Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
DREPT ADMINISTRATIV II
SUPORT DE CURS
2010/2011
CUPRINS
CAPITOLUL I
RESPONSABILITATEA ŞI RĂSPUNDEREA JURIDICĂ
ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV …………………………………………………4
CAPITOLUL II
FORMELE RĂSPUNDERII JURIDICE A FUNCŢIONARILOR
PUBLICI. RĂSPUNDEREA DISCIPLINARĂ…………………………………… 10
CAPITOLUL III
CELELALTE FORME ALE RĂSPUNDERII JURIDICE A
FUNCŢIONARILOR PUBLICI …………………………………………………….14
CAPITOLUL IV
PROCEDURA DE DREPT COMUN ŞI PROCEDURI
SPECIALE DE SOLUŢIONARE A PETIŢIILOR ………………………………..18
CAPITOLUL V
TEORIA DOMENIULUI PUBLIC ÎN DOCTRINA ŞI LEGISLAŢIA
ROMÂNEASCĂ ŞI STRĂINĂ ……………………………………………………..24
CAPITOLUL VI
DEFINIŢIA, TRĂSĂTURILE ŞI CLASIFICAREA DOMENIULUI
PUBLIC ……………………………………………………………………………….30
CAPITOLUL VII
MODALITĂŢI DE PUNERE ÎN VALOARE A DOMENIULUI PUBLIC
ŞI A SERVICIULUI PUBLIC ……………………………………………………...40
CAPITOLUL VIII
CONTROLUL LEGALITĂŢII ŞI OPORTUNITĂŢII ACTIVITĂŢII
ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ……………………………………………………...46
CAPITOLUL IX
ROLUL CONTROLULUI ADMINISTRATIV ÎN ASIGURAREA
LEGALITĂŢII ADMINISTRAŢIEI PUBLICE …………………………………..58
CAPITOLUL X
TEORIA CONTROLULUI ASUPRA ACTIVITĂŢII AUTORITĂŢILOR
ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ……………………………………………………..65
CAPITOLUL XI
INTRODUCERE ÎN MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV ……84
CAPITOLUL XII
TRĂSĂTURILE CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
2
REGLEMENTAT DE LEGEA NR. 554/2004 ……………………………………...88
CAPITOLUL XIII
PROCEDURA PREALABILĂ PRIVIND SESIZAREA
INSTANŢEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV.
RECURSUL ADMINISTRATIV ………………………………………………..102
CAPITOLUL XIV
PROCEDURA ÎN FAŢA INSTANŢEI DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ……………………………………………………………….110
BIBLIOGRAFIE ………………………………………………………………………….121
3
CAPITOLUL I
1.2.2. Demnitatea: derivă, ca sens şi conţinut, din sintagma funcţie publică, în sensul de
reprezentare a unui organ al statului în relaţiile cu ceilalţi; caracterul public al activităţii,
importanţa socială a acesteia şi semnificaţia posturii de reprezentant al puterii publice îi interzice
funcţionarului public adoptarea oricărui fel de tip comportament, ci doar pe acela care derivă din
postura de agent public demn, echilibrat, modest,corect, onest, cinstit şi incoruptibil; acest tip
de conduită îi interzice să se comporte ca ceilalţi, să pretindă sau să accepte avantaje pentru el sau
pentru alţii; fiind salarizat de către stat, el trebuie să manifeste abţinere şi ponderare, întrucât moral
el se bucură de un prestigiu şi de o autoritate, ce nu trebuie întinate prin acte sau gesturi degradante;
4
este obligat să anunţe, în scris, conducerea autorităţii cu privire la motivele refuzului de a executa
acel ordin; corelativ, şefii ierarhici poartă întreaga răspundere pentru legalitatea ordinelor
transmise subordonaţilor;
1.2.7. Doctrina şi legile statelor democratice au promovat o serie de alte principii care
definesc cu mai multă fidelitate conţinutul exercitării unei funcţii publice, conduita cerută unui
funcţionar public; şi legislaţia românească invocă următoarele principii care stau la baza funcţiei
publice:
- legalitatea, imparţialitatea şi obiectivitatea;
- egalitatea de tratament;
- transparenţa;
- eficienţa şi eficacitatea;
- responsabilitatea, conformă prevederilor legii;
- orientarea către cetăţeni;
- stabilitatea în exercitarea funcţiei publice;
- subordonarea ierarhică;
5
1.3. Elementele infrastructurii etice în administraţia publică
- reprezintă metode, sisteme şi condiţii care oferă impulsuri pentru profesionalizarea
AP şi adoptarea unor înalte standarde de conduită pentru funcţionarii publici;
- elementele cheie ale infrastructurii etice sunt următoarele:
* un cadru juridic complet şi explicit: legi şi alte normative prin care să fie definite
standardele minimale ale conduitei pe care trebuie să le respecte un funcţionar public, incluzând
reglementarea conflictului de interese, regimul incompatibilităţilor cu alte funcţii, interdicţiilor şi al
restrângerilor, precum şi metodele de implementare a standardelor, de monitorizare a respectării şi
de sancţionare a nerespectării;
* mecanisme eficiente de responsabilizare a funcţionarilor publici: seturi de
îndrumări privind activităţile publice, de verificare a rezultatelor înregistrate ( proceduri
administrative, de audit, de evaluare a performanţelor instituţiilor şi a funcţionarului public, comisii
de monitorizare); ele ar trebui să încurajeze conduita AP şi a funcţionarului public şi să creeze un
mediu potrivnic indisciplinei;
* codurile de conduită: ele au succes în sistemele de AP care au implementat un
sistem managerial asemănător sectorului privat; ele oferă funcţionarului public îndrumări, stabilesc
norme de comportament obligatorii, reglementează conflictele de interese şi regimul
incompatibilităţilor, oferă soluţii pentru controlul comportamentului la locul de muncă;
* un corp coordonator de conduită: sub forma unor comisii, consilii, departament;
rolul de a controla, consilia, promova normele etice în AP;
* un control intern, extern şi jurisdicţional puternic,deschis şi complet;
* o societate civilă activă, care să sesizeze cu promptitudine excesele.
6
- crearea cadrului legal de îmbunătăţire a calităţii serviciilor publice;
- pot completa sau suplini cultura organizaţională a AP.
7
juridice; îndeplinirea cu bună credinţă a sarcinilor şi preocuparea pentru perfecţionarea
activităţii reprezintă valoarea supremă a responsabilităţii;
- Disciplina se referă la ansamblul regulilor de purtare impuse membrilor unei
colectivităţi, legate direct de atribuţiile serviciului desfăşurat, care asigură bunul mers al acelei
colectivităţi sau autorităţi; ea se referă la totalitatea regulilor de comportare şi de ordine
obligatorii pentru toţi membrii colectivităţii;
- Responsabilitatea şi răspunderea juridică a funcţionarului public reprezintă cheile de
boltă ale bunei funcţionări a unui serviciu public şi a întregii AP;
- Avem în vedere doar elementele răspunderii juridice administrative, care îmbracă mai
multe forme şi trebuie să se regăsească intr-un act normativ, act care trebuie să reglementeze:
- obligaţia ce revenea funcţionarului public şi/sau serviciului public administrativ;
- sancţiunea aplicabilă funcţionarului public şi/sau serviciului public ce încalcă
obligaţia din actul normativ;
- organul competent să constate abaterea şi să aplice sancţiunea;
- căile de atac şi organele competente să soluţioneze cererile celor care se
consideră neîndreptăţiţi de sancţiunile aplicate acestora.
8
- Unii autori consideră că răspunderea administrativă cuprinde totalitatea normelor ce
reglementează răspunderea juridică a celor care nesocotesc şi încalcă normele dreptului
administrativ, adică acele norme care reglementează raporturile sociale ce apar între organele
administraţiei publice în realizarea sarcinilor de putere executivă, precum şi între aceste organe şi
particulari (persoane fizice sau juridice);
- Noi opinăm astfel: responsabilitatea juridică administrativă este instituţia juridică
prin care o persoană de drept public este declarată de către legiuitor potenţial responsabilă
pentru întreaga activitate, inclusiv pentru actele şi faptele administrative producătoare de
prejudicii sau de pericole şi pe care le-ar putea comite pe timpul organizării executării şi a
executării în concret a legii, fie personal, fie prin funcţionarii săi publici ori prin lucrurile
aflate în administrarea sa;
- Prin comparaţie, răspunderea juridică administrativă este forma de răspundere
juridică stabilită concret de autoritatea competentă, în urma unei proceduri legale, prin
aplicarea sancţiunii, însoţită sau nu de anularea actului ilicit, înlăturarea stării de fapt ilegale,
reconstituirea stării de fapt anterioare şi stabilirea măsurilor de reparare a prejudiciului
cauzat prin actul sau faptul ilicit, după caz;
- Rezultă, fără echivoc,faptul că fundamentul responsabilităţii şi al răspunderii
administrative se regăseşte in normele dreptului administrativ: Constituţia, celelalte legi şi
actele normative emise de către autorităţile publice abilitate, în domeniul strict rezervat acestora
prin lege;
- Mai mult, deducem că temeiul răspunderii administrative se bazează pe: prevederile
actelor normative referitoare la răspundere, procedura înfăptuirii acesteia, organele competente
să constate şi să aplice sancţiunea, săvârşirea actului sau faptului ilicit generator de răspundere
civilă, contravenţională, disciplinară sau penală, hotărârea judecătorească ori actul autorităţii
publice competente prin care s-a stabilit răspunderea juridică şi s-a aplicat sancţiunea
9
CAPITOLUL II
- Analizăm pe scurt, aici, răspunderea juridică disciplinară, deoarece îi vom aloca ulterior
un spaţiu mai larg, într-un curs dedicat exclusiv;
- Această formă a răspunderii juridice este prevăzută în Statutul funcţionarilor publici şi intr-
o serie de legi speciale, destinate unor categorii aparte de funcţionari publici;
- Statutul defineşte astfel răspunderea disciplinară: încălcarea cu vinovăţie de către
funcţionarul public a îndatoririlor corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţine şi a
normelor de conduită profesională şi carieră prevăzute de lege; el completează şi prevede că
aceste încălcări constituie abateri disciplinare şi atrag răspunderea disciplinară a acestora;
- Rezultă, fără echivoc, faptul că temeiurile răspunderii disciplinare sunt numai faptele
expres prevăzute de lege ca fiind abateri disciplinare, celelalte încălcări cu efecte specifice
păgubitoare putând îmbrăca formă contravenţională, civilă sau penală, după caz;
- Aşadar, abaterea disciplinară derivă din normele legale care definesc abaterea şi
precizează elementele constitutive ale acesteia ( latura obiectivă, subiectul, latura subiectivă şi
sancţiunea), precum şi procedura urmată, competenţa de constatare şi de aplicare a sancţiunii
disciplinare şi căile de atac împotriva sancţiunilor aplicate;
- Fiind întotdeauna o faptă concretă, abaterea trebuie să întrunească toate elementele
constitutive minim necesare şi pe cele circumstanţiale: subiect, latură subiectivă, obiect,
latura obiectivă şi sancţiunea;
10
2.1. Elementele constitutive ale abaterii disciplinare:
- Subiectul: în dreptul administrativ, subiectul abaterii şi al răspunderii disciplinare este
întotdeauna funcţionarul public, adică persoana fizică care este numită, în condiţiile legi, într-o
funcţie publică, de demnitate publică sau de autoritate publică, incluzându-i şi pe funcţionarii
publici delegaţi sau detaşaţi;
- Obiectul: în dreptul administrativ, obiectul abaterii disciplinare îl constituie valoarea
socială lezată prin acţiunea sau inacţiunea funcţionarului public, aceasta rezultând din
conţinutul normei juridice care prevede abaterea disciplinară şi sancţiunea aplicabilă în cazul
încălcării ei;
- Latura obiectivă: în dreptul administrativ, latura obiectivă are caracter legal descriptiv,
în sensul că, pentru fiecare tip de faptă considerată abatere disciplinară, legea precizează, descrie,
explică acţiunile sau inacţiunile apreciate ca fiind abateri, precum şi elementele circumstanţiale
de timp şi de loc ale săvârşirii acestora;
- Latura subiectivă: în dreptul administrativ, latura subiectivă defineşte vinovăţia autorului,
fie că se prezintă sub forma intenţiei directe sau indirecte, fie sub forma culpei din uşurinţă sau a
culpei simple
11
- încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de
interese şi interdicţiile impuse funcţionarilor publici;
- stabilirea de către funcţionarii publici de execuţie de relaţii directe cu petenţii în
vederea soluţionării cererilor acestora.
12
- unicitatea sancţiunii: pentru o abatere disciplinară nu poate fi aplicată decât o
singură sancţiune disciplinară.
13
CAPITOLUL III
14
2.1. Sediul materiei:
- Această formă a răspunderii juridice este reglementată expres de Statutul funcţionarilor
publici ( în art. 78 şi 79 ) şi în legi şi/sau statute speciale, pentru diverse categorii de funcţionari
publici, uneori alături de răspunderea patrimonială, materială a acestora; întrucât în actuala formă
nu se face nici o precizare cu privire la răspunderea patrimonială a funcţionarilor publici, în
situaţiile în care aceştia, prin fapte proprii, aduc prejudicii autorităţii sau instituţiei la care sunt
încadraţi, credem că în situaţiile de acest gen se aplică regulile dreptului civil;
- Sediul materiei pentru situaţia în care se plătesc despăgubiri pentru pagube unor terţe
persoane, în calitate de comitent, se regăseşte în art. 13 din Legea contenciosului administrativ nr.
544/2004;
15
ordin sau dispoziţie, este necesară respectarea ambelor termene: de cel mult trei ani de la data
comiterii prejudiciului şi de 30 de zile de la data constatării acestuia; constatarea pagubei se poate
face pe toată perioada de trei ani, chiar şi în ultima zi a termenului, când trebuie emis/ă şi ordinul
sau decizia de imputare;
- În situaţia în care autoritatea sau instituţia publică plăteşte despăgubiri pentru
pagube produse unor terţe persoane, în calitate de comitent, potrivit art. 13 din Legea
contenciosului administrativ nr. 544/2004, acţiunile în justiţie în materia contenciosului
administrativ pot fi formulate direct împotriva funcţionarului public ori a autorităţii sau
instituţiei publice pârâte care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii
dacă se solicită plata unei despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere; terţul păgubit
poate alege între trei posibilităţi de acţionare: fie împotriva autorităţii, fie a funcţionarului, fie
împotriva amândurora, pentru a răspunde solidar;
16
- Potrivit prevederilor penale şi procedurale, funcţionarul public poate apărea atât ca
subiect activ şi culpabil al unei infracţiuni, cât şi ca subiect pasiv al unei infracţiuni comise
împotriva acestuia;
- În planul dreptului penal, noţiunea de funcţionar public are o sferă mai largă decât cea
uzitată în dreptul administrativ, fiind definit ca persoana care exercită permanent sau temporar,
cu orice titlu, indiferent de forma de investire, o însărcinare de orice natură, retribuită sau
neretribuită, în serviciul uneia dintre unităţile prevăzute de art. 145 din Codul Penal; Codul
penal mai asimilează: pe orice alt salariat care exercită o însărcinare în serviciul unei alte
persoane juridice; în sensul dreptului penal, nu are relevanţă titlul însărcinării sau modalitatea
investirii: alegere, numire, repartizare, desemnare, mandatare, delegare, detaşare;
- Într-o serie de situaţii, calitatea de funcţionar constituie o formă agravantă a
infracţiunii ( de exemplu, la comiterea infracţiunii de sustragere de înscrisuri);
- În foarte multe situaţii, faptele care constituie infracţiuni săvârşite de funcţionarii publici
sunt aproape identice ( sub aspectul laturii obiective şi al obiectului juridic al faptei) cu cele pe
care legea le defineşte ca abateri disciplinare sau contravenţii astfel încât delimitarea lor trebuie
efectuată prin aprecierea gravităţii şi pericolului social al acestora
17
CAPITOLUL IV
18
instituţiilor publice care au ca atribuţii rezolvarea problemelor sesizate, urmând ca petiţionarul să fie
înştiinţat despre aceasta.
- Petiţiile anonime sau cele în care nu sunt trecute datele de identificare a petiţionarului nu
se iau în considerare şi se clasează.
- Pentru soluţionarea petiţiilor transmise de la alte autorităţi sau instituţii publice, termenul
de 30 de zile curge de la data înregistrării petiţiei la autoritatea sau instituţia publică competentă.
- Conducătorul autorităţii sau instituţiei publice poate prelungi termenul cu cel mult 15 zile,
numai în situaţia în care aspectele sesizate prin petiţie necesită o cercetare mai amănunţită
- Constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit prevederilor Legii 188/1999
privind Statutul funcţionarilor publici sau, după caz, potrivit legislaţiei muncii următoarele fapte: a)
nerespectarea termenelor de soluţionare a petiţiilor; b) intervenţiile sau stăruinţele pentru rezolvarea
unor petiţii în afara cadrului legal; c) primirea direct de la petiţionar a unei petiţii, în vederea
rezolvării, fără să fie înregistrată şi fără să fie repartizată de şeful compartimentului de specialitate.
19
b) informaţia solicitată, astfel încât să permită autorităţii sau instituţiei publice identificarea
informaţiei de interes public;
c) numele, prenumele şi semnătura solicitantului, precum şi adresa la care se solicită
primirea răspunsului.
- Legea precizează că autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să răspundă în scris la
solicitarea informaţiilor de interes public în termen de 10 zile sau, după caz, în cel mult 30 de
zile de la înregistrarea solicitării, în funcţie de dificultatea, complexitatea, volumul lucrărilor
documentare şi de urgenţa solicitării. În acest caz, autoritatea publică este obligată să-l înştiinţeze pe
petent în scris, în cadrul acestui termen de 10 zile, asupra faptului că s-a prelungit termenul de
soluţionare la 30 de zile.
- Refuzul comunicării informaţiilor solicitate se motivează şi se comunică în termen de 5
zile de la primirea petiţiilor.
- Informaţiile de interes public solicitate verbal se comunică în cadrul unui program minim
stabilit de conducerea autorităţii sau instituţiei publice, care va fi afişat la sediul acesteia şi care se
va desfăşura în mod obligatoriu în timpul funcţionării instituţiei, incluzând şi o zi pe săptămână,
după programul de funcţionare.
- Legea prevede expres că nu este supusă prevederilor Legii 544/2001 activitatea
autorităţilor şi instituţiilor publice de răspunsuri la petiţii şi de audienţe, dacă aceasta priveşte alte
aprobări, autorizări, prestări de servicii şi orice alte solicitări în afara informaţiilor de interes public;
deci, activitatea de soluţionare a petiţiilor va cuprinde şi activitatea de soluţionare a cererilor de
informaţii de interes public, însă nu se reduce doar la atât, obiectul ei fiind mai vast.
De asemenea, termenele de soluţionare sunt diferite dacă este vorba de o petiţie simplă (30
de zile cu posibilitate de prelungire cu 15 zile) sau de una care vizează obţinerea unor informaţii de
interes public (10 zile cu posibilitate de prelungire la 30 de zile).
- Pentru motive ce ţin de păstrarea secretului sau confidenţialităţii unor documente, date şi
informaţii, legea stipulează că sunt exceptate de la accesul liber al cetăţenilor următoarele
informaţii:
a) informaţiile din domeniul apărării naţionale, siguranţei şi ordinii publice, dacă fac parte
din categoriile informaţiilor clasificate, potrivit legii;
b) informaţiile privind deliberările autorităţilor, precum şi cele care privesc interesele
economice şi politice ale României, dacă fac parte din categoria informaţiilor clasificate, potrivit
legii;
c) informaţiile privind activităţile comerciale sau financiare, dacă publicitatea acestora aduce
atingere principiului concurenţei loiale, potrivit legii;
d) informaţiile cu privire la datele personale, potrivit legii;
e) informaţiile privind procedura în timpul anchetei penale sau disciplinare, dacă se
periclitează rezultatul anchetei, se dezvăluie surse confidenţiale ori se pun în pericol viaţa,
integritatea corporală, sănătatea unei persoane în urma anchetei efectuate sau în curs de desfăşurare;
f) informaţiile privind procedurile judiciare, dacă publicitatea acestora aduce atingere
asigurării unui proces echitabil ori interesului legitim al oricăreia dintre părţile implicate în proces;
g) informaţiile a căror publicare prejudiciază măsurile de protecţie a tinerilor.
- Legea 544/2001 conţine şi dispoziţii speciale privind accesul mijloacelor de informare în
masă la informaţiile de interes public: autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să desemneze
un purtător de cuvânt, de regulă din cadrul compartimentelor de informare şi relaţii publice;
autorităţile publice au obligaţia să organizeze periodic, de regulă o dată pe lună, conferinţe de
presă pentru aducerea la cunoştinţă a informaţiilor de interes public; ziariştii vor avea acces la
informaţiile publice pe baza unei acreditări acordate fără discriminare de către autoritatea publică,
acreditarea se acordă la cerere, în termen de două zile de la înregistrarea acesteia; autorităţile şi
instituţiile publice au obligaţia să informeze în timp util mijloacele de informare în masă asupra
20
conferinţelor de presă sau oricăror alte acţiuni publice organizate de acestea şi nu pot interzice în
nici un fel accesul mijloacelor de informare în masă la acţiunile publice organizate de acestea.
- În scopul aplicării legii şi a respectării regimului instituit în ceea ce priveşte accesul la
informaţiile de interes public, au fost introduse reglementări care vizează răspunderea juridică
pentru actele de refuz din partea autorităţilor publice şi a persoanelor vinovate, astfel:
a) răspunderea disciplinară a funcţionarului public desemnat cu aplicarea legii se
angajează atunci când acesta refuză neîntemeiat, explicit sau tacit să ofere informaţiile de interes
public.
b) recursul administrativ: împotriva refuzului funcţionarului public de a oferi informaţiile
de interes public se poate depune reclamaţie la conducătorul autorităţii sau al instituţiei publice
respective în termen de 30 de zile de la luarea la cunoştinţă de către persoana lezată.
c) acţiunea în contencios administrativ: în cazul în care o persoană se consideră vătămată
în drepturile sale, prevăzute în lege, aceasta poate face plângere la secţia de contencios
administrativ a tribunalului în a cărei rază teritorială domiciliază sau în a cărei rază teritorială se află
sediul autorităţii ori al instituţiei publice.
21
- În scopul simplificării procedurilor administrative, autorităţile administraţiei publice
efectuează o analiză a tuturor condiţiilor cerute pentru emiterea autorizaţiilor şi identifică
acele condiţii care nu sunt absolut necesare, în vederea eliminării sau a înlocuirii acestora cu
declaraţii pe propria răspundere.
- Legea îl obligă pe solicitantul autorizaţiei să depună, o dată cu cererea, documentaţia
completă, întocmită potrivit prevederilor legale care reglementează procedura de autorizare
respectivă şi potrivit informaţiilor furnizate de autoritatea administraţiei publice în condiţiile
descrise mai sus.
- Ori de câte ori se constată o neregularitate a documentaţiei depuse, autoritatea
administraţiei publice va notifica acest fapt solicitantului autorizaţiei cu cel puţin 10 zile înainte
de expirarea termenului prevăzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaţii, dacă acest termen
este mai mare de 15 zile, sau cu cel puţin 5 zile înainte de expirarea termenului prevăzut de lege
pentru emiterea autorizaţiei, dacă acest termen este mai mic de 15 zile.
- După expirarea termenului stabilit de lege pentru emiterea autorizaţiei şi, în lipsa unei
comunicări scrise din partea autorităţii administraţiei publice, solicitantul poate desfăşura
activitatea, presta serviciul sau exercita profesia pentru care s-a solicitat autorizarea.
- Pentru obţinerea documentului oficial prin care se permite desfăşurarea activităţii,
prestarea serviciului sau exercitarea profesiei, solicitantul se poate adresa autorităţii în cauză sau
direct instanţei judecătoreşti.
- În situaţia în care solicitantul s-a adresat autorităţii administraţiei publice în cauză, acesta îi
aduce la cunoştinţă existenţa cazului de aprobare tacită cu privire la autorizaţie şi solicită
eliberarea documentului oficial prin care se permite desfăşurarea unei activităţi, prestarea unui
serviciu sau exercitarea unei profesii.
- În situaţia în care autoritatea administraţiei publice respectivă nu răspunde sau refuză să
elibereze documentul oficial prin care se permite desfăşurarea unei activităţi, prestarea unui serviciu
sau exercitarea unei profesii, solicitantul se poate adresa instanţei judecătoreşti potrivit
procedurii stabilite prin ordonanţa de urgenţă.
- În eventualitatea în care solicitantul se adresează direct instanţei judecătoreşti, parcurgerea
procedurii prevăzute la art. 8 nu este obligatorie.
- Instanţa va soluţiona cererea în termen de cel mult 30 de zile de la primirea acesteia, cu
citarea părţilor. Participarea procurorului este obligatorie iar cererea este scutită de taxa de timbru.
- Autoritatea administraţiei publice poate invoca, în apărarea sa, existenţa unui răspuns
adresat solicitantului autorizaţiei în termenul prevăzut de lege sau, după caz, a notificării privind
lipsa unor documente necesare pentru autorizare.
- Instanţa pronunţă o hotărâre prin care obligă autoritatea administraţiei publice să
elibereze documentul oficial prin care se permite solicitantului să desfăşoare o anumită activitate, să
presteze un serviciu sau să exercite o profesie. Hotărârile se redactează în termen de 10 zile de la
pronunţare şi sunt irevocabile.
- Instanţa poate obliga conducătorul autorităţii administraţiei publice în sarcina căreia s-
a stabilit obligaţia la plata unei amenzi judiciare reprezentând 20% din salariul minim net pe
economie pentru fiecare zi de întârziere, precum şi la plata unor despăgubiri pentru daunele cauzate
prin întârziere. Cererea se judecă de urgentă şi este scutită de taxa de timbru. Hotărârea poate fi
atacată cu recurs, în termen de 5 zile de la pronunţare.
- Conducătorul autorităţii administraţiei publice poate chema în garanţie persoanele
vinovate de neexecutarea hotărârii. Pentru recuperarea despăgubirilor acordate de instanţă şi
suportate de autoritatea administraţiei publice, conducătorul acesteia poate introduce acţiune,
potrivit dreptului comun, împotriva celor vinovaţi de neexecutarea hotărârii, dacă prin lege nu se
dispune altfel.
22
- Pentru încălcarea obligaţiilor ce revin autorităţilor publice şi a persoanelor vinovate de
încălcarea lor, legea a instituit forme concrete de tragere la răspundere disciplinară, penală,
materială sau civilă, după caz, astfel:
a) Răspunderea disciplinară. Constituie abatere disciplinară, dacă nu a fost săvârşită în
astfel de condiţii încât, potrivit legii penale, să constituie infracţiune, fapta funcţionarului public sau
a personalului contractual din vina căruia autoritatea administraţiei publice nu a răspuns în termenul
prevăzut de lege, aplicându-se procedura aprobării tacite pentru acordarea sau reînnoirea unei
autorizaţii, şi se sancţionează potrivit Legii 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu
modificările şi completările ulterioare, sau, după caz, potrivit legislaţiei muncii.
b) Răspunderea penală. Fapta unei persoane de a invoca în faţa unei autorităţi sau
instituţii publice existenţa unei autorizări ca urmare a procedurii aprobării tacite, omiţând cu ştiinţă
prezentarea răspunsului sau a notificării primite în cadrul procesului de autorizare, constituie
infracţiunea de fals în declaraţii şi se pedepseşte potrivit Codului penal.
- În fine, vom reţine şi faptul că, în cazul în care, după obţinerea documentului oficial prin
care se permite desfăşurarea unei activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii,
autoritatea administraţiei publice constată neîndeplinirea unor condiţii importante prevăzute
pentru eliberarea autorizaţiei, nu va putea anula documentul, ci va notifica titularului, în cel
mult 3 luni de la data expirării termenului legal pentru emiterea autorizaţiei, neregularităţile
constatate, modul de remediere a tuturor deficienţelor identificate, precum şi termenul în care
titularul trebuie să respecte această obligaţie. Acest termen nu poate fi mai mic de 30 de zile.
- Autoritatea administraţiei publice are obligaţia de a anula documentul oficial prin care se
permite desfăşurarea unei activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, acordat
potrivit procedurii reglementate de prezenta ordonanţă de urgenţă, în cazul în care constată
neîndeplinirea unor condiţii care aduc o gravă atingere interesului public, siguranţei naţionale,
ordinii sau sănătăţii publice şi care nu pot fi remediate sau în cazul în care deficienţele identificate
nu au fost remediate în termenul stabilit.
- Împotriva actului administrativ, prin care se anulează documentul oficial, titularul se
poate adresa instanţei de contencios administrativ competente.
23
CAPITOLUL V
- Noţiunea de domeniu îşi are originea în cuvântul latin „dominium”, care înseamnă
stăpânire, proprietate , în timp ce „dominus „ înseamnă proprietar.
- S-a fundamentat teza că bunurilor din domeniul public li se aplică un regim juridic
exorbitant, derogatoriu, de drept public şi nu de drept civil. Fiind puse în valoare prin prestarea
unui serviciu public, doctrina a legat studiul acestei instituţii de teoria serviciului public, teorie pe
care se fundamentează întregul drept administrativ.
