi obligatorii de evidenţă a serviciilor
sociale prestate de sectorul privat.

CAPITOLUL IV. ASPECTE TEORETICO-PRACTICE PRIVIND DESERVIREA

SOCIALĂ LA NIVEL LOCAL

§1. Conceptul deservirii sociale, tipurile ei. Cercetînd noţiunile servicii sociale şi servicii
de asistenţă socială am constatat că în literatura de specialitate este utilizată şi noţiunea de
deservire socială. Analizînd în acest context mai detaliat legislaţia Federaţiei Ruse, constatăm că
în cadrul acesteia nu este utilizată noţiunea de servicii sociale, acestea făcînd parte dintr-un sistem
mai larg denumit deservire socială. Conform legislaţiei Federaţiei Ruse, se disting următoarele
tipuri de deservire socială: ajutorul material, deservirea socială la domiciliu, deservirea în
instituţii de tip rezidenţial, plasamentul temporar, asistenţa în centrele de zi, ajutorul consultativ şi
serviciile de reabilitare. Din aceste prevederi legale rezultă că, în afara serviciilor sociale, în cadrul
deservirii sociale este inclus şi ajutorul material. Dar ajutorul material poate fi exprimat şi în bani,
şi în natură. Aceasta demonstrează aspectul atotcuprinzător al deservirii sociale. Indiferent de
motivul pierderii capacităţii de muncă (vîrstă înaintată, invaliditate, boală profesională), scopul
deservirii sociale este de a ajuta în limita posibilităţilor persoanele aflate în nevoie să se trateze, să
nu dispere şi să-şi păstreze relaţiile cu societatea. În funcţie de scopul pe care îl are deservirea
socială pentru persoanele de vîrstă înaintată, pentru invalizi etc., ea se clasifică în: servicii legate
de acordarea asigurării şi asistenţei sociale; servicii de reabilitare social-profesională; servicii de
reabilitare social-medicală; deservirea social-culturală. Prin urmare, deservirea socială este o
noţiune mai larga decît noţiunea servicii sociale, în ea îşi găsesc reflectare toate aspectele de bază
ale necesităţilor oamenilor (materiale, sociale, spirituale) şi include în sine o totalitate de servicii
de asistenţă socială şi servicii sociale.
§2. Actualul ,,Pachet de bază de stat” al serviciilor sociale. În prezent Pachetul de bază de
servicii sociale, oferite de către stat în Republica Moldova, include următoarele servicii:
rezidenţiale tradiţionale, oferite de cantinele de ajutor social şi serviciile de îngrijire la domiciliu.
Serviciile rezidenţiale tradiţionale cuprind îngrijirea persoanei într-o instituţie socială. În
prezent, instituţia socială în Republica Moldova este una dintre cele mai solicitate şi costisitoare
forme de îngrijire atît pentru copii, cît şi pentru adulţi şi vîrstnici, iar sistemul de asistenţă socială
continuă să menţină abordarea centralizată a serviciilor sociale. Pe teritoriul republicii noastre
activează 8 instituţii sociale, de tip rezidenţial, care se află în subordinea Ministerului Protecţiei
Sociale, Familiei şi Copilului şi activează în baza unor regulamente, aprobate de el. În
majoritatea instituţiilor rezidenţiale din Republica Moldova atît copiii, cît şi adulţii sînt trataţi ,,în
bloc”, fără a se tine cont de specificul fiecăruia dintre ei, lipsa programelor individualizate de
îngrijire le dau un aspect negativ acestor instituţii. Calitatea redusă a mediului fizic în care se
dezvoltă copilul instituţionalizat reprezintă, de asemenea, un factor de risc pentru dezvoltarea
normală fizică şi psihică a acestuia. Instituţionalizarea, de regulă, determină o stare de dependenţă
şi o marcantă lipsă de autodeterminare, izolarea de comunitate şi detaşarea de familie în cazul
copiilor cînd nu sînt orfani sau nu au fost abandonaţi definitiv, din cauza lipsei unor programe
speciale de lucru cu părinţii în scopul integrării copilului în familie. Deşi aceste structuri dezvoltă
un ,,efect atractiv” datorită avantajelor imediate pe care le oferă: adăpost, hrană, plasarea copiilor
şi adulţilor în instituţiile rezidenţiale, ele constituie adesea o strategie de supravieţuire contra
sărăciei, fapt alarmant pentru Republica Moldova. Aşadar, din cele relatate anterior concluzionăm
13
că instituţiile de tip rezidenţial în Republica Moldova, cu regret, au aspecte negative ce
caracterizează mediul instituţional de îngrijire. În acest scop e necesară întreprinderea măsurilor
concrete pentru ca perioada de aflare a persoanelor cu nevoi, îndeosebi a copiilor, în cadrul
instituţiei să fie cît mai scurtă. Instituţia de tip rezidenţial trebuie să fie deschisă către comunitate
asigurînd accesul şi condiţiile pentru toţi copiii aflaţi în protecţie, pentru ca aceştia să poată
contacta şi implica în viaţa lor orice persoană, instituţie, asociaţie sau serviciu din comunitate,
conform propriilor dorinţe. Astfel, se vor realiza şi drepturile copilului de a se integra în familie şi
în societate. Serviciul de ajutor social la domiciliu este cercetat ca deservire socială la domiciliu,
care include diferite tipuri de servicii locative şi de trai, îndreptate spre satisfacerea necesităţilor
persoanelor inapte de muncă şi vîrstnicilor solitari. Cantinele de ajutor social se analizează ca
unităţi publice de asistenţă socială, cu personalitate juridică, care se înfiinţează de autorităţile
administraţiei publice locale şi funcţionează în subordinea consiliilor locale şi prestează servicii
gratuite persoanelor socialmente vulnerabile.
§3. Organizaţiile neguvernamentale - furnizoare de servicii sociale. Un rol deosebit în
vederea prestării de servicii sociale persoanelor dezavantajate social atribuim structurilor
neguvernamentale. Organizaţia neguvernamentală (ONG), în formula generică, reprezintă
asociaţiile din sfera societăţii civile preocupate de identificarea soluţiilor şi întreprinderea
acţiunilor pentru rezolvarea problemelor societăţii. În funcţie de aria de activitate, organizaţiile
neguvernamentale pot fi: internaţionale, republicane şi locale. Ele au fost de-a lungul timpului
sursa de ameliorare a nevoilor sociale pentru cei aflaţi în dificultate. Astăzi, ONG-urile din
domeniul serviciilor sociale tind să devină un partener al statului în asigurarea protecţiei sociale a
populaţiei.
Deşi la moment organizaţiile neguvernamentale sînt printre principalii prestatori de servicii
sociale, activitatea eficientă a lor depinde de un şir de reglementări legale care, la etapa actuală în
Republica Moldova lipsesc. Ţinînd cont de această realitate, evidenţiem necesitatea de fixare prin
lege a mecanismului de acreditare a organizaţiilor neguvernamentale, care prestează servicii
sociale, de stabilire a modului de înregistrare a organizaţiilor neguvernamentale ce activează în
domeniul asistenţei sociale şi la Ministerul Protecţiei Sociale, Familiei şi Copilului al Republicii
Moldova, aprobării de urgenţă a tuturor standardelor minime de calitate pentru serviciile sociale
prestate şi aducerea în concordanţă a activităţii organizaţiilor neguvernamentale cu aceste
standarde.
§4. Servicii sociale comunitare. Atît Strategia de reformă a sistemului de asistenţă socială,
cît şi un şir de convenţii şi declaraţii care au fost ratificate de către Moldova prevăd dezvoltarea
formelor alternative instituţionalizării, şi anume a unor servicii sociale ce ar micşora numărul
persoanelor îngrijite în instituţii de tip rezidenţial, acestea fiind considerate mai eficiente şi mai
puţin costisitoare pentru sistem şi denumite servicii sociale comunitare. Ele vin să rezolve
problemele la nivel de comunitate şi implică societatea civilă, inclusiv organizaţiile
nonguvernamentale şi autorităţile publice locale la nivel de unitate administrativ-teritorială.
Conform art.10 din Legea asistenţei sociale a Republicii Moldova, în categoria serviciilor
sociale sînt incluse şi cele acordate în cadrul centrelor de zi. Studiind şi literatura de specialitate
am constatat că centrele de zi sînt o componentă a serviciilor sociale comunitare. Deşi în prezent în
republica noastră se oferă astfel de servicii, legislaţia în vigoare nu reglementează detaliat modul
de fondare şi de activitate a acestora. În proiectul Legii Republicii Moldova privind protecţia
copilului aflat în dificultate în calitate de servicii sociale de zi sînt evidenţiate: centrele de îngrijire
de zi, centrele de zi pentru copiii cu disabilităţi şi centrele de consiliere şi sprijin pentru părinţi.
Acest proiect de lege mai prevede că autorităţile publice locale, organizaţiile necomerciale
acreditate pot crea şi alte tipuri de cămine şi centre de zi, destinate protecţiei copilului aflat în
dificultate, precum şi în centre mixte.
Centrul de îngrijire de zi este un serviciu de prevenire a intrării copilului în sistemul
rezidenţial de protecţie şi asigură promovarea dreptului fiecărui copil de a-şi păstra relaţiile
familiale. În cadrul unui astfel de centru se pot afla şi copiii ale căror familii nu-şi pot onora
responsabilităţile paternale pe parcursul zilei. Spre deosebire de primul, Centrul de zi pentru copiii
cu disabilităţi este un serviciu care asigură promovarea dreptului copilului cu disabilităţi la un trai
decent în condiţii care să-i garanteze demnitatea, să-i favorizeze autonomia şi să faciliteze
14
participarea lui la viaţa comunităţii. Aceasta se realizează oferind asistenţă familiei naturale, lărgite
sau tutorelui / curatorului în educarea, recuperarea, socializarea şi reintegrarea copilului cu
disabilităţi. Centrul de consiliere şi sprijin pentru părinţi este un serviciu care acordă părinţilor
(biologici şi / sau substitutivi) sprijinul (consilierea socială, psihologică, juridică sau de altă natură)
şi suportul material sau / şi financiar necesare pentru a-i asigura copilului un nivel de viaţă
corespunzător dezvoltării sale fizice, mintale, morale şi sociale, promovînd dreptul acestuia la
păstrarea relaţiilor familiale. Spre deosebire de centrele de zi, cele mixte pot oferi servicii şi pe
timpul nopţii. În ultimul timp, multe ONG-uri şi instituţii publice acordă o mare atenţie dezvoltării
serviciilor de asistenţă socială de tip comunitar. Menţionăm în acest context deschiderea centrelor
sociale pentru diminuarea unor probleme speciale, cum ar fi: prevenirea abandonului, reabilitarea
copiilor străzii, recuperarea socială şi educaţională a copiilor cu necesităţi speciale, reabilitarea
persoanelor vîrstnice şi cu disabilităţi. Deşi centrele sociale de zi sînt în discuţie, este nevoie, în
continuare, de cercetări care să stabilească tipul de servicii (programe) cel mai potrivit şi să
concretizeze dacă o astfel de măsură este realizabilă în prezent la nivelul comunităţilor, ţinîndu-se
seama de resurse şi de nevoi. Indiferent de faptul în subordinea cui se vor afla serviciile locale de
asistenţă socială, vor fi necesare multe elemente pentru ca noile programe să poată funcţiona.
Considerăm că printre acestea putem enumera: pregătirea unui personal special; sistemele
informaţionale de conducere în activitatea centrelor; spaţiul necesar (sedii).

III. SINTEZA REZULTATELOR OBŢINUTE

Studiul realizat constituie o cercetarea detaliată:

a) a asistenţei sociale ca instituţie juridică distinctă a dreptului protecţiei sociale;
b) a asistenţei sociale ca administrare publică, care este în acelaşi timp şi un set de
instituţii, şi o activitate de organizare şi executare a legii pentru cei aflaţi în nevoie.
Rezultatele obţinute în urma cercetărilor constau în:
1. Abordarea asistenţei sociale ca instituţie juridică a dreptului protecţiei sociale şi
evidenţierea deosebirilor acesteia de cea a asigurărilor sociale .
2. Determinarea prestaţiilor de protecţie socială, clasificarea şi caracteristica lor.
3. Determinarea cadrului instituţional-administrativ al asistenţei sociale, definirea lui.
4. Abordări privind organizarea şi funcţionarea asistenţei sociale la nivel central şi local.
5. Dezvăluirea aspectului instituţional-administrativ al conţinutului asistenţei sociale.
Realizarea unui studiu comparat al reglementărilor juridice din legislaţia Republicii
Moldova şi a altor state ( România , Federaţia Rusă ).
6. Evidenţierea, caracterizarea şi reglementarea juridică a prestaţiilor băneşti şi a prestaţiilor
în natură.
7. Determinarea noţiunilor: deservire socială, servicii sociale, servicii de asistenţă socială,
evidenţierea deosebirilor dintre ele.
8. Analiza aspectelor juridice privind Pachetul de bază de stat al serviciilor sociale.
9. Argumentarea necesităţii dezvoltării serviciilor comunitare.
10. Aprecierea rolului organizaţiilor neguvernamentale în dezvoltarea serviciilor de tip
comunitar în parteneriat cu organele administraţiei publice locale, cu organizaţiile
internaţionale.
11. Formularea unor propuneri, referitor la reorganizarea treptată a sistemului instituţional-
administrativ al asistenţei sociale.
12. Formularea unor propuneri de lege ferenda menite să asigure o asistenţă socială mai
eficientă persoanelor socialmente vulnerabile.

CONCLUZII ŞI RECOMANDĂRI

În urma cercetărilor privind asistenţa socială ca instituţie distinctă a dreptului protecţiei

sociale în Republica Moldova (aspect instituţional-administrativ) au fost identificate următoarele
concluzii şi recomandări ( propuneri ):
15
1. Savanţii susţin că asistenţa socială la etapa actuală poate fi privită din mai multe
perspective: ca profesie cu un statut propriu, cu obiective şi caracteristici distincte; ca
sistem educaţional de formare şi educare a specialiştilor; ca sistem instituţional-
administrativ, incluzînd sfera serviciilor, activităţilor practice desfăşurate în vederea
soluţionării cazurilor; ca instituţie a dreptului securităţii (protecţiei) sociale; ca ştiinţă de
sine stătătoare. De aceea, abordînd în conţinutul tezei asistenţa socială ca instituţie a
dreptului securităţii (protecţiei sociale) şi ca sistem instituţional-administrativ, incluzîndu-
se aici sfera serviciilor, activităţilor practice desfăşurate în vederea soluţionării cazurilor
am concluzionat că asistenţa socială reprezintă o activitate practică concretă în sprijinul
celor aflaţi în dificultate, include în sine diverse măsuri, servicii, desfăşurate în vederea
soluţionării cazurilor şi reprezintă administrarea publică.
2. Specialiştii în domeniu mai susţin că la caracterizarea asistenţei sociale ca sistem, alături de
profesia ca atare (aşa cum este ea orientată de un set de teorii şi metode specifice), trebuie
avut în vedere şi aspectul instituţional propriu. În cadrul sistemului instituţional se
organizează şi funcţionează servicii specializate de asistenţă socială. Abordînd în teză
asistenţa socială şi ca sistem de instituţii, am concluzionat încă o dată că ea reprezintă
administrarea publică. Conform ştiinţei administraţiei publice, administrarea publică este
în acelaşi timp şi un set de instituţii, şi o activitate, acea activitate de organizare şi
executare concretă a legii, acel caracter dispozitiv şi prestator realizat în mare măsură de
organele administraţiei publice şi de celelalte organe ale statului, precum şi de organizaţii
particulare de interes public.
3. Avînd în vedere faptul că atît în actele normative din domeniu, cît şi în literatura de
specialitate, pentru a desemna situaţia de vulnerabilitate a unei persoane, sînt utilizaţi
diferiţi termeni: persoană socialmente vulnerabilă, persoană defavorizată, persoană aflată în
situaţie de risc social, în situaţie de nevoie, în dificultate, propunem unificarea şi redarea
tuturor beneficiarilor de asistenţă socială prin noţiunea de persoană (familie) socialmente
vulnerabilă. Recomandăm a considera socialmente vulnerabile acele persoane, a căror
mărime a venitului mediu lunar nu ar depăşi venitul minim garantat de stat, stabilit prin
lege (pragul sărăciei). Propunem elaborarea unei legi care ar stabili acest venit minim
garantat de stat.
4. În calitate de instituţie juridică a dreptului protecţiei sociale în Republica Moldova
asistenţa socială constituie o totalitate de norme juridice, menite să reglementeze relaţiile
sociale ce apar între persoanele sau familia aflată în dificultate şi organul abilitat, în
legătură cu acordarea diferitelor prestaţii şi / sau servicii sociale celor dintîi. Prin sistemul
de acte normative care o reglementează ea pune în aplicare programe de protecţie socială,
utilizate de puterea publică pentru aplicarea politicilor sociale.
5. Asistenţa socială, ca instituţie juridică a dreptului protecţiei sociale, reprezintă şi o
componentă a dreptului securităţii sociale. Noţiunea protecţie socială urmează a nu fi
confundată cu cea de securitate socială, prima avînd un conţinut mult mai larg. Astfel,
protecţia socială întruneşte în sine totalitatea măsurilor de protejare a tuturor membrilor
societăţii, măsuri, care sînt reglementate de normele mai multor ramuri de drept – dreptul
muncii, dreptul civil, dreptul locativ, dreptul ecologic, dreptul securităţii sociale etc. La
rîndul ei, securitatea socială constituie o parte componentă a protecţiei sociale şi întruneşte
doar măsurile de protejare a persoanelor sau familiilor aflate în dificultate, măsuri
reglementate de normele dreptului securităţii sociale. În Republica Moldova se utilizează
noţiunea de protecţie socială, iar în România - securitate socială. Acest fapt nu a servit
impediment să utilizăm ambele sintagme.
6. Ca instituţie distinctă a dreptului protecţiei sociale, asistenţa socială se deosebeşte de cea a
asigurărilor sociale în funcţie de: categoriile prestaţiilor acordate, sursa de finanţare, cercul
beneficiarilor, precum şi după organele competente în acordarea asistenţei sau a
asigurărilor sociale. În sistemul de asigurări sociale beneficiile sînt contributorii şi le-am
numit prestaţii de asigurări sociale, pe cînd în sistemul de asistenţă socială beneficiile sînt
necontributorii şi le-am numit prestaţii de asistenţă socială. Finanţarea asistenţei sociale se
realizează de la bugetul de stat, bugetele locale ale unităţilor administrativ-teritoriale, din
16
 Fondul republican şi fondurile locale de susţinere socială a populaţiei, din donaţii,
sponsorizări, precum şi din contribuţiile beneficiarilor de asistenţă socială, iar în cazul
asigurărilor sociale acoperirea riscurilor se realizează din cotizaţiile celor ce prestează
munca. Beneficiarii de asistenţă socială sînt persoane neangajate în cîmpul muncii, aflate în
nevoie, pe cînd beneficiarii de asigurări sociale sînt persoane care prestează o muncă.
7. Sistemul de asistenţă socială diferă de cel de asigurare socială prin faptul că este un sistem
redistributiv, noncontributiv: bugetul este asigurat din taxele percepute populaţiei şi nu din
contribuţiile individuale de tip asiguratoriu, iar beneficiile nu sînt acordate în funcţie de
eventualele contribuţii individuale şi de mărimea acestora, dar în funcţie de nevoile
existente. Acest sistem redistributiv presupune fixarea unui venit minim de existenţă sau
venit minim garantat, care rămîne „o ultimă linie de apărare” împotriva sărăciei. Acest
venit minim garantat poate fi denumit şi prag al sărăciei care poate fi folosit drept criteriu
de operare a distincţiei dintre cei eligibili de a primi ajutor şi cei ce trebuie eliminaţi din
cadrul sistemului de asistenţă socială. În scopul unei protecţii mai eficiente a populaţiei, în
identificarea segmentului sărac al colectivităţii, precum şi în vederea identificării celor mai
săraci dintre săraci, e necesară adoptarea Legii cu privire la minimul de existenţă sau
venitul minim garantat.
8. Ajutorul social reprezintă nişte plăţi băneşti stabilite în cuantumuri stricte, precum şi în
cuantumuri de acoperire pînă la nivelul minim de existenţă, iar serviciile se oferă gratuit
sau cu restituirea parţială a costurilor lor. Pentru a nu confunda noţiunea de ajutor social cu
noţiunea asistenţă socială, propunem ca ajutorul social să-l denumim ca pe un element al
asistenţei sociale, ce se exprimă sub diverse forme: sau ca prestaţie bănească, sau ca
prestaţie în natură, sau ca serviciu social. Asistenţa socială, însă, este o noţiune mai largă,
ce include în conţinutul ei o totalitate de prestaţii şi servicii.
9. Cercetătorii susţin că asistenţa socială se află în responsabilitatea instituţiilor publice
specializate ale autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, prin urmare, asistenţa
socială reprezintă şi un ansamblu de instituţii. Aceste instituţii sînt: la nivel central -
Ministerul Protecţiei Sociale, Familiei şi Copilului; Fondul Republican de Susţinere Socială
a Populaţiei; Casa Naţională de Asigurări Sociale; Centrul Republican Experimental
Protezare, Ortopedie şi Reabilitare; Agenţia de stat pentru rezerve materiale şi ajutoare
umanitare; la nivel local - autorităţile administraţiei publice locale; secţiile teritoriale de
asistenţă socială şi protecţia familiei; Casa teritorială de asigurări sociale; Fondurile locale
de susţinere socială a populaţiei. Concluzionăm astfel că această totalitate de instituţii
specializate la nivel central şi a serviciilor lor descentralizate la nivel teritorial, a
autorităţilor administraţiei publice locale, care administrează sistemul actual de asistenţă
socială în Republica Moldova formează cadrul instituţional administrativ.
10. Prestaţiile băneşti reprezintă ajutorul social din partea statului, acordate în mod direct
categoriilor de populaţie în formă bănească: indemnizaţii, alocaţii, compensaţii şi ajutoare
materiale, de aceea propunem să le numim prestaţii directe. Prestaţiile băneşti de asistenţă
socială sînt finanţate de la bugetul de stat. Totodată, gestionarea mijloacelor financiare şi
achitarea nemijlocită a prestaţiilor respective se realizează prin intermediul Casei Naţionale
de Asigurări Sociale. Această realitate este condiţionată de faptul că la momentul actual în
Republica Moldova nu există un buget separat destinat asistenţei sociale. Astfel, anual
bugetul de stat transferă la bugetul de asigurări sociale de stat banii destinaţi pentru
achitarea prestaţiilor băneşti de asistenţă socială, şi anume: indemnizaţii, alocaţii,
compensaţii. Celelalte prestaţii de asistenţă socială sînt finanţate din Fondul de susţinere
socială a populaţiei sau din alte surse, fiind gestionate, de regulă, prin intermediul secţiilor
de asistenţă socială şi protecţia familiei. De aceea, în scopul unei evidenţe stricte a sumelor
alocate, propunem adoptarea unui act normativ prin care să fie prevăzută constituirea
bugetului distinct de asistenţă socială şi procedura de formare şi gestionare a lui. .
11. Conform art. 9 din Legea asistenţei sociale nr.547-XV a Republicii Moldova, pe lîngă
prestaţiile băneşti de asistenţă socială, persoanele socialmente vulnerabile se pot bucura şi
de anumite prestaţii în natură . Asistenţa socială poate fi acordată şi indirect, inclusiv sub
formă de gratuităţi, reduceri la procurarea unor bunuri sau la plata unor servicii curente ce
17
 ţin de locuinţă, sub formă de scutiri sau reduceri de impozite, pe care legislaţia nu le
numeşte, dar noi propunem să le atribuim la noţiunea de prestaţii în natură.
Recomandăm, de asemenea, ca prestaţiile în natură să fie denumite prestaţii indirecte.
Scopul acestora este de a contribui la minimalizarea sau înlăturarea consecinţelor riscurilor
sociale care pot afecta persoanele socialmente vulnerabile .
12. Reieşind din prevederile legale, conţinute în actele normative ale diferitelor ţări,
concluzionăm că una şi aceeaşi prestaţie bănească poate fi denumită diferit. De exemplu:
alocaţia socială pentru îngrijirea la domiciliu a unui copil invalid stabilită în Republica
Moldova, în Federaţia Rusă este denumită compensaţie, iar indemnizaţia unică la naşterea
copilului stabilită la noi în republică, în România se numeşte alocaţie pentru noi – născuţi.
13. Actualmente, perioada de îngrijire a unui copil invalid în vîrstă de pînă la 16 ani cu
severitatea I pentru asistentul personal sau o altă persoana care îi îngrijeşte nu se include în
stagiul de cotizare. Stabilirea acestei prevederi a fost motivată prin faptul că persoana care
are în îngrijire un copil invalid pînă la 16 ani nu este încadrată în cîmpul muncii şi nu
achită contribuţia de asigurări sociale de stat. Menţionăm faptul că, în conformitate cu
art.50 din Legea Republicii Moldova nr.156-XIV din 14.10.1998 privind pensiile de
asigurări sociale de stat, perioada de îngrijire a copilului invalid sub vîrstă de 16 ani se
include în stagiul de cotizare, dacă aceasta a fost realizată pînă la 01.01.1999. Nu se include
în stajul de cotizare nici perioada de îngrijire a unui invalid din copilărie de gradul I , a
unui invalid nevăzător de gradul I şi a unui invalid de gradul I , ţintuit la pat în urma
catastrofei de la Cernobîl . Propunem ca pînă la adoptarea unei legi care ar stabili statutul
de salariat al asistentului personal această perioada în regim de urgenţă să fie inclusă în
stagiul de cotizare cu titlu de excepţie, iar cheltuielile aferente includerii să fie suportate de
la bugetul de stat. În scopul unei protecţii mai eficiente a copilului cu disabilităţi şi a
persoanei care îl îngrijeşte, trebuie adoptată Legea Republicii Moldova privind protecţia
persoanei cu disabilităţi şi a asistentului personal al acesteia.
14. Conform art.15 alin. (2) din Legea Republicii Moldova nr.499-XIV din 14.07.1999 privind
alocaţiile sociale de stat pentru unele categorii de cetăţeni, persoana care îngrijeşte doi sau
mai mulţi copii invalizi beneficiază de o singură alocaţie. Expunîndu-ne opinia,
recomandăm ca aceste prevederi legale să fie modificate în scopul stabilirii alocaţiei de
îngrijire pentru fiecare copil în parte.
15. Conform pct.2 b) din Regulamentul cu privire la modul de stabilire şi plată a
indemnizaţiilor adresate familiilor, aprobat prin Hotărîrea Guvernului Republicii Moldova
nr.1478 din 15.11.2002, indemnizaţia unică la naşterea copilului se stabileşte mamei, iar în
