INTEGRAREA DIFERENŢIATĂ –
O OPORTUNITATE SAU O AMENINŢARE
PENTRU VIITORUL UNIUNII EUROPENE?
In the context of the reform process of the
European Union, the issues of enlargement
and deepening of the European Union are
inconceivable in the absence of the principle
of differentiation. Important steps toward
integration have already been implemented
by only a limited number of member states (for
instance Schengen Agreements, social policy,
EMU). In a European Union of 25 or more
member states the importance of flexibility
will continue to increase. Given these general
assumptions about the role of differentiation
in the framework of the Communities this
paper analyzes different models of flexible
integration, assess their potential for offering
a real alternative to the traditional approach
of the integration process and gives an insight
into the consequences of such an approach
for the member states and their interactions
in this new context.
Transylvanian Review
of Administrative Sciences,
19/2007, pp. 117-125
Raluca VELIŞCU
cadru didactic asociat, Departamentul
de Administraţie Publică, Facultatea
de Ştiinţe Politice, Administrative şi
ale Comunicării, Universitatea Babeş-
Bolyai, Cluj-Napoca
Consideraţii introductive
Până la mijlocul anilor ’70, integrarea europeană a
funcţionat exclusiv pe baza unei abordări care aplica
“teoria bicicletei” – integrarea economică trebuie
să meargă continuu înainte, altfel se va prăbuşi.
Aceasta sintagmă ilustrează pe scurt o viziune
funcţionalistă asupra proceselor de integrare. De
fapt, metoda comunitară, ca mijloc de creare a unui
model ideal de integrare care presupune aplicarea
aceloraşi reglementări de către toate statele membre în
acelaşi timp, fără derogări, exceptări sau perioade de
graţie, este tributară viziunilor funcţionaliste aspura
proceselor de integrare iar funcţionalismul are o logică
unidirecţională în ceea ce priveşte integrarea: acest
proces va merge numai înainte şi neapărat înainte,
altfel va interveni dezintegrarea.
Însă tot anii ’70 marchează o încetinire a proceselor
de integrare. Intervin primele blocaje instituţionale,
economia statelor membre trece printr-o perioadă
de recesiune, de stagnare economică, statele din
ultimul val de lărgire (1973 – Marea Britanie, Irlanda,
Danemarca) aduc în cadrul Comunităţilor atitudini
şi viziuni eurosceptice, se cere deja reformarea unor
politici comunitare (spre exemplu Politica Agricolă
Comună).
Prin urmare, în acest context, se conturează şi
principalele curente de gândire în ceea ce priveşte
117
aspectele politice ale integrării, întrucât sunt tot mai vizibile efectele secundare politice ale integrării
economice. Şi dacă se punea problema necesităţii unei dezbateri cu privire la viitorul politic al
Comunităţilor, trebuia abordată şi ideea modelelor alternative de dezvoltare a integrării europene.
Astfel, s-au conturat şi primele idei despre ceea ce astăzi numim, ca sintagmă generică şi inclusivă,
integrare diferenţiată. Cu toate acestea, ideile dezvoltate încă începând cu 1970 despre integrare
diferenţiată au avut un impact redus în design-ul Comunităţilor Europene şi al proceselor de integrare
până în 1992, când Tratatul de la Maastricht include Uniunea Economică şi Monetară, ca nouă
“frontieră” în ceea ce priveşte integrarea economică. UEM stârneşte dezbateri aprinse în ceea ce
priveşte nivelul şi intensitatea participării unor state membre în cadrul acestei construcţii, şi aici
intervine o discuţie despre viitorul Uniunii Europene, despre cum vor arăta în viitor relaţiile între
statele membre şi între state şi Uniune, despre cum pot fi adaptate abordările integrării pentru a
răspunde nevoilor diferite ale statelor membre. Aşadar, valoarea ideilor conturate încă din 1970 este
vizibilă abia la începutul anilor ’90, când astfel de idei încep să fie luate în considerare ca alternative
legitime şi cu un potenţial important în modelarea integrării europene şi devin teme preferate ale
tuturor dezbaterilor despre viitorul UE şi despre reforma integrării. Pentru prima dată conceptul
este legitimat prin includerea sa în Tratatul de la Amsterdam în 1997, sub forma cooperării întărite,
considerată ca fiind o sinteză a principalelor idei despre diferenţiere din modelele dezvoltate până
atunci.