- Instituţia în sine nu prezintă un caracter pur teoretic. Implicaţiile ei exced interesului strict
juridic şi pătrund în sfera politicului, a economicului şi a socialului;
- Bunurile incluse în domeniul public se delimitează de restul bunurilor dintr-o societate,
prin aceea că regimul lor juridic presupune anumite particularităţi, susţinute în doctrină, dar
consacrate şi în actele normative adoptate de-a lungul timpului.
- Doctrina franceză din a doua jumătate a secolului trecut a influenţat în cea mai mare
măsură doctrina românească în această materie şi deci pe autorii români.
- Toţi autorii români de drept administrativ, care s-au ocupat de domeniul public în
perioada interbelică şi după 1990, şi-au început prezentarea cu o sinteză mai restrânsă sau mai
cuprinzătoare a evoluţiei sub aspect doctrinar şi legislativ a acestei instituţii devenită
tradiţională în dreptul romano-germanic.
- Determinarea generală şi stabilirea efectivă a bunurilor care urmau să alcătuiască
domeniul public a întâmpinat, în timp, numeroase dificultăţi, dar prezentarea, pe scurt, a
evoluţiei istoriei ale acestei instituţii ne va permite cunoaşterea şi înţelegerea unora dintre
acestea.
- Doctrina juridică privind domeniul public a încercat să răspundă unor probleme
precum: care este natura juridică a dreptului exercitat asu pra bunurilor care-l compun şi,
implicit a titularului acestui drept; care este sfera de cuprindere a domeniului public; care sunt
caracteristicile regimului inalienabilităţii bunurilor aparţinând domeniului public.
- literatura juridică a prezentului, faţă de opiniile exprimate pe parcursul vremurilor, se
face o perio dizare a evoluţiei teoriilor cu privire la domeniul public , şi anume: noţiunea de
domeniu public la romani; noţiunea de domeniu public în vechiul drept francez; concepţia
asupra domeniului public promovată de Revoluţia franceză din 1789; noţiunea de domeniu
public în spiritul Codului civil francez concepţia nouă a doctrinei de la sfârşitul secolului al
24
XX-lea; noţiunea de domeniu public în doctrina din perioada interbelică; doctrina occidentală
actuală cu privire la domeniul public.
- În dreptul roman , bunurile erau clasificate în: bunuri aflate în patrimoniu ( res in
patrimonio ) şi bunuri aflate în afara patrimoniului ( res extra patrimonium ), după cum ele
puteau sau nu să se afle în proprietatea unei persoane private; patrimoniul era constituit din
totalitatea bunurilor, a drepturilor şi a datoriilor unei persoane, suscep tibile de a fi evaluate în
bani. Astfel, s-a constituit treptat categoria bunurilor care nu erau susceptibile de apro priere
privată ( res extra patrimonium ) şi deci nu puteau aparţine cuiva, sau categoria bunurilor care
formau domeniul public, în sensul actual al termenului.
- Erau alăturate acestor bunuri şi cele care constituiau, pentru poporul roman, o sursă
de venituri, numite „ res publicae in pecunia populi” . În compunerea lor intra şi „ ager
publicus”, respectiv pământurile cucerite de la duşmani sau ceea ce astăzi numim domeniul
privat al statului, întrucât ele se închiriau sau se vindeau cetăţenilor particulari potrivit
regulilor dreptului privat.
- Teoria domeniului public reprezintă rezultatul disputelor din doctrină. Primul autor
care a reluat delimitarea între domeniul public şi domeniul privat din dreptul roman a fost
Victor Proudhon , autor francez, care prin tratatul său din 1833, a consacrat domeniul public
şi a demonstrat continuitatea instituţiilor clasice din dreptul public roman, punând bazele unei
noi concepţii în materie, domi nantă la finele secolului al XIX-lea, valabilă în mare parte şi în
prezent. Ideea esenţială o reprezintă constatarea faptu lui că, printre bunurile aparţinând
persoanelor administrative, se pot distinge două categorii: bunuri pe care acestea nu le posedă
decât ca o sursă de venituri (o casă, o moşie) şi bunuri care servesc publicului, fie direct, fie
prin intermediul unui serviciu public .
- În doctrina interbelică, au fost identificate patru teze fundamentale, susţinute
deopotrivă de autori francezi şi români, specialişti în drept civil sau în drept administrativ:
- o primă teorie , susţinută atât de specialişti în drept public cât şi de specialişti în
drept privat, a avut în vedere ca bază a delimitării criteriul „afectării acestor bunuri”. S-a
susţinut că din domeniul public fac parte bunurile afectate folosinţei tuturor şi asupra căruia
administraţia nu are un drept de proprietate. Tot în cadrul acestei prime teorii a fost
dezvoltată teza conform căreia ,,statul nu are decât paza şi supravegherea asupra acestor
bunuri” cu misiunea de generală de a le păstra generaţiilor viitoare.
- o a doua teorie aprecia că administraţia dispune de un drept de asupra bunurilor
domeniului public, fiind respinsă ideea că bunurile din domeniul public nu ar fi
susceptibile de proprietate privată, de unde denumirea de teoria „dreptului de
proprietate”. Conform acestei teorii, domeniul public era alcătuit din bunuri afectate uzului
tuturor, bunuri inalienabile şi imprescriptibile, spre deosebire de bunurile din domeniul
privat al administraţiei,care nu sunt afectate folosinţei tuturor, fiind alienabile şi
prescriptibile. Jurisprudenţa românească interbelică s-a ataşat mai mult de această
teorie.
- a treia teorie, dezvoltată de publicişti şi cunoscută în doctrină sub denu mirea de
teoria „serviciului public”, consideră ca aparţinând domeniului public toate bunurile mobile
şi imobile afectate unui serviciu public care, datorită acestei afectări, sunt inalienabile şi
imprescriptibile, spre deosebire de bunurile domeniului privat care, nefiind afectate unui
serviciu public sunt alienabile şi prescriptibile. Ne aflăm în faţa unei teorii elaborată de
doctrina clasică franceză, în contextul teoriei generale a colaborării particularilor la
funcţionarea serviciilor publice.
- a patra teorie a apreciat că poate reuni cele două criterii de delimitare a bunurilor
domeniului public, prin introducerea ideii de interes general, teorie cunoscută astfel în
doctrină sub denumirea de „teoria interesului general”. Conform acestei teze, îmbrăţişată
de mulţi dintre specialiştii în drept administrativ, bunurile din domeniul public sunt
25
bunurile afectate unui interes general, motiv pentru care sunt supuse unui regim juridic
special, exorbitant, de drept public, spre deosebire de bunurile din domeniul privat care,
nefiind afectate unui interes general, sunt supuse regimului dreptului privat.
- Doctrina franceză actuală încearcă o conciliere între tezele dominante din perioada
clasică, în special cele privind criteriile domenialităţii, care se refereau,pe de-o parte, la
criteriul afectării bunurilor uzului tuturor şi, pe de altă parte, la criteriul afectării bunurilor unor
servicii publice, privite ca teze complementare; pentru ca un bun să facă parte din domeniul
public ar trebui îndeplinite două condiţii, şi anume: bunul să aparţină unei colectivităţi publice şi
bunul să fie afectat anumitor scopuri; în ce priveşte dreptul statului (administraţiei) asupra
bunurilor d omeniului public, s-ar părea că, în doctrina franceză actuală, este acceptată mai
degrabă teza dreptului de proprietate, aceste bunuri aparţinând colectivităţilor publice, adică
statului, regiunilor, departamentelor şi comunelor, teză însuşită şi de jurisprudenţă.
- Există în doctrina europeană şi alte concepţii privind delimitarea patrimoniului public.
Spre exemplu, în doctrina germană, se face distincţie între patrimoniul financiar, cuprinzând
bunurile aflate în mâna statului sau a altor colectivităţi publice, ce servesc direct sau indirect la
realizarea scopurilor administraţiei, care sunt supuse, în principiu, regimului dreptului comun, pe
de-o parte, şi bunurile publice, cuprinzând bunurile care sunt utilizate pentru realizarea sarcinilor
administraţiei, fie de către organe ale statului, fie de către alte colectivităţi publice, care sunt supuse
regimului de drept public, pe de altă parte În ceea ce priveşte bunurile publice, ele se compun din
bunurile utilizate în comun şi bunurile ce formează patrimoniul administrativ. 2. Delimitarea
domeniului public de domeniul privat în legislaţia românească
- În doctrina românească se apreciază că orice societate presupune recunoaşterea unei
categorii de bunuri aparţinând colectivităţii, în afară de bunurile fiecărui individ. Altfel spus, cu
timpul bunurile existente s-au delimitat în două categorii:
- o primă categorie o constituie bunurile asemănătoare celor posedate de indivizi şi
asupra cărora autoritatea publică exercită aceleaşi drepturi ca şi aceştia, formând domeniul
privat;
- o a doua categorie este compusă din bunurile considerate de mai mare importanţă
pentru interesele sociale, bunuri ce au fost supuse unor restricţii, pentru a se împiedica
deturnarea lor de la scopurile pe care le deserveau, formând domeniul public.
- În doctrina administrativă interbelică s-a considerat că domeniul public şi domeniul
privat alcătuiau domeniul administrativ, format astfel din totalitatea bunurilor mobile sau imobile
posedate de Stat, judeţe, comune şi stabilimente publice. Spre deosebire de acesta, domeniul civil
era constituit din totalitatea bunurilor aparţinând particularilor, aflate în comerţ, făcând obiectul
unei proprietăţi civile; domeniul public era format din totalitatea bunurilor mobile sau imobile
destinate, prin natura lor sau printr-o dispoziţie legală, în mod permanent, pentru folosirea
locuitorilor, deci uzului public şi aflate în circuitul civil. La rândul său, domeniul privat era format
din totalitatea bunurilor mobile şi imobile posedate de stat, judeţe, comune şi alte persoane juridice
cu titlu de proprietar .
- Pe parcursul timpului, diversitatea ideilor exprimate în doctrina românească cu privire la
instituţia domeniului public, cu efecte în jurisprudenţă, a condus la identificarea unei sfere mai
extinse sau, dimpotrivă, mai restrânse a bunurilor aparţinând acestuia; un autor de drept civil face
o clasificare a bunurilor în două categorii, şi anume: bunuri ce pot fi obiect al proprietăţii private şi
bunuri ce nu pot întruni această condiţie, referindu-se la lucrurile care nu aparţin nimănui (marea,
aerul, lumina soarelui) şi la bogăţiile publice.
- În doctrina civilistă de după 1990 s-a exprimat opinia potrivit căreia bunurile care
formează obiectul proprietăţii publice pot aparţine domeniului public sau domeniului privat.
Legea stabileşte dacă bunul face parte din domeniul public, tot ea putând să prevadă că un bun
este scos din domeniul public pentru a fi trecut în domeniul privat.
26
- În Codul civil român nu se realizează o clarificare a noţiunii, el limitându-se să reproducă
câteva articole din Codul civil francez fără a face vreo deosebire între domeniul public şi cel privat
al statului sau al colectivităţilor public; în concepţia lor sunt considerate bunuri publice toate acele
bunuri, în special toate proprietăţile, care nu aparţineau particularilor.
- Istoriceşte vorbind: Constituţia din 1866 a folosit atât noţiunile de proprietate publică şi
proprietate privată, cât şi noţiunea de domeniu public; în anul 1884, a fost instituit Domeniul
Coroanei, în care au fost incluse anumite bunuri imobiliare, asupra cărora Coroana avea un drept de
folosinţă, fără să plătească vreo cauţiune sau impozit către stat; în Constituţia din 1923 regăsim o
reglementare mai amplă şi mai reuşită a acestei instituţii, atât sub aspect terminologic, cât şi
conceptual. În acest sens , art. 19 a fost consacrat proprietăţii de stat, iar art. 20 reglementa
domeniul public, precizând că acesta era format din „ căile de comunicaţie, spaţiul atmosferic,
apele navigabile şi flotabile, apele cu forţă motrice şi acelea ce pot fi folosite în interes
public ”; Constituţia din 1938 a preluat substanţa reglementării constituţio nale anterioare în
domeniul proprietăţii; în perioada socialistă şi comunistă a României, s-a renunţat la noţiunea
de domeniu public, consacrând ideea de „ proprietate de stat, bun al întregului popor ”; în
cursurile universitare de drept civil sau de drept administrativ nu se întâlnesc de regulă capitole
consacrate instituţiei domeniului public, dreptul de proprietate socialistă era definit ca reprezentând
dreptul care aparţine întregului popor, înfăţişat de stat, de a-şi apropria mijloacele de producţie şi
produsele, exercitând posesia, folosinţa şi dispoziţia acestora, prin putere şi interes propriu, ce-i sunt
recunoscute de legea socialistă, ca expresie a voinţei întregului popor.
- Conceptul şi noţiunea de domeniu public, ca noţiune juridică fundamentală, au fost
reabi litate prin legislaţia adoptată după decembrie 1989 , începând cu Legea fondului
funciar şi Legea administraţiei publice locale, legi anterioare adoptării Constituţiei din 1991,
Constituţie care, la rândul ei, a făcut divizarea proprietăţii în proprietate pri vată, reprezentând
regula, şi proprietate publică, reprezentând excepţia.
- Majoritatea autorilor consideră că, doctrina administrativă actuală apreciază că pot fi
avute în vedere două categorii de dispoziţii :
a) dispoziţii în care este reglementată expres instituţia proprietăţii, fiind vorba
de art. 41 (devenit art. 44, în urma revizuirii) şi art. 135 (devenit art. 136, în urma
revizuirii);
b) dispoziţii în care regăsim proprietatea reglementată implicit, ca de exemplu,
art. 134, intitulat economia (devenit art. 135, în urma revizuirii) sau art. 53 referitor la
contribuţiile financiare (devenit art. 56, în urma revizuirii).
- În prezent, proprietatea a devenit nu numai o instituţie fundamentală cu semnificaţie
consti tuţională, dar şi instituţia cea mai dinamică, care a depăşit sfera tradiţională a dreptului
civil, şi se situează uneori în dreptul administrativ, ori la limita dintre aceste ramuri de drept;
proprietatea publică, implicit domeniul public, şi-a reluat locul consacrat în perioada interbelică,
de instituţie tradiţională a dreptului administrativ; proprietatea privată, în opoziţie cu proprietatea
publică, nu este exclusivă, dar în cadrul sistemului proprietăţii ea reprezintă regula..
- Spre deosebire de proprietatea publică, proprietatea privată nu este limitată, putându-se
constitui asupra oricărui bun, mai puţin asupra bunurilor care, potrivit Constituţiei, fac obiect
exclusiv al proprietăţii publice. De altfel, proprietatea privată se află la baza economiei de
piaţă,constituind expresia economică a libertăţii individului, motiv pentru care art. 44 din
Constituţie i-a consacrat un regim special de protecţie, accentuat cu ocazia revizuirii. Protecţia
constituţională a proprietăţii este, de asemenea, esenţială, întrucât normele constituţionale, dată
fiind supremaţia Constituţiei, domină şi îşi subordonează întreaga legislaţie referitoare la regimul
acestei proprietăţi.
- O modificare la fel de importantă a fost cea prin care proprietatea privată este şi garantată
şi ocrotită. Substanţa revizuirii priveşte şi proprietatea privată asupra terenurilor, cetăţenii străini şi
apatrizii putând dobândi drept de proprietate asupra acestora numai în condiţiile rezultate din
27
aderarea României la Uniunea Europeană şi din alte tratate la care România este parte, pe bază de
reciprocitate, în condiţiile prevăzute prin lege organică, precum şi prin moştenire legală.
- Garantând dreptul de proprietate, Constituţia conţine reglementări privitoare la
naţionalizare, expropriere şi la folosirea subsolului unei proprietăţi imobiliare de către autorităţile
publice, limite care se constituie în tot atâtea garanţii ale dreptului de proprietate privată .
- În ceea ce priveşte exproprierea, existenţa unei cauze de utilitate publică, ce trebuie ea
însăşi definită prin lege şi plata unei juste şi prealabile despăgubiri, ce trebuie stabilită de comun
acord cu proprietarul sau, în caz de divergenţă, prin justiţie, ea rămâne singura modalitate, acceptată
în ţările democratice, de transfer al proprietăţii prin transformarea dreptului de proprietate privată în
proprietate publică.
2. Explicaţii terminologice ale noţiunii de proprietate
- Art. 136, alin. 1 prevede că proprietatea este publică sau privată, iar prin alin. 3, se
rezolvă o dispută istorică, în ceea ce priveşte distincţia, stabilind clar şi precis că
proprietatea publică nu poate aparţine decât statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.
28
a) o categorie, în care intrau aşa-zisele „res humani juris”, care cuprindea, la rândul
ei, două subgrupuri de bunuri: lucruri comune care aparţin tuturor, precum aerul sau apele,
lucruri destinate folosinţei comune ca, de pildă, drumurile, porturile, teatrele, pieţele etc.
b) o a doua categorie, în care erau incluse acele „res divini”, cuprindea: templele,
mormintele, porţile şi zidurile cetăţilor.
29
CAPITOLUL VI
30
despre proprietatea publică de interes naţional sau a unităţilor administrativ-teritoriale, fie că este
vorba despre proprietatea publică de interes judeţean, municipal, orăşenesc sau comunal.
- Proprietatea publică are ca obiect bunurile la care se referă alin. 3, din art. 136 din
Constituţia republicată, unele fiind nominalizate, altele putând fi identificate printr-un criteriu
generic, astfel: interesul public pentru bogăţiile subsolului, criteriu introdus cu ocazia revizuirii;
interesul naţional pentru apele cu potenţial energetic valorificabil; altele urmând a fi stabilite prin
lege organică.
- Se constată o restrângere a sferei bunurilor enumerate de Constituţie, pe de-o parte, şi o
reformulare a denumirilor unora dintre bunurile menţionate în forma iniţială a Constituţiei, pe de
altă parte. De asemenea, s-a stabilit necesitatea caracterului organic al legilor care stabilesc bunurile
proprietate publică, fapt menţionat expres cu ocazia revizuirii..
- În cel de-al treilea rând, sub aspect tehnico-juridic, legiuitorul constituant a utilizat trei
procedee pentru a contura sfera bunurilor proprietăţii publice: enumerarea concretă, formularea
generică şi norma de trimitere.
- În al patrulea rând, credem că, din analiza dispoziţiilor constituţionale rezultă un alt aspect
important, şi anume caracterul de excepţie al proprietăţii publice.
31
Constituţie (devenit art. 136 după revizuire) îl găsim şi în legea specială adoptată în acest sens,
respectiv Legea nr. 213/1998.
- Însumând ambele poziţii, cea conform căreia dreptul de proprietate publică are ca obiect
bunurile care alcătuiesc domeniul public şi cea conform căreia domeniul public este format din
bunurile care fac obiectul dreptului de proprietate publică, opinăm că ne îndreptăm logic spre
ideea identităţii sferei celor două categorii de bunuri, cea reprezentând proprietatea publică cu
cea reprezentând domeniul public.
- Astfel, art. 2 din lege menţionează atributele dreptului de proprietate publică exercitat de
stat sau unităţile administrativ-teritoriale, referindu-se la bunurile domeniului public, introducând
pentru prima dată această noţiune în text; în art. 3 alin. 1, identificăm trei categorii de bunuri care
alcătuiesc domeniul public, şi anume:
• în primul rând, este vorba de cele prevăzute la art. 135 alin. 4, din Constituţie,
devenit art. 136 alin. 3, după republicare;
• în al doilea rând, este vorba de bunurile stabilite în anexa la lege;
• în al treilea rând, mai pot fi adăugate orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin
natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile
administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege.
- Observăm că legea face distincţie între domeniul public al statului, domeniul public
judeţean şi domeniul public comunal sau orăşenesc. Numai că, în raport cu această modalitate de
prezentare a sferei bunurilor domeniului public, legiuitorul utilizează sintagma domeniu public,
pentru a se referi, mai întâi, la bunurile care, potrivit art. 135 alin. 4, din Constituţie (devenit art.
136 alin. 3, după republicare), aparţin proprietăţii publice şi numai apoi sunt avute în vedere
bunurile enumerate cu caracter exemplificativ, în anexa la lege. În fine, se stipulează că mai pot
aparţine domeniului public şi bunurile care îndeplinesc criteriile de domenialitate publică,
menţionate expres de legiuitor. Constituţia s-a referit, după revizuire, la criteriul interesului public
cu privire la bogăţiile subsolului şi al interesului naţional, cu privire la apele cu potenţial energetic
valorificabil.
- În ceea ce priveşte titularii bunurilor care alcătuiesc domeniul public, legiuitorul organic
intră din nou într-o perfectă consonanţă cu dispoziţiile art. 136 alin. 2, teza a doua din Constituţia
republicată, menţionând cine sunt titularii dreptului de proprietate publică - statul sau unităţile
administrativ-teritoriale - şi făcând trimitere la modurile de dobândire prevăzute de lege.
- Deşi legea are ca obiect de reglementare, conform titlului său, proprietatea publică şi
regimul juridic al acesteia, şi, în consecinţă, lista din anexă ar fi trebuit să fie intitulată „listă
cuprinzând unele bunuri care aparţin proprietăţii publice a statului sau unităţilor administrativ-
teritoriale”, ea se intitulează „listă cuprinzând unele bunuri care alcătuiesc domeniul public al
statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale”.
- În doctrină se susţine că reglementarea actuală obligă la identificare sferei bunurilor
aparţinând proprietăţii publice cu sfera bunurilor apar ţinând domeniului public, fiind vorba în
mod implicit, de noţiuni cu înţeles identic.
- Ajungem la concluzia necesităţii acceptării tezei unui sens larg şi a unui sens restrâns a
noţiunii de domeniu public. Astfel, în sens restrâns, domeniul public se identifică cu sfera
bunurilor proprietate publică, în timp ce, în sens larg, sfera domeniului public include, pe
lângă toate bunurile proprietate publică, şi unele bunuri aparţinând proprietăţii private care,
pentru anumite considerente, se află sub paza şi protecţia statului sau a unităţilor
administrativ-teritoriale, fiind supuse, pe lângă regulile dreptului privat, şi unui regim de drept
public.
- În sfera largă a bunurilor proprietate privată, identificăm o serie de bunuri care, în
anumite situaţii şi cu anumite condiţii, pot intra sub un regim dome nial special, fără a se
caracteriza însă prin inalienabilitate, caracteristica principală a bunurilor domeniului public, ci
32
doar printr-o restrângere a exerciţiului dreptului de proprietate, conform art. 53 din Constituţia
republicată.
- În raport cu domeniul public, domeniul privat al statului sau unităţilor adminis trativ-
teritoriale reprezintă regula, dreptul de proprietate asupra bunurilor aparţinând acestuia fiind
exercitat de autorităţile administraţiei publice centrale sau locale.
33
- Legea nr. 213/1998, prevede, expres, de asemenea, posibilitatea ca hotărârile de
trecere a bunurilor să poată fi atacate, în condiţiile legii, la instanţa de contencios administrativ
în a cărei rază teritorială se află bunul. În capitolul consacrat dispoziţiilor finale, legea prevede
autorităţile obligate la inventarierea bunurilor din domeniul public şi termenele de realizare a
acesteia..
34
b) să prezinte semnificaţia unei valori de interes public sau să fie destinat unei folosinţe
de interes public. Prin cuprinderea lor în domeniul public, bunurile dobândesc o importanţă
socială deosebită.
c) să fie supus unui regim juridic administrativ sau după caz, unui regim mixt, de drept
public şi privat, în care regimul public rămâne dominant. Bunurile domeniului public sunt
supuse unui regim juridic ce are ca notă caracteristică apartenenţa la regimul exorbitant de drept
public.
d) să se afle în proprietate publică sau în paza unei persoane de drept public. D reptul de
proprietate nu poate viza decât bunurile proprietate publică, iar dreptul de pază şi protecţie va avea
în vedere bunurile proprietate privată.
- Efectuarea distincţiei dintre proprietatea publică şi proprietatea privată a statului sau
unităţilor administrativ-teritoriale sau, cu alte cuvinte, interesul practic de a deosebi domeniul
public de domeniul privat, este importantă, fiind vorba despre diferenţa de regim juridic
aplicabil.
2.3. Conţinutul şi sensurile principiului inalienabilităţii bunurilor aparţinând
domeniului public
- Axul principal al regimului juridic aplicabil domeniului public este, fără îndoială,
principiul inalienabilităţii, principiu modern adoptat la jumătatea secolului XIX. Durata sa este
limitată doar la perioada în care bunul face parte din domeniul public, adică la durata afectaţiunii,
deoarece, odată dezafectat de caracterul public, bunul respectiv poate fi înstrăinat.
- Regula inalienabilităţii a apărut ca o consecinţă firească a afectării bunurilor din domeniul
public în vederea satisfacerii intereselor generale. Constatăm că esenţa caracterului relativ al
inalienabilităţii decurge din faptul că regula nu se aplică decât domeniului public şi acest lucru
exclusiv pe durata în care bunul aparţine acestui domeniu.
- Potrivit art. 136 alin. 4, din Constituţia României revizuită şi republicată: „Bunurile
proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi date în adminis trarea
regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea,
ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică ”.
- Completarea dispoziţiei iniţiale a art. 135 alin. 4, a consfinţit constituţional o situaţie deja
consacrată în practica administrativă, printr-o dispoziţie conţinută de art. 17 din Legea nr. 213/1998,
care prevede dreptul statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale de a da în folosinţă
gratuită imobile din patri moniul lor, pe termen limitat, persoanelor juridice fără scop lucrativ,
care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor publice.
- Consecinţa esenţială a inalienabilităţii sale, este aceea că dreptul de proprietate asupra
bunurilor aparţinând domenialităţii este imprescriptibil, ceea ce exclude posibilitatea dobândirii
acestora pe calea uzucapiunii sau pe calea posesiunii de bună-credinţă., în cazul bunurilor
mobile.
- O a doua consecinţă a caracterului inalienabil al bunurilor ce aparţin domeniului
public este insesizabilitatea, care se opune urmăririi lor silite. D reptul de proprietate asupra
bunurilor aparţinând domeniului public nu este susceptibil de desmembrăminte prin
constituirea unor drepturi reale imobiliare, iar asupra acestor bunuri nu se pot constitui
servituţi, ele fiind incompa tibile cu afectaţiunea specială a domeniului public.
- Conform art.11 alin.1, din lege, bunurile din domeniul public sunt inalienabile,
insesizabile şi imprescriptibile,astfel încât : a) nu pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în
administrare, concesionate sau închiriate, în condiţiile legii; b) nu pot fi supuse executării
silite şi asupra lor nu se pot constitui garanţii reale; c) nu pot fi dobândite de către alte
persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bună-credinţă.
- Drept urmare: a ctele juridice încheiate cu încălcarea prevederilor alin.1, privind
regimul juridic al bunurilor din domeniul public, se adaugă în alin. 2, sunt lovite de nulitate
absolută; servituţile asupra bunurilor din. domeniul public sunt valabile numai în măsura în care
35
sunt compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile afectate, iar în ce
priveşte servituţile valabil constituite anterior intrării bunului în domeniul public, se prevede
că acestea se menţin în aceleaşi condiţii.
- Inalienabilitatea, insesizabilitatea şi imprescriptibilitatea reprezintă trăsături generale
şi comune pentru toate bunurile proprietate publică. În afara acestor trăsă turi, unor categorii de
bunuri proprietate publică le sunt apli cabile şi alte reguli, constituind regimul juridic special al
acestora.
36
- Legiuitorul român a consfinţit distincţia dintre domeniul public şi cel privat,
provocând reintrarea în dreptul actual a celor două concepte, prin Legea nr. 18/1991 privind
fondul funciar (adoptată în februarie 1991 - anterioară Constituţiei). Astfel, mai înainte de a fi
consacrată prin Constituţie, distincţia între proprietatea publică şi proprietatea privată a fost
menţionată de această lege doar cu privire la terenuri, care, „ indiferent de destinaţie, de titlul pe
baza căruia sunt deţinute sau de domeniul public ori privat din care fac parte, constituie fondul
funciar al României ”.
- Fondul funciar reprezintă o noţiune globală, care este de natură să inducă ideea
existenţei unui regim de pază şi protecţie asupra tuturor terenurilor, inclusiv pentru cele care
fac obiectul proprietăţii private, aceasta însemnând că şi exerciţiul proprietăţii private asupra
terenurilor este afectat de un regim de domenialitate, fără a se pierde însă caracterul de regim
de drept privat.
- Potrivit legii, terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privată sau al altor
drepturi reale, având ca titulari persoane fizice sau juridice, sau pot aparţine domeniului public sau
privat . Domeniul public poate fi de interes naţional, caz în care proprietatea asupra sa aparţine
statului, sau de interes local, caz în care proprietatea aparţine comunelor, oraşelor, municipiilor sau
judeţelor.
- Legea mai conţine o enumerare mai dezvoltată a sferei bunurilor domeniului public
decât cea care va fi conţinută în Constituţie cu privire la bunurile proprietate publică, referindu-
se la: terenurile pe care sunt amplasate construcţii de interes public; pieţe; căi de comunicaţie;
reţele stradale; parcuri publice; porturi şi aeroporturi; terenuri cu destinaţie forestieră; albiile
râurilor şi fluviilor; cuvetele lacurilor de interes public; fundul apelor maritime interioare şi al
mării teritoriale; ţărmurile Mării Negre, inclusiv plajele; terenurile pentru rezervaţii naturale şi
parcuri naţionale; monumentele, ansamblurile şi siturile arheologice şi istorice; monumentele
naturii; terenurile pentru nevoile apărării; terenurile pentru alte folosinţe care, potrivit legii, sunt de
domeniul public; terenurile care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public.
- Legea adăuga criteriul afectaţiunii uzului public, avut în vedere de art. 135 alin. 4, din
Constituţie, în varianta iniţială, doar parţial şi cu privire la o anumită categorie de bunuri, şi anume
în legătură cu apele ce pot fi folosite în interes public.
- Folosirea expresiei „bunuri de uz public” utilizată de legiuitor a fost privită ca având în
vedere acele bunuri care prin natura lor sunt destinate a fi folosite de toţi membrii societăţii, la care,
deci, au acces toate persoanele, precum şi a expresiei „bunuri de interes public”, prin care s-ar
avea în vedere acele bunuri care, deşi nu pot fi folosite de orice persoană, sunt destinate a fi folosite
în cadrul unor activităţi care interesează pe toţi membrii societăţii.
- Determinarea sferei terenurilor care aparţin domeniului public, se realizează folosindu-se
aceleaşi criterii şi tehnici pe care le foloseşte şi constituantul român, respectiv criteriul generic,
individualizarea unor categorii şi trimiterea la alte legi prin care să se poată lărgi sfera domeniului.
- Constatăm că, în timp ce legea se referă la domeniul public sau la domeniul privat,
Constituţia se referă doar la proprietatea publică sau la proprie tatea privată. Deducem că , legea
operează cu noţiunea de domeniu public pentru a identifica bunuri care, potrivit Constituţiei, sunt
obiect al proprietăţii publice, de unde concluzia conform căreia, orice bun al proprietăţii publice
este şi un bun al domeniului public.
- Fără a contrazice prevederile Constituţiei, se susţine în continuare, în art. 5 alin. 1, din
Legea fondului funciar, că admiterea ideii că intră în domeniul public şi clă dirile afectate
folosinţei publice sau exploatării unui serviciu public (ca de exemplu, şcolile, muzeele,
spitalele, cazărmile etc.), deoarece distincţia între cele două domenii este, în raport cu
consecinţele ei, mult prea importantă.
- Pentru a concluziona cu privire la modalitatea de consacrare a conceptului de
domenialitate publică sau privată în Legea administraţiei publice locale, va trebui să pornim de la
37
conţinutul dispoziţiile art. 136 alin. 2, din Constituţia revizuită şi republicată, care stabileşte ca
unici titulari ai proprietăţii publice statul sau unităţile administrativ-teritoriale.
- Coroborând dispoziţiile constituţionale ce privesc organizarea administrative-teritorială
a ţării, şi, respectiv a autorităţilor administraţiei publice locale cu dispoziţiile legale în această
materie, vom constata că toate consacră un domeniu public local (comunal şi orăşenesc) şi un
domeniu public judeţean. Conceptul domenialităţii publice sau private, distinct de cel al
proprietăţii private a persoanelor fizice sau juridice, şi-a găsit o consacrare lărgită şi funcţională
în Legea administraţiei publice locale.
- Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală stipulează că „aparţin domeniului
public de interes local sau judeţean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau
de interes public şi nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public naţional”. Această lege
nu face referire expresă la l egea proprietăţii publice din 1998, dar lasă să se înţeleagă că aceasta
este vizată în primul rând .
- Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia a ales
soluţia nominalizării bunurilor domeniului public al statului, a bunurilor domeniului public
judeţean, şi a bunurilor domeniului public comunal, într-o anexă la pct. I, II şi respectiv III. Astfel:
„domeniul public al judeţelor este alcătuit din bunurile prevăzute la punctul II din anexă, precum şi
din bunuri de uz sau de interes public judeţean, declarate ca atare prin hotărâre a Consiliului
judeţean, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional”, iar
„domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la
punctul III din anexă şi din bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare, prin
hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public
naţional ori judeţean”.
- Legea administraţiei publice locale prevede că: „domeniul privat al unităţilor
administrativ-teritoriale este alcătuit din bunuri mobile si imobile, altele decât cele prevăzute la
art. 122 alin. 1, intrate în proprietatea acestora prin modalităţile prevăzute de lege”..
- Dispoziţiile Codului civil român referitoare la domeniul public (art. 475 alin. 2, art.
476, art. 477, art. 478, art. 499 şi altele care decurg logic, cum ar fi art. 1310, art. 1844), considerăm
că acestea urmează a fi interpretate în sensul că au redevenit norme active, întregind reglementarea
proprietăţii publice. Aceste norme, deşi cuprinse în Codul civil, reprezintă, în realitate, izvoare ale
dreptului public, în particular, ale dreptului administrativ, caracter pe care l-au avut de la început.
- În doctrina administrativă actuală, au fost identificate două categorii de dispoziţii în
materia domeniului public în Codul civil şi anume: dispoziţii prin care se face referire expresă la
regimul juridic aplicabil domeniului public şi domeniului privat, precum şi dispoziţii prin care se
determină sfera domeniului public.
- Spre deosebire de bunurile ce alcătuiesc domeniul civil şi care aparţin particularilor,
bunurile din domeniul administrativ sunt, potrivit art. 475 alin. 2, din Codul civil, administrate şi
nu pot fi înstrăinate decât după regulile şi formele prescrise anume pentru ele, deci, după norme
derogatorii de la dreptul comun.
- Art. 475 - 478 din Codul civil au în vedere domeniul public, dar nu în sensul său, cel
opus domeniului privat, ci în sensul de proprietate publică şi care poate fi şi de domeniul public
şi de domeniul privat . Art. 476 din Codul civil conţine o enumerare exemplificativă a
dependinţelor domeniului public: „drumurile mari, drumurile mici şi uliţele care sunt în sarcina
statului, fluviile şi râurile navigabile sau plutitoare, ţărmurile, adăugirile către mal şi locurile de
unde s-a retras apa mării, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele şi îndeobşte
toate părţile din pământul României care nu sunt proprietate particulară, sunt considerate ca
dependinţe ale domeniului public”.
- Art. 478 alin. 2, din Codul civil, dispune că bunurile prevăzute la alin. l, respectiv porţile,
zidurile, şanţurile fortăreţelor ce au format domeniul public, reintră în comerţ atunci când nu mai
38
servesc la uzul public, ca urmare a schimbării destinaţiei lor, constituind un exemplu a insuficienţei
unui asemenea criteriu.
- Art.477 din Codul civil, învederează că, „toate averile vacante şi fără stăpâni, precum şi ale
persoanelor care mor fără moştenitori, sau ale căror moşteniri sunt lepădate, sunt ale domeniului
public. Preluate de Legea nr. 213/1998, prin art. 25, potrivit căruia, prin sintagma „domeniu
public”, iar în sensul art. 477 din Codul civil, se desemnează „domeniul privat al statului sau al
unităţilor administrativ-teritoriale, după caz”.
39
CAPITOLUL VII
1. Introducere
40
în cuprinsul art. 136, alin. 4, şi anume: darea în administrare către o regie autonomă sau instituţie
publică, concesionarea sau închirierea publică.
- Concesiunea este mijlocul tradiţional folosit încă din cele mai vechi timpuri, prin care
bunurile din proprietatea statului erau valorificate în folosul deţinătorilor puterii supreme.
- Un cunoscut autor clasic definea concesiunea ca reprezentând o formă de exploa tare a
unui serviciu public, în care un particular, persoană fizică sau morală, ia asupra sa riscurile
exploatării şi conducerea activităţii serviciului, în schimbul dreptului de a percepe taxe pentru
serviciile prestate.
- În perioada interbelică, prin sistemul concesiunilor au fost utilizate bunurile neproductive
din domeniul public şi s-a contribuit la progresul societăţii, uşurând viaţa socială, fără a greva
bugetul statului, ci dimpotrivă, aducându-i venituri. În context, s-a realizat reţeaua de căi ferate, au
fost construite poduri, au fost amenajate râuri navigabile, s-a dezvoltat sistemul furnizării de apă
potabilă, curent electric, transportul în comun etc.
- Concesiunea serviciului public reprezintă acel mod de administrare a unui serviciu în
care o persoană publică, conce dentul, însărcinează prin contract administrativ o persoană privată,
concesionarul, de a pune în funcţiune serviciul, sub controlul autorităţii concedente, pe o anumită
perioadă de timp, concesionarul asumându-şi această sarcină în schimbul unei remunerări care
constă din taxele pe care le percepe de la utilizatorii serviciului.
- Concesionarul percepe taxele în conformitate cu un tarif stabilit de administraţie, tariful
fiind un act administrativ unilateral prin care administraţia reglementează în mod general şi
impersonal taxele pe care le impune publicului pentru folosirea serviciului public concesionat.
- Natura juridică a contractului de concesiune, indiferent de varietatea de opinii, această
exprimare a fost înţeleasă, de către majoritatea autorilor drept o ocupare temporară a
domeniului public, întotdeauna revocabilă şi răscumpărabilă.
- În perioada interbelică, în România, concesiunea a fost reglementată prin Legea
pentru organizarea şi administrarea pe baze comerciale a întreprinderilor şi avuţiilor publice
şi Legea contabilităţii publice, adoptate în anul 1929, şi care, în esenţă, prevedeau că durata
concesiunii bunurilor domeniului public era de maxim 30 de ani, iar bunurilor din domeniul
privat al statului, comunelor, judeţelor şi instituţiilor aflate sub controlul lor era de maximum
50 de ani.
- Constituţia României republicată se referă la instituţia concesiunii, dar dispoziţii cu
privire la concesiune se întâlnesc şi într-o serie de legi adoptate anterior intrării în vigoare a
acesteia, cum ar fi: Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii
autonome şi societăţi comerciale, Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar, republicată cu
modificările şi completări le ulterioare sau Legea nr.50/1991 privind autorizarea executării
lucrărilor de construcţii, republicată cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr. 84/1992
privind regimul zonelor libere, cu modificările şi completările ulterioare, Ordonanţa Guvernului
nr. 30/1995 privind regimul de concesionare a construirii şi exploatării unor tronsoane de căi de
comunicaţii terestre - autostrăzi şi căi ferate, aprobată şi modificată prin Legea nr. 136/1996,
Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 63/1998 privind energia electrică şi termică, Legea nr.
215/2001 privind administraţia publică locală cu modificările şi completările ulterioare, Legea
minelor nr. 85/2001 cu modificările şi completările ulterioare, Legea petrolului nr. 238/2004 ş.a.
- Practica juridică şi administrativă susţine, însă, că dreptul comun în materie îl
reprezintă Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, în baza căreia s-a adoptat
Hotărârea Guvernului nr. 216/1999 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii
nr.219/1999 privind regimul concesiunilor.
41
- Potrivit art. 136 alin. 4, din Constituţia republicată bunurile proprietate publică pot fi
date în concesiune oricărui subiect de drept, de către autorităţile administraţiei publice centrale
sau locale, precum şi de regiile autonome sau de instituţiile publice care le-au primit în
administrare, dacă prin lege specială nu se dispune altfel.
- Actul juridic care se află la baza concesiunilor domeniului public este un contract, un act
bilateral, spre deosebire de actele administrative unilaterale pe care se întemeiază permisiunea de
staţionare sau ocupare temporară a domeniului public.
- După natură lor juridică, contractele de concesiune sunt contracte administrative şi prevăd
anumite condiţii şi termene reprezentând „contractul prin care o persoană, numită concedent,
transmite pentru o perioadă determinată, de cel mult 49 de ani, unei alte persoane, numită
concesionar, care acţionează pe riscul şi pe răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui
bun, a unei activităţi sau a unui serviciu public, în schimbul unei redevenţe”.
- Efectele contractului de concesiune vizează concedentul, pe de o parte, şi concesionarul, pe
de altă parte, presupunând, însă, şi existenţa unor drepturi şi obligaţii ale celor două părţi dar, în
egală măsură, efectele contractului se răsfrâng şi asupra terţilor, adică asupra beneficiarilor bunului,
activităţii sau serviciului public concesionat.
- Art. 2 alin. 1, enumere exemplificativ şi nu limitativ, bunurile, activităţile sau serviciile
publice care pot face obiectul unei concesiuni, şi anume: transporturile publice, autostrăzile,
podurile şi tunelurile rutiere cu taxă de trecere, infrastructurile rutiere, feroviare, portuare şi
aeroportuare civile, serviciile poştale, spectrul de frecvenţe şi reţelele de transport şi de distribuţie
pentru telecomunicaţii, terenurile proprietate publică, plajele, cheiurile şi zonele libere şi orice alte
bunuri, activităţi sau servicii publice care nu sunt interzise prin legi organice speciale.
- Dispoziţiile legii arată că obiectul contractului de concesiune nu poate fi altul decât
obiectul concesiunii, ca atare, situaţiile concrete putând fi, însă, foarte complexe, mai ales dacă
avem în vedere licitaţiile pentru concesionarea diferitelor servicii publice, care presupune utilizarea
unor bunuri proprietate publică şi că plata concesiunii se numeşte redevenţă şi se face venit la
bugetul de stat sau la bugetele locale, după caz.
- Au calitatea de concedent , în numele statului, judeţului, oraşului sau comunei:
ministerele sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, pentru bunurile
proprietate publică sau privată a statului ori pentru activităţile şi serviciile publice de interes
naţional, precum şi Consiliile judeţene, Consiliile locale sau instituţiile publice de interes local
pentru bunurile proprietate publică sau privată a judeţului, oraşului sau comunei ori pentru
activităţile şi serviciile publice de interes local.
- Iniţiativa concesionării poate fi atât publică, cât şi privată, cu precizarea că aceasta
revine concedentului sau oricărui investitor interesat.
- Decizia privind concesionarea şi aprobarea concesionării se face, pe baza caietului de
sarcini al concesiunii, prin Hotărâre de Guvern, hotărâre a Consiliului orăşenesc sau comunal.
- Concesionarea unui bun, a unei activităţi sau a unui serviciu public se realizează fie
prin licitaţie publică, deschisă sau deschisă cu preselecţie, fie prin negociere directă, cu precizarea
că la cea de-a doua modalitate se poate ajunge numai dacă prin licitaţie publică nu s-a putut
desemna un câştigător, deci numai în subsidiar.
- Licitaţia publică deschisă este licitaţia prin care orice persoană fizică sau persoană
juridică de drept privat, română sau străină, poate prezenta o ofertă, iar licitaţia publică deschisă
cu preselecţie, este licitaţia prin care persoanele fizice sau persoanele juridice de drept privat,
române sau străine, pe care concedentul le selecţionează pe baza unor criterii elaborate în
prealabil, au dreptul să prezinte oferte.
- În orice situaţie de procedură de licitaţie publică, concedentul are întotdeauna obligaţia
să elaboreze caietul de sarcini al concesiunii şi instrucţiunile privind organizarea şi
desfăşurarea pro cedurii de concesionare.
42
- Procedura concesionării prin negociere directă, intervine doar în cazul în care licitaţia
publică, desfăşurată de două ori, nu a condus la desemnarea unui câştigător.
- Concedentul atribuie concesiunea persoanei fizice sau juridice de drept privat, române sau
străine pe care o alege. Încheierea contractului de concesiune se va realiza în termen de 30 de
zile cu începere de la data la care concedentul a informat ofertantul despre acceptarea ofertei sale,
dacă prin caietul de sarcini nu s-a stabilit altfel.
- Contractul de concesiune va cuprinde clauzele prevăzute în caietul de sarcini şi
clauzele convenite de părţile contractuale, în completarea celor din caietul de sarcini, fără a
contraveni obiectivelor concesiunii prevăzute în acesta.
- Contractul de concesiune va menţiona interdicţia concesionării pentru concesionar, de
a subconcesiona, în tot sau în parte, unei alte persoane, obiectul concesiunii. Legea mai
prevede expres obligaţia concesionarului ca, la expirarea termenului de concesiune, să restituie
în deplină proprietate, liber de orice sarcini, bunul concesionat, inclusiv investiţiile realizate .
- Din motive excepţionale, legate de interesul naţional sau local, după caz, concedentul
poate modifica unilateral partea reglementară a contractului de concesiune, cu notificarea
prealabilă a concesionarului.
- Întotdeauna, contractul de concesiune este un contract administrativ, sinalagmatic,
care se încheie între persoane, cu titlu oneros, cumulativ, temporar, cu executare succesivă,
tipic, numit solemn constitutiv de drepturi şi de obligaţii.
- O dimensiune esenţială a sferei efectelor contractelor de concesiune, o reprezintă acest
drept al concedentului de modificare unilaterală a părţii reglementare a contractului de concesiune,
drept condiţionat, însă, de notificarea prealabilă şi de existenţa unor situaţii excepţionale, precum şi
dreptul de control al concedentului şi al statului, în general, prin Ministerul Finanţelor Publice.
- Modificarea unilaterală a contractului de concesiune vizează aspecte legate de organizarea,
funcţionarea şi condiţiile de exploatare a serviciului public, cu precizarea că orice clauză
contractuală care ar interzice sau ar limita posibilitatea concedentului de modificare unilaterală, este
lovită de nulitate absolută.
- Introducerea principiului echilibrului financiar al concesiunii, adică realizarea unei posibile
egalităţii între avantajele acordate concesionarului şi sarcinile care îi sunt impuse reuneşte cele două
elemente ale contractului de concesiune asigurând sinteza între faptul că este vorba de un serviciu
public şi în acelaşi timp de o întreprindere privată.
- Concesiune dă naştere la două obligaţii reciproce, şi anume: pe de o parte, obligaţia
concedentului de a încredinţa concesionarului exploatarea unui serviciu public, a unei activităţi sau
a unui bun din domeniul public sau privat iar, pe de altă parte, obligaţia concesionarului de a plăti
redevenţa
- Consemnăm obligaţia concesionarului de a realiza, în mod direct, obiectul concesiunii, o
obligaţie continuă ca efect al continuităţii serviciului public, aspect ce conduce la concluzia potrivit
căreia, concesionarul nu poate renunţa la concesiune fără acordul concedentului, oricât de
împovărătoare ar fi devenit obligaţiile rezultate din concesiune.
- În cazul contractului de prestări servicii, concesionarul are dreptul să ceară reaşezarea
contractului, indiferent dacă există sau nu o clauză de impreviziune, adică o clauză care să ţină cont
de producerea unui eveniment care ar putea răsturna echilibrul financiar al contractului.
- Încetarea contractului de concesiune poate avea loc, în mod firesc, în situaţia tipică prin
ajungerea la termen sau în alte patru situaţii atipice.
- Exercitarea dreptului de control a statului se realizează prin ministerele de resort şi
Ministerul Finanţelor Publice, pentru concesiunile de interes naţional şi, respectiv, direcţiile
generale ale finanţelor publice şi controlului financiar de stat judeţene şi a municipiului
Bucureşti, pentru concesiunile de interes local.
- Sunt reglementate şi o serie de sancţiuni contravenţionale pentru persoanele fizice şi
juridice care încalcă anumite dispoziţii ale sale, ce se completează cu dreptul comun în
43
materie, Legea nr. 32/1968, în prezent înlocuită cu O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002.
44
şi sunt protejate prin lege. Activităţile şi măsurile de protejare a monumentelor istorice se realizează
în interes public.
- Legea stabileşte în detaliu o serie de obligaţii şi drepturi ce revin proprietarilor şi
titularilor dreptului de administrare sau ai altor drepturi reale asupra monumentelor istorice, în
scopul protejării acestora, urmate de sancţiuni în cazul nerespectării. Astfel, monumentele istorice
aflate în proprietatea persoanelor fizice sau juridice de drept privat pot fi vândute numai în
condiţiile exercitării dreptului de preempţiune al statului român, prin Ministerul Culturii şi
Cultelor, sau al unităţilor administrativ-teritoriale, prin autorităţile administraţiei publice locale,
după caz, sub sancţiunea nulităţii absolute a vânzării. Se instituie astfel un drept de preempţiune
în trepte, cum a fost calificat în doctrină, fiind vorba de o dispoziţie de dublă protecţie a interesului
public, ca dimensiune a domenialităţii publice care afectează bunul respective.
- Ultimul act normativ consacră câteva noutăţi de regim juridic în privinţa modului în care
monumentele istorice aflate în proprietate privată se integrează în circuitul civil, amendând dreptul
de dispoziţie, ca prerogativă esenţială a dreptului de proprietate, prin impunerea unor norme
procedurale speciale în situaţia înstrăinării lor, norme menite să înlăture posibilităţile de devalizare
a patrimoniului cultural naţional prin alienarea iraţională şi în scopuri financiare obscure a
monumentelor.
- Bunurile vizate de legile menţionate, aflate în stăpânirea particularilor, îşi păstrează
statutul de apartenenţă la proprietatea privată, fiind însă grevate de anumite condiţii restrictive şi
imperative totodată, în privinţa modalităţi lor de protejare, administrare, conservare etc. şi mai cu
seamă în privinţa circuitului lor juridic (44), care se impune a fi atent supravegheat de autorităţile
publice.
- Întregul set de acte normative la care am făcut referire anterior, reprezintă tot atâtea
exemple ale unor regimuri juridice speciale, instituite şi asupra unor bunuri proprietate privată, care,
fără a intra în sfera domeniului public (pentru că ar deveni inalienabile, ori ele pot fi înstrăinate
doar în condiţiile legii, în baza unui drept de preempţiune etc.), sunt supuse unor reguli de pază şi
protecţie, exorbitante de la dreptul comun. Ideea esenţială, este aceea a conservării şi transmiterii
lor generaţiilor viitoare.
45
- Instituirea, identificarea oportunităţilor, evaluarea şi mai apoi asumarea riscului unei
afaceri sunt primele condiţii pentru ca administraţia să se implice în proiecte privind parteneriatul
public-privat.
- Practica politică şi administrativă a statuat că un parteneriat public - privat presupune
parcurgerea a două etape:
- prima are în vedere adoptarea unei decizii cu caracter politic de a iniţia realizarea
acestuia;
- a doua etapă reprezintă o procedură administrativă prin care se urmăreşte
implementarea deciziei politice.
- În sistemul legislativ românesc actual, parteneriatul public-privat este reglementat în
principal prin Ordonanţa Guvernului nr. 1612002 privind contractile de parteneriat public-
privat, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 470/2002, modificată şi completată
prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 15/2003, la rândul ei, aprobată cu modificări şi
completări, prin Legea nr. 293/2003; dispoziţii cu privire la parteneriatul public-privat se regă-
sesc şi în alte acte normative, precum Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală
sau Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii.
- Prin contractele de parteneriat public-privat se intenţionează punerea unor bunuri publice
la dispoziţia particularilor, pentru a face să funcţioneze un serviciu public, în condiţiile legii.
CAPITOLUL VIII
- Acţiunea administraţiei publice nu este liberă, dar poate fi subordonată unui set de reguli,
ce decurg din lege, care stabilesc procedurile de urmat, fixează condiţiile de fond ale acţiunii
administrative şi, în special, definesc drepturile pentru cei administraţi;
- Administraţia trebuie să respecte normele dreptului administrativ, existând deci principiul
legalităţii acţiunii administrative;- această realitate constituie fundamentul construcţiei dreptului
administrativ; dar ea nu s-a impus, istoriceşte, cu uşurinţă;
- Statul a manifestat o reală şi prelungită reticenţă faţă de subordonarea sa regulilor
dreptului şi a controlului judecătoresc sau al celor administraţi; există şi astăzi zone de non-drept,
cum sunt actele de conducere ale guvernului sau măsurile de ordine interioară, în care acestea
răspund imperfect exigenţelor normelor legale şi nu sunt supuse controlului judecătoresc;
- Astăzi, la izvoarele tradiţionale ale dreptului administrativ, se adaugă, din ce în ce mai
mult, dreptul comunitar şi regula intervenţiei judecătorului în controlul respectării normelor
adoptate in spaţiul administrativ european; autorii vorbesc despre principiul juridicităţii activităţii
administraţiei: el arată că legea nu este unicul izvor al acţiunii administrative, dar ea este supusă
regulilor dreptului , fie că acestea decurg din principiile constituţionale, din dreptul internaţional,
din actele guvernamentale sau din practica judiciară europeană ori naţională;
- Sursele legalităţii administrative derivă din principiile generale şi speciale ale dreptului
administrativ; istoriceşte vorbind, în virtutea principiului legalităţii, actele administraţiei trebuie să
respecte legea; această respectare se întinde inclusiv asupra normelor juridice emise de autorităţile
administrative ierarhic superioare;
- Distingem între sursele scrise şi sursele nescrise ale legalităţii administrative:
a) Sursele constituţionale: justiţia aplică primordial principiile şi normele
constituţionale atunci când analizează un act administrativ presupus ilegal;
46
b) Sursele internaţionale: in virtutea prevederilor constituţionale, administraţia
public ă trebuie să pună în aplicare prevederile tratatelor internaţionale, care au o valoare
superioară celor naţionale, în domeniul drepturilor omului, cele la care au aderat statele şi
cele care derivând din dreptul comunitar; interpretarea tratatelor este de competenţa
Parlamentului şi a Curţii Constituţionale; în plus, pentru tratatele europene, organele
judiciare trebuie să solicite interpretarea Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene.
În privinţa dreptului derivat (rezultând din actele organelor instituite prin tratate) situaţia nu
este tranşată, ci mai complicată, dată fiind divizarea lor în regulamente (Parlamentul
European), directive (C.E.) şi deciziile individuale (C.E.); Regulamentele au întotdeauna o
valoare şi o forţă juridică superioară actelor administrative individuale, indiferent de
autoritatea emitentă a acestora; dar, regulamentele au o valoare inferioară legii pe care se
întemeiază;
- Legalitatea europeană, în raport cu izvoarele dreptului şi principiile acestuia, constituie un
factor perturbator în raport cu izvoarele de drept tradiţionale; trebuie respinsă teza absolutistă, cea
care acordă valoare absolută şi primat exclusiv dreptului comunitar; dar vom releva caracteristicile
sale:
- principala caracteristică a dreptului comunitar este autonomia sa, întrucât are
menirea de a permite structurarea ansamblului raporturilor sale cu sistemele de drept
naţionale, precum şi integrarea şi coordonarea acestora în scopul uşurarea aplicabilităţii
dreptului comunitar în ordinea internă a statelor, dar şi pentru stabilirea locului şi autorităţii
sale în contextul naţional;
- a doua caracteristică a dreptului comunitar o constituie aplicabilitatea directă,
relevând o altă latură a raporturilor acestuia cu dreptul intern al statelor membre; ea a fost
decisă de Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene, astfel: “regulile dreptului comunitar,
stabilite de tratatul însuşi sau în baza procedurilor pe care le-a instituit, se aplică pe deplin
în acelaşi moment şi cu efecte identice pe întreaga întindere a teritoriului comunităţii”.
- a treia caracteristică, este efectul direct al normelor sale; el numai că se
integrează automat în dreptul intern, ci are şi aptitudinea generală de a completa în mod
direct patrimoniul juridic al particularilor cu drepturi subiective obligatorii în relaţiile cu
statele şi cu alţi particulari;
- a patra caracteristică, constă în prioritatea dreptului comunitar, întrucât i se
conferă o eficacitate specială, prin soluţionarea tranşantă a situaţiei de concurs eventual cu
normele interne.
- Cutuma: este o problemă mult discutată şi netranşată definitiv; astăzi orice cutumă, atunci
când este admisă, trebuie să rezulte din acte şi alte documente scrise;
- Principiile generale ale dreptului: ele reprezintă norme de maximă generalizare a
normelor de drept;
- Deciziile Curţii Constituţionale: Curtea Constituţională are dreptul şi competenţa de a
interpreta orice problemă de drept, de a se pronunţa în acestea, de a emite decizii cu valabilitate şi
obligaţia de conformare din partea instituţiilor, organelor de stat, autorităţilor publice centrale şi
locale şi a cetăţenilor;
47
- Garanţia juridică a îndeplinirii acestui obiectiv o constituie controlul asupra modului în
care aceste autorităţi şi-au exercitat atribuţiile conferite de lege, de către înseşi autorităţile
administrative sau de autorităţi care înfăptuiesc celelalte puteri ale statului, legislativă sau
judecătorească.
- Cuvântul control derivă din „contre – rolle”, document de verificare a rolului, astfel că, o
lingă perioadă de timp, termenul a fost utilizat pentru a desemna „verificarea contabilă” pentru ca
apoi să fie folosit în sensul de verificare a rezultatelor. Din acest punct de vedere, controlul apare ca
o condiţie sine qua non a activităţii autorităţilor administraţiei publice, numai prin intermediul
acestuia putându-se verifica viabilitatea deciziilor autorităţilor publice, se pot descoperi păreri, se
pot gândi şi elabora soluţii superioare în practica cotidiană.
- Administraţia publică este definită ca fiind acea activitate care constă în principal în
organizarea şi asigurarea executării, dar şi în executarea nemijlocită a prevederilor Constituţiei, a
tuturor actelor normative şi a celorlalte acte juridice emise de autorităţile statului de drept, activitate
realizată de către autorităţile administrative publice, fapt ce relevă necesitatea controlului asupra
administraţiei publice.
- Necesitatea instituirii controlului asupra sistemului global al administraţiei publice rezidă,
în principal, din însăşi raţiunea organizării şi funcţionării acesteia în cadrul statului, şi anume din
misiunea de realizare în concret a valorilor politice exprimate de lege.
- Efectele controlului sunt ambii - valente, fiind menite să asigure că administraţia
funcţionează bine, în respectul principiilor dreptului şi ale democraţiei, chiar dacă această din urmă
exigenţă poate constitui adesea frânele unei acţiuni rapide şi eficace a administraţiei, generând o
tensiune ce pare a fi acceptabilă într-un stat de drept.
- În marea majoritate a cazurilor, controlul se cantonează, preponderent, în zona legalităţii
administraţiei publice, vizându-se prin excelenta latură materială a acesteia – activitatea
administrativă, fără a se neglija, însă, latura formal – organizatorică a administraţiei publice.
- Abordarea problemei controlului se limitează, în special, la problematica controlului
actului administrativ, respectiv la controlul legalităţii în administraţia publică şi, într-o mică măsură,
la controlul oportunităţii.
- Ideea obligativităţii controlului de a însuma cele două laturi foarte importante considerate
clasice – legalitate şi oportunitate - dar totodată şi necesitatea acestuia de a se integra omogen în
activitatea de conducere este astăzi unanim acceptată.
- Cerinţa intervenţiei controlului asupra structurii de administraţie publică este cu atât mai
pregnantă în raport de imperativul asigurării unităţii şi coerenţei acestuia, activitatea de control
incluzând, în mod firesc, şi îndrumarea, orientarea şi corectarea acţiunii organelor administraţiei
statului, în vederea realizării politicii statului.
- Controlul are menirea de a măsura rezultatele acţiunii administrative în aplicarea deciziilor
politice şi de a reprograma activităţile, făcând condiţiile necesare, determinând o intensificare a
realizării acţiunilor administrative de natură a asigura îndeplinirea funcţiilor administraţiei publice.
- Problematica controlului asupra administraţiei publice izvorăşte din necesitatea asigurării
îndeplinirii sarcinilor şi misiunilor fundamentale care au fost conferite ansamblului de autorităţi şi
organe administrative, în procesul realizării valorilor politice statuate prin lege, în interdependenţă
cu nevoia satisfacerii intereselor generale ale societăţii.
48
• controlul exercitat de autorităţile judecătoreşti şi de organele cu activitate
jurisdicţională;
• controlul exercitat de Guvern prin autorităţile administraţiei publice, precum şi de
către structurile din sistemul acestora.
49
3.3. Controlul executivului
- Controlul puterii executive joacă un rol deosebit de important, atât din perspectiva
relaţiilor cu administraţia publică pe care şi-o subordonează direct, cât şi în ceea ce priveşte
consistenţa mijloacelor de intervenţie a autorităţii publice executive, corelativ atributului acesteia de
conducător şi, implicit, de regulator al administraţiei publice.
- Guvernul îşi subsumează activităţile de control administrativ, în esenţă aceasta fiind forma
cea mai pregnantă a controlului administrativ care se realizează în sânul administraţiei publice.
- Controlul administrativ se realizează prin intermediul controlului ierarhic, care conferă
superiorului ierarhic puterea de anulare sau de reformare a actelor juridice îndeplinite de către
subordonaţii săi imediaţi.
- Guvernul exercită, deopotrivă, şi un control de tutelă administrativă asupra
administraţiei publice locale..
- Controlului de tip ierarhic i se va adăuga controlul de tutelă administrativă asupra
colectivităţilor locale, manifestate pe un întreg plan, anume cel al controlului asupra legalităţii
actelor administrative, al controlului asupra autorităţilor locale alese şi , respectiv, al controlului
asupra exercitării atribuţiilor delegate de stat.
3.4. Controlul autorităţilor independente
- S-a pus problema identificării altor mijloace suplimentare de control, respectiv prin
înfiinţarea unor autorităţi administrative abilitate în acest sens. Sunt relevante, astfel, acestei noi
categorii de autorităţi, cum sunt instituţiile de tip ombudsman sau mediator, care au proliferat în
ultima perioadă.
- În esenţă, misiunea Ombudsman-iilor constă în apărarea drepturilor şi libertăţilor
cetăţeneşti în interacţiunea acestora cu administraţia publică prin consacrarea juridică a unei forme
suplimentare de recurs administrativ, la care pot apela cetăţenii, se conturează, indirect, şi o
modalitate suplimentară de control asupra sistemului administraţiei publice.
- În sistemul de drept românesc, această instituţie a Ombudsman-ului a fost asimilată sub
forma Avocatului Poporului.
- Din aceeaşi categorie a autorităţilor administrative independente mai fac parte şi instituţiile
de tipul organelor de consiliu, care examinează sistematic toate proiectele de lege şi cea mai mare
parte a actelor regulamentare ale Guvernului, înainte de adoptarea lor.
- În pofida caracterului său consultativ, avizul Consiliului este foarte important, întrucât
acestuia îi revine misiunea de a veghea la regularitatea juridică, la coerenţa sistemului legislativ,
precum şi la buna colaborare a actelor pe care le pregăteşte administraţia.
- În România, un asemenea rol, dar numai în parte, este îndeplinit de către Consiliul
Legislativ, care, potrivit art. 79 din Constituţie, este organul consultativ de specialitate al
Parlamentului, abilitat să avizeze proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării şi
coordonării întregii legislaţii.
50
- jurisdicţia raporturilor dintre administraţie şi administraţi: presupune
necondiţionat ca administraţii (cetăţenii) să aibă posibilităţile şi mijloacele fixate prin lege
de a forţa administraţia să respecte legea, normele dreptului; astfel, în afara recursului
graţios, cetăţenii trebuie să aibă posibilitatea de a se adresa unui judecător independent, în
toate cazurile de abuz din partea administraţiei;
- extraneitatea normelor aplicabile administraţiei publice: normele aplicabile
administraţiei publice nu trebuie să aibă ca sursă exclusivă puterea publică; ele trebuie să
emane de la autorităţi exterioare administraţiei: Parlamentul tratatele internaţionale, practica
judiciară internă şi internaţională;
- Sunt de reţinut trei exigenţe esenţiale, corespunzătoare unor coordonate fundamentale ale
acţiunii administrative, şi anume:
- Legalitatea indică şi precizează limita acţiunii administrative: aceasta înseamnă
că actul juridic administrativ nu trebuie să contravină cu nimic prevederilor regulilor de
drept, generale sau individuale, care îi sunt aplicabile;
- Legalitatea constituie fundamentul acţiunii administrative: semnifică faptul că
administraţia nu poate acţiona numai prin emiterea repetată de acte juridice, decât atunci
când este abilitată printr-o regulă de drept să o facă;
- Abilitarea priveşte competenţa autorităţii de a emite acel act; o autoritate
administrativă nu poate acţiona decât dacă este competentă să o facă iar acest lucru derivă
din conţinutul actelor normative cu putere de lege;
- Legalitatea presupune obligaţia administraţiei de a acţiona în sensul efectiv al
respectării legii: administraţia nu este doar ţinută să nu depăşească limitele competenţei, ci
este obligată să acţioneze pentru executarea legii şi chiar pentru restabilirea legalităţi, atunci
când şi acolo unde ea este încălcată.
51
pozitivă, care constă în aplicarea legilor, adică în luarea tuturor măsurilor reglementare sau
individuale care sunt necesare pentru aplicarea lor;
a) Consecinţa negativă a principiului legalităţii priveşte obligaţia administraţiei de a
se abţine de la dispunerea unor măsuri administrative, fie pe cale normativă, fie de natură
individuală, care să contravină normelor legale.
b) Consecinţa pozitivă a principiului legalităţii constă în obligaţia administraţiei de
a avea o conduită pozitivă, conformă dreptului, de asigurare a aplicării efective, eficace şi
eficiente a legii, în primul rând faţă de situaţiile de încălcare a ei; trebuie evitate situaţiile de
inerţie din partea administraţiei iar situaţiile de încălcare a legi trebuie constatate şi
sancţionate;
c) Limitele principiului legalităţii privesc limitarea puterilor discreţionare ale
administraţiei, fără a se aduce atingere supleţei sale ori spiritului său de iniţiativă; ea are
nevoie de o anumită iniţiativă, de o anumită libertate de acţiune, deoarece oportunitatea
unor acţiuni poate fi apreciată nemijlocit şi în raport cu realitatea faptului administrativ, nu
pe cale generală;
- Vorbim despre puterea discreţionară a administraţiei, care poate fi mai întinsă sau mai
restrânsă, funcţie de domeniile de reglementare, îndeosebi în ceea ce priveşte situaţiile excepţionale
sau circumstanţele extraordinare şi activităţile de tip special; În acest sens, s-au dezvoltat trei teorii
distincte: teoria puterii discreţionare, teoria circumstanţelor excepţionale şi teoria actelor de
guvernare; fiecare comportă propria natură juridică şi propriul său regim juridic.
52
- Ca garanţie a principiului supremaţiei Constituţiei şi a legii, putem distinge alte două
principii derivate, instrumente de ordin constituţional menite să asigure echilibrul puterilor statului
şi întronarea legalităţii la nivelul tuturor autorităţilor statului şi anume:
- principiul controlului constituţionalităţii legilor, exercitat de Curtea
Constituţională;
- principiul controlului jurisdicţional al acţiunii administraţiei publice.
- Restrângerea unor drepturi şi libertăţi se poate face doar prin lege şi numai dacă se impune
cu necesitate, după caz pentru: apărarea ţării, a siguranţei naţionale, a ordinii publice, a drepturilor
şi libertăţilor fundamentale, desfăşurarea instrucţiei penale, , prevenirea consecinţelor unei
calamităţi naturale, ale unui dezastru;
- În sistemul constituţional românesc operează termenul de legalitate, ca raport de supunere
faţă de ansamblul de norme juridice, depăşindu-se caracterul formal ce asociază principiul legalităţii
cu legea ( ca act juridic al Parlamentului ), fiind consacrată o piramidă a surselor de drept, care are
în vârful său Constituţia, urmată de legile Parlamentului şi Ordonanţele Guvernului, continuând cu
actele normative şi actele individuale necesare punerii în aplicare a acestora la nivelul administraţiei
centrale şi locale;
- Principiul legalităţii activităţii administrative a statului derivă din normele constituţionale,
fiind un principiu general aplicabil, opozabil administraţiei publice, fără necesitatea menţionării
exprese în cadrul normelor legale.
- Excepţia o constituie Legea nr. 215/2001 cu modificările ulterioare, în care principiul
legalităţii este menţionat separat, alături de autonomia locală şi descentralizarea serviciilor publice,
al eligibilităţii şi al consultării cetăţenilor în probleme de interes deosebit, toate considerate drept
principii de bază ale organizării şi funcţionării administraţiei publice din România;
- Ca mijloace de apărarea drepturilor şi libertăţilor, în raporturile cu autorităţile
administraţiei publice, cetăţenii beneficiază de două garanţii, care stau la baza recursurilor
administrative, respectiv la baza recursurilor jurisdicţionale, care fundamentează contenciosul
administrativ din România:
- un drept de petiţionare;
- un drept al persoanei vătămate de o autoritate publică.
- Sub aspectul controlului jurisdicţional asupra activităţii administrative, sistemul
românesc a consacrat o formă a contenciosului administrativ de plină jurisdicţie, considerat mai
puţin eficient, mai sărac în consistenţa sa juridică; astfel, o serie de concepte juridice, cum ar fi
abuzul, reaua-credinţă sau deturnarea puterii administraţiei rămân nedefinite;
- Promulgarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 a adus o schimbare esenţială
în sistemul de drept românesc, propunând o instituţie esenţială într-un stat de drept.
53
- Controlul este „barometrul” care indică modul în care acţionează cel chemat să aplice
decizia, precum şi gradul în care decizia corespunde scopului pentru care a fost emisă. Controlul
constă în permanenta confruntare a administraţiei, aşa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea
ce trebuie sau ar trebuie să fie.
- Rolul controlului este de a preveni erorile în aplicarea deciziilor, de a le înlătura când
acestea există, şi/sau de a asigura îmbunătăţirea permanentă a activităţii, pentru ca aceasta să
corespundă cât mai bine nevoilor sociale într-o etapă dată.
- Obiectul controlului îl constituie acţiunile şi inacţiunile (conduita) autorităţii
administraţiei publice sau a funcţionarilor săi, felul în care acestea si-au exercitat atribuţiile cu care
au fost învestiţi; în doctrină sunt precizate trei elemente principale ale acestuia, şi anume: baza de
referinţă a controlului, obiectul controlului şi operaţiunile de control propriu-zise.
- În doctrina administrativă au fost identificate mai multe criterii de clasificare a controlului
asupra administraţiei.
- după natura autorităţii publice care îl exercită se distinge: controlul exercitat de
Parlament, controlul exercitat de autorităţi ale administraţiei publice, controlul exercitat
de autorităţi judecătoreşti.
- după regimul procedural aplicabil se distinge un control contencios (exercitat de
instanţele judecătoreşti şi de Curtea Constituţională, pentru ordonanţele Guvernului) si un
control necontencios (exercitat de Parlament, de autorităţile supraordonate ierarhic şi de
Avocatul Poporului).
- după efectele pe care le determină, se distinge un control ce atrage atenţionări şi
sancţionări ale autorităţilor administraţiei publice şi funcţionarilor acestora, însoţite de
anularea actelor şi un control ce atrage numai atenţionări şi sancţionări.
- Controlul înfăptuit de cetăţeni asupra organelor administraţiei publice, este un control
cu caracter individual, în virtutea dreptului de petiţionare, drept fundamental, consacrat
constituţional
- Vom distinge astfel, având în vedere primul criteriu de clasificare:
- un control parlamentar asupra administraţiei publice;
- un control administrativ asupra admi nistraţiei publice;
- un control judecătoresc asupra administraţiei publice.
- În ceea ce priveşte prima formă de control evocată, vom constata că regimul constituţional
românesc actual consacră atât un control parlamentar tradiţional, cât şi un control parlamentar
modern, exercitat prin intermediul unor autorităţi publice distincte de Parlament, dar supuse
obligaţiei de a prezenta anual rapoarte acestuia, cum ar fi Avocatul Poporului
- Controlul parlamentar tradiţional se concretizează în obligaţia Guvernului şi a celorlalte
organe ale administraţiei publice de a prezenta informaţii şi documente acestuia potrivit art. 111 din
Constituţie, etc.
- Controlul parlamentar modern este realizat de autorităţi publice la care ne-am referit în
prelegerea consacrată relaţiei guvernare-administraţie publică, rolului executivului în dreptul public
contemporan, autorităţi precum Avocatul Poporului sau Curtea de Conturi, deja analizate.
- Garantarea legalităţii actelor administrative prin intermediul controlului presupune şi
existenţa unor forme de control în cadrul autorităţilor administraţiei publice înseşi. În logica
sistemului constituţional există ca principiu un drept de control al Guvernului asupra celorlalte
autorităţi ale administraţiei publice. Generic, controlul înfăptuit de administraţia publică asupra ei
însăşi poartă denumirea de control administrativ.
- Prin urmare, controlul administrativ poate fi caracterizat ca reprezentând controlul
înfăptuit de administraţia publică, în conformitate cu legea, asupra propriei activităţi.
- Controlul administrativ are ca obiective:
- respectarea legii în activitatea autorităţilor administraţiei publice;
- verificarea mijloacelor folosite pentru realizarea scopului legii;
54
- constatarea rezultatelor pozitive şi a abaterilor de la normele prescrise precum;
- stabilirea măsurilor pentru înlăturarea deficienţelor constatate.
- Controlul administrativ poate fi un control intern, atunci când este realizat de persoane,
compartimente etc. din interiorul organului administrativ controlat sau un control extern, atunci
când este exercitat de organe sau funcţionari din afara autorităţilor controlate.
- Controlul intern presupune existenţa a două subiecte: cel care controlează (subiectul activ)
şi cel controlat (subiectul pasiv). El se poate exercita fie din oficiu, fie la cererea sau sesizarea unei
persoane fizice sau juridice. Obiectul controlului intern general îl reprezintă verificarea legalităţii,
inclusiv pe considerente de oportunitate, a întregii activităţi desfăşurate, a modului de utilizare a
mijloacelor materiale şi financiare de care dispune organul respectiv etc.
- Procedura de realizare a controlului intern general cunoaşte în practică o varietate foarte
mare, în absenţa unei reglementări exprese ce va trebui realizată prin viitorul Cod de procedură
administrativă. La rândul său, controlul extern poate fi un control ierarhic, un control de supra-
veghere generală, un control de tutelă administrativă sau un control specializat.
- Controlul ierarhic se exercită de autorităţile ierarhic superioare asupra celor inferioare, în
baza raportului de subordonare dintre ele, ori de câte ori este nevoie, fără a fi necesar să fie prevăzut
în vreun text de lege.
- În cazul autorităţilor administraţiei publice locale nu poate fi vorba de un astfel de control,
acestea fiind organizare şi funcţionând potrivit Constituţiei şi legislaţiei în materie pe baza
autonomiei locale, efect al descentralizării administrative.
- Obiectul controlului ierarhic, care poate fi anterior, concomitent sau posterior, cuprinde
întreaga activitate a organelor subordonate, atât actele juridice cât şi faptele materiale, reprezentând
un control asupra tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv al oportunităţii.
- Controlul ierarhic poate fi efectuat din oficiu, acest gen de control reprezentând un element
component al activităţii de conducere exercitată de superior asupra inferiorului sau la cererea unei
persoane fizice sau juridice, situaţie in care controlul se numeşte recurs ierarhic.
- Astfel, între controlul administrativ ierarhic şi recursul ierarhic există un raport de la gen
la specie. Orice recurs ierarhic este şi o formă de realizare a controlului administrativ ierarhic, dar
nu orice formă de exercitare a controlului administrativ ierarhic este şi un recurs ierarhic..
- În raport cu autoritatea administrativă căreia i se adresează recursul administrativ, vom
distinge între:
- un recurs graţios, introdus la autoritatea de la care emană actul administrative.
- un recurs ierarhic, ce poate fi introdus la autoritatea ierarhic superioară, în cazul
existenţei unei asemenea autorităţi.
- Recursul graţios, cel mai important, este calificat în doctrină ca reprezentând plângerea
adresată de un particular, persoană fizică sau juridică, autorităţii administrative de la care emană
actul administrativ prin care se solicită revocarea, modificarea sau revenirea asupra acestuia.
- Recursul graţios are ca temei dreptul autorităţilor administraţiei publice de a reveni şi de a
retracta actele administrative, dacă acestea au fost săvârşite fără respectarea dispoziţiilor legale sau
dacă nu mai corespund intereselor sociale
- Recursul ierarhic reprezintă plângerea adresată de un particular autorităţii administrative
ierarhic superioare, prin care solicită anularea actului emis de o autoritate inferioară subordonată
care îi vatămă drepturile sau interesele, în scopul de a o determina pe aceasta să-şi modifice actul
sau să îndeplinească o anumită prestaţie.
- Dreptul particularului de a utiliza calea recursului ierarhic este de esenţa organizării
administrative a statului de drept. De aceea, se apreciază în doctrină, nu este necesar ca el să fie
reglementat prin dispoziţii legislative speciale, deoarece el coincide cu dreptul de petiţionare,
considerat ca expresia unei libertăţi publice şi individuale, pe care Constituţia din 1991 îl consacră
în art. 51.
55
- La rândul său, în funcţie de natura juridică şi subordonarea organelor de control, controlul
specializat poate fi exercitat de:
a) inspecţii de stat din cadrul ministerelor, altor organe centrale de specialitate sau
autorităţilor locale autonome;
b) autorităţi administrative cu caracter jurisdicţional, în condiţiile prevăzute de lege;
c) autorităţi special constituite cu atribuţii de control, ca de exemplu, Curtea de Conturi,
Garda Financiară etc.
- Controlul specializat este exercitat de anumite persoane sau compartimente faţă de care cel
controlat nu se află în raport de subordonare ierarhică. Controlul specializat se realizează numai în
cazurile expres prevăzute de lege, în condiţiile stabilite de aceasta şi se limitează la aspectele care se
încadrează în specificul activităţii organului de control.
- Sunt trecute astfel în revistă în doctrina recentă, sub aspectul organizării şi funcţionării lor,
următoarele autorităţi publice cu atribuţii de control: Curtea de Conturi, Garda Financiară, Garda
Naţională de Mediu si Autoritatea Naţională de Control
- Pentru a avea eficienţă, au fost identificate o serie de condiţii care privesc toate fazele
controlului, de la conceperea, pregătirea şi efectuarea acestuia şi până la stabilirea măsurilor şi
valorificarea concluzii lor.
- Controlul trebuie să fie efectuat de persoane competente, cu experienţă în domeniile
controlate, persoane care trebuie să dea dovadă de probitate profesională, de corectitudine şi cinste,
de tact şi să fie receptive la toate explicaţiile date de cel controlat.
- Eficienţa controlului depinde în mare măsură de formele şi de metodele de control folosite.
Concluziile trebuie să fie bine fundamentate şi argumentate, să se desprindă ca sinteză a unor
practici, nu ca acţiuni izolate, singulare, punându-se un accent deosebit pe identificarea cauzelor şi
condiţiilor care au determinat neajunsurile constatate.
- Concluziile trebuie aduse la cunoştinţa organului controlat, propunându-se în scris măsuri
de lichidare a problemelor existente, urmând apoi ca organul de control să urmărească modul în
care cel controlat acţionează pentru lichidarea deficienţelor constatate.
- O menţiune specială necesită evocarea controlului exercitat de Ministerul Public asupra
administraţiei publice, în raport cu noua concepţie asupra rolului procurorului. Astfel, potrivit art.
131 din Constituţie, „în activitatea judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele generale ale
societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor”.
- În ce priveşte controlul judecătoresc asupra administraţiei publice, este vorba despre
forma cea mai importantă de control şi care, sintetic, se exprimă tradiţional sub denumirea de
contencios admi nistrativ constituind însăşi finalitatea dreptului administrativ.
- Fundamentul constituţional al instituţiei contenciosului administrativ se regăseşte în
principal în art. 52 din Constituţia republicată, privitor la dreptul persoa nei vătămate de o
autoritate publică. Alături de acesta, analiza instituţiei contenciosului administrativ presupune în
mod obişnuit evocarea altor dispoziţii constituţionale precum art. 21 privitor la acce sul liber la
justiţie; art. 73 alin. (3) litera k), privitor la caracterul de lege organică al legii contenciosului
administrativ; art. 123 alin. (5) referitor la atribuţia prefectului de a atac, în faţa instanţei de
contencios administrativ, actele autorităţilor administraţiei publice locale.
- O problemă apărută în doctrină după adoptarea Constituţiei din 1991 a privit însă chiar
răspunsul la întrebarea dacă se mai putea vorbi de jurisdicţii administrative, atât timp cât potrivit
art. 125 din Constituţie (în forma iniţială) justiţia se realizează prin Curtea Supremă de Justiţie şi
prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege, iar în capitolul referitor la Guvern şi în cel
consacrat Administraţiei publice nu se află dispoziţii privind activitatea unor autorităţi
administrativ-jurisdicţionale. De aici concluzia conform căreia dispoziţiile art. 4 din Legea
contenciosului administrativ nu mai erau aplicabile.
- Prin Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1/1994 privind liberul acces la justiţie al
persoanelor în apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor lor legitime, jurisdicţia constituţională
56
s-a pronunţat asupra conformităţii cu dispoziţiile constituţionale (originare) a existenţei procedurilor
administrative jurisdicţionale şi, prin urmare, a jurisdicţiilor administrative .
- Revizuirea Constituţiei din 2003 a adus importante schimbări şi sub acest aspect.
Pe de-o parte, a prevăzut caracterul facultativ şi gratuit al jurisdicţiilor speciale administrative, iar
pe de altă parte a înlăturat atribuţiile jurisdicţionale ale Curţii de Conturi, urmând ca litigiile
rezultate din activitatea acesteia să fie soluţionate de instanţele judecătoreşti specializate.
- Rolul jurisdicţiilor administrative a fost privit în primul comentariu consacrat revizuirii
Constituţiei, ca o modalitate de a decongestiona instanţele judecătoreşti, astfel încât intervenţia lor
să poată fi justificată numai dacă litigiul ar putea fi soluţionat incontestabil pe această cale, dreptul
invocat fiind evident, fără a putea constitui o modalitate de prelungire a cauzei, ceea ce ar fi contrar
judecării pricinii într-un termen rezonabil.
- Jurisdicţia administrativă este definită, potrivit doctrinei actuale, ca reprezentând
activitatea de soluţionare a unui litigiu administrativ după norme procedurale specifice procedurii
judiciare, în urma căreia rezultă un act administrativ cu caracter jurisdicţional.
- Legat de gratuitatea jurisdicţiilor speciale administrative, se apreciază că aceasta ar trebui
să fie generală, deci să includă nu numai scutirea de taxe de timbru, ci toate cheltuielile de
procedură, modalitate care ar determina părţile să utilizeze cu prioritate procedurile administrative
jurisdicţionale, deşi ele sunt facultative, iar numai în ultimă instanţă să se adreseze justiţiei.
- Activitatea autorităţilor administraţiei publice învestite cu atribuţii administrativ-
jurisdicţionale se finalizează cu emiterea unor acte administrativ-jurisdicţionale, care reprezintă în
esenţă soluţiile date în cazul unei acţiuni contencioase (conflictuale) apărute între o autoritate a
administraţiei publice, de-o parte şi o altă persoană fizică sau juridică de drept public sau de drept
privat, de cealaltă parte.
- Spre deosebire de contenciosul administrativ în sens restrâns, în cazul căruia conflictul
dintre cele două părţi urmează a fi soluţionat la nivelul puterii judecătoreşti, activitatea
administrativ-jurisdicţională se caracterizează prin soluţionarea unui conflict la nivelul
administraţiei active, de către structuri specializate în acest scop, acestea dispunând de atribuţii
administrativ-jurisdicţionale.
- Noua lege a contenciosului administrativ defineşte expres, în art. 2 alin. 1 lit. D., actul
administrativ-jurisdicţional ca reprezentând actul juridic emis de o autoritate administrativă cu
atribuţii jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict, după o procedură bazată pe contradictorialitate
şi cu asigurarea dreptului la apărare.
- Suntem deci în prezenţa unui act administrativ-jurisdicţional şi implicit a unei jurisdicţii
speciale administrative dacă sunt întrunire următoarele condiţii:
- actul este emis de către o autoritate administrativă;
- autoritatea administrativă emitentă are atribuţii de a soluţiona un conflict, deci este o
autoritate administrativ-jurisdicţională;
- conflictul trebuie soluţionat cu citarea părţilor şi în baza principiului
contradictorialităţii, iar
părţilor trebuie să le fie recunoscut dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat.
- În prezent, într-un amplu studiu consacrat jurisdicţiilor administrative, potrivit Constituţiei
revizuite, au fost identificate numeroase exemple de jurisdicţii administrative, cum ar fi:
- comisiile de disciplină - jurisdicţii administrative disciplinare pentru funcţionarii
publici, prevăzute de Statutul funcţionarilor publici ;
- comisiile de disciplină şi consiliile superioare de disciplină - jurisdicţii administrativ-
disciplinare pentru poliţişti, prevăzute de Statutul poliţistului;
- comisiile de soluţionare a întâmpinărilor - jurisdicţii administrative în materia
exproprierii, prevăzute de Legea privind exproprierea pentru cauză de utilitate
publică;
57
- birourile electorale - jurisdicţii administrative electorale, prevăzute de legile
electorale;
- organele administrative fiscale - în procedura administrativ jurisdicţională fiscală,
prevăzute de Codul de procedură fiscală etc.
- În sfârşit, în ce priveşte configuraţia în noua lege a contenciosului administrative (Legea
nr. 554/2004) a posibilităţii de atac împotriva unui act administrativ-jurisdicţional, este o problemă
asupra căreia vom reveni cu ocazia prezentării unor aspecte procedurale privind instituţia
contenciosului administrativ.
CAPITOLUL IX
- Controlul înfăptuit de către administraţia publică asupra ei însăşi, desemnează un tip aparte
al controlului, purtând denumirea de control administrativ.
- Funcţionarea administraţiei publice, în spiritul exigenţelor principiului legalităţii, reclamă
existenţa unor factori cu caracter autoreglator, atât la nivelul structurii administrative interne, cât şi
a celei externe.
- Din acest punct de vedere, controlul administrativ constituie forma cea mia complexă a
controlului asupra activităţii organelor administraţiei publice, desemnând, totodată, componenta
esenţială a activităţii de conducere generală a administraţiei publice de către Guvern.
- Controlul este întotdeauna necesar confruntării şi asigurării conformităţii, comportând
obligatoriu doi termeni şi un raport între aceştia. Acest raport, denumit conformitate, nu presupune,
însă, constatarea unei identităţi, astfel că, în anumite cazuri, controlul se traduce prin investigarea
existenţei unei corespondenţe depline între baza de referinţă şi chestiunea supusă examinării, în alte
cazuri, acceptându-se marja de apreciere, între anumite limite.
