FEDERALISMUL ȘI FUNCȚIONALISMUL

Elemente introductive
Istoria Europei a fost marcată, timp de mai multe secole, de numeroase încercări (cele
mai multe dintre ele teoretice, dar și unele practice) de a găsi cea mai bună structură pentru un
continent unit și pentru asigurarea păcii: de la idealul medieval Respublica Christiana,
teoretizată de abatele de Saint-Pierre la modelul lui Immanuel Kant (Spre pacea eternă,
1795), de la Concertul Europei din secolul al XIX-lea la visul interbelic al păcii și unității
europene, exprimat poate ce mai bine de contele Richard Coudenhove-Kalergi în manifestul
Pan Europa (1923) sau de Aristide Briand în celebrul său Memorandum (1930).
Perioada interbelică și cea postbelică au fost marcate de personalități precum Altiero
Spinelli, Jean Monnet sau Robert Schuman. În timp ce Spinelli este catalogat drept un
federalist constituționalist, adept al variantelor politice radicale, care legau startul integrării
politice europene de crearea unor instituții politice supranaționale puternice, Jean Monnet este
considerat un federalist funcționalist, pragmatic, interesat de o integrare care ar debuta de la
sectoarele economice cele mai puțin sensibile și ar continua cu noi sectoare economice, până
la extinderea cooperării la întreaga economie, care ar ușura, ulterior, cooperarea politică.
Punctul de pornire pentru a înțelege ideile care au stat la baza primelor încercări de
teoretizare a integrării europene se regăsește în unul din demersurile care au dominat perioada
de după Al Doilea Război Mondial, și anume în încercarea de evitare a unui noi conflict
internațional și, deci, de menținere a păcii. Aceasta este o concepție funcționalistă, care a fost
asociată ideilor lui David Mitrany, teoreticianul care a căutat o modalitate de a realiza pacea
mondială și a promovat o abordare a acestei probleme diferită de cea a federaliștilor europeni, care își
propuneau să subordoneze guvernele naționale unei autorități federale atotcuprinzătoare. Multe
dintre ideile funcționaliștilor și ale federaliștilor se regăsesc în modelul „federalismului funcțional”,
promovat de Jean Monnet și care a reprezentat o importantă sursă de inspirație pentru paradigma neo-
funcționalistă a integrării europene.

Federalismul
Secolul al XX-lea a pornit pe calea federalismului internațional, în urma mai multor
experiențe reușite ale federalismului pe plan național (SUA, Confederația Elvețiană etc.).
Multiplele organizații internaționale și regionale și progresul înregistrat de Comunitatea
Europeană sunt mărturia rigorii și amplorii unei asemenea evoluții.

1
 Bazat pe libertate și pe respectul față de om, pe autonomia colectivităților și
participarea lor, pe capacitatea de adaptare și pe o abordare deschisă, federalismul are mai
puțin caracteristicile unui sistem sau ale unui model, ci este mai degrabă expresia unei
metode, a unui spirit sau a unor instituții diversificate pe care se întemeiază aceste comunități.
Federalismul a fost dezbătut și în timpul revoluției franceze, unul dintre cei mai
cunoscuți autori care s-au preocupat de această teorie fiind Pierre-Joseph Proudhon. Acesta
publica în anul 1863 lucrarea Du principe fédératif, care a reprezentat una din operele cheie
ale gândirii federaliste. În viziunea lui Proudhon, știința sau ingineria constituțională trebuia
să aibă în vedere trei propuneri:
- formarea unor grupuri medii, respectiv suverane și unirea lor printr-un pact de
federație;
- organizarea guvernului din fiecare stat federat conform legii separării puterilor în
stat; și
- reducerea atribuțiilor statelor federale la un simplu rol de inițiativă generală, de
garanție reciprocă și de supraveghere, ale căror decrete să nu poată fi execuate
decât după aprobarea guvernelor confederate.
Pentru Proudhon, principiul federal are o importanță universală. El propunea unirea
diverselor naționalități printr-o legătură federală, respectându-se autonomia și originalitatea
lor, pornind de la premisa că federalismul face parte integrantă din cultura europeană și se
bazează pe unitatea și diversitatea sa.

Federația europeană, punct de întâlnire pentru Denis de Rougemont și Jean

Monnet
Denis de Rougemont, filosof elvețian pentru care unitatea culturii europene constituie
fundamentul federației europene, a dezvoltat o viziune opusă celei a lui Jean Monnet, care
încearcă să construiască Comunitatea Europeană sector cu sector, de la cărbune și oțel până la
întreaga economie, în scopul formării Uniunii politice. Unul dintre principiile fundamentale
ale federalismlui este clar exprimat în textul lui Jean Monnet, nu sub forma unui concept, ci in
substanța sa practică. Comunitatea federală asigura în același timp o dimensiune
indispensabilă în lumea modernă, prin punerea în comun a resurselor și a diversității
națiunilor.
Diferența dintre cei doi nu privește obiectivele, ci modalitatea în care ele vor fi atinse.
Denis de Rougemont dorea un salt calitativ, prin crearea unei Europe federale, în vreme ce
vizionarul Jean Monnet a evaluat obstacolele reale în calea acestei abordari globale și

2
imediate și, în acord cu Robert Schuman, a propus o integrare progresivă, pe etape și sectoare
(inițial cele două sectoare-cheie, cărbunele și oțelul, principalele instrumente de reconstrucție
a economiei europene). Reușita acestei prime experiențe comune reprezenta baza strategiei lui
Monnet: prin demonstrarea eficienței, ea trebuia să antreneze și alte sectoare și astfel să
înmulțească rețelele de instituții.
O a doua diferență privește conținutul federației. Dacă Denis de Rougemont stabilește
principiile federalismului și definește marile orientări ale federației, Jean Monnet este
interesat în principal de acțiunea concretă, care, înscriindu-se în tiparul federalist, se
orientează în direcția cea bună.
Deși viziunile celor doi sunt apropiate în ceea ce privește finalitatea demersului de
creare a unei federații europene, ele se despart și atunci când este luat în discuție rolul
regiunilor în dezvoltarea viitoarei federații. Dacă Monnet nu este neapărat un susținător al
Europei regiunilor, Rougemont, în schimb, preferă regiunile în dauna statelor națiune, fiind de
părere că statul națiune devine obstacolul principal în fața federației europene.

Principiile federalismului în opinia lui Denis de Rougemont:

- renunțarea la hegemonie, la spiritul de sistem;
- menținerea calității proprii fiecărei minorități și a calității proprii națiunilor sau
statelor federate;
- aprecierea complexității;
- respectul pentru realitate, în special pentru realitățile regionale și dimensiunile
mici;
- toleranța.
Mai târziu, alte două elemente s-au situat în centrul preocuparilor lui Denis de
Rougemont: principiul subsidiarității și dimensiunea regiunilor. În esență, el vedea principiul
subsidiarității ca o forma de apărare a autonomiei, concepută pornind de la ideea că federația
se construiește de la bază spre vârf. Acest principiu se aplica atât colectivităților publice, cât și
organismelor private, ajutând la eliberarea statului de excedentul de sarcini în favoarea
federației europene, dar și a regiunilor sau sectoarelor private. El este prevăzut explicit de
Proiectul de Uniune Europeană al Parlamentului European din 1984 și reluat în Raportul
Comitetului Delors privind Uniunea Economică și Monetară, care preconizează o abordare și
o uniune federală.
În ansamblu, acest principiu se află în strânsă legătură cu principiul participării. În
cadrul federațiilor, participarea îmbracă cel puțin o formă dublă: regiunile, văzute ca spații de

3
participare civică, reprezintă în viziunea lui Denis de Rougemont un nivel de desfășurare a
activităților și de luare a deciziilor în cadrul cărora cetățenii pot să se ocupe de problemele
comune și să decidă cu privire la acele domenii care sunt cele mai apropiate de ei și de
interesele lor.
Pornind de la aceste elemente, Denis de Rougemont argumentează că autonomia,
dragostea pentru complexitate și participarea regiunilor în procesul decizional au mai multe
urmări pentru federalism:
- exercitarea puterilor autonome la nivelul comunelor, regiunilor, statelor și al
Comunității Europene și suprapunerea lor efectivă în ansambluri care răspund cel
mai bine aspirațiilor și necesităților cetățenilor;
- participarea mai eficientă a persoanelor și a diverselor organizații și comunități la
luarea deciziilor și funcționarea comunității politice;
- garantarea unor diversități complexe, urmărirea unor echilibre dinamice între
unitățile de bază și comunitatea globală care facilitează dublul schimb (de jos în
sus și invers);
- extinderea metodei federaliste, care se răspândește în organizarea societăților
politice și tinde să fie introdusă în organizațiile economice publice și private;
- convergența experiențelor și a tehnologiilor se asociază în cadrul unei evoluții care
stimulează o explozie a diversităților și a autonomiilor, asigurând totodată
integrarea lor mai armonioasă și participarea lor mai eficientă în cadrul unei
Comunități Europene complexe.

Uniunea Europeană sub semnul federalismului (?)