Argumente care susţin integrarea diferenţiată în contextul Uniunii Europene

În cele expuse mai sus am incercat sa conturăm contextul general în care s-au dezvoltat ideile
diferenţierii, însă integrarea diferenţiată este susţinută şi de o serie de motive obiective, care au
determinat cererea statelor membre pentru procese de integrare mai flexibile şi mai permisive.
În primul rând, este vorba despre diferenţe obiective de dezvoltare economică între statele membre
ale Uniunii, diferenţe care, susţinute de argumente şi în anumite circumstanţe, au permis diferenţierea
la nivelul termenelor de timp în care trebuiau imeplementate reglementările europene. Problemele au
început să apară în momentul în care statele membre au început să ceară astfel de derogări pe bază
unor preferinţe subiective, sau când aplicarea diferenţiată a regulilor de anumite state presupunea
externalităţi negative pentru alte state membre.
Apoi, Comunitaţile Europene, respectiv Uniunea mai târziu, au reprezentat întotdeauna şi pentru
orice domeniu, doar unul dintre multiplele cadre de cooperare pentru statele membre. De-a lungul
evoluţiei sale Uniunea a reprezentat forumul internaţional principal pentru majoritatea membrilor săi,
dar există state membre cu relaţii internaţionale extinse pe baza suveranităţii naţionale. Spre exemplu,
dacă ne referim la domeniul cooperării economice, organizaţii internaţionale precum Organizaţia
Mondială a Comerţului sau Organizaţia Economică de Cooperare şi Dezvoltare au reprezentat
„concurenţa” iar în domeniul politicii de securitate, pilonul II – PESC trebuie să funcţioneze în
contextul interacţiunilor concomitente ale statelor în cadrul Uniunii Europei Occidentale sau NATO.
Conform acestui argument, integrarea diferenţiată intervine ca soluţie pentru acele state care preferă
relaţii mai întărite de cooperare în cadrul acestor forumuri paralele.
Un alt motiv ţine de finalitatea integrării economice, şi anume convergenţa performanţelor
economice şi a politicilor, adică atingerea aceloraşi nivele de dezvoltare economică de toate statele
membre, în acelaşi timp, prin reducerea şi eliminarea decalajelor. Or, realitatea integrării a demonstrat
că acest deziderat este cel puţin îndepărtat, dacă nu mai curând idealist, iar în practică aplicarea
aceloraşi reguli, în acelaşi fel accentuează divergenţa. Ca formă specifică de diferenţiere, în contextul
integrării europene divergenţa se referă la faptul că diferite state membre realizează performanţe
economice diferite şi promovează tipare de dezvoltare socio-economică diverse. În acest context,
este considerată legitimă ideea că şi alegerile privind anumite politici publice majore pot să difere.
Aici îşi găseşte justificare şi susţinere ideea de integrare diferenţiată.

118
 O altă discuţie în care diferenţierea poate fi invocată ţine de una dintre provocările majore ale
integrării: exercitarea pe baze de egalitate şi echitate între state a puterii şi influenţei în cadrul
proceselor decizionale. Tratatele institutive şi cele subsecvente au introdus şi consolidat regulile
conform cărora puterea este exercitată în negocierile între state. Astfel, fiecare stat membru are un
anumit număr de voturi în cadrul Consiliului Uniunii Europene şi un număr determinat de mandate
în cadrul Parlamentului European, în funcţie de populaţie, şi conform principiului suprareprezentării
minorităţilor. Însă, dincolo de voturi, mandate, majorităţi calificate, minorităţi de blocaj, aşa cum
sunt prevăzute de tratate, există o dezbatere serioasă despre exercitarea de facto a puterii, despre
alianţe şi susţinerea reciprocă a intereselor, despre rolul Consiliului European etc. Aceste dezbateri
sugerează că anumite state membre exercită mai multă putere decât cea conferită de tratate, pe baza
potenţialului lor economic crescut, a seniorităţii în cadrul Comunităţilor, a parteneriatelor cu alte
state membre, sau a unei înclinaţii mai accentuate spre procese integraţioniste adâncite. În cadrul
modelelor diferenţierii o astfel de viziune se regăseşte în acele teorii care presupun crearea unei elite
de state membre care să îşi asume un rol de conducere, de coordonare a proceselor de integrare,
plecând de la presupunerea că aceste state execită un leadership informal al integrării şi că ar fi
mult mai eficientă şi mai echitabilă formalizarea sa. Este în egală măsură adevărat că astfel de teorii
stârnesc o reacţie de respingere din partea majorităţii statelor membre.
Valurile de lărgire au adus de fiecare dată în discuţie problematica complexă a diferenţierii, însă
extinderea către est din 1 mai 2004, când zece state din Europa Centrală şi de Est au aderat la Uniune a
adus în atenţia publică cea mai coerentă şi relevantă dezbatere despre diferenţiere. Aceasta, în contextul
temerilor manifestate la nivelul anumitor cercuri politice din statele membre sau chiar la nivelul
societăţii civile despre „diluarea” integrării, căderea sistemului instituţional comunitar, paralizarea
proceselor decizionale, sau în cele mai pesimiste scenarii chiar dezintegrarea. Realitatea post-aderare
a arătat că astfel de temeri au fost mult exagerate, dar discuţia despre integrare diferenţiată a fost
legitimată, atât faţă de statele candidate, cât şi pentru vechii membri ai Uniunii fiind recunoscută ca
soluţie alternativă în contextul clivajelor economice şi sociale semnificative dintre stale membre.
În fine, ca argument pentru diferenţiere a fost invocată şi ideea că, pentru unele state membre,
autoritatea Uniunii este prea „invazivă”, că sfera de acţiune a politicilor comunitare este prea extinsă,
că autoritatea politică a Uniunii în general este prea mare. Pe baza unor astfel de argumente au fost
acceptate pentru anumite state membre clauze de exceptare. Este cazul Marii Britanii şi al Danemarcei
referitor la UEM.
Desigur, analizarea contextului şi argumenteler care susţin ideea de diferenţiere şi impunerea sa ca
soluţie pentru evoluţia viitoare a Uniunii este mult mai complexă. În cele de mai sus am încercat să
conturăm principalele dimensiuni ale dezbaterii mult mai extinse referitoare la integrarea diferenţiată.

Câteva modele ale integrării diferenţiate

În continuare, lucrarea de faţă prezintă câteva modele cu denumiri diferite, care abordează integrarea
diferenţiată din perspective diferite dar cu filosofii destul de apropiate asupra diferenţierii. La finalul
descrierii acestor modele vom concluziona asupra câtorva dimensiuni esenţiale pentru orice teorie
care abordează problematica atât de complexă a integrării diferenţiate, şi anume: în ce măsură statele
pot să facă alegeri reale cu privire la implicarea în unele politici, ce se întâmplă cu non-participanţii,
cum sunt afectate procesele de luare a deciziilor iar pe termen lung cum este afectat chiar procesul
de integrare în sine şi, în cele din urmă, cât de flexibil este într-adevăr modelul.

Europa “vitezelor multiple”

La mijlocul anilor ’70, ideea dezvoltării Comunităţilor Europene conform unui model alternativ
de integrare era deschis susţinută la nivelul elitelor politice. Acest model alternativ presupunea
cel puţin două “viteze” în aplicarea reglementărilor europene sau în ceea ce priveşte implicarea în

119
crearea acestora de către statele membre. Cancelarul german W. Brandt milita pentru “o politică
de dezvoltare graduală a procesului de integrare datorită diferenţelor economice puternice dintre
state.”1 În viziunea cancelarului german, introducerea artificială în cadrul construcţiei europene a
principiului paşilor comuni pentru toate statele membre este de natură să cauzeze probleme serioase
pentru dezvoltarea Comunităţii.2
Leo Tindemans, primul ministru belgian, susţinea ideea, subliniind importanţa aspectului
temporar al derogării de la regulile comune ale integrării economice pentru anumite state, în anumite
circumstanţe.3
În fapt, acest model alternativ de integrare viza posibilitatea pentru statele membre cu economii
puternice să avanseze pe calea integrării. Pentru statele mai puţin dezvoltate din punct de vedere
economic sau mai puţin înclinate să accepte paşi noi pe calea integrării exista optiunea amânării
temporare a acestor paşi, avansarea conform propriului ritm, luând în considerare propriile posibilităţi
şi alegeri raţionale şi voluntare legat de acest proces integrativ.
O altă caracteristică esenţială a acestui model se referă la faptul că toate statele au obligaţia de a-şi
asuma obiectivele comune şi de a le atinge. Diferenţierea în acest caz se referă exclusiv la timpul în
care vor fi atinse, nu la gradul de conformare cu aceste obiective stabilite la nivel european. În plus,
o importanţă deosebită se acordă ideii de solidaritate între state: statele avansate din punct de vedere
economic vor acorda ajutor intensiv pentru dezvoltare statelor mai puţin dezvoltate.
Referitor la participarea non-participanţilor, se prevede posibilitatea ca statele care nu sunt incluse
în “grupul rapid” să fie implicate în luarea deciziilor pentru acele politici pe care temporar nu le
aplică, sau le aplică inegal dar fără a avea drept de veto.
Principala critică adusă acestui model este că oferă o flexibilitate limitată, din cel puţin următoarele
puncte de vedere.
În primul rând este vorba despre caracterul temporar al derogărilor pentru anumite state membre.
Nivelul comun de integrare este obligatoriu, excepţiile sunt temporare, de unde rezultă aspectul
temporar şi condiţional al acestui model de integrare diferenţiată.
Apoi, se pune problema dificultăţilor de aplicare practică a modelului, întrucat orice perioade
tranzitorii pentru anumite state membre trebuie reglementate prin tratate internaţionale a căror
revizuire presupune o procedură de negociere şi apoi de ratificare complexă, îndelungată şi prin
urmare şi acest aspect limitează flexibilitatea reală conferită.
În fine, o altă potenţială problemă a acestei teorii de integrare diferenţiată se referă la dependenţa
de gradul real de solidaritate a grupului rapid faţă de cei care rămîn în urmă pe calea integrării
economiilor lor.