- Rolul formelor de control administrativ este de a asigura o deplină conformitate a
activităţii organelor şi autorităţilor administrative cu cerinţele şi obiectivele sociale exprimate în
legi, a căror executare se realizează în cadrul administraţiei publice.
- Noţiunea controlului administrativ este definită ca fiind acea activitate ce se desfăşoară
regulat, în cadrul structurii generale a administraţiei publice, ca o componentă fundamentală a
mecanismului administrativ, al cărei scop îl constituie asigurarea conformităţii conduitei
58
administrative cu comandamentele statale, prevăzute de lege, realizându-se unitatea de scop şi
acţiune în administraţia publică.
- Indiferent de forma controlului şi autorul acestuia se pot distinge trei elemente ale
controlului administrativ: obiectul, obiectivele şi operaţiunile de control.
- obiectivul controlului îl poate constitui, în mod individual sau în ansamblul lor,
mijloacele umane, materiale, financiare, precum şi mijloacele şi procedeele folosite de
organele administraţiei publice. Într-o altă opinie, obiectul controlului îl constituie acţiunile
şi inacţiunile, sau altfel spus, conduita organului administraţiei publice sau a funcţionarului
acestuia, modul concret în care aceştia şi-au exercitat atribuţiile cu care au fost investiţi.
- baza de referinţă include toate acele elemente care trebuie urmărite în cadrul
controlului, respectiv obiectivele ce trebuie realizate de către organele administrative
controlate, mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse, procedeele
întrebuinţate în acest scop, caracterul prohibitiv sau imperativ la care sunt supuse activităţile
administraţiei publice şi care trebuie respectat.
- operaţiunile de control au caracterul unor operaţiuni administrative realizate de
către autorii controlului care urmăresc să stabilească conformitatea obiectului controlat cu
elementele cuprinse în baza de referinţă. Operaţiunile de control pot fi mai simple sau mai
complexe după cum elementele din baza de referinţă comportă un grad mai mic sau mai
mare de apreciere şi de tehnicitate din partea autorului controlului.
- Indiferent de caracterul intern sau extern al controlului administrativ, o asemenea activitate
presupune întotdeauna existenţa a două subiecte: subiectul activ (cel care controlează) şi subiectul
pasiv (cel controlat). Acţiunea primului asupra celui de-al doilea are ca obiect general, în cadrul
controlului, verificarea legalităţii, inclusiv pe considerente de oportunitate, a întregii activităţi
desfăşurate de către cel controlat, prin procedee şi metode specifice, utilizând mijloace tehnice
variate, ansamblul acestora constituind conţinutul controlului administrativ.
59
instituţii administrative şi luarea măsurilor juridice necesare pentru înlăturarea deficienţelor şi
prevenirea lor.
- O primă modalitate de exercitare a controlului intern o reprezintă autocontrolul - atunci
când fiecare funcţionar, serviciu sau birou îşi controlează activitatea proprie
- Cea de a doua modalitate, considerată drept clasică şi uzuală, o reprezintă acţiunea de
control intern exercitată de conducătorii tuturor birourilor, serviciilor, secţiilor, sectoarelor,
oficiilor, în general ai compartimentelor de specialitate, care vizează executarea deciziilor
administrative ce-i privesc.
- O pondere însemnată şi un rol deosebit în funcţionalitatea sistemului, îl reprezintă
controlul administrativ extern. Acest control comportă două forme, unul al cărui obiect are un
caracter general, celălalt cu un obiect particular sau specializat, vizând protejarea unui aspect
determinat al legalităţii administrative sau care se aplică numai anumitor categorii de servicii:
- Controlul general are la originea sa, dar şi ca fundament elementar, o necesitate de
natură disciplinară, el vizând asigurarea la niveluri diferite ale administraţiei, a ordinii juridice,
percepută ca un factor de unitate şi coerenţă.
- Controlul specializat vizează prin excelenţă, funcţionarea unor servicii publice, care
se disting prin particularităţile lor şi care sunt organizate în cele mai importante domenii ale
activităţii statelor sau ale colectivităţilor teritoriale.
- În cadrul controlului administrativ extern distingem următoarele forme de control:
a) Controlul ierarhic. Controlul ierarhic reprezintă un element important al
conducerii, constituind o garanţie atât în ceea ce priveşte respectarea legalităţii în administraţia
de stat, cât şi a realizării sarcinilor, drepturi de decurg din elementele de conţinut ale
subordonării administrative.
- Acest tip de control se exercită, de regulă, din oficiu, dar şi la cererea celor
interesaţi de către organele administrative ierarhic superioare, fie pe linie orizontală, fie pe
linie verticală, în virtutea raporturilor de subordonare ierarhică între organele administraţiei
publice.
- O asemenea formă a controlului administrativ extern cuprinde întreaga activitate a
organelor subordonate, atât actele juridice, cât şi faptele materiale, fiind un control asupra
tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv cele de oportunitate.
b) Controlul de supraveghere general. Acest tip de control al administraţiei
publice incumbă Guvernului, ca autoritate publică executivă, în virtutea prerogativei
constituţionale de „exercitare a conducerii generale a administraţiei publice”. Acest drept de
control al guvernului poate fi exercitat direct de către autoritatea publică executivă sau indirect
prin structurile sale proprii, constituite în cadrul aparatului guvernamental sau ca organ de
specialitate direct subordonate.
- Dreptul de control al Guvernului decurge, în mod firesc, din natura funcţiunii
executive pe care o exercită ceea ce presupune că în planul organizării, executării şi realizării
în concret şi în mod unitar a legii, Guvernul trebuie să dispună de acele pârghii şi instrumente
juridice care să-i permită să constate disfuncţionalităţile, să dispună şi să aplice corecţii
necesare.
- Cu privire la controlul general, am în vedere rolul şi atribuţiile Autorităţii naţionale
de Control, ale Corpului de Control al Guvernului, ale Ministerului Administraţiei şi
Internelor, precum şi ale prefectului, ca reprezentant al Guvernului în judeţe şi în municipiul
Bucureşti.
c) Controlul specializat. Controlul specializat se exercită, în numele Guvernului, de
către organele de specialitate organizate în subordinea directă a acestuia, atât la nivel central
cât şi teritorial, în cele mai diverse domenii şi sectoare de activitate: financiar, sanitar, protecţia
muncii, comerţ ş.a.
60
- În structura unor ministere sau a altor organe centrale de specialitate ale
administraţiei de stat sunt organizate şi funcţionează organe care exercită un control
administrativ specializat: Inspectoratul de Stat în Construcţii din cadrul Ministerului
Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului; Inspecţia Muncii din structura Ministerului
Muncii şi Familiei; Garda Financiară, respectiv Autoritatea Naţională a Vămilor, din structura
Ministerului Finanţelor Publice; Inspecţia de Stat a Apelor din cadrul Ministerului Mediului şi
Gospodăririi Apelor.
- În cadrul celorlalte ministere şi organe centrale de specialitate ale administraţiei de
stat sunt organizate, de regulă, structuri specializate (direcţii generale, direcţii şi alte
compartimente) care exercită controlul administrativ în domeniul respectiv.
- Controlul administrativ de specialitate exercitat prin intermediul inspectoratelor şi
respectiv inspecţiile de stat, este un control de legalitate, sub toate aspectele actelor
administrative, inclusiv al oportunităţii,
- Controlul financiar este cel mai important dintre controalele administraţiei, acesta
reprezentând mijlocul prin intermediul căruia se asigură conducerea de către stat a executării
bugetului său, sub forma legii finanţelor publice.
- Controlul administrativ specializat mai poate îmbrăca forma controlului exercitat
de organele administrative cu caracter jurisdicţional, cu prilejul exercitării căilor administrative
de atac, în condiţiile legii, dar şi forma controlului exercitat de organe special constituite
pentru control (Curtea de Conturi).
d) Controlul de tutelă administrativă. Acest tip al controlului administrativ este
instituţionalizat în măsura în care diferite părţi componente ale structurii sistemice a
administraţiei publice sunt organizate şi funcţionează în mod autonom.
- Tutela administrativă se exercită de către Guvern, în contextul amplu al
supravegherii autorităţii publice executive asupra întregii structuri a administraţiei publice,
inclusiv asupra administraţiei publice locale. În sistemul românesc de drept, mult mai
pregnant este rolul prefectului ca autoritate de tutelă administrativă, care îndeplineşte în
numele Guvernului, pe care îl reprezintă la nivel teritorial, toate drepturile şi obligaţiile
specifice, în condiţiile legii.
- prefectul, ca instituţie a administraţiei teritoriale a statului, este principala autoritate
care exercită tutela administrativă (control de legalitate) în numele Guvernului, care în anumite
situaţii, prevăzute de lege, controlul prefectului trebuie corelat cu rolul şi competenţele atât ale
unor structuri guvernamentale (Corpul de Control al Guvernului) şi Ministerului
Administraţiei şi Internelor, cât şi altor organe şi autorităţi ale administraţiei publice.
61
control de tutelă administrativă asupra autorităţilor administrative proprii ale comunităţilor locale,
care urmăreşte asigurarea respectării legilor şi intereselor statale de către autorităţile supuse
controlului, constituindu-se într-o formă a controlului administrativ special.
- Această formă a controlului administrativ, deşi operează în sistemul administraţiei publice
româneşti, legislaţia actuală nu-l mai reglementează în mod expres sub aspect terminologic, nici şi
sub aspectul „conţinutului” tutelei administrative.
- Aşadar, deşi nu este prevăzut în mod expres nici de Constituţie şi nici de alte legi organice,
regimul tutelei administrative este prezent şi în sistemul administraţiei publice româneşti, incluzând
anumite forme ale controlului administrativ exercitat asupra autorităţilor administrative ce
reprezintă colectivităţile locale.
- Controlul de tutelă administrativă, ca parte componentă a regimului de supraveghere
generală a statului asupra administraţiei colectivităţilor locale, se constituie într-o formă a
controlului administrativ corelată şi adaptată principiului descentralizării administrative,
apropiindu-se tot mai mult de acea formă modernă a controlului administrativ corespunzător
sistemului de administraţie publică fundamentat pe principiul autonomiei locale.
- Raporturile dintre autorităţile centrale şi teritoriale, caracterizate prin grade diferite de
dependenţă faţă de centru, pe baza principiilor care domină organizarea administraţiei publice,
impun cu stringenţă exercitarea unor forme a controlului administrativ adecvate, menite a asigura
funcţionalitatea administraţiei publice în limitele legii.
- Faţă de aceasta, considerăm că, în raport de modul concret de organizare a administraţiei
publice, fiecărui principiu trebuie să i se asocieze o anumită formă a controlului administrativ, astfel
încât să se asigure o concordanţă firească între trăsăturile regimului administrativ şi tipul controlului
exercitat.
- Abandonarea concepţiei clasice a tutelei administrative şi înlocuirea ei cu cea de control
administrativ asupra acţiunii colectivităţilor locale, este prevăzută şi în Carta Europeană a
autonomiei locale, care statuează această nouă formă a controlului şi care trebuie reglementată în
cadrul legislaţiilor naţionale numai prin lege sau prin Constituţie.
- Fiind cu precădere un control de legalitate, controlul administrativ al colectivităţilor locale
trebuie să aibă în vedere respectarea proporţionalităţii intervenţiei autorităţii de control în raport cu
importanţa intereselor pe care aceasta înţelege să le ocrotească.
- Se conturează, astfel, o formă nouă a controlului administrativ, care reflectă, în esenţă,
restrângerea prerogativelor autorităţilor de tutelă ale statului, până la limitele lor „minime”, în
contextul regimului de supraveghere a autorităţilor colectivităţilor locale şi care constă în
exercitarea controlului de legalitate, deopotrivă, atât de organele puterii executive cât şi de organele
puterii judecătoreşti.
- Considerăm că generarea unei asemenea forme a controlului administrativ, care îmbină
caracteristicile controlului de tutelă administrativă cu cele ale controlului judecătoresc, este
consecinţa aplicării principiului autonomiei locale, principiul democratic care stă la baza organizării
şi funcţionării administraţiei publice locale moderne.
62
- Creşterea semnificativă a sarcinilor administraţiei publice, pe măsura complexităţii din ce
în ce mai accentuate a vieţii economice şi sociale a îngreunat derularea raporturilor dintre cetăţeni şi
administraţie, conlucrarea dintre cele două părţi nefiind deloc facilă.
- Consecinţa unei astfel de stări de lucruri a reprezentat-o neîncrederea, reticenţa şi
resemnarea cetăţenilor, care au început să manifeste rezerve faţă de structurile administrative
excesiv de birocratice, fiind puşi adesea în faţa unor proceduri anevoioase, extrem de formalizate.
Prin urmare, numeroase state au ajuns la concluzia că instituţiile tradiţionale de protecţie
juridică a cetăţenilor şi de control a autorităţilor administraţiei publice nu mai erau în măsură să
rezolve aceste conflicte, fiind, aşadar, necesară conceperea şi instituţionalizarea unor instrumente
juridice noi şi eficace, care să se alăture celor deja existente.
- Instituţia suedeză Ombudsman va servi drept model tuturor ombudsman-iilor din întreaga
lume, caracteristicile acestuia rămânând valabile şi în zilele noastre, cu mici modificări, deşi acesta
a rămas în limitele frontierelor scandinave pe toată durata secolului al XIX-lea.
- În ultimul deceniu, instituţia Ombudsman-ului a depăşit graniţa statală, fiind împrumutată
chiar de către diverse organizaţii internaţionale (Uniunea Europeană – mediatorul european), ori
recomandată statelor membre în vederea preluării ei (Consiliul Europei).
- Neavând putere de constrângere, Ombudsman-ul, nu de puţine ori a făcut obiectul unor
critici puternice, fiind considerat ca o instituţie pur decorativă, al cărui bilanţ nu se ridică
întotdeauna la nivelul aşteptărilor şi speranţelor celor care au dorit introducerea sa în Franţa ce a
atras apariţia unui curent al scepticilor.
63
demasca erorile, abuzurile sau ilegalităţile administraţiei, recomandând măsuri concrete de
înlăturare a acestora, dând publicităţii rezultatele cercetării sale.
- Cele trei caracteristici principale ale instituţiei Ombudsman-ului, care se regăsesc în
majoritatea sistemelor europene de drept, sunt următoarele:
a) în primul rând, ombudsman-ul primeşte plângerile particularilor contra administraţiei,
cărora încearcă să le găsească o soluţie atunci când constată că sunt întemeiate;
b) în al doilea rând, ombudsman-ul nu este abilitat să dea instrucţiuni sau să anuleze o
decizie, întrucât el nu posedă o putere directă asupra administraţiei;
c) în al treilea rând, un aspect fundamental care distinge ombudsman-ul de o instanţă
administrativă este independenţa sa faţă de puterea executivă.
- Din această perspectivă, ombudsman-ul îndeplineşte următoarele funcţiuni: funcţia de
supraveghere a respectării drepturilor fundamentale şi a legalităţii activităţii administraţiei; funcţia
de cercetare şi de control a administraţiei publice; funcţia de mediere sau de recomandare a unor noi
măsuri legale; funcţia de sancţionare sau de penalizare a actelor autorităţii care îi îngreunează
activitatea.
- Trebuie precizat şi ceea ce nu este ombudsman-ul, şi nume: nu este legiuitor – nu poate
dispune măsuri cu forţă de lege; nu este organism de guvernare – capabil să ia decizii în politica
statului; nu este judecător – apt să tranşeze definitiv litigiilor de natură contencioasă; după cum nu
este avocat – cu competenţa de a apăra cetăţenii în faţa instanţelor sau pentru probleme personale.
- Existenţa sa în organizarea instituţională a unui stat, reprezintă, în esenţă, un semn
distinctiv al regimului democratic, ombudsman-ul nefiind prezent în regimurile autoritare, dat fiind
scopul fundamental al acţiunii sale, respectiv apărarea cetăţenilor de abuzurile autorităţilor
administraţiei publice
64
CAPITOLUL X
65
- Funcţia de control, ca funcţie a managementului, este enumerată ultima nu pentru că ar
fi cea mai puţin importantă, ci pentru că tot ce intră în conţinutul celorlalte funcţii trebuie să
preceadă, în timp, controlul.
- Relaţia dintre planificare şi control trebuie privită, pe de o parte, în dinamică, ca un
ciclu ce se reia mereu în timp, deci ca proces, iar pe de altă parte, ca o construcţie ierarhizată,
determinată de structura obiectivelor şi sub-obiectivelor pe diferite niveluri ierarhice. Această
imagine sugerează în acelaşi timp existenţa unor metode şi tehnici de control diferite în
funcţie de nivelurile respective.
- Astfel, obiectivele strategice şi planurile stabilite la nivelul de vârf al managementului
sunt formulate în lumina ţelului şi misiunii organizaţiei. De la acest nivel, planurile sunt
defalcate pe obiective şi sub-obiective coordonate spre baza ierarhiei. Pe măsură ce aceste
planuri sunt elaborate, trebuie stabilite şi mijloacele de control pentru a putea supraveghea
procesul de realizare a obiectivelor cuprinse în planuri.
- Bucla de reacţie a procesului de control are menirea de a asigura pentru management
informaţii despre progresul realizat la diferite niveluri ale planului, obiectivelor, strategiilor şi
tacticilor precum şi la nivelul performanţelor individuale. Bucla de reacţie (feedback-ul) indică
procesul realizat în îndeplinirea planurilor, dar poate indica şi necesitatea ajustării planurilor.
- Se poate considera, în esenţă, că procesul de control constă din trei etape principale:
- stabilirea standardelor folosite în măsurarea progresului sau lipsei de progres în
realizarea obiectivelor;
- măsurarea performanţelor, înregistrând abaterile faţă de standarde;
- întreprinderea de acţiuni de corectare şi eliminare a abaterilor.
- Să revenim la dilema controlului: managementul constată sau i se semnalează o abatere de
la standard sau normă ? Trebuie determinate cauza sau cauzele.
- Determinarea acţiunii concrete de întreprins depinde de trei lucruri:
- de standard;
- de precizia măsurării prin care s-a determinat abaterea;
- de interpretarea dată cauzelor abaterii de persoane sau de dispozitivul de investigare.
- Acţiunile corective, în caz de abateri de la standarde, pot fi prescrise în avans prin intermediul
politicilor, procedurilor şi practicilor. Atunci când acestea există, ele ajută la scurtarea timpului de
reacţie la apariţia problemelor. Chiar şi procedurile, ca reguli precise de urmat pentru situaţii tipice,
trebuie privite cu o anumită flexibilitate pentru că nici o regulă de comportare stabilită în avans nu poate
fi un substitut absolut pentru o judecată adecvată unei situaţii concrete.
În final, trebuie să acordăm mare atenţie celui mai important aspect al procesului de introducere
a acţiunilor corective: determinarea cauzelor pentru abaterile apărute.
2. Tipuri de control
- Munca desfăşurată intr-o firmă are anumite puncte de intrare unde sunt recepţionate
materiile prime si materialele documentaţiile sau informaţiile telefonice si telegrafice. Trecerea
succesiva prin aceste etape este un ciclu (de producţie), care se reia pentru fiecare produs sau lot
de produse.
- In fiecare din aceste puncte au fost dezvoltate anumite tipuri de control, respectiv
control de recepţie, control interfazic sau inter-operaţional si control final. Când eliminarea
materialelor neconforme cu cerinţele sau standardele previne pierderile cauzate de producerea
unor piese necorespunzătoare, vorbim de control preventiv.
- Controlul final este preponderent sau tipic post-operativ, iar controlul inter-
operaţional este atât preventiv, cat si post-operaţional, dar este o concretizare practica a cerinţei
de detectare cat mai devreme posibil a apariţiei abaterilor sau erorilor. Aşa putem vorbi de trei
categorii de control:
66
- control preventiv;
- control direct (on-line);
- control post-operativ sau final.
- Controlul preventiv. Este mai uşor să previi, decât să tratezi, spune o veche zicătoare,
care trebuie completată cu un (relativ mai nou) Murphy-ism: "Dacă ceva se poate strica, atunci se
va strica", pentru a avea o bază "ideologică" modernă în filozofia managerială.
- Având în vedere amintita „lege" a lui Murphy, multe din întreprinderile
japoneze şi-au făcut o deviză din a-l da afară pe Murphy din compania lor sau, cu alte
cuvinte, au dezvoltat o filozofie managerială bazată pe elaborarea şi folosirea unui
sistem de reguli şi dispozitive de prevenire a posibilităţilor de apariţie a erorilor şi
defectelor.
- Controlul preventiv se concentrează asupra condiţiilor in care este dificil sau
imposibil sa apară deviaţii de la norme. Există o mulţime de alte asemenea exemple, de
reguli si norme de prevenire in cadrul unei firme cum ar fi, de exemplu, fisa postului.
- Ca mijloc de control, fisa postului serveşte la prevenirea situaţiei in care o
persoana total necalificata poate sa primească postul respectiv, prin aceasta
economisindu-se bani şi timp şi evitându-se „performanţele” necorespunzătoare.
- Controlul direct. Controlul direct este destinat sa detecteze si sa anticipeze deviaţiile de
la standarde în diferite puncte ale desfăşurării procesului. El mai poate fi asimilat ca un proces de
reglare (ajustare), deoarece permite să se acţioneze in timpul desfăşurării procesului sau
activităţii respective.
- Exista două categorii de control direct (de reglaj): control de diagnostic si
control terapeutic (reglare).
- Controlul de diagnostic încearcă sa determine ce abatere, deviere a avut loc. El ne
spune ce este rău, dar nu si de ce.
- Controlul terapeutic „simte” atât ce, dar şi de ce s-a întâmplat ceva, apoi
hotărăşte acţiunea corectivă..
- Controlul post-operativ (final). Controlul final se concentrează asupra rezultatelor
finale ale procesului. Informaţiile obţinute nu mai pot fi folosite, de regula, pentru a remedia
produsul (doar pentru a-i întocmi, eventual, certificatul de „deces”), dar pot si trebuie folosite
pentru următorul proiect, produs sau lot de produse. Scopul lui este evitarea repetării
greşelilor la produse, lucrări sau servicii similare.
- Sistemul informaţional managerial este mecanismul destinat sa colecteze, combine,
compare, analizeze si sa disemineze date sub forma unor informaţii utilizabile. Prin urmare,
SIM serveşte unui control eficace.
- Un management sănătos cere examinarea financiara a întreprinderii in mod regulat de
către o firma de contabilitate independenta.
- Bugetele sunt planuri ce reflecta viitoarea alocare si folosire a diferitelor resurse,
pentru diferite activităţi ale firmei, pe o perioada data de timp si sunt monetare, de munca, de
materii prime, spatii, ore maşina etc.
- Bugetele exercita controlul prin:
- alocarea resurselor pe compartimente;
- specificarea modului in care vor fi utilizate;
- standarde pentru compararea performantelor.
- Bugetele ajuta la apărarea (păstrarea) resurselor întreprinderii, la promovarea folosirii
lor eficiente si asista atingerea obiectivelor întreprinderii.
3. Eficienta controlului
67
- Pentru ca un sistem de control sa fie adecvat menirii sale, el trebuie sa răspundă
următoarelor cerinţe:
- să fie oportun şi necostisitor. Beneficiile obţinute din control trebuie sa fie
mai mari decât cheltuielile ocazionate de acesta. Este o legitate generala de la care nu face
excepţie nici controlul.
- să fie acceptabil pentru cei cărora li se aplică. Sistemele de control sunt
afectate de ineficienta, daca cei cărora li se aplica le resimt ca nedrepte sau inacceptabile.
Un control real şi eficient este posibil numai dacă oamenii care sunt sub incidenţa
acestuia îl consideră necesar şi sprijină aplicarea lui.
- să fie adecvat obiectivelor, poziţiei şi personalităţii celor controlaţi.
Metodele si obiectivele controlului trebuie sa fie corelate cu natura obiectivelor, poziţia
ierarhica si personalitatea celor ale căror realizări sunt controlate.
- să fie strategic. Controlul trebuie sa se concentreze asupra unui număr relativ
restrâns de activităţi strategice (de cea mai mare importanta). Deci controlul trebuie sa se
concentreze asupra excepţiilor pozitive si negative ale factorilor critici (de mare
importanta) in realizarea obiectivelor cuprinse in planuri. Ceea ce se numeşte ,,Conducerea
prin excepţii" presupune un control concentrat pe excepţiile (abaterile) semnificative de la
performantele planificate.
- să se bazeze pe informaţii corecte, folositoare, asigurate la timp şi pentru
persoanele care au nevoie de ele şi le pot utiliza cu maximum de randament.
- Să fie cat mai simplu posibil (fără a fi simplist). Cu cat va fi mai simplu
sistemul de control, cu atât el va fi mai uşor de interes si de aplicat.
- Să fie bazat pe ,,definiţii operaţionale" sau pe convenţii, care să conducă la
aceleaşi concluzii, indiferent de persoana care face evaluarea.
- Controlul este eficient atunci când reuşeşte sa facă ceea ce trebuie sa facă: sa prevină
abaterile, sa diagnosticheze abaterile si sa asigure informaţii necesare acţiunilor corective si
viitoarelor planuri, la un cost mai mic decât efectele pozitive pe care le generează.
- Controlul, ca proces, cunoaşte schimbări revoluţionare datorita impactului
computerelor îndeosebi in domeniul producţiei.
- Sistemele computerizate de programare, lansare si urmărire, care permit stabilirea
operativa a consumurilor, stocurilor, livrărilor etc., conectate cu sistemul financiar al firmei
sunt capabile sa ofere un nivel de precizie si de detaliere a controlului, imposibil de realizat cu
nu prea mulţi
68
- Necesitatea instituirii controlului asupra sistemului global al Administraţiei Publice rezidă,
în principal, din însăşi raţiunea organizării şi funcţionării acesteia în cadrul statului, şi anume din
misiunea de realizare în concret a valorilor politice exprimate de lege.
- Controlul este un element important al actului de conducere socială, care urmează firesc
celui de aplicare a deciziei, indiferent de natura acesteia: politică, economică, administrativă, etc.
- El intervine pentru că statul şi fiecare dintre puterile şi structurile sale prin care se realizează
aceste puteri este direct interesat să afle dacă decizia se aplică în mod corect, dacă are eficienţa
scontată, dacă ea corespunde cerinţelor reale şi concrete, dacă se constituie într-un element dinamic
al relaţiilor sociale sau, dimpotrivă, într-o frână a acestora.
- Putem defini deci controlul ca fiind acea formă a verificării de stat înfăptuită de autorităţile
publice executive în conformitate cu prevederile legale, atât asupra activităţilor specifice propriului
sistem de organe, cât şi în afara acestuia, în vederea stabilirii existenţei sau inexistenţei
conformităţii dintre acţiunea înfăptuită şi normele care o reglementează precum şi. după caz,
restabilirea la nevoie a legalităţii încălcate cu toate consecinţele decurgând din aceasta pentru
acţiunea verificată şi autorii controlaţi.
69
acest control poate fi exercitat fie de organe din sistemul autorităţii legislative, fie ale celei
executive, fie ale autorităţii judecătoreşti.
- după regimul juridic al controlului, acesta poate fi: control jurisdicţional,
exercitat de instanţele judecătoreşti şi de autorităţi administrative jurisdicţionale; control
nejurisdicţional - exercitat de toate celelalte autorităţi de control;
- după sfera de cuprindere: control specializat sau tematic - constând în control
efectuat pe o anumită problemă, temă, domeniu de activitate; control complet sau general
care priveşte mai multe sectoare de activitate, ori toate atribuţiile celui controlat.
70
compartimente). Această conduce la definirea unei structuri organizatorice adecvate îndeplinirii
obiectivelor. Controlul managerial nu poate opera în afara unui plan şi a unei structuri
organizatorice adecvate.
- Riscurile. Evenimentele care pot afecta realizarea obiectivelor constituie riscuri care
trebuie identificate. Managementul are obligaţia de a identifica riscurile şi de a întreprinde acele
acţiuni care plasează si menţin riscurile în limite acceptabile. Trebuie menţinut un echilibru între
nivelul acceptabil al riscurilor şi costurile pe care le implică aceste acţiuni.
- Procedurile. Pentru realizarea obiectivelor trebuie sa se asigure un echilibru între sarcini,
competenţă (autoritate decizională conferită prin delegare) şi responsabilităţi (obligaţia de a realiza
obiectivele) şi să se definească proceduri. Procedurile reprezintă paşii ce trebuie urmaţi (algoritmul)
în realizarea sarcinilor, exercitarea competenţelor şi angajarea responsabilităţilor.
- Activităţile de control. Controlul este prezent pe toate palierele entităţii publice si se
manifestă sub forma autocontrolului, controlului în lanţ (pe faze ale procesului) şi a controlului
ierarhic. Din punct de vedere al momentului în care se exercită, controlul este concomitent
(operativ), ex-ante (feed-forward) si ex-post (feedback).