cazul decesului ei – tatălui, altei rude în grija căreia a rămas copilul, tutorelui sau
adoptatorului. Analizînd aceste prevederi legale, considerăm că copilul poate să rămînă în
îngrijirea altei persoane nu numai în cazul decesului mamei, dar şi în alte situaţii, cum ar fi,
de exemplu, decăderea din drepturile părinteşti. Pentru ordonarea acestor aspecte,
propunem modificarea pct.2. b) din Regulamentul cu privire la modul de stabilire şi plată a
indemnizaţiilor adresate familiilor cu copii şi prevederea faptului că indemnizaţia unică la
naşterea copilului se stabileşte unuia dintre părinţi sau persoanei care îl înlocuieşte.
16. Conform prevederilor art.10 din Legea asistenţei sociale a Republicii Moldova, serviciile
sociale reprezintă activităţi specializate, desfăşurate în favoarea persoanelor sau familiilor
în dificultate. După cum observăm, legiuitorul nostru defineşte superficial serviciile
sociale, fapt ce condiţionează necesitatea precizării lor. În teza dată se face o distincţie între
noţiunile: servicii sociale, servicii de asistenţă socială, deservire socială. Deşi aceste
noţiuni au înţelesuri diferite, concluzionăm că ele au unul şi acelaşi scop: de a ajuta
indivizii, grupurile sau comunităţile să depăşească perioadele de dificultate, adaptîndu-se la
o viaţă normală, iar cei în nevoie pot obţine condiţii minime, necesare unei vieţi
autosuficiente şi pot să-şi dezvolte propriile capacităţi şi competenţe pentru o integrare
normală în comunitate.
17. Atît Strategia de reformă a sistemului de asistenţă socială, cît şi un şir de convenţii şi
declaraţii care au fost ratificate de către Moldova prevăd dezvoltarea formelor alternative
instituţionalizării, şi anume a unor servicii sociale ce ar micşora numărul persoanelor
18
 îngrijite în instituţii, acestea fiind considerate mai eficiente şi mai puţin costisitoare pentru
sistem şi denumite servicii sociale comunitare . Serviciile de asistenţă socială pot fi servicii
de asistenţă socială comunitară şi servicii de asistenţă socială specializate. Serviciile de
asistenţă socială comunitară au un caracter primar general şi se acordă la domiciliu, în
familie şi în comunitate. Serviciile comunitare pentru persoanele vîrstnice se realizează cu
consimţămîntul acestora şi reprezintă: îngrijirea temporară sau permanentă la domiciliu;
îngrijirea temporară sau permanentă într-un cămin pentru persoane vîrstnice; îngrijirea în
centrele de zi, cluburi pentru vîrstnici, case de îngrijire temporară, apartamente şi locuinţe
sociale, precum şi altele asemenea.
18. Cu referire la serviciile sociale au fost abordate aspecte privind rolul organizaţiilor
neguvernamentale în furnizarea lor. S-a stabilit că în Republica Moldova nu există
reglementări legale care ar preciza modul de acreditare a prestatorilor de servicii sociale.
Această stare de lucruri nu permite deţinerea situaţiei în domeniu, evaluarea costurilor
serviciilor şi crearea unei pieţe competitive pentru toţi furnizorii de servicii sociale. Ţinînd
cont de acest aspect, propunem adoptarea Legii Republicii Moldova privind evaluarea şi
acreditarea în domeniul asistenţei sociale, precum şi crearea în cadrul Ministerului
Protecţiei Sociale, Familiei şi Copilului al Republicii Moldova a unei baze de date despre
organizaţiile neguvernamentale competente în acest domeniu.
19. Conform art.10 din Legea asistenţei sociale a Republicii Moldova, în categoria serviciilor
sociale sînt incluse şi cele acordate în cadrul centrelor de zi. În limitele acestui studiu am
constatat că centrele de zi sînt o componentă a serviciilor sociale comunitare. Deşi în
prezent în republică se oferă astfel de servicii, legislaţia în vigoare nu reglementează
detaliat modul de fondare şi de activitate a lor. Propunem adoptarea unui act normativ ,
care ar determina modul de fondare şi de activitate a centrelor de zi. Deoarece multe
ONG-uri şi instituţii publice acordă o mare atenţie dezvoltării serviciilor de asistenţă
socială de tip comunitar, menţionăm în acest context deschiderea centrelor de zi pentru
diminuarea unor probleme speciale cum ar fi: prevenirea abandonului, reabilitarea copiilor
străzii, recuperarea socială şi educaţională a copiilor cu necesităţi speciale, reabilitarea
persoanelor vîrstnice şi cu disabilităţi. Propunem, ca aceste centre de zi să fie preluate în
timp de către autorităţile publice locale şi finanţate de la bugetul local.
20. Dacă ne referim la deservirea socială, ea este definită în calitate de activitate a organelor
competente, desfăşurată în scopul susţinerii sociale, acordării diferitelor servicii şi ajutoare
materiale, contribuirii la adaptarea socială şi reabilitarea persoanelor, care se află într-o
stare grea. Se disting următoarele tipuri de deservire socială: ajutorul medical, deservirea
socială la domiciliu, deservirea în instituţii de tip rezidenţial, plasamentul temporar,
asistenţă în centrele de zi, ajutorul consultativ şi serviciile de reabilitare etc. Prin urmare,
deservirea socială este o noţiune mai larga decît noţiunile :servicii sociale, servicii de
asistenţă socială. În ea îşi găsesc reflectare toate aspectele de bază ale necesităţilor
oamenilor (materiale, sociale, spirituale).
21. Reforma cadrului administrativ–organizatoric al sistemului de asistenţă socială din anul
2001 a prevăzut crearea la nivel teritorial a unor organe de specialitate – secţii de asistenţă
socială şi protecţia familiei, constituite de consiliile raionale (municipale) corespunzătoare,
de comun acord cu Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale al Republicii Moldova. În baza
Hotărîrii Guvernului Republicii Moldova nr.128 din 16.02.2001 cu privire la aprobarea
structurii, personalului scriptic, categoriilor de salarizare ale aparatului central şi
subdiviziunilor teritoriale, preluarea funcţiilor şi transmiterea unor unităţi şi a patrimoniului
acestora către CNAS a Republicii Moldova, instituţia de stat a asistenţei sociale, numită
secţia asistenţă socială şi protecţia familiei, a fost separată de cea de stat a asigurărilor
sociale, numită casele teritoriale de asigurări sociale. Astfel, direcţiile municipale asistenţă
socială şi secţiile raionale asistenţă socială, în comun cu autorităţile administraţiei publice
locale şi în colaborare cu reprezentanţii societăţii civile, inclusiv cu organizaţiile
nonguvernamentale, realizează politica de asistenţă socială şi asigură aplicarea legislaţiei
la nivel local .

19
22. În actualul sistem instituţional-administrativ de asistenţă socială practic este imposibilă
evidenţa beneficiarilor ce ţin de programe diferite de asistenţă socială, a numărului de
prestaţii, acordate lor şi cuantumul total al acestor prestaţii, de care beneficiază o familie
sau alta. În afară de aceasta, în componenţa familiei pot fi două sau mai multe persoane
care au dreptul la cîteva prestaţii băneşti, însă evidenţa la acest compartiment în practica de
lucru lipseşte. Recomandăm ca primul pas care trebuie întreprins nemijlocit în ordonarea
acestei situaţii să fie unificarea treptată a tuturor programelor de asistenţă socială,
efectuate în baza unui singur criteriu – în funcţie de mărimea venitului mediu pentru un
membru al familiei; de nivelul sărăciei, stabilit prin lege; în baza unei forme unice de
solicitare, precum şi a unui sistem simplificat de administrare. Menţionăm că realizarea
reformei a început prin implementarea Proiectului-pilot privind testarea mecanismului de
prestare a compensaţiilor nominative în raioanele Soroca, Orhei, Leova şi sectorul Rîşcani
din municipiul Chişinău în perioada februarie – octombrie 2006. Acest proiect a avut drept
scop verificarea mijloacelor financiare ale beneficiarilor de compensaţii nominative pentru
stabilirea ulterioară a acestor prestaţii în baza venitului de care dispune o persoană.
Propunem, odată cu reorganizarea treptată a sistemului instituţional-administrativ al
asistenţei sociale, care ar consta din unificarea tuturor programelor de asistenţă socială şi
transmiterea lor de la Casele Teritoriale de Asigurări Sociale instituţiilor specializate ale
asistenţei sociale – secţiilor teritoriale de asistenţă socială şi protecţie a familiei - să se
formeze şi un buget separat al asistenţei sociale, pe care l-am denumi ,,naţional”.

20
 ADNOTARE
la teza de doctor în drept Asistenţa socială – instituţie distinctă a dreptului
protecţiei sociale (aspect instituţional-administrativ), autor Proca ludmila,
specialitatea 25.00.02 – Organizarea şi dirijarea în instituţiile administraţiei publice,
Academia de Administrare Publică pe lîngă Preşedintele Republicii Moldova.

Teza constituie un studiu ştiinţific cu caracter juridic al asistenţei sociale ca instituţie a

dreptului protecţiei sociale în aspect instituţional-administrativ,
În lucrare este stabilit rolul şi locul asistenţei sociale în cadrul dreptului protecţiei sociale ca
instituţie distinctă, sînt studiate conceptul, trăsăturile şi principiile asistenţei sociale, este
evidenţiată asistenţa socială în unele reglementări internaţionale, sînt definite şi clasificate
prestaţiile de protecţie socială.
Asistenţa socială este cercetată şi ca sistem instituţional-administrativ propriu-zis, care
reprezintă un set de instituţii, ce contribuie nemijlocit la organizarea şi funcţionarea sistemului de
asistenţă socială. În special, este definit cadrul instituţional-administrativ al asistenţei sociale, sînt
efectuate cercetări privind organizarea asistenţei sociale la nivel central şi local.
Asistenţa socială, fiind abordată ca activitate practică (administrare publică), au fost
cercetate aspecte teoretico-practice privind conţinutul ei: prestaţiile băneşti, prestaţiile în natură,
serviciile sociale, reglementarea lor juridică.
Au fost studiate noţiunile de servicii sociale şi servicii de asistenţă socială, s-a efectuat
evidenţierea distincţiilor dintre acestea şi deservirea socială, a fost analizat actualul ,, Pachet de
bază de stat” al serviciilor sociale, s-au definit serviciile sociale comunitare şi s-a apreciat rolul
organizaţiilor neguvernamentale în furnizarea de servicii sociale.
Actualitatea studiului ştiinţific realizat constă în evidenţierea importanţei asistenţei
sociale în calitate de instituţie juridică a dreptului protecţiei sociale în realizarea măsurilor,
activităţilor practice de asistenţă socială .
Cuvinte–cheie: protecţie socială, securitate socială, asistenţă socială, asigurare socială,
persoane socialmente vulnerabile, persoane dezavantajate social, persoane în dificultate, persoană
aflată în situaţie de risc social, ajutor social, prestaţii de asistenţă socială, prestaţii băneşti (directe),
prestaţii în natură (indirecte), indemnizaţie, alocaţie socială, compensaţie, ajutoare materiale,
articole de proteze şi ortopedie, taloane CSI, ajutoare umanitare, serviciu social, servicii de
asistenţă socială, deservire socială, serviciul social la domiciliu, cantine de ajutor social, servicii
comunitare, centre sociale de zi.

21
 АННОТАЦИЯ
к докторской диссертации по юриспруденции «Социальное обеспечение –
отдельный институт права социальной защиты(институционально-
административный аспект)», автор Прока Людмила, специальность 25.00.02-
Организация и управление в публичных административных учреждениях, Академия
Общественного Администрирования при Президенте Республики Молдова.

