1.

COLECTIVITĂŢILE LOCALE ŞI MIJLOACELE

DE ACŢIUNE ALE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
DESCENTRALIZATE

1.1. Serviciul public...............................................................................................................8

1.1.1. Noţiunea de serviciu public.....................................................................................8
1.1.2. Trăsăturile şi clasificarea serviciului public.........................................................9
1.2. Domeniul public al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale......................11
1.2.1. Consideraţii generale.............................................................................................11
1.2.2. Domeniul public.....................................................................................................12
1.2.3. Regimul juridic al bunurilor domeniului public................................................13
1.2.4. Conţinutul şi limitele dreptului de proprietate publică.....................................13
1.2.5. Moduri de dobândire şi de stingere a dreptului de proprietate publică.........14
1.2.6. Exercitarea dreptului de proprietate publică.....................................................15
1.2.7. Drepturile reale derivate din dreptul de proprietate publică............................15
1.3. Domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale......................19
1.4. Finanţele publice locale................................................................................................19
1.4.1. Consideraţii generale.............................................................................................19
1.4.2. Veniturile bugetelor locale....................................................................................21
1.4.3. Cheltuielile bugetelor locale..................................................................................22
Rezumat................................................................................................................................23
Teste de autoevaluare..........................................................................................................24
Bibliografie minimală.........................................................................................................24

Obiective specifice:
La sfârşitul capitolului, veți avea capacitatea:

 să definiți serviciul public;

 să identificați caracteristicile patrimoniului unităţilor administrativ-
teritoriale;
 să analizați modul de constituire a bugetelor locale.

Timp mediu estimat pentru studiu individual: 6 ore

Vasilica Negruţ Colectivităţile locale şi mijloacele de acţiune ale administraţiei publice
descentralizate

1.1. Serviciul public

1.1.1. Noţiunea de serviciu public
Necesitatea funcţionării serviciilor publice decurge din chiar raţiunea de a fi a
statului, care este organizat pentru a satisface interesele generale ale societăţii.
Termenul de serviciu public este folosit atât în sens organizatoric, de organism
social, cât şi în sens funcţional, de activitate desfăşurată de acest organism.

În sens organizatoric serviciul public este perceput ca organizaţie de stat sau

a colectivităţii locale, înfiinţată de persoanele juridice de drept public
competente, cu scopul de a asigura satisfacerea unor cerinţe ale membrilor
societăţii, în regim de drept administrativ sau civil, în procesul de executare a
legii (Alexandru, 2002, p. 286). În sens funcţional serviciul public
desemnează o activitate de interes general.

Datorită complexităţii cerinţelor sociale, serviciile publice sunt extrem de

variate, fiind necesară distincţia între noţiunea de serviciu public şi noţiunea
de serviciu de utilitate publică.
Pentru desfăşurarea activităţilor care au drept scop satisfacerea unor cerinţe de
interes general într-o colectivitate dată, acţionează nu numai organizaţii statale
sau ale colectivităţii locale, ci şi persoane juridice de drept privat (Nicu, 2003,
p. 137). Prestaţiile realizate de persoanele juridice de drept privat sunt
cunoscute în literatura de specialitate ca servicii de utilitate publică sau de
interes public.

Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, în art. 1 alin. (2), lit.
g), sub denumirea generică de organisme prestatoare de servicii publice şi de
utilitate publică de interes local sau judeţean include:
- instituţii publice şi servicii publice înfiinţate şi organizate prin hotărâri
ale autorităţilor deliberative, denumite instituţii şi servicii publice de
interes local sau judeţean;
- societăţi comerciale şi regii autonome înfiinţate sau reorganizate prin
hotărâri ale autorităţilor deliberative, denumite societăţi comerciale şi
regii autonome de interes local sau judeţean;
- asociaţii de dezvoltare intercomunitară;
- furnizori de servicii sociale, de drept public ori privat, care acordă
servicii sociale în condiţiile prevăzute de lege;
- asociaţii, fundaţii şi federaţii recunoscute ca fiind de utilitate publică, în
condiţiile legii;
- operatori de servicii comunitare de utilităţi publice locale sau judeţene.

În literatura de specialitate sunt menţionate, ca servicii publice, serviciul de

legiferare, la care participă Parlamentul, serviciul public judiciar, înfăptuit de
instanţele judecătoreşti şi serviciile publice administrative.
Drept administrativ 8
 Vasilica Negruţ Colectivităţile locale şi mijloacele de acţiune ale administraţiei publice
descentralizate

Prin serviciul public de legiferare se urmăreşte adoptarea de norme juridice

obligatorii, care să reglementeze, la nivelul întregii ţări, în mod uniform,
raporturile sociale. Serviciul judiciar are ca scop soluţionarea conflictelor
Serviciul public juridice şi sancţionarea celor care încalcă legea. Prin serviciile administrative
este o noţiune se asigură executarea legilor şi hotărârilor de Guvern, ordinea publică,
fundamentală siguranţa naţională, instrucţie publică, cultură, transport ş.a.
pentru dreptul
administrativ!

Sarcina de lucru 1
Explică în trei fraze necesitatea funcţionării serviciilor publice.

1.1.2. Trăsăturile şi clasificarea serviciului public

Serviciul public, ca dimensiune a administraţiei publice se caracterizează prin:
a) continuitate;
b) egalitatea tuturor în faţa serviciului public;
c) un regim juridic guvernat de regulile dreptului public;
d) scopul serviciului public, respectiv, satisfacerea unor nevoi de interes
general (public).
Serviciile publice se clasifică după mai multe criterii.

Astfel, după forma de realizare identificăm:

a) servicii publice realizate exclusiv de agenţi publici, statul sau unitatea
administrativ-teritorială deţinând un monopol asupra acestora (de exemplu,
justiţia, apărarea naţională etc.);
b) servicii publice realizate de agenţi privaţi autorizaţi de agenţi publici
(stabilimente de utilitate publică) exclusiv sau alături de cele prestate de
agenţi publici (stabilimente publice) (Apostol Tofan, 2003, p. 6).

Însuşi statul a fost definit ca o cooperare a serviciilor publice organizate şi

controlate de guvernanţi.

Având în vedere interesul activităţii prestate, serviciile publice se clasifică în:

a) servicii publice de interes naţional (apărarea, justiţia, transporturile în
comun de interes naţional etc.);

Drept administrativ 9
Vasilica Negruţ Colectivităţile locale şi mijloacele de acţiune ale administraţiei publice
descentralizate

b) servicii publice de interes local (alimentaţia publică, turism local etc.).

După natura serviciului public se identifică:

a) servicii publice administrative;
b) servicii publice sociale;
c) servicii publice culturale;
d) servicii publice religioase;
e) servicii publice industriale;
f) servicii publice comerciale;
g) servicii publice de agrement.
Constituţia noastră face referiri exprese sau implicite la ideea de serviciu
public, fie ca activitate, fie ca organ (Iorgovan, 2001, p. 69) în: art.6 (pentru
garantarea de către stat a dreptului la identitate); art. 7 (pentru sprijinirea de
către stat a întăririi legăturilor românilor din străinătate în România); art. 21
(pentru asigurarea accesului liber la justiţie); art. 22 şi 23 (pentru garantarea
vieţii, integrităţii fizice şi psihice, precum şi a libertăţii individuale); art. 26, 27,
28 (pentru a se ocroti viaţa intimă, pentru a se garanta inviolabilitatea
domiciliului şi a corespondenţei); art. 31 (pentru informarea opiniei publice);
art. 39 (pentru garantarea libertăţii mitingurilor şi demonstraţiilor); art. 50
(pentru protecţia persoanelor cu handicap), art. 52 (pentru exercitarea
contenciosului administrativ); art. 79 (pentru sistematizarea şi coordonarea
legislaţiei); art. 118 (pentru asigurarea apărării naţionale, ordinii publice şi
siguranţei naţionale); art. 120 (pentru a realiza autonomia locală); art. 124
(pentru înfăptuirea justiţiei) ş.a.

Sarcina de lucru 2
Explică pe scurt trăsăturile serviciului public pornind de la clasificarea
acestuia.

Drept administrativ 10
Vasilica Negruţ Colectivităţile locale şi mijloacele de acţiune ale administraţiei publice
descentralizate

1.2. Domeniul public al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale

1.2.1. Consideraţii generale

În general, patrimoniul este definit ca totalitatea drepturilor şi obligaţiilor

patrimoniale aparţinând unei persoane fizice sau juridice.

În ceea ce priveşte conceptul de proprietate, acesta dă expresie accesului

suprem al omului, luat individual sau în colectivitate, la însuşirile bunurilor
naturale sau create prin activitatea umană.

Regimul juridic al proprietăţii este dat de Constituţia României, care consacră

proprietatea publică şi privată. Din punctul de vedere al tehnicii juridice,
legiuitorul constituant determină titularul proprietăţii publice - statul sau
unităţile administrativ teritoriale - stabilind bunurile care fac obiectul exclusiv
al proprietăţii publice.
Proprietatea privată este menţionată, mai întâi, în art. 44 din Constituţie, ca un
drept fundamental al omului, garantat şi ocrotit de lege.
Proprietatea publică este o proprietate administrativă, cu un regim de drept
public, pe când proprietatea privată este o proprietate cu un regim de drept
civil.
Potrivit art. 858 din Codul civil, proprietatea publică este dreptul de proprietate
ce aparţine statului sau unei unităţi administrativ-teritoriale asupra bunurilor
care, prin natura lor sau prin declaraţia legii, sunt de uz ori de interes public, cu
condiţia să fie dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege.

Constituţia nu defineşte proprietatea privată, dar aceasta reiese pe cale de

consecinţă: ceea ce nu este proprietate publică, înseamnă că este proprietate
privată (Filipescu, 1994, pp. 75-82), în afara acelor „alte bunuri stabilite de
lege”, cum se încheie alin. (3) al art. 136 din Constituţie, care sunt tot
proprietate publică.

Proprietatea privată este împărţită în proprietatea privată a cetăţenilor -

persoane fizice, luate individual sau persoane juridice, când aceştia sunt
organizaţi, pe baza legii, în colectivităţi - şi proprietate privată a unor
colectivităţi publice - statul şi unităţile administrativ-teritoriale.
În concluzie, proprietatea poate fi publică sau privată, poate face parte din
domeniul public sau din domeniul privat, iar fiecare dintre acestea poate fi de
interes naţional, județean sau de interes local.
Noţiunea de domeniu îşi are originea în cuvântul latin „dominium”, care
înseamnă stăpânire, proprietate.

Drept administrativ 11
 Vasilica Negruţ Colectivităţile locale şi mijloacele de acţiune ale administraţiei publice
descentralizate

De menţionat că noţiunile de proprietate publică şi de domeniu public,

respectiv de proprietate privată şi de domeniu privat nu sunt sinonime.
Proprietatea este o instituţie juridică, iar domeniul reprezintă o totalitate de
bunuri care fac obiectul proprietăţii (Bălan, 1998, p. 13).
De asemenea, trebuie reţinut că sfera patrimoniului este mult mai largă decât
cea a domeniului public, ea cuprinzând şi domeniul privat, precum şi drepturile
şi obligaţiile cu caracter patrimonial.
1.2.2. Domeniul public
Prevederile Constituţiei, ale Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, ale
Legii nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică stabilesc conceptul
actual de domeniu public, cui aparţine proprietatea publică, bunurile ce fac
parte din domeniul public, precum şi caracteristicile acestuia.

Domeniul public cuprinde totalitatea bunurilor care constituie obiectul

dreptului de proprietate publică al statului sau al unităţilor administrativ-
teritoriale, bunuri care, potrivit legii ori prin natura sau destinaţia lor, sunt de
uz sau interes public.

Sunt bunuri de uz public bunurile de folosinţă generală, adică acele bunuri care
pot fi folosite în acelaşi timp de toţi membrii societăţii (drumurile şi parcurile
publice ş.a.).

Bunurile de interes public sunt bunurile destinate funcţionării serviciilor

publice (instalaţii, echipamente ş.a.) sau cele care, prin importanţa social -
economică, valoarea culturală sau istorică (colecţiile de artă, muzeele ş.a.)
fac parte din avuţia naţională şi servesc intereselor generale ale societăţii sau
ale colectivităţilor locale.

Legea nr. 213/1998, prin dispoziţiile art. 3 stabileşte, în mod generic, sfera
bunurilor proprietate publică.

Astfel, domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute în art. 136 alin.
(3) din Constituţie, din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din
Legea nr. 213/1998 şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura
lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile
administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege.

După cum reiese din prevederile art. 136 alin. (2) din Constituţie, subiectele
dreptului de proprietate publică sunt statul sau unităţile administrativ-
teritoriale.
Bunurile aparţinând domeniului public pot fi grupate în mai multe categorii.
Reţine Astfel, în funcţie de subiectul dreptului de proprietate publică, domeniul public
categoriile în poate fi naţional, judeţean şi local.
care pot fi
grupate bunurile Domeniul public naţional (al statului) este alcătuit din bunurile prevăzute la art.
aparţinând 136 alin. (3) din Constituţie, din cele prevăzute la punctul I din anexa la Legea
domeniului nr. 213/1998, precum şi din alte bunuri de uz sau de interes public naţional,
public!
declarate ca atare prin lege (art. 3 alin. (2) din Legea nr. 213/1998).
Drept administrativ 12
Vasilica Negruţ Colectivităţile locale şi mijloacele de acţiune ale administraţiei publice
descentralizate

Domeniul public al judeţelor este alcătuit din bunurile prevăzute la punctul II

din anexă şi din alte bunuri de uz sau de interes public judeţean, declarate ca
atare prin hotărâre a consiliului judeţean, dacă nu sunt declarate prin lege
bunuri de uz sau de interes public naţional (art.3 alin. (3) din Lege).
Domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor este alcătuit din
bunurile prevăzute la pct. III din anexă şi din alte bunuri de uz sau de interes
public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt
declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional ori judeţean.

Sarcina de lucru 3
Descrieţi în câteva fraze noţiunile: patrimoniu; proprietate; domeniu.

1.2.3. Regimul juridic al bunurilor domeniului public

Regimul juridic al bunurilor domeniului public a fost definit în literatura de

specialitate ca un ansamblu de reguli aplicabile bunurilor aparţinând
domeniului public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, pe de
o parte, iar pe de altă parte, raporturile juridice ce se stabilesc între titularii
dreptului de proprietate şi terţe persoane cu privire la bunurile respective.

Dreptul de proprietate publică este un drept absolut, exclusiv şi perpetuu

(Marilena Uliescu, Aurelian Gherghe, p. 103).

Regimul juridic al bunurilor din domeniul public este precizat de prevederile

Codului civil, în art. 861 alin (1). Astfel, bunurile din domeniul public sunt
inalienabile (nu pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare,
concesionate sau închiriate, în condiţiile legii), insesizabile (nu pot fi supuse
executării silite şi asupra lor nu se pot constitui garanţii reale) şi
imprescriptibile (nu pot fi dobândite de alte persoane prin uzucapiune sau prin
efectul posesiei de bună credinţă asupra bunurilor mobile).

Drept administrativ 13
Vasilica Negruţ Colectivităţile locale şi mijloacele de acţiune ale administraţiei publice
descentralizate

În condiţiile legii, bunurile proprietate publică pot fi date în administrare sau în

folosinţă şi pot fi concesionate ori închiriate.
Actele juridice încheiate cu încălcarea prevederilor legii referitoare la regimul
juridic al bunurilor din domeniul public sunt lovite de nulitate absolută.

1.2.4. Conţinutul şi limitele dreptului de proprietate publică

După intrarea în vigoare a Constituţiei, doctrina a considerat că exerciţiul
prerogativelor de proprietate publică (posesia, folosinţa şi dispoziţia)
presupune exercitarea lor în regim de drept public (Marilena Uliescu, Aurelian
Gherghe, p. 103).
Art. 2 din Legea nr. 213/1998 (abrogat de Noul Cod civil) preciza conţinutul
dreptului de proprietate publică, în sensul că statul sau unităţile administrativ-
teritoriale exercită posesia, folosinţa şi dispoziţia asupra bunurilor care
alcătuiesc domeniul public în limitele şi în condiţiile legii.
În ceea ce priveşte limitele exercitării dreptului de proprietate publică, art. 862
din noul Cod civil stabileşte că exercitarea dreptului de proprietate publică se
face în limitele prevăzute de noul Cod civil şi de lege, fiind susceptibilă de
orice limite pentru respectarea dreptului de proprietate privată, în măsura în
care acestea sunt compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt
destinate bunurile afectate.
După cum s-a menţionat deja, limitele exercitării dreptului de proprietate
publică au în vedere situaţia în care limitările sunt compatibile cu uzul sau
interesul public căruia îi sunt destinate bunurile.
Spre exemplu, servitutea de trecere a unui imobil în favoarea unui imobil
proprietate privată pe un imobil proprietate publică poate fi de uz şi interes
public. De precizat că, potrivit noului Cod civil (art. 621) nu mai există
servitutea de trecere ca servitute legală, fiind vorba de un drept de trecere, o
limită legală a dreptului de proprietate publică.
În cazul unei incompatibilităţi, aceasta se constată prin acordul dintre titularul
proprietăţii publice şi persoana interesată sau, în caz de divergenţă, pe cale
judecătorească.
În aceste situaţii, persoana interesată are dreptul la o justă şi promptă
despăgubire din partea titularului proprietăţii publice.