- Definirea. Pentru o înţelegere adecvată a conceptului de control intern, privit prin prisma
principiilor generale de bună practică acceptate pe plan internaţional şi în Uniunea Europeană, se
redă mai jos definiţia adoptată de Comisia Europeană. Controlul intern reprezintă ansamblul
politicilor şi procedurilor concepute şi implementate de către managementul şi personalul entităţii
publice, în vederea furnizării unei asigurări rezonabile pentru: atingerea obiectivelor entităţii
publice într-un mod economic, eficient si eficace; respectarea regulilor externe şi a politicilor şi
regulilor managementului; protejarea bunurilor şi a informaţiilor; prevenirea şi depistarea
fraudelor şi greşelilor; calitatea documentelor de contabilitate si producerea în timp util de
informaţii de încredere, referitoare la segmentul financiar şi de management.
71
- Activităţi de control. Standardele subsumate acestui element-cheie al controlului
managerial se focalizează asupra: documentării procedurilor; continuităţii operaţiunilor;
înregistrării excepţiilor (abaterilor de proceduri); separării atribuţiilor; supravegherii
(monitorizării) etc.
- Auditarea şi evaluarea. Problematica vizată de această grupă de standarde
priveşte dezvoltarea capacităţii de evaluare a controlului managerial, în scopul asigurării
continuităţii procesului de perfecţionare a acestuia.
Fiecare standard este structurat pe 3 componente:
- Descrierea standardului prezintă trăsăturile definitorii ale domeniului de
management la care se referă standardul, domeniu fixat prin titlul acestuia;
- Cerinţe generale anunţă direcţiile determinante în care trebuie acţionat, în vederea
respectării standardului;
- Referinţe principale listează actele normative reprezentative, care cuprind
prevederi aplicabile standardului.
- Pe ansamblu, standardele si referinţele principale asociate constituie pachetul reprezentativ
al normelor de reglementare - Codul controlului intern -, care guvernează obiectivele, organizarea şi
funcţionarea sistemelor de management financiar şi control (control intern) la entităţile publice.
72
Codului etic al profesiei de controlor delegat; Ordinul nr. 252/2004 al ministrului finanţelor publice,
pentru aprobarea Codului privind conduita etică a auditorului intern.
73
salariilor de baza în sectorul bugetar şi a indemnizaţiilor pentru persoane care ocupa funcţii de
demnitate publică; Legea nr. 40/1991 cu privire la salarizarea Preşedintelui şi Guvernului României
şi a personalului Preşedinţiei, republicată; Hotărârile Guvernului pentru aprobarea planului de
ocupare a funcţiilor publice; Ordonanţa Guvernului nr. 129/2000 privind formarea profesională a
adulţilor; Hotărârea Guvernului nr. 522/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare
a prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 129/2000 privind formarea profesională a adulţilor;
Ordinul nr. 206/2005 al Preşedintelui Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici pentru aprobarea
metodologiei de evaluare a posturilor şi a criteriilor de evaluare a posturilor; Ordonanţa de urgenţa a
Guvernului nr. 15/2005 privind unele măsuri pentru ocuparea prin concurs a funcţiilor publice
vacanţe din cadrul autorităţilor şi entităţilor publice implicate în implementarea angajamentelor
asumate prin negocierile pentru aderarea României la Uniunea Europeana; Actele normative prin
care au fost aprobate statutele specifice ale personalului din entităţile sistemului de apărare si ordine
publică, precum şi statutele corpurilor profesionale; Legea nr. 490/2004 privind stimularea
financiară a personalului care gestionează fonduri comunitare; Hotărârea Guvernului nr. 170/2005
pentru aplicarea Legii nr. 490/2004 privind stimularea financiară a personalului care gestionează
fonduri comunitare.
Standard 5. Delegarea
5.1. Descrierea standardului: Managerul stabileşte, în scris, limitele competenţelor şi
responsabilităţilor pe care le delegă.
5.2. Cerinţe generale: Delegarea de competenţă se face ţinând cont de imparţialitatea
deciziilor ce urmează a fi luate de persoanele delegate şi de riscurile asociate acestor decizii;
Salariatul delegat trebuie să aibă cunoştinţa, experienţa şi capacitatea necesară efectuării actului de
autoritate încredinţat; Asumarea responsabilităţii, de către salariatul delegat, se confirmă prin
semnătură; Sub-delegarea este posibilă cu acordul managerului; Delegarea de competenţă nu
exonerează pe manager de responsabilitate.
5.3. Referinţe principale: Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările
ulterioare, ; Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2003 privind finanţele publice locale,
aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 108/2004; Regulamentul de organizare şi
funcţionare a entităţii publice;Fişa postului; Manualul de control financiar preventiv, elaborat de
Ministerul Finanţelor Publice, Direcţia generală de control financiar preventiv, publicat pe adresa
de Internet a ministerului (pag. 14, pct. 2.1.2. “Delegarea de competenţă”).
74
6.2. Cerinţe generale: Competenţa, responsabilitatea, sarcina şi obligaţia de a raporta sunt
atribute asociate postului; acestea trebuie să fie clare, coerente şi să reflecte elementele avute în
vedere pentru realizarea obiectivelor entităţii publice; Competenţa constituie capacitatea de a lua
decizii, în limite definite, pentru realizarea activităţilor specifice postului; Responsabilitatea
reprezintă obligaţia de a îndeplini sarcinile şi se înscrie în limitele ariei de competenţa; Raportarea
reprezintă obligaţia de a informa asupra îndeplinirii sarcinilor.
6.3. Referinţe principale: Hotărârea Guvernului nr. 1.209/2003 privind organizarea şi
dezvoltarea carierei funcţionarilor publici;
Actul normativ de organizare şi funcţionare a entităţii publice.
Standard 7. Obiective
7.1. Descrierea standardului: Entitatea publică trebuie să definească obiectivele
determinante, legate de scopurile entităţii, precum şi cele complementare, legate de fiabilitatea
informaţiilor, conformitatea cu legile, regulamentele şi politicile interne şi să comunice obiectivele
definite tuturor salariaţilor şi terţilor interesaţi.
7.2. Cerinţe generale: Obiectivele generale sunt concordante cu misiunea entităţii publice;
Entitatea publică transpune obiectivele generale în obiective specifice şi în rezultate aşteptate pentru
fiecare activitate şi le comunică personalului; Obiectivele trebuie astfel definite încât sa răspundă
pachetului de cerinţe ,,S.M.A.R.T.” ; Fixarea obiectivelor reprezintă atributul managementului, iar
responsabilitatea realizării acestora revine atât managementului, cât şi salariaţilor; Multitudinea şi
complexitatea obiectivelor impune utilizarea unor criterii diverse de grupare, cu scopul de a facilita
concretizarea responsabilităţilor, răspunderilor, de a asigura operativitate în cunoaşterea rezultatelor
etc.
7.3. Referinţe principale: Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările
ulterioare, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2003 privind finanţele publice locale, aprobată
cu modificări şi completări prin Legea nr. 108/2004; Ordinul ministrului finanţelor publice nr.
1.159/2004 pentru aprobarea instrucţiunilor privind conţinutul, forma de prezentare şi structura
programelor elaborate de ordonatorii principali de credite în scopul finanţării unor acţiuni sau
ansamblu de acţiuni; Legile bugetare anuale.
Standard 8. Planificarea
8.1. Descrierea standardului:: Entitatea publică întocmeşte planuri prin care se pun în
concordanţă activităţile necesare pentru atingerea obiectivelor cu resursele maxim posibil de alocat,
astfel încât riscurile de a nu realiza obiectivele să fie minime.
8.2. Cerinţe generale: Planificarea este una din funcţiile esenţiale ale managementului;
Planificarea se referă la repartizarea resurselor, pornind de la stabilirea nevoilor pentru realizarea
obiectivelor. Având în vedere caracterul limitat al resurselor, repartizarea acestora necesită decizii
cu privire la cel mai bun mod de alocare; Planificarea este un proces continuu, ceea ce imprima
planului un caracter dinamic. Schimbarea obiectivelor, resurselor sau altor elemente ale procesului
de fundamentare impune actualizarea planului; Gradul de structurare a procesului de planificare, de
detaliere a planurilor, variază în funcţie de diverşi factori, precum: mărimea entităţii publice,
structura decizionala a acesteia, necesitatea aprobării formale a unor activităţi etc. După orizontul
de timp la care se referă, în general, se elaborează: planuri anuale; planuri multianuale; Specific
planificării multianuale este stabilirea unei succesiuni de măsuri ce trebuiesc luate pentru atingerea
obiectivelor.
8.3. Referinţe principale: Legile bugetare anuale;Legea nr. 500/2002 privind finanţele
publice, cu modificările ulterioare; Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1.159/2004 pentru
aprobarea Instrucţiunilor privind conţinutul, forma de prezentare şi structura programelor elaborate
de ordonatorii principali de credite în scopul finanţării unor acţiuni sau ansamblu de acţiuni;
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2003 privind finanţele publice locale, aprobată cu
75
modificări şi completări prin Legea nr. 108/2004; Hotărârea Guvernului nr. 866/1996 pentru
actualizarea normativelor privind spaţiile cu destinaţia de birou sau pentru activităţi colective ori de
deservire ce pot fi utilizate de ministere; Ordonanţa Guvernului nr. 80/2001 privind stabilirea unor
normative de cheltuieli pentru autorităţile administraţiei publice şi entităţile publice, cu modificările
ulterioare; Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 63/1999 cu privire la gestionarea fondurilor
nerambursabile alocate României de către Comunitatea Europeană, precum şi a fondurilor de
cofinanţare aferente acestora, cu modificările şi completările ulterioare.
Standard 9. Coordonarea
9.1. Descrierea standardului; Pentru atingerea obiectivelor, deciziile şi acţiunile
componentelor structurale ale entităţii publice trebuiesc coordonate, în scopul asigurării
convergenţei şi coerenţei acestora.
9.2. Cerinţe generale: Managementul asigură coordonarea deciziilor şi acţiunilor
compartimentelor structurale ale entităţii publice; Atunci când necesităţile o impun, se pot organiza
structuri specializate, care să sprijine managementul în activitatea de coordonare; Coordonarea
influenţează decisiv rezultatele interacţiunii dintre salariaţi în cadrul raporturilor profesionale;
Salariaţii trebuie să ţină cont de consecinţele deciziilor lor şi ale acţiunilor lor asupra întregii entităţi
publice; Coordonarea eficientă presupune consultări prealabile, atât în cadrul structurilor unei
entităţi publice, cât şi între structurile respective.
9.3. Referinţe principale;
Legea nr. 82/1991 a contabilităţii, republicată; Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice,
cu modificările ulterioare: Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern si controlul
financiar preventiv, republicată; Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr. 45/2003 privind finanţele
publice locale, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 108/2004; Hotărârea Guvernului
nr. 461/2001 pentru aprobarea normelor de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
60/2001 privind achiziţiile publice, cu modificările şi completările ulterioare.
76
11. 2. Cerinţe generale: Orice acţiune sau inacţiune prezintă un risc de nerealizare a
obiectivelor; Riscurile sunt acceptabile, dacă măsurile care vizează evitarea acestora nu se justifică
în plan financiar; Riscurile semnificative apar şi se dezvoltă în special ca urmare a: managementului
inadecvat al raporturilor dintre entitatea publică şi mediile în care aceasta acţionează; unor sisteme
de conducere centralizate excesiv; Un sistem de control intern eficient presupune implementarea în
entitatea publică a managementului riscurilor; Managerul are obligaţia creării şi menţinerii unui
sistem de control intern sănătos, în principal, prin: identificarea riscurilor majore care pot afecta
eficacitatea şi eficienţa operaţiunilor, respectarea regulilor şi regulamentelor, încrederea în
informaţiile financiare şi de management intern şi extern, protejarea bunurilor, prevenirea şi
descoperirea fraudelor; definirea nivelului acceptabil de expunere la aceste riscuri; evaluarea
probabilităţii ca riscul să se materializeze şi a mărimii impactului acestuia; monitorizarea şi
evaluarea riscurilor şi a gradului de adecvare a controalelor interne la gestionarea riscurilor;
verificarea raportării execuţiei bugetului, inclusiv a celui pe programe.
11.3. Referinţe principale: Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările
ulterioare: Hotărârea Guvernului nr. 2.288/2004 pentru aprobarea repartizării funcţiilor pe care le
asigură ministerele si organizaţiile neguvernamentale privind prevenirea situaţiilor de urgenţă;
Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr. 45/2003 privind finanţele publice locale, aprobată cu
modificări si completări prin Legea nr. 108/2004; Manualul de control financiar preventiv, elaborat
de Ministerul Finanţelor Publice, Direcţia generală de control financiar preventiv, publicat pe
adresa de Internet a Ministerului Finanţelor.
77
13.1. Descrierea standardului: Entitatea publică trebuie să dezvolte un sistem eficient de
comunicare interna şi externă, care să asigure o difuzare rapidă, fluentă şi precisă a informaţiilor,
astfel încât acestea să ajungă complete şi la timp la utilizatori.
13.2. Cerinţe generale: Managerul asigură funcţionarea unui sistem eficient de comunicare;
Prin componentele sale, sistemul de comunicare serveşte scopurilor utilizatorilor; Sistemul de
comunicare trebuie să fie flexibil si rapid, atât în interiorul entităţii publice, cât şi între aceasta şi
mediul extern; Procesul de comunicare trebuie să fie adaptat la capacitatea utilizatorilor, în ceea ce
priveşte prelucrarea informaţiilor şi achitarea de responsabilităţi în materie de comunicare.
13.3. Referinţe principale: Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de
interes public; Hotărârea Guvernului nr. 123/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice de
aplicare a Legii nr. 544/2001; Adresa pe Internet a entităţii publice; Ordonanţa Guvernului nr.
119/1999 privind controlul intern si controlul financiar preventiv, republicată; Legea nr. 82/1991 a
contabilităţii, republicată; Hotărârea Guvernului nr. 26/2003 privind transparenţa relaţiilor
financiare dintre autorităţile publice şi întreprinderile publice, precum şi transparenţa financiară în
cadrul anumitor întreprinderi; Hotărârea Guvernului nr. 1.085/2003 pentru aplicarea unor proceduri
ale Legii nr. 161/2003 referitoare la implementarea Sistemului Electronic Naţional; Hotărârea
Guvernului nr. 1.723/2004 privind aprobarea Programului de măsuri pentru combaterea birocraţiei
în activitatea de relaţii cu publicul.
78
15.2. Cerinţe generale: Ipotezele se formulează în legătură cu obiectivele ce urmează a fi
realizate şi stau la baza fixării acestora; Salariaţii implicaţi în realizarea unui obiectiv trebuie să fie
conştienţi de ipotezele formulate şi acceptate în legătură cu obiectivul în cauză; Ipotezele de care
salariaţii nu sunt conştienţi reprezintă un obstacol în capacitatea de adaptare; Reevaluări ale
nevoilor de informare - concretizate în schimbări în ceea ce priveşte informaţiile necesar a fi
colectate, în modul de colectare, în conţinutul rapoartelor sau sistemelor de informaţii conexe –
trebuiesc efectuate dacă se modifică ipotezele ce au stat la baza obiectivelor.
15.3. Referinţe principale: Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările
ulterioare; Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr. 45/2003 privind finanţele publice locale, aprobată
cu modificări şi completări prin Legea nr. 108/2004; Actul normativ de organizare şi funcţionare a
entităţii publice.
79
modificarea şi completarea Normelor metodologice generale referitoare la exercitarea controlului
financiar preventiv, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 522/2003, cu
modificările ulterioare; Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1.792/2002 pentru aprobarea
Normelor metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor entităţilor
publice, precum si organizarea, evidenţa şi raportarea angajamentelor bugetare şi legale; Ordinul
Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 136/2003 pentru punerea în aplicare a instrucţiunilor
privind vânzările de terenuri şi/sau clădiri de către autorităţile publice.
80
20.2. Cerinţe generale: În derularea acţiunilor pot apărea circumstanţe deosebite, care nu
au putut fi anticipate şi care induc abateri ce nu permit derularea tranzacţiilor prin procedurile
existente; Abaterile de la procedurile existente trebuie să fie documentate şi justificate, în vederea
prezentării spre aprobare; Este necesară analiza periodică a circumstanţelor şi a modului cum au
fost gestionate acţiunile, în vederea desprinderii unor concluzii de bună practică pentru viitor, ce
urmează a fi formalizate.
20.3. Referinţe principale: Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern şi
controlul financiar preventiv, republicată.
81
• clasificarea controlului în funcţie de modul de cuprindere a obiectivelor: control total;
control selectiv (prin sondaj);
• clasificarea controlului în funcţie de scopul urmărit: control de conformitate; control de
perfecţionare; control de adaptare etc.;
• clasificarea controlului în funcţie de apartenenţa organelor de control: control propriu;
control exterior;
• clasificarea controlului în funcţie de executanţi: autocontrol; control mutual; control
ierarhic; control de specialitate;
• clasificarea controlului în funcţie de modul de execuţie: control direct; control indirect;
control încrucişat;
• clasificarea controlului în funcţie de baza normativa: control normativ; control practic;
control teoretic;
• clasificarea controlului în funcţie de înţelesul entităţii: control pentru sine; control pentru
alţii;
• clasificarea controlului în funcţie de orientarea sa: control tematic; control nedirijat;
• clasificarea controlului în funcţie de momentul efectuării acestuia: control ex-ante; control
concomitent; control ex-post;
22.3. Referinţe principale: Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern şi
controlul financiar preventiv, republicată; Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, cu
modificările şi completările ulterioare; Strategia dezvoltării controlului financiar public intern în
România; Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 522/2003 pentru aprobarea Normelor
metodologice generale referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv, cu modificările şi
completările ulterioare.
82
209/1976 pentru aprobarea Regulamentului operaţiilor de casă; Legea nr. 182/2002 privind
protecţia informaţiilor clasificate; Hotărârea Guvernului nr. 781/2002 privind protecţia informaţiilor
secrete de serviciu; Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1.235/2003 pentru aprobarea
Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 146/2002
privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului, cu modificările şi
completările ulterioare.
83
CAPITOLUL XI
84
- La rândul lor, organele de contencios se împart în două categorii, şi anume: organe de
contencios judiciar, competente să soluţioneze toate conflictele juridice ce le-au fost date prin lege
şi organe de contencios administrativ, competente să soluţioneze, potrivit legii, conflictele juridice
în care cel puţin una dintre părţi este un serviciu public administrativ. Prin urmare şi activităţile
desfăşurate de aceste organe vor fi activităţi de contencios judiciar sau activităţi de contencios
administrativ, după caz .
85
- Contenciosul administrativ a fost instituit pentru prima dată în ţara noastră prin Legea
pentru înfiinţarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, fiind deci organizată după modelul
francez.
- În toată perioada dintre anii 1864 şi 1866, contenciosul administrativ a fost realizat de
Consiliul de Stat, se afla plasat pe lângă puterea executivă „spre a pregăti proiectele de legi” ale
Guvernului şi regulamentele administrative şi a exercita „atribuţii contencioase”. Ultima menţiune
demonstrează că acest organ al statului avea atribuţii de contencios administrativ.
- În perioada 12 iulie 1866 - l iulie 1905, Consiliul de Stat a fost desfiinţat prin Legea pentru
împărţirea diferitelor atribuţiuni ale Consiliului de Stat, iar atribuţiunile de contencios administrativ
au fost încredinţate autorităţilor judecătoreşti (curţi de apel şi instanţe judecătoreşti de drept
comun), trecându-se, deci, la modelul anglo-saxon.
- În perioada l iulie 1905 - 25 martie 1910, după adoptarea Legii pentru reorganizarea Înaltei
Curţi de Casaţie şi Justiţie, Secţiunea a III-a a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a devenit
competentă să judece recursurile în contra unor categorii de acte administrative sau chiar de
jurisdicţie.
- În perioada 25 martie 1910 - 17 februarie 1912, prin Legea Curţii de Casaţie din 25 martie
1910, sistemul contenciosului administrativ instituit prin Legea din 1905, a fost desfiinţat, iar
pricinile de această natură se soluţionau de către tribunalele de judeţ.
- Prin Legea de reorganizare a Curţii de Casaţie şi Justiţie din 17 februarie 1912 cauzele de
contencios administrativ au fost atribuite, din nou, Secţiunii a III-a a Curţii de Casaţie, situaţie care
a durat până în 1925.
- După adoptarea Constituţiei din 1923, una din cele mai moderne constituţii europene din
epocă, prin Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925, competenţa de
soluţionare a litigiilor de acest gen a fost încredinţată instanţelor judecătoreşti de contencios
administrativ, care aveau deplină jurisdicţie, putând chiar să anuleze actele administrative constatate
ca fiind ilegale.
- În epoca socialistă şi comunistă a României distingem două perioade distincte de
organizare a contenciosului administrativ, astfel:
a) în perioada 9 iulie 1948 - 26 iulie 1967 contenciosul administrativ, pe cale directă, a fost
redus doar la câteva categorii de acte administrative, lăsându-se astfel cetăţenii la discreţia
organelor administraţiei de stat;
b) în perioada 26 iulie 1967 - 8 decembrie 1990 contenciosul administrativ în ţara noastră a
fost înfăptuit de instanţele judecătoreşti, în condiţiile prevederilor Legii nr. 1 din 26 iulie
1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămaţi în drepturile lor
prin acte administrative ilegale.
- Legea contenciosului administrativ nr. 29 din 7 noiembrie 1990 adoptată la scurt timp după
evenimentele din decembrie 1989, a creat premisele de a face din contenciosul administrativ un
mijloc efectiv de control al legalităţii activităţii organelor administraţiei publice - organe ale puterii
executive - de către instanţele judecătoreşti - organe ale puterii judecătoreşti. Deşi cu unele
imperfecţiuni, sesizate de diverşi autori, această lege a asigurat, cu succes, vreme de peste un
deceniu, protejarea drepturilor legale ale persoanelor faţă de abuzurile administraţiei.
- În baza experienţei acumulate prin aplicarea Legii nr. 29/990 precum şi ca urmare a noilor
reglementări cuprinse în Constituţia României revizuită în anul 2003 şi a perspectivei viitoarei
aderări la Uniunea Europeană, Parlamentul României a adoptat la 2 decembrie 2004, Legea nr. 554
a contenciosului administrativ, pe care o vom studia în amănunţime în capitolul următor.
86
- Pentru a se delimita mai clar între ele cu privire la formele de contencios administrativ
(sub aspectul organelor competente a soluţiona litigiile), s-au impus termenii: „contencios
administrativ”, respectiv, „contenciosul administrativ-drept comun”.
- În doctrina românească interbelică noţiunea de contencios administrativ era utilizată fie
într-un sens larg material, evocând totalitatea litigiilor dintre administraţie şi particulari (indiferent
cine soluţiona litigiul, un organ judecătoresc sau un organ administrativ), fie într-un sens strict,
evocând litigiile soluţionate numai de instanţele judecătoreşti
- Raportându-se la cadrul juridic instituit în ţara noastră după 1989, respectiv la
reglementările cuprinse în Constituţia României din 1991, Legea Contenciosului administrativ nr.
29/1990 precum şi la alte acte normative, prof. Valentin Prisăcaru dă următoarea definiţie: „prin
contencios administrativ înţelegem activitatea de soluţionare, cu putere de adevăr legal, de către
instanţele de contencios administrativ, competente, potrivit legii, a conflictelor juridice în care cel
puţin una din părţi este un serviciu public administrativ, iar conflictul juridic s-a născut din
adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate ilegal ori din refuzul de a rezolva o
cerere referitoare la un drept recunoscut de lege”.
- O altă definiţie, mai nuanţată, o dă prof. Antonie Iorgovan: „Legislaţia în vigoare ne
obligă sa privim noţiunea de contencios administrativ într-un sens strict şi într-un sens larg. În sens
larg, vom înţelege prin contencios administrativ litigiile de competenţa instanţelor judecătoreşti,
dintre un organ al administraţiei publice, respectiv, un funcţionar public sau, după caz, o structură
autorizată sa presteze un serviciu public, pe de o parte, şi alt subiect de drept, pe de altă parte, în
care organul public sau funcţionarul public apare ca purtător al autorităţii publice. Într-un sens
mai restrâns (cel mai frecvent), noţiunea de contencios administrativ evocă totalitatea litigiilor de
competenţa secţiilor de contencios administrativ”.
- Prin termenul de contencios administrativ înţelegem, în sens general, totalitatea litigiilor
juridice în care este implicată administraţia publică împotriva celor administraţi, indiferent de
natura juridică a acestora, de drept comun sau de drept public. În sens restrâns, termenul de
contencios administrativ se referă numai la acele litigii în care autorităţile administraţiei publice
foloseşte regimul juridic administrativ în baza competenţei pe care le-o conferă legea. Tot în
referire la sensul restrâns, se mai susţine că el se referă la natura organelor de jurisdicţie competente
să soluţioneze litigiile, şi un sens material care evidenţiază natura litigiilor şi regimul juridic
aprobabil pentru soluţionarea lor.
- Noua Lege a contenciosului administrativ, nr. 544/2004, defineşte contenciosul
administrativ ca fiind „activitatea de soluţionare, de către instanţele de contencios administrativ
competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar
conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul
prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o
cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim” (14).
- Regândirea instituţiei contenciosului administrativ, cu ocazia revizuirii Constituţiei din
1991, a condus la conturarea unui nou proiect de lege şi adoptarea unei noi legi (15), Legea nr.
554/2004 – act normativ care se constituie într-un uriaş pas înainte pentru cultura juridică şi practica
jurisdicţională din ţara noastră.
87
CAPITOLUL XII
1. Consideraţii preliminarii
88
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, fie, în fine, din refuzul nejustificat
de a rezolva cererea.
- Contenciosului administrativ în dreptul român îşi are, fără îndoială, sediul materiei în
Constituţie, în Legea generală a contenciosului administrativ, precum şi în legi speciale .
- Art. 52 alin.1, al Constituţiei din 1991 revizuită în 2003, chiar dacă nu foloseşte expres
noţiunea de contencios administrativ, descrie esenţa acestei instituţii juridice: „persoana vătămată
într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ
sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea
dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei”. În al doilea
alineat al aceluiaşi text constituţional, se precizează că, prin lege organică vor fi stabilite condiţiile
şi limitele exercitării acestui drept. Acestui text, alăturăm şi pe cel al art.123 alin. 5, care consacră
faza jurisdicţionalizată a controlului de legalitate exercitat de prefect asupra actelor autorităţilor
locale.
- Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prima lege organică a contenciosului
administrativ român contemporan, constituie, în prezent, sediul materiei contenciosului
administrativ, ca lege generală. Ea nu abrogă legile speciale care conţin soluţii derogatorii, sub
aspectul competenţei, termenelor, de la legea generală.
- Distingem între contenciosul administrativ obiectiv şi cel subiectiv, primul fiind un
proces contra actului administrativ, raportat la regulile (legi, alte acte normative) care-i
guvernează emiterea, pe când al doilea are în centrul său preocuparea faţă de drepturile subiective
ale persoanelor fizice sau juridice, fără a se preocupa de legalitatea obiectivă a actului
administrativ.
- Deosebim, de asemenea, două tipuri de contencios administrativ:
- contenciosul în anulare, prin care instanţa de contencios administrativ este
competentă să analizeze sau să modifice un act administrativ de autoritate adoptat/emis cu
nerespectarea legii sau să oblige serviciul public să rezolve o cerere referitoare la un drept
recunoscut de lege;
- contenciosul administrativ de plină jurisdicţie, în care instanţa este competentă să
anuleze sau să modifice un act administrativ de autoritate adoptat/emis cu nerespectarea
legii sau să oblige serviciul public să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de
lege, şi să acorde daunele cauzate de serviciul public particularului, prin actul
administrativ de autoritate adoptat/emis ori prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la
un drept recunoscut de lege.
89
b) Controlul direct, pe cale de acţiune judiciară, atât faţă de actul administrativ
propriu-zis (manifestare de voinţă în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi
şi obligaţii), cât şi fată de actul administrativ asimilat (tăcerea sau tardivitatea organului
administraţiei publice);
c) Acţiunea prealabilă (recursul administrativ graţios sau ierarhic): înainte de a
introduce acţiunea în instanţă, trebuie oferită posibilitatea autorităţii administrative emitente
sau autorităţii ierarhic superioare de a înlătura actul ilegal şi a repara eventuala pagubă;
d) Daunele cominatorii (amenda judiciară) - instanţa poate obliga autoritatea
administrativă care nu trimite lucrările cerute în termen sau nu pune în executarea hotărârea
la plata unor sume de bani pentru fiecare zi de întârziere nejustificată;
e) Contenciosul administrativ are două grade de jurisdicţie: fondul şi recursul,
ambele date în competenţa secţiilor de contencios administrativ şi fiscal;
f) Acţiunea în justiţie poate fi formulată şi personal împotriva funcţionarului, care
poate fi obligat la plata daunelor în mod solidar cu autoritatea administrativă (8).
- La aceste trăsături se mai adaugă şi următoarele, cu caracter de noutate:
a) Se lărgeşte materia reglementată prin lege (practic se cuprinde întreaga sferă a
materiei de contencios administrativ): tutela administrativă exercitată de prefect cu privire la
actele emise de autorităţile administraţiei publice locale; excepţia de ilegalitate; contractele
administrative; actele administrativ-jurisdicţionale; ordonanţele Guvernului.
b) Avocatul Poporului şi Ministerul Public sunt subiecte de sezină - au
capacitatea de a introduce acţiuni la instanţa de contencios administrativ în locul persoanelor
vătămate, acestea din urmă căpătând de drept calitatea de reclamant;
c) Autoritatea publică însăşi, care a emis un act administrativ ilegal ce a produs
deja efecte juridice, poate solicita constatarea nulităţii acestuia.
d) Dezinvestirea instanţei de contencios administrativ (renunţarea voluntară la
acţiune) nu mai este posibilă în anumite cazuri (16), (acţiunile introduse de Avocatul
Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici precum şi cele
introduse împotriva actelor administrative normative).
90
obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna
funcţionare a serviciilor publice administrative”.
- Noua lege a contenciosului administrativ prevede expres posibilitatea terţului, faţă de actul
administrativ individual, de a contesta actul administrativ, chiar dacă nu i se adresează direct.
- În referire la anumite persoane juridice (22), de drept public, legea le consacră
reglementări speciale, detaliind condiţiile şi obiectul acţiunilor de contencios administrativ ce pot fi
introduse de :
- Avocatul Poporului, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, poate sesiza
instanţa competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului, care
dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant;
- Ministerul Public, atunci când apreciază că, prin acte administrative unilaterale
individuale s-au încălcat drepturile, libertăţile şi interesele legitime ale persoanelor,
sesizează instanţa de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la
sediul persoanei juridice vătămate. Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant.
De asemenea, când Ministerul Public apreciază că prin emiterea unui act administrativ
normativ se vatămă un interes public, va sesiza instanţa de contencios administrativ
competentă de la sediul autorităţii publice emitente;
- Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite
instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat,
întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice;
- Prefectul şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici pot introduce acţiunile
reglementate la art. 3 – „tutela administrativă”; orice persoană de drept public, pentru
apărarea unui drept propriu încălcat (contencios subiectiv) sau, după caz, când s-a vătămat
un interes legitim public (contencios obiectiv).
- Suntem în prezenţa unui contencios subiectiv, atunci când sunt vătămate drepturile
persoanelor juridice de drept public, respectiv a unui contencios obiectiv, ce rezultă din formularea
impersonală „s-a vătămat un interes legitim” din finalul textului, ce poate fi interpretată în sensul
că se referă şi la interesul legitim public.
91
dispoziţiile preşedintelui consiliului judeţean şi hotărârile consiliului judeţean. Prefectul
exercită acţiunea în contencios administrativ ca reprezentant al statului, în temeiul textelor
constituţionale ale art.123 alin.5, din Constituţie (26), ale Legii nr.340/2004 privind instituţia
prefectului, ca lege specială, şi ale legii contenciosului administrativ, ca lege generală, prin
urmare are legitimare procesuală activă conferită prin aceste reglementări.
- Termenul de contestare este diferit, în funcţie de tipul actului administrativ, respectiv:
actele administrative individuale pot fi atacate în termenul de 6 luni prevăzut de art.11
alin.1, din Legea contenciosului administrativ, cu posibilitatea de prelungire a
termenului la un an, în temeiul art. 11 alin. 2, pentru motive temeinice; actele
administrative normative vor putea fi atacate oricând, în baza art.11 alin.4, din Legea
contenciosului administrativ.
- Obiectul controlului de tutelă administrativă exercitat de prefect este act administrativ,
însă şi faptele sau actele, asimilate prin legea contenciosului administrativ actului
administrativ unilateral - tăcerea administrativă şi refuzul nejustificat de rezolvare a cererii -
pot face acest obiect.
- Obiectul cererii de chemare în judecată introdusă de prefect poate fi numai anularea în tot
sau în parte a actului ilegal. Prefectul nu poate cere despăgubiri, deoarece această
posibilitate este conferită prin Legea nr.554/2004 doar persoanelor fizice sau juridice.
- Urmare cererii de chemare în judecată, actul administrativ unilateral este suspendat de
drept, din momentul introducerii acţiunii şi până la soluţionarea cauzei, soluţie menită a
împiedica producerea unor pagube bugetelor locale sau bunei funcţionări a administraţiei
publice locale.
- Trebuie să observăm faptul că, în exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii
actelor administrative ale consiliului judeţean, ale preşedintelui consiliului judeţean, ale
consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii
acţiunii în contenciosul administrativ, va solicita autorităţilor care au emis actul, cu
motivarea necesară, reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz,
a revocării acestuia. Solicitarea de reanalizare nu se aplică însă şi refuzului nejustificat sau
tăcerii administrative.
- Prin utilizarea acestei atenţionări a autorităţii publice emitente, litigiul poate fi evitat,
autoritatea publică fiind mai interesată să-şi revoce actul decât să-i fie anulat de către
instanţă; pe de altă parte, de multe ori ilegalitatea actului nu este sesizată de emitent (mai
ales în localităţile rurale, care duc lipsă de personal competent), iar, prin cererea de
reanalizare, acestuia i se oferă posibilitatea de a reveni asupra actului ilegal, dovedind bună
credinţă .
- Pentru admiterea acţiunii, prefectul va trebui să facă dovada şi a unui interes procesual;
astfel, prefectul (de fapt, prin intermediul acestei instituţii, statul român) nu are interes, spre
exemplu, în anularea unui act administrativ care şi-a epuizat deja efectele juridice în mod
definitiv şi complet - o autorizaţie de demolare, de pildă. Acţiunea prefectului este scutită
de taxa de timbru, şi se judecă de urgenţă şi cu precădere, termenele de judecată neputând
depăşi 10 zile.
b) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici este autoritate de tutelă
administrativă jurisdicţionalizată pentru toate autorităţile publice, centrale şi locale, însă
numai într-un domeniu strict determinat, acela al raporturilor de funcţie publică.
- Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici se poate îndrepta fie împotriva actelor
administrative ilegale ce au ca obiect raporturi de funcţie publică, fie împotriva refuzului
nejustificat sau tăcerii administrative.
- Agenţia este obligată să cerceteze toate sesizările privind încălcarea legii prin acte
sau fapte administrative din domeniul funcţiei publice, nu se poate limita la constatările
făcute cu ocazia activităţii de control efectuate din proprie iniţiativă.
92
- Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici are însă posibilitatea de a efectua
procedura prealabilă, deoarece textul nu îi interzice acest lucru; singura diferenţă este că
efectuarea recursului administrativ nu prorogă termenul de sesizare a instanţei de
contencios administrativ.
- Actul atacat (nu şi refuzul) este suspendat de drept, iar termenele de contestare sunt
şi aici diferite, în funcţie de tipul actului contestat: în cazul actelor individuale, 6 luni de la
momentul efectivei luări la cunoştinţă a actului ilegal, dar nu mai mult de un an de la data
emiterii actului;
- Actele administrative normative vor putea fi atacate oricând, în baza art. 11
alin.4. Este cazul, spre exemplu, al hotărârilor de Guvern adoptate cu încălcarea
dispoziţiilor legale din domeniul funcţiei publice, sau al ordinelor ministeriale ce au ca
obiect situaţia juridică a funcţionarilor publici dintr-un anumit domeniu de activitate, ilegale.
- Consemnăm faptul că, atât în cazul acţiunii prefectului, cât şi a celei exercitate de
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, legalitatea actului administrativ atacat va fi
analizată de către instanţa de contencios administrativ în mod obiectiv, întrucât, aici intervine
distincţia dintre contenciosul obiectiv şi cel subiectiv.
- Contenciosul obiectiv are la bază noţiunea de drept obiectiv, înţeleasă ca o regulă, un
comandament de drept, independent de subiectele raportului juridic concret, care au drepturi.
93
- Determinarea calităţii de pârât în aceste litigii prezintă importanţă pentru stabilirea sferei
de aplicare a legii contenciosului administrativ şi a competenţei instanţelor de contencios
administrativ. Se asigură, astfel, cadrul în interiorul căruia persoanele fizice şi juridice să fie
apărate împotriva abuzurilor autorităţilor publice şi a persoanelor juridice de drept privat asimilate,
cunoscând faptul că, pentru celelalte litigii se aplică normele de drept material şi procesual de drept
comun.
4.2 Condiţia vătămării unui drept subiectiv sau unui interes legitim
- Legea nr. 554/2004, condiţionează introducerea acţiunii de contencios administrativ
rezervată acelei persoane „care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes
legitim”, public sau privat.
- Cu privire la noţiunea de „interes legitim”, spre deosebire de vechea reglementare, prin
acţiunea de contencios administrativ se protejează nu numai drepturile subiective, recunoscute de
94
lege, dar şi interesele legitime ale persoanei fizice sau juridice, preluând astfel modificarea adusă
art. 52 (fost art. 48) din Constituţia României.
- Prin formularea art. 21 alin. 1, din Constituţie, preluat fără modificări în actuala formă,
interesul legitim apare ca o alternativă la dreptul subiectiv, ca temei al unei acţiuni în justiţie de sine
stătătoare şi nu ca temei al acţiunii care are ca obiect dreptul subiectiv însuşi, respectiv: „orice
persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale
legitime”.
- Conform definiţiei oferite de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin
interes legitim se înţelege posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării
unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.
- Interesul legitim poate fi atât personal, cât şi public, fundamentul constituţional al
interesului public reprezentându-l dispoziţiile Constituţiei cu privire la îndatoririle fundamentale ale
cetăţeanului român.
- Reglementarea contenciosului administrativ cunoaşte un important pas înainte, lărgind
posibilităţile persoanelor de a pretinde administraţiei recunoaşterea şi protecţia nu numai a
drepturilor subiective dar şi ale intereselor legitime ale acestora.
95
- Procedura prealabilă constă într-o cerere pe care persoana care se consideră vătămată într-
un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ, individual sau normativ,
trebuie sau, după caz, este îndreptăţită să o adreseze autorităţii emitente; cerere prin care să solicite
revocarea, în tot sau în parte, a actului respectiv.
- Cererea poate fi adresată autorităţii emitente (recurs administrativ graţios) şi/sau, la
alegere, organului ierarhic superior, dacă acesta există (recursul administrativ ierarhic).
- Termenul de depunere al cererii este de 30 de zile de la data comunicării actului. Acest
termen este unul de recomandare, cel interesat având posibilitatea să o depună şi peste termenul de
30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, dar cu condiţia existenţei unor
motive temeinice care să fi împiedicat depunerea în termenul prescris.
- În cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept,
plângerea prealabilă se poate introduce într-un termen de 6 luni, care curge din momentul când
partea ce se consideră vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia. Despre
termenul de 6 luni legea prevede, în mod expres, că este un termen de prescripţie.
- Procedura prealabilă este obligatorie doar în cazul actelor administrative individuale sau
normative comunicate persoanei care se consideră vătămată în drepturile sau interesele sale
legitime.
- Procedura prealabilă nu este obligatorie în celelalte situaţii, unele prevăzute în mod expres
de lege, altele rezultând din coroborarea şi interpretarea unitară a prevederilor legale, şi anume:
- în cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public,
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici;
- în cazul acţiunilor care privesc cererile celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii
din ordonanţe;
- în cazul soluţionării excepţiilor de nelegalitate;
- în cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de
drept se foloseşte formularea „este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă” deci o
dispoziţie permisivă nu una imperativă (58);
- în cazul nesoluţionării în termen a cererii sau a refuzului nejustificat de rezolvare
a acesteia (art. 8 alin. 1, teza a doua).
- În cazul contractelor administrative, plângerea prealabilă are semnificaţia concilierii în
cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile din Codul de procedură civilă fiind aplicabile în mod
corespunzător..
- Prin noua lege a contenciosului administrativ, a fost limitat caracterul obligatoriu al
procedurii prealabile, lăsând mai multă libertate persoanei fizice sau juridice de a opta sau nu pentru
această acţiune administrativă.
- În ce priveşte caracterul obligatoriu al acestei proceduri, în mod consecvent instanţele de
contencios administrativ au respins ca inadmisibile acţiunile promovate, fără a se face dovada că
reclamantul s-a adresat mai întâi organului emitent, pentru apărarea dreptului său.
96
- În ceea ce priveşte actele administrative cu caracter normativ, s-a susţinut faptul că acestea
pot fi atacate oricând, la fel şi ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe considerate
neconstituţionale. În acest din urmă caz, dacă Curtea Constituţională s-a pronunţat deja asupra
neconstituţionalităţii ca urmare a unei excepţii invocate într-o altă cauză, credem că operează
termenul de 6 luni sau respectiv cel de un an, socotit din momentul publicării deciziei Curţii
Constituţionale în Monitorul Oficial.
- Prin recurs administrativ vom înţelege plângerea prealabilă reglementată de art.7 din
Legea nr.554/2004, iar prin refuz nejustificat vom înţelege atât refuzul explicit, cât şi cel implicit
de nesoluţionare, fie a petiţiei, fie a recursului administrativ.
- În acest sens, trebuie să avem în vedere că art. 11 din Legea contenciosului administrativ
instituie două termene, unul de 6 luni şi altul de un an, aplicabile după cum urmează:
a) actul administrativ „tipic”: este vorba de emiterea unui act administrativ ilegal
(în urma unei petiţii sau din oficiu), urmat de recursul administrativ, iar autoritatea
publică refuză nejustificat soluţionarea lui, prin răspuns nesatisfăcător, refuz propriu-zis
de soluţionare, respectiv tăcere, adică expirarea termenului de rezolvare a recursului. Legea
prevede că: „Termenul de 6 luni de sesizare a instanţei va curge din momentul primirii
răspunsului nesatisfăcător, a refuzului, respectiv din momentul când expiră cele 30 de zile
(plus 15, dacă s-a decis) pentru răspuns la recursul administrativ. Termenul de 1 an curge
din momentul emiterii actului administrativ vătămător”.
b) actul administrativ asimilat sau „atipic”: în cazul în care petiţia primeşte un
răspuns nemulţumitor pentru petiţionar, un refuz nejustificat explicit de soluţionare sau nu
primeşte nici un răspuns în termenul legal, termenul de 6 luni şi cel de 1 an vor curge din
aceste momente ale răspunsului, refuzului, respectiv expirării termenului.
c) contractul administrativ: termenul de 6 luni curge din momentul comunicării
către părţi a procesului verbal de încheiere a concilierii, indiferent de rezultatul acesteia, iar
termenul de 1 an nu este aplicabil.
d) acţiunile autorităţilor publice cu legitimare specială. Legea precizează că
termenul de 6 luni şi cel de un an se aplică şi acţiunilor introduse de prefect, Avocatul
Poporului, Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, fiind socotite
de la efectiva luare la cunoştinţă a actului administrativ, respectiv de la emiterea actului
administrativ
e) actul administrativ normativ şi ordonanţele guvernamentale: acţiunile vizând
aceste acte sunt imprescriptibile.
f) sesizarea instanţei înainte ca termenul să-şi înceapă cursul determină
respingerea acţiunii ca prematură, pe când introducerea cererii cu depăşirea termenului
atrage respingerea acţiunii ca prescrisă.
g) termenul de 6 luni este termen procesual, deoarece se raportează la sesizarea
instanţei, la exercitarea dreptului la acţiune
h) termene prevăzute în legi speciale. În România există legi speciale anterioare
Legii nr.554/2004 care sunt în vigoare, deoarece abrogarea lor nu putea fi realizată decât
expres, prin identificarea lor completă (aşa cum cere Legea nr.24/2000). Trebuie să
înţelegem că termenul de 6 luni se aplică atunci când nu este prevăzut un alt termen prin
reglementări speciale. Acest lucru rezultă din caracterul de reglementare de drept comun în
cadrul dreptului public, pe care o are Legea contenciosului administrativ. Termenul de un
an, totuşi, este aplicabil şi în cazurile prevăzute prin legi speciale, dacă există motive
temeinice de depăşire a termenului special.
- Practica legislativă românească a statuat că, prin legi speciale, pot fi stabilite termene
diferite: de 15 zile prin Ordonanţa Guvernului nr.2/2001, de 3 luni, potrivit art.16 din Legea nr.
16/1995 privind protecţia topografiei circuitelor integrate. Legea nr.215/2001 a administraţiei
publice locale stabileşte termene speciale pentru contestarea în contencios administrativ a
97
ordinului prefectului de constatare a dizolvării de drept a Consiliului local (10 zile de la
comunicare sau de la luarea la cunoştinţă de către consilierii interesaţi), sau de constatare a
încetării de drept a mandatului primarului (10 zile de la comunicare), a hotărârii de validare sau
invalidare a mandatului de consilier (5 zile de la adoptare sau comunicare), a hotărârii Guvernului
de dizolvare a Consiliului local (10 zile de la publicarea în Monitorul oficial), etc.
- Principala consecinţă a instituirii unor termene foarte scurte este aceea că se exclude în
mod implicit procedura prealabilă - legea specială prevede socotirea termenului de la comunicarea
actului, fiind clară dorinţa legiuitorului de a duce actul administrativ direct în faţa instanţei de
contencios administrativ cât mai rapid.
- Constituţia României adoptată în anul 2003, precizează, la art. 126 alin. 6, teza I-a,
expresis verbis, care sunt categoriile de acte administrative ce nu pot fi atacate în justiţie:
„Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului
administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a
actelor de comandament cu caracter militar”, iar alin. 2 al art. 52 precizează: „Condiţiile şi limitele
exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică”.
- Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, circumscriindu-se acestui cadru
constituţional a prevăzut în art. 5 excepţiile şi limitele controlului, astfel:
„Art. 5 (1) - Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ: a) actele administrative ale
autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu
caracter militar”.
Art. 5 (2) - Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative
pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.
Art. 5 (3) - Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării
de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise
pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale,
epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.
Art. 5 (4) - În litigiile prevăzute la alin. 3 nu sunt aplicabile prevederile art. 14 şi 21.”
- Din economia textului de lege observăm distincţia pe care legiuitorul o face între excepţiile
cu caracter absolut (prevăzute la alin. 1, lit. a şi lit. b) şi excepţiile relative, prevăzute generic la
alineatul al doilea. Totodată, observăm că alin. 3 instituie regimul limitelor controlului jurisdicţional
asupra unor acte administrative exceptate.
5.1. Actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul
- Nu întâmplător legiuitorul constituant a fixat ca reper central Parlamentul, „organul
reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării” (72). În raport cu
acest pilon central, sunt configurate celelalte autorităţi ale statului, respectiv Preşedintele, Guvernul
şi Administraţia, Autoritatea judecătorească.
- Raporturile ce apar între aceste autorităţi nu pot fi decât de sorginte constituţională şi
exprimă o voinţă eminamente politică, ceea ce explică şi regimul special atribuit acestora,
excluderea lor de la controlul judecătoresc.
- În categoria unor astfel de raporturi intră, de exemplu: hotărârea adoptată de Parlament
prin care se atestă depunerea jurământului de către Preşedinte, numirea Guvernului pe baza votului
de încredere al Parlamentului, dizolvarea Parlamentului de către Preşedinte, delegarea legislativă a
Guvernului de către Parlament, numirea membrilor Curţii de Conturi sau ai Curţii Constituţionale,
şi altele similare.
98
- Pentru a vedea care sunt actele administrative exceptate de la controlul instanţelor de
contencios administrativ, ar trebui să stabilim, mai întâi, care sunt acele autorităţi publice ce pot
avea raporturi cu Parlamentul, raporturi manifestate prin acte administrative. În Titlul III intitulat
„Autorităţile publice” sunt enumerate pe rând Parlamentul, Preşedintele, Guvernul, Administraţia
publică şi Autoritatea judecătorească, care corespund celor trei puteri: legislativă, executivă şi
judecătorească. Textul constituţional cuprinde, însă, şi alte autorităţi, reglementate în alte titluri,
(Avocatul Poporului - în Titlul II, Curtea de Conturi - în Titlul IV, Curtea Constituţională - în Titlul
V).
- Într-o interpretare restrictivă, ad litteram, a textului de lege, nu pot fi atacate în contencios
administrativ acele acte administrative care privesc raporturile Preşedintelui României, Guvernului
şi Administraţiei, Autorităţii judecătoreşti, Avocatului Poporului, Curţii de Conturi, etc., pe de o
parte, cu Parlamentul, pe de altă parte.
99
- Încadrarea unui act administrativ concret în sfera actelor de comandament cu caracter
militar este o chestiune de apreciere a instanţei, o apreciere prin prisma ştiinţei dreptului public, a
constantelor acestei teorii, evocate mai sus, între care şi distincţia dintre actele autorităţilor militare
cu caracter pur administrativ şi actele acestora care vizează comanda trupei, fie în timp de pace, fie
în timp de război.
100
6. Actele administrativ-jurisdicţionale
101
CAPITOLUL XIII
1. Preliminarii
102
- Legea contenciosului administrativ stipulează, prin excepţie, că procedura prealabilă nu se
aplică acţiunilor în contenciosul administrativ introduse de prefect, în urma exercitării dreptului său
de control al legalităţii actelor administrative adoptate sau emise de Consiliile locale, primari şi
Consiliile judeţene.
- Recursurile administrative sunt de două categorii : recursul graţios, cel adresat autorităţii
care a emis actul vătămător de drepturi, şi recursul ierarhic, cel adresat autorităţii ierarhic
superioare celei care a emis actul.
- Recursul graţios declanşează controlul administrativ intern, iar în cazul recursului ierarhic
se declanşează controlul administrativ extern ierarhic.
- În situaţiile în care autoritatea emitentă se bucură de autonomie, neavând superior ierarhic,
recursul administrativ poate lua forma ,,recursului tutelă”, fiind adresat organului care exercită
tutela administrativă asupra acelei autorităţi autonome.
2. Recursul graţios
- Legea nr. 554/2004 cere ca, înainte de a sesiza instanţa de contencios competentă,
reclamantul va trebui, mai întâi, să se adreseze, în termen de 30 de zile de la data la care i s-a
comunicat actul administrativ prin care se consideră vătămat, autorităţii administrative emitente
care este obligată să rezolve reclamaţia în termen de 30 de zile de la aceasta. Aceeaşi condiţie se
cere şi în cazurile în care autorităţile administrative au refuzat să rezolve o cerere referitoare la un
drept recunoscut de lege şi urmare faptului de a nu răspunde petiţionarului în termen de 30 de zile
de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen, mai mic sau mai
mare.
- Ne aflăm în prezenţa unui recurs prealabil obligatoriu, prevăzut de lege, care
condiţionează admisibilitatea acţiunii în contencios administrativ, iar neîndeplinirea procedurii
prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554 / 2004 atrage respingerea acţiunii ca inadmisibilă.
- Curgerea termenului de recurs graţios este determinată de existenţa a trei ipostaze diferite,
şi anume : emiterea şi comunicarea actului administrativ, comunicarea refuzului nejustificat şi
tăcerea administrativă.
- Prima - emiterea şi comunicarea actului administrativ - are în vedere faptul că pentru
declanşarea procedurii prealabile nu este suficient ca actul administrativ să fie doar emis, ci este
necesar ca acesta să fie şi comunicat celui interesat.
- Cea de-a doua ipoteză - comunicarea refuzului nejustificat - care determină derularea
termenului de recurs graţios, constă în refuzul nejustificat al autorităţii administrative de a emite un
act administrativ sau de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.
- Ultima stare de fapt, care determină curgerea termenului de recurs graţios este tăcerea
administrativă. Astfel, potrivit legii-cadru, se consideră refuz nejustificat de rezolvare a cererii
referitoare la un drept recunoscut de lege şi faptul de a nu se răspunde petiţionarului în termen de 30
de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen.
- Momentul la care recursul graţios se consideră introdus este cel al expedierii prin poştă, al
primirii mesajului de poştă electronică (e-mail), al înregistrării direct la sediul autorităţii publice,
respectiv al consemnării în scris a reclamaţiei verbale.
- Sub aspectul conţinutului său, în conformitate cu O.G. nr. 27/2002, vedem că, recursul
administrativ trebuie să precizeze datele de identificare ale petentului şi să fie semnat de acesta,
petiţiile anonime atrăgând clasarea.
- Recursul prealabil poate avea ca obiect atât chestiuni de legalitate, cât şi probleme de
oportunitate a actului administrativ. De asemenea, că el se poate întemeia nu numai pe vătămarea
unui drept subiectiv, ci si pe vătămarea unui interes legitim.
- Autoritatea competentă să soluţioneze recursul prealabil obligatoriu este, în general, cea
care a emis actul atacat. Totuşi, în unele cazuri, nu este exclus ca rezolvarea să revină altui organ
103
decât cel emitent, atunci când o normă specială prevede o astfel de posibilitate ori în cazul în care
organul emitent a fost între timp desfiinţat iar atribuţiile sale au fost repartizate unui alt organ
administrativ.
- Termenul de soluţionare a recursului administrativ prealabil este cel de 30 de zile prevăzut
de Legea nr. 554/2004 în art. 7 alin. 1. Însă, prin O.G. nr. 27/2002 s-a stabilit că acest termen poate
fi prelungit de conducătorul autorităţii sau instituţiei cu 15 zile, dacă este necesară o cercetare
amănunţită.
3. Recursul ierarhic
104
primirea răspunsului de la superiorul ierarhic. În practică s-a decis că prin soluţionarea
în vreun fel a recursului ierarhic, se declanşează curgerea unui nou termen de sesizare a
instanţei, tot de 30 de zile
- Reclamaţia făcută numai organului ierarhic superior are semnificaţia unei sesizări a
acestuia în vederea declanşării controlului ierarhic. O eventuală rezolvare favorabilă, prin
efectuarea controlului ierarhic, stinge litigiul, însă o soluţie defavorabilă nu conferă dreptul de a
acţiona în justiţie, deoarece procedura prealabilă nu a fost îndeplinită. Recursul ierarhic efectuat
singur nu are semnificaţia exercitării procedurii prealabile.
- În cazul recursului ierarhic, problema refuzului nejustificat de emitere a actului
administrativ poate fi rezolvată doar prin îndrumări obligatorii date de organul superior celui
inferior, şi anume atunci când organul inferior are competenţa exclusivă de a emite acel act.
- În cazul în care recursul graţios şi cel ierarhic sunt concomitente, sub aspectul cursului de
soluţionare, în calculul termenului de sesizare a instanţei intră data ultimului răspuns primit. De
regulă, se precizează că acesta va fi cel al superiorului ierarhic, care are nevoie de o perioadă mai
îndelungată de timp pentru soluţionare.
- Introducerea recursului ierarhic, are drept efect investirea superiorului ierarhic cu
soluţionarea lui, iar pentru particular interdicţia sesizării instanţei. Odată ce superiorul ierarhic a
fost sesizat, termenul de sesizare a instanţei este întrerupt şi, prin urmare, persoana vătămată nu are
drept la acţiune.
105
- În ce priveşte recursul de drept comun, acesta poate fi exercitat oricând, şi poate viza atât
aspecte de legalitate, cât şi aspecte de oportunitate. El este întotdeauna facultativ, şi în principiu, nu
are influenţă asupra termenului de recurs jurisdicţional.
- În ceea ce priveşte susţinerea recursului administrativ, credem că, se pot invoca, atât
motive de fapt, cât şi de drept, sau se poate apela pur şi simplu la bunăvoinţa administraţiei. În ceea
ce priveşte persoana fizică, sau juridică, care are deschisă calea acestui recurs, orice persoană
interesată poate să-l exercite, chiar dacă nu-i este adresat.
b) Recursul administrativ prevăzut de lege poate fi condiţionat de aceasta, într-un fel sau
altul, prin termenele de intentare, prin condiţii referitoare la petiţionar, sau poate fi redus în privinţa
obiectului său doar la aspecte de legalitate a actului administrativ. În referire la tipurile acestuia,
recursul prevăzut de lege poate fi facultativ sau obligatoriu.
- În cazul recursului facultativ, procedura de intentare, soluţionare şi atacare nu este
reglementată amănunţit, regulile care-l guvernează fiind de natură jurisprudenţială şi destul de laxe.
Reclamantul nu trebuie să dovedească existenţa unui interes şi nu este ţinut să respecte anumite
forme de introducere a recursului ori un termen predeterminat.
- În cazul recursului obligatoriu însă, mai întâlnite sunt două situaţii: a) legea prevede doar
că recursul jurisdicţional să fie precedat de un recurs administrativ, şi b) de regulă, legea
reglementează şi o procedură de desfăşurare a acestuia, ce cuprinde: termene de intentare, dezbatere
contradictorie, obligativitatea motivării soluţiei. Se ataşează astfel recursului administrativ un
caracter quasi – jurisdicţional.
- Formalismul în cazul recursului obligatoriu se explică prin faptul că, spre deosebire de
recursul facultativ, care tinde doar să uşureze munca judecătorului, printr-o procedură exclusiv pre-
contencioasă, recursul obligatoriu constituie şi o procedură para-contencioasă, care împiedică, în
cazul în care nu este efectuată, sesizarea judecătorului.
- În toate situaţiile în care particularul adresează o cerere de revocare organului emitent al
actului administrativ, ne aflăm în prezenţa recursului graţios. În multe situaţii recursul graţios este
singurul posibil, deoarece autoritatea administrativă constituie „ultima treaptă a ierarhiei
administrative” .
- Dacă cererea de revocare sau anulare a actului administrativ este adresată organului
ierarhic superior celui care a emis acel act, este vorba de recurs ierarhic. Dacă, dimpotrivă, cererea
este adresată unui organ cu atribuţii de control într-un anumit domeniu, dar care nu este, în ierarhia
administrativă, superiorul ierarhic al organului controlat, ne aflăm în prezenţa recursului ierarhic
impropriu.
- O altă formă de recurs administrativ este recursul de tutelă. Acesta se adresează autorităţii
administrative însărcinate cu controlul deciziilor administraţiei publice descentralizate (de regulă
prefectul), care însă are dreptul de a hotărî liber declanşarea controlului de tutelă .
- Recursul facultativ poate fi formulat în orice formă, scrisă sau verbală, în acest ultim caz
funcţionarul va elibera o copie de pe consemnarea recursului şi o va înmâna recurentului. Cererea
nu trebuie motivată, fiind suficient doar să rezulte din cuprinsul ei că petiţionarul este nemulţumit
de decizia atacată.
- Recursul obligatoriu, trebuie să conţină, în plus, faţă de exprimarea nemulţumirii, anumite
precizări, şi anume: dacă solicită anularea actului sau modificarea lui, şi în ce limite, precum şi
motivele pe care se întemeiază recursul.
- Recursul facultativ are un caracter de drept comun, adică poate fi exercitat indiferent de
existenţa unui text legal care să-l prevadă. Acest caracter este recunoscut atât recursului graţios,
celui ierarhic cât şi recursului de tutelă.
- Recursul administrativ de drept comun poate fi exclus doar printr-un text legal, în mod
explicit sau implicit.
- Nerespectarea condiţiilor de exercitare duce la exonerarea de răspundere a administraţiei în
cazul lipsei unui răspuns, întrucât legea reglementează mai mult activitatea de soluţionare a
106
recursului de către administraţie şi nu exercitarea acestuia de către reclamant, care este destul de
facilă.
107
a) Legea nr. 248/2005 privind regimul paşapoartelor reglementează o procedură
prealabilă de contestare a refuzului de eliberare, suspendării sau retragerii dreptului de
folosire a paşaportului iar persoana nemulţumită poate face contestaţie la organul ierarhic
superior celui care a dispus măsura în termen de 30 de zile de la data comunicării, aceasta se
soluţionează în 30 de zile, urmând ca cel nemulţumit să se adreseze instanţei de contencios
administrativ competente.
b) În temeiul prevederilor Ordonanţei de urgenţă nr. 34/2002 privind
telecomunicaţiile, operatorii publici şi furnizorii de servicii de telecomunicaţii răspund faţă
de utilizatori pentru daunele efective cauzate de neexecutarea sau executarea
necorespunzătoare a serviciilor de telecomunicaţii iar termenul de introducere a reclamaţiei
este de 6 luni, calculat din ziua prestării serviciului, iar termenul de soluţionare de către
operator este de cel mult 3 luni de la înregistrarea ei. Chemarea în judecată a operatorilor
publici sau furnizorilor este posibilă în termen de 6 luni de la primirea răspunsului la
reclamaţie sau la expirarea termenului de soluţionarea a acestuia.
c) Conform prevederilor Ordonanţei de Urgenţă nr. 40/2005 privind achiziţiile
publice, calea de atac pe cale administrativă a actelor şi deciziilor ilegale în materia
achiziţiilor publice poartă denumirea de contestaţie. De lege lata, procedura prealabilă este
obligatorie şi condiţionează primirea acţiunii de contencios administrativ, în consecinţă
reclamantul decăzut din dreptul de a face contestaţia este decăzut şi din dreptul de a
introduce acţiunea.
În ceea ce priveşte termenul de introducere a recursului administrativ, Ordonanţa de
Urgenţă nr. 40/2005 distinge între mai multe ipoteze:
- 5 zile lucrătoare de la data publicării unui anunţ de participare sau de la data primirii
oricărui document scris transmis de către autoritatea contractantă, cu excepţia comunicării
privind rezultatul aplicării procedurii;
- 7 zile lucrătoare din momentul luării la cunoştinţă în orice mod dovedit, a unui act ori a
unei decizii a autorităţii contractante;
- 10 zile de la data primirii comunicării privind rezultatul aplicării procedurii pentru
atribuirea contractului de achiziţie publică.
Termenul de răspuns la contestaţie este de 10 zile lucrătoare din momentul înaintării ei. În
cazul în care se depun mai multe contestaţii împotriva aceleiaşi decizii, soluţionarea acestora
se va face în mod unitar.
d) Potrivit Legii nr. 337/2005 privind protecţia topografiei circuitelor integrate,
hotărârea de respingere a cererii de înregistrare a topografiei poate fi contestată pe cale
administrativă, în termen de 3 luni de la data comunicării ei. Contestaţia se soluţionează în
termen de 2 luni de la data înregistrării, şi poate fi apoi atacată in justiţie.
e) Legea nr. 105/2004 privind protejarea patrimoniului cultural naţional mobil prevede :
„contestarea expertizei bunurilor culturale mobile care nu au fost propuse la clasare, se face
la Comisia Naţională a Muzeelor şi Colecţiilor în termen de 10 zile de la primirea înştiinţării
expertului. Soluţionarea contestaţiei se comunică în termen de 20 de zile”.
f) Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public,
stipulează că refuzul explicit sau tacit al angajatului desemnat al unei autorităţi, ori instituţii
publice pentru aplicarea legii, constituie abatere şi atrage răspunderea disciplinară a celui
vinovat. Împotriva refuzului se poate depune reclamaţie în termen de 30 de zile de la luarea
la cunoştinţă de către persoana lezată. Dacă după cercetarea administrativă reclamaţia se
dovedeşte întemeiată, răspunsul se transmite persoanei lezate în termen de 15 zile de la
depunerea reclamaţiei şi va conţine atât informaţiile de interes public solicitate iniţial, cât şi
menţionarea sancţiunilor disciplinare luate împotriva celui vinovat
g) Legea nr. 225 pe 2004 pentru organizarea şi exercitarea profesiei de avocat,
stipulează că reclamaţiile şi contestaţiile privind onorariile se soluţionează de Consiliul
108
Baroului. În toate situaţiile, deciziile Consiliului Baroului pot fi atacate cu plângere la
Comisia permanentă, a cărei soluţii este definitivă. În plus, avocatul nemulţumit poate ataca
deciziile la Consiliul Baroului iar deciziile date de Consiliu, la Consiliul Uniunii Avocaţilor
din România.
109
- Prefectul este obligat, în temeiul Ordonanţei Guvernului nr. 27/2002, să ofere un răspuns
petiţionarului, în termen de 30 de zile de la primirea reclamaţiei, indiferent de faptul că răspunsul
este negativ sau pozitiv. Astfel, recursul de tutelă, deşi posibil, nu are însemnătatea practică pe care
o au celelalte două forme de recurs administrativ.
- Recursul administrativ reprezintă o importanţă deosebită în economia reglementărilor
referitoare la apărarea drepturilor administraţilor în raporturile lor cu administraţia; el reprezintă o
cale facilă de obţinere a reparării dreptului sau interesului legitim vătămat.
CAPITOLUL XIV
1. Instanţa competentă
- Competenţa materială este stabilită după rangul autorităţii emitente (centrală sau locală), în
ce priveşte litigiile de contencios administrativ, iar în ce priveşte litigiile de natură fiscală,
evaluabile în bani, sunt preluate prevederile Codului de procedură fiscală, care a instituit pragul de
5 miliarde lei: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice
locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi
accesorii ale acestora, de până la 5 miliarde lei (1), se soluţionează, în fond, de tribunalele
administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile
publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi
accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluţionează, în fond, de secţiile de contencios
administrativ şi fiscal ale Curţilor de Apel, dacă prin lege specială nu se prevede altfel”.
- Referitor la cel de-al doilea grad de jurisdicţie - recursul - instanţa competentă este secţia
de contencios administrativ a instanţei ierarhic superioare celei care a judecat fondul.
- Competenţa materială de fond este reglementată de lege în funcţie de două criterii:
a) poziţionarea autorităţii publice emitente a actului ilegal în sistemul administraţiei
publice (autorităţi centrale/locale);
110
b) valoarea impozitului, taxei, contribuţiei, datoriei vamale care face obiectul
actului administrativ contestat (suma de diferenţiere fiind cea de 500.000 RON).
- În funcţie de obiectul actului administrativ, există două tipuri de competenţă, şi anume:
- dacă obiectul actului administrativ nu este un impozit, taxă, contribuţie sau
datorie vamală, competenţa se stabileşte după poziţia organului emitent, fiind irelevant
cuantumul despăgubirilor solicitate prin acţiune. Regula se aplică şi contractelor
administrative;
- dacă obiectul actului administrativ este un impozit, taxă, contribuţie sau
datorie vamală, competenţa se stabileşte după valoare, şi nu după poziţionarea organului
emitent..
- Legea urmăreşte, pentru stabilirea competenţei, suma care face obiectul actului
administrativ, nu suma efectiv contestată prin acţiunea în contencios administrativ..
- Sunt de competenţa tribunalului actele emise de Consiliul judeţean şi preşedintele
Consiliului judeţean, Consiliul local şi primar, autorităţile sau instituţiile subordonate Consiliului
judeţean sau local, organismele deconcentrate în teritoriu (direcţii, inspectorate) şi prefect. Pe de
altă parte, sunt de competenţa Curţii de Apel actele emise de Preşedinte, Guvern, ministere,
autorităţile centrale autonome, autorităţi centrale subordonate Guvernului sau ministerelor.
- Competenţa teritorială de fond. Din acest punct de vedere, reclamantul are alegere între
instanţa de la domiciliul (sau sediul) său sau cea de la sediul pârâtului (autoritatea publică). Este
evident că suntem în prezenţa unei „competenţe de favoare”, pusă la îndemâna reclamantului pentru
o mai bună ocrotire a intereselor sale În altă ordine de idei, competenţa materială în recurs
aparţine instanţei imediat superioare celei care a judecat fondul, respectiv Curţii de Apel sau Înaltei
Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţiile de contencios administrativ şi fiscal, dacă prin lege specială nu
se prevede altfel.
- Doctrina şi jurisprudenţa au stabilit că, întotdeauna competenţa de judecare a
cererilor persoanelor vătămate prin ordonanţe care încă nu au fost declarate
neconstituţionale aparţine, conform art.10 din lege, Curţii de Apel, fiind vorba de acte ale
Guvernului, în calitate de autoritate centrală.
- Competenţa de a soluţiona litigii de contencios administrativ în temeiul unor legi
speciale. În acest sens, Legea nr.554/2004 permite, prin precizarea din finalul art.10, ca prin legi
speciale să fie consacrată altă competenţă materială decât cea din prima parte a textului, prin
urmare legile speciale care reglementează în mod derogator competenţa de soluţionare acţiunilor
de contencios administrativ rămân valabile, nefiind contrare legii contenciosului administrativ în
sensul art. 31.
- Din analiza textului legii contenciosului administrativ, deducem că reclamantul are trei
posibilităţi de formulare a obiectului acţiunii, şi anume:
- de anulare, în tot sau în parte, a actului;
- de anulare a actului şi de obligare la plata unor despăgubiri;
- de obligare la plata unor despăgubiri.
- Despăgubirile pot fi cerute atât pentru daunele materiale, cât şi pentru daunele morale.
Dacă reclamantul nu a solicitat despăgubiri prin aceeaşi acţiune în care a solicitat anularea actului,
el poate introduce cererea pentru despăgubiri la instanţa de contencios administrativ, în termen de
un an de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoască întinderea pagubei.
- Legea pe numai în cazul în care se solicită despăgubiri, ca expresie a răspunderii solidare,
atât a autorităţii, pentru lipsa de vigilenţă, cât şi a funcţionarului culpabil. Ca inovaţie, învederăm şi
faptul că, persoana acţionată astfel în justiţie (funcţionarul) îl poate chema în garanţie pe superiorul
său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.
111
3. Cerinţele procedurale privind actele probatorii
- În sprijinul acţiunii sale, reclamantul are obligaţia de a depune copia actului pe care îl atacă
sau, după caz, răspunsul autorităţii pârâte prin care i se comunică refuzul pretenţiei sale juridice.
- Dacă nu a primit nici un, reclamantul va depune la dosar copia cererii, certificată prin
numărul şi data înregistrării la autoritatea publică. Este obligatoriu ca reclamantul să depună la
dosar înscrisurile ce fac dovada îndeplinirii procedurii prealabile
- În situaţia în care reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea sa, va depune la
dosar copia cererii, certificată prin numărul şi data înregistrării la autoritatea publică, precum şi
orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile.
- În momentul primirii cererii, instanţa va dispune citarea părţilor şi va putea cere autorităţii
al cărei act (sau refuz) este atacat să îi comunice de urgenţă acel act (sau motivaţia refuzului),
împreună cu întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte lucrări
necesare pentru soluţionarea cauzei.
- În situaţia în care autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit de instanţă lucrările
cerute, conducătorul acesteia va fi obligat, prin încheiere interlocutorie, să plătească statului, cu titlu
de amendă judiciară, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere
nejustificată.
- În continuare, vom analiza situaţiile juridice ce pot să apară ca urmare a aplicării textului
legal, astfel:
a) în cazul atacării actului administrativ tipic, reclamantul va depune, odată cu
cererea introductivă de instanţă, copia actului administrativ atacat, copia recursului
administrativ prealabil înregistrat la autoritatea publică, respectiv răspunsul nefavorabil la
recursul administrativ. În cazul în care reclamantul nu prezintă instanţei răspunsul primit la
recursul administrativ, autoritatea publică va trebui să facă această dovadă.
b) în cazul contestării refuzului nejustificat explicit de soluţionare a unei cereri,
reclamantul va depune, (chiar dacă legea omite să precizeze), copia cererii, pentru a se putea
determina caracterul nejustificat al refuzului raportat la cererea iniţială şi refuzul propriu-zis,
care poate fi doar un înscris, nu şi un răspuns verbal.
c) în fine, în cazul refuzului nejustificat implicit (tăcerea administrativă),
reclamantul depune copia cererii înregistrate la autoritatea publică, în funcţie de data
acesteia putând fi determinată împrejurarea expirării termenului de răspuns.
d) legea încearcă să favorizeze nejustificat Ministerul Public şi Avocatul
Poporului, subiecte cu legitimare procesuală activă specială, exonerându-le de
obligaţia ataşării copiei actului administrativ atacat, deşi, aceste entităţi au cunoştinţă
de acest act.
e) amenda judiciară. Legea contenciosului administrativ a căutat o soluţie de
înfrângere a rezistenţei autorităţii publice în privinţa comunicării documentaţiei ce a stat la baza
emiterii actului administrativ sau a refuzului nejustificat, care a avut acoperire în practică, spre
deosebire de procedura din vechea lege, unde sumele erau derizorii.
112
- Judecarea cererii de suspendare se face în regim de urgenţă, cu citarea părţilor, instanţa
pronunţându-se printr-o încheiere sau sentinţă după caz, executorie de drept. Sentinţa sau încheierea
prin care s-a dispus suspendarea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunţare.
- Legea contenciosului administrativ menţine formularea tradiţională a condiţiilor în care se
va putea dispune suspendarea actului administrativ: „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea
unei pagube iminente”.
113
- În practica judiciară s-a observat că, odată cu acţiunea în anulare, sau separat, pe
parcursul judecării fondului cauzei, reclamantul solicită şi suspendarea actului administrativ.
- Legătura indisolubilă dintre acţiunea principală în anulare şi cea accesorie de
suspendare a actului rezultă din formularea art.15 şi confirmă practica anterioară anului 2004,
consacrată prin decizii ale instanţei noastre supreme, care a statuat că, în cazul renunţării
reclamantului la acţiunea principală, cererea de suspendare rămâne fără obiect şi va fi respinsă pe
acest temei.
- Practica judecătorească anterioară este aplicabilă şi în prezent: motivele suspendării
trebuind să apară, de la prima vedere, ca fiind temeinice, să creeze de la început o îndoială
asupra legalităţii actului contestat, şi să fie cuprinse în considerentele hotărârii.
- Cererea de suspendare poate fi formulată separat, pe tot parcursul judecării fondului,
însă suspendarea poate fi dispusă de instanţă până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a
cauzei, adică până la expirarea termenului de recurs sau soluţionarea recursului.
- Un act corelativ este recursul în situaţii deosebite, reglementat de art.21 al legii, prilej cu
care se poate solicita şi suspendarea actului.
114
când cererea de suspendare reglementată de art.14 alin.3, este una pe temei obiectiv, al
„interesului public major.
- Drept urmare, considerăm că nu este admisibilă introducerea de către Ministerul Public a
cererii de suspendare a actului administrativ normativ ce vatămă drepturi subiective ale unor
persoane fizice sau juridice, aşa cum susţine iniţiatorul legii.
115
- Poate fi acţionată în instanţă persoana fizică care a semnat (în solidar cu cea care a
elaborat) refuzul explicit de rezolvare a cererii, şi persoana responsabilă pentru tăcerea
administraţiei, respectiv cea care este însărcinată cu răspunsul în termen la petiţii .
- Răspunderea persoanei fizice poate fi angajată numai dacă se solicită plata unor
despăgubiri pentru prejudiciul cauzat (daune materiale sau morale) sau pentru întârziere.
Deducem, astfel, că este inadmisibilă în acţiunea care are ca obiect exclusiv anularea actului.
- În ceea ce priveşte situaţia funcţionarilor publici, cadrul este deja oferit de Statut, în
sensul că autoritatea publică poate, în baza dreptului comun procesual, să ceară intervenţia forţată
a funcţionarului în cauză, pentru ca hotărârea să-i fie opozabilă.
- Sintetizând, apreciem că, în condiţiile refuzului reclamantului sau a instanţei de a
introduce în cauză funcţionarul vinovat, vor fi aplicabile regulile răspunderii civile a funcţionarului
public sau a salariatului, iar în cazul aleşilor locali, Legea statutului aleşilor locali nr.393/2004,
care, din păcate, nu prevede forme specifice de răspundere civilă.
- Justificată în mod corect în lege ca fiind întemeiată pe faptul că s-a primit un ordin scris,
chemarea în garanţie a superiorului ierarhic este în concordanţă cu soluţia promovată de Statutul
funcţionarilor publici, care prevede posibilitatea funcţionarului inferior de a refuza, motivat,
îndeplinirea dispoziţiilor date de funcţionarul superior, atunci când le consideră ilegale.
- Chemarea în judecată a funcţionarului public va lua forma cererii accesorii acţiunii în
anulare sau în obligarea la rezolvarea cererii. În plus, ea va putea fi cerută pe cale principală şi
ulterior judecării cererii de anulare, atunci când despăgubirile nu au putut fi cunoscute la data
judecării cererii în anulare sau în faţa instanţei de contencios administrativ, atunci când nu se
doreşte anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii.
- Răspunderea persoanei fizice vinovate mai poate fi angajată prin acţiune în regres,
potrivit dreptului comun, şi atunci când nu aduce la îndeplinire dispoziţiile hotărârii
judecătoreşti de contencios administrativ, iar conducătorul autorităţii publice este obligat de
instanţă la plata unei amenzi de întârziere, sau atunci când, pe acelaşi motiv, reclamantul solicită
acordarea daunelor pentru întârziere, în condiţiile art.24 alin. 2 din lege.
6. Procedura judecării cererilor
116
- Celeritatea nu este doar impusă de instanţă părţilor din dosar dar este impusă însăşi
instanţei, care are obligaţia redactării şi motivării hotărârilor în acelaşi regim de urgenţă, în cel mult
5 zile de la pronunţare.
117
8. Recursul
- Constituţia României, la art. 126 alin. 6, teza a II-a, permite exercitarea controlului
instanţelor de contencios administrativ şi asupra ordonanţelor Guvernului: „Instanţele de contencios
administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau,
după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale”.
- În aplicarea acestei norme constituţionale, legiuitorul a stabilit şi procedura, condiţiile şi
regulile de urmat în realizarea acestui drept, care, în esenţă, presupune obligatoriu şi invocarea
excepţiei de neconstituţionalitate.
- Legea nr. 554/2004 stabileşte că cel vătămat „introduce acţiune la instanţa de contencios
administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate” urmând ca litigiul de contencios
administrativ propriu-zis să fie rezolvat numai după ce s-a rezolvat litigiul de contencios
constituţional şi numai dacă soluţia este de admitere, în tot sau în parte, a excepţiei de
neconstituţionalitate.
- În situaţia în care o ordonanţă sau o dispoziţie a acesteia ar fi declarată neconstituţională de
către Curtea Constituţională, ca urmare a unei excepţii ridicate într-o altă cauză, persoana ce se
consideră vătămată în drepturile sau interesele sale legitime poate sesiza instanţa de contencios
administrativ, fără parcurgerea procedurii prealabile, data de referinţă de la care începe să curgă
dreptul la acţiune fiind data publicării în Monitorul Oficial a Deciziei Curţii Constituţionale.
- În asemenea litigii, calitatea de pârât o are Guvernul - ca autoritate publică emitentă a
actului ce face obiectul controlului judiciar şi, după caz, constituţional. Nu vedem altfel cum ar
putea hotărârea judecătorească să fie opozabilă autorităţii emitente a actului atacat şi cum s-ar
realiza dreptul persoanei vătămate la repararea prejudiciului
118
- Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, îndepărtându-se de la teoria şi
concepţia tradiţională cu privire la această instituţie juridică, aduce o nouă concepţie, reglementând
excepţia de ilegalitate pe „matricea” oferită de Titlul V al Constituţiei României, consacrat Curţii
Constituţionale, care reglementează şi regimul juridic al excepţiei de neconstituţionalitate
- Noua viziune asupra excepţiei de nelegalitate nu a întârziat să provoace reacţii critice din
partea unor autori care consideră că dezavantajele noii reglementări sunt mai pronunţate decât
aspectele pozitive ce s-au avut în vedere de către legiuitor.
Vom prezenta în continuare principalele opinii formulate cu privire la modificările instituite de
noua lege a contenciosului administrativ cu privire la excepţia de nelegalitate.
- Din formularea textului legal nu rezultă ce anume soluţie va pronunţa instanţa de
contencios administrativ, care nu a fost sesizată cu o acţiune directă în anulare a actului
administrativ, ţinând seama, desigur, de soluţiile posibile conform art. 18 din lege.
- Nu în cele din urmă, se consideră că aplicarea noului regim juridic al excepţiei de
nelegalitate, prin care este suprimată o prerogativă esenţială a instanţelor judecătoreşti de drept
comun, recunoscută în mod tradiţional de doctrina şi jurisprudenţa română, chiar şi în perioadele de
reglementare legislativă a instituţiei contenciosului administrativ, nu va contribui la înregistrarea
unor rezultate notabile pe linia unei protecţii juridice eficace a drepturilor şi intereselor legitime ale
persoanelor.
- Prin noua reglementare a excepţiei se va ajunge la aceeaşi finalitate, adică la înlăturarea
actului administrativ nelegal din soluţionarea cauzei, pe baza unei hotărâri irevocabile pronunţată de
instanţa de contencios administrativ, ceea ce implică, indiscutabil, prelungirea nejustificată a
procesului, în detrimentul părţii interesate, ale cărei drepturi subiective şi interese legitime ar putea
fi satisfăcute mai operativ prin examinarea incidentului de către aceeaşi instanţă de drept comun.
119
autorităţilor locale sau judeţene), la iniţiativa instanţei sau a reclamantului, fiind scutite de taxe de
publicitate.
- Doctrina a salutat această reglementare, aşteptată de toţi de multă vreme, însă consideră
criticabile anumite aspecte, cum ar fi:
- publicarea este facultativă, şi nu obligatorie, ori se ştie, din experienţa practică, că
tot ce este facultativ în dreptul nostru tinde să nu fie aplicat - considerăm că solicitarea
publicării trebuia impusă obligatoriu instanţei pentru a avea siguranţa aplicării acestei
dispoziţii;
- reclamantul nu are interes în publicarea hotărârii, odată ce şi-a rezolvat problema;
- interesul publicării este unul public, fiind întemeiat pe imperativul că şi alte
persoane, afectate de dispoziţiile actului administrativ, să cunoască faptul că el a fost anulat
şi că pot solicita despăgubiri pe calea dreptului comun;
- doar o structură publică poate urmări realizarea acestui interes public;
- publicarea în Monitoarele de judeţ nu va avea efectul scontat, cunoaşterea
hotărârii de către toţi cei interesaţi, datorită gradului scăzut de acoperire a acestora şi a
distribuirii deficitare; două soluţii pot fi identificate aici: fie publicarea hotărârii tot în
Monitorul Oficial al României, Partea I sau într-o parte specială, fie publicarea obligatorie a
Monitoarelor judeţene în mod unitar, pe un singur site de internet, fie al Ministerului Justiţiei
fie al Ministerului Administraţiei şi Internelor, concomitent cu introducerea lor ca parte
distinctă în programele de legislaţie aflate pe piaţă (obligaţie care poate fi impusă prin lege).
- Referindu-ne la executarea silită, observăm că este necesară, în primul rând, în cazul
hotărârii de obligare a autorităţii publice la rezolvarea cererii, indiferent dacă aceasta dublează
hotărârea de anulare sau nu. Sunt vizate: hotărârile de anulare a actului administrativ şi în
acelaşi timp de obligare a autorităţii publice la emiterea unui alt act sau la efectuarea unei
operaţiuni administrative, precum şi hotărârile date în urma tăcerii administrative sau a refuzului
nejustificat explicit.
- În cazul neexecutării, într-o primă fază, persoana obligată, sau în lipsa acesteia,
conducătorul autorităţii publice poate fi sancţionat cu amendă pentru întârziere, valoarea ei fiind
dublă faţă de cea a unei amenzi aplicate de instanţă pentru necomunicarea actelor necesare
judecării dosarului, şi anume 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere. În
această situaţie, reclamantul poate solicita şi acordarea daunelor pentru întârziere, care vor fi
plătite din bugetul autorităţii publice, urmând a fi imputate funcţionarului public vinovat de
neexecutare, în temeiul art.72 din Statutul funcţionarilor publici. Autoritatea publică poate însă
solicita introducerea forţată în cauză a funcţionarului vinovat, astfel încât acesta să fie obligat
direct prin hotărâre la plata daunelor cuvenite reclamantului.
- Credem că amenda şi despăgubirile pentru întârziere sunt utile în cazul acţiunii în anulare
când s-au acordat despăgubiri, fiind menite a impulsiona plata despăgubirilor de către
autoritatea publică şi a înfrânge rezistenţa acesteia. Despăgubirile pentru întârziere se adaugă la
despăgubirile pentru daunele cauzate prin actul administrativ, cumulându-se în beneficiul
reclamantului.
- Într-o a doua fază a neexecutării, care presupune deja că persoana responsabilă a fost
obligată la amendă pentru întârziere, se permite reclamantului sau instanţei din oficiu sesizarea
Ministerului Public pentru începerea urmăririi penale, în considerarea infracţiunii prevăzute la art.
24 alin. 3. Hotărârea de obligare la amendă (şi despăgubiri) trebuie să fie definitivă şi irevocabilă
pentru a se face plângere penală.
- Referitor la acţiunea în regres, constatăm că, dacă cel obligat la plata amenzii şi a
despăgubirilor pentru întârziere este conducătorul autorităţii publice, el se poate îndrepta cu acţiune
în regres contra funcţionarului public (art. 72 Statut) sau salariatului ( art. 270 Codul muncii)
vinovat de întârzierea în executare.
120
- Executarea hotărârilor de contencios administrativ este o atribuţie de serviciu a
funcţionarului public, care activează în domeniul ce face obiectul actului administrativ anulat sau
a cererii care trebuie rezolvată. Neexecutarea hotărârii de contencios administrativ constituie
abatere disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a funcţionarului.
- În cazul contractelor administrative, amenda şi despăgubirile pentru întârziere în executare
pot fi aplicate (acordate) în cazul obligării autorităţii publice la emiterea unor acte sau efectuarea
unor operaţiuni în faza prealabilă încheierii contractului, sau chiar la încheierea contractului,
respectiv în cazul obligării uneia din părţile contractului la îndeplinirea unei obligaţii, şi, în fine,
atunci când o parte este obligată la plata unor despăgubiri.
BIBLIOGRAFIE:
Bibliografie obligatorie:
1. Neagu Niculae, Drept administrativ, Vol. II, Editura Fundaţiei „Andrei Şaguna”, Constanţa,
2011.
2. Neagu Niculae, Drept administrativ, Vol. II, suport de curs, Universitatea „Andrei Şaguna”,
Constanţa, 2010.
Bibliografie recomandată:
121
5. Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia a IV-a,
Editura All Beck, Bucureşti, 2005.
6. Manda Corneliu, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 2007.
7. Neagu Niculae, Drept administrativ, vol. I, Editura Bren, Bucureşti, 2007.
8. Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-
Napoca, 2004.
9. Preda Mircea, Drept administrativ. Partea specială, Ediţia a III-a, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2007.
10. Trăilescu Anton, Drept administrativ, Ediţia a II-a, Curs universitar,
Editura All Beck, Bucureşti, 2005.
11. Tofan Apostol Dana, Drept administrativ, vol. I şi II, editura C.H. Beck,
Bucureşti, 2008.
Acte normative:
122
123