Диссертация представляет собой научное исследование юридического характера

общественного обеспечения как правового учреждения социальной защиты в
институционально-административном аспекте.
В работе определены роль и место социального обеспечения в рамках права социальной
защиты как отдельного института, изучены концепция, черты и принципы социального
обеспечения, показано социальное обеспечение в международных регламентах, определены и
классифицированы формы социальной защиты.Кроме того, исследовано социальное
обеспечение как отдельная институционально-административная система, которая
представляет собой ряд институтов, непосредственно способствующих организации и
функционированию системы социального обеспечения. Особенно выделены
институционально-административные рамки социального обеспечения, осуществлено
исследование организации социального обеспечения на центральном и местном уровнях.
Рассмотрено социальное обеспечение как практическая деятельность (общественное
администрирование), исследованы теоретико-практические аспекты его содержания: денежные
повинности, натуральные повинности, социальные услуги, их юридическая регламентация.
Были изучены понятия: социальные услуги, услуги социального обеспечения,
выявление различий между ними и понятие социального обслуживания, был проанализирован
нынешний ,,Государственный базовый пакет“ социальных услуг, определены социальные
услуги сообщества, оценена роль неправительственных организаций в предоставлении
социальных услуг.
Проведенное научное исследование состоит в выявлении значения социального
обеспечения в качестве юридического института права социальной защиты в проведении мер,
практической деятельности социального обеспечения .
Ключевые термины: социальная защита, социальная безопасность, социальная
помощь, социальное обеспечение, социально уязвимые лица, социальная помощь, выплаты
по социальному обеспечению, денежные (прямые) выплаты, (косвенные) выплаты в натуре,
компенсация, социальное пособие, компенсация, материальная помощь, изделия для
протезирования и ортопедии, талоны содружества независимых государств (СНГ),
гуманитарная помощь, социальные услуги, услуги социальной помощи, социальное
обслуживание, социальная служба на дому, социальные столовые, общественные услуги,
дневные социальные центры.

22
 SUMMARY

to the thesis for Law Doctor’s degree Social Service – distinct institution
of social protection right (administrative institutional aspect), author Proca Ludmila,
specialty 25.00.02 – Organization and management in the public administration institutions,
Academy of Public Administration attached to the President of the Republic of Moldova.

The thesis is a scientific study with a juridical character of the social service as an institution
of social protection right in the administrative institutional aspect.
In the paper is reflected the role and place of the social service within the social protection
right as a distinct institution, it is studied the concept, particularities and principles of social
service, it is also mentioned the social service in some international regulations, and there defined
and classified the duty of social protection.
The social service is approached as a proper administrative institutional system that
represents a complex of institutions, which contributes directly to the organization and functioning
of the social service system. Especially, it is defined within the institutional administrative frame
of the social service, there are made investigations regarding to the organization of the social
service at central and local level.
By approaching the social service as a practical activity (public administration), it has been
researched the practical and theoretical aspects referring to its content: money rendering, nature
rendering, social services, and legal regulation.
It has been studied the notions: social services, services of social assistance, the distinction
between these and notion of consumers services, it has been analyzed the act “Package of state
base” of social services, it has been defined communitarian social services, it also has been
evaluated the role of non-governmental organizations in social services supply.
The realized scientific study consists in mentioning the importance of social service as a legal
institution of the social protection right in the realization of the measures and practical activities of
social assistance.
Key terms: social protection, social security, social assistance, social insurance,
socially vulnerable persons, social assistance, social benefits, money (direct) benefits, (indirect)
benefits in nature, indemnity, social allowance, compensation, welfare, prosthetics and orthopedics
aids, Community of Independent States slips, humanitarian aid, social services, social assistance
services, social servicing, home social service, social assistance canteens, community services, day
social centers.

23
 LISTA LUCRĂRILOR PUBLICATE LA TEMA TEZEI

1. Proca L. Dreptul la asistenţa socială – obiectiv al politicii sociale a statului // Materiale

ale conferinţei ştiinţifice internaţionale în cadrul Academiei de Administrare Publică pe lîngă
Preşedintele Republicii Moldova din 11 decembrie 2003 cu genericul ,,Locul şi rolul
organelor administraţiei publice locale în asigurarea respectării drepturilor şi libertăţilor
fundamentale ale omului”. –Chişinău, 2004, p. 336-345.
2. Proca L. Asistenţa socială – o necesitate a societăţii noastre // Administrarea publică,
nr.1-2 (41-42), Chişinău, 2004, p. 237-244.
3. Proca L. Asistenţa socială – autoritate publică de specialitate // Conferinţa internaţională
ştiinţifico-practică din 30. 01. 2004 în cadrul Universităţii de Stat din Chişinău sub genericul
,,Administrarea publică, aspecte practico–ştiinţifice, probleme şi perspective”. –Chişinău,
2004, p. 280–286.
4. Proca L.Conceptul de ajutor social în dreptul protecţiei sociale // materialele conferinţei
teoretico- ştiinţifice cu genericul ,,Dezvoltarea constituţională la etapa actuală “ realizată la
22-23.09.2004 în oraşul Bălţi, Chişinău 2004, pag. 1366-1372 .
5. Romandaş N., Proca L., Reglementări privind servicii de asistenţă socială destinate
persoanelor defavorizate din Republica Moldova // Revista Naţională de Drept nr.11 (50),
noiembrie, 2004, p. 14-25.
6. Proca L. Trăsăturile şi principiile conceptului asistenţei sociale ca politică socială a
statului // Revista Naţională de Drept nr.2, februarie, 2005, p. 41-48.
7. Proca L. Forme de ajutor social în cadrul sistemului de asistenţă socială (Reglementare
juridică) (început) // Revista Naţională de Drept nr. 4, aprilie, 2005, p. 44-48.
8. Proca L. Forme de ajutor social în cadrul sistemului de asistenţă socială (Reglementare
juridică) (continuare) // Revista Naţională de Drept nr. 5, mai, 2005, p. 50-55.
9. Proca L. Forme de ajutor social în cadrul sistemului de asistenţă socială (Reglementare
juridică) (sfîrşit) // Revista Naţională de Drept nr. 6, mai, 2005, p. 61-66.

24
 Proca Ludmila

ASISTENŢA SOCIALĂ – INSTITUŢIE DISTINCTĂ A DREPTULUI PROTECŢIEI

SOCIALE (ASPECT INSTITUŢIONAL-ADMINISTRATIV)

Autoreferat al tezei de doctor în drept

25