Europa “à la carte”
Concomitent cu interesul manifestat la nivelul elitelor politice pentru forme alternative de integrare
astfel de idei sunt dezvoltate şi la nivelul mediului academic, tot ca reacţie la abordarea de până atunci
a procesului de integrare europeană. Astfel, Ralph Dahrendorf, politolog german, critica abordarea
de sus în jos a integrării economice europene, impunerea sa în mod uniform tuturor statelor membre
de la nivel supranaţional şi propune o abordare mai flexibilă, de tipul de jos în sus, în care statele
membre au libertatea de alegere a domeniilor de integrare în care să participe.4

1
“The political origins of the debate on the future of the European Union 2000-2002”, pe www.europa.eu.int,
pag. 29
2
Idem
3
Idem, pag. 30
4
“The political origins of the debate on the future of the European Union 2000-2002, pe www.europa.eu.int,
pag. 32

120
 Modelul nu presupune un nivel minim de integrare obligatorie, conferă o libertate totală de alegere
a politicilor supranaţionale şi a nivelului de participare în cadrul acestora, ca şi posibilititatea de a
se abţine de la anumite cooperări.
Teoria este atractivă pentru că introduce principiul cooperării şi participării voluntare la fiecare
pas al integrării europene, şi are un potenţial ridicat pentru flexibilitate în condiţiile în care nu
presupune definirea unor arii de cooperare şi definirea unor obiective comune şi obligatorii pentru
toţi membrii.
În acelaşi timp, atractivitatea este valabilă doar în teorie, întrucât în practică este evident că statele
vor alege doar acele domenii de cooperare care le avantajează, care presupun exclusiv beneficii, or
integrarea presupune şi costuri. Conform criticilor săi modelul ar valida multiplicarea exceptărilor
de la obligaţii, aducând de fapt derogări de la principii esenţiale pentru integrarea europeană şi
anume, negocierea, compromisul, consensul, concesiile reciproce, solidaritatea între state. În acest
context ar fi extrem de dificil de definit obligaţiile statelor membre faţă de Comunitate şi unele faţă
de altele. Modelul, prin tocmai acele trăsături care îi conferă flexibilitatea, nu garantează principiul
echilibrului între obligaţii şi drepturi ale statelor membre.

Europa cu “nucleu dur”

Acest model de integrare diferenţiată presupune crearea a două categorii de state: “nucleul”,
format din state care vor constitui forţa motrice a integrării, vor aduce impulsurile integratoare, fiind
totodată cele mai avansate state pe calea integrării, care participă în cadrul UEM şi în toate politicile
comune. Această participare, mai ales în UEM nu depinde doar de atitudinea faţă de integrare ci şi
de puterea economică şi îndeplinirea unor criterii obiective.
A doua categorie, pe care promotorii modelului o numesc “periferie” este formată din state care
nu pot sau nu doresc să participe în cadrul politicilor comune iar aceste state vor fi caracterizate de
o apartenenţă limitată la Uniune, definită pe baza principiilor relaţiilor internaţionale.
Modelul este relativ recent, ideile s-au acumulat în cursul anilor ’90 din perspectiva UEM şi a
lărgirilor care se preconizau înspre Europa Centrală şi de Est. Permite realizarea concomitentă a
obiectivelor extinderii UE şi adâncirii proceselor de integrare. Rolul modelului nu este doar de a
răspunde cerinţelor statelor membre care pot şi doresc să îşi întărească cooperarea în diferite domenii
ci se preconizează un rol important şi pentru „nucleul” mai integrat, şi anume, acela de iniţiere de
noi domenii de cooperare, de deschidere de drumuri, de asumare a unui rol de direcţionare în ceea
ce priveşte dezvoltarea integrării europene.
Criticile cele mai relevante ale modelui se referă la potentialul său de a crea două categorii de
state europene, includerea majorităţii acestora în cea de-a doua şi dominaţia primei clase, pe baza
potenţialului economic sporit şi al atitudinilor mai favorabile adâncirii integrării.
Susţinătorii acestei teorii arată, pe de altă parte, că „... Europa integrată exclude în realitate orice
posibilitate de dominare, aşa cum a fost principiul fondatorilor integrării europene (...) nucleul trebuie
neapărat să se extindă şi să dispară. Desigur, acest lucru necesită timp. Însă, în abordarea noastră,
finalitatea integrării este aceeaşi pentru toate statele membre”.5
În ciuda acestei atitudini conciliatoare, poziţia oficială a celor mai multe state membre, nu a fost
favorabilă transformării acestui model teoretic într-un mecanism juridic fie datorită ameninţărilor la
adresa suveranităţii naţionale pe care le presupune adâncirea integrării (Franţa), fie pentru că implica
ideea că leadership-ul la nivelul UE trebuie exercitat de acest „nucleu” integraţionist.

5
Karl Lamers, intr-un interviu realizat de l’Expansion, 1995, citat in “The political origins of the debate on the
future of the European Union 2000-2002, pe www. europa. eu. int

121
 Europa cu „geometrie variabilă”
Modelul Europei cu geometrie variabilă a fost propus la sfârşitul anilor ’70 de către Jacques Delors,
şi vizează flexibilizarea modelelor de integrare prin aplicarea unor metode selective şi diferenţiate de
luare a deciziilor, în funcţie de domeniul pus în discuţie. Referitor la domeniile cărora li se puteau
aplica astfel de proceduri, Delors propunea industrie, noi tehnologii, energie. Conform acestei abordări
statele membre acceptă un set minim de obligaţii comune, pentru restul domeniilor conformarea fiind
voluntară. În mod evident, din acest punct de vedere reuşita modelui şi viitorul integrării europene
depinde de modul în care sunt definite acele domenii determinate ca fiind comune, în care toate
statele membre participă fără excepţii, după reguli identice şi în cadrul aceloraşi termene limită (spre
exemplu piaţa comună). Pentru alte domenii fiecare stat membru va avea opţiunea alegerii tipului
de cooperare şi a gradului de implicare.
Conform susţinătorilor modelului, acesta ar putea funcţiona în primul rând pentru că statele
membre ale UE au în prezent nivele foarte diferite de dezvoltare economică. Practic diferenţele
între state din acest punct de vedere sunt extrem de mari iar UE este foarte departe de ideea de
convergenţă pe care şi-o doreau atinsă în practică fondatorii integrării europene. Apoi, este vorba
despre modelele de dezvoltare economico-socială diferite pe care statele membre le promovează
prin politica lor economică, pe baza unor viziuni sociale diferite. În fine, alegerile în ceea ce priveşte
relaţiile externe ale UE sunt încă departe de a fi omogene, diferite state membre raportându-se încă
în relaţiile dezvoltate pe baza suveranităţii naţionale, la alianţe, parteneriate diferite.
Însă în momentul în care se pune problema aplicării sale practice, cel puţin la prima vedere sunt
câteva probleme care vor fi destul de greu de surmontat. Cu cât este mai mare flexibilitatea modelului
în alegerea pe care o oferă statelor membre privind participarea, cu atât mai frecvente vor fi situaţiile de
relaţii incoerente, diverse între state pentru diferite politici, apariţia unor forme diferite de apartenenţă
la Uniune, cooperări de tip satelit în domenii diferite, fără un obiectiv politic comun.
În ceea ce priveşte aspectele pozitive, modelul este apreciat pentru că spre deosebire de alte
modele de integrare diferenţiată reduce potenţialul pentru conflicte între state, întucât nu există
ideea unui grup conducător de state, a unei elite integraţioniste. Acest aspect îl face acceptabil pentru
statele care nu ar fi eligibile pentru grupul „rapid”, pentru „nucleul dur” sau pur şi simplu consideră
inacceptabilă autoritatea UE în anumite domenii.

Cooperarea întărită
Principiile cooperării întărite ca model alternativ de integrare au fost introduse prin Tratatul
de la Amsterdam (1997). Tratatul, care modifică TUE, stalibeşte termenii şi condiţiile diferenţierii,
concept introdus pentru atingerea unui deziderat comun al statelor membre. Este vorba despre
conferirea unei garanţii că Uniunea nu va avansa în ritmul statului celui mai lent, sau cu cele mai
puţin integraţioniste viziuni.
Este pentru prima dată când un concept care promovează integrarea diferenţiată este legitimat
de includerea sa într-un tratat comunitar, este plasat în cadrul instituţional al Uniunii şi devine
principiu juridic cu un rol bine determinat în cadrul proceselor de integrare şi al definirii relaţiilor
dintre statele membre.
Filosofia cooperării întărite este simplă: statele membre care pot şi doresc să avanseze pe calea
cooperării în domenii existente sau să inţieze relaţii de cooperare în noi domenii pot să facă acest lucru
fără a fi ţinute pe loc de statele care nu pot sau nu doresc să participe în noile forme de cooperare.
Tratatul prevede însă o serie de condiţii pentru ca astfel de cooperări să poată fi iniţiate: să
servească obiectivele Uniunii, să fie dezvoltate în cadrul instituţional al UE, să fie deschise participării
celorlalte state membre.

122
 Spre deosebire de celelate modele teoretice, care au stârnit reacţii negative din partea unor
state membre, cooperarea întărită a fost acceptată de state deoarece conţine o serie de „mecanisme
asiguratorii”. Astfel de mecanisme garantează că integrarea nu va fi „acaparată” de statele care recurg
la această formă de intensificare a integrării între ele, că filosofia esenţială a integrării rămâne aceea de
a reduce discrepanţele, nu de a le accentua prin recurgerea la diferenţiere. În primul rând cooperarea
întărită poate fi considerată ca o soluţie la rezolvarea problemelor integrării europene numai ca ultimă
soluţie, doar după ce mecanismele metodei comunitare au fost epuizate. Apoi, există o procedură
complexă de iniţiere, în care este necesar acordul majorităţii statelor membre pentru iniţierea
cooperării, iar sfera de acţiune a cooperărilor întărite, în special în sfera pilonului comunitar, este
strict limitată. Astfel, nu pot face obiectul cooperării întărite nici unul dintre domeniile de politici
care intră sub incidenţa acquis-ului comunitar, domenii care intră în cadrul competenţelor exclusive,
aspecte care afectează cetăţenia europeană. În fine, cooperarea întărită nu poate să afecteze negativ
interesele statelor non-participante, în timp ce va rămâne mereu deschisă participării ulterioare a
acestora. Tratatul de la Nisa introduce un număr minim de state care pot iniţia cooperări întărite, şi
anume 8 state, ceea ce la nivelul anului 2000 reprezenta majoritatea statelor. În prezent, cerinţa de a
reuni cel puţin 8 membri poate fi relativ uşor îndeplinită, prin urmare proiectul de Tratat constituţional
completează domeniul cooperării întărite cu prevederea că sunt necesare în vederea iniţierii unor
astfel de cooperări cel puţin o treime dintre statele membre, condiţie mult mai greu de îndeplinit în
condiţiile unei Uniuni cu 25, 27 sau chiar mai multe state membre în viitor. Ideea acestor prevederi
referitoare la un număr minim de membrii necesar pentru a invoca cooperarea întărită este poate
cel mai bun mecanism asigurator. Este menit să prezerve principiul solidarităţii între state înaintea
cerinţelor de adâncire a proceselor de integrare, să garanteze că înainte de a recurge la metode
alternative de integrare sunt mai întâi căutate consensul şi compromisul acceptabil pentru toţi, în
spiritul metodei comunitare care a stat la baza integrării europene mai bine de 50 de ani.
Acestea sunt doar câteva dintre modelele teoretice care pot fi încadrate în contextul general
al integrării diferenţiate, flexibilităţii, diferenţierii, ca să menţionăm doar câţiva dintre termenii
folosiţi pentru a desemna aceeaşi idee: o metodă de abordare a integrării plecând de la variaţii în
aplicarea politicilor comunitare sau variaţii în ceea ce priveşte nivelul sau intensitatea participării
în crearea acestor politici. Este vorba despre termeni mai mult sau mai puţin generali sau specifici
care, deşi se constituie în modele teoretice distincte ale integrării diferenţiate, în cele din urmă relevă
aceeaşi filosofie a flexibilităţii în abordarea proceselor de integrare. Scopul este de a răspunde mai
bine cerinţelor, alegerilor, posibilităţilor reale de integrare ale statelor membre într-o construcţie
economico-politică tot mai eterogenă.
Aşa cum am menţionat, aceasta este o scurtă trecere în revistă a modelelor integrării diferenţiate;
teorii cu denumiri mai mult sau mai puţin sugestive pentru ideea de diferenţiere sunt în continuare
prezente în dezbaterea teoretică despre integrarea europeană, cum ar fi: Europa cercurilor concentrice,
Europa cu mai multe niveluri, sau cel mai recent, promovat de J. Delors, „avangarda” Europei. Conform
acestei din urmă abordări, flexibilitatea, diferenţierea este legitimată de necesitatea accelerării şi mai
ales a raţionalizării dezvoltării economice şi politice în UE.
Însă, indiferent la care dintre modelele prezentate alegem să ne raportăm, sau dacă ne raportăm
la conceptul mai general de integrare diferenţiată, fără a lua în considerare specificităţile unui model
sau ale altuia, rămân sau sunt invocate ca fiind insurmontabile o serie de probleme controversate
când se pune problema aplicării în practică a diferenţierii.
În primul rând este vorba despre mecanismele decizionale: cum va fi definită o majoritate, ce se
întâmplă în cazurile în care tratatele cer unanimitate, cum trebuie abordată problema participării non-
participanţilor. În ceea ce priveşte cooperarea întărită, la Nisa s-a reglementat parţial problema prin
excluderea dreptului de veto al non-participanţilor şi reiterarea principiului deschiderii oricărei forme

123
de cooperare întărită în orice moment pentru statele membre care pot să îndeplinească criteriile de
participare.6 Referitor la luarea deciziilor în cazul cooperării întărite, proiectul de Tratat constituţional
aduce precizările necesare pentru clarificarea procedurilor decizionale: majoritatea calificată va fi
compusă din cel puţin 55% din membrii Consiliului, reprezentând statele participante, cu condiţia
ca aceştia să reprezinte în acelaşi timp cel puţin 65% din populaţia acestor state. Unanimitatea va fi
constituită din voturile reprezentanţilor statelor participante, iar minoritatea de blocaj se va constitui
dintr-un număr minim de membri reprezentând mai mult de 35% din populaţia statelor participante,
plus un stat membru.7
Din cele arătate referitor la procesele de luare a deciziilor, concluzia care se impune este că, referitor
la delimitarea puterii şi influenţei în noile forme de cooperare, soluţiile metodei comunitare pot fi
replicate la o altă scară, prin redefinirea relaţiilor între actorii statali şi instituţionali. Prin urmare,
scenariile care văd integrarea diferenţiată ca incapabilă să funcţioneze tocmai pentru că pune statele
în faţa imposibilităţii de a decide este, evident, exagerată. Soluţii pentru diferenţiere au fost găsite
şi în trecut (Protocolul Social sau moneda unică), vor fi cu atât mai uşor de identificat în contextul
unui cadru legal imparţial, care elimină principiul exceptărilor individuale pe care se bazau în trecut
abordările diferenţierii.
Aceleaşi argumente sunt valabile pentru modalităţile de finanţare ale cooperărilor întărite:
se va introduce principiul bugetelor separate sau vor fi cheltuieli comune, finanţate din bugetul
Comunităţilor, dat fiind rolul acestor cooperări de a avansa integrarea europeană, de a conferi direcţie
şi impulsionare pentru dezvoltare. Din nou, tratatul de la Nisa stabileşte că aceste cheltuieli vor fi
suportate de statele membre participante, dacă membrii Consiliului, acţionând cu unanimitate, după
consultarea Parlamentului European nu decid altfel.8
În fine, un aspect care rămâne de analizat, în lipsa argumentelor obiective şi a datelor empirice
în acest sens se referă eficienţa integrării diferenţiate; dacă este evidentă utilitatea conceptului,
faptul că a soluţionat în diferite momente probleme peste care Comunităţile ar fi trecut cu greu în
lipsa unei abordari flexibile a integrării, rămâne incertitudinea asupra măsurii în care diferenţierea
răspunde cerinţelor de eficienţă ale proceselor de integrare. Răspunsul va depinde de modul în
care este reglementat conceptul odată „tradus” în norme juridice (suprareglementarea va reduce
semnificativ flexibilitatea), de modul în care se raportează de facto cercul participanţilor la non-
participanţi şi la principiile de solidaritate şi deschidere faţă de aceştia, şi nu în ultimul rând de
frecvenţa utilizării sale practice. În prezent, Tratatul de la Nisa limitează destul de mult sfera de
acţiune a cooperării întărite, practic sunt destul de puţine domeniile în care pot fi iniţiate. Există
studii teoretice despre cum ar putea astfel de cooperări să fie organizate în domeniul politicii sociale,
Uniunii Economice şi Monetare, PESC sau JAI. Însă, chiar şi în aceste domenii, potenţialul principiilor
cooperării întărite trebuie analizat din perspectiva aplicării sale practice. Or, această aplicare a fost
minimă până în prezent. Diferenţierea este prezentă în tratate, în pilonul comunitar şi în cei doi
piloni interguvernamentali, dar cooperarea întărită încă nu a fost invocată, conform procedurilor şi
mecanismelor tratatelor în nici unul din domeniile în care ar putea interveni. Este însă considerată
un instrument extrem de necesar din perspectiva integrării noilor membri.
În acest context trebuie abordată şi problematica poziţiei României faţă de acest concept esenţial
al construcţiei europene. Dincolo de aspectele indispensabile ale integrării României, adică cele
instituţionale, decizionale, financiare, ale politicilor sectoriale etc. trebuie abordate în egală măsură şi