1.2.5. Moduri de dobândire şi de stingere a dreptului de proprietate publică

Potrivit legii, dreptul de proprietate publică se dobândeşte prin următoarele
moduri:

a. prin achiziţie publică, efectuată în condiţiile legii;

b. prin expropriere pentru cauză de utilitate publică, în condiţiile legii;
c. prin acte de donaţie sau legate, acceptate în condiţiile legii, dacă bunul,
prin natura lui sau prin voinţa dispunătorului, devine de uz ori de interes
public;
Drept administrativ 14
Vasilica Negruţ Colectivităţile locale şi mijloacele de acţiune ale administraţiei publice
descentralizate

d. prin convenţie cu titlu oneros, dacă bunul, prin natura lui sau prin voinţa
dobânditorului, devine de uz ori de interes public;
e. prin transferul unui bun din domeniul privat al statului în domeniul
public al acestuia sau din domeniul privat al unei unităţi administrativ-
teritoriale în domeniul public al acesteia, în condiţiile legii;
f. prin alte moduri prevăzute de lege.

Dreptul de proprietate publică se stinge dacă bunul a pierit ori a fost trecut în
domeniul privat, dacă a încetat uzul sau interesul public, cu respectarea
condiţiilor prevăzute de lege (art. 864 din noul Cod civil).
1.2.6. Exercitarea dreptului de proprietate publică
Art. 861 alin. (3) prevede că în condiţiile legii, bunurile proprietate publică pot
fi date în administrare sau în folosinţă şi pot fi concesionate ori închiriate.
Exercitarea dreptului de proprietate publică se poate face direct şi nemijlocit de
către autorităţile publice competente sau de către alte autorităţi publice.
De cele mai multe ori, exercitarea atributelor sau a unora dintre acestea se
realizează prin intermediul altor subiecte de drept, unele bunuri fiind atribuite
prin contract unor persoane juridice de drept privat sau chiar persoanelor fizice.
Totodată, pot fi date în folosinţă, cu titlu gratuit, pe termen limitat, instituţiilor
de utilitate publică, ori închiriate.
1.2.7. Drepturile reale derivate din dreptul de proprietate publică
Conform art. 866 din noul Cod civil, drepturile reale corespunzătoare
proprietăţii publice sunt dreptul de administrare, dreptul de concesiune şi
dreptul de folosinţă cu titlu gratuit.

a) Administrarea bunurilor domeniului public

Situaţiile de administrare directă, de către stat sau unităţile administrativ-
teritoriale a bunurilor domeniului public sunt în practică destul de rare.
Potrivit art. 136 alin. (4) din Constituţie, bunurile proprietate publică pot fi
date, în condiţiile legii organice, în administrarea regiilor autonome sau
instituţiilor publice. Totodată, Noul Cod Civil stabileşte, în art. 861 alin. (3) că
„în condiţiile legii, bunurile proprietate publică pot fi date în administrare sau
în folosinţă şi pot fi concesionate ori închiriate”.
Şi Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 conţine dispoziţii cu privire
la dreptul de administrare. Astfel, art. 123 alin. (1) precizează: „Consiliile
locale şi judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului public sau privat,
de interes local sau judeţean, după caz, să fie date în administrare regiilor
autonome şi instituţiilor publice, să fie concesionate ori să fie închiriate.
Acestea hotărăsc cu privire la cumpărarea unor bunuri ori la vânzarea bunurilor
ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau judeţean, în condiţiile
legii”.
În acelaşi timp, noul Cod civil, în art. 868, alin. (1) precizează: „Dreptul de
administrare aparţine regiilor autonome sau, după caz, autorităţilor

Drept administrativ 15
Vasilica Negruţ Colectivităţile locale şi mijloacele de acţiune ale administraţiei publice
descentralizate

administraţiei publice centrale sau locale şi altor instituţii publice de interes

naţional, judeţean ori local”.
Dreptul de administrare este definit, după cum rezultă din doctrină, ca fiind
„acel drept real principal derivat, constituit printr-un act administrativ de
autoritate, asupra unor bunuri care aparţin statului sau unităţilor sale
administrativ-teritoriale, având ca titulari regiile autonome, prefecturile,
autorităţile publice şi instituţiile publice, în virtutea căruia titularul dreptului de
administrare poate exercita atributele posesiei, folosinţei şi, în anumite limite,
atributul dispoziţiei, cu respectarea dreptului de proprietate al titularului acestui
drept” (Merlă, 2010, p. 190).
Art. 12 din Legea nr. 213/1998, abrogat de Noul Cod Civil, prevedea că
subiectul de drept care poate primi în administrare un bun proprietate publică,
poate fi reprezentat de: regii autonome; prefecturi; autorităţi ale administraţiei
publice centrale şi locale; alte instituţii publice de interes naţional, judeţean sau
local.
Noul Cod Civil, în articolul 868 stipulează cui aparţine dreptul de administrare
a bunurilor domeniului public, respectiv regiilor autonome sau, după caz,
autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale şi altor instituţii publice
de interes naţional, judeţean ori local.
Conţinutul dreptului de administrare este determinat de conţinutul dreptului
de proprietate publică pe baza căruia s-a format, fără a se identifica cu acesta
(Merlă, 2010, p. 207).
Potrivit Noului Cod Civil, „titularul dreptului de administrare poate folosi si
dispune de bunul dat în administrare în condiţiile stabilite de lege şi, dacă este
cazul, de actul de constituire”.
În litigiile privitoare la dreptul de administrare, titularul acestui drept va sta în
instanţă în nume propriu (art. 870 din Codul civil). În litigiile referitoare la
dreptul de proprietate asupra bunului, titularul dreptului de administrare are
obligaţia să arate instanţei cine este titularul dreptului de proprietate, potrivit
Codului de procedură civilă.
În litigiile referitoare la dreptul de administrare, statul este reprezentat de
Ministerul Finanţelor, iar unităţile administrativ-teritoriale sunt reprezentate de
către consiliile judeţene, Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de
consiliile locale, care dau mandat scris, în fiecare caz, preşedintelui consiliului
judeţean sau primarului. Acesta poate desemna un alt funcţionar de stat sau un
avocat care să-l reprezinte în faţa instanţei (art. 12 alin. (5) din Legea nr.
213/1998).
În ceea ce priveşte regimul juridic al dreptului de administrare, caracterele
juridice ale dreptului de proprietate publică (inalienabilitatea,
imprescriptibilitatea şi insesizabilitatea) sunt şi caracterele dreptului de
administrare.
Dreptul de administrare, ca orice drept real, are un caracter absolut, fiind
opozabil erga omnes.

Drept administrativ 16
Vasilica Negruţ Colectivităţile locale şi mijloacele de acţiune ale administraţiei publice
descentralizate

O particularitate a acestui drept se referă la inopozabilitatea faţă de titularul

dreptului de proprietate publică - statul sau unitatea administrativ-teritorială.
Astfel, indiferent de modalitatea constituirii, el poate fi revocat printr-un act
simetric actului iniţial. Dreptul de administrare va putea fi revocat numai dacă
titularul său nu-şi exercită drepturile şi nu-şi execută obligaţiile născute din
actul de transmitere.
Totodată, menţionăm că „dreptul de administrare încetează odată cu încetarea
dreptului de proprietate publică sau prin actul de revocare emis, în condiţiile
legii, dacă interesul public o impune, de organul care l-a constituit” (art. 869
din Noul Cod Civil).

b) Concesionarea bunurilor domeniului public

Regimul juridic al concesiunilor este reglementat de Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri
proprietate publică1.

Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică este un contract

administrativ încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică, numită
concedent, transmite pentru o perioadă determinată, unei persoane, numită
concesionar, care acţionează pe riscul şi răspunderea sa, dreptul şi obligaţia
de exploatare a unui bun proprietate publică, în schimbul unei redevenţe.

Au calitatea de concedent, în numele statului, ministerele sau alte organe de

specialitate ale administraţiei publice centrale, pentru bunurile proprietate
publică a statului, iar în numele judeţului, oraşului sau comunei, consiliul
judeţean, consiliul local sau instituţiile publice de interes local pentru bunurile
proprietate publică a judeţului, oraşului sau comunei.
Poate avea calitatea de concesionar orice persoană fizică sau juridică.
Contractul de concesiune se încheie în conformitate cu legea română,
indiferent de naţionalitatea sau de cetăţenia concesionarului, pe o durată care
nu va putea depăşi 49 de ani, începând de la data semnării lui.
Contractul de concesiune poate fi prelungit pentru o perioadă egală cu cel mult
jumătate din durata sa iniţială, prin simplul acord de voinţă al părţilor.
Concesionarul datorează, în schimbul dreptului de ocupare temporară a unei
porţiuni determinate din domeniul public, o sumă de bani numită redevenţă,
care se face venit la bugetul statului sau la bugetele locale, după caz.
Concesionarea unui bun aparţinând domeniului public se poate realiza prin
licitaţie publică sau prin negociere directă.
Procedura de licitaţie2 se poate desfăşura numai dacă în urma publicării
anunţului de licitaţie au fost depuse cel puţin 3 oferte valabile.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 569 din 30.06.2006, aprobată prin Legea nr.22/2007, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 35/18.01.2007, cu modificările și completările ulterioare.
2
Anunţul de licitaţie se publică de către concedent în Monitorul Oficial al României, Partea a VI-a, într-un cotidian de
circulaţie naţională şi într-unul de circulaţie locală, cu cel puţin 20 de zile calendaristice înainte de data limită pentru
depunerea ofertelor.
Drept administrativ 17
Vasilica Negruţ Colectivităţile locale şi mijloacele de acţiune ale administraţiei publice
descentralizate

Procedura de negociere directă este aplicabilă în cazul în care după repetarea

procedurii de licitaţie (conform prevederilor art. 25 alin. (2)), nu au fost depuse
cel puţin 3 oferte valabile.
Concesionarul poate efectua orice acte materiale sau juridice necesare pentru a
asigura exploatarea bunului. Cu toate acestea, sub sancţiunea nulităţii absolute,
concesionarul nu poate înstrăina şi nici greva bunul dat în concesiune sau, după
caz, bunurile destinate ori rezultate din realizarea concesiunii şi care trebuie,
potrivit legii sau actului constitutiv, să fie predate concedentului la încetarea,
din orice motive, a concesiunii (art. 872 alin. 1 din noul Cod civil).
Încetarea contractului de concesiune poate avea loc în următoarele situaţii:
a) la expirarea duratei stabilite în contractul de concesiune;
b) în cazul în care interesul naţional sau local o impune, prin denunţarea
unilaterală de către concedent, cu plata unei despăgubiri juste şi prealabile în
sarcina concedentului;
c) în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concesionar, prin
reziliere de către concedent, cu plata unei despăgubiri în sarcina
concesionarului;
d) în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concedent, prin
reziliere de către concesionar, cu plata de despăgubiri în sarcina concedentului;
e) la dispariţia dintr-o cauză de forţă majoră a bunului concesionat sau în cazul
imposibilităţii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunţare, fără
plata unei despăgubiri.
La încetarea concesiunii, concesionarul are obligaţia de a preda concedentului
bunul concesionat, liber de orice sarcini.
Soluţionarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, închirierea, executarea,
modificarea şi încetarea contractului de concesiune, precum şi a celor privind
acordarea de despăgubiri se realizează potrivit prevederilor Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004.

c) Dreptul de folosinţă gratuită asupra bunurilor proprietate publică

Temeiul juridic al acestui drept real este consacrat de Constituţie (art. 136, teza
a II-a), unde se precizează că bunurile proprietate publică pot fi date în
folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică. Aceste dispoziţii au fost
preluate de Legea nr. 213/1998 (art. 17- abrogat), precum şi de noul Cod civil
(art. 874 alin. 1). Astfel, conform noilor prevederi din Codul civil, dreptul de
folosinţă asupra bunurilor proprietate publică se acordă, cu titlu gratuit, pe
termen limitat, în favoarea instituţiilor de utilitate publică. Dreptul de folosinţă
se poate constitui atât asupra bunurilor imobile, cât şi asupra bunurilor mobile.
Dispoziţiile privind constituirea şi încetarea dreptului de administrare se aplică
în mod corespunzător (art. 874 alin. 3).

Drept administrativ 18
Vasilica Negruţ Colectivităţile locale şi mijloacele de acţiune ale administraţiei publice
descentralizate

Sarcina de lucru 4
Evidenţiaţi în trei fraze regimul juridic aplicabil bunurilor domeniului
public.

Drept administrativ 19
Vasilica Negruţ Colectivităţile locale şi mijloacele de acţiune ale administraţiei publice
descentralizate

1.3. Domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale

Domeniul privat este constituit din toate bunurile mobile şi imobile care nu
sunt cuprinse în domeniul public şi care nu aparţin persoanelor fizice sau
juridice private. Aceste bunuri se găsesc în circuitul civil general, pot fi
vândute, concesionate ori închiriate în condiţiile legii.

Regimul juridic al bunurilor care constituie domeniul privat al statului şi al

unităţilor administrativ-teritoriale este cel de drept comun, cu excepţia
cazurilor când prin lege se stabileşte un alt regim juridic.
Constituţia României prevede, în art. 44 alin. (2), că proprietatea privată este
garantată şi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular, iar conform art.
136 alin. (5), proprietatea privată este inviolabilă, în condiţiile legii organice.
În ceea ce priveşte determinarea domeniului privat al unităţilor
administrativ-teritoriale, acesta este alcătuit din bunuri mobile şi imobile,
altele decât cele prevăzute de art. 120 alin. (1) din Legea nr. 215/2001,
intrate în proprietatea acestora prin modalităţile prevăzute de lege.

În principiu, administraţia poate dobândi bunuri pentru domeniul privat după

procedeele dreptului comun, prin vânzare-cumpărare sau cu titlu gratuit.
Achiziţiile de bunuri de către stat sau unităţile administrativ-teritoriale se fac
după reguli stricte, pe baza licitaţiei.
Domeniul privat de interes local se poate întregi şi prin donaţii şi legate,
negrevate, de regulă de sarcini.
Donaţiile şi legatele cu sarcini pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului
local sau, după caz, a consiliului judeţean, cu votul majorităţii consilierilor
locali sau judeţeni, după caz, în funcţie.

1.4. Finanţele publice locale

1.4.1. Consideraţii generale
O reală autonomie locală nu poate exista fără asigurarea resurselor financiare
necesare colectivităţilor locale, într-o proporţie corespunzătoare competenţelor
şi responsabilităţilor conferite prin lege.
Conform art. 9 al Cartei europene a autonomiei locale 3 rezervat resurselor
financiare, în cadrul politicii economice naţionale, autorităţile administraţiei
publice locale au dreptul la resurse proprii, suficiente, de care pot dispune în
mod liber în exercitarea atribuţiilor lor. În concordanţă cu aceste prevederi,
Legea nr. 215/2001, prin art. 9 prevede că autorităţile administraţiei publice
locale au dreptul la resurse proprii, pe care acestea le gestionează, potrivit
atribuţiilor ce le revin, în condiţiile legii.

3
Ratificată de România prin Legea nr. 199 din 17.11.1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din
26.11.1997.
Drept administrativ 20
Vasilica Negruţ Colectivităţile locale şi mijloacele de acţiune ale administraţiei publice
descentralizate

La baza descentralizării financiare a colectivităţilor locale stau următoarele

principii4:
1. principiul universalităţii, conform căruia veniturile şi cheltuielile se includ în
buget în totalitate;
2. principiul transparenţei şi publicităţii, explicat prin caracterul deschis şi
transparent al procesului bugetar, acesta, realizându-se prin:
- publicarea în presa locală, afişarea la sediul autorităţii administraţiei publice
Acordă atenţie
sporită locale respective, precum şi pe pagina de internet a instituţiei publice a
principiilor care proiectului de buget local şi a contului anual de execuţie a acestuia;
stau la baza
descentralizării - dezbaterea publică a proiectului de buget local, cu prilejul aprobării acestuia;
financiare a - prezentarea contului anual de execuţie a bugetului local în şedinţă publică.
colectivităţilor
locale! 3. principiul unităţii, potrivit căruia veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu
într-un singur document, în scopul asigurării utilizării eficiente şi monitorizării
fondurilor publice locale;
4. principiul unităţii monetare, impus de necesitatea exprimării în moneda
naţională a tuturor operaţiunilor bugetare;
5. principiul anualităţii, conform căruia veniturile şi cheltuielile bugetare se
aprobă, în condiţiile legii, pe o perioadă de un an, care corespunde exerciţiului
bugetar;
6. principiul specializării bugetare, explicat prin obligativitatea înscrierii şi
aprobării în buget a veniturilor şi cheltuielilor bugetare pe surse de provenienţă,
respectiv, pe cheltuieli grupate după natura economică şi destinaţia acestora;
7. principiul echilibrului, potrivit căruia cheltuielile unui buget se acoperă
integral din veniturile bugetului respectiv, inclusiv excedentul anilor
precedenţi;
8. principiul solidarităţii, care subliniază că prin politicile bugetare locale se
poate realiza ajutorarea unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi a
persoanelor fizice aflate în situaţie de extremă dificultate, prin alocarea de
sume din fondul de rezervă bugetară constituit la nivel local;
9. principiul proporţionalităţii, conform căruia, resursele financiare ale
instituţiilor administrativ-teritoriale trebuie să fie proporţionale cu
responsabilităţile autorităţilor administraţiei publice locale stabilite prin lege;
10. principiul consultării, potrivit căruia autorităţile administraţiei publice
locale, prin structurile asociative ale acestora, trebuie să fie consultate asupra
procesului de alocare a resurselor financiare de la bugetul de stat către bugetele
locale.

4
Art. 7-18 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
618 din 18.07.2006, modificată şi completată.
Drept administrativ 21
Vasilica Negruţ Colectivităţile locale şi mijloacele de acţiune ale administraţiei publice
descentralizate

1.4.2. Veniturile bugetelor locale

Veniturile colectivităţilor locale sunt definite ca totalitatea resurselor

financiare pe care autorităţile locale le percep direct sau le primesc de la
autoritatea statală în vederea îndeplinirii sarcinilor ce le-au fost atribuite prin
lege.

Conform art. 5 alin. (1) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale,
veniturile bugetelor locale se constituie din:
a) venituri proprii formate din: impozite, taxe, contribuţii, alte vărsăminte, alte
venituri şi cote defalcate din impozitul pe venit;
b) sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;
c) subvenţii primite de la bugetul de stat şi de la alte bugete;
d) donaţii şi sponsorizări;
e) sume primite de la Uniunea Europeană şi/sau alţi donatori în contul plăţilor
efectuate şi prefinanţări.
Veniturile proprii reprezintă resursele asupra cărora autorităţile locale exercită
o influenţă directă în ceea ce priveşte volumul sau rezultatul.
Impozitele locale sunt impozite generale, aplicabile tuturor locuitorilor unei
unităţi administrativ-teritoriale. Impozitele şi taxele locale se stabilesc de către
consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după
caz, în limitele şi în condiţiile legii.

Taxele reprezintă sumele percepute pentru servicii prestate cetăţenilor de

administraţia locală (eliberarea de autorizaţii de construire, permise de
conducere auto ş.a.) ori pentru autorizarea folosirii domeniului public
(expoziţii, pieţe etc.).

Unul din scopurile principale ale administraţiei publice îl reprezintă asigurarea

şi realizarea serviciilor publice.
Legea finanţelor publice locale reglementează competenţa consiliilor locale şi a
celui judeţean de a aproba taxe speciale. Cuantumul acestor taxe se stabileşte
anual iar veniturile obţinute din acestea se utilizează integral pentru acoperirea
cheltuielilor efectuate pentru înfiinţarea serviciilor publice de interes local,
precum şi pentru finanţarea cheltuielilor curente de întreţinere şi funcţionare a
acestor servicii.

Taxele speciale reprezintă venituri cu destinaţie specială ale bugetelor locale,

fiind utilizate în scopurile pentru care au fost înfiinţate. Taxele speciale se
percep numai de la persoanele fizice şi juridice care se folosesc de serviciile
publice locale pentru care au fost instituite.

Drept administrativ 22
Vasilica Negruţ Colectivităţile locale şi mijloacele de acţiune ale administraţiei publice
descentralizate

1.4.3. Cheltuielile bugetelor locale

Potrivit prevederilor Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale,
fundamentarea, dimensionarea şi repartizarea cheltuielilor bugetelor locale pe
ordonatori de credite, pe destinaţii, respectiv pe acţiuni, activităţi, programe,
proiecte, obiective se efectuează în concordanţă cu atribuţiile ce revin
autorităţilor administraţiei publice locale, cu priorităţile stabilite de acestea, în
vederea funcţionării lor şi în interesul colectivităţilor locale respective. De
asemenea, fundamentarea şi aprobarea cheltuielilor bugetelor locale se
efectuează în strânsă corelare cu priorităţile reale de încasare a veniturilor
bugetelor locale, estimate a se realiza.

O dispoziţie importantă pentru autonomia financiară este înscrisă în art. 6

din Legea nr. 273/2006, potrivit căreia, trecerea de către Guvern în
administrarea şi finanţarea autorităţilor administraţiei publice locale a unor
cheltuieli publice ca urmare a descentralizării acestora se face prin lege,
numai cu asigurarea resurselor financiare necesare realizării acestora.

Elaborarea şi aprobarea bugetelor locale

Potrivit prevederilor art. 37 alin. (1) din Legea nr. 273/2006, Ministerul
Finanţelor Publice transmite direcţiilor generale ale finanţelor publice,
consiliilor judeţene şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti, până la
data de 1 iunie a fiecărui an, o scrisoare-cadru, în care se va specifica contextul
macroeconomic pe baza căruia vor fi întocmite proiectele de buget,
metodologiile de elaborare a acestora, limitele sumelor defalcate din unele
venituri ale bugetului de stat, pe ansamblul judeţului şi municipiului Bucureşti,
după caz, în vederea elaborării de către ordonatorii de credite a proiectelor de
buget.
Pe baza veniturilor proprii şi a sumelor repartizate, ordonatorii principali de
credite, în termen de 15 zile de la publicarea legii bugetului de stat în
Monitorul Oficial al României, Partea I, definitivează proiectul bugetului local,
care se publică în presa locală sau se afişează la sediul unităţii administrativ-
teritoriale. Locuitorii unităţii administrativ-teritoriale pot depune contestaţii
privind proiectul de buget în termen de 15 zile de la data publicării sau afişării
acestuia.
În 5 zile de la expirarea termenului de depunere a contestaţiilor, proiectul
bugetului local, însoţit de raportul ordonatorului principal de credite şi de
contestaţiile depuse de locuitori, este supus aprobării autorităţilor deliberative,
de către ordonatorii principali de credite.
Autorităţile deliberative, în termen de maximum 10 zile de la data supunerii
spre aprobare a proiectului de buget, se pronunţă asupra contestaţiilor şi adoptă
proiectul bugetului local, după ce acesta a fost votat pe capitole, subcapitole,
titluri, articole, alineate, după caz, şi pe anexe.
Proiectele de buget se aprobă de autorităţile deliberative în termen de
maximum 45 de zile de la data publicării legii bugetului de stat în Monitorul
Oficial al României, Partea I.

Drept administrativ 23
Vasilica Negruţ Colectivităţile locale şi mijloacele de acţiune ale administraţiei publice
descentralizate

Ordonatorii principali de credite au obligaţia să transmită direcţiilor generale

ale finanţelor publice bugetele locale, conform legii, în termen de 5 zile de la
aprobarea acestora.
La rândul lor, direcţiile generale ale finanţelor publice, în termen de 10 zile de
la primirea bugetelor locale aprobate, întocmesc şi transmit Ministerului
Finanţelor Publice, inclusiv în format electronic, bugetele pe ansamblul
fiecărui judeţ, respectiv al municipiului Bucureşti, grupate în cadrul fiecărui
judeţ şi al municipiului Bucureşti, pe comune, oraşe, municipii, sectoare ale
municipiului Bucureşti şi pe judeţ, pe structura clasificaţiei bugetare.

Sarcina de lucru 5
Alegeţi trei principii care stau la baza descentralizării financiare a
colectivităţilor locale şi descrieţi-le în câteva fraze.

Rezumat
Potrivit prevederilor art. 3 alin. (4) din Legea nr. 215/2001 privind
administraţia publică locală, colectivitatea locală reprezintă totalitatea
locuitorilor prin unitatea administrativ teritorială.
Serviciul public se poate defini ca fiind o organizaţie de stat sau a
colectivităţii locale, înfiinţată de autorităţi competente, în scopul asigurării
satisfacerii unor cerinţe ale membrilor societăţii, în regim de drept
administrativ ori civil, în procesul de executare a legii.
Domeniul public cuprinde totalitatea bunurilor care constituie obiectul
dreptului de proprietate publică al statului sau al unităţilor administrativ-
teritoriale, bunuri care, potrivit legii ori prin natura sau destinaţia lor sunt
de uz sau interes public.
Domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale este
constituit din toate bunurile mobile şi imobile care nu sunt cuprinse în
domeniul public şi care nu aparţin persoanelor fizice sau juridice.
În vederea realizării autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice
locale trebuie să dispună de resurse financiare într-o proporţie
corespunzătoare competenţelor şi responsabilităţilor conferite de lege.

Drept administrativ 24
Vasilica Negruţ Colectivităţile locale şi mijloacele de acţiune ale administraţiei publice
descentralizate

Drept administrativ 25
Vasilica Negruţ Colectivităţile locale şi mijloacele de acţiune ale administraţiei publice
descentralizate

Teste de autoevaluare
1. Bunurile proprietate publică pot avea ca titular:
a) doar statul;
b) atât statul, cât și diferite persoane fizice sau juridice;
c) statul și unitățile administrativ-teritoriale.
2. Bunurile proprietate publică sunt:
a) insesizabile;
b) inviolabile;
c) grevate cu sarcini.
3. Serviciul public se caracterizează prin:
a) continuitate;
b) caracter social;
c) protectia persoanelor cu handicap.
4. Contractul de concesiune publică este:
a) un cotract administrativ;
b) un act juridic civil;
c) un act administrativ de autoritate.

Bibliografie minimală
Negruţ, V. (2008). Drept administrativ. Bucureşti: Didactică şi Pedagogică, pp.
168-270.
Vedinaş, Verginia (2015). Drept administrativ. Ediţia a IX - a revăzută şi
actualizată. Bucureşti: Universul Juridic, pp. 280-290.
Bălan, E. (2007). Dreptul administrativ al bunurilor. București: C.H. Beck, pp.
13-82.
Apostol Tofan, D. (2015). Drept administrativ. Volumul II. Ediția 3, Bucureşti:
C.H. Beck, pp. 235-337.
Petrescu, Rodica-Narcisa (2009). Drept administrativ. Bucureşti: Hamangiu,
pp. 517-580.
Uliescu, Marilena, Gherghe, Aurelian (2011). Drept civil. Drepturi reale
principale. Bucureşti: Universul Juridic, pp. 100-115.
Merlă, Gheorghe (2010). Regimul juridic al proprietăţii publice. Galaţi:
Editura Universitară Danubius.

Drept administrativ 26