UNIVERSITATEA DUNREA DE JOS GALAI FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC

DREPT ADMINISTRATIV
Partea I

Note de curs pentru forma de nvmnt la distan

Dana APOSTOL TOFAN

2007

Cuprins Partea a I-a Introducere n dreptul administrativ i n tiina administraiei

Capitolul I: Aspecte generale......................................4 1. Noiuni fundamentale pentru studiul dreptul administrativ4 2. Teste de autoevaluare..............................8 Capitolul II: Executivul i administraia public......11 1. Relaia executiv administraie public...11 2. Rolul executivului n dreptul public contemporan13 3. Noiunea de autoritate public potrivit Constituiei Romniei.18 4. Noiunea de administraie public potrivit Constituiei Romniei ...19 5. Sfera administraiei publice potrivit art. 52 din Constituia Romniei......20 6. Definiia i trsturile administraiei publice21 7. Teste de autoevaluare............................22 Capitolul III: Dreptul aplicabil administraiei publice..25 1. Obiectul dreptului administrativ25 2. