CURS

UNIVERSITATEA “ALEXANDRU IOAN CUZA” DIN IAŞI
FACULTATEA DE ECONOMIE ŞI ADMINISTRAREA AFACERILOR

DEPARTAMENTUL PENTRU ÎNVAŢĂMÂNT LA DISTANŢĂ ŞI
ÎNVĂŢĂMÂNT CU FRECVENŢĂ REDUSĂ
Conf.univ.dr. IRINA BILAN
GESTIUNEA TREZORERIEI ȘI A DATORIEI PUBLICE

Material de studiu pentru învăţământul la distanţă/ învăţământul cu frecvenţă
redusă
IASI, 2023
INTRODUCERE
Cursul “Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice” face parte din pachetul de discipline
opționale de specialitate oferite studenților de la programul de studii de licență “Finanțe și Bănci”,
anul III, semestrul 2. Pentru înțelegerea conținutului acestuia este recomandată parcurgerea
prealabilă a disciplinelor “Finanțe” și “Finanțe Publice”, incluse ca materii obligatorii în planul de
învățământ al acestei specializări.
Prin conținutul său informațional, disciplina își propune să asigure studenților dobândirea
de cunoştinţe de finanţe utile cu deosebire în îndeplinirea unor obligaţii la un loc de muncă în
sectorul public (Trezoreria Statului, organe fiscale, instituții publice), dar și în instituții private,
mai ales instituții financiare care în activitatea lor gestionează portofolii de titluri de stat. Printre
altele, parcurgerea acestui curs va permite studenților să:
• Cunoască modul de organizare și funcționare a Trezorerie Statului;
• Înțeleagă modul de integrare a Trezoreriei Statului în sistemul de instituții publice și private
dintr-o economie;
• Descrie modul de derulare a fluxurilor financiare determinate de constituirea și utilizarea
fondurilor financiare publice;
• Înțeleagă conceptul de datorie publică și particularitățile diferitelor forme de îndatorare;
• Calculeze indicatori specifici de apreciere a datoriei publice;
• Înțeleagă modalitățile și tehnicile specifice de contractare, înregistrare și stingere a datoriei
publice;
• Fundamenteze decizii privind mărimea și structura datoriei publice, pornind de la
înțelegerea diferitelor riscuri asociate acesteia.
Structura cursului cuprinde 9 unități de învățare, concepute pentru a surprinde cele mai
relevante aspecte ale gestiunii trezoreriei și datoriei publice a unui stat. Cursul îmbină, pe tot
parcursul său, aspectele teoretice generale cu elemente de ordin aplicativ desprinse din practica
din România. La sfârșitul fiecărei unități de învățare, studenții vor regăsi exemple de teste grilă,
soluționate, utile în procesul de autoevaluare a gradului de asimilare a cunoștințelor. Pentru o mai
bună înțelegere a conținutului acestora, este recomandat ca unitățile de studiu să fie parcurse strict
în ordinea 1-9. Studenților le vor fi puse la dispoziție, pe platforma de e-learning, prezentări
PowerPoint care prezintă sintetic conținutul informațional al disciplinei.
Pe parcursul semestrului, studenții au obligația de a:
• Realiza și preda un proiect pe tema „Analiza datoriei publice într-o țară membră a Uniunii
Europene”. Proiectul presupune analiza unor indicatori de mărime și structură a datoriei
publice, regăsiți în unitatea de studiu 6, pe exemplul unui stat membru al Uniunii Europene,
la alegerea studentului, altul decât România. Detalii privind structura proiectului, precum
și modul de colectare a indicatorilor din baza de date Eurostat, vor fi oferite în cadrul
activităților tutoriale. Proiectul (în format .docx sau .pdf) va fi încărcat pe platforma
Moodle, în secțiunea special creată, până la data de 21.05.2023.
• Susține un test de evaluare a cunoștințelor, pe platforma Moodle. Testul este programat
pentru data de 6.05.2023 și va consta în 15 întrebări de tip grilă cu răspuns multiplu, din
conținutul unităților de studiu 1-5.
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2022-2023
În condițiile desfășurării online a activităților didactice, studenţii trebuie să se asigure că
dispun de mijloacele tehnice necesare (laptop, tabletă etc.) și conexiune la internet funcţională. Pe
durata activităților tutoriale, aceștia trebuie să aibă camera video deschisă și să se poată conecta
audio pentru a adresa întrebări sau a răspunde la întrebările care le sunt adresate.
Evaluarea studenților se va face pe seama următoarelor componente:
➢ Evaluare pe parcursul semestrului (30% din nota finală), din care:
✓ realizarea și predarea la timp a unui proiect (15% din nota finală);
✓ test grilă din unitățile de studiu 1-5 (15% din nota finală);
➢ Examen în sesiune (70% din nota finală) – examen de tip test grilă (grile cu răspuns
multiplu) din unitățile de studiu 1-9 .
Nu există condiție de notă min. 5 la evaluarea pe parcursul semestrului pentru a participa
la examinarea din sesiune. Promovarea disciplinei este condiționată de obținerea unei note finale
de min. 5 și note de min. 5 la examenul din sesiune .
3
CUPRINS
UNITATEA DE STUDIU I. NFIINȚAREA ȘI FUNCȚIILE TREZORERIEI STATULUI 6

1.1. Conceptul de Trezorerie Publică și evoluția istorică .................................................... 6
1.1.1. Conceptul de Trezorerie Publică ..................................................................... 6
1.1.2. Trezoreria Statului: evoluție istorică și tendințe............................................... 8
1.2. Contextul și necesitatea înființării Trezoreriei Statului în România ........................... 11
1.3. Funcțiile Trezoreriei Statului .................................................................................... 14
1.3.1. Funcțiile tradiționale ale Trezoreriei Statului............................................... 14
1.3.2. Funcțiile actuale ale Trezoreriei Statului ....................................................... 16
UNITATEA DE STUDIU II. ORGANIZAREA ȘI FUNCȚIONAREA TREZORERIEI

STATULUI ÎN ROMÂNIA .................................................................................................... 21
2.1. Principiile funcționării Trezoreriei Statului în România ............................................ 21
2.2. Organizarea și activitățile Trezoreriei Statului în România ........................................ 23
2.3. Bugetul Trezoreriei Statului ..................................................................................... 30
UNITATEA DE STUDIU III. RELAȚIILE TREZORERIEI STATULUI CU SISTEMUL

BANCAR ................................................................................................................................ 34
3.1. Relaţiile Trezoreriei Statului cu Banca Națională a României ................................... 34
3.2. Operațiunile bancare ale Trezoreriei Statului ............................................................ 38
3.2.1. Operaţiuni pasive ale Trezoreriei Statului ..................................................... 38
3.2.2. Operaţiuni active ale Trezoreriei Statului ...................................................... 42
UNITATEA DE STUDIU IV. DERULAREA FLUXURILOR FINANCIARE PRIVIND

ÎNCASAREA VENITURILOR BUGETARE PRIN TREZORERIA STATULUI ............. 49
4.1. Repere generale privind veniturile bugetare și rolul Trezoreriei Statului în execuția de
casă a acestora ................................................................................................................. 50
4.2. Fluxurile financiare determinate de încasarea veniturilor bugetare prin decontări fără
numerar ........................................................................................................................... 52
4.2.1. Fluxurile financiare determinate de încasarea veniturilor bugetare prin
decontări fără numerar de la instituţiile publice....................................................... 52
decontări fără numerar de la agenți economici și persoane fizice ............................ 56
4.3. Fluxurile financiare determinate de încasarea veniturilor bugetare în numerar........... 60
4.3.1. Fluxurile financiare determinate de încasarea prin numerar a veniturilor
bugetare de la contribuabilii persoane fizice și juridice, la trezoreriile care au
organizate case de încasări, case de plăţi şi casierii-tezaur ...................................... 60
organizate case de încasări, dar nu au case de plăţi şi casierii-tezaur ....................... 62
UNITATEA DE STUDIU V. DERULAREA FLUXURILOR FINANCIARE PRIVIND

PLATA CHELTUIELILOR BUGETARE PRIN TREZORERIA STATULUI .................. 65
5.1. Repere generale privind cheltuielile bugetare și rolul Trezoreriei Statului în realizarea
“plăților de casă” ............................................................................................................. 65
5.2. Fluxurile financiare determinate de plățile fără numerar ............................................ 69
5.3. Fluxurile financiare determinate de plățile în numerar............................................... 75
UNITATEA DE STUDIU VI. CONCEPTUL DE DATORIE PUBLICĂ ȘI FORME DE
MANIFESTARE .................................................................................................................... 81
6.1. Delimitarea conceptului de datorie publică ............................................................... 81
6.2. Forme de manifestare a datoriei publice .................................................................... 86
6.3. Indicatori de apreciere a mărimii, dinamicii și structurii datoriei publice ................... 89
6.4. Cauze ale formării datoriei publice ........................................................................... 91
UNITATEA DE STUDIU VII. CONȚINUTUL, OBIECTIVELE ȘI CADRUL

INSTITUȚIONAL AL GESTIUNII DATORIEI PUBLICE ................................................ 96
7.1. Conținutul gestiunii datoriei publice și importanța acesteia ..................................... 97
7.1.1. Conceptul de gestiune a datoriei publice și conținutul acesteia .................... 97
7.1.2. Raporturile dintre gestiunea datoriei publice și politica financiar-monetară a
unui stat.................................................................................................................. 98
7.1.3. Importanța gestiunii datoriei publice ............................................................. 99
7.2. Obiective ale gestiunii datoriei publice ................................................................. 100
7.3. Sistemul de instituţii implicate în gestiunea datoriei publice ................................. 103
UNITATEA DE STUDIU VIII. CONTRACTAREA, ÎNREGISTRAREA ȘI STINGEREA

DATORIEI PUBLICE ......................................................................................................... 110
8.1. Instrumente ale datoriei publice și caracteristici ale acestora ................................... 111
8.2. Contractarea datoriei publice .................................................................................. 115
8.3. Înregistrarea și raportarea datoriei publice............................................................... 119
8.4. Stingerea datoriei publice........................................................................................ 120
UNITATEA DE STUDIU IX. MANAGEMENTUL RISCURILOR ASOCIATE

DATORIEI PUBLICE ......................................................................................................... 124
9.1. Tipologia riscurilor asociate datoriei publice........................................................... 124
9.2. Etape ale procesului de management al riscurilor asociate datoriei publice.............. 126
9.3. Managementul riscurilor asociate datoriei publice în România ................................ 129
BIBLIOGRAFIE RECOMANDATĂ .................................................................................. 131
5
UNITATEA DE STUDIU I
ÎNFIINȚAREA ȘI FUNCȚIILE TREZORERIEI STATULUI
Structura unității
1.1. Conceptul de Trezorerie Publică și evoluția istorică
1.1.1. Conceptul de Trezorerie Publică
1.1.2. Trezoreria Statului: evoluție istorică și tendințe
1.2. Contextul și necesitatea înființării Trezoreriei Statului în România
1.3. Funcțiile Trezoreriei Statului
1.3.1. Funcțiile tradiționale ale Trezoreriei Statului
1.3.2. Funcțiile actuale ale Trezoreriei Statului
Obiectiv fundamental
Înțelegerea necesității înființării și funcțiilor îndeplinite de Trezoreria Statului
Obiective operaționale
La sfârșitul parcurgerii acestei unități de studiu, studenții vor fi capabili:
• Să explice diferitele accepțiuni ale conceptului de “trezorerie publică”
• Să argumenteze necesitatea organizării unei Trezorerii a Statului
• Să identifice principalele tendințe în evoluția Trezoreriei Statului
• Să explice conținutul funcțiilor actuale ale Trezoreriei Statului
• Să analizeze critic conținutul funcțiilor îndeplinite de Trezoreria Statului, pe un
caz concret
Termeni cheie: Trezorerie Publică, cash management, funcția de casier public;

funcția de bancă a statului; deficit de trezorerie; execuție de casă prin sistem bancar;
execuție de casă prin trezorerie
Timp mediu necesar pentru asimilarea cunoștințelor: 180’
1.1. Conceptul de Trezorerie Publică și evoluția istorică

1.1.1. Conceptul de Trezorerie Publică
Conceptul de trezorerie publică este frecvent vehiculat în teoria și practica financiară
publică, în contextul procesului de procurare și utilizare a resurselor financiare ale statului. În
concret, acesta poate fi abordat dintr-o dublă perspectivă.
În primul rând, activitatea financiară a statului presupune numeroase fluxuri de lichidități,
respectiv de încasare a veniturilor și de efectuare a plăților în contul diverselor cheltuieli publice,
care trebuie gestionate astfel încât, în orice moment, să existe disponibilități bănești pentru
onorarea plăților imediate. Administrarea volumului de lichidități ale statului, pe termen scurt, este
expresia managementului trezoreriei publice (în engleză, treasury management sau cash
management). Activitatea de cash management din sectorul public nu este esențial diferită de cea
din sectorul privat al economiei, eventualele deosebiri decurgând mai ales dimensiunile și
diversitatea fluxurilor administrate, tehnicile folosite pentru managementul lichidității, dar și
implicațiile potențiale pentru funcționarea economiei, în ansamblu.
Adeseori, în economiile contemporane, responsabilitățile pe linia managementului
trezoreriei publice sunt atribuite unei structuri create special în acest scop, care poartă denumirea
de Trezorerie Publică (Trezorerie a Statului, Trezorerie a Finanțelor Publice). Astfel se relevă
un al doilea înțeles al trezoreriei publice, acela de entitate financiară specializată în managementul
lichidităților statului, deși sarcinile sale sunt, de regulă, cu mult mai diversificate și complexe.
Practica diferitelor țări a statuat alternative diverse de gestionare a activității de trezorerie,
fie de către stat în mod direct, fie prin încredințarea acestui serviciu unuia sau mai multor subiecți
externi (publici sau privați). Cele mai multe țări au integrat în structura Ministerului de Finanțe o
direcție sau un departament responsabil cu execuția bugetară și managementul lichidităților. În
România spre exemplu, Trezoreria Statului este organizată ca direcție de sine stătătoare în
subordinea Ministerului Finanțelor Publice, iar Agence France Tresor functionează, în Franța, în
subordinea Ministerului Economiei și Finanțelor. În Turcia, dimpotrivă, Trezoreria este organizată
separat. În alte țări precum S.U.A., Marea Britanie sau Australia există instituții specializate care
poartă denumirea de Trezorerie (U.S. Department of the Treasury, HM Treasury și, respectiv, The
Treasury of the Australian Government), dar care prin atribuțiile lor se aseamănă mai mult cu un
minister de finanțe, concentrând toate prerogativele și atribuțiile referitoare la administrarea
fondurilor publice, inclusiv pe aceea de cash management. Dimpotrivă, într-o altă categorie de
state, precum Germania sau Elveția, sarcinile sunt dispersate, în sensul că unele dintre acestea sunt
îndeplinite de către instituții specializate anumit create, iar alte atribuții pe linia gestionării banilor
publici au fost încredințate de către guverne unor bănci, fiind prestate contra unor comisioane
încasate de la stat.
Pornind de la diversitatea atribuțiilor pe care Trezoreria Statului, ca instituție, și le poate
asuma, în literatura de specialitate diverși autori au încercat să formuleze definiții mai precise,
care să delimiteze concret diversele responsabilități și activități în care aceasta este, în prezent,
implicată. Trezoreria este astfel definită succint ca “organism care centralizează și administrează
ansamblul încasărilor și plăților statului”1. Alteori, punând accent pe funcțiile tradiționale ale
acesteia, se arată că Trezoreria este “ca o casierie, unde sunt depuse și gestionate fondurile statului,
și ca o bancă, cu activitate de credit pe termen scurt, însărcinată să echilibreze în orice moment
intrările și ieșirile de fonduri”2. O definiție mai cuprinzătoare este formulată de către Pavel Belean
și Gabriela Anghelache, care arată că “Trezoreria Statului este o instituție financiară prin
intermediul căreia se derulează constituirea și utilizarea fondurilor publice sub un strict control
fiscal și financiar preventiv. Gestionează datoria publică, inclusiv serviciul acesteia, efectuează
plasamente financiare, atrage disponibilitățile bănești sub forma împrumuturilor de stat din
1
Manolescu, G., Moneda și ipostazele ei, Editura Economică, București, 1997, p. 53.
2
Moșteanu, T. (coord), Buget și trezorerie publică, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1997, p. 224.
7
economie și străinătate în vederea refinanțării și finanțării datoriei publice și deficitelor bugetare
și efectuează operațiuni care țin de intervenția statului în economie”3.
În legislația reglementând activitatea Trezoreriei Statului în România, aceasta era inițial
definită ca “o instituție financiară prin care sectorul public își efectuează operațiunile de încasări
și plăți asupra cărora Ministerul Finanțelor exercită controlul fiscal și financiar preventiv”4.
Ulterior, această definiție a fost extinsă spre a reflecta „un sistem unitar şi integrat prin care statul
asigură efectuarea operaţiunilor de încasări şi plăţi privind fonduri publice, inclusiv cele privind
datoria publică, şi a altor operaţiuni ale statului, în condiţii de siguranţă şi în conformitate cu
dispoziţiile legale”5.
Diversitatea opiniilor formulate arată dificultatea de a da o definiție atotcuprinzătoare și
actuală a conceptului, în contextul multiplicării și creșterii continue a complexității activităților și
operațiunilor în care Trezoreria Statului este implicată. Totodată, tipul de sistem socio-economic,
dar și opțiunile cu privire la gradul și mijloacele de implicare a statului în economie își pot pune
amprenta asupra sferei de activitate a Trezoreriei Statului. De regulă, între responsabilitățile din
prezent ale acesteia se regăsesc:
• realizarea operațiunilor de casă (încasări și plăți) în numele statului, pe diferitele
componente ale sistemului bugetar;
• echilibrarea fluxurilor de încasări și plăți și acoperirea temporară a deficitelor bugetare;
• plasarea resurselor financiare neutilizate în condiții avantajoase;
• gestiunea datoriei publice, interne și externe;
• susținerea prin operațiuni specifice a intervenției statului în economie etc.
1.1.2. Trezoreria Statului: evoluție istorică și tendințe
Trezoreria Statului, în accepțiunea sa actuală, reprezintă un progres imens față de formele
incipiente de gestiune a fondurilor financiare ale statului. Organizarea, funcțiile și atribuțiile
acesteia au cunoscut transformări succesive în diferitele etape istorice, în acord cu dezvoltarea
economico-socială a colectivităților statale, în general, și evoluția finanțelor publice, în particular.
Conceptul de trezorerie publică este unul vechi, avându-şi originile în antichitate, când
pentru satisfacerea diverselor nevoi publice erau constituite și administrate fonduri în cadrul unor
instituţii speciale, care cu timpul s-au cristalizat în ceea ce azi numim trezorerie. Denumirea de
trezorerie provine, cel mai probabil, de la latinescul “thesaurus”, iar folosirea termenului în sensul
de „tezaur” a fost consemnată, pentru prima dată, în Franța secolului al XI-lea (1080), când
desemna totalitatea resurselor financiare la dispoziția suveranului.6
În Egiptul Antic şi în Babilon, Trezoreria se afla depusă în temple sau în palatul regal,
căpătând caracteristici magice. În Grecia Antică, surplusul veniturilor peste cheltuielile statului
3
Belean, P., Anghelache, G., Trezoreria Statului. Organizarea, funcționarea și sistemul contabil, Editura Economică,
București, 2004, p. 28.
4
Normele metodologice ale Ministerului Finanțelor nr. 5318 din 1992 pentru aplicarea Hotărârii Guvernului nr. 78
din 15 februarie 1992 privind organizarea și funcționarea Trezoreriei Finanțelor Publice, publicată în Monitorul
Oficial nr. 30 din 28 februarie 1992.
5
Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 146 din 31 octombrie 2002, privind formarea și utilizarea resurselor derulate
prin Trezoreria Statului, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 824 din 14 noiembrie 2000, art. 1(a).
6
București, 2004, pp. 29.
8
era depus în templu, sub controlul Senatului, iar când statul avea nevoie de bani se împrumuta de
la casa sacră din Atena, plătind și dobândă.
În Roma imperială existau cel puțin patru trezorerii diferite, specializate. Gestionarea
resurselor acestor trezorerii, prin operațiuni de încasări și plăți, era arendată, în general, către
specialişti. Abia în Imperiul mijlociu a fost creat un fel de "minister de finanţe", o cancelarie
imperială centralizată, iar fiscul (“Fiscus Caesaris”) a devenit treptat casierie publică unică. Pe
ansamblu, epoca romană a cunoscut un anumit progres în sensul unificării Trezoreriei Publice, dar
și un regres al autonomiei sale în faţa dezvoltării puterii personale a "imperatorului", ale cărui
venituri private au crescut.
Confuzia realizată între Trezoreria Publică şi tezaurul personal al suveranilor, la care s-a
adăugat explozia puterii publice şi raritatea numerarului au condus la situaţia din epoca feudală în
care are loc o puternică fragmentare a operaţiunilor de trezorerie.
Iniţial, feudalismul timpuriu nu excludea posibilitatea ca moneda publică să fie
administrată de către persoane sau instituţii private. De exemplu, vechii "intendenţi generali" din
Franţa răspundeau de realizarea operaţiunilor cu monedă publică, însă ei rămâneau proprietari ai
acestor funcţii şi îşi "închiriau" serviciile lor regalităţii. De aici un anumit număr de practici
eminamente păgubitoare pentru finanţele publice. Regula vărsării impozitelor de către "perceptori"
reflecta faptul că statul nu era creditat decât cu lungi întârzieri, trebuind deci să apeleze la avansuri
de la propriii săi încasatori. Aceştia aveau deci interesul de a vărsa impozitele cât mai târziu
posibil, constituindu-se în creditorii autorităţii centrale şi beneficiind de dobânzile aferente.
Treptat, se realizează distincţia între Trezoreria regală (publică) şi tezaurul privat al
suveranului (alimentat cu veniturile domeniului regal), creându-se un "supra-intendent" de finanţe
şi o camera de conturi însărcinată cu respectarea principiului nou al ordonanţării prealabile a
cheltuielilor şi a verificării conturilor anuale.
Epoca Renaşterii evidenţiază un anumit număr de caracteristici care se vor dezvolta în
secolele următoare (XVII şi XVIII):
• creşterea dimensiunii bugetului şi a amplorii Trezoreriei Publice;
• menţinerea unui nivel ridicat al cheltuielilor personale ale casei regale (20-50%);
• apariţia unui fenomen nou, recursul la împrumuturi, deci la bancheri internaţionali sau
naţionali;
• dispersia responsabilităţilor, gestiunea financiară a finanţelor publice rămânând
fragmentată (vezi arendaşii generali în Franţa);
• apariţia şi dezvoltarea camerelor de conturi, consiliilor regale, birourilor de finanţe, care
realizau un control modern al finanţelor publice.
Spiritul revoluţiei franceze a impus principiile moderne ale finanţelor publice (centralizare,
unitate, independenţă) accentuându-se, totodată, controlul guvernului de către "corpurile
parlamentare", precum şi controlul "intendenţilor" de către corpuri autonome de specialişti.
Treptat, a fost creat climatul favorabil pentru dezvoltarea unei organizări financiare detaliate şi
complete.
Constituirea şi consolidarea băncilor centrale, structurarea ministerială a guvernelor,
impunerea controlului centralizat al cheltuielilor etc. au creat premisele abordării moderne a
finanţelor publice, circumscrise unor obiective şi nevoi specifice.
9
Rezultatul perioadei de modernizare a finanţelor publice, continuată şi în sec. XIX, a fost
consolidarea definitivă a două caracteristici definitorii:
• unificarea (casieria statului, centralizată şi de regulă dispunând de cont curent la Banca
Centrală, permite evidenţierea lichidităţii autorităţilor publice) şi ierarhizarea
mecanismelor de control al finanţelor publice (contabilii publici, inspectori generali ai
Ministerului Finanţelor, Curtea de Conturi);
• autonomia şi garanţia operaţiunilor prin separarea dintre ordonatori şi contabili, precum
şi printr-o serie de reguli care reglementează gestionarea fondurilor publice.
Economia contemporană, menţinând unificarea şi structurarea centralizată a sec. XIX, a
extins debordant rolul clasic al Trezoreriei, luând în considerare responsabilităţile statului în
constituirea mecanismelor formării capitalului sau creaţiei de monedă, precum şi în fluctuaţiile
economiei. După Primul Război Mondial, şi îndeosebi după criza economică din 1929-1933, statul
se manifestă ca un autentic reglator al economiei. Amplificarea intervenţionismului statal a
determinat asumarea unor noi sarcini pentru instituţiile sale, inclusiv pentru Trezorerie:
• raţionalizări şi preluări în gestiune publică;
• crearea de întreprinderi publice;
• controlul monopolurilor;
• intervenţiile directe sau indirecte în sectorul bancar şi financiar.
Dimpotrivă, privatizarea sectorului public, înregistrată în anii 1980, a impus reconsiderarea
înterventionismului statal şi deci a fluxurilor Trezoreriei Publice, în sensul reducerii acestora.
Perioada modernă este, prin urmare, marcată de diversificarea şi creşterea complexităţii
intervenţiilor statului (îndeosebi în domeniul economic) și amplificarea fluxurilor Trezoreriei
Publice, punctată de perioade în care statul s-a dezangajat din viaţa economică, reducându-şi
intervenţiile. Secvenţial, după cel de-al doilea Război Mondial, pot fi evidenţiate patru faze
specifice Trezoreriei Publice:
1) faza de expansiune, după război, în care Trezoreria preia insuficienţele pieţei şi
circuitelor financiare, fiind singura instituţie care putea impune restricţii şi oferi avantaje;
2) faza de restrângere, specifică perioadei 1960-1975, în care Trezoreria cunoaşte o relativă
dezangajare economică, cunoscută sub numele de debugetizare, care constă în transferul
către alte organisme financiare sau către pieţele financiare a sarcinii asigurării acoperirii
cheltuielilor publice suplimentare. Această fază avea ca obiectiv implicit revenirea la o
Trezorerie pasivă, neutră şi dezangajată, neintervenind în economie;
3) faza reconsiderării mecanismelor de intervenţie a statelor, amorsată la mijlocul anilor '70,
accentuând voluntarismul şi selectivitatea intervenţiilor pentru atingerea unor obiective
precise;
4) faza resorbţiei intervenţiilor publice, după 1985, favorizată de expansiunea sectorului
privat, de ameliorarea fluxurilor bancar-financiare, care a condus la relaxarea
mecanismelor de piaţă, a concurenţei, la deschideri financiare către exterior.
Urmărind evoluția istorică a Trezoreriei Statului, câteva tendințe majore pot fi puse în
evidență:7
7
Jurgensen, P., Lebegue, D., Le Tresor et la politique financiere, Editura Montchrestien E.J.A., Paris, 1988, pp. 7-8
(citat de Belean, P., Anghelache, G., Trezoreria Statului. Organizarea, funcționarea și sistemul contabil, Editura
Economică, București, 2004, pp. 31-33).
10
a) Identificarea – Activitatea de gestiune a fondurilor financiare publice s-a desprins treptat
de administrarea veniturilor personale ale suveranului, a cărui ingerință în administrarea
Trezoreriei Publice s-a diminuat;
b) Unificarea – Dacă inițial gestiunea fondurilor financiare publice era fragmentată, fiind
asigurată printr-un număr mare de case (de bani) particulare, treptat activitatea acestora a fost
preluată de către o singură entitate responsabilă de administrarea resurselor bănești ale statului.
Astfel s-a asigurat transpunerea în practică a unui principiu foarte important al dreptului bugetar
actual, principiul unității de casă, potrivit căruia toate veniturile și cheltuielile publice trebuie
centralizate în același loc, la aceeași instituție. Acest principiu este esențial pentru pentru
depersonalizarea veniturilor bugetare și interzicerea efectuării unor cheltuieli direct din încasări;
c) Diversificarea funcțiilor – Pe fundalul intervenției crescânde a statului în economie,
responsabilitățile Trezoreriei s-au diversificat și au crescut în complexitate, cele actuale detașându-
se net de simplele operațiuni contabile cu care Trezoreria era, la origini, însărcinată.
Acestora li se adaugă principiile moderne în organizarea și funcționarea Trezoreriei de
separare a sarcinilor și drepturilor administratorului (ordonatorului) de cele ale contabilului, dar
și de responsabilitate personală a administratorului, contabilului și casierului (gestionarului)
pentru îndeplinirea atribuțiilor lor, ca premise ale creșterii eficienței și evitării fraudei în utilizarea
fondurilor publice.
1.2. Contextul și necesitatea înființării Trezoreriei Statului în România
Procesul de tranziție la economia de piață și măsurile întreprinse în acest sens, după anul
1989, au determinat modificări profunde în economia și societatea românească, la toate nivelurile
de manifestare. Aceste transformări nu au putut exclude sfera activității financiare a statului, prin
reforma finanțelor publice urmărindu-se asigurarea mobilizării unor resurse financiare suficiente
pentru transpunerea în practică a programului de restructurare a economiei naționale, creșterea
eficienței administrării acestor resurse, dar și respectarea unor principii de bază cu privire la o
fiscalitate echitabilă și o politică bugetară corectă.
Anterior anului 1989, în perioada regimului comunist, execuția de casă a bugetului public
național se efectua prin banca centrală a statului, atunci numită Banca Națională a Republicii
Socialiste România și aflată în subordinea directă a Guvernului. Ministerului Finanțelor Publice îi
revenea, la vremea aceea, doar rolul de conducere a execuției bugetare și de a încheia contul
general anual de execuție bugetară. Între diversele atribuții ale Băncii Naționale, specifice unei
bănci de emisiune dar și unei bănci comerciale (păstrarea disponibilităţilor băneşti ale persoanelor
juridice; gestionarea rezervelor de aur, devize şi valute și stabilirea cursului valutar; controlul
disciplinei financiare; creditarea pe termen scurt a activităţilor economice etc.), se număra și
responsabilitatea de a realiza serviciul de trezorerie pentru instituțiile statului. În mod concret,
această instituție avea stabilite, prin lege, următoarele atribuții în raport cu bugetele publice:8
• încasarea veniturilor bugetare și ținerea evidențelor cu privire la acestea pe capitole,
subcapitole, plătitori; efectuarea plăților de casă, pe capitole de cheltuieli, pe ministere și
instituții subordonate;
8
Moșteanu, T. (coord), Buget și trezorerie publică, Editura Universitară, București, 2004, pp. 304-305.
11
• exercitarea controlului asupra eliberării fondurilor de la bugetul de stat, în numerar și în

cont, către instituțiile publice pentru acoperirea cheltuielilor aprobate, în limita creditelor
bugetare deschise pe destinații de Ministerul Finanțelor Publice;
• păstrarea conturilor de disponibilități ale bugetelor locale, ale instituțiilor publice, ale
agenților economici;
• transmiterea informațiilor către Ministerul Finanțelor Publice privind execuția bugetară.
Înființarea Trezoreriei Statului în România post-decembristă s-a produs în contextul mai
larg al preocupărilor de reorganizare a sistemului bancar, respectiv de restructurare a acestuia pe
două paliere: Banca Națională a României, pe de o parte, îndeplinind funcțiile tradiționale de bancă
centrală, și sistemul băncilor comerciale, pe de altă parte, cărora le-au fost transferate operațiunile
cu caracter comercial și execuția bugetelor publice. Noua legislație bancară (Legea privind
activitatea bancară9 și Legea privind statutul BNR10) subordonează Banca Națională a României
direct Parlamentului, fapt ce îi conferă un grad mai ridicat de independență și o statuează ca
instituție unică de emisiune monetară a statului, de stabilire a politicii monetare, de credit și
valutară, de gestionare a rezervelor valutare oficiale și de supraveghere a celorlalte bănci. Băncile
comerciale având obligația de a-și păstra disponibilitățile bănești la Banca Națională a României
(ca rezerve minime în lei și valută), aceasta din urmă poate exercita mai bine supravegherea și
controlul asupra îndeplinirii condițiilor legale privind constituirea capitalului social, politica de
creditare, prestările de servicii specifice etc.
Pe fundalul reconsiderării responsabilităților Băncii Naționale a României, atribuțiile
acesteia pe linia execuției de casă a bugetelor și celorlalte resurse financiare ale sectorului public
sunt transmise, încă din 1990, către Banca Comercială Română, Banca pentru Dezvoltare și Banca
Agricolă. Băncile comerciale au preluat conturile de disponibilități și de credite pe termen scurt
ale agenților economici, conturile de venituri și de cheltuieli ale bugetului de stat, ale bugetului
asigurărilor sociale de stat, ale bugetelor locale, precum și conturile instituțiilor publice.
Totuși, gestiunea execuției de casă prin băncile comerciale s-a dovedit a nu fi pe deplin
satisfăcătoare, urmare a unor inconveniente majore.11 Băncile comerciale, preocupate fiind de
desfășurarea unor activități rentabile, urmăreau, în principal, organizarea și executarea de servicii
și operațiuni aducătoare de profit. Prin urmare, erau mai puțin preocupate de mobilizarea în mod
corespunzător a fondurilor publice printr-un control activ și eficient asupra activității agenților
economici privind calculul, evidențierea și vărsarea sumelor cuvenite la bugetele publice.
Totodată, neavând organe proprii de specialitate în domeniul execuției bugetare, băncile nu au
putut să exercite un control eficient asupra modului în care plățile de casă realizate de către
instituțiile publice respectau prevederile din bugetele aprobate. Astfel, băncile comerciale au ajus
să efectueze doar operațiuni de încasări și plăți, fără un control efectiv, ceea ce a avut implicații
negative asupra urmăririi eficiente a drepturilor statului de a încasa resurse bănești și respectării
destinației speciale a creditelor bugetare aprobate.
Execuția bugetară se desfășura greoi, cu mari întârzieri, iar datele finale privind execuția
se obțineau târziu și erau adeseori ireale și inoperative în procesul decizional. Astfel, pe parcursul
9
Legea nr. 33/ 29 martie 1991 privind activitatea bancară, publicată în Monitorul Oficial nr. 70 din 3 aprilie 1991.
10
Legea nr. 34/29 martie 1991 privind Statutul Băncii Naţionale a României, publicată în Monitorul Oficial nr. 70 din
3 aprilie 1991.
11
București, 2004, pp. 38-39.
12
anului bugetar, informațiile colectate nu puteau fi folosite pentru a acționa operativ în sensul
corectării unor situații nefavorabile. Venituri importante ale statului rămâneau necolectate și
fonduri semnificative aprobate rămâneau necheltuite, în detrimentul derulării unor activități cu
impact economic și social major.
Lipsa unor specialiști conducea la probleme privind încadrarea corectă a veniturilor
bugetare încasate pe subdiviziunile clasificației bugetare și bugete componente. Aceste erori
comise de bănci fie nu erau descoperite, fie erau descoperite cu întârziere de organele financiare
ale statului, ceea ce ducea la raportarea către organele centrale a unor situații nereale privind
realizarea veniturilor. Totodată, pe partea de cheltuieli, execuția bugetelor rămânea adesea la
discreția ordonatorilor de credite, constatările ulterioare ale organelor abilitate de control ale
statului evidențiind abateri care doar arareori puteau fi corectate.
Contabilitatea execuției bugetare era organizată necorespunzător, ca urmare a lipsei unui
sistem instituțional adecvat, dar și a incompatibilității depline între contabilitatea bancară și
cerințele contabilității publice. Astfel, sistemul conturilor bancare organizate pentru evidențierea
modului de constituire a fondurilor publice și a utilizării acestora nu permitea o evidențiere
suficient de analitică a veniturilor încasate, pe surse de proveniență, și a cheltuielilor, pe destinații,
și nici crearea unei imagini clare și complete cu privire la execuția bugetară în profil teritorial sau
pe bugetele componente ale sistemului bugetar.
Nu în ultimul rând, în contextul demarării procesului de privatizare bancară, continuarea
execuției bugetare prin băncile comerciale privatizate, care urmau a fi supuse regimului
falimentului, ar fi reprezentat un risc inadmisibil pentru stat.
Toate aceste deficiențe și neajunsuri înregistrate în contextul execuției de casă a bugetelor
publice prin băncile comerciale s-au constituit ca argumente ale necesității înființării Trezoreriei
Statului în România. Totodată, crearea unei instituții specializate a statului era necesară pentru a
răspunde mai bine noilor cerințe ale reformei în domeniul fiscal-bugetar, legate de crearea
pârghiilor și mijloacelor financiare specifice economiei de piață, cu ajutorul cărora statul să poată
influența în sens favorabil dezvoltarea economico-socială a țării.
În fapt, înființarea Trezoreriei Statului (inițial numită Trezoreria Finanțelor Publice) s-a
produs în anul 1992, prin H.G. nr. 78/1992.12 Prin acest act normativ, Ministerul Finanțelor Publice
a fost autorizat să înființeze trezorerii în cadrul organelor financiare subordonate, anume direcții
generale ale finanțelor publice județene și a Municipiului București și administrații financiare. Prin
sistemul de trezorerii locale nou create, Trezoreria Statului a preluat responsabilitatea execuției
operațiunilor privind finanțele publice de la Banca Comercială Română și celelalte bănci
comerciale. În timp, rezultat al procesului de reorganizare a finanțelor publice, i s-au adăugat noi
și noi atribuții.
Înființarea Trezoreriei Statului a reprezentat una dintre coordonatele majore ale reformei
sistemului financiar în România. Prin trezoreria proprie, statul și-a putut mobiliza direct sau
indirect disponibilitățile necesare, asigurând exercitarea în bune condiții a atribuțiilor Ministerului
Finanțelor Publice și unităților sale teritoriale. Trezoreria a permis cunoașterea în permanență a
resurselor publice şi previziunea nevoilor de împrumuturi pentru finanţarea deficitului bugetar și
a asigurat soluționarea unor importante probleme financiare, precum gestionarea creditelor externe
12
Hotărârea Guvernului nr. 78/15 februarie 1992 privind organizarea și funcționarea trezoreriei finanțelor publice,
publicată în Monitorul Oficial nr. 30/28 februarie 1992.
13
primite pentru sprijinirea programului de reformă sau mobilizarea resurselor financiare din
economie pentru acoperirea deficitului bugetar şi serviciului datoriei publice. Totodată, prin
intermediul Trezoreriei s-a putut asigura o utilizare mai eficientă a resurselor statului de către
instituțiile publice, asigura respectarea destinației fondurilor alocate prin legile bugetare anuale și
creșterea răspunderii ordonatorilor de credite în gestionarea banilor publici.13
1.3. Funcțiile Trezoreriei Statului
Funcțiile atribuite Trezoreriei Publice au evoluat, de-a lungul timpului, pe fundalul

modificării concepțiilor despre stat și finanțele publice, dar și în contextul extinderii gamei de
operațiuni și sarcini care i-au fost încredințate. Dacă inițial Trezoreria îndeplinea funcții
tradiționale, ulterior, în epoca modernă, rolul acesteia s-a amplificat iar funcțiile sale au căpătat
valențe noi, decurgând mai ales din intervențiile statului în economie.
1.3.1. Funcțiile tradiționale ale Trezoreriei Statului
Încă de la începuturile existenței sale, Trezoreria s-a comportat ca o casierie, unde sunt
depuse fondurile statului, dar și ca o bancă, realizând activitate de administrare de conturi și
creditare pe termen scurt. Astfel, Trezoreria îndeplinea două funcții esențiale, respectiv cea de
casier public și de bancher.
A) Funcția de casier al statului
Funcția Trezoreriei Statului de casier public reflectă ipostaza acesteia de gestionar al
mișcării generale de fonduri publice. În mod concret, în îndeplinirea acestei funcții Trezoreria
realizează:14
• organizarea și efectuarea tuturor operațiunilor de încasări și plăți privind fondurile publice,
în numerar sau prin virament, asigurând sincronizarea operativă a acestora și necesarul de
lichidități;
• elaborarea de prognoze cu privire la dinamica încasărilor și plăților din fonduri publice, la
sincronizarea acestor fluxuri și nevoia de lichidități, la necesarul de resurse pentru
finanțarea deficitului bugetar și refinanțarea datoriei publice;
• exercitarea controlului operativ asupra cheltuielilor publice atunci când fondurile sunt
eliberate de la buget, în faza de execuție bugetară, pentru a preveni efectuarea de plăți
nelegale sau neoportune;
• centralizarea și furnizarea de informații privind execuția de casă a bugetului pentru
elaborarea de rapoarte periodice și întocmirea conturilor de execuție bugetară.
Funcția de casier a Trezoreriei implică două aspecte principale:15 realizarea execuției de
casă a operațiunilor de încasări și plăți ale statului și vegherea la asigurarea, în permanență, a
disponibilităților bănești pentru a face față angajamentelor statului.
Ca și casier al statului, Trezoreria este însărcinată cu execuția unui număr mare de
operațiuni de încasări și plăți prevăzute în legile bugetare anuale. Aceasta efectuează operațiuni
în contul autorităților publice (centrale, locale, din sfera protecției sociale), dar și al
13
Moșteanu, T. (coord), Buget și trezorerie publică, Editura Universitară, București, 2004, p. 306.
14
Filip, Gh., Finanțe publice, Editura Junimea, Iași, 2010, p. 314.
15
14
corespondenților săi, respectiv instituții publice și agenți economici cu capital de stat sau privat
care, potrivit legii, depun cu titlul obligatoriu sau facultativ fonduri la Trezorerie.
Operațiunile de casă ale Trezoreriei Statului pot fi de mai multe tipuri:16
a) după criteriul juridic: operațiuni privind bugetul de stat, bugetele locale, bugetul
asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele instituțiilor publice,
operațiuni din conturile agenților economici deschise la Trezorerie;
b) după caracterul financiar: operațiuni cu caracter definitiv (încasări de impozite, taxe,
contribuții sociale, efectuarea de plăți în contul cheltuielilor publice) și operațiuni cu
caracter temporar, reclamând rambursarea ulterioară a sumelor de bani (e.g. împrumuturi
pe termen scurt prin emisiune de bonuri de tezaur);
c) după caracterul economic: cheltuieli ordinare (cu bunuri și servicii, salarii, de transfer) și
cheltuieli de capital.
Desfășurând diversele operațiuni de încasări și plăți, sarcina fundamentală a Trezoreriei
este, în fapt, aceea de a asigura că, în fiecare moment, există fonduri disponibile pentru a face față
cheltuielilor statului și ale corespondenților săi. Cu alte cuvinte, trebuie să urmărească, în
permanență, evoluția plăților și corelarea acestora cu încasările și sumele disponibile în conturi și
să procure, la nevoie, lichiditățile suplimentare necesare acoperirii decalajului dintre cele două
fluxuri.
Din acest punct de vedere, veniturile și cheltuielile statului nu cunosc, de regulă, o dinamică
egală pe parcursul unui an bugetar, înregistrându-se situații în care plățile de efectuat depășesc
nivelul fondurilor colectate, cunoscute ca deficite de trezorerie sau “goluri” de casă.
Cheltuielile bugetare ordinare manifestă o oarecare regularitate de-a lungul anului. În
condițiile aplicării sistemului de gestiune în execuția bugetară, doar ultima lună poate reprezenta
o excepție, prin practica instituțiilor publice de a utiliza cea mai mare parte a creditelor bugetare
rămase neconsumate înainte de încheierea anului bugetar, întrucât sumele rămase neutilizate riscă
să fie anulate în virtutea principiului anualității. Din perspectiva veniturilor bugetare, sumele
încasate la buget variază însă în funcție de ritmicitatea activității de economice, dar și de modul în
care sunt așezate și plătite diferitele impozite și taxe (e.g. obligația de plată în tranșe semestriale
sau trimestriale a unor impozite poate conduce la concentrarea sumelor încasate în proximitatea
termenelor de plată – cazul impozitelor și taxelor locale în România). Efectul este mai vizibil în
cazul veniturilor statului din impozite directe, a căror mărime este mai strâns conectată cu dinamica
activității economice.
Mișcarea inegală a veniturilor ordinare și cheltuielilor bugetare se combină cu alte fluxuri,
precum cele generate de utilizarea resurselor extraordinare (trageri din împrumuturi contractate,
rambursări de sume împrumutate, plăți de dobânzi și comisioane etc.) sau de operațiunile realizate
de către corespondenți.
Urmărind evoluția mișcărilor de fonduri în timp, Trezoreria poate observa anumite tendințe
și anticipa fluctuația lichidităților, respectiv identifica perioadele cu lichidități abundente (pe
trimestre, luni, dar și în cadrul unei luni) sau, dimpotrivă, perioadele cu penurie de lichidități. Dacă,
în primul caz, resursele excedentare pot fi plasate avantajos, lipsa de lichidități obligă Trezoreria
Statului să le procure pentru a asigura efectuarea plăților fără sincope.
16
Idem, pp. 312-313.
15
Practica a statuat mai multe posibilități de procurare a unor resurse pe termen scurt, între
care: folosirea sumelor disponibile din conturile corespondenților, emisiunea de titluri pe termen
scurt (certificate de trezorerie, bonuri de tezaur), credite de la banca centrală (acolo unde acestea
sunt încă permise prin lege, de regulă fiind interzise).
B) Funcția de bancă a statului
În ipostaza de bancher al statului, Trezoreria realizează activități similare băncilor, și
17
anume:
• deschide și administrează conturi ale instituțiilor publice și ale unor agenți economici (care
au, potrivit legislației, obligația de a gestiona resurse bănești prin Trezorerie), pentru
desfășurarea operațiunilor de încasări și plăți ale acestora;
• gestionează disponibilitățile bănești din conturile pe care le administrează în raport cu
nevoile de lichidități ale diferitelor bugete, incluzând posibilitatea compensării deficitelor
temporare ale unor bugete cu excedentele altora, prin redistribuiri de resurse la nivelul
Trezoreriei;
• efectuează operațiunile de finanțare a deficitului bugetar, respectiv de plasare a
împrumuturilor publice, încasare a sumelor împrumutate de la creditorii statului, plată a
ratelor scadente și a dobânzilor etc., gestionând datoria publică la costuri cât mai reduse
(fără asumarea unor riscuri excesive);
• realizează operațiuni de garantare sau coparticipare a statului la acordarea de împrumuturi
pentru realizarea unor obiective economice sau sociale diverse.
Funcția Trezoreriei de bancă a statului o aseamănă pe aceasta deopotrivă cu o bancă de
depozit/ afaceri, care mobilizează resurse și furnizează capitaluri diferitelor entități (sub formă de
credite pe termen scurt pentru acoperirea unor nevoi curente, dar și pe termen mai lung pentru
dezvoltarea acestora), și cu o bancă de emisiune, care prin operațiunile sale intervine în domeniul
circulației monetare.
1.3.2. Funcțiile actuale ale Trezoreriei Statului
Chiar și în condițiile îndeplinirii funcțiilor sale tradiționale, activitatea Trezoreriei se afla
în conexiune cu piața financiară și, în special, cea monetară. Pe fundalul evoluției statului, s-a dorit
exercitarea unui control asupra acestor piețe, iar Trezoreria Publică a fost însărcinată, uneori, cu
această responsabilitate. Astfel, Trezoreria a ajuns să joace un rol de prim rang în îndeplinirea
uneia dintre funcțiile esențiale ale finanțelor publice moderne, respectiv menținerea echilibrului
monedei și al economiei. Totodată, asumarea de către stat a sarcinii de intervenție în economia
reală a transformat Trezoreria în agent al acestei intervenții.
Rezultat al unei evoluții complexe, funcțiile actuale ale Trezoreriei reflectă această
schimbare de paradigmă. Deși în interdependență și greu de delimitat, acestea pot fi grupate,
generic, în cinci categorii:18
A) Administrator al fondurilor publice
Potrivit acestei funcții, toate resursele financiare publice trebuie să fie colectate și
centralizate prin intermediul Trezoreriei Statului, în conturile deschise la această instituție
17
Filip, Gh., Finanțe publice, Editura Junimea, Iași, 2010, pp. 314-315.
18
16
financiară, iar utilizarea lor trebuie să se realizeze prin aceeași instituție, sub supraveghere și
control strict.
Totodată, această funcție presupune menținerea unui raport corespunzător (supraunitar sau,
în cel mai rău caz, unitar) între resursele colectate și plățile de efectuat, în orice moment al anului.
În cazul adoptării unui buget public echilibrat sau cu excedent, sarcina Trezoreriei este de a procura
resurse pe termen scurt, eventual prin împrumuturi cu scadențe apropiate, pentru acoperirea
deficitele de trezorerie determinate de dinamica diferită a încasărilor și plăților în timp. În
condițiile construcției unui buget public cu deficit (raport subunitar între veniturile ordinare
prevăzute a fi colectate și cheltuielile de efectuat la nivelul unui an bugetar), așa cum se întâmplă
în majoritatea economiilor contemporane, sarcina Trezoriei este una mai complexă. Aceasta este
obligată, aproape în permanență, să contracteze împrumuturi, pe termen scurt de pe piața monetară
și pe termen mediu și lung de pe piața financiară.
Îndeplinind această funcție Trezoreria Statului este obligată să asigure, prin urmare, că
ieșirile de resurse sunt acoperite în orice moment și pe fiecare acțiune în parte prin intrări
corespunzătoare, indiferent de sursa acestora (încasări din impozite și taxe; venituri de la
proprietățile statului; venituri financiare; disponibilități neutilizate în conturile corespondenților
Trezoreriei; credite pe termen scurt; împrumuturi publice interne și externe, pe termen mediu și
lung etc.). Arareori, atunci când intrările depășesc ieșirile și se înregistrează un excedent temporar
de lichidități, Trezoreria poate acționa ca un creditor pe termen scurt, căutând alternative
avantajoase de plasare.
Funcția Trezoreriei de administrator al fondurilor publice reflectă, în mare măsură,
conținutul sarcinilor sale tradiționale, în principal pe aceea de casier responsabil de încasarea
efectivă a veniturilor, efectuarea plăților și gestionarea fondurilor publice, sub un strict control
fiscal și preventiv.
B) Mijloc de intervenție a statului în economie
Îndeplinind această funcție, Trezoreria se manifestă ca agent de intervenție a statului în
sectoarele și zonele în care acesta are interese de ordin economic și social. Instrumentele de
intervenție sunt variate, diferind ca intensitate și conținut de la o țară la alta dar și în timp, în funcție
de evoluția intereselor naționale și a contextului economic și social care reclamă aceste intervenții.
Amplitudinea intervenției statului în economie trebuie totodată gândită astfel încât să nu fie
perturbat caracterul concurențial al piețelor financiare.
Așa cum s-au manifestat în diferite țări, mijloacele de intervenție a statului (prin Trezoreria
Publică) în economie țin de domeniul politicii bugetare, în sfera resurselor financiare ori a
cheltuielilor publice. Metodele de intervenție sunt diverse, între acestea numărându-se:19
• autorizații eliberate pentru motive economice, de interes național, și care duc la finanțări
privilegiate (Franța);
• subvenționarea unor cheltuieli (în Franța pentru dezvoltarea regională și a teritoriului);
• bonificații la dobândă și dobândă subvenționată;
• garantarea unor împrumuturi contractate de la bănci;
• avansuri financiare, de cele mai multe ori nerambursabile, în special în domeniul
cercetării sau pentru produse prioritare (Franța);
19
Idem, p. 60.
17
• accesul privilegiat al unor organisme financiare pentru refinanțare la banca centrală, în

condiții mai avantajoase decât pe piața de capital.
C) Intermediar financiar și distribuitor de capitaluri
Asemănător unei bănci, Trezoreria Statului se împrumută, uneori, nu numai pentru a
acoperi golurile temporare de casă și finanța deficitul bugetar anual, ci și pentru a acorda, la rândul
său, împrumuturi altor entități publice sau private. Astfel, Trezoreria reorientează resursele
financiare în economie cu precădere spre sectoarele unde statul are interese directe.
Împrumutând de la anumiți agenți financiari și folosind resursele corespondenților săi sau
chiar ale bugetului public pentru a acorda împrumuturi altora, pe termen scurt (de regulă) dar și
mediu și lung, mai ales în sectoarele prioritare ale economiei, Trezoreria Statului se manifestă ca
un adevărat intermediar financiar, asemenea băncilor sau altor instituții financiare specializate.
D) Reprezentant al funcției de putere publică
În calitatea de mandatar al puterii publice, Trezoreria Publică exercită numeroase misiuni
de autoritate, fiind acționarul și gestionarul participațiilor statului în diverse sectoare economice
(agricol, industrial, comercial, financiar). Totodată, îndeplinind această funcție, Trezoreria poate
fi asociată la conducerea instituțiilor financiare și economice internaționale, precum Fondul
Monetar Internațional, Banca Mondială etc. De asemenea, Trezoreria poate supraveghea un număr
însemnat de instituții financiare, cărora le solicită sau acordă împrumuturi prin mijloace și tehnici
specifice.
E) Garant al “marilor echilibre”
Funcția Trezoriei Statului de gardian al “marilor echilibre” reprezintă, dintr-un anumit
punct de vedere, sinteza tuturor funcțiilor anterioare. Marile echilibre exprimă raporturi de
egalitate între nevoile și capacitățile de finanțare, fiind chiar obiect al politicii financiare înțeleasă
ca “ajustare a capacităților de finanțare la nevoile de finanțare și plasarea acestor finanțări în
serviciul acțiunii economice”.20
În exercitarea acestei funcții, Trezoreria este chemată să:21
• ajusteze în permanență, prin resurse suplimentare procurate pe intervale scurte de timp,
decalajul temporal dintre periodicitatea plăților și cea a încasărilor de resurse publice
(să realizeze echilibrul de trezorerie);
• acopere decalajul dintre veniturile ordinare și totalitatea cheltuielilor bugetare la nivelul
unui exercițiu financiar, respectiv să mobilizeze resurse pe o perioadă mai lungă de timp
pentru a finanța deficitul bugetar anual;
• asigure plata serviciului datoriei publice interne și externe, fie pe seama resurselor
disponibile, fie prin refinanțare. În cazul datoriei publice externe, Trezoreria trebuie să
asigure disponibilități corespunzătoare în valută, ceea ce poate ridica adevărate
probleme atunci când banca de emisiune nu dispune de rezerve valutare suficiente;
• acorde împrumuturi pe piața de capital pentru finanțarea investițiilor sectoarelor
economiei care prezintă interes pentru stat;
• realizeze, alături de banca centrală, acțiuni menite să susțină moneda națională, prin
intervenția ei pe piața valutară sau prin eșalonarea plăților externe ale statului astfel încât
20
21
18
banca centrală să nu fie obligată să procure valuta necesară în condiții dezavantajoase
sau producând perturbări asupra funcționării pieței valutare.
Traducerea în practică a prerogativelor funcției Trezoreriei Statului de garant al marilor
echilibre ne relevă faptul că aceasta este responsabilă, prioritar, de realizarea echilibrului financiar
public. Prin acțiunile sale, Trezoreria inflențează însă, favorabil, și funcționarea pieței de capital,
circuitele monetare, echilibrul pieței valutare și al plăților externe.
Figura 1.1. Abordare comparativă a responsabilităților Trezoreriei Statului în S.U.A. și Letonia