6
Treaty of Nice: A Comprehensive Guide – The decision-making porcess, Enhanced Cooperation, pe www.
europa.eu.int
7
A Constitution for Europe – Enhanced Cooperation pe www.europa.eu.int
8
Treaty of Nice: A Comprehensive Guide – The decision-making porcess, Enhanced Cooperation, pe www.
europa.eu.int

124
cu egală responsabilitate în calitate de (viitori) membri ai Uniunii şi aspectele care ţin de participarea
noastră în identificarea noilor soluţii pentru Europa lărgită, care ţin de modele de integrare pe care
le susţinem şi viziunea noastră asupra viitorului politic al Uniunii. În cazul specific al cooperării
întărite, date fiind decalajele evidente faţă de celelate state membre mai vechi sau mai noi ale Uniunii,
decalaje care deşi vor fi atenuate vor persista totuşi şi după aderarea propriu-zisă, principiul integrării
diferenţiate poate să se dovedească a fi unul util. Aceasta pentru că este vorba despre un model de
integrare care ar permite integrarea treptată şi graduală în ceea ce priveşte anumite politici, dar care
nu presupune în acelaşi timp excluderea totală de la cooperare. Statele non-participante se pot implica
chiar şi în procesele decizionale, pot să îşi armonizeze treptat politicile, pot recupera decalajele în
ritmul propriu, reducând impactul imediat al integrării unor domenii de politici publice, sau costurile
acestui proces.
La nivelul elitelor politice din România problematica integrării diferenţiate a fost prea puţin
discutată, România nu are o poziţie oficială asupra modelelor de integrare pe care le susţine, prioritatea
fiind abordarea problemelor pragmatice ale integrării, aspecte instituţionale, legate de putere şi
influenţă în procesele decizionale, măsuri de armonizare a politicilor, finanţare etc.
Însă, dat fiind potenţialul integrării diferenţiate pentru a influenţa viitorul integrării europene,
considerăm că definirea unei poziţii oficiale a României faţă de problematica diferenţierii în general,
a cooperării întărite în special, este prioritară. Acest lucru este cu atât mai mult valabil pe fondul
temerilor statelor care nu sunt eligibile pentru cooperări întărite că vor fi marginalizate, că vor rezulta
decalaje pe care nu le vor mai putea recupera, că în cele din urmă va rezulta un model de integrare
care discriminează statele membre pe criteriul potenţialului economic.

Bibliografie
1. “The Political Origins of the Debate on the Future of the European Union 2000-2002”, pe www.europa.eu
2. Treaty of Nice: A Comprehensive Guide – The decision-making process, Enhanced Cooperation, pe www.
europa.eu.int
3. A Constitution for Europe – Enhanced Cooperation, pe www.europa.eu.int
4. Martin Brusis, “Solidarity in an Enlarged European Union”, seria EU Reform, pe www.europa.eu.int
5. Franco Algieri, Janis Emmanouilidis, Claus Giering, “Flexibility in EU Foreign and Security Policy” – seria
EU Reform, pe www.europa.eu.int
6. Hildegard Carola Puwak, “Romania si proiectul european”, pe www.mie.ro
7. Matthias Sutter, “Flexible Integration, EMU and Relative Voting Power in the EU”, Public Choice Review,
nr. 104/2000, pag. 41-62.
8. Desmond Dinan, “Encyclopedia of the European Union”, Ed. MacMillan, 1998.
9. “The European Union: How Does it Work?”, Elisabeth Bomberg, Alexander Stubb (editors), Oxford University
Press, 2003.
10. John McCormick, “Understanding the EU”, ed. MacMillan, 1999.

125