Categoriile clasice (federație - confederație) nu permit înțelegerea realității sistemului
comunitar, care, din perspectivă tradițională, pare un amestec de elemente distincte. Spre
exemplu, dacă instituții cum a fi Consiliului European sau Consiliul de Miniștri sunt
asemănătoare conferințelor confederale, Comisia Europeană se aseamănă mai mult cu un
executiv, un guvern al unui stat unitar. Cu toate acestea, atunci când este vorba despre decizii
cu caracter politic important, ce țin de principiile generale de dezvoltare a Uniunii Europene,
Consiliul European exercită esența puterii, ajutat de Comisie și de Consiliul de Miniștri.
Cei mai mulți specialiști sunt de părere că trăsăturile federative ale Uniunii Europene
sunt subliniate de o serie de principii:
- principiul dubei participări, a statelor membre și a poporului;
- principiul unității în diversitate;

4
 - principiul diferențierii (prezent sub forma diversității intereselor sectoriale și
regionale din Uniunea Europeană);
- principiul protecției minorităților (suprareprezentarea statelor mici și mijlocii în
procesul decizional și în instituțiile comunitare).
Aceste câteva trăsături federative ale Uniunii Europene sunt dublate de creșterea (încă
insuficientă, dar reală) a dimensiunii sale participative și democratice. Tendința generală nu
mai este aceea de consolidare a puterii centrale sau naționale, ci, dimpotrivă, de accentuare a
particularităților regionale, ceea ce face ca în interiorul Uniunii Europene să se dezvolte o
Europă a regiunilor.

David Mitrany și funcționalismul

Cel mai cunoscut reprezentant al funcționalismului este David Mitrany (1888-1974),
istoric și politolog născut în România, dar care și-a construit cariera în Marea Britanie și Statele
Unite. Mitrany nu a fost un teoretician al integrării europene, ci mai degrabă unul al relațiilor
internaționale, preocupat de construirea unui „sistem funcțional de promovare a păcii”. Cea mai
cunoscută dintre lucrările sale este A Working Peace System (apărută în 1943 și reeditată în 1966),
în care Mitrany pornește de la premisa că naționalismul este cauza esențială a războiului. El se
raportează la eșecul Ligii Națiunilor în asigurarea unui sistem de securitate la nivel internațional
chiar înainte de declanșarea celui de-Al Doilea Război Mondial și argumentează că soluția era
construirea unei federații internaționale, în cadrul căreia națiunile ar fi trebuit să dezvolte conexiuni
mult mai puternice între ele.
Totuși, Mitrany nu era de acord cu ideea de federație ca modalitate de uniune interstatală,
fiind ostil ideii de guvern mondial unic, care, în opinia sa, ar reprezenta o gravă amenințare la adresa
libertății individuale. De asemenea, el argumentează și împotriva federațiilor regionale, deoarece
consideră că acestea nu ar face decât să reproducă la o scară mai mare rivalitățile naționale. Prin urmare,
în locul acestor două variante (o federație mondială sau mai multe federații regionale), Mitrany propune
construirea unei serii de instituții funcționale distincte, fiecare dintre acestea preluând autoritatea asupra
unui domeniu economic / social concret. Un asemenea proiect presupunea ca guvernele naționale să
cedeze autoritatea cu privire la unele sarcini tehnice individuale, care să fie preluate de instituțiile
funcționale. Mai mult decât atât, este de părere Mitrany, guvernele ar fi gata să cedeze controlul și nu s-
ar simți amenințate de pierderea suveranității, deoarece, în unele domenii ele ar observa avantajele
executării diferitelor sarcini în mod concertat, la nivel regional sau chiar mondial. În timp, guvernele ar
ceda controlul cu privire la un număr din ce în ce mai mare de domenii, până ce vor descoperi că sunt

5
prinse în ceea ce el numește o „rețea în continuă extindere de activități și instituții internaționale”
(Mitrany 1966: 35).
Aceste instituții internaționale ar opera la niveluri diferite, corespunzătoare funcției exercitate.
Mitrany dă exemplul sistemelor de comunicație. Dacă sistemul feroviar ar fi organizat la nivel
continental, sistemul maritim ar fi organizat la nivel intercontinental, iar aviația s-ar organiza la
nivel mondial, atunci statele ar deveni dependente de instituțiile funcționale, iar guvernele ar avea
dificultăți în a rupe legăturile cu aceste instituții. Mai mult decât atât, argumentează Mitrany,
experiența dobândită prin activitatea în cadrul instituțiilor funcționale are determina o mai bună
pregătire a politicienilor, a funcționarilor publici și a întregi societăți și ar favoriza adoptarea unor
atitudini și a unor perspective mai puțin naționaliste.

Altiero Spinelli și federalismul

În cadrul diverselor mișcări de rezistență din timpul războiului a apărut o viziune diferită cu
privire la asigurarea păcii: dacă Mitrany susținea depolitizarea procesului prin care se realizează
transferul puterii de la guvernele naționale la instituțiile funcționale, federaliștii susțineau un transfer mai
evident al autorității politice.
Uniunea Europeană a Federaliștilor (UEF) a fost înființată în 1946, cu susținerea mișcărilor de
rezistență din perioada războiului (deoarece milita pentru suprimarea naționalismului) și a fost foarte
puternică în Italia, unde cel mai vizibil lider a fost Altiero Spinelli. Alături de Ernesto Rossi, acesta a
elaborat Manifestul de la Ventotene (în 1941), în perioada în care au fost ținuți prizonieri ai regimului
fascist, pe insula Ventotene. Documentul susținea crearea unei federații europene, pornind de la ideea că
acele clase sociale care au fost cele mai privilegiate în cadrul fostelor sisteme naționale vor urmări, la
sfârșitul războiului, refacerea statelor națiune și, oricât de democratice ar fi aceste state, este doar o
chestiune de timp până când puterea va fi preluată tot de clasele privilegiate. Acest lucru va readuce în
discuție rivalitățile dintre state, ceea ce ar reprezenta un factor favorabil declanșării unor noi conflicte /
războaie. Prin urmare, pentru a împiedica o asemenea evoluție a lucrurilor, Manifestul de la Ventotene
propunea eliminarea statelor naționale ca element de diviziune la nivelul Europei și cerea constituirea
unei federații europene. Uniunea Europeană a Federaliștilor a adoptat acest manifest și chiar a făcut
presiuni pentru convocarea unei conferințe internaționale care ar fi avut rolul de a elabora o constituție
federală pentru Europa.
Strategia Uniunii Europene a Federaliștilor era de a construi un nou stat federal european pe o
temelie diferită de Europa statelor națiune, mai ales că structurile politice existente fuseseră distruse de
război, ceea ce facilita noua abordare. Practic, liderii UEF mizau pe o ruptură totală de veche organizare
bazată statele națiune și elaborarea unei constituții federale la nivel european. Totuși, organizarea unui

6
congres european sau a unei conferințe interguvernamentale a durat destul de mult, așa încât la
momentul Congresului de la Haga (mai 1948) sistemele politice naționale fuseseră deja restabilite după
război. Consecința principală a Congresului de la Haga a fost, așadar, crearea unei organizații nu
federale, așa cum și-ar fi dorit membrii UEF, ci a uneia interguvernamentale – Consiliul Europei, care nu
era nici pe departe deznodământul așteptat de federaliști. Ulterior, cei mai mulți dintre membrii UEF au
acceptat ideea unei integrări treptate, care a fost transpusă cu succes în realitate odată cu înființarea
Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului (CECO).

Jean Monnet și federalismul funcțional

Deși cunoscut ca „planul Schuman”, proiectul pentru constituirea CECO a fost elaborat în
cadrul Comisiei de Planificare Economică a Franței, condusă de tehnocratul Jean Monnet. Această
comisie trebuia să gestioneze reconstrucția postbelică și modernizarea economică a Franței. Concluzia
lui Monnet, după experiența activității desfășurate în cadrul Comisiei, a fost aceea că statul națiune
european nu era eficient din punct de vedere economic. De aceea, el a propus crearea unei piețe comune
la nivel european, fiind convins că dezvoltarea unor instituții supranaționale puternice trebuia să stea la
baza construcției unei comunități economice care să propună politici și proceduri raționale de planificare
economică. Așadar, cărbunele și oțelul erau considerate de Monnet doar puncte de pornire în acest
demers, viziunea sa fiind aceea de a extinde procesul de integrare asupra tuturor sectoarelor economiei
europene. Primul pas spre crearea unei federații europene era administrarea în comun a industriilor
cărbunelui și oțelului, care ar fi stat la baza viitoarei dezvoltări economice a Europei.
Punerea în comun a producției de cărbune și oțel presupunea, în primul rând, crearea unei
alternative economice la producerea de armament și materiale de război pentru acele regiuni ale Europei
care fuseseră dependente de furnizarea materialelor militare. Prin urmare, planul lui Monnet de a uni în
primul rând cele două state care se confruntaseră în trecut în mai multe rânduri, Franța și Germania, ar fi
generat o dependență economică reciprocă și, mai mult, ar fi eliminat controlul direct al guvernelor
naționale asupra celor mai importante materii prime pentru industria armamentului.
Mitrany a numit această strategie a lui Jean Monnet federalism funcțional, pornind de la faptul
că el a propus acest transfer al controlului asupra industriilor cărbunelui și oțelului de la guvernele
naționale către autoritatea unei instituții supranaționale independente și autonome: Înalta Autoritate a
CECO. Aceasta a fost modelul pentru constituirea viitoarei Comisii a CEE, instituție centrală în teoria
neofuncționalistă a integrării europene.