Departamentul Trezoreriei S.U.A. Trezoreria Republicii Letonia
• administrarea finanțelor federale; • organizarea execuției bugetare și ținerea
• colectarea impozitelor, taxelor și altor sume de evidențelor contabile cu privire la
bani datorate către stat și plata obligațiilor operațiunile reflectate în bugetul
financiare ale statului; autorităților centrale;
• emisiunea de bancnote și monede (prin U.S. • repartizarea resurselor și efectuarea plăților
Mint); din veniturile bugetare ale autorităților
• administrarea conturilor guvernamentale și centrale;
datoriei publice; • managementul datoriei publice centrale;
• supravegherea băncilor naționale și a altor • autoritate de certificare și plată pentru
instituții financiare pentru a asigura un sistem granturile Uniunii Europene, Spațiului
bancar sigur, solid și competitiv; Economic European și Mecanismul
• oferirea de consultanță cu privire la formularea Financiar Norvegian, precum și fonduri
politicilor financiară, monetară, comercială, naționale;
economică și fiscală; • alte funcții prevăzute de lege.
• vegherea la respectarea legislației financiare și .
fiscale federale;
• urmărirea combaterea evaziunii fiscale și a
falsificării și contrafacerii monedei
Sursa: adaptare după paginile web ale celor două instituții (https://home.treasury.gov/,
https://www.kase.gov.lv/en )
Din figura nr. 1.1 rezultă, în sinteză, funcţiile Trezoreriilor publice din SUA și Letonia.
Dacă, în cazul celei din urmă, responsabilitățile sunt limitate la administrarea fondurilor statului,
Trezoreria S.U.A. are atribuții foarte extinse, mergând până la implicarea în formularea politicilor
financiare, emisiunea de monedă, sau chiar supraveghere financiară.
TESTE DE EVALUARE:
1. Activitatea de cash management din sectorul public presupune:

 administrarea resurselor statului pe termen scurt
 procurarea de resurse pentru finanțarea deficitului anual al bugetului de stat
 gestionarea datoriei publice pe termen mediu și lung
 asigurarea, în orice moment, că există disponibilități bănești pentru onorarea plăților imediate
2. Execuția de casă prin intermediul sistemului bancar, în România:

 permitea exercitarea controlului în realizarea plăților efectuate de către instituțiile publice
 permitea colectarea de date în timp util, datorită tehnicii de calcul deținută de sistemul bancar
19
 a reprezentat o alternativă în momentul trecerii de la economia centralizată la cea de piață, ca urmare a
lipsei unei instituții specializate în realizarea operațiunilor în contul statului
 permitea înregistrarea unui grad ridicat de colectare a veniturilor bugetare, datorită rețelei teritoriale
extinse a sistemului bancar
3. Tendința de unificare înregistrată în evoluția Trezoreriei Statului presupune:

 administrarea comună a veniturilor statului și ale suveranului
 atribuirea responsabilității de administrare a resurselor financiare ale statului către o entitate unică
 o transpunere în practică a principiului unității de casă
 un regres, întrucât nu mai este posibilă depersonalizarea veniturilor bugetare
4. În îndeplinirea funcției de casier al statului, Trezoreria:

 gestionează datoria publică la costuri cât mai reduse
 administrează conturile instituțiilor publice
 urmărește dinamica încasărilor și plăților din fondurile publice
 veghează la asigurarea, în permanență, a disponibilităților bănești pentru a face față angajamentelor
statului
5. În funcția sa de garant al marilor echilibre, Trezoreria Statului este chemată să:

 mobilizeze resurse pe o perioadă mai lungă de timp pentru a finanța deficitul bugetar anual
 susțină moneda națională prin diferite operațiuni derulate pe piața valutară
 susțină financiar, prin împrumuturi, anumite sectoare economice considerate prioritare pentru stat
 asigurare echilibrul pe termen scurt (de trezorerie) între plățile și încasările statului
20
UNITATEA DE STUDIU II
ORGANIZAREA ȘI FUNCȚIONAREA TREZORERIEI STATULUI ÎN

ROMÂNIA
2.1. Principiile funcționării Trezoreriei Statului în România
2.2. Organizarea și activitățile Trezoreriei Statului în România
2.3. Bugetul Trezoreriei Statului
Înțelegerea modului în care este organizată și funcționează Trezoreria Statului în
România
• Să explice conținutul principiilor care guvernează funcționarea Trezoreriei
Statului
• Să identifice asemănări și deosebiri între modul de organizare și funcționare al
unităților centrale și unităților teritoriale ale Trezoreriei Statului
• Să formuleze propuneri de eficientizare a activității Trezoreriei Statului
• Să caracterizeze relațiile specifice dintre Trezoreria Statului și instituții publice,
agenți economici și populație
• Să analizeze structura veniturilor și cheltuielilor bugetului Trezoreriei Statului
Termeni cheie: resurse de trezorerie, unități operative ale trezoreriei, cont escrow,
bugetul Trezoreriei Statului
2.1. Principiile funcționării Trezoreriei Statului în România
Principiile care stau la baza funcţionării Trezoreriei Statului pot fi sintetizate plecând de la
funcţiile acestei instituţii în gestiunea financiară la nivel macroeconomic şi ţinând cont de faptul
că Trezoreria, deşi funcţionează asemănător unei bănci comerciale, nu îşi propune ca obiectiv
obţinerea de profit. Scopul său fundamental este, dimpotrivă, acela de efectuare a operaţiunilor de
încasări şi plăţi privind fondurile publice, inclusiv cele privind datoria publică, precum şi a altor
operaţiuni ale statului, în condiţii de siguranţă şi în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare.
În acest context, principiile funcţionării Trezoreriei Statului pot fi formulate astfel:22
• Realitatea informaţiei. Până la organizarea Trezoreriei, informaţia cu privire la structura
veniturilor publice era deformată din cauza greşelilor de înregistrare a încasărilor pe subdiviziunile
clasificației bugetare, ca urmare a controlului insuficient asupra documentelor prin care se efectuau
vărsămintele către buget. Totodată, în cazul cheltuielilor publice, în condițiile inexistenţei unui
control riguros se efectuau plăți de casă ce nu concordau cu subdiviziunile clasificaţiei bugetare
pentru care erau aprobate creditele bugetare. Astfel se efectuau, în multe situaţii, deturnări
importante de fonduri. Organizarea operațiunilor de încasări și plăți prin Trezorerie trebuie să
remedieze aceste deficiențe, asigurând concordanța evidențelor cu situația de fapt și o reflectare
mai fidelă a realității;
• Realizarea actului de control. Prin Trezorerie trebuie efectuat un control fiscal, din punctul
de vedere al încadrării corecte a veniturilor bugetare pe subdiviziunile clasificaţiei bugetare şi al
altor criterii urmărite, şi un control preventiv asupra tuturor documentelor de plăţi, cu sau fără
numerar, privind execuţia pe fiecare componentă a sistemului bugetar;
• Universalitatea. Se referă la faptul că activitatea de trezorerie trebuie să se extindă la nivel
naţional. În acelaşi sens, în profil teritorial, Trezoreria trebuie să înfăptuiască execuția bugetară,
prin organele sale operative, atât la nivel județean cât şi local, pentru toate componentele
sistemului bugetar;
• Unicitatea presupune ca toate bugetele să se execute numai prin Trezorerie. De asemenea,
instituţiile publice au obligaţia de a-şi păstra disponibilităţile numai în conturi deschise aici, fiind
exclusă posibilitatea de a avea conturi şi la băncile comerciale. Excepţie fac numai disponibilităţile
virate pentru procurarea valutei și păstrarea acesteia, inclusiv a încasărilor în această monedă
provenite din activitatea proprie, donaţii sau sponsorizări. Unicitatea se referă și la metodologia
de lucru şi la mecanismele implementate, la documentele care circulă prin Trezorerie, la
obiectivele de control, la tehnica de prelucrare a datelor şi de elaborare a situaţiilor de sinteză,
ceea ce facilitează funcţionarea unitară a sistemului informaţional al Trezoreriei;
• Operativitatea informaţiei presupune că Trezoreria trebuie să asigure, prin sistemul
informaţional propriu, colectarea și furnizarea operativă de informaţii cu privire la execuţia
diferitelor componente ale sistemului bugetar public, în plan judeţean dar şi naţional, ca suport al
fundamentării de decizii privind execuția bugetară;
• Corelaţia totală a veniturilor şi cheltuielilor cu bugetul din care acestea fac parte. Acest
principiu impune ca veniturile încasate să fie vărsate în întregime bugetului din care fac parte, iar
cheltuielile, de asemenea, în totalitatea lor să fie suportate din bugetul unde au fost prevăzute,
regula generală fiind aceea că o cheltuială nu poate fi finanţată decât dintr-un singur buget. De
asemenea, ordonatorii de credite să nu efectueze plăţi direct din încasări, pentru a nu elimina
posibilitatea controlului fiscal asupra colectării veniturilor şi celui preventiv asupra efectuării
cheltuielilor, prin obligativitatea înregistrării în totalitate a încasărilor şi plăţilor. Acest principiu
funcţioneză corespunzător şi în cazul bugetelor fondurilor speciale şi veniturilor proprii ale
instituţiilor publice, putându-se efectua cheltuieli numai după ce s-au constituit, în prealabil,
fondurile necesare;
22
22
• Echilibrarea fluxurilor Trezoreriei. Obligativitatea Trezoreriei Statului de a-şi echilibra

intrările de fluxuri financiare cu ieşirile reprezintă regula care nu poate fi încălcată sub nicio formă,
întrucât această instituţie nu poate funcţiona cu cont descoperit. Fluxurile financiare de intrări
trebuie să acopere în întregime, în orice moment al exerciţiului financiar, plăţile. Dacă nu se
colectează suficiente resurse din impozite şi taxe pentru acoperirea plăţilor, se apelează la
completarea acestora prin diverse forme de împrumuturi. Sistarea sau amânarea plăților în contul
instituțiilor statului nu reprezintă o opțiune reală, urmare a consecințelor negative atât asupra
beneficiarilor direcți ai acestora (angajați din sectorul public, furnizori ai instituțiilor publice etc.)
cât și asupra economiei în ansamblul ei;
• Legalitatea presupune ca încasarea veniturilor, dar mai ales efectuarea cheltuielilor
bugetare să se facă numai cu respectarea dispoziţiilor legale, unităţile Trezoreriei neeliberând
sumele decât dacă au fost respectate toate procedurile privind angajarea, lichidarea şi ordonanţarea
sumelor. Cheltuielile bugetare au destinație precisă şi limitată şi sunt determinate de autorizările
conţinute în legi specifice și în legile bugetare anuale. De asemenea, nici o cheltuială nu poate fi
înscrisă în bugetele publice și nici angajată şi efectuată din aceste bugete dacă nu există baza legală
pentru respectiva cheltuială.
2.2. Organizarea și activitățile Trezoreriei Statului în România
Organizarea sistemului Trezoreriei Statului în România s-a realizat treptat, prin crearea
unui cadru legislativ adecvat cuprinzând Legea contabilității nr. 82/199123, Hotârârea Guvernului
nr. 78/199224 și Normele Metodologice de aplicare a acesteia, Ordonanța Guvernului nr. 66/1994
cu modificările și completările ulterioare și Legea nr. 128/1994 pentru aprobarea acesteia,25
Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 146/2002 și Legea nr. 201/2003 pentru aprobarea
acesteia. 26
Sistemul Trezoreriei Statului este organizat ca un sistem integrat, cuprinzând o unitate
centrală, la nivelul Ministerului Finanțelor Publice, și unități descentralizate în profil teritorial.
Unități ale Trezoreriei funcționează la nivel de municipii (inclusiv municipiul București), orașe,
comune și sectoare ale municipiului București, iar coordonarea activității acestora este asigurată,
la nivel de județ, prin Trezoreriile din cadrul direcțiilor generale regionale ale finanțelor publice
sau administrațiilor județene ale finanțelor publice (în județele în care nu funcționează direcții
regionale).
Într-o exprimare generalizatoare, activitatea Trezoreriei Statului constă în administrarea
cât mai eficientă și în condiții de siguranță a fondurilor financiare publice. Potrivit legislaţiei în
vigoare (Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice și Legea nr. 273/2006 privind finanțele
23
Legea nr. 82/24 decembrie 1991 Legea Contabilității, publicată în Monitorul Oficial nr. 265/27 decembrie 1991.
24
Hotărârea Guvernului nr. 78/15 februarie 1992 privind organizarea și funcționarea trezoreriei finanțelor publice,
publicată în Monitorul Oficial nr. 30/28 februarie 1992.
25
Ordonanța Guvernului nr. 66/24 august 1994 privind formarea și utilizarea resurselor derulate prin trezoreria
statului, publicată în Monitorul Oficial nr. 243/30 august 1994 și aprobată prin Legea nr. 128/14 decembrie 1994,
publicată în Monitorul Oficial nr. 350/19 decembrie 1994.
26
Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 146/31 octombrie 2002 privind formarea și utilizarea resurselor derulate
prin trezoreria statului, publicată în Monitorul Oficial nr. 824/14 noiembrie 2002 și aprobată prin Legea nr. 201/16
mai 2003 publicată în Monitorul Oficial nr. 351/22 mai 2003.
23
publice locale)27, fondurile financiare publice care formează, în prezent, sistemul bugetar al
României sunt constituite din:
a) bugetul de stat;
b) bugetul asigurărilor sociale de stat;
c) bugetele locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti,
judeţelor şi Municipiului Bucureşti;
d) bugetele fondurilor speciale;
e) bugetul trezoreriei statului;
f) bugetele instituțiilor publice autonome;
g) bugetele instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii;
h) bugetele instituțiilor publice finantațe integral sau parțial din bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale și bugetele locale, după caz;
i) bugetele fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat și ale
căror rambursare, dobânzi și alte costuri se asigură din fonduri publice;
j) bugetul împrumuturilor externe și interne pentru care rambursarea și plata dobânzilor și
altor costuri se asigură din bugetele locale;
k) bugetul fondurilor externe nerambursabile.
Toate aceste fonduri ce compun sistemul bugetar se regăsesc, generic, sub denumirea de
buget general consolidat.28 Cerinţele şi regulile execuţiei bugetare fac ca Trezoreria Statului să
administreze, însă, şi fonduri ale altor entităţi decât cele publice (agenţi economici, persoane
fizice etc.), precum şi resursele financiare atrase pe calea împrumuturilor de stat interne sau
externe, pentru refinanţarea şi finanţarea datoriei publice şi a deficitului bugetar.
O categorie aparte de resurse gestionate de Trezoreria Statului este cea desemnată, în
literatura de specialitate,29 prin sintagma generică “resurse de trezorerie”. Acestea se formează în
contextul efectuării operaţiunilor de încasări şi plăţi în conturile deschise la Trezorerie și presupun
deopotrivă redistribuirea disponibilităţilor acumulate în aceste conturi, cât şi angajarea temporară
a unor împrumuturi pe termen scurt prin vânzarea de înscrisuri sau titluri de stat, în scopul
echilibrării curente a operaţiunilor de trezorerie publică. 30 Astfel, apare o diferenţă între noţiunea
de resurse ale bugetului general consolidat şi cea de resurse de trezorerie, care de cele mai multe
ori este esenţială în înţelegerea mecanismului de funcţionare a Trezoreriei Statului.
Subsumate sarcinii generice de gestiune a fondurilor financiare publice, activităţile
Trezoreriei Statului sunt diferenţiate, în mod concret, în raport cu nivelul organizatoric la care
acestea se derulează. Dacă unitatea centrală are mai mult atribuţii de sinteză și de îndrumare
metodologică, în cadrul trezoreriilor teritoriale predomină atribuţiile de ordin operativ.
La nivel central, în cadrul Ministerului Finanțelor Publice, funcționează Direcția
Generală de Trezorerie și Datorie Publică precum și Direcția Generală Trezorerie și
Contabilitate Publică, aflate în subordinea unor secretari de stat coordonatori.
27
Lege nr. 500/11 iulie 2002 privind finantele publice, publicată în Monitorul Oficial nr. 597/13 august 2002; Legea
nr. 273/29 iunie 2006 privind finanțele publice locale publicată în Monitorul Oficial nr. 618/18 iulie 2006.
28
Pentru o reflectare mai fidelă a dimensiunii efortului financiar public, procesul de consolidare presupune nu doar
simpla agregare a veniturilor și cheltuielilor reflectate în diferitele bugete publice, ci și eliminarea transferurilor
specifice produse între acestea, evitându-se astfel dublele înregistrări.
29
Filip, Gh., Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2002, p. 172.
30
idem, p. 172.
24
Direcția Generală de Trezorerie și Datorie Publică este organizată, în acord cu
principiile moderne de structurare a unei unități de gestiune a datoriei publice și lichidităților, pe
patru departamente aflate în subordinea unui director general al instituției, respectiv: Front
Office, Middle Office, Back Office și Unitatea de Management a Trezoreriei Statului (Figura
2.1).
Figura 2.1. Organizarea Direcției Generale de Trezorerie și Datorie Publică
În activitatea sa, Direcţia Generală de Trezorerie și Datorie Publică realizează:

• administrarea contului curent general al Trezoreriei Statului deschis la Banca Națională a
României, pe baza unei convenții cu aceasta;
• contractarea și rambursarea datoriei publice, precum și administrarea riscurilor aferente
portofoliului datoriei publice guvernamentale;
• contractarea și garantarea de împrumturi de stat de pe piața financiară internă și externă;
• elaborarea contului general al datoriei publice a statului şi proiectului de lege referitor la
acest cont, precum și a unor rapoarte periodice privind datoria publică a României;
• punerea în circulaţie, prin Banca Naţională a României, pe bază de convenţie, a unor
instrumente financiare specifice;
• derularea de operațiuni de încasări și plăți în numele statului sau al corespondenților săi,
ca participant direct al Sistemului național de plăți;
• administrarea transferurilor de lichidităţi legate de cooperările economice, barter şi
clearing etc.
25
Figura 2.2. Organizarea Direcției Generale Trezorerie și Contabilitate Publică
Direcția Generală Trezorerie și Contabilitate Publică (Figura 2.2) este responsabilă de

realizarea următoarelor activități:
• organizează și urmărește execuția operativă a bugetului general consolidat, pe
componentele sale, și stabilește măsurile necesare pentru încasarea veniturilor și limitarea
cheltuielilor, pentru încadrarea în deficitul bugetar aprobat;
• aprobă deschiderea de credite bugetare și realizează repartizarea lor pentru ordonatorii
principali de credite finanțați din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat,
bugetul asigurărilor pentru șomaj și bugetul fondului național unic de asigurări sociale de
sănătate;
• derulează operaţiuni de încasări şi plăţi în numele statului și corespondenților săi, ca
participant direct al Sistemului naţional de plăţi;
• organizează și conduce contabilitatea operațiunilor din fondurile statului (care privesc:
veniturile și cheltuielile bugetului Trezoreriei Statului; plasamentele financiare efectuate
de BNR din contul curent general al Trezoreriei Statului și depozitele atrase de la instituțiile
de credit pentru echilibrarea acestuia; împrumuturile externe guvernamentale și pentru
finanțarea deficitului bugetului de stat sau refinanțarea datoriei publice; cheltuielile pentru
cofinanțarea asistenței financiare nerambursabile de la Comunitatea Europeană, contribuția
României la bugetul comunitar, ajutoare de stat, plăți în contul creditelor garantate etc.);
• stabilește modul de organizare și funcționare a Trezoreriilor teritoriale și îndrumă
activitatea acestora;
• elaborează și administrează bugetul de venituri și cheltuieli al Trezoreriei Statului;
• elaborează bilanţul general al Trezoreriei Statului şi contul de execuţie al bugetului
Trezoreriei Statului;
26
• elaborează contul general anual de execuţie a bugetului de stat, bugetului asigurărilor

sociale de stat și bugetelor fondurilor speciale precum şi proiectele de lege referitoare la
aceste conturi de execuţie;
• inițiază proiecte de acte normative și avizează propuneri de modificare sau completare a
legislației în vigoare în domeniile care au legătură cu activitatea sa, inclusiv cu privire la
ținerea contabilității instituțiilor publice etc.
Unitățile Trezoreriei Statului de la nivel de judeţe şi municipiul Bucureşti sunt organizate
ca structuri specializate în cadrul direcțiilor generale regionale ale finanțelor publice sau
administrațiilor județene ale finanțelor publice (Figura 2.3). Acestea se subordonează Direcției
Generale Trezorerie și Contabilitate Publică (din punct de vedere metodologic, al organizării și al
raportărilor) și Direcției Generale de Trezorerie și Datorie Publică (din punctul de vedere al
repartizării fondurilor din bugetul Trezoreriei Statului și al derulării operațiunilor cu titluri de stat
destinate populației). Ca organe de specialitate, aceste unități exercită, în mod curent, controlul
asupra eliberării sumelor în numerar sau prin virare din contul instituţiilor publice; verifică
existenţa bugetelor de venituri şi cheltuieli aprobate în condiţiile legii, respectarea limitelor
creditelor bugetare deschise şi repartizate, precum şi a destinaţiei acestora. Activitatea acestor
direcţii se referă și la:
• organizarea şi coordonarea unităţilor de trezorerie din subordine, inclusiv luarea de măsuri
pentru îmbunătăţirea activităţii acestora;
• organizarea execuţiei pe bugete, fonduri speciale şi venituri proprii, pe baza conturilor
deschise potrivit normelor metodologice;
• administrarea conturilor curente ale trezoreriilor judeţene şi a municipiului Bucureşti
deschise la sucursalele judeţene ale Băncii Naţionale a României, prin intermediul cărora
se asigură efectuarea operaţiilor de decontare între trezoreriile locale (inclusiv ale
sectoarelor municipiului Bucureşti) şi băncile comerciale corespondente;
• gestionarea conturilor corespondente ale trezoreriilor din subordine;
• elaborarea bilanţului trezoreriei şi a altor lucrări de sinteză privind execuţia bugetară,
conturile de trezorerie etc., pe care le raportează operativ şi periodic Ministerului
Finanţelor Publice;
• asigurarea centralizării operaţiunilor derulate prin conturile bugetare, conturile instituţiilor
publice şi ale agenţilor economici;
• organizarea la toate trezoreriile din judeţ a activităţii de lansare a emisiunilor de certificate
de trezorerie, asigurând funcţionarea casieriilor, instruirea pesonalului;
• asigurarea funcţionării în bune condiţii a sistemului informaţional la nivelul fiecărei
trezorerii, pe baza căruia are loc execuţia bugetară;
• colaborarea cu direcţiile de specialitate din cadrul Direcţiei generale, pe baza programelor
stabilite în acest scop pentru furnizarea datelor privind încasarea veniturilor bugetare atât
pe subdiviziunile clasificaţiei bugetare, cât şi pe persoanele juridice;
• dispunerea măsurilor pentru asigurarea încheierii exerciţiului financiar în activitatea de
trezorerie a statului la nivelul judeţului;
• analizarea activităţii trezoreriilor operative din subordine şi elaborarea raportului de
analiză;
• coordonarea şi organizarea activităţii compartimentelor casierie-tezaur în ceea ce priveşte
27
asigurarea numerarului necesar efectuării plăţilor, redistribuirea soldului de casă şi
stabilirea plafoanelor de casă;
• verificarea și analizarea periodică a activităţii trezoreriilor locale din subordine;
• examinarea funcţionării sistemului informaţional, a bazei tehnice de dotare şi formularea
de propuneri pentru eliminarea neajunsurilor rezultate;
• încheierea de convenţii cu instituțiile de credit pentru încasarea de venituri bugetare etc.
Figura 2.3. Organizarea Trezoreriei Iași ca structură în cadrul Direcției Generale Regionale a
Finanțelor Publice Iași
La nivelul municipiilor, oraşelor, sectoarelor municipiului Bucureşti şi comunelor

funcţionează Trezoreriile operative organizate ca servicii sau birouri ce sunt în subordinea
unităților judeţene ale Trezoreriei Statului. Prin aceste unităţi teritoriale se derulează operaţiuni
curente privind:
• bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, fondurile speciale, prin
conturile de venituri, cheltuieli, respectiv de disponibilităţi;
• instituţiile publice, prin conturile de disponibilităţi ale acestora;
• regiile autonome, societăţile sau companiile naţionale, prin conturile deschise la trezorerii;
• agenţii economici, prin conturile de disponibilităţi ale acestora;
• certificatele de trezorerie şi/sau depozit (plasare prin subscripţie publică, răscumpărare la
scadenţă, transformare certificate de trezorerie în certificate de depozit).
28
Activitatea unităților Trezoreriei Statului presupune conlucrarea acestora cu instituțiile
publice, regiile autonome, societăţile sau companiile naţionale, dar și cu agenții economici privați
și populația, în cazuri particulare.
Instituţiile publice cu personalitate juridică, indiferent de sistemul de finanţare şi de
subordonare, sunt obligate să aibă conturi de cheltuieli și/sau disponibilități deschise la trezoreriile
operative în scopul efectuării operaţiunilor de încasări şi plăţi. Deschiderea conturilor se face în
funcţie de domiciliul fiscal, respectiv la unităţile Trezoreriei Statului în a căror rază sunt înregis-
trate fiscal.
De la această regulă fac excepţie instituţiile publice ai căror conducători au calitatea de
ordonatori principali şi secundari de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de
stat şi bugetelor fondurilor speciale, instituţiile publice autonome cu sediul în municipiul Bucureşti
și Consiliul General al Municipiului Bucureşti, care efectuează operaţiunile de încasări şi plăţi prin
Trezoreria Municipiului Bucureşti.
În vederea efectuării cheltuielilor, instituţiile publice, indiferent de sistemul de finanţare şi
de subordonare, au obligaţia de a prezenta unităţilor Trezoreriei Statului la care au conturile
deschise bugetul de venituri şi cheltuieli, aprobat şi repartizat pe trimestre în condiţiile legii. La
decontarea sumelor în numerar sau prin virament din conturile instituţiilor publice pentru
efectuarea cheltuielilor, unităţile Trezoreriei Statului verifică existenţa bugetelor de venituri şi
cheltuieli ale instituţiilor respective aprobate în condiţiile legii, urmărind respectarea limitei
creditelor bugetare deschise şi repartizate sau a disponibilităţilor de fonduri, după caz, şi a
destinaţiei acestora, precum şi alte obiective stabilite prin reglementările legale în vigoare.
Din conturile de cheltuieli sau de disponibilităţi ale instituţiilor publice deschise la
Trezoreria Statului se pot elibera sume pentru efectuarea de plăţi în numerar numai pentru
cheltuieli de personal sau pentru alte drepturi (burse, ajutoare, indemnizații etc.) cuvenite unor
persoane fizice care nu au conturi deschise la bănci. În cazuri deosebite, se pot aproba plăți în
numerar și pentru cheltuieli urgente aferente achiziționării de bunuri, executării de lucrări sau
prestării de servicii către instituțiile publice. Eliberarea de numerar se face pe bază de cecuri
pentru ridicarea de numerar.
Pentru operaţiunile în numerar, instituţiile publice organizează activitatea de casierie,
astfel încât încasările şi plăţile în numerar să fie efectuate în condiţii de siguranţă, cu respectarea
dispoziţiilor legale în vigoare şi în limita plafonului de casă stabilit de către unităţile Trezoreriei
Statului pentru fiecare instituție publică. Astfel, instituțiile publice pot, prin casieriile proprii, face
plăți în numerar și încasa sume achitate în numerar reprezentând venituri ale bugetului de stat,
bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor locale, bugetelor fondurilor speciale şi veniturile
proprii ale instituţiilor publice.
În plus, instituţiile publice pot deschide, cu avizul Ministerului Finanţelor Publice, conturi
escrow la bănci agreate de instituții finanțatoare interne sau externe, pentru încasarea de venituri,
în lei sau în valută, prevăzute în acordurile de finanțare cu acestea. Deci, instituţiile publice pot
efectua, în anumite situații, operaţiuni de încasări şi plăţi în lei sau valută și prin conturi deschise
la instituții de credit selectate.
În ceea ce priveşte regiile autonome, societăţile sau companiile naţionale, acestea au
conturi deschise la unităţile Trezoreriei Statului în a căror rază sunt înregistrate fiscal. Prin aceste
conturi se derulează:
• operaţiunile de încasări, reprezentând transferurile şi subvenţiile alocate acestora de la
29
bugetul de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale şi de la alte bugete;
• operaţiuni ce vizează utilizarea lor potrivit destinaţiilor aprobate prin lege.
Relaţiile dintre instituţiile publice şi agenţii economici (cu capital de stat sau privat) legate
de achiziţionarea de bunuri, prestarea de servicii sau executarea de lucrări au generat obligaţia ca
şi agenţii economici să deschidă conturi la unităţile Trezoreriei Statului în a căror rază aceştia
sunt înregistraţi fiscal. Astfel, prin aceste conturi de disponibilităţi ale agenţilor economici se
realizează încasarea contravalorii bunurilor, serviciilor sau lucrărilor. Sumele existente în aceste
conturi pot fi utilizate, în ordine, pentru:
1) achitarea drepturilor de natură salarială, prin transferul sumelor aferente în conturile
deschise la instituții de credit, cu excepţia impozitelor şi contribuţiilor aferente acestora;
2) achitarea obligaţiilor către bugetul de stat şi celelalte bugete;
3) virarea sumelor rămase disponibile în conturile deschise la bănci sau utilizarea lor pentru
efectuarea de plăți către furnizori sau creditori cu conturi deschise la Trezoreria Statului
sau instituții de credit.
Prin intermediul unităţilor teritoriale ale Trezoreriei Statului se realizează şi operaţiunea
de plasare a emisiunilor de certificate de trezorerie prin vânzarea acestora populaţiei. Totodată,
trezoreriile operative sunt cele care asigura şi rambursarea acestora subscriitorilor, precum şi
transformarea certificatelor de trezorerie în certificate de depozit, dacă este cazul.
Pentru disponibilităţile existente în depozitele la termen ale instituţiilor publice finanţate
integral din venituri proprii, sau pentru cele existente în conturile la vedere sau la termen ale
agenţilor economici, Trezoreria Statului acordă dobânzi la un nivel de rată a dobânzii stabilit de
Ministerul Finanţelor Publice. Această rată a dobânzii este fixată în corelaţie cu obiectivele
politicii monetare a Băncii Naţionale a României şi ale Guvernului. În cazul certificatelor de
trezorerie transformate în certificate de depozit, dobânda este plătită subscriitorilor de către
trezoreriile operative, însă aceasta este suportată din bugetul de stat.
2.3. Bugetul Trezoreriei Statului
Bugetul Trezoreriei Statului este un document în care sunt evidenţiate veniturile şi

cheltuielile proprii sistemului trezoreriei. Acesta este elaborat, administrat şi executat de către
Ministerul Finanţelor Publice și aprobat de către Guvern. De asemenea, în timpul anului, bugetul
Trezoreriei Statului poate fi modificat prin Hotărâre a Guvernului, la propunerea Ministerului
Finanţelor Publice.
În conținutul bugetului se regăsesc:
A) La partea de venituri:
• dobânzile încasate la împrumuturile acordate pentru finanțarea temporară a deficitelor
bugetului de stat și bugetului asigurărilor sociale de stat, acoperirea golurilor de casă ale
bugetelor locale și ale bugetelor fondurilor speciale, răscumpărarea la scadență sau înainte
de scadență a titlurilor de stat emise pentru finanțarea sau refinanțarea datoriei publice;
• dobânzile încasate la plasamentele financiare efectuate pe seama disponibilităților în lei,
din contul curent general al Trezoreriei Statului și disponibilităților în valută, la instituțiile
de credit și alte instituții financiare;
• dobânzile încasate de la Banca Națională a României pentru disponibilitățile în lei rămase
în contul curent general al Trezoreriei Statului, deschis la aceasta;
30
• dobânzile şi penalităţile de întârziere pentru neplata la termen a creanțelor bugetului

Trezoreriei Statului;
• comisioanele percepute pentru operaţiunile şi serviciile prestate de Trezorerie;
• alte venituri.
B) La partea de cheltuieli:
• dobânzile plătite pentru disponibilitățile păstrate de către diferite entități publice și private
în conturi la vedere sau sub formă de depozite la Trezoreria Statului;
• dobânzile plătite la disponibilitățile în valută;
• comisioanele percepute la decontarea operaţiunilor prin contul curent general al
Trezoreriei Statului de catre BNR şi/sau agentul său mandatat pentru administrarea
sistemului de plăţi;
• comisioanele plătite către diferite instituții de credit, pentru diferite operațiuni și servicii
prestate pentru Trezoreria Statului;
• alte cheltuieli.
Conținutul bugetului Trezoreriei Statului ne arată că acesta nu trebuie confundat cu un
buget obișnuit de venituri și cheltuieli al unei instituții publice, prin care se asigură resursele
necesare funcționării instituției și se detaliază destinațiile acordate lor, prin cheltuielilor aprobate.
De altfel, cheltuielile pentru funcționarea unităților Trezoreriei Statului nici nu sunt cuprinse în
acest buget. Începând cu anul 2016, cheltuielile de capital și cele de funcționare (cheltuielile cu
materiale şi servicii pentru întreţinerea şi funcţionarea Trezoreriei şi a sistemelor informatice ale
acesteia, taxe poştale, cheltuielile cu transportul şi asigurarea numerarului şi valorilor, paza
sediilor şi chirii, cheltuielile cu întreţinerea, funcţionarea şi asigurarea mijloacelor de transport al
numerarului şi valorilor, cheltuielile de publicitate) ale Trezoreriei sunt asigurate integral din
bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Finanțelor Publice.
Excedentul anual rezultat din execuţia bugetului Trezoreriei Statului, ca diferenţă între
veniturile încasate şi plăţile efectuate, se reportează în anul următor şi se utilizează pentru
acoperirea cheltuielilor aferente acestui an. Pentru neplata la termen a ratelor şi dobânzilor
scadente la împrumuturile acordate din contul curent general al Trezoreriei Statului pentru
finanţarea temporară a deficitelor bugetare se datorează majorări şi penalităţi de întârziere
prevăzute de reglementările legale privind executarea creanţelor bugetare.
La sfârşitul anului bugetar se întocmesc bilanţul general al Trezoreriei Statului (Anexa 2.1)
şi contul de execuţie a bugetului de venituri şi cheltuieli (Anexa 2.2). Contul de execuţie indică
rezultatul ce se reportează în anul următor. Bilanţul general al Trezoreriei Statului împreună cu
contul anual de execuţie al bugetului Trezoreriei Statului se prezintă pentru aprobare Guvernului,
până la data de 1 iulie a anului următor celui de execuţie.
Anexa 2.1. BILANȚUL GENERAL

al Trezoreriei Statului încheiat la data de 31 decembrie N
Denumirea posturilor de bilanţ Solduri la

începutul 31 decembrie N
anului N
31
A. Disponibilităţi bănești și casa
B. Alte active
C. Deficite, din care:
- Sectorul „Administrația publică centrală”
- Sectorul „Bugetul asigurărilor sociale de stat”
- Sectorul „Bugetul fondului national unic de asigurări
sociale de sănătate”
TOTAL ACTIV
A. Disponibilităţi și depozite în conturi deschise la
Trezoreria Statului
B. Conturi de decontare și alte pasive
C. Excedente, din care:
- Sectorul „Administrația publică centrală”
- Sectorul „Administrația publică locală”
- Sectorul „Bugetul asigurărilor sociale de stat”
- Sectorul „Bugetul asigurărilor pentru șomaj”
- Sectorul „Bugetul fondului national unic de asigurări
sociale de sănătate”
TOTAL PASIV
Anexa 2.2. CONTUL DE EXECUŢIE

a bugetului Trezoreriei Statului la data de 31decembrie N
Capitol/ Denumirea veniturilor şi Prevederi Prevederi Încasări
Subcapitol/Paragraf cheltuielilor inițiale definitive realizate/
Titlu/Articol Plăți
Alineat efectuate
VENITURI
I. Venituri curente
C. Venituri nefiscale
C1. Venituri din proprietate
Venituri din dobânzi
C2.Vânzări de bunuri și servicii
Amenzi, penalități și confiscări
Diverse venituri
CHELTUIELI
a) Clasificația funcțională
Partea I – Servicii publice generale
Autorități publice și acțiuni externe
Tranzacții privind datoria publică și
împrumuturi
b) Clasificația economică
Cheltuieli curente
Titlul II Bunuri și servicii
32
Materiale și prestări de servicii cu
caracter funcțional
Titlul III Dobânzi
Dobânzi la depozite și disponibilități
păstrate în contul Trezoreriei Statului
EXCEDENT
TESTE DE EVALUARE:
1. Respectarea principiilor ce guvernează funcționarea Trezoreriei Statului prespune ca:

 ordonatorii de credite bugetare să poată efectua plăți direct din încasări, în vederea creșterii
operativității în derularea fluxurilor financiare publice
 efectuarea cheltuielilor bugetare să fie autorizată de către unitățile Trezoreriei Statului doar dacă au
fost respectate toate procedurile privind angajarea, lichidarea şi ordonanţarea sumelor
 să existe un echilibru permanent între fluxurile financiare de intrare și cele de ieșire, la nivelul
Trezoreriei Statului
 execuția tuturor bugetelor publice să fie realizată prin Trezoreria Statului
2. Trezoreriile operative de la nivelul municipiilor, orașelor sau comunelor:

 nu realizează operațiuni privind certificatele de depozit, această sarcină fiind exclusiv în sarcina
trezoreriilor județene
 sunt organizate ca servicii sau birouri ce sunt în subordinea unităților județene ale Trezoreriei Statului
 pot deschide conturi curente pentru agenții economici cu sediul social în localitatea respectivă
 derulează operațiuni de încasări și plăți pentru instituțiile publice finanțate din bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, fondurile speciale
3. În cadrul execuției bugetare, instituțiilor publice le revin următoarele sarcini:

 să depună la Trezoreria Statului bugetul de venituri și cheltuieli
 să își deschidă conturi de cheltuieli și/sau disponibilități la Trezoreria unde au domiciliul fiscal
 să aibă conturi deschise la băncile comerciale, din care să efectueze plăți
 să constituie depozite la termen la Trezoreria Statului, pentru a obține venituri suplimentare din
dobânzi
4. Bugetul Trezorerie Statului:

 include, la partea de venituri, comisioanele plătite către diferite instituții de credit, pentru operațiuni
realizate și servicii prestate pentru Trezoreria Statului
 se aprobă de către Parlament
 este întotdeauna excedentar
 include, la partea de cheltuieli, cheltuielile privind bunurile și serviciile
5. Disponibilitățile din conturile agenților economici deschise la unitățile operative ale Trezoreriei
Statului pot fi folosite, în primul rând, pentru:
 plata salariilor angajaților proprii
 plata impozitelor și taxelor către diverse bugete publice
 plata datoriilor către alți agenți economici având conturi deschise la aceeași unitate operativă a
 achiziționarea de titluri de stat
33
UNITATEA DE STUDIU III
RELAȚIILE TREZORERIEI STATULUI CU SISTEMUL BANCAR
3.1. Relaţiile Trezoreriei Statului cu Banca Națională a României
3.2. Operațiunile bancare ale Trezoreriei Statului
3.2.1. Operaţiuni pasive ale Trezoreriei Statului
3.2.2. Operaţiuni active ale Trezoreriei Statului
Înțelegerea interconexiunilor specifice dintre Trezoreria Statului și sistemul bancar
• Să explice relațiile dintre Trezoreria Statului și Banca Națională a României
• Să indice destinațiile date resurselor disponibile în contul curent general al
• Să explice conținutul operațiunilor active și pasive ale Trezoreriei Statului
• Să compare operațiunile realizate de Trezoreria Statului și băncile comerciale,
identificând asemănări și deosebiri
• Să calculeze indicatori specifici (dobândă, valoare de răscumpărare) determinați
în procesul gestionrii resurselor Trezoreriei Statului
Termeni cheie: contul curent general al Trezoreriei Statului, operațiuni active,

operațiuni pasive, resurse depozit, resurse nedepozit, plasamente colateralizate,
cumpărări reverse repo
3.1. Relaţiile Trezoreriei Statului cu Banca Națională a României
Una dintre funcțiile clasice ale Trezoreriei este, după cum se știe, aceea de bancă a statului.
În această calitate, ea intră în relație cu băncile componente ale sistemului bancar, nefiind total
separată de acestea, în principal cu banca de emisiune.
De regulă, în legătură cu activitatea de trezorerie a unui stat, banca de emisiune realizează
operațiuni precum: ține contul curent al Trezoreriei Statului; acționează ca intermediar între
Trezorerie şi pieţele monetare, financiare şi valutare pe care statul doreşte să le influenţeze;
finanțează statul în condițiile înregistrării unui deficit, temporar sau permanent de resurse etc.
În România, la fel ca și alte bănci din sistemul bancar, Trezoreria Statului (prin unitățile
sale centrale și teritoriale) are cont deschis la Banca Națională a României, astfel:31
• Direcția Generală de Trezorerie și Datorie Publică, în numele Ministerului Finanțelor
Publice, este titulara contului curent general al Trezoreriei Statului deschis la centrala
Băncii Naționale a României;
• Direcțiile județene și a municipiului București ale Trezoreriei Statului au conturi deschise
la sucursalele județene ale Băncii Naționale a României.
În plus, Trezoreriile operative municipale, orășenești, comunale și cele ale sectoarelor
municipiului București au conturi de corespondent deschise la trezoreriile județene și ale
municipiului București.
Prin conturile curente ale Trezoreriei Statului la Banca Națională a României se realizează
operațiuni de încasări și plăți, în limita disponibilităților existente în cont. Contul curent general al
Trezoreriei Statului se consolidează zilnic la nivelul centralei Băncii Naționale a României.
Banca Națională a României administrează contul curent general al Trezoreriei Statului,
asigurând evidența tranzacțiilor statului care se derulează prin acest cont precum și informarea
periodică a titularilor contului (Direcția Generală, unitățile județene și a municipiului București
ale Trezoreriei Statului). Administrarea eficientă a resurselor din contul curent general al
Trezoreriei Statului presupune realizarea unor prognoze realiste, care să permită atât asigurarea
sumelor necesare efectuării plăţilor sectorului public, cât și fructificarea cât mai bună a
eventualelor disponibilități. În această din urmă privință, B.N.R. își asumă și sarcina de agent al
statului pentru efectuarea de plasamente din disponibilitățile latente aflate în contul curent general
al Trezoreriei Statului.
În acord cu prevederile legale, disponibilitățile din contul curent general al Trezoreriei
Statului se pot utiliza, în primul rând, pentru:32
• finanțarea temporară a deficitelor din anii precedenți ale bugetului de stat, bugetului
asigurărilor sociale de stat, Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate și
bugetului asigurărilor pentru șomaj;
• finanțarea deficitelor temporare din anul curent ale bugetului de stat, bugetului asigurărilor
sociale de stat, Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate și bugetului
asigurărilor pentru șomaj;
• finanțarea deficitelor temporare din anul curent ale bugetului Trezoreriei Statului.
În măsura existenței unor disponibilități neutilizate pentru finanțarea deficitelor bugetare,
acestea pot fi folosite, în al doilea rând, pentru:33
• acordarea de împrumuturi pentru răscumpărarea la scadență sau înainte de scadență a
împrumuturilor de stat contractate în perioadele anterioare pentru finanțarea deficitului
bugetar sau refinanțarea datoriei publice;
• acordarea de împrumuturi pentru acoperirea golurilor temporare de casă ale bugetelor
locale;34
31
32
Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 146 din 31 octombrie 2002, privind formarea și utilizarea resurselor derulate
prin Trezoreria Statului, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 824 din 14 noiembrie 2000, art. 7.
33
Idem.
34
Bugetele locale, pentru secțiunea de funcționare, trebuie întocmite cu excedent sau în echilibru, nefiind admis
deficitul bugetar anual.
35
• acordarea de împrumuturi pentru acoperirea deficitelor temporare ale bugetelor fondurilor

speciale;
• efectuarea de plasamente la instituții de credit și alte instituții financiare autorizate să
efectueze astfel de operațiuni, fără însă a fi afectate obiectivele politicii monetare a B.N.R.
Pentru împrumuturile acordate și plasamentele efectuate din disponibilitățile contului
curent general al Trezoreriei Statului se percepe dobândă, care reprezintă venit al bugetului
Trezoreriei Statului. Nivelul ratei dobânzii percepute este, însă, diferit în funcție de tipul de
operațiune de efectuată, astfel:
- pentru împrumuturile acordate pentru acoperirea deficitelor temporare din anul curent ale
bugetele locale – rata dobânzii de politică monetară plus maxim 4%;
- pentru împrumuturile acordate pentru acoperirea deficitelor temporare din anul curent ale
bugetelor fondurilor speciale – rată a dobânzii stabilită prin convenție între părți;
- pentru plasamentele la instituțiile de credit – rata dobânzii curentă de pe piața monetară;
- pentru toate celelalte cazuri (exclusiv împrumuturi pentru finanțarea deficitelor temporare
ale bugetului Trezoreriei Statului) – rata medie a dobânzilor lunare plătite de Trezoreria
Statului pentru disponibilitățile și depozitele la termen constituite din sumele păstrate de
titularii de conturi la Trezoreria Statului.
Totodată, pentru operațiunile derulate prin contul curent general al Trezoreriei Statului (dar
și alte conturi, deschise în valută, la B.N.R., în numele statului) se plătesc comisioane,
reprezentând cheltuieli în bugetul Trezoreriei Statului.
Figura 3.1. Legătura dintre Trezorerie şi BNR, prin contul curent general al Trezoreriei Statului
Sursa: Moșteanu, T. (coord), Buget și trezorerie publică, Editura Universitară, București, 2004, p. 345.
Contul curent general al Trezoreriei Statului asigură legătura esențială a acestei instituții
cu celelalte bănci din sistemul bancar, funcționând la fel ca și conturile curente ale instituțiilor de
credit la B.N.R. (Figura 3.1). Totodată, structura pasivului bilanțului B.N.R. (Tabelul 3.1) ne arată
36
fără echivoc importanța resurselor vehiculate prin contul curent general al Trezoreriei față ce cele
din conturile băncilor comerciale.
Tabelul 3.1. Structura pasivului bilanţier al BNR, anul 2020

Denumire post pasiv Mld. Lei % din total pasiv
Numerar în circulație 100.402.602 43.31
Pasive externe 16.108.664 6.95
Disponibilități ale instituțiilor de credit și ale altor instituții 48.693.048 21.01
financiare la BNR, din care:
Conturi curente ale instituțiilor de credit 32.230.804 13.90
Disponibilități în regim special 4.713 0.002
Depozite ale instituțiilor de credit 419.000 0.18
Rezerve obligatorii în valută 9.022.770 3.89
Conturi ale instituțiilor de credit în faliment 4.576 0.002
Alte disponibilități ale instituțiilor de credit TARGET 2 7.011.215 3.02
Disponibilități ale Trezoreriei Statului 40.318.645 17.39
Alte pasive 58.263 0.03
Dobânzi de plătit 24.182 0.01
Capital, fonduri și rezerve 26.188.677 11.30
Total pasive 231.794.081 100.00
Sursa: Raportul anual BNR, 2020, https://www.bnr.ro/PublicationDocuments.aspx?icid=3043
Pe lângă contul curent general al Trezoreriei Statului, B.N.R. administrează și conturi de

disponibilități în valută aferente împrumuturilor externe contractate de către stat pentru finanțarea
deficitului bugetar și refinanțarea datoriei publice.
Totodată, B.N.R. acționează ca agent desemnat al statului cu privire la titlurile de stat emise
pe piața interbancară internă. În această calitate, B.N.R. organizează şi conduce plasarea
emisiunilor noi de titluri de stat şi stabileşte regulile privind organizarea şi funcţionarea pieţei
secundare a titlurilor de stat. De asemenea, B.N.R. acţionează ca depozitar unic, prin intermediul
Sistemului SaFIR, pentru toate emisiunile de titluri de stat emise în formă dematerializată, oferă
consultanță și asistență tehnică, participă la elaborarea normelor de reglementare specifice etc.
Totuși, B.N.R. îi este interzis să finanțeze în mod direct statul, interdicția fiind introdusă în
contextul preocupărilor de sporire a independenței băncii centrale a României și de conformare la
reglementările europene în domeniu. Prin statutul B.N.R.,35 se interzice acesteia creditarea pe
descoperit de cont sau orice alt tip de creditare a statului, autorităţilor publice centrale şi locale,
regiilor autonome, societăţilor naţionale, companiilor naţionale şi altor societăţi cu capital
majoritar de stat. Totodată, nu este admis ca B.N.R. să achiziţioneze de pe piaţa primară titluri de
stat sau active similare, dar aceasta poate efectua operaţiuni cu titluri de stat pe piaţa secundară,
pentru a realiza obiectivele politicii monetare.
Prin activitatea pe care o desfășoară, Trezoreria participă la operaţiunile de decontări fără
numerar din economie. Astfel, pot fi puse în evidență relații specifice între Trezoreria Statului și
B.N.R. în calitatea acesteia din urmă de operator al unor sisteme de plăți precum și de depozitare
35
Legea nr. 312/ 28 iunie 2004 privind Statutul Băncii Naționale a României, publicată în Monitorul Oficial, Partea I
nr. 582/ 30 iunie 2004.
37
și decontare pentru instrumente financiare (ReGIS, TARGET2 și, respectiv, SaFIR). Totodată, din
septembrie 2003 Trezoreria a aderat la Societatea Naţională de Transfer de Fonduri și Decontări
(TransFonD), ca operator al sistemului de plăți de valoare mică și volum mare SENT.
3.2. Operațiunile bancare ale Trezoreriei Statului
Dintr-un anumit punct de vedere, Trezoreria Statului poate fi considerată drept o bancă la
fel ca oricare alta. Deși nu are drept scop principal obținerea de profit, așa cum se întâmplă în cazul
instituțiilor de credit obișnuite, ci realizarea operațiunilor de încasări și plăți privind fondurile
publice, bugetul Trezoreriei trebuie să fie excedentar. Astfel, ea trebuie să-și gestioneze activele
și pasivele astfel încât prin activitățile generatoare de venit să-și acopere cheltuielile efectuate.
Totodată, Trezoreria este organizată după aceleași principii și realizează operațiuni similare celor
ale băncilor, respectiv:36
• operațiuni pasive - operațiuni prin care se atrag resurse;
• operațiuni active – operațiuni de utilizare a disponibilităților bănești neangajate.
3.2.1. Operaţiuni pasive ale Trezoreriei Statului
Operaţiunile pasive reprezintă operaţiunile de constituire a resurselor. În Tabelul nr. 3.2
sunt prezentate, comparativ, principalele operaţiuni pasive la nivelul băncilor comerciale şi la
nivelul Trezoreriei Statului.
Tabelul 3.2. Operaţiunile pasive ale băncilor comerciale şi Trezoreriei Statului

Operațiuni pasive ale băncilor comerciale Operațiuni pasive ale Trezoreriei Statului
A. Resurse depozit A. Resurse depozit
Componenta obligatorie Componenta obligatorie
a) conturile curente ale persoanelor juridice a) conturile curente ale instituţiilor publice
Componenta voluntară b) conturile curente ale agenţilor economici
a) conturile curente sau de depozit deschise de Componenta voluntară
persoanele fizice sau juridice a) conturile de depozit ale instituţiilor publice și
agenților economici
B. Resurse nedepozit B. Resurse nedepozit

a) împrumuturi de la BNR a) depozite ale instituțiilor de credit și altor
b) împrumuturi de pe piaţa interbancară instituţii financiare, atrase prin licitație
c) emisiune de titluri de valoare b) depozite ale instituțiilor de credit și altor
d) operaţiuni repo instituţii financiare, atrase prin intermediul
e) vânzarea titlurilor de valoare deţinute în procedurilor bilaterale
portofoliu c) emisiunea de certificate de trezorerie
f) împrumuturi pe termen lung d) împrumuturi pe termen mediu și lung
Sursa: adaptat după Moșteanu, T. (coord), Buget și trezorerie publică, Editura Universitară, București,
2004, p. 347.
Operațiunile pasive pot fi grupate în două categorii:

• Resurse depozit - constituite din conturile curente şi de depozit ale diferitelor persoane care
au dreptul şi/sau obligaţia să le deschidă;
36
Moșteanu, T. (coord), Buget și trezorerie publică, Editura Universitară, București, 2004, p. 346-358.
38
• Resurse nedepozit - formate din împrumuturi şi alte tipuri de resurse la care se face apel în
situaţia în care resursele depozit nu sunt suficiente pentru acoperirea necesităţilor.
Altfel spus, putem considera resursele depozit ca fiind resursele ordinare, cele la care se
face în mod obişnuit apel, iar cele nedepozit ca fiind resursele extraordinare, la care se face apel
în cazul în care resursele depozit sunt insuficiente.
Atât băncile comerciale cât şi Trezoreria Statului apelează la ambele tipuri de resurse,
diferenţa fiind componenţa acestora.
A. Resursele depozit sunt formate din două componente:
a) componenta obligatorie;
b) componenta voluntară.
a) Componenta obligatorie este generată de legislaţia în vigoare care prevede
obligativitatea anumitor persoane de a-şi deschide conturi curente şi/sau de depozit la băncile
comerciale şi, respectiv, la Trezoreria Statului.
În ceea ce priveşte băncile comerciale, componenta obligatorie este formată din conturile
agenţilor economici obligaţi prin lege să-şi deschidă un cont la bancă dacă doresc să efectueze
încasări şi plăţi peste un anumit plafon.
Pentru Trezoreria Statului, componenta obligatorie este formată din:
• conturile curente ale instituţiilor publice. Instituţiile publice, indiferent de sistemul de
finanţare şi de subordonare, sunt obligate să efectueze operaţiunile de încasări şi plăţi prin
conturile de cheltuieli și/sau disponibilități deschise la unităţile teritoriale ale Trezoreriei
Statului, fiindu-le interzis a efectua aceste operaţiuni prin băncile comerciale. Excepție fac
operațiunile din conturile escrow (în lei sau valută) la băncile agreate de entitățile
finanțatoare (interne sau externe), precum și din conturile în valută deschise la bănci;37
• conturile curente ale agenţilor economici. În cazul în care agenţii economici se află în
raporturi economice cu instituțiile publice, respectiv livrează bunuri, prestează servicii sau
execută lucrări pentru instituţiile publice, pentru a primi contravaloarea acestora sunt
obligaţi să aibă cont curent deschis la Trezoreria Statului. Aceeași regulă se aplică și
agenților economici (indiferent de tipul de proprietate) beneficiari de subvenții și/sau
transferuri.
Statul garantează efectuarea operaţiunilor de încasări și plăți prin Trezorerie în condiţii de
siguranţă şi în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare. În plus, pentru a nu crea distorsiuni
în ceea ce priveşte fructificarea disponibilităţilor, Trezoreria Statului, întocmai ca şi băncile
comerciale, acordă dobândă pentru disponibilităţile păstrate de agenţii economici şi, în anumite
condiții, instituţiile publice în conturile deschise la ea.
b) Componenta voluntară este formată din totalitatea conturilor curente sau de depozit
deschise la cererea deţinătorilor lor, fără ca aceştia să fie constrânşi de legislaţia în vigoare.
În ceea ce priveşte băncile comerciale, componenta voluntară este formată din totalitatea
conturilor curente sau de depozit deschise de persoanele fizice şi juridice la libera lor alegere.
Caracterul voluntar al acestei componente se manifestă la două niveluri:
- în primul, rând persoanele fizice şi juridice decid dacă să-şi deschidă astfel de conturi sau
nu;
37
Potrivit legislației în vigoare (Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 146/2002, art. 9) instituțiile publice pot efectua
operațiuni de încasări și plăți în valută prin conturi deschise la instituții de credit selectate de către acestea prin licitație.
39
- în al doilea rând, acestea decid asupra băncii pe care o vor alege pentru a-şi deschide contul.
Pentru Trezoreria Statului, componenta voluntară este formată din conturile de depozit care
pot fi deschise pe bază de convenţie de agenții economici care au cont curent la Trezorerie și
instituţiile publice. Pot solicita constituirea de depozite la Trezorerie doar instituțiile publice
finanțate integral din venituri proprii, pe seama sumelor reprezentând excedente bugetare din anii
anteriori.
Dacă în cazul agenților economici opțiunile sunt mai extinse, pentru instituţiile publice
caracterul voluntar al acestei componente se manifestă pe un singur palier, respectiv cel al alegerii
de a-şi constitui sau nu depozitul, întrucât acestea nu pot alege între Trezoreria Statului şi o altă
bancă pentru a-şi constitui depozitele.
Depozitele la Trezoreria Statului se pot constitui pe termen de o lună (30 zile) sau trei luni
(90 zile), în sumă de minim un milion lei și multiplu de o mie lei. Pentru acestea se bonifică
dobândă, calculată la sfârșitul perioadei de constituire a depozitului, ca dobândă simplă, astfel:
𝑣𝑎𝑙𝑜𝑎𝑟𝑒𝑎 𝑑𝑒𝑝𝑜𝑧𝑖𝑡𝑢𝑙𝑢𝑖 𝑋 𝑛𝑟. 𝑑𝑒 𝑧𝑖𝑙𝑒 𝑋 𝑝𝑟𝑜𝑐𝑒𝑛𝑡𝑢𝑙 𝑑𝑒 𝑑𝑜𝑏â𝑛𝑑ă
𝐷𝑜𝑏â𝑛𝑑𝑎 =
360 𝑋 100
Depozitul poate fi desființat și înainte de scadență, integral, în acest caz calculându-se
dobânda la vedere. Nivelul dobânzii se stabilește prin ordin al Ministrului Finanțelor Publice, cu
încadrarea în obiectivele politicii financiar-monetare a Guvernului și B.N.R.
B. Resursele nedepozit
În cadrul resurselor nedepozit există diferenţe semnificative între băncile comerciale şi
Trezoreria Statului, de aceea ne vom concentra pe prezentarea operaţiunilor pasive specifice
Trezoreriei Statului.
a) Depozite pe termen scurt de la instituții de credit sau alte instituţii financiare, prin
procedura licitației
Deși poartă denumirea de depozite, aceste resurse nu aparţin categoriei de resurse depozit
întrucât nu se atrag în mod normal de către Trezorerie, ci numai în situaţia apariţiei unui deficit de
lichidităţi, fiind destinate echilibrării trezoreriei. Astfel, ele intră în categoria intrumentelor
utilizate de către Trezorerie în managementul lichidităților și al fluxurilor de numerar.
Atragerea de depozite pe termen scurt de la instituții financiare se efectuează prin licitație
organizată de către Ministerul Finanţelor Publice. Decizia nu este, de regulă, anunţată public, ci
este luată în ziua anterioară apariţiei lipsei de lichidităţi sau cel mai târziu în ziua respectivă. După
confirmarea atragerii depozitului se încheie o convenţie între Ministerul Finanţelor Publice şi
instituția financiară respectivă, în care se menţionează volumul depozitului, perioada, rata
dobânzii, scadenţa, precum şi contul în care se efectuează rambursarea capitalului şi plata dobânzii.
b) Depozite pe termen scurt de la instituții de credit sau alte instituţii financiare, atrase
prin intermediul procedurilor bilaterale
Această resursă se aseamănă, din perspectiva caracteristicilor, cu cea anterioară, deosebirea
constând în faptul că tranzacțiile se efectuează prin negociere directă între Ministerul Finanțelor
Publice și instituția financiară în cauză, fără a se apela la mecanismul licitației. Tranzacționarea se
poate efectua prin telefon, Reuters dealing etc.
Decizia de atragere de depozite pe baze bilaterale este luată în condițiile apariției unui
deficit de lichidități și când, în plus:
40
• în urma organizării licitației de atragere de depozite, Trezoreria Statului nu obține în

totalitate lichiditățile necesare efectuării plăților sau, deși oferta totală a instituțiilor de
credit depășește necesarul de finanțat, ratele dobânzii solicitate sunt superioare celor
practicate pe piață;
• se manifestă o lipsă de lichidități pe piața monetară, confirmată de către Banca Națională
a României, pentru a nu afecta funcționarea acestei piețe.
Limitele de negociere privind suma atrasă, perioada şi nivelul maxim al ratei dobânzii
(marja de negociere) se stabilesc în ziua respectivă în funcţie de condiţiile pieţei şi de necesarul de
atras pentru asigurarea lichidităţilor în contul curent general al Trezoreriei Statului. Negocierea se
efectuează având la bază ca element de referință tabloul Reuters cu privire la nivelul dobânzilor
care se tranzacționează pe piață, astfel încât dobânzile negociate să fie compatibile cu acestea.
După confirmarea atragerii depozitului se încheie o convenţie între Ministerul Finanţelor
Publice şi instituția financiară care plasează resurse bănești, cu un conținut identic celei încheiate
în cazul depozitelor atrase prin licitație.
c) Emisiunile de certificate de trezorerie
Emisiunile de certificate de trezorerie (cu dobândă sau discont) reprezintă un mijloc de a
procura resurse împrumutate pe termen scurt, de până la un an. În cadrul acestor operațiuni trebuie
să facem distincţia între:
• emisiunile de certificate de trezorerie pentru finanţarea deficitului bugetar;
• emisiunile de certificate de trezorerie pentru acoperirea necesarului de lichidităţi al
Trezoreriei.
În ceea ce priveşte emisiunile de certificate de trezorerie efectuate pentru acoperirea
necesarului de lichidităţi al Trezoreriei, acestea sunt efectuate conform regulamentului privind
operaţiunile cu titluri de stat emise în formă dematerializată. Această operaţiune va fi autorizată
de ministrul finanţelor publice prin ordin de emisiune şi va fi făcută publică cel mai târziu în ziua
lucrătoare înaintea datei de organizare a licitaţiei.
Certificatele de trezorerie pot fi emise în relație cu creditori diverși, între care și populația.
Certificatele de trezorerie emise pentru populație și nerăscumpărate la scadență sunt transformate
în certificate de depozit care, din acest punct de vedere, reprezintă un echivalent al titlurilor de stat
și, prin urmare, tot o resursă nedepozit.
d) Împrumuturile pe termen mediu și lung atrase prin Trezoreria Statului pot îmbrăca mai
multe forme:
• obligaţiuni de stat emise pe piaţa internă sau externă;
• obligaţiuni de stat emise în baza unor acte normative speciale pe piaţa internă şi externă;
• împrumuturi acordate de către instituţiile financiare internaţionale.
Aceste împrumuturi nu sunt destinate echilibrării trezoreriei, ci altor necesităţi ale statului,
printre care finanţarea deficitului bugetului de stat, refinanţarea datoriei publice ori finanţarea
proiectelor de investiţii pentru dezvoltarea sectoarelor prioritare ale economiei etc.
Marea majoritate a operaţiunilor pasive prezentate mai sus se regăsesc în contul curent
general al Trezoreriei Statului deschis la B.N.R. Există însă o excepţie, ce priveşte disponibilităţile
în valută gestionate de Ministerul Finanţelor Publice și provenite din împrumuturi interne şi
externe contractate de stat, destinate finanţării deficitului bugetului de stat şi refinanţării datoriei
publice, precum şi din alte surse prevăzute de lege. Acestea se păstrează la B.N.R. în conturi
41
purtătoare de dobândă, în valută, care funcţionează în afara contului curent general al Trezoreriei
Statului şi se utilizează pe măsura necesităţilor. Sumele din aceste conturi de disponibilități pot fi
vândute la rezerva valutară a statului, iar echivalentul lor în lei utilizat, alături de alte resurse mai
sus menționate (depozite atrase de la instituții de credit și alte instituții financiare, certificate de
trezorerie), pentru echilibrarea trezoreriei.
3.2.2. Operaţiuni active ale Trezoreriei Statului
Operaţiunile active sunt operaţiunile de angajare a resurselor. Din punctul de vedere al
băncilor comerciale, acestea sunt operaţiunile prin care se obține profit. Din punctul de vedere al
Trezoreriei Statului, acestea sunt operaţiuni prin care se obțin venituri înregistrate în bugetul
Trezoreriei Statului și utilizate pentru acoperirea cheltuielilor reflectate în acesta.
Tabelul 3.3. Operaţiunile active ale băncilor comerciale şi Trezoreriei Statului

Operațiuni active ale băncilor comerciale Operațiuni active ale Trezoreriei Statului
A. Acordarea de împrumuturi A. Acordarea de împrumuturi
a) persoanelor juridice a) finanţarea temporară a deficitelor din anii precedenţi ale
b) persoanelor fizice bugetului de stat, nefinanţate prin împrumuturi de stat;
b) finanţarea temporară a deficitelor din anii precedenţi ale
bugetului asigurărilor sociale de stat, Fondului național
unic de asigurări sociale de sănătate și bugetului
asigurărilor de șomaj, până la alocarea de sume cu această
destinaţie;
c) finanţarea deficitelor temporare ale bugetului de stat,
bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetului Fondului
național unic de asigurări sociale de sănătate, bugetului
asigurărilor de șomaj şi bugetului Trezoreriei Statului din
exerciţiul curent;
d) acordarea de împrumuturi pentru răscumpărarea la
scadenţă sau înainte de scadenţă, după caz, a titlurilor de
stat emise pentru finanţarea sau refinanţarea datoriei
publice, cu condiţia asigurării disponibilităţilor necesare
pentru efectuarea cheltuielilor aprobate potrivit legii;
e) acordarea de împrumuturi pentru refinanțarea deficitului
bugetului de stat rezultat ca urmare a executării titlurilor de
stat depuse în garanție de instituțiile de credit la care
Ministerul Finanțelor Publice a efectuat plasamente
colateralizate;
f) acordarea de împrumuturi pentru acoperirea golurilor
temporare de casă, ca urmare a decalajului dintre veniturile
şi cheltuielile bugetelor locale, cu termen de rambursare în
cursul aceluiaşi an bugetar;
g) acordarea de împrumuturi pentru finanțarea deficitelor
temporare ale bugetelor fondurilor speciale.
B. Operaţiuni de plasament
B. Operaţiuni de plasament a) efectuarea de plasamente prin operaţiuni specifice la
a) titluri de stat instituții de credit şi alte instituţii financiare autorizate să
42
Operațiuni active ale băncilor comerciale Operațiuni active ale Trezoreriei Statului
b) acţiuni efectueze astfel de operaţiuni, garantate de acestea cu
c) obligaţiuni active eligibile (de regulă titluri de stat deţinute în
d) depozite portofoliul lor)
Sursa: adaptat după Moșteanu, T. (coord), Buget și trezorerie publică, Editura Universitară, București,
2004, p. 352.
A. Acordarea de împrumuturi
În timp ce băncile comerciale acordă credite diferitelor persoane fizice şi juridice, în cazul
Trezoreriei Statului nu poate fi vorba despre aşa ceva, operaţiunile de împrumut din
disponibilităţile neutilizate ale contului curent general al Trezoreriei Statului fiind reglementate
strict de dispoziţiile legale în vigoare.
Astfel, utilizarea resurselor din contul curent al Trezoreriei Statului trebuie făcută cu
prioritate pentru finanțarea deficitelor din anul precedent, acolo unde este permis, sau deficitelor
temporare („golurilor de casă”) din exercițiul curent ale unor bugete publice (bugetul de stat,
bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate,
bugetul fondului de șomaj și bugetul Trezoreriei Statului), respectiv către primele trei destinații
reflectate în Tabelul 3.3 (A.a-A.c). Zilnic, pe baza datelor operative raportate în sistem electronic
de către trezoreriile judeţene şi în ultima zi a lunii, pe baza datelor definitive, se determină
deficitele curente şi din anii precedenţi ale bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat,
bugetului Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate și bugetului asigurărilor de șomaj
neacoperite prin împrumuturi (până la momentul respectiv). Aceste deficite sunt finanţate prin
acordarea de împrumuturi cu dobândă din disponibilităţile temporare ale contului curent general
al Trezoreriei Statului.
Dacă, după acoperirea utilizărilor de mai sus mai rămân disponibilităţi neangajate în contul
curent al Trezoreriei Statului, ele vor fi utilizate pentru celelalte destinaţii admise (împrumutui
pentru destinațiile A.d-A.g și operațiuni de plasament). Ordinea concretă de utilizare a resurselor
pe aceste destinații complementare este stabilită în funcție de condițiile de pe piețele financiare și
de prioritățile Ministerului Finanțelor Publice.
Acordarea de împrumuturi pentru răscumpărarea la scadenţă scadență a titlurilor de stat
se efectuează în situaţia în care există datorii publice scadente pentru refinanțarea cărora nu s-au
contractat alte împrumuturi de pe piaţa interbancară. Termenul de rambursare al acestui tip de
împrumut poate fi de minimum 3 luni de la data acordării. Rambursarea se poate efectua, la
scadenţă sau înainte de scadenţă, din sumele încasate ca urmare a lansării unor noi emisiuni de
titluri de stat (certificate de trezorerie, obligațiuni). Dacă nu există sume pentru rambursarea
acestor împrumuturi la scadență, ele pot fi prelungite, pentru o altă perioadă de minim 3 luni.
Acordarea de împrumuturi pentru răscumpărarea înainte de scadenţă a titlurilor de stat
apare a fi justificată, de regulă, atunci când cheltuielile cu dobânzile aferente acestor titluri
depășesc eventualele venituri posibil de obținut de către Trezoreria Statului prin utilizări
alternative ale resurselor temporare, asigurând astfel o eficiență ridicată a utilizării
disponibilităților existente în contul curent general al Trezoreriei Statului. Din punct de vedere
tehnic, răscumpărarea poate efectua atât prin procedură bilaterală, cât şi prin licitaţie.
Procedura bilaterală este utilizată în cazul titlurilor care au incorporată în prospectul de
emisiune opțiunea de rambursare anticipată. Aceasta se realizează astfel:
43
- prin exercitarea de către deţinător a opţiunii de vânzare înainte de scadenţă a titlurilor de
stat, pentru seriile care au înglobată această clauză (opţiune "put");
- prin exercitarea de către Ministerul Finanţelor Publice (prin unitatea centrală a Trezoreriei
Statului) a opţiunii de răscumpărare înainte de scadenţă a titlurilor de stat, pentru seriile
care au înglobată această opţiune (opţiune "call").
În celelalte cazuri se foloseşte procedura licitaţiei, care se desfăşoară prin intermediul
B.N.R., agent autorizat al Ministerului Finanţelor Publice. Întrucât resursele bănești care urmează
a fi utilizate de către Trezoreria Statului pentru răscumpărarea titlurilor de stat sunt disponibile pe
termen scurt, seriile de titluri de stat care sunt supuse licitației nu pot avea mai mult de un an până
la data scadenței.
Răscumpărările de titluri de stat înainte de scadență sunt definite de următoarele elemente:
• elemente de identificare a titlurilor de stat - tipul şi seria titlurilor de stat;
• numărul de titluri de stat care se răscumpără;
• valoarea unitară nominală;
• valoarea unitară de răscumpărare a titlurilor de stat la data tranzacţiei;
• randamentul oferit de titlul de stat până la scadenţă.
Dobânda aferentă titlului de stat răscumpărat înainte de scadență (Db) și randamentul oferit
de titlul de stat până la scadență (R) se determină după formulele:
Db = VN-VA
𝑉𝑁 360 𝑠𝑎𝑢 365
R=( − 1) ∗ ∗ 100
𝑉𝐴 𝑛
Unde: VN – valoarea nominală a titlului de stat;
VA – valoarea de răscumpărare a titlului de stat;
n – numărul de zile până la scadență.
Utilizarea resurselor Trezoreriei Statului pentru acordarea de împrumuturi pentru
acoperirea golurilor temporare de casă ale bugetelor locale se efectuează dacă există o hotărâre
a consiliului local sau județean, după caz, prin care se aprobă folosirea acestei resurse de finanțare
și în baza unei solicitări scrise a acestui consiliu, în care se menţionează volumul împrumutului şi
termenul de rambursare (care nu trebuie să depăşească finele anului curent). Aprobarea
împrumutului se face prin convenţie încheiată între Ministerul Finanţelor Publice şi autoritatea
publică locală respectivă, în care se prevăd expres condiţiile de acordare şi restituire la scadenţă a
împrumutului.
Autoritățile publice locale pot solicita împrumuturi din disponibilitățile contului curent
general al Trezoreriei Statului pentru finanțarea decalajului temporar dintre veniturile și
cheltuielile bugetelor locale în anumite condiții și limite, după cum urmează:38
• numai după ce s-au utilizat mai întâi resursele provenite din excedentele bugetare ale anilor
anteriori, atunci când s-au înregistrat astfel de excedente;
• în limita a 5% din totalul veniturilor bugetare estimate a fi încasate pe durata anului bugetar
în care se face împrumutul;
38
Legea nr. 273/ 29 iunie 2006 privind finanțele publice locale, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 618/ 18
iulie 2006, art. 65.
44
• în limita fondurilor pe care autoritatea locală le poate rambursa pe durata aceluiaşi an

bugetar (nu se admite rambursarea acestor împrumuturi în anul bugetar următor).
În cazul bugetelor fondurilor speciale, acordarea de împrumuturi pentru acoperirea
golurilor temporare de casă se efectuează pe baza solicitării fundamentate întocmite de către
administratorul fondului respectiv, în care se menţionează valoarea împrumutului şi termenul de
rambursare, care nu trebuie să depăşească finele anului curent. La fel ca și în cazul bugetelor locale,
aprobarea împrumutului se face prin convenţie încheiată între Ministerul Finanţelor Publice şi
instituţia publică beneficiară de împrumut, în care se prevăd condiţiile de acordare şi rambursare
a împrumutului. Rambursarea sumelor împrumutate şi plata dobânzii se efectuează în contul curent
general al Trezoreriei Statului, dobânda reprezentând un venit al bugetului Trezoreriei Statului.
B. Operaţiuni de plasament
Pe baza resurselor temporar disponibile, Trezoreria Statului poate efectua și plasamente,
prin operaţiuni specifice, la instituții de credit şi alte instituţii financiare, garantate de către acestea
din urmă cu active eligibile deţinute în portofoliul lor. Plasamentele pot fi efectuate doar la
instituțiile financiare autorizate să efectueze astfel de tranzacții, care îndeplinesc criteriile de
eligibilitate pentru a efectua operațiuni pe piața monetară stabilite de către B.N.R.39
Plasamentele realizate de către Trezoreria Statului pot îmbrăca două forme, și anume
plasamente colateralizate și plasamente efectuate prin cumpărări/vânzări reversibile de titluri de
stat (repo/reverse repo).
a) Plasamentele colateralizate
Plasamentele colateralizate reprezintă reprezintă tranzacții reversibile în cadrul cărora, în
scopul fructificării disponibilităților existente în contul curent general al Trezoreriei Statului,
aceasta constituie depozite la termen la instituțiile de credit și casele centrale ale cooperativelor de
credit care sunt participanți eligibili pe piața monetară, garantate cu active eligibile admise pentru
tranzacționare aflate în portofoliul instituțiilor financiare (în principal cu titluri de stat).
Activele financiare utilizate pentru garantarea depozitului trebuie să îndeplinească, în mod
cumulativ, următoarele condiții:
- să fie în proprietatea instituției financiare;
- să fie libere de sarcini;
- să aibă o scadență ulterioară scadenței depozitului;
- să nu aibă plăți de cupoane până la maturitatea plasamentului.
Totodată, valoarea activelor (titluri de stat și alte active eligibile) aduse în garanție trebuie
să acopere în proporție de 100% plasamentul constituit și dobânda aferentă. Pe toată durata
existenței depozitului, instituțiile financiare păstrează proprietatea activelor aduse în garanție și
încasează eventuala dobândă pe care acestea o generează.
Trezoreria Statului poate realiza plasamente colateralizate doar în condițiile în care soldul
contului curent general deschis la B.N.R. este mai mare de 1000 milioane lei, iar plasamentul poate
privi doar sumele care depășesc acest prag minimal. Termenul pentru care se constituie depozitul
trebuie stabilit astfel încât, până la scadența acestuia, prognoza soldului contului curent general al
Trezoreriei Statului să nu indice goluri temporare de casă.
39
Prin Regulament B.N.R. nr. 1/2000 (republicat) privind operaţiunile de piaţă monetară efectuate de B.N.R. şi
facilităţile permanente acordate de aceasta participanţilor eligibili, publicat în Monitorul Oficial nr. 84/ 01 februarie
2008.
45
Fiind vorba despre o operațiune de fructificare pe termen scurt a disponibilităților bănești,
decizia de efectuare de plasamente colateralizate nu este, de regulă, anunțată public. Atribuirea
plasamentelor se face prin procedura licitației, iar constituirea depozitelor are la bază contracte de
plasament colateralizat și contracte de gaj, semnate cu fiecare participant, în care se consemnează
condițiile de constituire a plasamentelor și modul în care acestea sunt garantate.
Participanții la operațiunile de plasare de disponibilități bănești efectuate de către
Trezoreria Statului au următoarele obligații:
• să încheie contractul de plasament colateralizat;
• să aibă calitatea de participant la sistemul de depozitare și decontare SaFIR;
• să realizeze operațiunea de gajare a titlurilor de stat sau a altor active eligibile depuse ca și
garanție, începând cu data constituirii plasamentului colateralizat;
• să ramburseze integral la scadență depozitul atras și să efectueze plata dobânzilor aferente.
În cazul în care o instituție financiară nu își onorează această din urmă obligație, garanțiile
constituite pot fi executate la limita sumelor restante, fie prin apropierea tuturor sau a unei părți
din activele financiare gajate, fie prin vânzarea acestora.
b) Plasamente financiare efectuate prin cumpărări/vânzări reversibile de titluri de stat (repo/
reverse repo)
Aceste plasamente presupun operațiuni reversibile efectuate pe piața secundară a titlurilor
de stat administrată de către B.N.R. Operațiunile repo sunt operațiuni prin care un participant de
pe această piață vinde o anumită cantitate de titluri de stat, cu obligația răscumpărării ulterioare a
titlurilor respective sau echivalente la o dată și un preț stabilite. Operațiunile reverse repo presupun
că un participant de pe piața secundară cumpără o anumită cantitate de titluri de stat, cu obligația
revânzării ulterioare a titlurilor respective sau alte titluri echivalente la o dată și un preț stabilite.
În calitate de agent excedentar, Trezoreria Statului poate plasa resursele financiare
temporar neutilizate prin operațiuni de cumpărare reversibilă a unor titluri de stat pe care alte
instituții financiare le dețin în patrimoniu. Din perspectiva partenerilor de tranzacție, pentru a
atrage resurse financiare aceștia vând temporar titlurile de stat pe care le dețin, asumându-și
obligația răscumpărării la un moment ulterior.
Cumpărările reverse repo inițiate de Trezorerie se desfăşoară prin licitaţie. Condiţiile în
care se efectuează cumpărările/vânzările reversibile de titluri de stat sunt stabilite prin contractul
încheiat cu fiecare participant eligibil.
Tranzacţiile reversibile sunt definite de următoarele elemente:
- elemente de identificare a titlurilor de stat - tipul şi seria titlurilor de stat;
- numărul de titluri de stat tranzacţionate;
- valoarea unitară nominală;
- valoarea unitară de vânzare a titlurilor de stat la data tranzacţiei;
- rata operaţiunii repo/reverse repo sau rata dobânzii ce va fi plătită de vânzătorul iniţial la
răscumpărarea titlurilor de stat;
- valoarea unitară de răscumpărare, ce se obţine prin însumarea valorii unitare de vânzare cu
dobânda datorată la scadenţă, aferentă valorii titlurilor de stat vândute.
Calculul se efectuează după următoarea formulă:
𝑑 𝑛
valoarea de răscumpărare = 𝑝𝑟𝑒𝑡𝑢𝑙 𝑑𝑒 𝑣â𝑛𝑧𝑎𝑟𝑒 ∗ (1 + ∗ )
100 360
46
Unde: d - rata operaţiunii repo/reverse repo (% pe an);
n - numărul de zile dintre momentul încheierii tranzacției de vânzare temporară de
titluri de stat și momentul răscumpărării acestora.
În cazul în care, din anumite motive, nu se finalizează operaţiunea de cumpărare
reversibilă, respectiv instituția de credit nu mai poate răscumpăra titlurile de stat la data stabilită,
titlurile de stat rămân în portofoliul Ministerului Finanţelor Publice.
Față de aceste opțiuni de plasare a resurselor Trezoreriei Statului, legislația din România a
prevăzut, în trecut, și posibilitatea ca Trezoreria să efectueze alte plasamente în titluri de valoare
cu risc zero. Această alternativă nu a fost însă utilizată vreodată, presupunând două probleme
majore. Pe de o parte, funcționarilor Trezoreriei le lipsește experiența necesară în utilizarea
tehnicilor specifice practicii bancare de constituire și gestionare a unui portofoliu. Pe de altă parte,
în condițiile României, s-a dovedit dificilă identificarea de titluri de valoare cu risc zero în care
Trezoreria ar fi putut investi. Este de dorit, totuși, ca pe viitor, în condițiile dezvoltării pieței
financiare și acumulării de experiență, alternativele de plasament ale resurselor Trezoreriei să se
diversifice, aceasta participând activ pe piața de capital, asemenea altor instituții financiare.
TESTE DE EVALUARE:
1. Dobânda percepută la împrumuturile acordate de Trezoreria Statului:

 reprezintă venit al bugetului de stat
 este rata dobânzii curentă de pe piața monetară în cazul plasamentelor la instituțiile de credit
 se negociază între părți în cazul acoperirii deficitelor bugetelor locale
 este stabilită unitar pentru întregul sistem bugetar, la nivelul dobânzii de politică monetară la care se
adaugă maxim 4 puncte procentuale
2. În relația Trezoreriei Statului cu Banca Națională a României:

 Trezoreria Statului are deschis un cont curent la BNR, similar celorlalte instituții financiar-bancare
 Direcțiile județene ale Trezoreriei Statului au deschise conturi de corespondent la sucursalele județene
ale BNR
 BNR nu se implică în derularea operațiunilor statului pe piețele monetare, financiare sau valutare,
această sarcină revenind exclusiv Trezoreriei Statului
 evidența tranzacțiilor de încasări și plăți derulate prin contul curent al Trezoreriei Statului este
asigurată de către Ministerul Finanțelor Publice, în numele căruia este deschis contul curent
3. Resursele Trezoreriei Statului includ:

 ca resurse depozit, resursele atrase prin emisiunea de certificate de trezorerie
 ca resurse nedepozit, resursele provenite din contractarea de împrumuturi pe termen mediu și lung
 ca resurse nedepozit, resursele agenților economici aflate în conturile curente deschise la Trezoreria
Statului
 ca resurse depozit, depozitele atrase de la instituțiile de credit prin licitație
4. Care dintre următoarele afirmații cu privire la resursele depozit ale Trezoreriei Statului sunt adevărate:
 sunt atrase doar din componenta obligatorie, ca urmare a reglementărilor specifice în vigoare
 nu includ conturile de depozit ale agenților economici, aceștia constituindu-și depozite doar la băncile
comerciale
47
 sunt consituite ca urmare a obligativității deschiderii de conturi curente la Trezoreia Statului de către
agenții economici ce derulează relații comerciale cu instituțiile statului
 decurg din conturile de depozit ale instituțiilor publice, indiferent de modul de finanțare a acestora
5. Trezoreria Statului poate acorda împrumuturi autorităților publice locale în următoarele condiții:
 dacă există o hotărâre de aprobare a împrumutului emisă de consiliului local/județean
 dacă în anii bugetari anteriori bugetul local a înregistrat excedente bugetare care nu au fost încă
utilizate
 dacă valoarea împrumutului solicitat nu depășește 5% din media veniturile bugetare înregistrate în
ultimii trei ani bugetari
 dacă rambursarea împrumutului se poate efectua până la sfârșitul anului bugetar următor
48
UNITATEA DE STUDIU IV
DERULAREA FLUXURILOR FINANCIARE PRIVIND ÎNCASAREA

VENITURILOR BUGETARE PRIN TREZORERIA STATULUI
4.1. Repere generale privind veniturile bugetare și rolul Trezoreriei Statului în
execuția de casă a acestora
4.2. Fluxurile financiare determinate de încasarea veniturilor bugetare prin decontări
fără numerar
decontări fără numerar de la instituţiile publice
decontări fără numerar de la agenți economici și persoane fizice
4.3. Fluxurile financiare determinate de încasarea veniturilor bugetare în numerar
organizate case de încasări, case de plăţi şi casierii-tezaur
organizate case de încasări, dar nu au case de plăţi şi casierii-tezaur
Înțelegerea modului de derulare a execuției de casă a veniturilor bugetare prin
Trezoreria Statului
• Să definească noțiunea de execuție de casă a veniturilor bugetare
• Să caracterizeze rolul Trezoreriei Statului în execuția de casă a veniturilor
bugetare
• Să explice alternativele de derulare a fluxurilor financiare privind încasarea
veniturilor bugetare prin plăți fără numerar
• Să explice alternativele de derulare a fluxurilor financiare privind încasarea în
numerar a veniturilor bugetare
• Să identifice modul de implicare a băncilor (Băncii Naționale a României și
băncilor comerciale) în fluxurile de încasare a veniturilor bugetare
Termeni cheie: execuție de casă a veniturilor bugetare, decontări fără numerar,

încasări în numerar, case de încasări, casierii-tezaur

4.1. Repere generale privind veniturile bugetare și rolul Trezoreriei Statului în execuția de
casă a acestora
Veniturile bugetare sunt resursele băneşti care se cuvin bugetelor componente ale
sistemului bugetar (buget de stat, buget al asigurărilor sociale de stat, bugete locale, bugete ale
fondurilor speciale etc.), în baza unor prevederi legale.
Structura veniturilor bugetare diferă în funcție de veriga sistemului bugetar la care ne
raportăm. Acestea sunt constituite, de regulă, din: impozite, taxe şi contribuţii încasate de la
contribuabili; vărsăminte ale instituţiilor publice; alte venituri autorizate prin actele normative de
aprobare a bugetului în care se reflectă (legi, hotărâri ale consiliilor locale/județene etc.).
De regulă, atribuirea veniturilor din impozite şi taxe pentru un buget sau altul se face după
criterii care ţin de teritorialitate, de importanţa acestora, de mărimea lor, precum şi în funcție de
posibilitatea de a cointeresa autorităţile în cauză în mobilizarea veniturilor la buget. Veniturile sunt
prevăzute în buget pe capitole şi subcapitole, corespunzător subdiviziunilor clasificaţiei bugetare,
aprobată prin ordin al ministrului finanţelor publice.
Impozitele, taxele și alte venituri care se constituie ca resurse ale bugetului de stat se
regăsesc într-o anexă la legea bugetului de stat, aprobată anual de către Parlament. În anexe
separate sunt nominalizate, deopotrivă, impozitele şi taxele care formează veniturile bugetelor
locale, precum și, pe ministere şi organe centrale, veniturile fondurilor speciale. Separat de Legea
privind aprobarea bugetului de stat, anual are loc aprobarea de către Parlament și a celui de-al
doilea buget ca importanţă după volumul resurselor financiare prevăzute prin el, bugetul
asigurărilor sociale de stat. În structura acestuia sunt prevăzute, pe de o parte, veniturile care se
constituie prin intermediul contribuţiilor de asigurări sociale datorate de angajați și angajatori etc.,
iar pe de altă parte, cheltuielile specifice acestui buget (plata pensiilor de stat pentru limită de
vârstă, pensiilor de urmaș etc.), precum şi bugetul fondului pentru şomaj, ca anexă la acesta.
Metodele şi tehnicile privind formarea veniturilor bugetare prezintă un nivel ridicat de
complexitate, care rezultă din două cauze mai importante. În primul rând, este vorba despre
proporţiile mari ale „transferului de putere de cumpărare" de la persoanele fizice şi juridice către
sectorul public, care în multe ţări reprezintă între 40 și 60% din produsul intern brut. În al doilea
rând, instrumentele folosite la constituirea resurselor publice trebuie să reprezinte nu numai simple
mijloace de mobilizare a resurselor, ci şi metode şi pârghii specifice de redistribuire a veniturilor
și averilor între membrii societăţii și de influențare a economiei. Astfel, impozitele, taxele,
alocaţiile bugetare, subvenţiile şi transferurile de la buget duc nemijlocit la redistribuirea resurselor
publice între diferitele grupuri sociale și presupun o importantă decizie de orientare pe viitor a
economiei şi societăţii acelei ţări, în general.
Odată ce, prin acte normative specifice, au fost stabilite volumul şi structura resurselor
financiare publice care trebuie mobilizate, o componentă majoră a procesului formării acestor
resurse este aceea a asigurării mijloacelor şi metodelor de administrare eficientă, inclusiv a
colectării acestora. În acest proces Trezoreria Statului joacă un rol esențial, fiind responsabilă de
realizarea execuției de casă a veniturilor bugetare, respectiv de derularea efectivă a operațiunilor
de încasare a acestor venituri și asigurarea corelării operative a fluxurilor de încasări cu plățile de
efectuat.
50
Încasarea/colectarea veniturilor bugetare presupune primirea, de către Trezorerie, a unor
sume de bani de la agenți economici, instituții publice sau persoane fizice, reprezentând venituri
bugetare. Veniturile încasate prin Trezorerie sunt urmărite și evidențiate distinct pe bugetele
componente ale sistemului bugetar, și anume: venituri ale bugetului de stat; venituri ale bugetului
asigurărilor sociale de stat; venituri ale bugetelor locale; venituri ale instituțiilor publice, în diferite
alternative de finanțare a acestora; venituri ale bugetului fondurilor externe nerambursabile etc. În
cadrul fiecărui buget se asigură evidența realizării veniturilor pe surse de venituri (capitole și
subcapitole din clasificația bugetară) precum și pe plătitori.
Din punct de vedere tehnic, încasarea veniturilor la buget se poate face prin următoarele
modalităţi:
a) prin plăţi fără numerar, care la rândul lor se realizează:
• din iniţiativa contribuabililor (agenţilor economici, instituţiilor publice, persoanelor fizice)
care depun documentele de plată la băncile comerciale sau unităţile Trezoreriei Statului
unde îşi au deschise conturile;
• din iniţiativa organelor fiscale sau vamale, în cazul încasării prin executare silită, prin
introducerea la bănci a instrumentelor de încasare asupra conturilor contribuabililor care
nu şi-au achitat la termen obligaţiile către bugetul statului, bugetul local, bugetul
asigurărilor sociale de stat etc.;
b) prin plăţi în numerar de către persoanele fizice sau juridice la casieriile Trezoreriei
Statului, la unităţile CEC Bank sau prin agenţi fiscali, casieri încasatori sau remizieri.
În exercitarea atribuţiilor privind gestionarea fondurilor publice, menţinerea echilibrului
permanent între intrările şi ieşirile de resurse reprezintă cheia de boltă a prerogativelor Trezoreriei
Statului, care are prioritate asupra tuturor celorlalte funcţii ale sale. În mod normal, nu poate fi
vorba despre ruperea acestui echilibru, deoarece acest lucru ar duce nemijlocit la întreruperea
plăţilor, cu consecinţe dintre cele mai imprevizibile de ordin economic, social şi politic, asupra
economiei şi societăţii.
În acest context, Trezoreria Statului reprezintă pentru autorităţi o instituţie de încredere,
obligată să facă faţă, în orice moment, nevoilor de fonduri stabilite prin legile bugetare. Rolul său
este de a rezolva operativ solicitările legale de plăţi şi de a asigura o finanţare corectă a deficitului
bugetar. Pentru îndeplinirea acestui obiectiv, Trezoreria Statului este datoare să asigure un flux
ritmic de intrare a resurselor publice (în cadrul cărora impozitele şi taxele dețin o poziție
dominantă), în conformitate cu prevederile bugetare, şi alături de aparatul fiscal să aibă un rol
major în această direcţie. Întrucât între fluxurile de intrare a veniturilor şi cele de efectuare a
cheltuielilor nu există, de regulă, o corelare perfectă, Trezoreriei Statului îi revine și sarcina de a
realiza o previziune cât mai exactă a intrărilor şi ieşirilor de resurse și a asigura echilibrarea
acestora, prin metode şi tehnici specifice.
51
4.2. Fluxurile financiare determinate de încasarea veniturilor bugetare prin decontări fără
numerar
Încasarea veniturilor bugetare pe calea plăţilor fără numerar reprezintă principalul mijloc
prin care agenţii economici, instituţiile publice şi alţi contribuabili îşi achită datoriile către stat din
impozite, taxe, contribuţii, amenzi și alte prelevări obligatorii. Mobilizarea veniturilor bugetare
prin decontările fără numerar se realizează prin două fluxuri financiare mai importante, şi anume:
• prin plăţile de impozite, taxe şi alte vărsăminte obligatorii către componentele bugetului
general consolidat pe care le efectuează instituţiile publice;
• prin plăţile pe care le efectuează, către aceleaşi bugete şi pentru aceleaşi datorii, agenţii
economici şi alte persoane juridice care desfăşoară activităţi productive, ori persoanele
fizice.
4.2.1. Fluxurile financiare determinate de încasarea veniturilor bugetare prin decontări fără
numerar de la instituţiile publice
Procesul de încasare a veniturilor bugetare de la instituţiile publice se realizează în mod
diferit în situația în care acestea îşi au conturile deschise în cadrul aceleiaşi trezorerii operative cu
bugetul către care se face plata, comparativ cu situația în care instituţiile publice îşi au deschise
conturile la o altă trezorerie operativă decât aceea la care se află bugetul către care se face plata.
Indiferent de situație, fluxurile produse nu modifică însă soldul contului curent general al
Trezoreriei Statului deschis la Banca Naţională a României. Practic, în cazul acestor plăți, moneda
specială a Trezoreriei nu efectuează nicio mişcare, ci au loc doar operaţiuni contabile de
înregistrare, o dată ca și cheltuială la un buget şi apoi ca venituri la acelaşi sau alt buget.
A) Fluxurile financiare determinate de încasarea veniturilor bugetare prin decontări
fără numerar când instituţiile publice îşi au conturile deschise la aceeaşi trezorerie cu bugetul
către care se face plata
În această ipostază se găsesc, de obicei, instituţiile publice care efectuează plăţi din
impozitul pe venit din salarii, contribuţia de asigurări sociale şi alte impozite şi taxe către bugetul
de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat sau bugetele fondurilor speciale.
Un exemplu relevant este acela al fluxurilor care se crează la nivelul unei Trezorerii
municipale, reședință de județ. În cadrul unei asemenea trezorerii, prin efectuarea încasărilor prin
decontări fără numerar în contul veniturilor bugetare, prin plăţi ale instituţiilor publice, apar două
categorii mai importante de fluxuri financiare, şi anume:
a) fluxuri financiare în cadrul aceluiaşi buget;
b) fluxuri financiare între bugete (buget de stat, local, al asigurărilor sociale de stat etc.).
Fluxurile financiare în cadrul aceluiaşi buget apar ca urmare a plăţilor de impozite sau a
altor datorii la un buget, de către instituţii publice finanţate chiar din acel buget. Exemple de
circuite financiare care duc la constituirea veniturilor unui buget prin cheltuieli de la acelaşi buget
sunt cele determinate de: plăţile instituţiilor publice centrale pentru impozitul pe venit din salarii
(Figura 4.1); plata de către instituţiile publice locale a unor impozite și taxe locale; plata
contribuţiei de asigurări sociale de stat datorate pentru angajaţii proprii de către o instituție publică
finanțată din bugetul asigurărilor sociale de stat.
52
Figura 4.1. Fluxul financiar determinat de plata impozitului pe venit din salarii de către o instituţie
publică centrală
Legendă: plata impozitului pe venit din salarie de către instituţia publică centrală A reprezintă o cheltuială
pentru bugetul de stat de unde a fost finanţată acea instituţie şi, totodată, un venit pentru acelaşi buget de
stat.
Circuite de acest fel, care determină cheltuieli pentru bugetul de stat şi, în acelaşi timp,
venituri pentru acelaşi buget, sunt şi cele cauzate de valorificarea unor materiale procurate din
finanţarea anilor precedenţi, de către o instituţie publică centrală către o altă instituţie publică
finanţată din acelaşi buget (Figura 4.2). În această situaţie, pentru a nu se influenţa finanţarea
bugetară a anului curent, instituţia publică vânzătoare, la încasarea contravalorii materialelor
vândute, are obligaţia de a le vărsa, sub forma veniturilor, la bugetul de unde a avut loc iniţial
finanţarea. Totodată, instituţia care a cumpărat materialele în cauză înregistrează operaţiunea în
contul de cheltuieli privind finanţarea curentă. În această situaţie, pe total Trezorerie sau în cadrul
bugetului respectiv nu are loc nicio „constituire" și nicio „scurgere" de resurse financiare, acestea
rămânând nemodificate pe total (+100 de unităţi cheltuieli = +100 unităţi de venituri).
Figura 4.2. Fluxul financiar generat de încasarea contravalorii materialelor vândute din finanţarea
anilor precedenţi
Legendă: instituţia publică centrală (1) vinde materiale, care au fost procurate în anii precedenţi, instituţiei
publice centrale (2); instituţia publică centrală (2) achită contravaloarea materialelor respective, care se
evidenţiază ca şi cheltuială a bugetului de stat pe seama instituţiei publice respective (2); instituţia publică
vânzătoare (1) direcţionează contravaloarea acestor materiale direct la bugetul de stat ca venituri.
53
Fluxurile financiare între bugete (de stat, local, al asigurărilor sociale de stat etc.)
determinate de constituirea veniturilor bugetare apar atunci când instituţiile publice plătesc către
stat impozite care, potrivit legii, se înregistrează ca o cheltuială la un buget şi ca un venit la alt
buget. Situaţii de acest gen sunt cele privind plata impozitului pe venit din salarii de către o
instituţie publică locală, care reprezintă o cheltuială pentru bugetul local şi un venit pentru bugetul
de stat (Figura 4.3) sau plata contribuţiei de asigurări sociale de stat de către o instituţie publică
finanţată din bugetul de stat, care determină o cheltuială pentru bugetul de stat şi un venit pentru
bugetul asigurărilor sociale de stat.
Figura 4.3. Fluxul financiar determinat de plata impozitului pe venit din salarii de către o instituţie
publică locală
De asemenea, mecanismul folosit în cazul acordării mijloacelor de echilibrare de către

bugetul de stat determină un transfer de resurse de la bugetul de stat către bugetele locale,
modificând resursele publice între cele două bugete, dar nu şi pe cele ale Trezoreriei Statului pe
total. La fel, fluxul financiar determinat de sumele defalcate pentru echilibrarea bugetelor locale
de către consiliile judeţene creează un circuit suplimentar prin care are loc o diminuare a resurselor
bugetelor fondurilor speciale unde sunt păstrate aceste mijloace băneşti pe seama consiliului
judeţean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti şi o creştere în aceeaşi măsură a
veniturilor bugetelor locale.
Observăm că, în toate cazurile anterioare, producerea acestor fluxuri financiare nu conduce
la o modificare a soldului contului curent al Trezoreriei Statului la Banca Naţională a României,
operaţiunile evidenţiindu-se numai în sistemul informaţional al trezoreriei operative. Cu alte
cuvinte, se produce doar modificarea soldurilor bugetelor în cauză, totul petrecându-se în cadrul
aceluiaşi disponibil scriptural al Trezoreriei Statului existent la Banca Naţională a României.
B) Fluxurile financiare determinate de încasarea veniturilor prin decontări fără
numerar, în situaţia în care instituţiile publice îşi au conturile deschise la o trezorerie operativă,
alta decât aceea la care se află bugetul către care se face plata
Și în acest caz putem distinge două situații, anume dacă sunt implicate trezorerii operative
din același județ sau din județe diferite.
Procesul de constituire a resurselor financiare publice la Trezoreria Statului prin plăţi fără
numerar ale instituţiilor publice către alte instituţii publice din acelaşi judeţ generează fluxuri
54
financiare între două trezorerii operative, în al căror circuit intervine, obligatoriu, şi Direcţia
judeţeană de trezorerie şi contabilitate publică (așa cum rezultă din exemplele reflectate în Figura
4.4). Nici în acest caz, însă, operaţiunile nu afectează contul curent al Trezoreriei Statului deschis
la Banca Naţională a României şi nu vom înregistra o modificare a resurselor Trezoreriei pe total.
Operaţiunile în cauză pot să nu modifice deloc soldul unui buget, atunci când au loc în cadrul
aceluiaşi buget, sau pot determina modificări de solduri între bugete, fără o schimbare a soldului
bugetului general consolidat pe total judeţ, așa cum s-a mai arătat.
Figura 4.4. Fluxurile financiare determinate de plata unor medicamente sau materiale şi transferarea
veniturilor la bugetul asigurărilor sociale de stat la trezoreria operativă reşedinţă de judeţ
Legendă:
(1) - Virarea contravalorii unor medicamente de spitalul „A" unei instituţii publice centrale la trezoreria
„B" (Bugetul de stat);
(2) - Virarea contravalorii unor materiale de Primăria „A", Primăriei „B", cu cont la trezoreria „B";
(3) - Virarea în contul bugetului asigurărilor sociale de stat a sumelor acumulate de trezoreriile operative.
Fluxurile financiare determinate de transmiterea unor resurse financiare publice între

instituţiile publice situate în judeţe diferite presupun participarea trezoreriilor judeţene, ale
sectoarelor municipiului Bucureşti şi a trezoreriei Municipiului Bucureşti și nu se pot realiza decât
prin intermediul contului curent al Trezoreriei Statului deschis la Banca Naţională a României (a
se vedea exemplu din Figura 4.5).
Este singura excepţie când în decontările între instituţiile publice sau între acestea şi diferite
bugete intervine Banca Naţională a României prin contul curent al Trezoreriei Statului. Cu toate
acestea, ca urmare a acestor fluxuri nu au loc modificări ale soldului „naţional de resurse
financiare", deoarece ieşirile de resurse din Trezoreria unui judeţ sunt compensate cu intrările de
resurse în Trezoreria celuilalt judeţ, sector al municipiului Bucureşti sau a Municipiului Bucureşti.
55
Pot apărea, eventual, modificări în structura soldurilor între bugete, fără a schimba disponibilul
total al Trezoreriei Statului, în plan naţional.
Figura 4.5. Transmiterea de resurse financiare publice între trezorerii din judeţe diferite, ca urmare a
operaţiunilor de decontări fără numerar între instituţiile publice
Legendă:
(1) - Virarea depozitelor vamale la vămile de interior, unde se finalizează importul;
(2) - Virarea sumelor la trezoreria judeţeană;
(3) - Virarea sumelor la trezoreria judeţeană beneficiară prin BNR „A";
(4) - Decontarea între sediile BNR;
(5) - Încasarea sumelor la BNR, sediul beneficiar „B";
(6) - Încasarea sumelor la trezoreria judeţeană beneficiară;
(7) - Operaţiunea de încasare la trezoreria operativă.
4.2.2. Fluxurile financiare determinate de încasarea veniturilor bugetare prin decontări fără
numerar de la agenți economici și persoane fizice
Fluxurile financiare privind încasarea impozitelor, taxelor şi altor venituri financiare
publice redate până acum, aşa cum s-a mai precizat, nu determină modificarea resurselor
disponibile în contul curent al Trezoreriei Statului deschis la Banca Naţională. Numai cele cauzate
de încasarea impozitelor, taxelor şi a altor venituri de la agenţii economici sau alte persoane
56
juridice (exclusiv instituții publice) şi persoane fizice, care au conturi deschise la băncile
comerciale, modifică volumul acestor resurse.
Legislaţia actuală stabileşte obligativitatea agenţilor economici şi a celorlalţi contribuabili
de a-şi achita, din proprie iniţiativă, datoriile pe care le au către stat. În caz contrar, organele fiscale
sunt în drept şi obligate de a proceda la urmărirea silită a acestor creanțe bugetare, aplicând
contribuabililor în cauză formele de executare silită prevăzute de lege. În acest sens, pe baza
informaţiilor furnizate de contabilitatea proprie sau a comunicărilor organelor fiscale,
contribuabilii, persoane juridice sau fizice, depun la unităţile băncilor comerciale etc. unde îşi au
deschise conturile documentele de plată pentru datoriile pe care le au către stat.
Plăţile fără numerar ale agenţilor economici şi celorlalţi contribuabili care au deschise
conturi la băncile comerciale, pentru achitarea datoriilor lor către stat, se pot realiza prin trei
modalităţi:
a) din proprie iniţiativă, prin trezoreriile operative teritoriale în a căror rază îşi au
domiciliul fiscal, după ce documentele de plată au fost operate la plată de către banca comercială
la care aceştia îşi au deschise conturile. Stingerea obligaţiilor agenţilor economici şi ale celorlalţi
contribuabili în acest mod se face pentru datorii de felul impozitului pe profit, taxei pe valoarea
adăugată, accizelor, impozitului pe venit din salarii, impozitelor şi taxelor locale, contribuţiei
pentru asigurările sociale de stat, contribuţiei la Fondul naţional unic de asiguri de sănătate etc.;
b) din proprie iniţiativă, către unităţile vamale, în cazul operaţiunilor de import, pentru
obligaţii către bugetul statului de natura taxelor vamale, accizelor, taxei pe valoarea adăugată, după
ce instrumentele de decontare au fost operate în prealabil la plată de banca comercială a
importatorului;
c) din iniţiativa organelor fiscale sau vamale, prin executare silită asupra conturilor sau
bunurilor agenţilor economici sau ale altor persoane datoare. Metoda de mobilizare a resurselor
prin executare silită reprezintă un procedeu de excepţie; ea trebuie aplicată însă în situaţii limită
şi, deşi necesită formalităţi şi cheltuieli suplimentare, inclusiv timp, ea este impusă de lege pentru
ca drepturile bugetare ale statului din impozite, taxe şi alte contribuţii obligatorii să fie încasate
integral şi la timp.
Cea dintâi modalitate reprezintă metoda clasică, la noi și pretutindeni, prin care
contribuabilii își achită datoriile pe care le au către bugetele publice și vom insista, prin urmare,
pe detalierea acestei alternative.
Declanşarea fluxului financiar prin care contribuabilii îşi achită obligaţiile pe care le au
faţă de bugetul statului, bugetul local ori alte bugete publice se realizează pe baza unor instrumente
de plată reglementate (ordine de plată pentru Trezoreria Statului - OPHT -, dispoziţii de încasare
însoţite de copia certificată a titlului executoriu, note contabile întocmite de participant pe proprie
răspundere, cu carduri şi prin intermediul instrumentelor de plată cu acces la distanţă, cum ar fi
aplicaţiile tip Internet-banking şi home-banking etc.), prin intermediul cărora contribuabilul
dispune băncii comerciale unde îşi păstrează disponibilităţile virarea de sume de bani din contul
său în cel al bugetului în cauză.
Banca comercială efectuează operaţiunea prin preluarea disponibilităților din contul
acestuia și transferarea în contul curent al Trezoreriei Statului deschis pe numele trezoreriei
judeţene, a municipiului Bucureşti sau a sectoarelor municipiului Bucureşti la Banca Naţională a
României. Operaţiunea de transfer presupune respectarea regulilor impuse de banca centrală,
respectiv ca toate operaţiunile de transfer interbancar către Trezorerie să se deruleze numai prin ea
57
(TransFonD). În acest context, operaţiunea de transfer al fondurilor către bugetul în cauză
presupune traseul: filiala băncii comerciale a plătitorului → sucursala judeţeană a băncii
comerciale respective, dacă este cazul→ Banca Naţională a României (unde se preia disponibilul
din contul sucursalei judeţene a băncii comerciale şi se transferă în contul curent al trezoreriei
judeţene, sectoarelor municipiului Bucureşti sau municipiului Bucureşti) → trezoreria operativă
de domiciliu a contribuabilului, în contul bugetului către care s-a efectuat plata şi unde plătitorul
îşi are deschisă poziţia fiscală (a se vedea Figura 4.6).
Figura 4.6. Fluxurile financiare privind încasările de la agenţii economici reprezentând impozite și taxe
prin conturile acestora deschise la băncile comerciale
Legendă:
1 - agentul economic trimite ordinul de plată la banca comercială la care are deschis cont;
2 - banca comercială - debitează contul clientului său;
- creditează contul său la BNR;
- trimite BNR copie ordin de plată;
3 - sucursala judeţeană BNR - debitează cont banca comercială;
- creditează contul Trezoreriei judeţene;
- trimite extrasul de cont Trezoreriei judeţene;
- trimite copie ordin de plată la Trezoreria judeţeană;
6 - înştiinţează BNR( centrala);
4 - Trezoreria judeţeană - compară extrasul de cont de la suc. jud. BNR cu copia ordinului de plată;
5 - trimite copie ordin de plată Trezoreriei locale;
- anunţă Trezoreria locală de încasarea sumei înscrisă în ordinul de plată;
- înregistrează încasarea sumei în contul corespondent al Trezoreriei;
- informează Trezoreria Centrală cu privire la încasarea venitului;
7 - BNR - înregistrează venitul în contul Trezoreriei Centrale (creditează contul);
- trimite Trezoreriei Centrale copia ordinului de plată şi a extrasului de cont.
* -Trezoreria locală verifică extrasul de cont şi înregistrează veniturile încasate pe bugete, subdiviziuni şi
plătitori.
58
În cazul stingerii obligaţiilor către buget ale contribuabililor prin plăţi fără numerar, acest
flux financiar se transformă în ultimă instanţă într-un „transfer de fonduri interbancare", în care o
bancă comercială joacă rolul de bancă plătitoare, iar Trezoreria Statului pe cel de bancă
beneficiară, ambele cu conturi de transfer bancar la Banca Naţională a României (TransFonD).
Dintre metodele cunoscute privind transferurile interbancare de fonduri, în cazul colectării
fondurilor publice (dar şi a efectuării plăţilor pentru cheltuielile publice) în ţara noastră s-a instituit
metoda care implică debitarea şi creditarea conturilor ţinute la Banca Centrală. Această metodă
presupune că, urmare a traseului pe care-l parcurge plata unui impozit până ce aceasta ajunge să
fie efectiv evidenţiat în contul bugetului beneficiar, se pierde un număr însemnat de zile, mai cu
seamă atunci când contribuabilul îşi are domiciliul într-o localitate, alta decât localitatea reşedinţă
de judeţ, deoarece instrumentul de plată prin care s-a efectuat plata sumei de către acesta prin
banca sa trebuie să se reîntoarcă la trezoreria din aceeaşi localitate, unde contribuabilul îşi are
deschisă poziţia fiscală.
O situaţie aparte o prezintă fluxurile financiare generate de plata impozitelor şi taxelor de
către agenţii economici către bugetul de stat, bugetele locale sau alte bugete publice atunci când
aceştia îşi au conturile deschise la trezoreriile operative municipale, orăşeneşti, comunale, ale
sectoarelor municipiului Bucureşti sau la Trezoreria Municipiului Bucureşti. În acest caz, resursele
financiare din conturile de disponibil al agenţilor economici deschise la trezoreriile operative ajung
rapid în conturile bugetelor beneficiare deschise la trezoreriile operative respective, nemaifiind
necesară intervenţia trezoreriei judeţene (Figura 4.7).
Figura 4.7. Fluxurile financiare determinate de plata impozitului pe profit şi pe clădiri de către un agent
economic care are contul deschis la o unitate operativă a Trezoreriei Statului
Legendă:
1 - Plata impozitului pe profit de către un agent economic către bugetul de stat;
2 - Plata impozitului pe clădiri de către acelaşi contribuabil către Primăria B, din aceeaşi localitate.
59
4.3. Fluxurile financiare determinate de încasarea veniturilor bugetare în numerar
La nivelul trezoreriilor operative din municipii, oraşe, comune, sectoarele municipiului

Bucureşti şi municipiul Bucureşti, fluxul operaţiunilor de încasări în numerar ale veniturilor
bugetare se realizează în funcţie de modul în care este organizată trezoreria în cauză, respectiv:
• prin casa de încasări, casa de plăţi şi casieria-tezaur;
• prin casa de încasări, neexistând casă de plăţi şi casierie-tezaur pentru păstrarea
numerarului.
Cu prilejul încasării în numerar a veniturilor bugetare, distingem două mari grupe de
plătitori, în funcţie de care este organizată şi activitatea de casă a trezoreriilor, astfel:
1. prima grupă de plătitori este cea a agenţilor economici şi instituţiilor publice, persoane
juridice, care-şi efectuează vărsămintele în numerar direct la ghişeele de încasări ale
trezoreriilor operative;
2. a doua grupă de plătitori sunt persoanele fizice, care-şi pot efectua plata impozitelor şi
taxelor după cum urmează:
✓ la casele speciale de încasări, organizate pe lângă trezoreriile operative sau unităţile CEC,
care execută operaţiunea de mandat în contul bugetului, în special în municipii şi marile
oraşe;
✓ la agenţii fiscali (referenţi), casierii încasatori şi remizieri (comune şi oraşe), care la rândul
lor depun încasările la trezoreriile operative pe lângă care sunt arondate localităţile pe care
le deservesc.
În vederea funcţionării corecte a activităţii de casierie-tezaur şi a casei de încasări, este
obligatorie conducerea corectă şi la zi a evidenţelor operative şi contabile, în scopul reflectării în
orice moment şi cu exactitate a existenţei şi mişcării numerarului, precum şi a celorlalte valori
gestionate de către personalul Trezoreriei Statului. De asemenea, este necesar să se aplice şi
respecte cu rigurozitate regulile cu privire la păstrarea, transportul şi paza numerarului şi a
celorlalte valori pentru a se asigura integritatea acestora.
4.3.1. Fluxurile financiare determinate de încasarea prin numerar a veniturilor bugetare de la
contribuabilii persoane fizice și juridice, la trezoreriile care au organizate case de încasări, case
de plăţi şi casierii-tezaur
Datorită comisioanelor consistente pe care le percep băncile comerciale pentru operaţiunile
pe care le efectuează în contul contribuabililor prin decontările fără numerar, o parte dintre aceştia
preferă să-şi achite impozitele şi taxele în numerar, prin depunerea acestuia direct la casieriile
trezoreriilor operative. Trebuie remarcat însă că acest procedeu de colectare a resurselor financiare
ale statului, cu rezultate pozitive în ceea ce priveşte operativitatea înregistrării acestor fonduri în
conturile bugetului beneficiar, are şi efecte negative, printre care volumul mare de muncă pe care
îl presupune manipularea numerarului, evidenţe suplimentare, fără a mai adăuga cheltuielile
determinate de emiterea bancnotelor şi baterea monedei din metal etc. necesare acestor operaţiuni.
Depunerea numerarului de către agenţii economici, instituţiile publice, alte persoane
juridice şi persoane fizice în contul datoriilor pe care le au către stat se face pe baza „foii de
vărsământ cu chitanţă", care cuprinde datele necesare referitoare la depunător, codul fiscal, bugetul
beneficiar, suma etc. şi felul impozitului sau taxei. Cu ocazia plăţii prin numerar a impozitelor şi
taxelor, Compartimentul încasarea şi evidenţa veniturilor verifică:
✓ temeiul legal prin care s-a stabilit obligaţia vărsării impozitelor şi taxelor respective;
60
✓ respectarea reglementărilor în vigoare privind vărsarea corectă a impozitelor, taxelor pe
bugete componente şi încadrarea corectă a acestora pe subdiviziunile clasificaţiei bugetare,
după provenienţă;
✓ stabilirea corectă a conturilor sintetice pe tipuri de venituri, precum şi a celor analitice pe
plătitori.
După ce Compartimentul încasarea şi evidenţa veniturilor a constatat că documentele de
depunere a numerarului sunt corespunzător întocmite, operaţiunea de depunere se evidenţiază în
jurnalul încasărilor în numerar din ziua respectivă, după care acestea se predau la casierie pentru
finalizarea operaţiunii (a se vedea Figura 4.8).
Figura 4.8. Fluxul operaţiunilor de încasare prin numerar la trezoreriile operative care au organizate
case de încasări,case de plăţi şi casierii-tezaur
Legendă:
1. Prezentarea agenţilor economici, instituţiilor publice şi altor contribuabili pentru plată;
2. Trimiterea documentului de încasare la casa de încasări;
3. Depunerea numerarului;
4. Eliberarea chitanţei;
5. Depunerea numerarului încasat de la contribuabili;
6. Eliberarea chitanţei;
7. Depunerea numerarului încasat şi a jurnalelor de casă-încasare;
8. Transmiterea documentelor de încasare pentru prelucrare;
9. Restituirea documentelor prelucrate şi a extraselor de cont;
61
10. Transmiterea jurnalelor de casă la casieria-tezaur;
11. Casieria pentru populaţie transmite informaţia că a încasat suma;
12. Compartimentul încasării şi evidenţei veniturilor de la populaţie comunică compartimentului de
prelucrare a datelor documentele încasate pentru efectuarea descărcării obligaţiei;
13. (Prelucrarea datelor comunică Compartimentului de venituri efcetuarea operaţiei în contul personal al
persoanei fizice;
14. Prelucrarea încasărilor în contul "Casa" şi conturile de venituri ale bugetelor beneficiare.
4.3.2. Fluxurile financiare determinate de încasarea prin numerar a veniturilor bugetare de la
contribuabilii persoane fizice și juridice, la trezoreriile care au organizate case de încasări, dar
nu au case de plăţi şi casierii-tezaur
Trezoreriile operative care servesc un număr mic de instituţii publice şi deci nu au plăţi
însemnate în numerar, nu au organizate case de plăţi şi nici casierii-tezaur pentru păstrarea
numerarului. În această situaţie, încasarea impozitelor şi taxelor se efectuează printr-o bancă
comercială din localitatea respectivă, unde Trezoreria are deschis un cont de disponibil.
Trezoreriile operative care nu au organizate case de plăţi şi casierii-tezaur efectuează numai
încasări în numerar de la persoane fizice și juridice, prin respectarea aceloraşi reguli ca şi în cazul
efectuării lor prin trezoreriile care au organizate case de încasări, case de plăţi şi casierii-tezaur,
dar la sfârşitul fiecărei zile operative toate încasările se depun la banca comercială agreată din
localitate. În acest sens, casierul încasator, pe baza documentelor de încasare a numerarului, îşi
întocmeşte actele necesare pentru depunerea acestuia la casieria băncii comerciale, aceasta
eliberând, în schimbul numerarului depus, chitanţă, ca document de casă pentru casieria trezoreriei
(Figura 4.9).
Figura 4.9. Fluxul operaţiunilor de încasare prin numerar la trezoreriile care au organizat case de
încasări, dar nu au case de plaţi şi casierii-tezaur
Legendă:
(1) - Prezentarea agenţilor economici, instituţiilor publice şi altor contribuabili pentru plată;
(2) - Trimiterea documentelor de încasare compartimentului de control şi evidenţă a veniturilor;
62
(3) - Depunerea numerarului;
(4) - Eliberarea chitanţei;
(5) - Depunerea numerarului încasat la casa de încasări;
(6) - Eliberarea chitanţei agentului încasator;
(7) - Depunerea numerarului încasat la filiala sau agenţia băncii comerciale;
(8) - Transmiterea documentelor de încasare pentru prelucrare;
(9) - Restituirea documentelor prelucrate şi a extraselor de cont;
(10) - Transmiterea extraselor de cont privind operaţiunile efectuate prin banca comercială;
(11) - Reflectarea încasărilor în contul "Casa" şi contul de venituri ale bugetelor beneficiare.
Încasarea impozitelor, taxelor şi a altor datorii bugetare pe care le au contribuabilii

persoane fizice şi asociaţiile familiale situate în comune şi oraşele mai mici, unde nu este
organizată încă evidenţa plătitorilor pe bază de calculator, se face prin intermediul agenţilor fiscali,
casieri încasatori sau remizieri în baza unor chitanţiere „tip stat", care conţin datele necesare unei
asemenea operaţiuni.
De asemenea, în municipii şi oraşele mari, unităţile Trezoreriei Statului pot încheia
convenţii cu unităţile CEC Bank pentru încasarea unor categorii de impozite şi taxe, în schimbul
căror servicii plătesc comisioane. Fluxurile financiare determinate de aceste operaţiuni sunt
simple; menţionăm doar faptul că la depunerea numerarului la Trezorerii, acesta trebuie însoţit de
lista (borderoul) plătitorilor.
TESTE DE EVALUARE:
1. Încasarea veniturilor bugetare, în România, se poate face:

 din inițiativa contribuabililor, în cazul neachitării obligațiilor fiscale la termen, prin executare silită
 în numerar, la casieriile Trezoreriei Statului
 în numerar, prin agenţi fiscali, casieri încasatori sau remizieri
 din iniţiativa organelor fiscale sau vamale, în cazul executării silite
2. Veniturile bugetare:
 sunt autorizate prin actele normative de aprobare a bugetului în care se reflectă
 sunt prevăzute în buget pe capitole şi subcapitole, corespunzător subdiviziunilor clasificaţiei bugetare
 în cadrul bugetului asigurărilor sociale iau, cu deosebire, forma impozitelor și taxelor
 reprezintă numai mijloace de mobilizare la buget a unor resurse pentru acoperirea cheltuielilor publice
3. Plata impozitului pe salarii de către o instituție publică:

 poate antrena atât fluxuri financiare între bugete publice diferite, cât și în cadrul aceluiași buget
 reprezintă o cheltuială pentru bugetul de stat, în cazul instituțiilor publice finanțate din acest buget
 reprezintă un venit pentru bugetul de stat
 modifică dimensiunea soldului contului curent general al Trezoreriei Statului deschis la BNR
4. Fluxurile financiare determinate de plata obligațiilor fiscale de către agenții economici și populație:
 nu determină modificarea resurselor disponibile în contul curent al Trezoreriei Statului deschis la BNR
 apar numai ca urmare a plății obligațiilor fiscale la ghișeele Trezoreriei Statului
 se derulează mult mai eficient atunci când operatorii economici au deschis cont curent la Trezoreria
Statului
63
 în cazul plăților fără numerar, presupun utilizarea de instrumente de plată reglementate de tipul
ordinelor de plată pentru Trezoreia Statului
5. Atunci când o unitate operativă a Trezoreriei Statului nu are organizată casă de plăți și casierie-tezaur,
dar are casă de încasări:
 prin intermediul Trezoreriei se pot derula doar operațiuni de încasare în numerar și de
stocare/depozitare a numerarului încasat
 Trezoreria poate încasa în numerar creanțele bugetare, persoana însărcinată în acest sens fiind casierul
încasator
 încasarea în numerar a veniturilor bugetare implică deschiderea unui cont curent la o bancă comercială
din aceeași localitate
 nu se poate efectua nicio operațiune de încasare în numerar
64
UNITATEA DE STUDIU V
DERULAREA FLUXURILOR FINANCIARE PRIVIND PLATA

CHELTUIELILOR BUGETARE PRIN TREZORERIA STATULUI
5.1. Repere generale privind cheltuielile bugetare și rolul Trezoreriei Statului în
realizarea “plăților de casă”
5.2. Fluxurile financiare determinate de plățile fără numerar
5.3. Fluxurile financiare determinate de plățile în numerar
Înțelegerea modului de derulare a execuției de casă a cheltuielilor bugetare prin
Trezoreria Statului
• Să identifice tipologia ordonatorilor de credite și legăturile specifice dintre aceștia
• Să caracterizeze rolul Trezoreriei Statului în execuția de casă a cheltuielilor
bugetare
• Să explice alternativele de derulare a fluxurilor financiare privind plățile fără
numerar pentru cheltuieli bugetare
• Să explice alternativele de derulare a fluxurilor financiare privind plățile în
numerar pentru cheltuieli bugetare
• Să identifice modul de implicare a băncilor (Băncii Naționale a României și
băncilor comerciale) în efectuarea plăților pentru cheltuieli bugetare
Termeni cheie: instituție publică, ordonator de credite, credit bugetar, “plăți de casă”
privind cheltuielil bugetare
5.1. Repere generale privind cheltuielile bugetare și rolul Trezoreriei Statului în realizarea
“plăților de casă”
Odată procurate resursele financiare la dispoziția autorităților publice, prin componentele

bugetului general consolidat, o a doua dimensiune importantă a funcției statului constă în dirijarea
acestor resurse spre diverși beneficiari, sub forma cheltuielilor din bugetele publice. Generic,
principalul consumator al fondurilor publice este sectorul public, prin instituțiile sale. Beneficiari
(direcți sau indirecți) sunt însă și întreprinderile sau populația, fie sub forma unor sume de bani
(oferite cu titlul de subvenții, burse, ajutoare, indemnizații etc.), fie a bunurilor sau serviciilor puse
la dispoziție de instituțiile statului, gratuit sau la prețuri inferioare pieței.
Un rol important în procesul de utilizare a fondurilor publice îl au, așadar, instituțiile
publice, entități special create și organizate de stat pentru îndeplinirea funcțiilor și sarcinilor sale.40
Acestea activează în domenii diverse (servicii publice generale, apărare, ordine publică şi siguranţă
naţională, învăţământ, sănătate, alte acţiuni social-culturale, justiţie etc.) și își asigură resursele
bănești necesare finanțării cheltuielilor privind întreținerea și funcționarea lor, în cea mai mare
măsură, pe seama resurselor bugetelor publice. În contextul participării la procesul de utilizare a
fondurilor publice, acești consumatori de resurse publice au obligația de a efectua toate
operațiunile de plăți și încasări numai prin Trezoreria Statului, a cărei activitate se desfășoară sub
garanția statului.
Instituțiile publice pot fi finanțate integral pe seama resurselor bugetare (din bugetul de
stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat ori bugetele fondurilor speciale), integral
pe seama fondurilor proprii, sau a unui mix al acestor resurse. Fondurilor astfel procurate li se
adaugă eventualele sume din împrumuturi interne și externe, fonduri externe nerambursabile,
donații și sponsorizări. Finanțarea se realizează pe baza bugetelor de venituri și cheltuieli sau a
bugetelor de cheltuieli, după caz, întocmite și aprobate în fiecare an potrivit normelor legale. Din
perspectiva sistemului de finanțare, instituțiilor publice li se aplică următoarele reguli:
• instituțiile publice finanțate integral din resurse bugetare ale bugetului de stat, asigurărilor
sociale de stat, bugetele locale sau bugetele fondurilor speciale varsă eventualele venituri
proprii pe care le realizează la bugetul din care sunt finanțate;
• instituțiile publice finanțate parțial din fonduri proprii, parțial (în completare) prin
subvenții de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale sau
bugetele fondurilor speciale, regularizează eventualele excedente obținute la sfârşitul
anului cu bugetul din care au fost finanţate, în limita sumelor primite de la acesta;
• instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii reportează resursele financiare
nefolosite până la sfârșitul anului pentru anul următor.
În cadrul instituțiilor publice, responsabilitățile cele mai importante pe linia cheltuirii
banilor publici le revin ordonatorilor de credite. Aceștia sunt persoanele care au dreptul să dispună
de creditele bugetare aprobate prin planul de venituri și cheltuieli al instituției și sunt reprezentați,
de regulă, de conducătorii instituțiilor publice.
În funcție de drepturile conferite prin lege în legătură cu aprobarea, repartizarea și utilizarea
fondurilor de la buget, ordonatorii de credite se împart în ordonatori principali, secundari și
terțiari. Legea finanțelor publice nr. 500/2002 precizează, la art. 20 alin. (2), că “ordonatorii
principali de credite sunt miniştrii, conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale, conducătorii altor autorităţi publice şi conducătorii instituţiilor publice
autonome”, iar la alin. (3) “ conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică din
subordinea/coordonarea ordonatorilor principali de credite sunt ordonatori secundari sau terţiari
40
O definiție suficient de cuprinzătoare a conceptului de instituție publică nu este oferită de către legislația din
domeniul finanțelor publice din România. Legea nr. 500/11 iulie 2002 privind finanțele publice se limitează să
menționeze, la art. 2, că acestea includ „Parlamentul, Administraţia Prezidenţială, ministerele, celelalte organe de
specialitate ale administraţiei publice, alte autorităţi publice, instituţiile publice autonome, precum şi instituţiile din
subordinea/coordonarea acestora”.
66
de credite, după caz”. În cazul administrației publice locale, Legea nr. 273/2006 privind finanțele
publice locale stabilește, la art. 21 alin. (2) și (4) faptul că “ordonatorii principali de credite ai
bugetelor locale sunt primarii unităţilor administrativ-teritoriale, primarul general al municipiului
Bucureşti, primarii sectoarelor municipiului Bucureşti şi preşedinţii consiliilor judeţene”, iar
conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică, cărora li se alocă fonduri din bugetele
locale sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite.
În acord cu prevederile acestor reglementări, și instituțiile publice se împart în instituții
ierarhic superioare, ai căror conducători au calitatea de ordonatori principali de credite, și instituții
subordonate, conduse de ordonatori secundari și terțiari de credite. Conducătorii instituțiilor
publice cu personalitate juridică din subordinea ordonatorilor principali de credite sunt deci
ordonatori secundari sau terțiari de credite, după caz.
Ordonatorii principali de credite primesc resursele de finanțare direct de la buget, pentru
nevoile lor proprii, precum și pentru cele ale instituțiilor subordonate pe care, apoi, le repartizează
acestora. Ordonatorii secundari de credite se găsesc în raport de subordonare față de ordonatorii
principali de credite și în raport ierarhic superior față de cei terțiari de credite. Acești ordonatori
nu au relație directă cu bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale etc., dar
din creditele primite de la ordonatorii principali repartizează o parte și ordonatorilor terțiari de
credite. Aceștia din urmă, la rândul lor, pot doar utiliza fondurile repartizate pentru nevoile proprii.
Potrivit legislației românești, ordonatorii de credite au atribuții diverse care includ, printre
altele: angajarea și utilizarea creditelor bugetare, în limita prevederilor și destinațiilor aprobate;
realizarea veniturilor; folosirea cu eficiență și eficacitate a sumelor primite de la buget (de stat, al
asigurărilor sociale de stat, locale etc.); asigurarea integrității bunurilor instituției publice pe care
o conduc; organizarea și ținerea la zi a contabilității și prezentarea la termen a situațiilor financiare;
organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziţii publice şi a programului de
lucrări de investiţii publice.
Se impune a menționa că, în procesul de efectuare a cheltuielilor publice, responsabilitățile
ordonatorilor de credite sunt limitate doar la derularea primelor trei faze ale acestuia, respectiv la
angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor din fonduri publice. Cea de a patra etapă, plata
propriu-zisă, se efectuează de către conducătorul compartimentului financiar-contabil ori altă
persoană responsabilă cu efectuarea plăţii. Această delimitare de atribuții a fost gândită să asigure
premisele evitării unor operațiuni incorecte, frauduloase de utilizare a banilor publici.
O noțiune adeseori utilizată în procesul de cheltuire a fondurilor publice este aceea de credit
bugetar, cu sensul generic de plafon valoric, aprobat prin buget, până la care se pot efectua plăți
pentru o anumită categorie de cheltuieli publice. Legea finanțelor publice nr. 500/2002 definește,
la art. 2 alin (16), creditul bugetar ca „sumă aprobată prin buget, reprezentând limita maximă până
la care se pot ordonanţa şi efectua plăţi în cursul anului bugetar pentru angajamentele legale
contractate în cursul exerciţiului bugetar şi/sau din exerciţii anterioare.”41
Deși noțiunea de „credit bugetar” ar trebui să aibă aceeași semnificație și valoare atât pentru
ordonatorii de credite finanțați din bugetul de stat și bugetul asigurărilor sociale de stat, pe de o
parte, cât și pentru cei finanțați prin bugetul local, pe de altă parte, acest lucru nu se petrece în fapt.
41
O noțiune complementară este aceea de credit de angajament, definită de Legea nr. 500/2002, la art. 2 alin (15), ca
“limita maximă în cadrul căreia pot fi încheiate angajamentele legale în timpul anului bugetar”. Aceasta face trimitere
expresă la prima etapă în procesul de efectuare a unei cheltuieli publice, în timp ce creditul bugetar vizează finalizarea
cheltuielii prin operațiunea de plată.
67
În cazul instituțiilor publice finanțate prin bugetul de stat și bugetul asigurărilor sociale de stat,
pentru ca o cheltuială să poată fi efectuată și plătită este necesar ca acestea să dispună de creditele
bugetare aprobate, deschise și repartizate, în timp ce pentru instituțiile publice finanțate din bugetul
local, pe lângă creditele bugetare aprobate, deschise și repartizate, sunt necesare și lichidități
efective în cont. Cu alte cuvinte, în cazul serviciilor publice finanțate prin bugetul local, condiția
sine qua non de a se putea efectua cheltuieli este de a avea asigurate resurse financiare constituite
în cont din venituri proprii, mijloace de echilibrare sau transferuri de la bugetul de stat. Astfel,
finanțarea instituțiilor publice locale funcționează după aceeași „regulă de fier” ca aceea a
instituțiilor finanțate din fonduri speciale sau venituri proprii, respectiv pentru a efectua plăți
trebuie îndeplinită condiția de a avea resurse financiare în cont.
În consecință, pentru a se putea efectua plăți din cont sau ridicări de numerar, pentru
ordonatorii de credite finanțați din bugetul de stat și bugetul asigurărilor sociale de stat este
suficient să aibă credite bugetare aprobate, deschise și repartizate pe subdiviziunile clasificației
bugetare. În cazul instituțiilor publice finanțate prin bugetul local, din fonduri speciale sau venituri
proprii, acestea vor putea efectua plăți numai dacă au asigurate și lichidități, respectiv
disponibilități bănești în cont.
Orice cheltuială din sumele alocate de la buget se poate efectua numai după aprobarea
acesteia de către ordonatorul de credite și numai după ce documentele au fost în prealabil vizate
de controlul financiar preventiv, de către persoana autorizată în acest sens sau de către înlocuitorul
acesteia.
Ordonatorii de credite, în baza creditelor bugetare deschise (principali) sau repartizate
(secundari și terțiari), pentru a putea achita drepturile salariale ale angajaților, serviciile prestate,
procurarea de materiale etc., au dreptul să inițieze efectuarea de plăți din cont sau ridicarea de
numerar pentru achitarea acestora. Aceste operațiuni de plăți efectuate de către instituțiile publice
finanțate de la buget, prin conturile lor deschise la trezoreriile operative, poartă denumirea de
„plăți de casă”.
Referitor la noțiunea de „plăți de casă”, se impune o precizare atunci când acestea au loc
în numerar. În accepțiunea Trezoreriei Statului, o eliberare de numerar pentru o instituție publică
oarecare presupune instantaneu și un consum de credite bugetare, deci o „plată de casă”, în timp
ce, până în acest moment, pentru instituția publică nu se poate vorbi, încă, de așa ceva, deoarece
numerarul ridicat este, deocamdată, în gestiunea instituției. Despre o plată de casă, în accepțiunea
instituției publice, se va putea vorbi numai după ce acest numerar a fost și consumat prin plăți de
salarii sau plăți pentru servicii, materiale etc. Deci există o diferență în timp între cele două
instituții pentru a putea defini că prin operațiunile financiare pe care le-au efectuat s-a înregistrat
sau nu și o „plată de casă”.
De asemenea, sunt frecvente situațiile când, după ce s-a efectuat o „plată de casă”, se
efectuează și o încasare de resurse din vânzarea unor materiale sau lichidarea unor debitori, situație
în care instituția în cauză își diminuează plățile de casă efectuate, dacă acele materiale vândute sau
acei debitori provin din finanțarea anului curent. Plățile de casă rezultate după asemenea operații
sunt denumite „plăți nete de casă”, anume ceea ce a rămas definitiv decontat și cheltuit dintr-un
buget în cadrul exercițiului financiar respectiv.
Nivelul plăților de casă dispuse de instituțiile publice trebuie să se încadreze în creditele
bugetare deschise și repartizate, atât pe total cât și pe structura clasificației bugetare, iar pentru
cheltuielile cu finanțare din bugetul local, fondurile speciale și veniturile proprii ale instituțiilor
68
publice, trebuie să fie asigurate, totodată, și lichiditățile bănești în conturile respective. Respectarea
acestor reguli reprezintă sarcini de bază ale aparatului de control al Trezoreriei Statului.
Pentru a putea fi verificată corespondența dintre plățile dispuse de instituțiile publice din
conturile lor deschise la unitățile Trezoreriei Statului și creditele bugetare aprobate, acestea trebuie
să prezinte la trezoreriile operative bugetul de venituri și cheltuieli aprobat, cu repartizarea acestuia
pe trimestre. În situația în care bugetul nu a fost aprobat până la începerea noului exercițiu
financiar, plățile de casă se vor efectua în limita bugetului anului anterior și, cu totul excepțional
și în mod justificat, pe baza proiectului de buget pe noul exercițiu.
După cum s-a precizat deja, efectuarea de plăți de către instituțiile publice prin Trezoreria
Statului se poate realiza în două variante:
• fără numerar, atunci când Trezoreria Statului, în baza ordinului de plată emis de către
ordonatorul de credite și după ce s-au efectuat verificările de rigoare, dispune plata din
contul instituției către terți;
• prin numerar, atunci când, la cererea instituției publice în cauză, trezoreria eliberează
numerarul solicitat pentru efectuarea plăților.
Fiecare dintre cele două alternative presupune fluxuri financiare și implicări instituționale
diferite, așa cum se va detalia în continuare.
5.2. Fluxurile financiare determinate de plățile fără numerar
Operațiunile privind plățile fără numerar ocupă o pondere însemnată în activitatea

Trezoreriei Statului, ele determinând principalele fluxuri financiare care se creează cu prilejul
execuției bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor locale, fondurilor
speciale etc. În conformitate cu prevederile legale în domeniu privind atribuțiile B.N.R. și ale
Trezoreriei Statului, contul curent al trezoreriei este gestionat de către B.N.R., situație în care
operațiunile efectuate prin acesta se supun reglementărilor impuse de Sistemul Național de Plăți
stabilit de Banca Centrală.
În procesul de utilizare a fondurilor publice, instituțiile publice își asumă obligații de plată
a unor sume de bani fie către bugete publice sau alte instituții publice, fie către diverși operatori
economici furnizori de bunuri, prestatori de servicii sau executanți de lucrări, sau persoane fizice
aflate în ipostaza de salariați, beneficiari de prestații sociale etc. Stingerea acestor obligații prin
plăți fără numerar generează fluxuri financiare care se pot produce:
A. în cadrul aceleiași trezorerii operative;
B. între două trezorerii operative din cadrul aceluiași județ;
C. între trezoreriile din județ, ale sectoarelor municipiului București sau a municipiului
București și băncile comerciale;
D. între trezoreriile dintr-un județ și trezoreriile din alte județe, municipiul București.
Cu excepția fluxurilor din cadrul aceleiași trezorerii operative, la realizarea fluxurilor de
plăți participă și trezoreriile județene, care operează plățile în debitul contului corespondent al
trezoreriei plătitoare și creditează contul corespondent al trezoreriei beneficiare. În cazul în care
plățile se realizează către băncile comerciale și trezoreriile din alte județe, sunt implicate și
operațiuni prin contul Trezoreriei Statului deschis la B.N.R.
69
Plățile de casă se efectuează prin ordin de plată pentru Trezoreria Statului (OPT),42
dispoziții de plată tip CAS, note de plată întocmite de participant pe proprie răspundere în baza
dispoziției de încasare inițiale, dar și carduri sau prin intermediul instrumentelor de plată cu acces
la distanță, cum ar fi aplicațiile de tip Internet-banking și phone-banking.43 Inițiativa plății revine
plătitorilor, anume ordonatorilor de credite ai instituțiilor publice. Excepție fac restituirile de
venituri bugetare, pentru care ordinul de plată se întocmește și este semnat de personalul trezoreriei
care face restituirea.
Instrumentele de plată trebuie să conțină toate datele referitoare la identificarea instituției
plătitoare, codul fiscal al acesteia, beneficiarul sumei, suma, banca beneficiarului, obiectul plății,
actele care stau la baza acestei decontări, precum și semnăturile autorizate. Completarea OPT, de
exemplu, cu aceste date se verifică atât de către personalul trezoreriei operative, cât și de personalul
serviciului administrării contului curent din cadrul Direcției de trezorerie și contabilitate publică,
în cazul județelor, întrucât nu pot fi puse în circuit documente completate în mod necorespunzător.
După prezentarea ordinului de plată, compartimentul de verificare din cadrul trezoreriei
operative analizează încadrarea plății în nivelul creditelor bugetare disponibile sau în suma
soldului contului de disponibilități din care se face plata, iar după acceptarea lui la plată se operează
în contul de cheltuieli indicat, notificându-se data întegistrării lui iar exemplarele acestuia fiind
plasate în conformitate cu prevederile legale.
A. Fluxurile financiare determinate de plățile fără numerar între instituțiile publice care
au conturile de plăți la aceeași trezorerie operativă
Aceste fluxuri sunt consecința relațiilor care se stabilesc între corespondenții aceleiași
trezorerii operative, respectiv toți aceia care au conturile deschise la o trezorerie și sunt beneficiarii
serviciilor acesteia, și nu modifică soldul resurselor totale ale trezoreriei, deși poate determina
modificarea soldurilor diferitelor bugete.
Cele mai complexe fluxuri financiare determinate de efectuarea plăților de către
corespondenții Trezoreriei Statului se produc în cadrul unei trezorerii operative municipale
reședință de județ, de la nivelul sectoarelor municipiului București sau Trezoreria Municipiului
București. În cadrul unei trezorerii municipale reședință de județ, se pot efectua plăți care
determină fluxuri financiare atât în cadrul aceluiași buget, cât și între bugete diferite (de stat,
locale, al asigurărilor sociale, ale fondurilor speciale etc.). Pentru cea dintâi situație, un exemplu
concludent este cel al plății impozitului pe venit din salarii de către o instituție publică finanțată
din bugetul de stat. Fluxuri financiare între bugete diferite sunt cauzate, de exemplu, de relațiile
de redistribuire a resurselor între bugetul de stat și bugetele locale, sub forma cotelor și sumelor
defalcate din impozitul pe venit, transferurilor, subvențiilor (Figura 5.1). Aici se încadrează,
totodată, relațiile de plată privind impozitele și taxele care se datorează de către o instituție publică
autofinanțată sau finanțată dintr-un fond special, pe de o parte, și bugetul de stat, bugetul local sau
bugetul asigurărilor sociale de stat, pe de altă parte, precum și plata contribuției de asigurări sociale
42
OPT poate fi completat atât pe suport hârtie, cât și pe suport electronic, iar folosirea sa este reglementată prin
Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 246/2005 pentru aprobarea Normelor metodologice privind utilizarea și
completarea ordinului de plată pentru Trezoreria Statului (OPT). Începând cu anul 2017 a fost introdus și ordinul de
plată multiplu electronic (OPME), posibil de utilizat pentru plăți ale agenților economici și altor operatori economici
decât instituțiile publice, din conturile acestora de disponibil deschise la unitățile teritoriale ale Trezoreriei Statului.
Efectiv, plăți utilizând OPME se pot efectua, însă, începând cu data de 21 aprilie 2020.
43
Până în anul 2009, instituțiile publice puteau emite și bilete la ordin, prin care garantau plata unor sume de bani la
date fixe.
70
de sănătate de către o instituție publică finanțată din bugetul de stat, bugetul local etc., din contul
de cheltuieli al acesteia, în favoarea bugetului Fondului național unic de asigurări sociale de
sănătate.
Figura 5.1. Plăți fără numerar în cadrul aceleiași trezorerii operative
Legendă:
(1) - Plata impozitului pe venit din salarii de către instituțiile finanțate din bugetul de stat (instituțiile “A”
și “B”);
(2) - Acordarea de cote și sume defalcate din impozitul pe venit, beneficiar Primăria “A”;
(3) - Acordarea de transferuri (subvenții), Primăria “A”;
(4) - Plata CAS de către instituțiile finanțate din bugetul de stat (instituțiile “A” și “B”).
Se poate observa că, de regulă, în relațiile de decontări dintre instituțiile publice se

înregistrează cheltuieli pentru unele instituții evidențiate în bugetele din care acestea sunt finanțate,
dar și încasări, venituri pentru același buget sau pentru alte bugete din care sunt finanțate instituțiile
publice beneficiare.
B. Fluxurile financiare determinate de plățile fără numerar între instituțiile publice care
au conturile deschise la trezorerii operative diferite, dar în cadrul aceluiași județ
Fluxurile de acest fel se crează prin plățile fără numerar ce au loc între instituțiile publice
din cadrul aceluiași județ, în legătură cu unele livrări de bunuri, prestări de servicii, executări de
lucrări (Figura 5.2) sau transferuri către trezoreria municipală reședință de județ a unor sume pentru
constituirea fondurilor cu destinație specială. Cu acest prilej, se pot produce mișcări de sume în
cadrul aceluiași buget sau între bugete diferite, dar resursele trezoreriei județene în contul acesteia
deschis la sucursala B.N.R. nu se modifică. Cel mult se pot produce schimbări în structura
bugetelor, fără a fi afectate resursele bugetului general consolidat în ansamblul său.
71
Figura 5.2. Plăți fără numerar între instituțiile publice care au conturi deschise la trezorerii operative
diferite din cadrul aceluiași județ
Legendă:
(1) - Plata contravalorii unor materiale achiziționate de către instituția publică “C”, finanțată din bugetul de
stat, către instituția publică locală “L”, finanțată din bugetul local;
(2) - Înregistrarea acestor sume în contul de corespondent al trezoreriei “A”, deschis la trezoreria județului
respectiv;
(3) - Pe baza documentelor de plată, trezoreria județeană înregistrează operațiunea pe debitul contului de
corespondent al trezoreriei “A”;
(4) - Concomitent, operațiunea se înregistrează pe creditul contului de corespondent al trezoreriei operative
“B”;
(5) - Dacă materialele vândute au fost procurate de către instituția publică “L” din finanțarea anului curent,
operațiunea se înregistrează pe creditul contului de cheltuieli bugetare, diminuând în mod corespunzător
plățile de casă;
(6) - Dacă materialele vândute au fost procurate de către instituția publică “L” din finanțarea anilor
precedenți, operațiunea se înregistrează pe creditul contului de venituri ale bugetului local, mărind volumul
acestora;
(7) - Trezoreria “B” înregistrează sumele în contul său de corespondent deschis la trezoreria județului.
C. Fluxurile financiare determinate de plățile fără numerar care au loc între instituțiile
publice și agenții economici
Fluxurile financiare determinate de plățile fără numerar pe care le efectuează instituțiile
publice către agenții economici furnizori de valori materiale, executanți de lucrări sau prestatori
de servicii, se deosebesc în funcție de locul unde aceștia din urmă își au deschise conturile, anume
la băncile comerciale (mai rar) sau la trezoreriile operative.
72
În cazul conturilor deschise la băncile comerciale,44 plățile au ca punct de plecare trezoreria
unde își au deschise conturile de cheltuieli sau disponibilități instituțiile publice în cauză sau alți
corespondenți ai trezoreriei și urmează traseul: contul curent al Trezoreriei de la B.N.R.
(TransFonD) și, apoi, circuitul spre sistemul băncilor comerciale, unde beneficiarii plăților își au
deschise conturile (Figura 5.3).
Figura 5.3. Plăți fără numerar către sistemul bancar
Legendă:
(1) – Plăți pentru prestări servicii, aprovizionări etc. de către instituțiile publice locale;
(2) – Preluarea sumelor din contul ordonatorilor pentru efectuarea plăților;
(3) – Plata prin B.N.R.;
(4) – Operarea sumelor de plată pe debitul contului Trezoreriei Statului;
(5) – Plata de către B.N.R. către banca comercială beneficiară;
(6) – Pe bază de extrase de cont de la B.N.R., trezoreria județeană efectuează operațiunea de plăți în contul
curent al Trezoreriei Statului la B.N.R.
În această situație, deoarece ieșirile de resurse/ plățile se operează prin contul curent al
Trezoreriei Statului deschis la B.N.R., are loc o diminuare a resurselor trezoreriei, localizată la
bugetele prin intermediul cărora sunt finanțate instituțiile publice în cauză. Aceeași diminuare are
loc și în situația plăților dispuse către sistemul bancar de către operatorii economici care au
conturile de disponibilități deschise la trezoreriile operative.
Ca și în cazul plăților de impozite de către agenții economici, când fondurile publice se
găsesc pe flux un număr însemnat de zile, în aceeași situație se află acum și sumele reprezentând
plățile dispuse de către instituțiile publice sau alți corespondenți ai trezoreriei care, de data aceasta,
fac traseul invers spre băncile comerciale unde agenții economici își au deschise conturile. Acest
gol de resurse publice, determinat de circuitul interbancar, se creează datorită diferenței în timp
între momentul operării plăților în conturile componentelor bugetului general consolidat dispuse
44
Sunt asimilate acestei situații plățile fără numerar către persoane fizice, în conturile acestora deschise la bănciale
comerciale.
73
de instituțiile publice și continuarea fluxului interbancar B.N.R → sucursala băncii comerciale în
cauză → filiala băncii comerciale unde agentul economic își are deschis contul.
Potrivit reglementărilor în vigoare, agenții economici care au relații economice privind
furnizarea de bunuri, prestarea de servicii sau executarea de lucrări cu instituțiile publice sunt
obligați să își deschidă conturile de disponibilități la trezoreria operativă, adică acolo unde își au
conturile de plăți și instituțiile publice. În această situație, transferul de resurse financiare de la
instituțiile publice către agenții economici nu produce o diminuare a resurselor Trezoreriei Statului
per total, chiar dacă, în realitate, are loc o cheltuială pentru bugetul din care este finanțată acea
instituție (Figura 5.4).
Figura 5.4. Plăți ale instituțiilor publice către agenții economici care au conturi deschise la aceeași
trezorerie operativă
D. Fluxurile financiare determinate de plățile care au loc între instituțiile publice situate
în județe diferite, între sectoarele municipiului București sau între acestea și Trezoreria
Municipiului București (decontări intertrezorerii)
Operațiunile de plăți fără numerar între instituțiile publice arondate la trezorerii aflate în
județe diferite privesc, de obicei, plățile pentru livrări de bunuri și, mai adesea, cele cauzate de
transferurile de fonduri privind garanțiile vamale etc. Fluxurile financiare determinate de
asemenea plăți modifică soldurile resurselor financiare ale trezoreriilor județene, prin diminuarea
celor de la trezoreria județului sau a sectorului municipiului București care transferă sume de bani
și majorarea resurselor trezoreriei județene, a sectorului municipiului București sau Trezoreriei
Municipiului București beneficiare (Figura 5.5). Resursele totale ale Trezoreriei Statului, la nivel
național, rămân însă nemodificate, eventual putând apărea doar modificări în structura resurselor
de trezorerie pe componentele bugetului general consolidat.
74
Figura 5.5. Plăți fără numerar între instituțiile publice situate în județe diferite
Legendă:
(1) – O instituție publică centrală “A” plătește contravaloarea unor materiale către o instituție locală din
județul “B”;
(2) - Operarea în contul corespondent al Trezoreriei operative “A”;
(3) – Transmiterea documentelor de plată Trezoreriei județene “A”, care operează tranzacția în contul
corespondent al Trezoreriei operative “A” și în contul “Decontări cu B.N.R. din operațiuni inițiate”;
(4) – Transmiterea documentelor de plată către B.N.R. pentru a efectua operațiunea;
(5) – B.N.R. efectuează operațiunea în debitul contului Trezoreriei Statului și creditul contului “Operațiuni
inițiate între sedii” pentru B.N.R, sucursala județului “B”;
(6) - B.N.R, sucursala județului “B”, efectuează operațiunea de încasare în contul Trezoreriei județului “B”;
(7) – Se înștiințează pe baza extrasului de cont Direcția județeană a trezoreriei județului “B” despre
operațiunea de încasare;
(8) – Trezoreria județului “B” înregistrează această sumă în contul curent al Trezoreriei Statului și în contul
corespondent al Trezoreriei operative “B”;
(9) - Trezoreria județului “B” transmite Trezoreriei operative “B” operațiunea de încasare în contul
bugetului local al Primăriei “B” a sumei respective, care se înregistrează în contul corespondent al său și în
contul bugetului local al primăriei de care depinde instituția în cauză;
(10) – Pe baza extrasului de cont, Trezoreria județeană “A” înregistrează în contul curent al trezoreriei la
B.N.R. și în debitul contului “Decontări cu B.N.R. din operațiuni inițiate” confirmarea ieșirilor de resurse.
5.3. Fluxurile financiare determinate de plățile în numerar
În sistemul actual de plăți, numerarul reprezintă categoria cea mai sigură de monedă prin
intermediul căreia datornicii își sting obligațiile pe care le au către creditorii lor. Cu toate acestea,
în țările dezvoltate tendința în această direcție este irevocabilă, în sensul înlocuirii numerarului,
75
chiar și în cazul plăților mărunte. În contrast cu tendința existentă pe plan mondial, în România
plățile în numerar încă sunt semnificative, cantități importante de numerar circulând de la populație
către sistemul bancar (inclusiv Trezoreria Statului) și invers.
Eliberările de numerar pe care le fac unitățile operative ale trezoreriei sunt determinate,
mai ales, de plata salariilor și a altor cheltuieli de personal ale sectorului bugetar sau plata unor
drepturi cu caracter social (ajutoare, burse, indemnizații) și, într-o mai mică măsură, de plățile
mărunte ale instituțiilor publice prin casieriile proprii privind cumpărările de bunuri, prestările de
servicii, executările de lucrări, în cadrul plafonului de casă.45
După cum a fost menționat și în capitolul precedent, dreptul de a efectua eliberări de
numerar către instituțiile publice îl au numai trezoreriile operative care au organizate în cadrul lor
case de plăți și casierii-tezaur, deoarece numai aceste categorii de unități au dreptul de a păstra în
seiful lor numerarul necesar pentru asemenea operațiuni, în limita unui anumit plafon stabilit de
comun acord cu B.N.R. Eliberările de numerar către instituțiile publice servite de unități ale
trezoreriei care nu au organizate case de plăți se fac pe bază de mandat al trezoreriei județene către
o bancă comercială agreată, de regulă din localitatea trezoreriei operative, operațiune pentru care
trezoreria județeană virează băncii în cauză bani de cont.
Fluxurile financiare produse în contextul realizării de operațiuni de plată în numerar de
către instituțiile publice, atunci când trezoreriile operative la care acestea își au deschise conturile
au/ nu au organizate case de plăți și casierii-tezaur, sunt reflectate în Figurile 5.6 și 5.7.
45
Potrivit art. 5 (alin. 7) din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 146/31 octombrie 2002 privind formarea şi
utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului și Normelor metodologice de aplicare a acesteia, plafonul de casă
este stabilit diferențiat pentru fiecare instituție publică în parte, la propunerea acesteia, de către unitatea Trezoreriei
Statului la care instituția își are deschis contul. Reperul valoric este media zilnică, calculată pentru 3 luni consecutive
din an, a cheltuielilor de deplasare în țară, a cheltuielilor materiale sau a altor cheltuieli de volum redus care nu pot fi
efectuate prin virament, cu excepția unor cheltuieli de natură salarială, drepturi cu caracter social etc. Pot fi păstrate,
peste limita plafonului de casă și pentru o perioadă de maxim 3 zile lucrătoare, sumele ridicate în numerar din conturile
de cheltuieli sau disponibilități ale instituțiilor publice pentru plăți aferente cheltuielilor de natură salarială, drepturilor
cu caracter social, burselor și altor ajutoare sau indemnizații, pentru restituirea în numerar de venituri bugetare încasate
în plus, precum și veniturile bugetare încasate prin casieriile proprii.
76
Figura 5.6. Fluxul operațiunilor de plăți în numerar la trezoreriile operative care au organizate case de
plăți și casierii-tezaur
Legendă:
(1) – Alimentarea casei de plăți cu numerar;
(2) – Prezentarea instituțiilor publice în vederea verificării documentelor pentru ridicarea numerarului;
(3) – Transmiterea documentelor de plată pentru verificare la calculator;
(4) – Transmiterea documentelor de plată verificate în vederea ridicării numerarului;
(5) – Eliberarea numerarului;
(6) – Transmiterea jurnalului casă-plăți și a numerarului neutilizat;
(7) – Transmiterea jurnalului casă-plăți și a documentelor de plată pentru înregistrare în contul de cheltuieli;
(8) – Eliberare extrase de cont;
(9) – Transmiterea jurnalului de casă al casieriei-tezaur către Serviciul administrarea și contabilitatea
contului curent al Trezoreriei Statului;
(10) – Reflectarea în conturi a eliberărilor de numerar solicitat de ordonatorii de credite.
77
Figura 5.7. Fluxul operațiunilor de plăți în numerar la trezoreriile operative care nu au organizate case
de plăți și casierii-tezaur
Legendă:
(1) – Ordonarea alimentării contului de disponibil;
(2) – Transmiterea dispoziției de alimentare la B.N.R. (sucursala județeană);
(3) – Transmiterea dispoziției de alimentare la băncile comerciale unde trezoreria operativă are deschis
cont de plăți;
(4) – Alimentarea cu numerar a băncii (filială sau agenție);
(5) – Prezentarea instituțiilor publice în vederea verificării documentelor pentru ridicarea numerarului de
către compartimentul de verificare și decontare cheltuieli;
(6) – Transmiterea documentelor de plată pentru verificare și operare în cont;
(7) – Transmiterea documentelor de plată verificate în vederea eliberării numerarului;
(8) – Eliberarea numerarului (efectuarea plății);
(9) – Eliberarea extraselor de cont pe plătitori;
(10) – Transmiterea documentelor de plată pentru care s-a efectuat plata;
(11) – Transmiterea cecului centralizator;
(12) – Transmiterea extrasului de cont privind operațiunile efectuate prin bancă;
(13) – Anexarea documentelor de plată la extrasele de cont.
Eliberările de numerar de către unitățile operative ale trezoreriei către instituțiile publice
(sau alți corespondeți ai trezoreriei) se produc, de regulă, fără operațiuni prin contul curent al
Trezoreriei Statului la B.N.R. Banca Centrală este integrată în acest flux doar atunci când
solicitările de eliberări de numerar ale instituțiilor publice depășesc numerarul existent în casieria
Trezoreriei Statului, în această situație producându-se, implicit, și o diminuare a soldului contului
curent al Trezoreriei Statului la B.N.R. În ambele cazuri are loc, însă, o diminuare a resurselor
totale ale Trezoreriei Statului, determinată fie de “scurgerea” numerarului din casieriile proprii ale
unităților trezoreriei, fie prin numerarul ridicat de la B.N.R., operațiune evidențiată prin contul
curent al Trezoreriei Statului la această instituție.
Se impune a menționa și că simpla eliberare de numerar de către B.N.R. către unitățile
Trezoreriei Statului nu duce la modificarea resurselor totale ale trezoreriei, întrucât această
operațiune determină numai un minus de bani scripturali în contul curent al Trezoreriei Statului
78
deschis la B.N.R. și un plus de numerar în casieria unităților Trezoreriei Statului. Doar ridicarea
de numerar de către instituțiile publice și efectuarea de plăți în contul cheltuielilor angajate de către
acestea determină modificarea volumului resurselor totale ale Trezoreriei Statului.
Eliberările de numerar de către unitățile Trezoreriei Statului instituțiilor publice determină
o reducere a resurselor trezoreriei la nivelul numerarului eliberat, dar până când acest numerar nu
este efectiv cheltuit de către instituția publică în cauză, resursele totale (trezorerie + instituție) nu
sunt diminuate. Subliniem în acest sens că, deși responsabilitatea menținerii în circulație a unei
cantități optime de numerar reclamate de economia reală revine B.N.R., Trezoreria Statului, prin
operațiunile pe care le realizează în vederea constituirii și utilizării resurselor publice, prin
atragerea de numerar din economie sau reintroducerea numerarului în canalele circulației,
influențează favorabil politica B.N.R. Pentru Trezoreria Statului, resursele în numerar sau în
monedă scripturală au aceeași valoare, una putându-se ușor metamorfoza în cealaltă prin simpla
operațiune de depunere sau de retragere a numerarului de la B.N.R. Prin politicile pe care
Trezoreria Statului le duce în procesul de constituire și utilizare a resurselor sale, colectând sau
eliberând resurse financiare mai mult în numerar sau bani scripturali, poate influența favorabil
circulația monetară din economie.
Pentru eliberarea propriu-zisă a numerarului, instituțiile publice sau alți corespondenți ai
trezoreriei prezintă trezoreriilor operative documentele necesare unor asemenea operații (cecul
pentru ridicarea de numerar etc.) care să îndeplinească toate condițiile formale prevăzute de
normele tehnice ale trezoreriei. Cu această ocazie, organele tehnice ale trezoreriei operative
efectuează o verificare atentă a existenței creditelor deschise sau repartizate, în cazul bugetului de
stat și al asigurărilor sociale de stat, și a disponibilităților de fonduri, în cazul bugetului local,
fondurilor speciale ori resurselor provenite din autofinanțare.
Pentru a se putea exercita un control de casă eficient cu ocazia eliberărilor de numerar,
majoritatea trezoreriilor operative au organizate separat case de plăți pentru persoanele juridice și
pentru persoane fizice, fluxul de numerar provocat de acestea având legătură numai prin
intermediul casieriei-tezaur.
TESTE DE EVALUARE:
1. Instituțiile publice finanțate integral din bugetul de stat:

 nu pot obține, în nicio situație, venituri din activitatea proprie
 reportează eventualele venituri proprii obținute și necheltuite pentru anul bugetar următor
 sunt obligate să cheltuie eventualele venituri proprii obținute pănă la sfârșitul anului bugetar
 varsă eventualele venituri proprii obținute la bugetul de stat
2. Efectuarea de plăți din cont, în cazul instituțiilor publice finanțate din bugetele locale:
 se realizează în limita disponibilităților bănești din cont
 se realizează prin conturile instituțiilor deschise la unitățile operative ale Trezoreriei Statului
 se realizează numai pentru a achita contravaloarea bunurilor livrate, serviciilor efectuate, lucrărilor
prestate
 se poate realiza pentru achitarea drepturilor de personal ale angajaților acestora
3. Plata impozitului pe salarii de către o instituție publică finanțată din bugetul de stat care are cont
deschis la trezoreria unui municipiu reședință de județ:
79
 determină modificarea soldului bugetului de stat
 nu presupune participarea sucursalelor B.N.R. la fluxurile financiare specifice
 determină fluxuri financiare în cadrul aceleiași trezorerii operative
 determină modificarea soldului contului curent general al Trezoreriei Statului deschis la B.N.R
4. Fluxurile financiare determinate de plata contravalorii bunurilor achiziționate de către o instituție

publică de la un agent economic, în contul acestuia deschis la o bancă comercială, presupun participarea:
 trezoreriei operative la care instituția publică își are deschis contul
 Direcției Generale Trezorerie și Contabilitate Publică
 trezoreriei județului respectiv
 băncii comerciale la care agentul economic își are deschis contul
5. Plățile în numerar ale instituțiilor publice:

 pot fi efectuate doar către persoane fizice
 modifică volumul resurselor sistemului Trezoreriei Statului
 presupun, de regulă, operațiuni prin contul curent al Trezoreriei Statului la Banca Națională a
României
 pot presupune participarea unei bănci comerciale la fluxurile specifice generate
80
UNITATEA DE STUDIU VI
CONCEPTUL DE DATORIE PUBLICĂ ȘI FORME DE MANIFESTARE
6.1. Delimitarea conceptului de datorie publică
6.2. Forme de manifestare a datoriei publice
6.3. Indicatori de apreciere a mărimii, dinamicii și structurii datoriei publice
6.4. Cauze ale formării datoriei publice
Înțelegerea conceptului de datorie publică, rațiunilor existenței acesteia și
alternativelor de manifestare
• Să compare diferitele accepțiuni ale conceptului de “datorie publică”, indicând
asemănările și deosebirile dintre acestea
• Să indice legăturile specifice dintre datoria publică și împrumutul public
• Să evidențieze particularitățile și condițiile de manifestare ale fiecărei forme a
datoriei publice, după diferitele criterii de structurare
• Să calculeze indicatori specifici ai datoriei publice și serviciului acesteia, pe
exemple concrete ale unor state
• Să explice cauzele formării datoriei publice în economiile contemporane
• Să analizeze cauzele formării datoriei publice în România
Termeni cheie: datorie publică; datorie guvernamentală; datorie locală; datorie

directă; datorie contingentă; garanții de stat; datorie externă; datorie internă; datorie
flotantă; datorie consolidată; deficit “impus”; deficit ”dorit”.
6.1. Delimitarea conceptului de datorie publică
Conceptul de datorie publică poate fi conturat pornind de la semnificaţiile mai generale ale
noţiunii de datorie, respectiv o obligaţie a unei persoane faţă de o alta de a face sau de a nu face
ceva, în particular de a plăti o anumită sumă de bani. Cu acelaşi înţeles, de obligaţie pecuniară,
apare şi conceptul de datorie publică, specifică fiindu-i raportarea la autorităţile publice ca subiect
al obligaţiei, faţă de datoria privată, ce are în vedere obligaţiile băneşti ale particularilor.
Datoria publică ar presupune, prin urmare, într-o accepţiune mai largă, obligații ale
autorităților publice față de diferite persoane fizice și juridice, inclusiv alte state, de plată la unul
sau mai multe termene viitoare a unor sume de bani, care rezultă din diferite raporturi economice
sau de altă natură. Cel mai adesea, aceste obligaţii decurg din contractarea unor împrumuturi
publice pentru a finanţa cheltuieli de interes public neacoperite pe seama veniturilor curente. În
acest caz, se poate contura o accepţiune mai restrânsă a datoriei publice, cuprinzând totalitatea
sumelor împrumutate de autoritățile publice (centrale, locale etc.), de la persoane fizice şi
juridice, pe piaţa internă şi pe piaţa externă, şi rămase de rambursat la un moment dat.46
O analiză succintă a diferitelor definiţii date conceptului de datorie publică, atât în literatura
de specialitate cât şi în legislația națională sau de către instituţii şi organizaţii internaţionale pune
în evidenţă faptul că, deşi s-au făcut eforturi remarcabile, nu s-a ajuns încă, pe plan mondial, la un
consens asupra noţiunii de datorie publică şi a sferei acesteia de cuprindere, acestea fiind subiecte
care suscită, în continuare, controverse aprinse. Astfel de controverse sunt alimentate şi de faptul
că la nivel internaţional nu există, în prezent, reguli unitare de contabilitate publică care să fie
urmate de toate ţările.
În aceste condiţii, organismele financiare internaţionale au fost primele obligate să
stabilească definiţia datoriei publice, ca indicator principal ce intră în analiza criteriilor de
performanţă care trebuie să fie realizate de viitorii beneficiari ai creditelor pe care acestea le
acordă. Fondul Monetar Internaţional defineşte astfel îndatorarea publică drept „nevoia de
împrumut, la un moment dat, a unui guvern”.47 Această definiţie, prin abordarea simplistă pe care
o propune, nu este însă în măsură să delimiteze strict noţiunea şi sfera de cuprindere a datoriei
publice. În accepţiunea Băncii Mondiale,48 datoria publică ar putea fi definită, totodată, pornind
de la componenta sa de datorie publică externă, drept sumă dintre datoria publică (directă) şi
datoria garantată public, la rândul lor delimitate astfel:
• datoria publică (directă) - sumă a tuturor angajamentelor asumate pe plan intern şi extern
de către debitori publici, care includ guvernul central şi agenţiile sale, statele, provinciile
sau subdiviziuni administrative similare şi agenţiile lor precum şi entităţile publice
autonome precum întreprinderile cu capital de stat. Obligaţiile entităţilor publice, altele
decât autorităţile publice centrale, includ atât împrumuturile garantate cât şi negarantate de
către guvern;
• datoria garantată public - sumă a tuturor angajamentelor asumate pe plan intern şi extern
de către sectorul privat şi care sunt garantate de către o entitate publică.
Totodată, potrivit Organizaţiei pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică,49 datoria
publică este definită ca ansamblul angajamentelor financiare ce presupun plăți viitoare de dobânzi
și rată/rate de credit, ale tuturor entităţilor făcând parte din sectorul administraţiilor publice. După
cum este definit acest sector în Sistemul Conturilor Naţionale SNC2008,50 sunt incluse
administraţiile publice centrale, locale, ale statelor membre ale federației (acolo unde este cazul)
și fondurile de securitate socială, dar sunt excluse corporațiile (financiare și nefinanciare) publice
(agenți economici cu capital de stat, bănci comerciale cu capital de stat, banca de emisiune etc.).
46
Filip, Ghe., Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2002, p. 273.
47
Popeangă, P., Controlul financiar al contului datoriei publice, Editura Fundaţiei “România de mâine”, Bucureşti,
1998, p. 98.
48
Banca Mondială, Global Development Finance 2007, www.worldbank.org.
49
Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică, OECD Factbook 2015-2016, www.oecd.org.
50
Comisia Europeană, Fondul Monetar Internațional, Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică,
Națiunile Unite, Banca Mondială, System of National Accounts 2008, New York, 2009.
82
În ceea ce priveşte ţara noastră, conceptul de datorie publică a fost reconsiderat în funcţie
de noile realităţi şi transformări survenite după evenimentele din decembrie 1989, care au creat
cadrul instituţional şi social dezvoltării economice bazată pe relaţii de piaţă liberă. Având în vedere
aceste noi relaţii, datoria publică a fost definită pentru prima dată în România prin Legea nr.
91/1993 privind datoria publică drept „totalitatea obligaţiilor pecuniare la un moment dat rezultate
din împrumuturi interne şi externe, pe termen mediu sau lung, contractate de stat în nume propriu
sau garantate de acesta.”51
În contextul în care autorităţile locale recurg şi în România, din ce în ce mai mult, la
procurarea prin îndatorare a unor resurse financiare necesare pentru finanţarea proiectelor de
dezvoltare locală, această definiţie a fost reconsiderată în decursul timpului, actele normative în
vigoare52 definind datoria publică drept sumă a datoriei publice guvernamentale și datoriei publice
locale, la rândul lor cuprinzând:
• datoria publică guvernamentală - „totalitatea obligaţiilor statului la un moment dat,
provenind din finanţările rambursabile angajate pe baze contractuale sau garantate de
Guvern prin Ministerul Economiei şi Finanţelor”;
• datoria publică locală - „totalitatea obligaţiilor unităţilor administrativ-teritoriale, la un
moment dat, provenind din finanţările rambursabile angajate pe baze contractuale sau
garantate de către autorităţile administraţiei publice locale”.
Şi în lucrările de specialitate definiţiile datoriei publice sunt diverse, avându-se în vedere
aspecte diferite. Tatiana Moşteanu defineşte datoria publică drept fiind „totalitatea obligaţiilor
financiare interne şi externe ale statului, la un moment dat, provenind din împrumuturi contractate
direct sau garantate de Guvern, prin Ministerul Finanţelor Publice, sau de autorităţile administraţiei
publice locale de la diverşi creditori, persoane fizice sau juridice rezidente sau nerezidente în
România.”53 Totodată, Iulian Văcărel ș.a. definește datoria publică drept “totalitatea sumelor
împrumutate de autoritățile publice centrale, de unitățile administrativ-teritoriale și de alte entități
publice, de la persoane fizice sau juridice pe piața internă și în străinătate și rămase de rambursat
la un moment dat”.54
Analizând diferitele accepţiuni ale datoriei publice formulate de către economiştii
contemporani sau reflectate în practica națională sau a instituțiilor internaționale, putem constata
două subiecte principale generatoare de controverse.
A. Cel dintâi priveşte potenţialii subiecţi ai obligaţiilor financiare regăsite în cuprinsul
datoriei publice, cărora le revine sarcina efectuării plăţilor în contul acesteia. Din această
perspectivă, putem distinge între administrațiile publice de la diferite niveluri (centrale/federale,
locale, ale statelor membre ale federației ori din sfera asigurărilor sociale, acolo unde este cazul)
și societăţile publice financiare şi nefinanciare, de tipul regiilor autonome, băncilor comerciale
ori societăților de asigurări cu capital de stat, băncii centrale etc.
51
Legea nr. 91/30 decembrie 1993 privind datoria publică, publicată în Monitorul Oficial nr. 3/10 ianuarie 1994, art.
1.
52
Ordonanţa de Urgenţă nr. 64/ 27 iunie 2007 privind datoria publică, publicată în Monitorul Oficial nr. 439/ 28 iunie
2007, art. 2.
53
Moşteanu, T. (coord), Buget şi trezorerie publică, ediţia a II-a revăzută, Editura Universitară, Bucureşti, 2004, p.
282.
54
Văcărel, I., Bistriceanu, Gh. D., Bercea, F., Anghelache, G., Moșteanu, T., Bodnar, M., Georgescu, F., Finanțe
publice, Ediția a VI-a, București, Editura Didactică și Pedagogică, R.A., 2006, p. 490.
83
De regulă, în cuprinsul datoriei publice se regăsesc exclusiv obligații financiare ale
administrațiilor/autorităților publice, fără a lua în calcul și datoria societăților publice. Această
abordare este prezentă și în legislația din România, unde datoria publică include angajamente ale
administrațiilor publice centrale și locale, excluse fiind cele ale administrațiilor din sfera
asigurărilor sociale, cărora le este interzis a se îndatora, în mod direct, fiind practicată, dimpotrivă,
echilibrarea bugetelor specifice, pe care acestea le gestionează, pe seama resurselor transferate de
la bugetul de stat.
Într-o abordare mai cuprinzătoare a datoriei publice, aceasta înglobează atât angajamentele
financiare ale administrațiilor publice cât și pe cele ale societăţilor publice financiare şi
nefinanciare. Includerea obligațiilor financiare ale acestora din urmă este justificată, în primul
rând, prin faptul că ele sunt implicate, uneori, în operațiuni cvasi-fiscale, realizând activităţi aflate
în sarcina autorităţilor publice care le controlează. Astfel, societățile publice își pot aduce
contribuția la îndeplinirea obiectivelor de politică economică ale statului, de exemplu furnizând
bunuri/prestând servicii cu preț subvenționat (vânzarea energiei electrice de către companii din
domeniul energetic la preţuri mai scăzute către anumiţi consumatori, acordarea de împrumuturi de
către instituțiile financiare la o rată a dobânzii mai mică decât cea de pe piaţă etc.) ori activând în
anumite sectoare în care inițiativa privată lipsește, ceea ce poate duce nu doar la limitarea
beneficiilor acestora ci și, chiar, la obținerea de pierderi. În al doilea rând, experiențele anterioare
ale unor state au arătat că, chiar și atunci când datoria societăților publice nu beneficiază de
garanția explicită a autorităților publice există, uneori, o garanție implicită, sarcina fiind transmisă,
în mod indirect, asupra acestora din urmă, în caz de insolvabilitate a debitorilor direcți, de exemplu
pe calea acoperirii prin subvenții a pierderilor.
Admițând, însă, că gestiunea financiară a societăților publice ar trebui organizată pe
aceleași principii ca a celor private, și datoria pe care acestea o acumulează, prin contractarea de
împrumuturi de la bănci sau de pe piața financiară, ori pe alte căi, se impune, în opinia noastră, a
fi tratată similar. În principiu, la fel ca și în cazul societăților private, cele publice ar trebui să își
onoreze obligațiile de rambursare a sumelor împrumutate, plată a dobânzilor, comisioanelor etc.,
exclusiv pe seama veniturilor obținute în urma activităților economice desfășurate, în principal din
vânzarea de bunuri și prestarea de servicii. Obligațiile de plată a unor sume de bani, aflate în
sarcina directă a societăților publice, ar urma să fie preluate de către autorități publice și acoperite
pe seama veniturilor bugetare la dispoziția acestora doar în condițiile în care cele dintâi,
beneficiind de garanția expresă a unei autorități publice, s-ar afla în imposibilitatea, reală, a
onorării integrale și la timp a acestor angajamente.
B. Un al doilea obiect al controverselor priveşte natura obligaţiilor financiare regăsite în
conținutul datoriei publice. Din acest punct de vedere, sunt general recunoscute angajamentele
efective, asumate necondiționat de către entitățile publice debitoare, de exemplu pe calea emisiunii
de titluri publice ori a contractării altor categorii de împrumuturi publice. Pentru a se asigura o
apreciere mai realistă a mărimii obligaţiilor financiare publice, sunt luate, uneori, în considerare şi
așa-numitele datorii potențiale sau contingente, exprimând obligații financiare a căror apariție și
dimensiune sunt incerte, fiind condiționate de manifestarea anumitor evenimente viitoare.55 Cel
puţin două categorii de angajamente pot fi incluse aici:
55
Fondul Monetar Internațional, Public sector debt statistics: guide for compilers and users, IMF Publication
Services, Washington, D.C., p. 47.
84
• angajamentele decurgând din garanţiile acordate sectorului privat al economiei (sau chiar
și celui public, prin prisma societăților publice), pentru împrumuturile contractate pe plan
intern sau extern de către acesta;
• obligaţiile din sistemul public de pensii, a căror evaluare a devenit, în ultimii ani, de real
interes pe fundalul manifestării, la nivel global, a fenomenului de îmbătrânire a populației.
Angajamentele decurgând din acordarea de garanții publice sunt recunoscute expres drept
componente ale datoriei publice, sub formă de datorie (locală și guvernamentală) garantată, prin
legislația care reglementează, în prezent, problematica îndatorării publice în România. Totuși, spre
deosebire de angajamentele efective, a căror materializare în plăți viitoare efectuate de către
autoritățile publice debitoare prezintă un grad ridicat de certitudine, datoria publică garantată va
presupune plăţi în sarcina statului, în ipostaza de garant, doar în măsura în care se constată
insolvabilitatea debitorilor direcți, existând, uneori, și posibilitatea recuperării ulterioare, de la
aceștia, a sumelor astfel cedate, prin executare silită ori în măsura în care se înregistrează o
redresare a situației lor financiare. Din acest punct de vedere, nu este justificată reflectarea
globală/integrală a angajamentelor decurgând din acordarea garanții publice în cuprinsul datoriei
publice (a administrațiilor publice), ci doar în măsura în care este constatată, efectiv,
imposibilitatea debitorilor direcți de a le onora, ele exprimând, în prim plan, angajamente private
(ori asimilate acestora, în cazul societăților publice).
În cazul obligaţiilor privind pensiile din sistemul public,56 gradul de incertitudine este, de
asemenea, unul destul de ridicat, statul având oricând, cel puțin în plan teoretic, posibilitatea de a
nu onora aceste angajamente sau de a produce modificări în mărimea lor, de exemplu mărind vârsta
standard de pensionare sau stagiul minim de cotizare. Pe considerentul că dimensiunea poverii
reale pe o vor impune, în viitor, a fi suportată din bugetul public, nu poate fi cunoscută cu un grad
rezonabil de certitudine, dar și a dificultății obținerii de informații pentru o gamă mai largă de
state, în practica instituțiilor internaționale obligaţiile potenţiale fie, cel mai adesea, nu sunt luate
în considerare în dimensionarea datoriei publice, fie sunt evidenţiate distinct de celelalte.
Indiferent de sfera de cuprindere a datoriei publice, este general acceptată existența unei
legături organice între aceasta și împrumutul public, ca exprimând relații de redistribuire, pe
principiile rambursabilității și plății de dobândă (sau alte forme de contraprestație) a unor resurse
bănești disponibile, de la diferite persoane fizice și juridice la dispoziția autorităților de stat, pentru
realizarea de acțiuni/sarcini de interes public.
Totuși, între cele două noțiuni nu se stabilește o relație de echivalență. Datoria publică
reprezintă, în esență, un „stoc”, exprimând dimensiunea, la un moment dat, a sumelor
împrumutate în mod direct de autoritățile statale debitoare și nerambursate, a dobânzilor și
comisioanelor acumulate și neplătite, a angajamentelor financiare decurgând din garanțiile
acordate și executate ori a altor obligații financiare existente la acel moment. Împrumuturile
publice exprimă, dimpotrivă, „fluxuri” bănești, sumele de bani încasate pe seama acestora
majorând stocul datoriei iar plățile, unice sau periodice, de rate de credit, conducând la diminuarea
acestuia.
56
Ca şi regulă, sistemele publice de pensii sunt de tipul PAYG (“pay as you go”), adică plata curentă a pensiilor este
finanţată din veniturile prezente ale populaţiei lucrătoare. Prelevând părţi din aceste venituri, statul îşi asumă obligaţia
plăţii viitoare a pensiilor către contribuabilii din prezent. Problema dimensionării acestor angajamente financiare şi a
includerii lor în datoria publică a dobândit teren pe fundalul manifestării fenomenului de îmbătrânire a populaţiei, la
nivel global.
85
Se impune a constata și că datoria publică poate cunoaște, în anumite situații, o evoluție în
timp „autonomă”, detașată de obținerea unor noi împrumuturi/ rambursarea celor din perioadele
anterioare. Spre exemplu, în cazul obligațiilor exprimate în valută, întrucât dimensionarea acestor
angajamente în moneda națională a statului considerat se efectuează în funcție de cursul valutar de
la momentul evaluării, fluctuațiile în timp ale mărimii ratei de schimb pot induce variații în
mărimea totală a datoriei publice. În mod concret, deprecierea monedei naționale față de valutele
de exprimare a datoriei publice va conduce la creșterea acesteia, în timp ce aprecierea monedei
naționale va avea un impact pozitiv, rezultând o reducere a stocului de datorie exprimat în monedă
națională. Similar, în cazul declarării insolvabilității debitorilor publici se poate șterge, integral
sau parțial, o parte din datorie, prin acorduri cu creditorii.
6.2. Forme de manifestare a datoriei publice
Alternativele diferite de contractare a unor împrumuturi publice conduc la forme distincte

de manifestare a datoriei publice, cu implicații diferite din perspectiva gestiunii acesteia și a
efectelor pe care le generează asupra economiei (Figura 6.1).
Figura 6.1. Forme de manifestare a datoriei publice
Datoria publică
totală
Datoria publică internă Datoria publică externă
Flotantă Consolidată Flotantă Consolidată
Brută Netă Brută Netă Brută Netă Brută Netă
Sursa: Stanciu, L., Merce, E., Stanciu, L., Finanţe publice, vol. 1, Editura Academiei Forţelor Terestre,
Sibiu, 2001, p. 242
a. O primă delimitare are în vedere locul de contractare a împrumuturilor generatoare de
datorie publică, conturându-se astfel conceptele de datorie publică externă şi datorie publică
internă.
Datoria publică internă constituie o parte integrantă a datoriei publice totale şi evidenţiază
angajamentele decurgând din împrumuturile statului de pe piaţa financiară internă, de la persoane
fizice şi/sau juridice, în moneda naţională sau în valută, precum şi împrumuturile angajate de terţi
cu garanţia statului, nerambursate la un moment dat.
Datoria publică externă constituie de asemenea parte integrantă a datoriei publice totale şi
se defineşte prin angajamentele decurgând din împrumuturile externe contractate de către stat, în
nume propriu, precum şi prin împrumuturile externe contractate de către alţi subiecţi autonomi cu
garanţia expresă a statului, rămase de rambursat la un moment dat.
86
Instrumentele datoriei publice externe sunt reprezentate de:57 titlurile de stat, în principal
în valută, plasate pe pieţele financiare externe; împrumuturi de la guverne străine, agenţii
guvernamentale străine, instituţii financiare multilaterale sau de la alte organizaţii internaţionale;
împrumuturi sindicalizate pe termen scurt, mediu sau lung; împrumuturile directe de la investitorii
privaţi, pe termen scurt, mediu sau lung; împrumuturile de la bănci străine sau de la companii
străine; alte împrumuturi după caz. Astfel de împrumuturi pot fi contractate direct de către stat, fie
de către alte entităţi publice sau private cu garanţia expresă a statului.
Delimitarea între datoria publică externă şi cea internă nu este întotdeauna una riguroasă,
după cum s-ar părea la prima vedere. Dificultăţi apar mai ales în cazul în care efectele publice ce
stau la baza datoriei publice sunt exprimate într-o valută convertibilă şi se vând şi se cumpără la
bursă, astfel încât un împrumut intern poate deveni extern şi invers. Această situaţie face ca unii
autori să aibă în vedere drept criteriu în delimitarea datoriei interne de cea externă moneda în care
aceasta este exprimată, datoria internă fiind exprimată în moneda naţională iar cea externă în
valută. Pornind de la aceleaşi considerente, în ţările cu valută convertibilă, datoria publică externă
este asimilată celei interne, neexistând termenul de datorie externă ci de dezechilibru al balanţei
de plăţi, de rambursare a împrumuturilor contractate. Astfel se consideră că „noţiunea de datorie
externă este folosită în literatura economică pentru a desemna datoria ţărilor cu valută
neconvertibilă, majoritatea lor fiind ţări în curs de dezvoltare.”58
Măsura în care un stat apelează la îndatorare internă sau externă se află sub influenţa a
numeroşi factori, dintre care putem enunţa: raportul existent între importurile şi exporturile unei
ţări (soldul balanţei comerciale); extinderea şi diversificarea pieţei interne a capitalului de
împrumut; mărimea ratei dobânzii pe piaţa financiară internă comparativ cu cea de pe pieţele
financiare internaţionale; conjunctura de pe pieţele financiare internaţionale precum şi accesul la
pieţele financiare internaţionale.
Statele care se confruntă cu deficite importante ale balanţei comerciale îşi procură în mare
parte resursele financiare de care au nevoie din împrumuturi externe, obţinând astfel şi resursele
valutare necesare finanţării importurilor excedentare în raport cu exporturile, ceea ce conduce la
creşterea ponderii datoriei publice externe în datoria publică totală. În sens invers însă,
rambursarea împrumuturilor contractate din străinătate, în valută, şi plata dobânzilor aferente, va
genera pentru aceste state fluxuri de ieşire de valută către străinătate şi va avea efecte nefavorabile
asupra balanţei de plăţi externe.
O piaţă financiară internă dezvoltată sau imposibilitatea accesului la pieţele financiare
internaţionale pot favoriza preferinţa autorităţilor publice pentru atragerea cu precădere de resurse
de la agenţii economici şi persoanele fizice din interior, după cum, dimpotrivă, o piaţă financiară
internă mai puţin dezvoltată sau o conjunctură externă favorabilă pot determina apelul
precumpănitor la resurse din exterior.
b. Având în vedere gradul de exigibilitate al datoriei publice, respectiv durata pentru care
se realizează îndatorarea, putem delimita datoria consolidată de cea flotantă.
Datoria publică flotantă, sau datoria publică pe termen scurt, este reprezentată de
totalitatea obligaţiilor decurgând împrumuturi de stat cu termen de rambursare în acelaşi an sau
cel mult de la un exerciţiu bugetar la altul, scopul principal al contractării acestora reprezentându-
57
Bostan, I., Drept financiar şi fiscalitate (elemente de teorie şi practică autohtonă), Editura Media-Tech, Iaşi, 2001,
p. 175.
58
Lupu, N., Finanţe publice, Editura Moldavia, Bacău, 2002, p. 251.
87
l acoperirea golurilor de casă generate de neconcordanţa în timp a veniturilor cu cheltuielile
bugetare.
Datoria publică consolidată cuprinde totalitatea datoriilor rezultate din împrumuturile de
stat contractate pe termen mediu (1-5 ani) şi lung (peste 5 ani), precum şi a celor rezultate din
prelungirea termenelor de rambursare a împrumuturilor pe termen scurt, pe perioade de timp mediu
şi lung. În principiu formarea datoriei publice consolidate are în vedere necesităţi de fonduri care
se menţin mai mulţi ani, chiar cu perspectivă nelimitată în timp, criteriu ce ar sta la baza delimitării
între datoria consolidată rambursabilă şi perpetuă.
Intervalele considerate în vederea delimitării între datoria pe termen scurt, mediu şi lung
sunt cele prevăzute de actele normative în vigoare în România şi avute în vedere în cvasitotalitatea
lucrărilor autorilor români. În stabilirea acestora nu s-a ţinut însă seama de prevederile legale din
alte state şi nici de experienţa în acest domeniu a altor ţări cu economie bazată pe relaţii de piaţă.
Astfel, în ţările OCDE (Australia, Canada, Spania, SUA, Franţa, Japonia etc.) gruparea are loc tot
pe trei categorii, însă pentru ultimele două termenele sunt diferite de cele precizate: de la unu la
10 ani pentru datoria pe termen mediu şi peste 10 ani pentru cea pe termen lung.
Diferenţierea existentă între datoria publică flotantă şi cea consolidată prezintă importanţă
în primul rând în ceea ce priveşte aprecierea efortului financiar pe care statul este nevoit să îl facă,
în mod curent, pentru rambursarea împrumuturilor scadente şi pentru plata dobânzilor aferente în
cursul unui an. Cu cât ponderea datoriei publice flotante în totalul datoriei publice este mai mare,
cu atât nevoia curentă de resurse financiare menite să acopere serviciul datoriei publice este mai
presantă şi invers.
În prezent, alături de cele două forme ale datoriei publice amintite, având în vedere acelaşi
criteriu, al exigibilităţii, unii autori menţionează şi o a treia formă, datoria publică la vedere, care
înglobează „sumele colectate de Trezorerie prin circuitul său propriu, reunind depozitele
corespondenţilor trezoreriei şi moneda divizionară.”59
c. În funcţie de calitatea creditorilor statului se disting şi datoria publică brută (datorie
neconsolidată), dată de valoarea totală a împrumuturilor, inclusiv dobânzile şi comisioanele
aferente, indiferent unde sunt plasate acestea şi datoria publică netă (consolidată), în care nu este
inclusă valoarea împrumuturilor angajate de la instituţiile statului (Trezoreria, Banca Centrală,
bugetul administraţiei centrale de stat pentru bugetele locale etc.).
Conceptele de datorie publică brută şi netă pot fi delimitate şi din alte puncte de vedere. În
statisticile prezentate de Fondul Monetar Internaţional şi OCDE, datoria publică netă se determină
prin scăderea din datoria publică brută a activelor financiare deţinute de către autorităţile publice
precum numerar, depozite bancare, împrumuturi acordate sectorului privat, participaţii la companii
din sectorul privat, deţineri de rezerve valutare etc., în funcţie de structura instituţională a ţării
respective.
d. Unii autori menţionează şi distincția între datoria publică nominală şi datoria publică
60
reală. Datoria nominală reflectă totalitatea împrumuturilor angajate de către stat şi nerambursate
la un moment dat, exprimate în preţurile anului de contractare, iar datoria reală semnifică acelaşi
lucru dar exprimat în preţurile anului considerat (rezultat aşadar prin influenţarea datoriei nominale
cu indicele de depreciere a monedei naţionale). În condiţii de inflaţie accentuată este posibil ca
59
Ristea, L., Finanţe publice. Fiscalitate între teorie şi practică autohtonă, Editura Media-Tech, Iaşi, 1999, p. 127.
60
Cosma, D., Lăbuneţ, A., Mutaşcu, M., Bugetul şi trezoreria publică, Editura Bion, Satu Mare, 2001, p. 16.
88
datoria publică nominală să crească, chiar în condiţiile în care cea reală cunoaşte un trend
descendent. Din acest motiv, pentru a realiza o analiză pertinentă se impune considerarea datoriei
publice exprimate în preţuri constante.
e. În funcţie de caracterul negociabil sau nu al titlurilor de valoare, datoria publică se
împarte şi în datorie negociabilă şi datorie nenegociabilă.61 Datoria negociabilă poate fi
tranzacţionată pe piața financiară, astfel încât un cumpărător al unui titlu de credit guvernamental
care este negociabil poate să decidă să vândă acest titlu altcuiva înainte de data scadenţei titlului.
Datoria nenegociabilă, la rândul ei, se exprimă sub două forme: titluri de credit care nu sunt
tranzacţionate la bursa de valori şi vor fi răscumpărate de stat de la cumpărătorul iniţial şi
împrumuturi, cum ar fi cele de la Fondul Monetar Internaţional, pentru care nu se emit titluri de
credit.
6.3. Indicatori de apreciere a mărimii, dinamicii și structurii datoriei publice
Caracterizarea evoluţiei datoriei publice a unei ţări precum şi compararea cu situaţia altor
ţări, la un moment specific, presupun utilizarea unor indicatori ce evidenţiază atât gradul de
îndatorare, cât şi efortul pe care datoria publică îl reclamă şi capacitatea de onorare a datoriei. Cei
mai utilizaţi indicatori, fără a avea intenţia de a realiza o prezentare atotcuprinzătoare în acest sens,
sunt:
• Datoria publică exprimată în mărime absolută (D), la nivelul anului sau într-un anumit
moment – se determină ca fiind totalul obligaţiilor statului angajate şi nerambursate şi permite
cunoaşterea efortului financiar total impus de amortizarea datoriei publice.
• Ponderea datoriei publice în produsul intern brut (PD PIB ) – exprimă gradul de îndatorare
al unei ţări la un moment dat şi se determină potrivit relaţiei:
D
PDPIB = *100
PIB (1)
Acest indicator arată în ce măsură valoarea nou creată dintr-un an este grevată de datoria
publică sau, altfel spus, ce procent din PIB ar trebui utilizat dacă datoria publică ar trebui achitată
integral în anul respectiv. Valoarea sa este pur teoretică, deoarece datoria publică se rambursează
eşalonat şi, mai mult, nici o ţară nu ar putea aloca întregul produs intern brut amortizării datoriei
publice, ci numai partea din acesta rămasă după efectuarea prelevărilor absolut indispensabile la
fondul de consum şi la formarea brută de capital. De altfel, sunt chiar cazuri în care întreg produsul
intern brut realizat într-un an nu ar fi suficient pentru rambursarea datoriei publice.
Comparativ cu datoria publică exprimată în mărimi absolute, acest indicator are o relevanţă
mai mare şi, prin urmare, este mai utilizat, întrucât raportează volumul datoriei unei ţări la
capacitatea acelei economii de a genera valoare nouă, exprimată prin PIB, din care să se asigure
rambursarea datoriei.
• Serviciul datoriei publice (SD) şi componentele acestuia – exprimă cheltuielile anuale
reprezentând plăţi exigibile în contul datoriei publice: rambursarea împrumuturilor scadente, plata
dobânzilor şi comisioanelor aferente. Spre deosebire de indicatorul precedent, acesta permite
caracterizarea efortului financiar anual pe care datoria publică îl reclamă (povara datoriei publice).
• Ponderea serviciului datoriei publice în PIB (PSD PIB ) – se determină potrivit relaţiei:
61
Hoanţă, N., Economie şi finanţe publice, Editura Polirom, Iaşi, 2000, p. 253.
89
SD
PSDPIB = *100
PIB (2)
Indicatorul arată, în procente, cât din produsul intern brut al unei ţări este destinat într-un
an plăţilor exigibile în contul datoriei publice.
• Raportul dintre serviciul datoriei publice şi totalul cheltuielilor bugetare (PSD CT ) - se

determină după formula:
SD
PSDCT = *100
CT (3)
Indicatorul exprimă, procentual, cât din cheltuielile bugetare totale ale unui an iau
destinaţia onorării serviciului datoriei publice şi poate fi utilizat în vederea aprecierii impactului
îndatorării asupra bugetului public (așa-numitul “efect bulgăre de zăpadă”).
• Ponderea cheltuielilor cu dobânzile în produsul intern brut (PCD PIB ) - exprimă,
procentual, dimensiunile contraprestaţiei pe care statul o datorează creditorilor săi în decursul unui
an:
CD
PCD PIB = *100
PIB (4)
• Ponderea cheltuielilor cu plata dobânzilor în totalul cheltuielilor bugetare (PCD CT ):

CD
PCD CT = *100
CT (5)
În vederea efectuării de comparaţii internaţionale, un factor esenţial de care trebuie să se
ţină seama este factorul demografic, în acest sens fiind utilizaţi şi indicatori calculaţi ca mărimi
medii pe locuitor: mărimea medie a datoriei publice pe locuitor, mărimea medie pe locuitor a
serviciului datoriei publice etc.
În acelaşi scop, al efectuării de comparaţii internaţionale, este necesar ca datoria publică
totală şi cea pe locuitor a ţărilor cuprinse în analiză să fie exprimate într-o monedă având o largă
circulaţie pe plan mondial, în prezent acest rol fiind jucat în principal de dolarul SUA şi EURO.
Deşi calculele făcute într-o asemenea monedă conţin un grad mai mare sau mai mic de
aproximaţie, din cauza fluctuaţiei cursurilor de schimb şi a neconcordanţei dintre puterea reală de
cumpărare a unei monede exprimată într-o altă monedă şi cursul la care se schimbă acele monede,
totuşi ele oferă informaţii utile despre mărimea datoriilor statului.
Indicatorii enumeraţi pot fi calculaţi atât pentru datoria publică privită în mod global cât şi
pentru componentele acesteia, respectiv datoria publică internă şi cea externă. Pentru aceasta din
urmă pot fi determinaţi şi o serie de indicatori specifici, având în vedere efortul valutar pe care
rambursarea împrumuturilor externe îl reclamă, cum ar fi: raportul dintre datoria publică externă
şi valoarea exporturilor; ponderea serviciului datoriei publice externe în volumul exporturilor de
bunuri şi servicii, inclusiv în valoarea forţei de muncă exportate; raportul dintre valoarea plăţilor
de dobânzi scadente şi valoarea exporturilor. Astfel de indicatori, într-o variantă mai
cuprinzătoare, au în vedere chiar datoria externă globală, cuprinzând aşadar şi datoria privată
negarantată, o astfel de perspectivă realizând o apreciere mai exactă a necesităţii de resurse
valutare şi a posibilităţilor de asigurare a acestora în vederea onorării angajamentelor externe.
90
6.4. Cauze ale formării datoriei publice
Apariţia datoriei publice, la origine, este legată de asumarea de către state a unor sarcini şi
atribuţii din ce în ce mai ample şi complexe, pe măsura evoluţiei lor şi sub constrângerea a
numeroase necesităţi economico-sociale, sarcini care au determinat o creştere apreciabilă a
volumului resurselor băneşti necesare pentru acoperirea cheltuielilor publice. Veniturile ordinare,
obţinute de stat din impozite şi taxe precum şi de la întreprinderile şi proprietăţile sale, au devenit
insuficiente în raport cu necesităţile curente de resurse băneşti şi a apărut deficitul bugetar,
impunând apelul statelor la alte categorii de resurse, denumite extraordinare. S-a generalizat astfel
împrumutul public, ca modalitate de procurare de către stat a resurselor suplimentare necesare,
împrumut conducând la acumularea de datorie publică.
Deşi în prezent deficitul bugetar nu mai constituie singura cauză a datoriei publice, în
condiţiile economico-sociale actuale conţinutul acesteia fiind unul mult mai complex, el continuă
să constituie cauza cea mai importantă. O astfel de perspectivă justifică definirea datoriei publice
în literatura de specialitate, pornind de la cauza sa principală, ca fiind „sumă a deficitelor bugetare
neacoperite”.62
Insuficienţa veniturilor obişnuite în vederea acoperirii cheltuielilor publice şi apelul pe
această cale din partea statului la împrumuturi poate cunoaşte, după cum s-a mai precizat, două
paliere de manifestare:63:
• apariţia necesarului de trezorerie în execuţia bugetului pe parcursul anului;
• existenţa necesarului de echilibrare a bugetului pe ansamblul anului bugetar.
În primul caz, veniturile bugetare ordinare prevăzute a se realiza în anul considerat acoperă
integral cheltuielile bugetare. Deşi pe întregul an bugetul se prezintă echilibrat, totuşi, pe parcursul
acestuia, şi cu deosebire în primele luni ale anului, poate să nu existe o concordanţă deplină între
termenele la care se încasează veniturile şi cele la care se efectuează cheltuielile. Ca urmare, în
unele perioade plăţile devansează încasările, ceea ce provoacă un „gol de casă”. Statul, prin
organul însărcinat cu execuţia de casă a bugetului (Trezoreria Statului) apelează, în această situaţie,
la resurse de împrumut pe termen scurt de la diverse instituţii sau deţinători de disponibilităţi
băneşti, sub forma unui avans în contul veniturilor bugetare viitoare. Contractarea de împrumuturi
pe termen scurt conduce la formarea de datorie publică flotantă.
În cel de al doilea caz, atunci când veniturile ordinare provenind din impozite, taxe şi
contribuţii sau de la întreprinderile şi proprietăţile statului nu acoperă cheltuielile bugetare pe
parcursul întregului an, rezultă un deficit a cărui finanţare se asigură prin contractarea de
împrumuturi ce presupun termene mai mari de rambursare, fie pe piaţa internă, fie pe piaţa externă,
şi acumularea de datorie publică consolidată.
În principiu, puterea publică, având monopolul emisiunii de monedă, poate dispune şi de o
altă de sursă de finanţare a deficitului bugetar, la care organismele private nu au acces, şi anume
creaţia monetară. În caz de deficit bugetar, ea poate să evite contractarea de împrumuturi prin
sporirea masei monetare în circulaţie. Preţul plătit poate fi însă o sporire a inflaţiei şi o depreciere
a monedei naţionale. Din acest motiv, niciun stat dezvoltat nu a mai utilizat această tehnică de
finanţare de decenii, fiind cel mai adesea interzisă prin lege.64 În cazul în care statul interzice
62
Cullis, J., Jones, P., Public finance and public choice, 2nd Edition, Oxford University Press, 1998, p. 257.
63
Filip, Ghe., Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2002, p. 261-262.
64
În cazul ţărilor membre ale Uniunii Europene, interzicerea finanţării monetare a deficitului bugetar este prevăzută
91
această modalitate de finanţare, asigurând deplina independenţă a băncii centrale, variaţiile
înregistrate de datoria publică sunt în mare măsură determinate de cele ale soldului bugetar.
Prezenţa unui sold bugetar negativ (deficit bugetar), în măsura în care se recurge la
finanţarea acestuia pe calea împrumutului public, influenţează în direcţia creşterii datoriei publice,
după cum datoria publică scade atunci când există un excedent bugetar, iar resursele suplimentare
sunt folosite pentru amortizarea datoriei publice (efectuarea de plăți în contul acesteia).
Cauzele producerii deficitului bugetar şi implicit ale apariţiei datoriei publice diferă
substanţial în societatea modernă faţă de cele din perioada de ascensiune a capitalismului. Până în
preajma crizei economice mondiale din anii 1929-1933, guvernele se ghidau, în principiu, după
concepţia clasică asupra finanţelor publice, urmărind echilibrarea bugetară şi excluzând deci
împrumutul public. Apelul la această sursă de finanţare era considerat nefast, deoarece conducea
la creşterea datoriei publice care, la rândul său, antrena cheltuieli bugetare suplimentare cu plata
dobânzilor aferente, constituind o povară pentru generaţiile viitoare. Împrumutul public era
acceptat doar pentru a finanţa cheltuielile sporite antrenate în ipoteza participării la un război. Prin
urmare, datoria publică creştea în principal în perioade de război, dar imediat după împrumuturile
trebuiau rambursate cât mai repede cu putinţă.
Odată cu marea recesiune economică mondială, asistăm la o schimbare fundamentală de
perspectivă asupra deficitului bugetar. Potrivit concepţiei moderne, de sorginte intervenţionistă,
oscilaţiile ciclice ale economiei pot fi atenuate prin intervenţia statului în economie. În timpul
perioadelor de declin economic, guvernul poate să intervină stimulând economia prin scăderea
impozitelor şi creşterea cheltuielilor guvernamentale. Pe măsură ce economia tinde să crească,
reacţia ar trebui să fie inversată, scăzând impozitele şi crescând cheltuielile publice, pentru a evita
supraîncălzirea acesteia. O astfel de concepţie implică acceptarea deficitului bugetar, ca factor de
relansare economică, precum şi a împrumutului public ca modalitate de finanţare a acestuia,
conducând la acumularea de datorie publică.
În directă legătură cu această concepţie, se poate considera că deficitul bugetar apare în
societatea modernă în două ipostaze:
a. Ca deficit „impus”, de exemplu atunci când rezultă dintr-o criză economică. Din acest
punct de vedere, se impune a constata că situaţia soldului bugetar depinde în mare măsură
de evoluţia conjuncturii economice. În ipoteza plasării pe panta negativă a ciclului
economic, reducerea veniturilor şi profiturilor conduce la o scădere a veniturilor bugetare,
în principal a celor din impozite şi taxe, în timp ce cheltuielile bugetare, în principal cele
sociale, cum ar fi cele cu plata ajutoarelor de şomaj, cresc, urmare a creşterii numărului de
şomeri, per total conducând la o înrăutăţire a situaţiei bugetare. Dimpotrivă, în perioadele
de expansiune economică, veniturile bugetare cresc iar unele categorii de cheltuieli scad,
ceea ce gerează reducerea deficitului bugetar sau chiar revenirea la situaţia de excedent.
b. Ca deficit „dorit”, rezultat al acțiunilor promovate în mod deliberat de puterile publice. De
exemplu, pe fond de recesiune economică, guvernul poate pune în aplicare o politică de
stabilizare (politică anticiclică, de sorginte keynesiană), crescând investiţiile şi cheltuielile
publice sau reducând impozitele. Deficitul bugetar va crește, dar se scontează o creştere
în mod expres prin Tratatul de la Maastricht. Aceasă interdicție a fost preluată și în legislația din România, prin Legea
nr. 312/28 iunie 2004 privind Statutul Băncii Naționale a României.
92
economică pe baza aplicării acestor măsuri, creştere care va conduce la sporirea veniturilor
fiscale şi la reducerea deficitului bugetar.
Finanţarea acţiunilor anticiclice are un rol important în a ajuta economia să se stabilizeze.
Totuşi, există diverse alte motive pentru care autorităţile publice ar putea alege să se împrumute şi
să acumuleze, astfel, datorie publică. Resursele împrumutate ar putea fi folosite pentru a finanţa
cheltuieli care să contribuie la realizarea unei game largi de obiective economice şi sociale.
Finanţarea de investiţii publice, de exemplu în infrastructură, ar putea conduce la creşterea ratei
de rentabilitate a investiţiilor private sau ar putea furniza ceea ce sectorul privat nu ar fi dispus să
furnizeze ca urmare a externalităţilor. Cheltuielile mai ridicate în domeniul educaţiei sau ocrotirii
sănătăţii ar conduce de asemenea la dezvoltarea capitalului uman al societăţii. Totodată, în situaţia
în care cheltuielile publice ar fi mai mari în prezent ca urmare a unui război sau a unui dezastru
natural, apelul la resurse împrumutate ar putea fi o soluţie pentru a limita nevoia de creştere
imediată a impozitelor şi taxelor. De dată mai recentă, datoria publică este privită şi în contextul
în care guvernele apelează la împrumuturi pentru a finanţa cheltuieli publice mai mari sau pentru
a reduce impozitele şi taxele în perioada preelectorală, sau pentru a impune constrângeri
suplimentare asupra acţiunilor regimurilor viitoare.
Practicarea deficitelor bugetare este cea mai importantă cauză a formării datoriei publice
în statele contemporane. Odată acumulate obligaţiile de rambursare a împrumuturilor şi plată a
dobânzilor aferente, numeroşi alţi factori pot determina, însă, modificarea în timp a mărimii
acestor obligații:
• Rata reală de creştere a PIB - Un ritm real pozitiv de creştere economică influenţează în
direcţia scăderii datoriei publice (exprimate, de regulă, ca pondere în PIB), după cum, în caz
contrar, gradul de îndatorare publică tinde să crească.
• Cursul valutar real. Deprecierea reală a monedei naţionale influenţează în direcţia creşterii
gradului de îndatorare publică, după cum aprecierea reală are un impact pozitiv, conducând la
reducerea acestuia. Deprecierea sau aprecierea monedei naţionale îşi exercită influenţa doar asupra
mărimii datoriei publice denominate în valută.
• Rata reală a dobânzii. Acest factor îşi exercită influenţa asupra volumului cheltuielilor cu
dobânzile la datoria publică. Creşterea ratei reale a dobânzii pe piaţa financiară determină creşterea
gradului de îndatorare publică, după cum reducerea ratei reale a dobânzii influenţează în direcţia
opusă. Efectul este cu atât mai important cu cât este mai mare ponderea datoriei publice rezultată
din emisiunea de titluri cu rată variabilă a dobânzii.
• Rata inflaţiei. O rată a inflaţiei ridicată influenţează în direcţia reducerii gradului de
îndatorare publică. Efectul este cu atât mai important cu cât o pondere mai mare din datoria publică
totală este denominată în monedă naţională. Acesta este şi motivul pentru care, în ţările afectate
de fenomene inflaţioniste de mare amploare, înprumuturile publice sunt denominate cel mai adesea
în valută sau indexate cu rata inflaţiei, evitându-se astfel amotizarea datoriei publice prin inflaţie.
• Alţi factori: operaţiuni de restructurare a datoriei publice (conversie a datoriei în
participaţii, acorduri de compensare etc.), recunoaşterea unor obligaţii extrabilanţiere etc.
Cu privire la România, legislația în vigoare admite diverse scopuri ale îndatorării
autorităților publice centrale și locale. Potrivit Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 64/2007
93
privind datoria publică,65 art. 4 alin. (1), contractarea de datorie publică guvernamentală poate
realiza pentru:
• finanţarea deficitului bugetului de stat și finanţarea temporară a deficitelor din anii
precedenţi ale bugetului asigurărilor sociale de stat, până la alocarea de sume cu această
destinaţie;
• finanţarea deficitelor temporare (“golurilor de casă”) ale bugetului de stat şi ale bugetului
asigurărilor sociale de stat din exerciţiul curent;
• refinanţarea şi rambursarea anticipată a datoriei publice guvernamentale;
• menţinerea în permanenţă a unui sold corespunzător în contul curent general al Trezoreriei
Statului deschis la B.N.R.;
• finanţarea (pe bază de lege) unor programe/proiecte sau a altor necesităţi prioritare pentru
economia românească;
• susţinerea balanţei de plăţi externe.
La nivel local, în acord cu principiul echilibrului bugetar66 urmărit în elaborarea, aprobarea
și execuția bugetelor locale, autoritățile locale nu se pot împrumuta pentru a finanța deficitele
bugetare (anuale) ale bugetelor locale pe care acestea le administrează. Ele se pot îndatora însă pe
termen scurt, prin împrumuturi din disponibiltățile contului curent general al Trezoreriei Statului
deschis la B.N.R, pentru a acoperi „golurile de casă” apărute în execuția bugetelor locale. Pe
termen mai lung, contractarea de datorie locală se poate face doar pentru realizarea de investiţii
publice de interes local şi pentru refinanţarea datoriei publice locale.67
TESTE DE EVALUARE:
1. În diverse abordări, noțiunea de datorie publică semnifică:

 totalitatea sumelor împrumutate de autoritățile publice, de la persoane fizice şi juridice, pe piaţa internă
şi pe piaţa externă, şi rămase de rambursat la un moment dat
 sumă dintre datoria publică directă şi datoria garantată public
 ansamblul angajamentelor financiare ce presupun plăți viitoare de dobânzi și rată/rate de credit, ale
tuturor entităţilor făcând parte din sectorul administraţiilor publice
 datoria publică guvernamentală
2. Care dintre următoarele afirmații cu privire la datoria publică garantată sunt adevărate:
 cuprinde totalitatea obligaţiilor unităţilor administrativ-teritoriale, la un moment dat
 provine din garanțiile acordate de către stat sectorului privat
 exprimă obligații financiare a căror dimensiune este incertă, fiind condiționată de manifestarea anumitor
evenimente viitoare
 reprezintă angajamente efective ale statului, cu un nivel ridicat de certitudine privind mărimea plăților
de efectuat
3. Totalitatea obligaţiilor decurgând din împrumuturi de stat cu termen de rambursare în acelaşi an sau cel
mult de la un exerciţiu bugetar la altul formează:
65
Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 64/27 iunie 2007 privind datoria publică, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 439 din 28 iunie 2007.
66
În sensul Legii nr. 273/29 iunie 2006 privind finanțale publice locale, art. 13, respectarea principiului echilibrului
presupune că “Cheltuielile unui buget se acoperă integral din veniturile bugetului respectiv, inclusiv excedentul anilor
precedenţi”. Se observă că nu este vorba despre o echilibrare a bugetului local la nivelul fiecărui an bugetar, ci mai
degrabă multianuală, la nivelul mai multor ani bugetari.
67
Legea nr. 273/29 iunie 2006 privind finanțale publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr. 618 din 18 iulie 2006, art. 61 alin. (1).
94
 datoria publică directă
 datoria publică consolidată
 datoria publică garantată
 datoria publică flotantă
4. Printre instrumentele datoriei publice se regăsesc:

 titlurile de stat
 împrumuturile statului de la guverne străine
 participațiile statului la formarea capitalului agenților economici din sectorul public
 împrumuturile statului de la diverse organisme financiare internaționale
5. Care dintre următoarele afirmații privind serviciul datoriei publice sunt adevărate:
 dimensiunea acestuia se poate exprima procentual, ca pondere în PIB
 exprimă cheltuielile anuale privind rambursarea împrumuturilor statului scadente precum și plata
dobânzilor şi comisioanelor aferente acestora
 exprimă gradul de îndatorare al unei țări
 atunci când este raportat la totatul cheltuielilor bugetare, exprimă impactul îndatorării statului asupra
bugetului public
95
UNITATEA DE STUDIU VII
CONȚINUTUL, OBIECTIVELE ȘI CADRUL INSTITUȚIONAL AL

GESTIUNII DATORIEI PUBLICE
7.1. Conținutul gestiunii datoriei publice și importanța acesteia
7.1.1. Conceptul de gestiune a datoriei publice și conținutul acesteia
7.1.2. Raporturile dintre gestiunea datoriei publice și politica financiar-
monetară a unui stat
7.1.3. Importanța gestiunii datoriei publice
7.2. Obiective ale gestiunii datoriei publice
7.3. Sistemul de instituţii implicate în gestiunea datoriei publice
Înțelegerea conținutului gestiunii datoriei publice, obiectivelor specifice și
alternativelor de organizare instituțională a acesteia
• Să definească noțiunea de gestiune a datoriei publice
• Să identifice decizii strategice și tactice adoptate în procesul de management al
datoriei publice
• Să caracterizeze interconexiunile dintre gestiunea datoriei publice, politica
monetară și politica bugetară
• Să explice importanța unui management prudent al gestiunii datoriei publice
• Să identifice obiectivele gestiunii datoriei publice, pe exemplul unui stat
• Să compare diferitele alternative de organizare a agenției responsabile de
gestiunea datoriei publice, indicând avantaje și dezavantaje ale acestora
Termeni cheie: gestiunea datoriei publice; strategia de îndatorare publică; refinanțare

a datoriei; consolidare a datoriei; arozare; conversiune; default suveran; agenția
datoriei publice

7.1. Conținutul gestiunii datoriei publice și importanța acesteia
7.1.1. Conceptul de gestiune a datoriei publice și conținutul acesteia

Gestiunea datoriei publice se dovedeşte a fi de o reală importanţă în societatea
contemporană, în contextul multiplicării sarcinilor asumate de către autorităţile publice şi a
resurselor de finanţare pe care acestea le reclamă, dar şi a creşterii semnificative a mărimii datoriei
publice în multe state, atât din categoria celor dezvoltate cât şi în curs de dezvoltare. Evenimentele
de pe pieţele financiare din ultimele decenii, inclusiv evoluțiile produse în contextul ultimei crize
economico-financiare, au demonstrat că o gestiune deficitară a datoriei publice poate conduce la
apariţia sau exacerbarea efectelor crizei, culminând chiar cu grave probleme de solvabilitate ale
guvernelor, cu consecinţe nefaste în plan economic şi social.
Gestiunea (managementul) datoriei publice reprezintă procesul de stabilire şi
implementare a unei strategii prudente de administrare a datoriei autorităților publice, în scopul
mobilizării sumelor necesare finanțării acestora, precum și realizării obiectivelor de cost și de
risc și a altor obiective asumate de către autorități, precum dezvoltarea și menținerea unei piețe
eficiente a titlurilor de stat. 68
În esență, procesul de gestiune a datoriei publice presupune:
✓ Stabilirea unor obiective clare ale managementului datoriei și susținerea acestora printr-un
cadru eficient de guvernanță, o strategie prudentă de management al costurilor și riscurilor
și politici adecvate de management al portofoliului datoriei publice; existența unei structuri
organizatorice, eficiente, responsabilă de gestiunea datoriei publice; un sistem
informațional adecvat;
✓ Asigurarea că toate tranzacțiile privind portofoliul datoriei publice sunt realizate în spiritul
strategiei de gestiune a datoriei și sunt executate cu maximă eficiență;
✓ Stabilirea de proceduri de raportare care să asigure că managerii datoriei publice își asumă
răspunderea pentru responsabilitățile care le-au fost delegate.
Gestiunea datoriei publice cuprinde trei componente fundamentale:
A) Deciziile financiare adoptate în procesul de administrare a datoriei publice, care dau
conținut politicii de management al datoriei publice. Aceste decizii, cu caracter strategic
(reflectate în strategia de administrare a datoriei) sau tactic (decizii curente, adoptate în procesul
de implementare a strategiei), vizează:
• Termenele (scadența) şi condiţiile contractării împrumuturilor publice;
• Locul şi moneda de plasare a împrumuturilor publice;
• Indexarea împrumuturilor pentru protejarea deţinătorilor de titluri împotriva diferitelor
riscuri, precum cel al deprecierii monedei în care a fost exprimat împrumutul;
• Condiţiile şi limitele acordării garanţiilor de stat;
• Stabilirea modalităților de amortizare a datoriei publice și a resurselor utilizate în acest
sens: venituri create de obiectivele realizate pe seama sumelor împrumutate, venituri
publice special afectate acestui scop, venituri generale ale bugetului;
• Stabilirea limitelor acceptabile ale îndatorării autorităților publice şi menţinerea datoriei
publice în aceste limite (urmărind, în același timp, și asigurarea unui grad suficient de
ridicat de flexibilitate, necesară pentru a permite acțiunea politicilor conjuncturale) etc.
68
Wheeler, G., Sound practice in government debt management, The World Bank, Washington, D.C., 2004, p. 4.
97
B) Operațiunile specifice de administrare a datoriei publice, care privesc, printre altele:
• Contractarea datoriei publice - contractarea (plasarea), prin diferite metode și procedee
tehnice, a împrumuturilor publice și emiterea garanțiilor de stat;
• Refinanțarea datoriei publice - contractarea de noi datorii pentru a onora obligații de natura
datoriei publice ajunse la scadență;
• Amortizarea datoriei publice – restituirea către creditori a sumelor împrumutate, conform
condițiilor contractuale stabilite în momentul plasării împrumuturilor;
• Modificarea caracteristicilor datoriei publice, de exemplu a scadenței sau nivelului ratei
dobânzii la împrumuturile contractate; 69
• Ținerea unor evidențe specifice și raportarea indicatorilor datoriei publice;
• Administrarea, prin instrumente specifice, a riscurilor aferente datoriei publice etc.
C) Cadrul organizatoric al gestiunii datoriei publice, respectiv ansamblul de instituții și
aranjamente instituționale create și implementate pentru o administrare eficientă a datoriei
autorităților publice.
7.1.2. Raporturile dintre gestiunea datoriei publice și politica financiar-monetară a unui stat
Prin conținutul financiar specific, gestiunea datoriei publice reprezintă o componentă a
managementului financiar public. Totodată, politica de gestiune a datoriei publice se integrează
în politica financiar-monetară a statului respectiv, fiind în interdependență cu alte componente de
prim-rang ale acesteia, în primul rând politica bugetară și cea monetară. O politică adecvată de
gestiune a datoriei publice poate susține realizarea celorlalte politici și contribui la atingerea
obiectivelor acestora, după cum nu este exclus ca, în anumite situații, să apară conflicte între ele
(ceea ce reclamă acțiuni de coordonare).
Politica de management al datoriei publice interferează cu politica bugetară, prin care se
iau decizii cu privire la formarea, alocarea şi utilizarea eficientă a resurselor bugetare, precum şi
la echilibrarea bugetului de stat. Instituțiile internaționale recomandă separarea netă a celor două
politici, inclusiv prin atribuirea competențelor specifice unor organisme distincte.
Politica bugetară înglobează opţiunile cu privire la sensul şi dimensiunile soldului bugetar,
precum şi cele referitoare la resursele bugetare extraordinare care pot fi utilizate pentru acoperirea
unui eventual deficit bugetar, în primul rând împrumutul public (generator de datorie publică).
Astfel, prin politica bugetară ar urma să se decidă mărimea noilor împrumuturi de contractat și,
deci, dimensiunile datoriei publice rezultate pe această cale, iar opțiunile privind caracteristicile
acestor împrumuturi (piața de plasare, creditorii vizați, instrumentele utilizate, moneda de
denominare etc.) și administrarea ulterioară a datoriei publice rezultate ar ține explicit de
managementul datoriei publice.
Un management eficient al datoriei publice ar urma să asigure reducerea costurilor datoriei
reflectate ca și cheltuieli în bugetul de stat și să permită menținerea deficitului acestuia la
dimensiuni scăzute sau chiar disponibilizarea de resurse pentru efectuarea altor cheltuieli bugetare
esențiale pentru dezvoltarea economico-socială a unei țări. Un management defectuos al datoriei
și acumularea unor riscuri excesive ar limita accesul autorităților publice la resurse împrumutate,
69
Se includ aici operațiuni precum cele de conversiune (înlocuire a unor împrumuturi anterior contractate, cu o
dobândă mai mare, cu altele noi, cu o rată a dobânzii mai scăzută), arozare (modificare a nivelului ratei dobânzii, în
sensul creșterii acesteia), sau consolidare (înlocuire a unui împrumut pe termen mai scurt cu altul pe termen mediu și
lung, conducând la transformarea datoriei publice flotante în datorie consolidată).
98
obligându-le, chiar, să adopte măsuri de consolidare bugetară (orientate spre majorarea veniturilor
și/sau reducerea cheltuielilor bugetare) atunci când conjunctura economică ar impune o reacție de
sens contrar.
Interconexiuni specifice se stabilesc, în egală măsură, și între politica de management al
datoriei publice și cea monetară, înglobând opțiuni asupra evoluției ofertei de monedă și
condițiilor de derulare a circulației monetare într-o economie și urmărind asigurarea echilibrului
monetar și menținerea puterii de cumpărare a monedei naționale.
Punctul central al conexiunilor dintre cele două politici poate fi considerat cel al procurării
de către stat a resurselor financiare prin împrumuturi de la banca de emisiune, ceea ce, în fapt,
poate conduce uneori la o creștere nejustificată a masei monetare în raport cu valoarea masei de
bunuri și servicii, având ca posibil efect inflația. Pot fi asimilate, în acest context, și raporturile de
îndatorare ale statului față de băncile comerciale, atunci când acestora le este permisă
achiziționarea și deținerea de titluri de stat în portofoliu, prin prisma relațiilor specifice de
refinanțare pe care băncile comerciale le au cu banca de emisiune. Rezultatul final, direct
dependent de destinația dată de către stat resurselor financiare astfel împrumutate (pentru consum
sau investiții) poate fi, și în acest caz, reducerea puterii de cumpărare a monedei naționale.
Dintr-o altă perspectivă, admiterea unei rate ridicate a inflației, printr-un control mai puțin
riguros exercitat de către institutul de emisiune asupra volumului masei monetare în circulație este,
uneori, considerată a fi o soluție salvatoare pentru guvernele supraîndatorate, posibil de aplicat
atunci când o mare parte a obligațiilor statului sunt exprimate în monedă națională iar investitorii
în titluri de stat nu sunt protejați împotriva inflației și permițând producerea așa-numitei
„amortizări prin inflație” a datoriei publice. Interferențe specifice se produc, deopotrivă, atunci
când operațiunile de vânzare/cumpărare a titlurilor de stat sunt utilizate de către băncile centrale
ca instrumente de politică monetară, în scopul influențării ofertei de monedă și ținerii sub control
a volumului masei monetare în circulație.
Interconexiuni, reclamând acțiuni coordonate în planul politicii de managementul al
datoriei publice şi celei monetare, se produc și în contextul alegerii momentului angajării de noi
împrumuturi pe piața financiară. Este de dorit ca acesta să nu coincidă cu situaţii în care volumul
lichidităţilor din economie este redus, inclusiv ca urmare a intervențiilor institutului de emisiune,
ceea ce ar conduce la o creștere importantă a ratei dobânzii și costurilor finanțării statului.
7.1.3. Importanța gestiunii datoriei publice
Deși toate statele contemporane au, astăzi, o datorie publică mai mică sau mai mare care
trebuie administrată, managementul datoriei publice se dovedește a fi deosebit de important în
statele în curs de dezvoltare sau emergente (așa cum este și țara noastră), cu piețe financiare interne
încă fragile, dependență ridicată de finanțarea externă, volum mare al garanțiilor și altor obligații
contingente care trebuie gestionate etc.
Portofoliul datoriei publice este, de regulă, cel mai important portofoliu financiar al unei
țări. El conține structuri financiare complexe și riscante care, administrate necorespunzător, pot
genera riscuri substanțiale pentru stat, dar și economie în ansamblul ei. O gestiune prudentă a
datoriei publice este importantă din mai multe motive:
✓ Un management prudent al datoriei publice este esențial pentru asigurarea stabilității
financiare, în particular, și macroeconomice, în general. De-a lungul timpului, structurile riscante
ale datoriei publice (caracterizate prin acumularea unui volum mare de datorii pe termen scurt, sau
99
denominate în valută/indexate cu rata de schimb) au reprezentat un factor major în declanșarea
unor crize economice și financiare. Prin reducerea riscului ca portofoliul datoriei publice să devină
o sursă de instabilitate pentru sectorul privat al economiei, un management prudent al datoriei
publice poate contribui la reducerea contagiunii și asigurarea stabilității macroeconomice.
Totodată, o gestiune corespunzătoare a datoriei publice poate ajuta la atenuarea impactului
diferitelor șocuri economice (care afectează nivelul producției, inflației, gradul de ocupare a forței
de muncă) asupra bugetului public, prin utilizarea unor instrumente de finanțare care să reducă
impactul acestor șocuri asupra veniturilor și cheltuielilor bugetare (de exemplu, obligațiunile de
stat indexate cu PIB).
✓ Cheltuielile cu serviciul datoriei publice pot reprezenta, în statele puternic îndatorate, o
componentă importantă a cheltuielilor publice totale ale unei țări, depășind volumul altor cheltuieli
precum cele pentru educație sau sănătate. O gestiune eficientă a datoriei publice poate conduce la
reducerea acestor cheltuieli, eliberând resurse pentru alte destinații, respectiv furnizarea de bunuri
și servicii publice.
✓ Practici deficitare de management al datoriei publice, în combinație cu politici bugetare și
monetare imprudente, pot conduce la reducerea ratingului suveran acordat de către agențiile
internaționale de rating, având consecințe nefaste nu doar asupra accesului la finanțare și
costurilor finanțării autorităților publice, ci și al altor entități din țara respectivă, pentru care
ratingul suveran este luat ca reper.
✓ Deciziile gestionarilor datoriei publice cu privire la selectarea diferitelor instrumente de
îndatorare și alegerea celor mai potrivite strategii de contractare a datoriei pot reprezenta un
catalizator al dezvoltării, globale, a pieței financiare interne. De exemplu, politicile orientate spre
construirea unei curbe a randamentelor titlurilor de stat lichide pot conduce la reducerea costurilor
de tranzacționare pentru alți participanți pe piața financiară, întrucât le permite acestora să
stabilească prețul activelor, pentru contractele pe termen lung, și să emită propriile instrumente cu
venit fix.
✓ Calitatea managementului datoriei publice poate afecta, puternic, reputația autorităților
publice. Profesionalismul dovedit de gestionarii datoriei publice în relația cu creditorii statului,
investitorii și agențiile de rating, precum și modul în care aceștia comunică informații cu privire
la diferite aspecte ale politicii de management al datoriei (rolul statului pe piețele financiare,
strategia de administrare a costurilor și riscurilor etc.) pot afecta percepția pieței asupra calității
managementului financiar public și credibilității guvernelor, în general.
7.2. Obiective ale gestiunii datoriei publice
Gestiunea datoriei publice, prin componenta de politică de management al datoriei,

presupune un cumul de decizii luate de către entități autorizate în acest sens și orientate spre
atingerea anumitor obiective specifice.70
A. Obiectivul principal al gestiunii datoriei publice este reprezentat de acoperirea, în mod
eficient, a necesarului de finanțare prin împrumuturi al autorităţilor publice, precum și de
asigurarea onorării la timp a serviciului datoriei publice (plății la scadență a ratelor de credit şi
dobânzilor la împrumuturile contractate în perioadele anterioare).
70
Wheeler, G., Sound practice in government debt management, The World Bank, Washington, D.C., 2004, pp. 13-
17.
100
Procurarea unui volum satisfăcător de resurse financiare împrumutate, corespunzător
nevoilor ridicate de finanțare ale autorităților publice, poate fi o reală problemă mai ales în ţările
cu pieţe financiare interne de mici dimensiuni sau slab dezvoltate, care depind de împrumuturile
în valută (din străinătate) pentru menţinerea nivelului rezervelor lor valutare şi finanţarea
deficitelor bugetare. Problemele se agravează atunci când accesul la piețele financiare
internaționale este dificil, fie ca urmare a unui rating scăzut la creditele contractate în valută, fie al
unei conjuncturi externe nefavorabile.
Atingerea acestui obiectiv presupune, în subsidiar, și evitarea incapacității de plată a
autorităților publice,71 respectiv a imposibilității acestora de a-și mai onora obligațiile de plată
față de creditorii lor.72 Aceasta se realizează atât prin asigurarea unei structuri corespunzătoare a
datoriei publice, care să nu presupună acumularea de riscuri excesive, cât și prin menținerea
datoriei publice la un nivel considerat acceptabil pentru stat (evitarea supraîndatorării). Din acest
punct de vedere, este frecvent întâlnită, în practica diferitelor țări, stabilirea de limite maxime ale
serviciului datoriei publice sau chiar ale mărimii acesteia (globale sau pe diferite componente
structurale) exprimate ca procent din PIB. Limite maxime pot fi stabilite atât la nivel național cât
și supranațional, așa cum este cazul statelor membre ale Uniunii Europene, pentru care datoria
publică nu trebuie să depășească 60% din PIB.
B. Un alt obiectiv privește asigurarea administrării portofoliului datoriei publice în acord
cu obiectivele de cost şi preferințele pentru risc ale autorităţilor publice. Prin modul de structurare
și administrare a datoriei publice, portofoliul acesteia apare a fi expus, într-o mai mare sau mai
mică măsură, unor riscuri specifice precum: riscul de piață (riscul de dobândă, riscul valutar etc.);
riscul de refinanțare; riscul de lichiditate; riscul de credit; riscul operațional.
Este de admis că, în principiu, între costurile îndatorării statului (mai ales de tipul
cheltuielilor cu dobânzile) și riscurile asumate există un raport invers de determinare, iar prin
structurarea adecvată a datoriei publice cu privire la rata dobânzii (fixă sau variabilă), scadența,
moneda de exprimare etc., se poate realiza optimizarea acestui raport, în acord cu preferințele
pentru risc ale autorităților publice.
Preferința pentru minimizarea costurilor, fără a lua în considerare riscul asumat, nu ar
trebui să fie un obiectiv explicit al gestiunii datoriei publice. O astfel de strategie poate conduce la
structuri riscante ale îndatorării publice şi o creştere a probabilităţii ca, în cazul producerii unor
şocuri economice negative, să crească cheltuielile cu serviciul datoriei publice, ceea ce ar conduce
la impozite mai mari, reducerea volumului bunurilor şi serviciilor publice furnizate de către stat
sau chiar la imposibilitatea guvernelor de a onora obligaţiile asumate.
Crizele financiare şi intrarea în incapacitate de plată a autorităţilor publice s-au produs,
adesea, ca urmare a preocupărilor exclusive ale acestora pentru reducerea cheltuielilor, de exemplu
prin acumularea unui volum important de datorii pe termen scurt. Astfel, statele au devenit puternic
expuse alterării condiţiilor de pe pieţele financiare, modificării percepției investitorilor cu privire
la credibilitatea statului, sau efectelor contagiunii globale. Aceste ajustări s-au reflectat, adesea, în
costuri ale îndatorării publice substanţial mai importante şi, în anumite cazuri, chiar imposibilitatea
71
Așa-numitul „default suveran” sau „faliment de țară”, cu referire la incapacitatea de plată a guvernului central, sau
„faliment municipal”, cu referire la imposibilitatea autorităților locale de a-și onora obligațiile financiare.
72
Sunt asimilate încapacității de plată situațiile în care se produce erodarea, prin inflație, a mărimii reale a datoriei
publice interne (exprimată în monedă națională), sau modificarea, în mod unilateral, a condiţiilor privind rambursarea
împrumuturilor contractate.
101
accesului pe pieţele de capital externe. Ceea ce, la prima vedere, poate părea mai avantajos prin
prisma costurilor, presupune, adesea, riscuri semnificative, limitând capacitatea guvernelor de a
restitui sumele împrumutate către creditori.
C. Față de obiectivele anterior amintite, autorităţile publice pot, de asemenea, să stabilească
și alte obiective, cum ar fi menţinerea lichidităţii emisiunilor de titluri publice, în scopul reducerii
primei de lichiditate şi furnizării unui preţ de referinţă pentru emitenţii privaţi. Ţările cu economii
în curs de dezvoltare sau emergente pot urmări, deopotrivă, dezvoltarea pieţei financiare interne,
prin extinderea graduală a maturităţilor titlurilor de stat şi introducerea de noi instrumente ale
îndatorării.
Procurarea de resurse financiare suficiente pentru a acoperi nevoile de împrumut ale
autorităților publice și onorarea, fără sincope, a serviciului datoriei publice, reprezintă un obiectiv
de prin rang al gestiunii datoriei publice. Complementar acestuia, multe state europene și-au
asumat, explicit, și obiectivul de minimizare a costurilor preconizate cu datoria publică, în
condiţiile acceptării unui nivel prudent al riscului, după cum poate fi constatat din Tabelul 7.1.
Tabelul 7.1. Obiective ale gestiunii datoriei publice în diferite state europene
Ţara Obiective
Bulgaria Asigurarea resurselor necesare finanțării deficitului bugetar și refinanțării datoriei publice
la cel mai mic preț și cu risc minim
Croația Acoperirea nevoilor de finanțare ale guvernului la cele mai mici costuri pe termen mediu
și lung, în condițiile unui nivel prudent al riscului
Danemarca Asigurarea unor costuri scăzute, acordând importanţa cuvenită riscurilor antrenate de
datoria publică
Finlanda Minimizarea costurilor efective ale îndatorării publice, fără a depăşi nivelurile
corespunzătoare ale riscului
Irlanda Procurarea de resurse de finanțare pentru guvern la costuri minime și în condițiile unei
expuneri acceptabile la risc
Italia Minimizarea costurilor proiectate ale datoriei publice şi realizarea unei reduceri
structurale a riscului
Olanda Finanţarea prin îndatorare în cel mai eficient mod posibil, privit pe termen lung. Aceasta
se traduce prin minimizarea costurilor finanţării, la un nivel acceptabil al riscului
Portugalia Satisfacerea solicitărilor de finanțare prin îndatorare ale Republicii în mod stabil şi
minimizarea costurilor asociate datoriei publice, pe termen lung, în acord cu strategiile
privind riscul definite de către Guvern
Ungaria Furnizarea către autoritățile centrale a resurselor de finanțare la cel mai mic cost posibil
pe termen lung, luând în considerare și riscurile asociate
Sursa: strategii naționale; Wheeler, G., Sound practice in government debt management, The World
Bank, Washington, D.C., 2004, pp. 14-15; Andabaka Badurina, A., Svaljek, S., Public debt management
before, during and after the crisis, Financial theory and practice, vol. 36(1), pp. 73-100
Obiectivele specifice ale gestiunii datoriei publice sunt reflectate în conținutul strategiei
de management al datoriei, care trebuie să precizeze, deopotrivă, și mijloacele și instrumentele
utilizate în scopul atingerii acestora, ţinând cont de evoluţiile şi perspectivele macroeconomice şi
cele aferente pieţelor financiare.
102
Recomandarea instituțiilor internaționale este ca o astfel de strategie să fie elaborată măcar
pentru a gestiona datoria directă, internă și externă, a autorităților centrale. Atunci când este
posibil, este însă de dorit ca aceasta să includă și alte obligații financiare ale sectorului public,
respectiv angajamente ale autorităților publice locale, datorii garantate sau chiar datorii
(negarantate) ale întreprinderilor cu capital de stat. Practica diferitelor state contemporane arată că
managerii datoriei publice sunt preocupați, din ce în ce mai mult, de monitorizarea și chiar
gestionarea activă a riscurilor asociate datoriilor contingente ale guvernelor, precum cele
decurgând din garanțiile acordate la împrumuturile contractate de agenții economici publici sau
privați.
În România, o strategie de management al datoriei publice s-a materializat începând cu
anul 2008, referindu-se exclusiv la componenta de datorie publică guvernamentală (directă și
garantată). Strategia este elaborată anual de către Direcția Generală Trezorerie și Datorie Publică
(Ministerul Finanțelor Publice), prin consultare cu B.N.R, aprobată de Guvern și supusă avizării
Parlamentului. Ea vizează un termen mediu (acoperă un interval de trei ani consecutivi) și poate fi
revizuită anual sau ori de câte ori este nevoie, în funcţie de evoluţia condiţiilor de piaţă şi de
modificarea necesităţilor de finanţare, ca urmare a modificării ţintei de deficit bugetar.
Prin strategia de administrare a datoriei publice guvernamentale sunt asumate următoarele
obiective: asigurarea necesităţilor de finanţare ale administrației publice centrale în condiţiile
minimizării costurilor pe termen lung, limitarea riscurilor implicate și dezvoltare a pieţei interne a
titlurilor de stat.73 Se poate constata că, în țara noastră, complementar obiectivelor de regulă
asumate de alte state europene, se dorește și dezvoltarea unei pieţe lichide a titlurilor de stat şi
construirea şi consolidarea unei curbe de randamente în monedă naţională, ca mijloace de
dezvoltare a pieţei financiare româneşti, de facilitare a accesului la resurse financiare al guvernului
și de reducere a costurilor și limitare a riscurilor finanțării.
7.3. Sistemul de instituţii implicate în gestiunea datoriei publice
Structura sistemului de instituţii implicate în gestiunea datoriei publice nu este identică în

toate ţările, aceasta fiind influenţată de diverşi factori, printre care tradiţiile, condiţiile economice,
gradul de dezvoltare al pieţei financiare interne sau alte circumstanţe particulare, precum
integrarea economică și/sau monetară, așa cum este cazul Uniunii Europene. Cel mai adesea
atribuţiile sunt, însă, împărţite între Parlament, Guvern, Ministerul Finanţelor74 şi una sau mai
multe structuri specializate responsabile de managementul datoriei publice.
În calitatea sa de autoritate legislativă a unei țări, Parlamentul adoptă acte normative (legi)
cu privire la diverse probleme monetare şi financiare, unele dintre acestea cu impact şi în planul
administrării datoriei publice. Regulile specifice care guvernează acest domeniu se regăsesc, în
principal, în cuprinsul legii datoriei publice, dar şi a celor privind finanţele publice, bugetul de
stat, funcţionarea Guvernului, ministerelor, statutul băncii naţionale etc.
Guvernul este responsabil de promovarea politicii financiare a statului, potrivit liniilor
directoare majore stabilite prin programului de guvernare aprobat de către Parlament. În planul
73
Ministerul Finanțelor Publice (Direcția Generală Trezorerie și Datorie Publică), Strategia de Administrare a Datoriei
Publice Guvernamentale 2021-2023, 2021, p. 5, disponibilă la adresa:
https://www.mfinante.gov.ro/static/10/Mfp/buletin/executii/Strategie2021-2023_ro.pdf.
74
Denumiri generice pentru a desemna autoritatea legislativă, executivă şi, respectiv, ministerul de specialitate cu
atribuţii în domeniul finanţelor publice.
103
gestiunii datoriei publice, acesta stabileşte/aprobă coordonatele strategice ale îndatorării
autorităților publice, pe baza propunerilor primite de la agenția (oficiul, biroul, serviciul) care se
ocupă de managementul acesteia.
În cadrul Guvernului, Ministerul Finanţelor este organul de specialitate responsabil cu
elaborarea, execuţia, coordonarea şi evaluarea politicilor fiscal-bugetare. Acesta propune politici
şi elaborează legi, regulamente, norme privitoare la problematica îndatorării. Ministerul Finanţelor
este responsabil cu dezvoltarea/definirea strategiei pe termen mediu de gestiune a datoriei publice,
în funcţie de obiectivele şi preferinţa sa pentru risc, constrângerile macroeconomice şi
instituţionale ale ţării precum și situația macroeconomică în plan internațional, strategie pe care o
recomandă spre aprobare Guvernului. Responsabilă de implementarea acestei strategii este agenția
de management al datoriei publice.
Realizarea operațiunilor curente privind gestiunea datoriei publice, în limita reperelor
strategice aprobate de către Guvern şi implicând o multitudine de decizii cu caracter tactic este,
cel mai adesea, de competența uneia sau mai multor agenţii specializate.75 Cu privire la localizarea
acestor agenţii, mai multe alternative sunt posibile: integrarea în structura Ministerului Finanţelor,
a băncii centrale sau crearea unei agenţii independente. 76 Practica statelor europene indică o
varietate de situaţii, așa cum rezultă din Tabelul 7.2.
Tabelul 7.2. Agenţii responsabile de gestiunea datoriei publice

Ţara Denumirea instituţiei Poziţionarea instituţiei
Austria Östereichische integrată în structura Ministerului Finanțelor
Bundesfinanzierungsagentur/
Trezoreria Austriei
Danemarca Danmarks Nationalbank/ Banca structurile responsabile cu gestionarea datoriei
Naţională a Danemarcei publice se află, începând cu anul 1991, în
subordinea Băncii Centrale
Germania Bundesrepublik Deutschland agenţie independentă, înfiinţată în anul 2000,
Finanzagentur Gmbh/ Agenţia de în care Ministerul Federal de Finanțe, este unic
Finanţe acționar
Irlanda National Treasury Management agenţie independentă
Agency/ Agenţia de Management al
Trezoreriei Naţionale
Italia Direzione Debito Pubblico, direcție integrată în structura Ministerului
Dipartimento del Tesoro/ Direcţia Economiei şi Finanţelor
Datoriei Publice, Departamentul
Tezaur
Marea UK Debt Management Office/ Biroul birou independent; până în anul 1998, când
Britanie de Management al Datoriei Publice acest birou a fost creat, operaţiunile se realizau
de către Banca Angliei
75
Denumirea poate fi diferită de la ţară la ţară: birou, oficiu, department, direcţie sau orice altă formă de organizare.
Deşi termenul de agenţie este, cel mai adesea, utilizat pentru a desemna o entitate autonomă, există şi state în care este
utilizat pentru a desemna o structură integrată Ministerului Finanţelor, astfel încât admitem folosirea sa indiferent de
gradul de autonomie al entităţii respective.
76
Fondul Monetar Internaţional și Banca Mondială, Guidelines for public debt management, 2001, p. 17, disponibil
la adresa: http://www.imf.org/external/np/mae/pdebt/2000/eng/index.htm.
104
Ţara Denumirea instituţiei Poziţionarea instituţiei
Polonia Departament Długu Publicznego/ departament integrat în structura Ministerului
Departamentul Datoriei Publice Finanţelor
Portugalia Agência de Gestão da Tesouraria e da agenţie independentă
Dívida Pública/ Agenţia de Trezorerie
și Management al Datoriei Publice
Suedia Riksgäldskontoret/ Swedish National biroul, înfiinţat încă din 1789, funcţionează ca
Debt Office/ Biroul Datoriei Naţionale organism independent
Sursa: site-urile web ale instituţiilor naţionale
În cele mai multe dintre statele contemporane, agenţia însărcinată de gestionarea datoriei
publice este localizată în structura Ministerului Finanţelor. Aşa se întâmplă în ţări dezvoltate
precum Austria sau Italia, dar și emergente precum Polonia.
În încercarea de a-i spori eficienţa, mai multe guverne au delegat, în ultimii ani, atribuțiile
pe linia managementului datoriei publice către agenţii autonome, independente de orice influenţă
politică. Această situaţie poate fi constatată în multe dintre ţările dezvoltate, printre care Germania,
Irlanda, Marea Britanie, Portugalia sau Suedia.
Crearea unei instituţii autonome poate prezenta numeroase avantaje:77 atragerea de
personal cu înaltă calificare printr-o salarizare corespunzătoare, creşterea transparenţei,
optimizarea costurilor cu serviciul datoriei publice, rapiditate a adoptării deciziilor ca urmare a
eliminării procedurilor birocratice etc. În acelaşi timp, se apreciază că instituirea unei agenţii
autonome a datoriei publice este necesară pentru a asigura imposibilitatea guvernelor de a opera
reduceri oportuniste ale cheltuielilor cu serviciul datoriei publice, pentru a diminua, pe termen
scurt, deficitul bugetar, fără a ţine cont de riscurile substanţiale astfel asumate (de exemplu,
apelând la îndatorare pe termen scurt, la o rată variabilă a dobânzii sau într-o valută pentru care
rata dobânzii este redusă). Acesta este şi motivul pentru care, chiar în condiţiile în care agenţia
rămâne integrată în structura Ministerului Finanţelor, tendinţa înregistrată este de a-i acorda o
autonomie mai ridicată.
În privinţa ţărilor în curs de dezvoltare, în care pieţele financiare nu sunt încă suficient de
dezvoltate, se consideră, însă, că acordarea unei autonomii mai ridicate, mergând până la separarea
agenţiilor datoriei publice faţă de Ministerul Finanţelor, nu este dezirabilă, fiind, dimpotrivă,
recomandată păstrarea lor în cadrul Ministerului Finanţelor şi strânsa colaborare cu banca centrală.
S-ar crea, astfel, premise pentru o mai bună coordonare şi un schimb mai eficient de informaţii cu
alte organisme guvernamentale.
O alternativă mai puţin practicată în prezent, dar cunoscând o arie mai mare de extindere
în trecut, este aceea a integrării agenţiei datoriei publice în structura băncii centrale. Această
variantă este practicată, astăzi, de către Danemarca, dar a existat şi în alte ţări europene, precum
Marea Britanie (până în anul 1998).
În trecut, practicarea unui astfel de aranjament îşi găsea justificarea prin faptul că finanţarea
monetară a deficitului bugetar reprezenta o opţiune viabilă, iar deciziile privind îndatorarea
statului, la fel ca şi cele privind apelul la resursele băncii de emisiune, trebuiau luate de către
aceeaşi entitate, şi anume banca centrală. În condiţiile statuării independenţei băncii centrale faţă
77
Currie, E., Dethier, J.J., Togo, E., Institutional Arrangements for Public Debt Management, World Bank Policy
Research Working Paper, no. 3021, aprilie 2003, pp. 7-17.
105
de guvern şi interzicerii, prin lege, a finanţării monetare a deficitului bugetar, o astfel de alternativă
nu mai apare, însă, ca fiind justificată în prezent.
În situaţia în care banca de emisiune este responsabilă atât de conducerea politicii monetare
(urmărind, cel mai adesea, obiectivul de stabilitate monetară) cât şi a operaţiunilor de gestionare a
datoriei publice, prin integrarea agenţiei datoriei publice în structura acesteia pot să apară anumite
conflicte de interese. Câteva dintre posibilele situaţii conflictuale evidenţiate în literatura de
specialitate sunt:78
a. Banca centrală ar putea evita să mărească rata dobânzii pentru a controla presiunile
inflaţioniste, întrucât această decizie ar avea efecte adverse asupra portofoliului datoriei
publice interne (mai ales atunci când o parte importantă a datoriei este pe termen scurt sau
cu rată variabilă a dobânzii), conducând la o creştere a serviciului acesteia;
b. Banca centrală ar putea fi tentată să influenţeze pieţele financiare, pentru a reduce rata
dobânzii la care se împrumută statul, sau să permită menținerea la nivel ridicat al ratei
inflaţiei, pentru a reduce valoarea nominală a datoriei publice exprimate în monedă
naţională;
c. Banca centrală ar putea fi tentată să injecteze lichidităţi pe piaţă anterior plasării de noi
împrumuturi publice, sau să orienteze structura pe maturităţi şi în funcţie de moneda de
denominare a portofoliului de titluri publice în funcţie de orientarea politicii monetare;
d. Vizând numai atingerea obiectivului de stabilitate monetară, în sens opus, banca centrală
ar putea opta pentru contractarea unui volum important de datorii pe termen scurt, indexate
sau denominate în valută. În astfel de situaţii, deciziile luate nu ar mai asigura menţinerea
la un nivel acceptabil a riscurilor asociate datoriei publice.
Chiar şi în situaţia în care agenţia datoriei publice, integrată în structura băncii centrale, ar
dispune de o autonomie ridicată, există riscul ca deciziile privind administrarea datoriei publice să
fie percepute ca fiind influenţate de informaţii din interior privind evoluţia ratei dobânzii. În acest
caz, nici politica monetară şi nici cea de gestiune a datoriei publice nu ar mai putea fi optimale.
Există însă şi avantaje ale unei astfel de localizări a agenției datoriei publice, printre care
acela că face posibilă o mai bună coordonare între managementul rezervelor valutare şi cel al
datoriei publice exprimate în valută.79
Ţinând cont de obiectivele diferite ale gestiunii datoriei publice şi ale politicii monetare,
precum şi de conflictele pe care acestea le pot genera, lucrările de specialitate recomandă, cel mai
adesea, organizarea agenţiei datoriei publice ca structură separată faţă de banca centrală, precum
şi stabilirea clară a competenţelor decizionale şi responsabilităţilor consultative ale acestor
instituţii.
Faţă de variantele prezentate de organizare a unei agenţii a datoriei publice, există şi
posibilitatea dispersării competenţelor decizionale cu caracter operaţional între mai multe
structuri, chiar cu poziţionare diferită. Această situaţie poate deveni problematică în cazul în care
78
Wheeler, G., Sound practice in government debt management, The World Bank, Washington, D.C., 2004, pp. 35-
39; Sundararajan, V., Dattels, P., Blommenstein, H., Coordinating public debt and monetary management,
International Monetary Fund, Washington, D.C., 1997.
79
Acest motiv a fost invocat, în anul 1991, în Danemarca, pentru a atribui operaţiunile curente privind datoria publică
băncii centrale. Un astfel de aranjament a funcţionat, în această ţară, şi pentru că obiectivul politicii monetare nu este
acela de a asigura stabilitatea preţurilor, ci menţinerea unui curs valutar stabil faţă de Euro, iar împrumuturi în valută
nu pot fi contractate decât în scopul consolidării rezervei valutare precum şi pentru refinanţarea datoriei publice
denominate în valută, nu şi pentru finanţarea deficitului bugetar.
106
obiectivele nu sunt clar definite iar coordonarea dintre diferitele departamente nu este eficientă,
existând riscul pierderii viziunii globale asupra gestiunii datoriei publice, întrucât diferitele
structuri implicate se axează exclusiv asupra responsabilităţilor care le sunt atribuite.
Chiar în situaţia în care agenţia datoriei publice este organizată ca structură autonomă sau
localizată în cadrul Ministerului Finanţelor, banca centrală joacă, în unele ţări, un rol important,
de exemplu prin organizarea cu regularitate a licitaţiilor pentru plasarea titlurilor de stat. Multe
guverne au formalizat aceste aranjamente printr-o convenţie de reprezentare încheiată între agenţia
datoriei publice şi banca centrală, axată pe principii similare contractării unor servicii de la sectorul
privat. Prin aceste convenţii se stabilesc, în mod clar, obiectivele, responsabilităţile precum şi
modul de remunerare pentru serviciile prestate, de exemplu prin plata unor comisioane pentru
organizarea operaţiunilor de plasare. Acolo unde banca centrală îşi asumă realizarea unor tranzacţii
privind managementul zilnic al lichidităţilor, prin convenţia încheiată se poate stipula că
operaţiunile de open-market nu pot fi utilizate pentru a semnala modificări produse în conduita
politicii monetare. O astfel de convenţie ar trebui să clarifice şi cine decide cantitatea şi preţul
tranzacţiilor şi care sunt criteriile după care ar trebui să se ghideze aceste decizii.
Privitor la situația României, prin cadrul legislativ în vigoare sunt delimitate și
competenţele diferitelor instituții implicate în gestionarea datoriei publice. Asemănător altor state
europene, responsabilitățile și competențele sunt împărţite, în principal, între Parlament, Guvern,
Ministerul Finanțelor Publice şi Banca Naţională a României. În structura organizatorică a
Ministerului Finanțelor Publice operează, ca și direcție cu atribuții exprese pe linia administrării
datoriei publice guvernamentale, Direcția Generală de Trezorerie și Datorie Publică, organizată
după structura modernă a unei agenții a datoriei publice pe trei departamente, după cum urmează:
• Departamentul Front-Office, responsabil cu activitățile de contractare;
• Departamentul Middle-Office, responsabil cu analiza și managementul riscului și
administrarea lichidităților;
• Departamentul Back-Office, responsabil de verificarea operațiunilor din front-office și
efectuarea plăților în contul datoriei publice.
Astfel, potrivit cadrului legal în vigoare, Guvernul poate angaja împrumuturi pe termen
mediu și lung, contractate direct sau de către societățile comerciale, regiile autonome și autoritățile
publice locale cu garanția statului. Responsabilitatea explicită a Guvernului implică stabilirea
liniilor directoare în materie de îndatorare publică, reflectate în conținutul strategiei de
administrare a datoriei publice guvernamentale pe care acesta o aprobă; derularea concretă a
operațiunilor privind gestiunea datoriei publice guvernamentale este de competența Ministerului
Finanțelor Publice.
Ministerul Finanţelor Publice, ca organ de specialitate al administrației publice centrale
aflat în subordinea Guvernului, este responsabil cu administrarea datoriei publice guvernamentale,
directă şi garantată, prin direcția sus-menționată. Printre cele mai importante atribuții ale acestuia
se includ:
• Elaborarea de proiecte de acte normative în materie de datorie publică;
• Elaborarea de norme specifice privind îndatorarea publică, privind, spre exemplu,
procedura de contractare a finanțărilor rambursabile, procedura de selecție a instituțiilor
finanțatoare, procedura de emitere a garanțiilor de stat, determinarea comisionului de risc
și modul de gestionare a fondului de risc, condițiile de utilizare a instrumentelor financiare
107
derivate pentru administrarea diferitelor riscuri asociate obligațiilor de natura datoriei
publice guvernamentale, structura Contului general al datoriei publice etc.;
• Acțiuni în direcția aplicării prevederilor legale vizând îndatorarea publică;
• Stabilirea, prin consultare cu B.N.R. și ţinând cont de contextul şi de perspectivele
macroeconomice, precum şi de condiţiile şi perspectivele pieţelor financiare, a
coordonatelor strategiei de îndatorare publică guvernamentală pe termen mediu și a
instrumentelor şi caracteristicilor datoriei publice guvernamentale;
• Administrarea datoriei publice guvernamentale, ţinând cont de evoluţia pieţelor financiare
interne şi externe, astfel încât, pe termen lung, să se minimizeze costurile aferente, prin
acceptarea unor riscuri limitate;
• Încheierea contractelor de împrumut de pe piața financiară internă și negocierea
contractării sau garantării de împrumuturi externe;
• Asigurarea, împreună cu B.N.R. (responsabilă de gestionarea resurselor în valută ale țării),
a resurselor necesare rambursării împrumuturilor interne și externe ale statului;
• Menţinerea relaţiilor cu instituţiile financiare interne şi externe, cu mediile investiţionale
şi cu agenţiile internaţionale de rating şi monitorizarea factorilor care pot influenţa
condiţiile derulării eficiente şi în siguranţă a operaţiunilor specifice;
• Ținerea evidențelor cu privire la angajamentele de plată interne și externe asumate prin
contracte, acorduri, convenții și diferite alte instrumente juridice; urmărirea execuției
acestor angajamente;
• Urmărirea utilizării resurselor împrumututate conform destinațiilor aprobate;
• Evaluarea riscurilor financiare decurgând din acordarea de garanții la împrumuturile
contractate de alți agenți publici sau privați, oportunității și condițiilor de emitere a
garanțiilor; ținerea evidențelor specifice cu privire la garanțiile acordate;
• Elaborarea Contului general al datoriei publice și remiterea spre aprobare Parlamentului;
• Elaborarea Raportului privind datoria publică guvernamentală și remiterea Guvernului spre
aprobare și Parlamentului spre informare etc.
Banca Națională a României, în baza convențiilor încheiate cu Ministerul Finanțelor
Publice, poate acționa ca agent al statului în rambursarea datoriei publice guvernamentale
contractată în valută precum și în organizarea licitațiilor de titluri de stat pe piața internă.
Cu privire la componenta de datorie publică guvernamentală garantată, Comitetul
Interministerial de Finanțări, Garanții și Asigurări examinează și autorizează emiterea de garanții
de stat pentru împrumuturile contractate de operatorii economici și unitățile administrativ-
teritoriale, în urma analizelor și propunerilor formulate și înaintate de către Banca de Export-
Import a României S.A. – Eximbank.
La nivel de unități administrativ-teritoriale, gestiunea datoriei publice locale este în sarcina
autorităților locale în cauză. Contractarea și garantarea de împrumuturi publice locale, pentru
realizarea de investiții de interes local precum și pentru refinanțarea datoriei publice locale, se pot
efectua de către unitățile administrativ-teritoriale numai cu avizul prealabil al Comisiei de
autorizare a împrumuturilor locale din cadrul Ministerului Finanțelor Publice.80
80
Condițiile îndatorării locale precum și responsabilitățile concrete ale celor implicați sunt stabilite prin conținutul
Legii nr. 273/29 iunie 2006 privind finanţele publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
618/ 18 iulie 2006.
108
TESTE DE EVALUARE:
1. Rambursarea către creditorii statului a sumelor împrumutate, conform condițiilor contractuale acceptate
de către aceștia, dă conținut operațiunii de:
 consolidare a datoriei publice
 refinanțare a datoriei publice
 indexare a datoriei publice
 amortizare a datoriei publice
2. Care dintre următoarele afirmații cu privire la interacțiunea dintre politica de management al datoriei
publice și alte politici financiare sunt adevărate:
 creșterea eficienței în gestionarea datoriei publice conduce la reducerea cheltuielilor bugetare
 un management defectuos al datoriei publice poate determina măsuri de consolidare bugetară
 operațiunile de procurare de resurse de către stat nu afectează deciziile de politică monetară
 acceptarea unei inflații ridicate, prin politica monetară a băncii centrale, poate reduce dimensiunea
datoriei publice
3. Printre efectele pozitive ale unei gestiuni prudente a datoriei publice se regăsesc:
 atenuarea impactului unor șocuri economice
 păstrarea credibilității guvernelor
 creșterea riscului de țară
 reducerea cheltuielilor bugetare
4. Printre obiectivele managementului datoriei publice se regăsesc:

 onorarea, fără sincope, a serviciului datoriei publice
 asigurarea intrării în incapacitate de plată a autorităților publice
 minimizarea, în orice condiții, a costurilor asociate datoriei publice
 menţinerea lichidităţii emisiunilor de titluri publice
5. Agenția specializată în gestiunea datorii publice:

 poate fi integrată în structura Ministerului de Finanțe
 poate fi integrată în structura Băncii Centrale
 nu poate fi organizată ca agenție independentă
 nu poate avea o autonomie ridicată, întrucât răspunde în fața Guvernului
109
UNITATEA DE STUDIU VIII
CONTRACTAREA, ÎNREGISTRAREA ȘI STINGEREA DATORIEI PUBLICE
8.1. Instrumente ale datoriei publice și caracteristici ale acestora
8.2. Contractarea datoriei publice
8.3. Înregistrarea și raportarea datoriei publice
8.4. Stingerea datoriei publice
Înțelegerea alternativelor, instrumentelor și tehnicilor specifice de contractare,
înregistrare, raportare și stingere a datoriei publice
• Să identifice elementele definitorii ale unui titlu de stat, pe baza unui prospect de
emisiune
• Să argumenteze utilitatea deținerii de titluri de stat în portofoliile investitorilor
privați
• Să caracterizeze instrumentele de contractare a datoriei publice guvernamentale
și locale a României
• Să calculeze randamentul și dobânda cuvenită investitorilor în titluri de stat, în
diferite variante de materializare a acestora
• Să explice diferitele alternative de plasare a titlurilor de stat, în practica
internațională și România
• Să formuleze propuneri cu privire la mixul de opțiuni de amortizare a datoriei
publice a unui stat justificat a fi aplicat într-un anumit context macroeconomic
Termeni cheie: titluri de stat; certificate de trezorerie; obligațiuni de tip

„benchmark”; euroobligațiuni; discont; contractarea datoriei publice; prospect de
emisiune; contul general al datoriei publice; amortizarea datoriei publice; repudierea
datoriei publice

8.1. Instrumente ale datoriei publice și caracteristici ale acestora
Instrumentele datoriei publice sunt mijloace alternative prin care autoritățile publice
angajează, direct sau indirect, obligații financiare de plată ulterioară a unor rate de credit și dobânzi
sau alte costuri, respectiv prin care se formează datoria publică a unei țări.
Aceste instrumente pot îmbrăca forme diverse: titluri de stat sau ale autorităților locale,
plasate pe piețele interne sau externe; împrumuturi pe bază de convenție încheiată cu instituții
financiare finanțatoare (inclusiv Trezoreria Statului); acorduri de împrumut cu guverne ale altor
state sau instituții financiare internaționale; scrisori/acorduri de garanție emise către diferiți agenți
economici sau alte autorități publice etc. Forma cea mai răspândită este aceea a titlurilor de stat
sau ale autorităților locale (municipale).
Titlurile de stat reprezintă instrumente financiare care atestă datoria publică, sub formă de
bonuri de tezaur, certificate de trezorerie, certificate de datorie, obligaţiuni, titluri de rentă, sau alte
instrumente financiare constituind împrumuturi ale statului în monedă naţională ori în valută, pe
termen scurt, mediu şi lung.
Titlurile de stat pot fi emise:
✓ în formă materializată, ca titluri în formă fizică, de înscrisuri imprimate, care cuprind
menţiuni obligatorii referitoare la emitent, valoarea nominală, rata dobânzii sau a
discontului, scadenţa, modul de transmitere şi alte elemente specifice fiecărei categorii de
titluri;
✓ în formă dematerializată, atunci când emisiunea, probaţiunea şi transmisiunea drepturilor
încorporate se evidenţiază prin înregistrare în cont.
Din perspectiva termenului pentru care sunt emise, distingem:
• titluri de stat pe termen scurt, cu scadență de până la un an, inclusiv (bonuri de tezaur,
certificate de trezorerie etc.);
• titluri de stat pe termen mediu sau lung, cu scadență de până la 5 ani de la emisiune și,
respectiv, peste 5 ani de la emisiune (obligaţiuni de stat, titluri de rentă perpetuă).
Din perspectiva formelor de contraprestație oferite creditorilor statului:
✓ titluri de stat cu dobândă, pentru care se plăteşte o dobândă stabilită, la date specificate;
✓ titluri de stat cu discont, respectiv titluri fără cupon de dobândă, care sunt vândute la o
valoare mai mică decât valoarea lor nominală, urmând ca la scadență să se răscumpere la
valoarea nominală.
Totodată, titlurile de stat pot fi nominative (atunci când numele subscriitorului este inserat,
efectiv, pe titlu, caz în care se impune și ținerea unor evidențe specifice, pe creditori) ori la purtător
(atunci când deținătorul acestora se consideră a fi proprietarul de drept).
Elementele definitorii ale unui titlu de stat sunt:
• valoarea nominală – suma înscrisă pe titlu, de achitat la scadenţă către deținătorul acestuia;
• cursul – prețul la care se vând și se cumpără titlurile de stat;
• prima - diferenţa dintre preţul unui titlu de stat la emisiune şi valoarea sa nominală, dacă
preţul este mai mare decât valoarea nominală;
• discont-ul - diferenţa dintre preţul unui titlu de stat la emisiune şi valoarea sa nominală,
dacă preţul este mai mic decât valoarea nominală;
• dobânda (numită și cupon) – suma de bani, în unități monetare, pe care o plătește statul
creditorilor săi, ca preț al folosirii fondurilor împrumutate, aferentă unei perioade
111
determinate de timp (perioadei de dobândă/cupon – lună, trimestru, semestru, an sau alte
intervale de timp prevăzute în prospectul de emisiune);
• rata dobânzii – prețul, exprimat în procente pe an, plătit de către stat pentru suma
împrumutată. Rata dobânzii poate fi fixă sau variabilă, atunci când se modifică la anumite
intervale de timp, în conformitate cu un indice, o formulă sau un alt criteriu;
• data scadenţei - data la care se plătește valoarea nominală şi ultima tranşă de dobândă, în
cazul titlurilor de stat purtătoare de dobândă, sau valoarea nominală, în cazul titlurilor de
stat cu discont;
• data plăţii dobânzii - data desemnată pentru plata dobânzii aferente unui titlu de stat
purtător de dobândă etc.
Titlurile de stat reprezintă o opțiune larg agreată de investitori pentru plasarea resurselor
financiare disponibile ale acestora, ca urmare a numeroaselor avantaje pe care le oferă:
• Grad redus de risc, fiind garantate integral de stat, atât din punct de vedere al capitalului
cât și al dobânzii aferente;
• Oferă posibilitatea controlării maturității portofoliului, întrucât sunt emise, de regulă, pe
o gamă variată de scadențe, atât pe termen scurt cât și mediu și lung;
• Lichiditate ridicată, în situația în care investitorul are nevoie de resurse financiare lichide
acesta putând opta pentru vânzarea titlurilor pe piața secundară (fie piața interbancară, fie
la bursa de valori, în funcție de locul unde au fost plasate);
• Facilități fiscale, de regulă de forma scutirii sau reducerii impozitelor plătite la veniturile
obținute din dobânzi;81
• Posibilitatea de a fi folosite ca și garanții în alte operațiuni de împrumut, ca urmare a
credibilității ridicate a statului.
Instrumentele de îndatorare publică utilizate în țara noastră sunt diverse, particularizate în
raport cu termenul pentru care se procură resurse financiare rambursabile, potențialii creditori
vizați, piața care este accesată, moneda de exprimare, tipul angajamentului (cert sau potențial)
asumat de către entitățile publice etc. De asemenea, instrumentele utilizate diferă în funcție de
palierul de guvernare la care ne raportăm, al autorităților centrale sau unităților administrativ-
teritoriale.
Instrumentele de datorie publică guvernamentală pot fi emise sau utilizate doar de către
Ministerul Finanţelor Publice, fiind denominate în lei sau în valută, prin accesarea pieţelor
financiare interne şi externe. Acestea cuprind:
a. titluri de stat lansate pe piața internă și pieţele internaţionale;
b. împrumuturi de la instituţii financiare româneşti sau străine;
c. împrumuturi de la guverne şi agenţii guvernamentale străine, instituţii financiare
internaţionale sau de la alte organisme financiare internaţionale (FMI, BEI, BIRD etc.);
d. împrumuturi temporare din disponibilităţile contului curent general al Trezoreriei Statului;
e. scrisori de garanţie de stat, emise către diferiți operatori economici și autorități locale;
81
În România, Legea nr. 227/8 septembrie 2015 privind Codul fiscal prevede, la art. 93 alin. (1), că „Nu sunt venituri
impozabile veniturile realizate din deţinerea şi transferul instrumentelor financiare care atestă datoria publică a
statului, precum şi a unităţilor administrativ – teritoriale, inclusiv din operaţiunile de tip repo şi reverse/repo cu aceste
instrumente, indiferent de piaţa/locul de tranzacţionare unde are loc operaţiunea.”
112
f. alte instrumente, precum: creditul furnizor; leasingul financiar; instrumente de cash
management (precum atragerea de depozite prin Trezoreria Statului); împrumuturi de la
Uniunea Europeană, acordate pentru susținerea balanței de plăți; 82 plasamente private.
Dacă în perioda de tranziție a anilor ‘90, când piața financiară internă era insuficient
dezvoltată iar accesul la piețele internaționale de capital practic inexistent, finanțarea prin
împrumuturi de la organismele internaționale era dominantă, în prezent emisiunile de titluri de stat
(pe piața internă și externă) sunt cel mai important instrument de contractare a datoriei publice
guvernamentale, reprezentând peste 80% din volumul acesteia.
Pe piața financiară internă și externă sunt emise titluri de stat pe termen scurt, dar și mediu
și lung, după cum urmează:
• Pe piețele internaționale: euroobligațiuni denominate în euro sau USD, cu scadențe medii
și lungi (până la 20 sau chiar 30 de ani);
• Pe piața internă: titluri denominate în lei sau valută (euro), de forma certificatelor de
trezorerie, cu scadențe scurte, de până la un an (6 luni, 1 an) și obligațiunilor obișnuite sau
de tip benchmark (referință), cu scadențe de peste 1 an (3, 5, 7, 10 și 15 ani).
În cazul obligaţiunilor de stat de tip benchmark, spre deosebire de cele obișnuite, valoarea
nominală a seriei de titluri emise şi aflate în circulaţie poate fi majorată mai târziu de către emitent
(în speță, Ministerul Finanțelor Publice), dar cu menţinerea caracteristicilor iniţiale ale emisiunii
(rata dobânzii, data plăţii dobânzii şi data scadenţei). Scopul urmărit, în cazul acestora, nu este
doar de a obține resurse financiare, ci și de a favoriza dezvoltarea pieței interne a titlutilor de stat,
ca premisă a reducerii costurilor finanțării statului.
Emisiunea de titluri de stat pe piața internă poate fi realizată fie pe piaţa interbancară
supravegheată de către B.N.R., fie pe piaţa reglementată administrată de Bursa de Valori Bucureşti
şi supravegheată de Autoritatea de Supraveghere Financiară.
Totodată, pe piața internă, pot fi emise și titluri pentru populație (certificate de trezorerie;
titluri pe termen mediu). Începând cu anul 2018, se derulează programul “Tezaur”, prin care sunt
emise, cu regularitate, titluri de stat pentru populație pe termene de 1,2,3 și 5 ani, plasate prin
intermediul unităților operative ale Trezoreriei Statului, subunităților poștale ale Companiei
Naționale “Poșta Română” S.A. și instituțiilor de credit.
Din perspectiva câștigului oferit creditorilor statului, titlurile de stat pot fi cu dobândă sau
discont, iar modul de calcul al randamentului, pe fiecare tip de instrument în parte, este redat în
Tabelul 8.1. În cazul titlurilor de stat destinate populației, se poate opta pentru acordarea,
suplimentară, a unui bonus de dobândă, respectiv a unei sume de bani oferite, potrivit unor criterii
explicit stipulate în prospectul de emisiune, doar unui număr limitat de persoane fizice deținătoare
de titluri de stat.
82
În baza Regulamentului Consiliului Uniunii Europene nr. 332/2002 de înfiinţare a unui mecanism de asistenţă
financiară pe termen mediu pentru balanţele de plăţi ale statelor membre, publicat în Jurnalul Oficial al Comunităţilor
Europene (JOCE) nr. L53 din 23 februarie 2002.
113
Tabelul 8.1. Determinarea randamentului titlurilor de stat emise pe piața internă
Titluri de stat Formulă de calcul
(z x r)
P=1–
360
certificate de d = r/P
trezorerie cu P = preţul titlului cu discont (raportat la valoarea nominală), exprimat cu 4 zecimale
discont z = numărul de zile până la scadenţă
r = rata discontului (exprimată cu două zecimale)
d = randamentul (rata dobânzii) exprimat cu două zecimale
Z
D = VN x d x
360
certificate de
D = dobânda (cuponul)
trezorerie cu
VN = valoarea nominală individuală
dobândă
d = rata dobânzii (exprimată cu două zecimale)
z = numărul de zile pentru care se calculează dobânda
Z
D = VN x d x
365 sau 366
D = dobânda (cuponul)
d = rata dobânzii (exprimată cu două zecimale)
z = numărul de zile pentru care se calculează dobânda
obligaţiuni de
366 = zile pentru an bisect
stat cu dobândă
sau
fixă
D = VN x r/frecvenţa anuală a cuponului
D = dobânda (cupon)
r = rata cuponului
frecvența anuală a cuponului = 1, pentru plată anuală; 2, pentru plata semianuală; 4,
pentru plata trimestrială
z
D = VN x d x
365
D = dobânda (cuponul);
VN = valoarea nominală individuală;
z = numărul de zile pentru care se calculează dobânda;
d = rata dobânzii, exprimată procentual cu 6 zecimale, pentru fiecare perioadă de
obligaţiunile de calcul al cuponului, calculată ca produs anualizat (P) al celor 6 indici ai preţurilor de
stat cu dobândă consum lunari publicaţi de Institutul Naţional de Statistică plus o marjă M care se
indexată cu va determina pentru fiecare perioadă după formula:
indicele
preţurilor de 365
d= [P (IPCi/100) - 1] x 100 + M
consum Z
i = indicii precizaţi în prospectul de emisiune a titlurilor de stat, în funcţie de data de
plată a cuponului de dobândă
IPCi = indicele lunar al preţurilor de consum, publicat de Institutul Naţional de
Statistică; va fi luat în considerare indicele lunar, indiferent de data din luna la care
are loc emisiunea;
M = marja, exprimată procentual
114
La nivelul unităților administrativ-teritoriale, instrumentele datoriei publice locale se
compun din:
• titluri de valoare – obligațiuni municipale emise pe piața financiară internă sau piețele
internaționale;
• împrumuturi de la băncile comerciale sau de la alte instituţii de credit, din țară și străinătate;
• garanții locale emise către operatorii economici și serviciile publice din subordine;
• împrumuturi din disponibilităţile contului curent general al Trezoreriei Statului, contractate
pe termen scurt și cu rambursare până la sfârșitul anului bugetar;
• alte instrumente precum: creditul furnizor, leasingul financiar.
Comparativ cu alte state, având o bogată experiență în finanțarea pe piețele financiare dar
și în gestionarea riscurilor portofoliului de datorie publică, gama de instrumente utilizate de
autoritățile publice din România poate fi considerată destul de limitată. Considerăm oportună, pe
măsura dezvoltării pieței titlurilor de stat, introducerea unor noi instrumente de datorie solicitate
de participanţii din piaţă, precum titlurile cu dobândă variabilă.
8.2. Contractarea datoriei publice
Contractarea datoriei publice, respectiv contractarea/plasarea împrumuturilor generatoare

de datorie, se concretizează în obținerea de către autoritățile publice (sau beneficiarii garanțiilor
pe care acestea le oferă) a sumelor împrumutate de la creditorii lor. În schimb, sunt oferite
înscrisuri ce angajează obligația de rambursare și plată a dobânzii aferente, ceea ce echivalează, în
fapt, cu încheierea unui contract între autoritățile publice și creditorii acestora.83
Contractarea se realizează prin metode, tehnici și proceduri specifice fiecărui tip de
instrument al datoriei publice, expres reglementate prin cadrul normativ în vigoare. Cele mai
uzuale procedee tehnice, întâlnite în practica internațională, sunt:84
a. Plasarea directă, prin ghișeele Trezoreriei Statului, de către funcționari ai acesteia.
Plasarea se poate realiza fie cu limitarea sumei până la care este admisă subscrierea pentru un
singur creditor, fie fără a limita suma subscrisă, și necesită o amplă publicitate.
b. Plasarea prin intermediul băncilor (consorțiilor sau sindicatelor bancare), fie în
varianta numită “în comision”, fie “prin cumpărare”. Cea dintâi alternativă presupune că băncile
sunt intermediari pentru plasarea împrumuturilor statului și realizează operațiunea de vânzare a
înscrisurilor către creditori în numele și pe riscul statului, la cursul zilei. Pentru efectuarea acestui
serviciu, ele încasează un comision. Cea de a doua metodă presupune că băncile achiziționează de
la început înscrisurile împrumutului, la un curs pe care îl convin cu statul, și îi cedează acestuia
sumele aferente. Ele realizează apoi efectiv operațiunea de plasare pe riscul lor, vânzând
înscrisurile la un curs mai mare decât cel la care le-au achiziționat de la stat și obținând un câștig
din această diferență.
c. Plasarea prin vânzare la bursă presupune vânzarea înscrisurilor împrumuturilor statului
pe această piață financiară organizată. Se pretează mai bine obligațiunilor la purtător și reclamă o
amplă publicitate din partea statului asupra condițiilor împrumutului care urmează a fi lansat. În
plus, pentru ca operațiunea să aibă succes sub aspectul cursurilor la care se realizează plasarea, se
83
Filip, Gh., Finanțe publice, Editura Junimea, Iași, 2010, p. 266.
84
Idem., pp. 266-267.
115
recomandă “plasarea prin robinet”, așadar vânzarea etapizată, eșalonată pe o perioadă mai
îndelungată de timp.
După cum s-a precizat, în România, contractarea datoriei publice guvernamentale se
realizează preponderent pe seama plasării de titluri de stat pe piața internă, dar și externă, prin
tehnici și proceduri specifice.
Lansarea emisiunilor de titluri de stat pe piața internă se realizează în baza unui prospect
de emisiune, aprobat prin ordin al ministrului finanțelor publice și publicat ulterior în Monitorul
Oficial al României și pe website-ul Ministerului Finantelor Publice, pentru a fi adus la cunoștința
eventualilor investitori. În prospectul de emisiune sunt evidenţiate caracteristicile definitorii ale
titlurilor care urmează să fie lansate, și anume:
• denumirea, data emisiunii şi valoarea titlurilor de stat oferite;
• tipul instrumentului (cu discont sau dobândă);
• rata dobânzii, metoda de calcul şi datele la care se plăteşte dobânda, atunci când este cazul;
• data scadenţei și opțiunile încorporate, atunci când este cazul;
• alte elemente specifice diferitelor tipuri de instrumente, precum: metoda de adjudecare a
licitațiilor (în cazul titlurilor de stat plasate pe piața interbancară prin procedura licitației);
valoarea bonusului de dobândă, numărul de deținători de titluri de stat care vor primi
bonusul, metoda utilizată pentru selectarea beneficiarilor de bonus (în cazul titlurilor de
stat pentru populație cu bonus de dobândă) etc.
Plasarea titlurilor de stat pe piaţa primară interbancară se realizează prin B.N.R., în
calitate de agent desemnat al statului. Din punct de vedere tehnic, plasarea se poate efectua prin
subscripţie publică, licitaţie, sindicalizare sau prin orice altă metodă stabilită şi agreată de emitent
împreună cu B.N.R., în calitate de administrator de piaţă. Metoda cea mai utilizată în prezent este
licitația.
Cumpărarea titlurilor de stat prin licitație implică utilizarea a două tipuri de oferte:
✓ Oferte de cumpărare competitive (concurenţiale) – prin care investitorul indică, pe lângă
valoarea pe care doreşte să o adjudece, şi preţul maxim pe care este dispus să îl plătească.
În cadrul unei astfel de oferte investitorul licitează, așadar, preţul dorit, în mod independent
de dealerul primar prin care depune oferta.
✓ Oferte de cumpărare necompetitive (neconcurenţiale) – prin care investitorul indică numai
valoarea pe care doreşte să o adjudece, fără a indica prețul. Adjudecarea ofertelor se
realizează la preţul mediu ponderat sau rata medie ponderată a dobânzii ofertelor
competitive acceptate în licitaţie.
Adjudecarea prețului emisiunii se poate realiza, la rândul ei, prin două metode:
• Metoda preţului multiplu - presupune alocarea titlurilor de stat pentru ofertele adjudecate
la preţul (sau rata dobânzii/discontului) pe care fiecare dintre ofertanţii câştigători l-a oferit,
până la adjudecarea completă a emisiunii de titluri de stat. În baza ofertelor de cumpărare,
acceptate la prețuri diferite, se calculează un preţ mediu de adjudecare.
• Metoda preţului uniform - presupune alocarea titlurilor de stat pentru ofertele adjudecate
la cel mai scăzut preţ (sau rata dobânzii/discontului cea mai ridicată) care a fost acceptat
pentru adjudecarea emisiunii.
În practică este mai utilizată metoda preţului multiplu.
116
Lansarea emisiunilor de titluri de stat pe piața reglementată administrată de Bursa de
Valori București S.A. se realizează printr-un intermediar/sindicat de intermediere a emisiunii,
selectat din rândul instituțiilor financiare care au capacitate și experiență în intermedierea unor
astfel de tranzacții. În aceste sens, Ministerul Finanțelor Publice transmite potențialilor
intermediari o cerere de ofertă, în cuprinsul căreia se specifică valoarea împrumutului, scadența,
criteriile de selecție, termenul-limită până la care pot fi primite oferte, precum și alte elemente
care pot fi considerate relevante de către emitent. Criteriile de selecţie a intermediarului pot include
elemente de evaluare cantitative şi calitative precum: nivelul comisionului de intermediere;
strategia propusă de lansare; capacitatea de distribuţie; capabilităţi tehnice; experienţa în
finalizarea unor tranzacţii similare etc. În urma evaluării ofertelor, este selectat intermediarul/
sindicatul de intermediere și se semnează cu acesta un contract de intermediere a emisiunii, în care
sunt stipulate: responsabilităţile şi obligaţiile părţilor în realizarea tranzacţiei; nivelul
comisioanelor percepute; eventuale cheltuieli care sunt suportate de intermediarii emisiunii şi
emitent, după caz.
În cazul titlurilor de stat destinate populaţiei și vândute prin intermediul unităţilor
operative ale Trezoreriei Statului, subunităţilor poştale din reţeaua Companiei Naţionale Poşta
Română - S.A. şi instituţiilor de credit, metoda de plasare utilizată este subscripția publică.
Emisiunile se fac în limita unui plafon anual, stabilit prin programul indicativ de emisiuni de titluri
de stat pentru anul respectiv.
Plasarea euroobligațiunilor de stat pe piețele internaționale se realizează prin instituții
financiare intermediare, pe baza ofertelor primite în urma cererii de ofertă transmise de către
Ministerul Finanțelor Publice către instituțiile având capacitatea și experiența necesară în
intermedierea unor astfel de tranzacții. Spre deosebire de criteriile luate în considerare pentru
selecția intermediarilor pe piața internă, cele avute în vedere în acest caz sunt mai extinse, și
anume: nivelul comisioanelor şi cheltuielilor aferente tranzacţiei, cheltuielile cu consultanţa
juridică, strategia de lansare a emisiunii; capacitatea de distribuţie a emisiunii către potenţiali
investitori; istoricul şi experienţa în finalizarea unor tranzacţii similare ale emitenţilor suverani;
activitatea pe piaţa primară şi secundară, internă şi externă a titlurilor de stat emise de România;
performanţa în calitate de dealer primar pe piaţa internă; precum şi alţi factori consideraţi relevanţi
de emitent, inclusiv rotaţia dealerilor care intermediază emisiunea de euroobligaţiuni. În urma
selectării instituţiilor financiare, Ministerul Finanţelor Publice acordă acestora mandatul privind
intermedierea emisiunii, care cuprinde responsabilităţile şi obligaţiile părţilor în realizarea
tranzacţiei, precum şi nivelul comisioanelor percepute şi eventuale cheltuieli care sunt suportate
de fiecare parte.
Contractarea de împrumuturi de la guverne și agenții guvernamentale străine, instituții
financiare internaționale sau alte organisme internaționale se realizează prin negociere, directă
sau prin corepondență, a reprezentanților Ministerului Finanțelor Publice cu finanțatorul, în baza
unui mandat de negociere aprobat de Guvern. Condițiile împrumutului, așa cum sunt agreate cu
finanțatorul, trebuie ratificate sau aprobate printr-un act normativ cu forță juridică de lege.
Contractarea de împrumuturi de la instituțiile financiare românești sau străine are la bază
memorandumul, aprobat de Guvern, prin care se precizează caracteristicile generale ale
împrumutului care urmează să fie contractat (suma, scadența, moneda). Instituțiile finanțatoare
sunt selectate de Ministerul Finanțelor Publice, iar autorizarea tranzacției se aprobă prin ordin al
ministrului de finanțe, în care se precizează instituţiile finanţatoare, suma, scadenţa împrumutului,
117
precum şi alte elemente de bază ale tranzacţiei, cu excepţia celor care depind de evoluţia condiţiilor
de piaţă şi care se pot modifica până la momentul contractării împrumutului. În baza acestui ordin
se negociază și semnează contractul de finanțare cu instituția finanțatoare selectată.
Acordarea garanțiilor de stat se realizează cu respectarea legislaţiei în domeniul ajutorului
de stat și se aprobă prin lege. Analiza proiectelor pentru care se solicită acordarea de garanții de
stat este realizată de către Banca de Export-Import a României S.A. – Eximbank. Pe baza
propunerilor acesteia, Comitetului Interministerial de Finanţări, Garanţii şi Asigurări avizează
acordarea garanției, care se va reflecta într-o convenție de garanție încheiată cu beneficiarul. Pentru
acoperirea riscului garanției, acesta din urmă trebuie să plătească un comision la fondul de risc, un
fond extrabugetar special constituit la dispoziția Ministerului Finanțelor Publice în acest scop.
În privința datoriei publice locale, contractarea acesteia se realizează prin metode, tehnici
și proceduri similare, adaptate instrumentelor de îndatorare publică utilizate la nivel local.
Contractarea de noi împrumuturi locale este condiționată de obținerea autorizării prealabile din
partea Comisiei de autorizare a împrumuturilor locale şi a Comitetului Interministerial de
Finanţări, Garanţii şi Asigurări, atunci când împrumutul local beneficiază și de garanție
guvernamentală.
Spre deosebire de autoritățile centrale, dreptul autorităților publice locale de a contracta
datorie locală este supus unor limite stricte, stabilite pentru a evita îndatorarea acestora peste
capacitatea de onorare a angajamentelor asumate, capacitate evaluată, în principal, în raport cu
nivelul și evoluția veniturilor proprii ale bugetelor locale (pe seama cărora se asigură rambursarea
datoriei). Astfel, subdiviziunilor administrativ-teritoriale le poate fi permisă contractarea sau
garantarea de noi împrumuturi doar dacă serviciul datoriei publice locale (cuprinzând ratele
scadente la împrumuturile anterior contractate/garantate și dobânzile şi comisioanele aferente
acestora, dar și cele ale împrumutului care urmează să fie contractat/garantat în anul respectiv), nu
depășește limita de 30% din media aritmetică a veniturilor proprii, diminuate cu veniturile din
valorificarea unor bunuri, pe ultimii 3 ani anteriori anului în care se solicită autorizarea finanţării.
Calculele se realizează după următoarele formule:
(𝑉𝑝𝑡−3−𝑉𝑐𝑡−3)+(𝑉𝑝𝑡−2−𝑉𝑐𝑡−2)+(𝑉𝑝𝑡−1−𝑉𝑐𝑡−1 )
𝑆 ≤ 0.3 (1)
3
𝑆 = 𝐶𝑐 + 𝐶𝑛 (2)
Unde:
S - serviciul datoriei publice locale, în funcție de care se verifică respectarea condiției;
Cc – rate de credit, dobânzi și comisioane pentru împrumuturile anterior
contractate/garantate;
Cn – rate de credit, dobânzi și comisioane pentru noul împrumut care se intenționează a fi
contractat/garantat;
Vpt-i – veniturile proprii ale bugetului local din cei trei ani anteriori celui în care se solicită
finanțarea;
Vct-i – veniturile din valorificarea unor bunuri din cei trei ani anteriori celui în care se
solicită finanțarea.
118
8.3. Înregistrarea și raportarea datoriei publice
Datele și informațiile referitoare la datoria publică totală și componentele acesteia trebuie

evidențiate în registre specifice deschise de către gestionarii datoriei publice.
În România, Ministerul Finanţelor Publice are obligaţia de a ţine, în format electronic,
registrul datoriei publice (a României), în care se evidențiază situaţia datoriei publice, în ordine
cronologică, pe patru componente:
✓ subregistrul datoriei publice guvernamentale directe – pentru datoriile contractate în mod
direct de către Ministerul Finanțelor Publice, detaliat pe diferitele tipuri de instrumente de
contractare;
✓ subregistrul datoriei publice guvernamentale garantate – pentru garanțiile acordate de stat
diferiților operatori economici sau autorităților administrației publice locale;
✓ subregistrul datoriei publice locale directe – pentru datoriile contractate în mod direct de
către autoritățile administrației publice locale;
✓ subregistrul datoriei publice locale garantate - pentru garanțiile acordate de către
autoritățile publice locale agenților economici și serviciilor publice din subordinea acestora
În registrele datoriei publice se înregistrează informaţii privind:
• valoarea finanţării rambursabile care formează datoria publică;
• valuta de contract;
• denumirea creditorului/finanţatorului şi a împrumutatului/beneficiarului finanţării
rambursabile, precum şi cea a garantului, în cazul garanţiilor;
• numărul acordului/contractului/convenţiei de garantare;
• nivelul ratelor de dobândă şi al comisioanelor;
• perioada de graţie şi perioada de rambursare;
• alte informaţii considerate utile pentru identificarea şi individualizarea finanţărilor
rambursabile respective.
Pe baza informațiilor din aceste registre, Ministerul Finanțelor Publice întocmeşte anual
Contul general al datoriei publice, anexă la Contul general anual de execuţie a bugetului de stat,
care se transmite spre aprobare Parlamentului României. Contul general al datoriei publice
cuprinde Contul general al datoriei publice guvernamentale şi Contul general al datoriei publice
locale, la care se anexează situaţia garanţiilor acordate de stat şi unităţile administrativ-teritoriale.
La nivelul unităților administrativ-teritoriale se țin, totodată, evidențe specifice privind
datoria publică locală contractată de către fiecare dintre acestea, prin registrul de evidență a
datoriei publice locale și registrul de evidență a garanțiilor locale.
Autoritățile publice locale au obligația raportării de informații privind datoria publică
locală către Ministerul Finanțelor Publice. Ori de câte ori se contractează un nou împrumut
municipal, se acordă o nouă garanție locală, sau se aduc modificări clauzelor inițial stabilite cu
creditorii, autoritățile locale au obligația de a transmite copii după documentele primare care atestă
contractarea/garantarea (contract, acord de împrumut) sau actele adiționale la acestea. Ulterior, pe
perioada utilizării şi rambursării împrumutului contractat/garantat, se realizează raportarea lunară
către Ministerul Finanțelor Publice a datelor privind datoria publică locală. Valoarea datoriei
publice locale, pe componentele ei, se raportează și anual, prin situațiile financiare.
119
În cazul datoriei publice locale denominate în valută, întrucât raportarea se face în moneda
națională, evaluarea obligațiilor de plată se face utilizându-se cursul de schimb valutar comunicat
de către B.N.R. pentru ultima zi din perioada la care se face raportarea.
8.4. Stingerea datoriei publice
Stingerea (amortizarea) datoriei publice presupune reducerea dimensiunilor acesteia, în

mod obișnuit prin rambursarea împrumuturilor care au condus la formarea datoriei. Nu este
exclusă, însă, în situații excepționale, nici amortizarea datoriei pe căi mai puțin uzuale, precum:85
• declararea insolvabilității autorităților publice și anularea, în integralitate sau parțial, a
datoriei rezultate din împrumuturi, fie printr-o înțelegere expresă, fie tacită, între stat și
creditorii săi;86
• amortizarea de la sine, prin inflație a datoriei publice, atunci când, pe fundalul unei
deprecieri puternice a monedei naționale, obligațiile statului exprimate în monedă
națională se reduc semnificativ (în mărime reală), mergând până la anularea înscrisurilor
împrumuturilor de stat;
• repudierea datoriei publice, respectiv refuzul statului debitor de a mai plăti rate de credit și
dobânzi în contul datoriei, în contextul producerii unor evenimente cu profund impact în
viața economică și socială (precum schimbarea de regim politic, când noul guvern refuză
să recunoască datoriile guvernului precedent).
Stingerea datoriei publice implică, așadar, de regulă, restituirea către creditorii statului a
sumelor împrumutate, conform condițiilor contractuale agreate încă din faza de plasare a fiecărui
împrumut. Din perspectiva modalităților tehnice de operare, rambursarea se poate realiza:87
a. La una sau mai multe scadențe prestabilite
Rambursarea la o singură scadență este specifică, de regulă, împrumuturilor pe termen de
dimensiuni mici. Pentru împrumuturile la termen de valori mai mari se aplică, în mod obișnuit,
rambursarea prin rate sau cote anuale de rambursare, care pot fi egale, crescătoare (progresive),
sau descrescătoare (regresive).
Alegerea metodei concrete utilizate în rambursare depinde de acordul părților, dar și de
posibilitatea autorităților publice de a dispune de resurse financiare corespunzătoare utilizabile
pentru a amortiza datoria publică. De exemplu, anticiparea obținerii unor venituri mai consistente
în prima parte a perioadei de rambursare a împrumutului justifică opțiunea pentru rambursare în
proporții mai mari la început, prin cote regresive, care ar permite efectuarea unor cheltuieli mai
mici cu dobânzile și, deci, reducerea costurilor datoriei publice.
În legătură cu rambursarea prin rate anuale a împrumuturilor publice, apare și termenul de
anuitate, exprimând principalul (partea din capitalul/suma împrumutată) și dobânda, câștigurile,
ori alte forme de contraprestație pe care autoritățile publice se obligă să le plătească, anual,
creditorilor lor.
b. Prin tragere la sorți
85
Filip, Gh., op.cit., pp. 268-269.
86
În practică, situațiile de anulare a datoriilor publice sunt mai rare, preferându-se, de regulă, să se opteze pentru
reeșalonarea datoriilor scadente, în speranța că acestea vor putea fi onorate la unul sau mai multe termene viitoare,
convenite cu creditorii.
87
Filip, Gh., op.cit., pp. 267-268.
120
Rambursarea prin tragere la sorți este o opțiune preferată în condițiile restituirii
împrumturilor contractate cu un număr mare de creditori. Aceasta necesită ca, încă din momentul
plasării împrumuturilor, să se stabilească modul de derulare a tragerilor la sorți, urmând ca
deținătorii titlurilor selectate la fiecare tragere să primească sumele rambursate.
c. Prin răscumpărare la bursa de valori
Rambursarea prin răscumpărare a titlurilor de stat la bursele de valori este aplicabilă
împrumuturilor perpetue (fără termen), dar și împrumuturilor pe termen lung, contractate prin
emisiunea de titluri de credit negociabile. În această situație, gestionarii datoriei publice decid
momentul răscumpărării titlurilor, alegând momentul oportun din perspectiva cursului acestora și
resurselor financiare disponibile pentru rambursare.
Chiar dacă, în cazul împrumuturilor pe termen lung, rambursarea se face, de regulă, la
scadențele convenite, în unele situații, atunci când condițiile de contractare a împrumutului o
permit, se poate opta pentru rambursarea cu anticipație a acestuia, fie din inițiativa creditorilor, fie
a debitorilor publici. Cea din urmă opțiune reflectă preocuparea gestionarilor datoriei pentru
diminuarea costurilor și limitarea riscurilor, în condițiile unor evoluții favorabile pe piețele
financiare.
Din perspectiva resurselor financiare utilizate pentru stingerea datoriei publice, experiența
diferitelor țări a statuat mai multe alternative posibile: crearea unui fond special de amortizare a
datoriei, resursele colectate la acesta fiind destinate exclusiv realizării plății serviciului datoriei
publice; utilizarea resurselor bugetare obișnuite; utilizarea excedentelor bugetare, atunci când
astfel de excedente există (excedentele bugetare reprezintă, mai degrabă, o abatere de la regulă și
nu o obișnuință în practica diverselor state); utilizarea resurselor temporar disponibile ale
sistemului Trezoreriei Statului; contractarea de noi împrumuturi pentru refinanțarea datoriei
publice; utilizarea altor surse prevăzute de actele normative în vigoare.
Obținerea de noi finanțări rambursabile pentru a restitui, la scadență sau înainte de
scadență, împrumuturi contractate în perioadele anterioare (refinanțarea datoriei publice) nu
determină o modificare, de ansamblu, a soldului datoriei, ci doar, cel mult, a diferitelor
componente structurale ale acesteia. Dimpotrivă, amortizarea datoriei publice pe seama utilizării
altor categorii de resurse financiare se reflectă, direct, într-o diminuare a volumului acesteia.
În România, amortizarea datoriei publice guvernamentale reprezintă o obligaţie a statului,
prin Ministerul Finanțelor Publice. Rambursarea principalului și plata dobânzilor, comisioanelor
şi a altor costuri aferente finanțărilor rambursabile contractate la acest nivel se asigură din:
✓ bugetul de stat și/sau bugetul Trezoreriei Statului, după caz;
✓ resursele temporar disponibile în contul curent general al Trezoreriei Statului;
✓ finanțările temporare angajate în numele statului pentru refinanțarea datoriei publice
guvernamentale;
✓ sumele încasate de Ministerul Finanțelor Publice de la subîmprumutaţi, în baza acordurilor
încheiate cu aceştia;
✓ veniturile proprii sau bugetele locale ale beneficiarilor de garanții, în cazul datoriei publice
guvernamentale garantate;
✓ excepțional din alte surse, precum veniturile obținute din privatizare.
Se observă că, în cazul datoriei guvernamentale garantate, spre deosebire de cea directă,
beneficiarii finali ai finanțărilor rambursabile contractate, operatori economici şi/sau unităţi
administrativ teritoriale, au obligația asigurării disponibilităților financiare necesare amortizării
121
acesteia, din veniturile proprii sau prin bugetele locale. În cazul în care debitorii direcți nu dispun
de resurse financiare suficiente pentru achitarea obligaţiilor de plată la scadenţă, obligaţia de plată
a serviciului datoriei publice revine Ministerului Finanțelor Publice, în calitate de garant, şi se
efectuează pe seama disponibilităților fondului de risc, fond special constituit în acest scop, în
principal pe seama comisioanelor plătite de către beneficiarii de garanții.
Spre deosebire de amortizarea datoriei guvernamentale denominate în monedă națională,
cea exprimată în valută presupune rambursarea împrumuturilor în moneda, străină, de contractare.
Din acest punct de vedere, pot fi utilizate disponibilitățile în valută ale Ministerului Finanțelor
Publice sau pot fi cumpărate sume suplimentare, la cursul de schimb publicat de B.N.R în ziua
lucrătoare anterioară datei scadenţei.
În cazul unităților administrativ-teritoriale, amortizarea datoriei publice locale (contractată
cu sau fără garanție guvernamentală) se realizează pe seama:
✓ veniturilor proprii ale bugetelor locale;
✓ contractării de împrumuturi pentru refinanțarea datoriei publice locale;
✓ veniturilor proprii ale operatorilor economici şi serviciilor publice din subordinea unităţilor
administrativ-teritoriale, care beneficiază de garanţiile acordate de către acestea.
TESTE DE EVALUARE:
1. În funcție de contraprestația oferită creditorilor, titlurile de stat pot fi:

 titluri în formă dematerializată
 titluri pe termen scurt
 titluri cu discont
 titluri cu dobândă
2. Interesul manifestat de investitori pentru titlurile de stat este determinat de:

 posibilitatea utilizării acestora ca și garanții în alte operațiuni de împrumut
 riscul ridicat asociat cu o dobândă redusă
 posibilitatea de a fi transformate cu ușurință în bani, având o lichiditate ridicată
 veniturile încasate din aceste investiții pot fi scutite de plata impozitelor
3. Care dintre următoarele afirmații cu privire la titlurile de stat sunt adevărate:

 reprezintă un instrument al datoriei publice
 emise pe piața internă, pot lua doar forma certificatelor de trezorerie
 se emit doar în formă dematerializată
 au un risc scăzut
4. Prospectul de emisiune al titlurilor de stat conține informații privind:

 tipul titlurilor emise
 scadența împrumutului
 gradul de risc
 valoarea titlurilor de stat oferite
5. Stingerea datoriei publice se poate realiza prin următoarele modalități:

 refuzul statului de a mai rambursa împrumuturile contractate și de a plăti dobânzil
122
 prin acțiunea inflației, atunci când economia se confruntă cu o depreciere masivă a monedei
naționale
 rambursarea propriu-zisă a împrumuturilor la scadență
 intrarea statului în incapacitate de plată și declararea insolvabilității acestuia
123
UNITATEA DE STUDIU IX
MANAGEMENTUL RISCURILOR ASOCIATE DATORIEI PUBLICE
9.1. Tipologia riscurilor asociate datoriei publice
9.2. Etape ale procesului de management al riscurilor asociate datoriei publice
9.3. Managementul riscurilor asociate datoriei publice în România
Înțelegerea conținutului și etapelor specifice managementului riscurilor asociate
datoriei publice a unui stat
• Să explice conținutul diferitelor riscuri asociate portofoliului datoriei publice și
condițiile manifestării acestora
• Să identifice riscurile la care este expus portofoliul datoriei publice a unui stat pe
baza analizei mărimii și structurii acesteia, într-un context macroeconomic dat
• Să caracterizeze etapele procesului de management al riscurilor datoriei publice
• Să analizeze critic conținutul unei strategii de management al riscurilor asociate
datoriei publice, pe un exemplu concret
Termeni cheie: risc de piață; risc de refinanțare; risc de lichiditate; repere (ținte)
strategice; strategie de management al riscurilor
9.1. Tipologia riscurilor asociate datoriei publice
Unul dintre obiectivele de prim rang ale gestiunii datoriei publice este, după cum s-a
constatat, acela de satisfacere a nevoilor financiare ale statului și a obligațiilor sale de plată la un
cost cât mai redus pe termen mediu și lung, în condițiile menținerii riscurilor la un nivel acceptabil.
O gestiune prudentă a datoriei publice, vizând evitarea structurilor și strategiilor de
împrumut periculoase, este crucială, date fiind consecințele macroeconomice grave pe care le
antrenează incapacitatea de plată a datoriei, marile pierderi de producție și costurile mari. Aceste
costuri pot produce falimente de întreprinderi și bănci și pot conduce la pierderea credibilității
statului pentru a mobiliza resurse interne și din exterior, așa cum recenta criză europeană a
datoriilor suverane a dovedit-o.
Riscurile ce apar în gestionarea datoriei publice trebuie să facă obiectul unei urmăriri atente
și trebuie evaluate cu grijă. Aceste riscuri sunt: riscul de piață, riscul de refinanțare, riscul de
lichiditate, riscul de credit și riscul operațional.88
Riscul de piață are în vedere riscurile legate de evoluția prețurilor pieței (rata dobânzii,
cursul de schimb valutar, prețurile produselor de bază etc.). Acest risc se referă, de exemplu, la
problemele generate de variația ratei dobânzii, ce determină modificarea serviciului datoriei
publice. Utilizarea unor împrumuturi de stat cu dobândă variabilă poate genera, în condițiile
creșterii ratei dobânzii de pe piața financiară, luată ca reper, o majorare a cheltuielilor statului cu
onorarea serviciului datoriei publice. Un risc similar se produce și în cazul refinanțării frecvente a
datoriei publice, prin noi împrumuturi cu rată fixă a dobânzii. Prin urmare, datoria publică pe
termen scurt, indiferent de tipul de dobândă, precum și cea pe termen mediu și lung, dar cu o rată
variabilă a dobânzii, sunt considerate mai riscante decât datoria consolidată contractată în condiții
de rată fixă a dobânzii.
Riscul de piață se referă, totodată, și la posibilitatea de creștere a serviciului datoriei
publice, generată de evoluția nefavorabilă a cursului valutar. O structură riscantă a datoriei publice
presupune, din acest punct de vedere, o pondere ridicată în totalul datoriei publice a componentei
de datorie externă, denominată în valută ori indexată în funcție de evoluția cursului de schimb.
Riscul de refinanțare reprezintă riscul de a reînnoi datoria publică la un cost mult mai
ridicat sau, în caz extrem, de a nu putea asigura refinanțarea acesteia. În cazul reînnoirii datoriei
la o rată a dobânzii mai ridicată, riscul de refinanțare se consideră a fi risc de piață. Riscul de
refinanțare se poate materializa în contextul unei conjuncturi nefavorabile de pe piața financiară
națională sau internațională, caracterizată prin penuria resurselor de finanțare puse la dispoziția
diferiților solicitanți de împrumuturi. El poate fi, totodată, rezultat al supraîndatorării autorităților
publice (penalizată de potențialii creditori ai statului fie prin solicitarea unei prime de risc, fie prin
refuzul de a mai acorda noi împrumuturi), sau al unei politici imprudente de gestiune a datoriei
publice, bazată pe acumularea de datorie flotantă.
Riscul de lichiditate se manifestă pe două paliere:
a. Un prim tip, din punctul de vedere al investitorilor în titluri de stat, are în vedere costul
suportat de aceștia atunci când vor să-și închidă poziția prin vânzarea titlurilor, iar numărul
operatorilor de piață, și deci cel al cumpărătorilor, a scăzut mult sau piața nu este suficient de
activă. Posesorii de efecte publice pierd, în acest caz, din cauza scăderii valorii titlurilor. Acest risc
este important și pentru managerii datoriei publice, atunci când gestiunea datoriei include și
activele lichide sau face apel la instrumente financiare derivate.
b. Un al doilea tip, din punctul de vedere al statului, are în vedere situația în care volumul
activelor lichide de care dispun autoritățile este susceptibil de a se diminua substanțial din cauza
obligațiilor neprevăzute ale trezoreriei și/sau în cazul dificultăților întâmpinate de către stat în
obținerea, în termen scurt, de resurse lichide prin împrumut.
Riscul de credit este riscul de neexecutare, din partea statului sau a garantatului, a
obligațiilor contractuale având ca obiect active financiare. Acest risc trebuie luat în calcul mai ales
când gestiunea datoriei include gestiunea activelor lichide. El se poate manifesta și în cazul
licitațiilor de titluri publice, instrumentelor financiare derivate.
88
125
Riscul operațional grupează diferite tipuri de riscuri, cum sunt: erorile de tranzacționare
în diferite etape ale execuției și înregistrării operațiunilor, insuficiențe sau greșeli de control intern
sau ale sistemelor și serviciilor, probleme juridice, catastrofe naturale etc., ce prejudiciază
activitatea economică.
Statele dezvoltate, unde piețele titlurilor de stat sunt foarte active și lichide, se preocupă
mai ales de riscul de piață, care se poate măsura prin teste și modele performante. De cealaltă parte,
țările în curs de dezvoltare, care nu au acces pe piețele de capital străine și ale căror piețe interne
ale titlurilor de stat sunt slab dezvoltate, trebuie să acorde atenție, în special, riscului de refinanțare.
Un obiectiv esențial trebuie să îl constituie, acolo unde este cazul, o gestiune a datoriei vizând
dezvoltarea pieței interne a datoriei, mai ales în țările în care constrângerile pieței sunt de așa
natură încât împrumuturile pe termen scurt, cele la o rată variabilă a dobânzii și cele emise în
valută reprezintă singura alternativă viabilă de finanțare.
9.2. Etape ale procesului de management al riscurilor asociate datoriei publice
Procesul de management al riscurilor portofoliului de datorie publică presupune

parcurgerea mai multor etape:89
a. Identificarea riscurilor
b. Analiza riscurilor
c. Conceperea unei strategii de management al riscurilor
d. Implementarea strategiei
e. Evaluarea performanțelor și revizuirea strategiei
a. Conceptul de risc este unul relativ, ce se impune a fi abordat în raport cu obiectivele pe
care o organizație și le propune. În cazul managementului datoriei publice, gradul de risc
acceptabil este definit de autoritățile publice. Identificarea riscurilor asociate datoriei publice a
unui stat trebuie să ia în considerare scopurile pentru care s-a produs îndatorarea (finanțarea unor
cheltuieli de consum sau de investiții publice; eventualele active reale sau financiare procurate în
procesul de îndatorare; posibilitatea de a obține venituri bugetare mai mari, ca rezultat al
obiectivelor finanțate prin îndatorare etc.), precum și fluxurile financiare viitoare generate de
rambursarea datoriei publice, în raport cu structura acesteia (ca moment al producerii, dimensiune,
monedă de exprimare etc.).
b. Analiza riscurilor prespune, în fapt, o evaluare a costurilor în raport cu riscurile
datoriei publice, între cele două existând o relație inversă de determinare. Costurile sunt, de regulă,
mai ridicate în cazul finanțărilor rambursabile contractate pe termene mai îndelungate, sau al
instrumentelor datoriei publice în care o parte importantă din risc este transferat către investitor.
Totodată, investitorii în titluri de stat se așteaptă la randamente mai scăzute în cazul investițiilor
mai puțin riscante. Analiza riscurilor presupune construirea de scenarii alternative de dimensionare
și structurare a datoriei publice, reflectând diferite combinații cost-risc, și identificarea și
cuantificarea costurilor și riscurilor aferente fiecăruia dintre acestea.
Cosurile datoriei publice se compun din două elemente:90
• Costul financiar, considerat, în general, ca fiind reprezentat de serviciul datoriei publice pe
termen mediu și lung;
89
Wheeler, G., Sound practice in government debt management, The World Bank, Washington, D.C., 2004, pp. 92.
90
Moșteanu, T. (coord), Buget și trezorerie publică, Editura Universitară, București, 2004, pp. 291.
126
• Costul potențial al pierderilor economice reale ce pot rezulta din producerea unei crize
financiare, dacă statul întâmpină dificultăți în refinanțarea datoriei publice sau este
incapabil să o ramburseze. Costurile trebuie să ia în considerare și interacțiunea dintre
situația financiară a statului și cea a sectorului financiar și nefinanciar în perioadele dificile,
respectiv impactul activităților de management al datoriei publice asupra riscurilor de la
nivelul sectorului privat.
În vederea calculării costului previzibil al datoriei pentru o anumită alternativă de gestiune
a portofoliului acesteia, se poate realiza o proiecție a serviciului datoriei publice, pe termen mediu
și lung, pe baza ipotezelor privind evoluția ratei dobânzii, a cursului de schimb valutar și a nevoilor
viitoare de împrumut ale statului. Pentru a nu favoriza a priori o anumită strategie, se pot reține
ipoteze neutre în ceea ce privește rata dobânzii și cursul de schimb, utilizându-se de exemplu
indicatorii de piață și presupunând că râmân neschimbați.
Măsurarea riscului de piață, cel mai important risc asociat portofoliului datoriei publice, se
face în funcție de creșterea serviciului datoriei publice, generată de variațiile ratei dobânzii și ale
cursului de schimb, în comparație cu nivelul previzibil al acestuia. Totodată, trebuie luate în
considerare și pierderile economice reale ce pot rezulta din această creștere sau din faptul că statul
nu-și poate refinanța datoria.
În vederea evaluării riscurilor trebuie să se realizeze, în mod regulat, teste ale portofoliului
datoriei publice pe baza șocurilor economice și financiare la care statul riscă să se expună. Această
evaluare este realizată, adesea, prin intermediul modelelor financiare, care reprezintă scenarii
complexe, fondate pe tehnici statistice și simulări.
c. Următorul pas este acela al identificării portofoliului datoriei publice care răspunde cel
mai bine așteptărilor emitentului cu privire la costuri, în condițiile unei anumite toleranțe la risc,
și construirea unei strategii de management al datoriei publice și implicit management al
riscurilor, care să reflecte acest raport cost-riscuri. Sarcina elaborării acestei strategii revine
ministrului de finanțe, în baza propunerilor formulate de agenția responsabilă de managementul
datoriei publice.
Strategia optimă depinde de gradul de risc pe care autoritățile publice sunt dispuse să îl
accepte. Acest prag de toleranță se poate modifica în timp, în funcție de mărimea portofoliului
datoriei publice și de vulnerabilitatea țărilor la șocurile economice și financiare. De regulă, cu cât
o țară este mai îndatorată și mai vulnerabilă la șocurile externe, cu atât pierderile sunt mai mari în
cazul unei crize financiare sau a intrării în incapacitate de plată a datoriei publice și cu atât trebuie
să fie mai preocupată de reducerea riscurilor și nu costurilor. Este importantă, în acest caz, alegerea
condițiilor de împrumut (scadența, moneda, rata dobânzii etc.) care limitează riscurile și
plafonează împrumuturile.
Preferința autorităților publice pentru un anumit nivel al riscului se transpune, de regulă, în
strategie, prin ținte indicative sau repere strategice (în engleză “strategic benchmark”). Exprimate
ca valori numerice certe sau intervale de variaţie privind indicatori ai mărimii și structurii datoriei
publice, în funcţie de moneda de denominare, tipul de rată a dobânzii, maturitate etc., acestea
reprezintă repere utile care vor fi ghida deciziile gestionarilor datoriei publice luate în procesul de
implementare a strategiei. Situaţii relevante întâlnite în practica unor state membre ale Uniunii
Europene sunt redate în Tabelul 9.1.
127
Tabelul 9.1. Ţinte indicative privind structura datoriei publice (a autorităților centrale) în diferite state
europene
Ţara Ţinte indicative
(perioada) Moneda de denominare Rata dobânzii Maturitatea
Cehia ✓ datorie publică denominată ✓ ponderea datoriei care își ✓ ponderea datoriei pe termen
(2015) în valută: max. 15% din modifică dobânda în scurt (maturitate sub 1 an):
total (+2 p.p.) termen de până la un an: până la 20% din total
30%-40% din total ✓ ponderea datoriei pe termen
✓ perioada medie până la mediu (maturitate 1-5 ani):
următoarea modificare a până la 70% din total
ratei de dobândă: 4 până la ✓ maturitate medie: 5 până la 6
5 ani ani
Cipru ✓ datorie publică negociabilă ✓ datorie publică negociabilă ✓ maturitate medie a datoriei
(2015- în valută: max. 5% din total cu rată variabilă a dobânzii: negociabile: mai mare de 3
2019) ✓ datorie publică în valută: max. 5% din total ani
max. 10% din total ✓ datorie publică având rată ✓ datorie pe termen scurt (cu
variabilă a dobânzii: max. maturitate sub 1 an): 1-5%
60% din total din total
✓ datorie pe termen lung (cu
maturitate de 1 an sau mai
mult): cel puțin 95% din total
Letonia ✓ datorie publică netă: 100% ✓ datorie cu rată fixă a ✓ datorie cu maturitate până la
(2015) denominată în euro, cu dobânzii: min. 60% din un an: 25% din total
abatere de +/- 5% (per total total ✓ datorie cu maturitate până la
și pentru o singură valută) ✓ durata Macaulay: 3.65 până 3 ani: 50% din total
la 5.15 ani
Polonia ✓ datorie publică denominată ✓ perioada medie până la ✓ maturitate medie a datoriei
(2014- în valută: 30% din total următoarea modificare a publice interne de 4.5 ani
2017) ✓ ponderea datoriei publice ratei de dobândă: 2.8 până ✓ maturitate medie a datoriei
denominate în euro în total la 4 ani publice de peste 5 ani
datorie denominată în
valută: 30%
Slovacia ✓ datorie publică în valută: ✓ ponderea datoriei care își ✓ ponderea datoriei publice cu
(2015- maxim 3% din total modifică dobânda în maturitate sub 1 an: 20% din
2018) termen de până la un an: total datorie
25% din total ✓ ponderea datoriei publice cu
✓ ponderea datoriei care își maturitate sub 5 ani: 55% din
modifică dobânda în total datorie
termen de până la 5 ani:
55% din total
Sursa: realizat de autor pe baza strategiilor de management al datoriei publice ale autorităților naționale
d. Responsabilitatea implementării strategiei revine agenției însărcinate cu managementul

datoriei publice. Întreaga activitate a acesteia privind contractarea și rambursarea datoriei,
refinanțarea acesteia, managementul riscurilor etc. se va realiza cu respectarea liniilor directoare
și încadrarea în țintele indicative stabilite în strategie. În acest scop, gestionarii datoriei publice
trebuie să dețină cunoștințele și competențele necesare administrări, în condiții de eficiență, a
datoriei publice.
e. Activitatea de evaluare a performanțelor se produce, de regulă, tot în cadrul agenției
responsabile de gestiunea datoriei publice (departamentul middle-office). Aceasta poate include
128
compararea costurilor finanțărilor rambursabile procurate în valută cu cele ale altor emitenți
suverani (altor state), compararea portofoliului rezultat al datoriei publice cu țintele strategice
asumate etc. Pe baza rezultatelor acestei evaluări, strategia poate fi revizuită, pentru a reflecta
modificarea condițiilor, pe piețele interne și internaționale, în care s-a produs îndatorarea statului.
9.3. Managementul riscurilor asociate datoriei publice în România
Managementul riscurilor datoriei publice este o preocupare de dată relativ recentă a

autorităților publice din România. După cum s-a precizat, prima strategie de gestiune a datoriei
publice guvernamentale a fost elaborată pentru perioada 2008-2010. Obiectivul de limitare a
riscurilor, în condițiile reducerii costurilor cu datoria pe termen mediu și lung, a fost asumat
explicit în conținutul acesteia, dar și în toate celelalte strategii, ulterior elaborate.
Asimilând bunele practici de pe plan internațional, strategiile de management al datoriei
publice au stipulat ținte indicative (stabilite ca intervale de variație) pentru principalii indicatori
de risc, urmărite ulterior în deciziile curente privind administrarea datoriei publice. Țintele
asumate prin strategia aferentă perioadei 2019-2021 sunt:91
i) pentru administrarea riscului valutar:
✓ menţinerea ponderii datoriei denominate în monedă naţională din total datorie publică
guvernamentală între 45% (minim) și 60%;
✓ menţinerea ponderii datoriei denominate în Euro în total datorie denominată în valută în
intervalul 80% (minim) - 95%.
ii) pentru administrarea riscului de refinanţare
✓ menţinerea ponderii datoriei scadente în termen de 1 an în intervalul 15% şi 25% (maxim)
pentru datoria în moneda naţională şi între 10% şi 20% (maxim) pentru datoria totală;
✓ maturitatea medie rămasă ar trebui menţinută între 4.0 ani (minim) şi 6.0 ani pentru datoria
în monedă naţională şi între 7.0 ani (minim) şi 8.5 ani pentru datoria totală;
✓ menţinerea unei rezerve financiare în valută la un nivel confortabil, astfel încât să fie
diminuate riscurile aferente perioadelor caracterizate de o volatilitate ridicată pe piețele
financiare.
iii) pentru administrarea riscului ratei dobânzii
✓ ponderea datoriei care îşi modifică rata dobânzii într-un an să rămână între 15% şi 25%
(maxim) pentru datoria în moneda naţională şi între 10% şi 20% (maxim) pentru datoria
totală;
✓ menţinerea perioadei medii până la următoarea modificare a ratei dobânzii între 4.0 ani
(minim) şi 6.0 ani pentru datoria în moneda naţională şi între 7.0 ani (minim) şi 8.5 ani
pentru datoria totală.
Pentru gestionarea riscurilor datoriei publice guvernamentale, Ministerul Finanţelor
Publice (prin Trezoreria Statului) poate realiza mai multe tipuri de operaţiuni, printre care:
• operaţiuni cu instrumente financiare derivate: swapuri valutare, swapuri pe rata dobânzii,
contracte futures, contracte forward etc.;
91
Ministerul Finanțelor Publice (Direcția Generală Trezorerie și Datorie Publică), Strategia de Administrare a Datoriei
Publice Guvernamentale 2021-2023, 2021, pp. 4-5, disponibilă la adresa:
https://www.mfinante.gov.ro/static/10/Mfp/buletin/executii/Strategie2021-2023_ro.pdf.
129
• operaţiuni de administrare a serviciului datoriei publice guvernamentale prin refinanţarea

datoriei scadente sau rambursarea anticipată a unei datorii existente nescadente, incluzând
modificarea condiţiilor aferente datoriei existente prin operaţiuni de răscumpărare
anticipată a titlurilor de stat, de preschimbare a acestora cu titluri de stat noi, de
preschimbare a unor instrumente cu alte instrumente de natura datoriei publice
guvernamentale etc.;
• operaţiuni de administrare a riscului de credit aferent portofoliului de datorie
guvernamentală prin acordarea sau perceperea de garanţii/colaterale celorlalte părţi cu care
încheie contracte/acorduri în procesul de administrare a datoriei publice guvernamentale.
Utilizarea instrumentelor financiare derivate în managementul riscurilor datoriei este o
practică uzuală în statele dezvoltate, cu experiență amplă în gestionarea datoriei publice. În
România, aceasta este însă o practică nouă, limitată, deocamdată, la crearea cadrului legal în
materie. Pe viitor este de dorit ca aceste instrumente să fie folosite pe scară largă, ele permițând o
administrare mai eficientă a diferitelor riscuri, în principal riscul de rată de dobândă și valutar.
TESTE DE EVALUARE:
1. Care dintre următoarele afirmații cu privire la riscul de refinanțare sunt adevărate:

 se manifestă ca urmare a acumulării de către stat a unei datorii publice flotante semnificative
 statul nu se mai poate refinanța la un cost acceptabil
 serviciul datoriei publice crește urmare a deprecierii monedei naționale
 au loc erori de tranzacționare în diferite etape ale execuției și înregistrării operațiunilor privind datoria
publică
2. Costul datoriei publice:

 este reprezentat de serviciul datoriei publice
 presupune și evaluarea impactului managementului datoriei publice asupra sectorului privat
 nu este influențat de riscurile asociate datoriei publice
 include costul financiar
3. Riscul de piață:
 se poate manifesta ca urmare a creșterii cursului de schimb
 are în vedere riscurile legate de evoluția prețurilor pieței
 include riscul de dobândă
 apare ca urmare a posibilității scăderii ratei dobînzii
4. Printre operațiunile prin care se pot gestiona riscurile asociate datoriei publice se regăsesc:
 swapul pe rata dobânzii
 contractele futures
 swapul valutar
 răscumpărarea anticipată a titlurilor de stat în cadrul operațiunilor de refinanțare a datoriei scadente
130
BIBLIOGRAFIE RECOMANDATĂ
Cărți:
1. Anghelache, Gabriela, Belean, Pavel, Risti, Lucia, Ginguta, Alina. Bugetul public și
trezoreria publică în România. Editura Economică, București, 2006.
2. Belean, Pavel, Anghelache, Gabriela. Trezoreria Statului: organizarea, funcționarea și
sistemul contabil. Editura Economică, București, 2004.
3. Bilan, Irina. Politica de îndatorare publică și creșterea economică. Experiențe europene.
Editura ASE, București, 2015.
4. Călin, Magdalena. Datoria Publică. Editura Didactică și Pedagogică R.A., București,
2006.
5. Dascălu, Elena Doina. Datoria publică – reglementare și administrare în România. Editura
Didactică și Pedagogică R.A., București, 2008.
6. Filip, Gheorghe. Finanțe publice. Editura Junimea, Iași, 2010.
7. Mladen, Luise, Manolescu, Gheorghe. Sistemul bugetar și trezoreria publică în România.
Editura Universitară, București, 2012,
8. Moșteanu, Tatiana, Vuță, Mariana, Gyorgy, Attila, Câmpeanu, Emilia-Mioara, Cataramă,
Delia-Florina. Buget și trezorerie publică. ed. a III-a revizuită, Editura Universitară,
București, 2008.
9. Wheeler, Graeme. Sound practice in government debt management. The World Bank,
Washington, D.C., 2004.
Legislație:
1. Legea nr. 500/11 iulie 2002 privind finantele publice, publicată în Monitorul Oficial nr.
597 din 13 august 2002.
2. Legea nr. 273/29 iunie 2006 privind finanțele publice locale publicată în Monitorul Oficial
nr. 618 din18 iulie 2006.
3. Ordin nr. 2.245/16 septembrie 2016 pentru aprobarea Regulamentului-cadru privind
operaţiunile de piaţă cu titluri de stat pe piaţa internă publicat în Monitorul Oficial nr. 729
din 21 septembrie 2016.
4. Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 64/27 iunie 2007 privind datoria publică, publicată
în Monitorul Oficial nr. 439 din 28 iunie 2007.
5. Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 146 din 31 octombrie 2002 privind formarea și
utilizarea resurselor derulate prin Trezoreria Statului, publicată în Monitorul Oficial al
României nr. 824 din 14 noiembrie 2000.

CURS

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

CURS

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

UNIVERSITATEA “ALEXANDRU IOAN CUZA” DIN IAŞI

FACULTATEA DE ECONOMIE ŞI ADMINISTRAREA AFACERILOR

Conf.univ.dr. IRINA BILAN

GESTIUNEA TREZORERIEI ȘI A DATORIEI PUBLICE

UNITATEA DE STUDIU I. NFIINȚAREA ȘI FUNCȚIILE TREZORERIEI STATULUI 6

UNITATEA DE STUDIU II. ORGANIZAREA ȘI FUNCȚIONAREA TREZORERIEI

UNITATEA DE STUDIU III. RELAȚIILE TREZORERIEI STATULUI CU SISTEMUL

UNITATEA DE STUDIU IV. DERULAREA FLUXURILOR FINANCIARE PRIVIND

UNITATEA DE STUDIU V. DERULAREA FLUXURILOR FINANCIARE PRIVIND

UNITATEA DE STUDIU VII. CONȚINUTUL, OBIECTIVELE ȘI CADRUL

UNITATEA DE STUDIU VIII. CONTRACTAREA, ÎNREGISTRAREA ȘI STINGEREA

UNITATEA DE STUDIU IX. MANAGEMENTUL RISCURILOR ASOCIATE

BIBLIOGRAFIE RECOMANDATĂ .................................................................................. 131

ÎNFIINȚAREA ȘI FUNCȚIILE TREZORERIEI STATULUI

Termeni cheie: Trezorerie Publică, cash management, funcția de casier public;

Timp mediu necesar pentru asimilarea cunoștințelor: 180’

1.1. Conceptul de Trezorerie Publică și evoluția istorică

1.2. Contextul și necesitatea înființării Trezoreriei Statului în România

• exercitarea controlului asupra eliberării fondurilor de la bugetul de stat, în numerar și în

1.3. Funcțiile Trezoreriei Statului

Funcțiile atribuite Trezoreriei Publice au evoluat, de-a lungul timpului, pe fundalul

• accesul privilegiat al unor organisme financiare pentru refinanțare la banca centrală, în

Figura 1.1. Abordare comparativă a responsabilităților Trezoreriei Statului în S.U.A. și Letonia

1. Activitatea de cash management din sectorul public presupune:

2. Execuția de casă prin intermediul sistemului bancar, în România:

3. Tendința de unificare înregistrată în evoluția Trezoreriei Statului presupune:

4. În îndeplinirea funcției de casier al statului, Trezoreria:

5. În funcția sa de garant al marilor echilibre, Trezoreria Statului este chemată să:

ORGANIZAREA ȘI FUNCȚIONAREA TREZORERIEI STATULUI ÎN

Timp mediu necesar pentru asimilarea cunoștințelor: 180’

2.1. Principiile funcționării Trezoreriei Statului în România

• Echilibrarea fluxurilor Trezoreriei. Obligativitatea Trezoreriei Statului de a-şi echilibra

2.2. Organizarea și activitățile Trezoreriei Statului în România

Figura 2.1. Organizarea Direcției Generale de Trezorerie și Datorie Publică

În activitatea sa, Direcţia Generală de Trezorerie și Datorie Publică realizează:

Direcția Generală Trezorerie și Contabilitate Publică (Figura 2.2) este responsabilă de

• elaborează contul general anual de execuţie a bugetului de stat, bugetului asigurărilor

La nivelul municipiilor, oraşelor, sectoarelor municipiului Bucureşti şi comunelor

2.3. Bugetul Trezoreriei Statului

Bugetul Trezoreriei Statului este un document în care sunt evidenţiate veniturile şi

• dobânzile şi penalităţile de întârziere pentru neplata la termen a creanțelor bugetului

Anexa 2.1. BILANȚUL GENERAL

Denumirea posturilor de bilanţ Solduri la

Anexa 2.2. CONTUL DE EXECUŢIE

1. Respectarea principiilor ce guvernează funcționarea Trezoreriei Statului prespune ca:

2. Trezoreriile operative de la nivelul municipiilor, orașelor sau comunelor:

3. În cadrul execuției bugetare, instituțiilor publice le revin următoarele sarcini:

4. Bugetul Trezorerie Statului:

RELAȚIILE TREZORERIEI STATULUI CU SISTEMUL BANCAR

Termeni cheie: contul curent general al Trezoreriei Statului, operațiuni active,

Timp mediu necesar pentru asimilarea cunoștințelor: 180’

3.1. Relaţiile Trezoreriei Statului cu Banca Națională a României

• acordarea de împrumuturi pentru acoperirea deficitelor temporare ale bugetelor fondurilor

Tabelul 3.1. Structura pasivului bilanţier al BNR, anul 2020

Pe lângă contul curent general al Trezoreriei Statului, B.N.R. administrează și conturi de

3.2. Operațiunile bancare ale Trezoreriei Statului

Tabelul 3.2. Operaţiunile pasive ale băncilor comerciale şi Trezoreriei Statului

B. Resurse nedepozit B. Resurse nedepozit

Operațiunile pasive pot fi grupate în două categorii:

• în urma organizării licitației de atragere de depozite, Trezoreria Statului nu obține în

Tabelul 3.3. Operaţiunile active ale băncilor comerciale şi Trezoreriei Statului

• în limita fondurilor pe care autoritatea locală le poate rambursa pe durata aceluiaşi an

1. Dobânda percepută la împrumuturile acordate de Trezoreria Statului:

2. În relația Trezoreriei Statului cu Banca Națională a României: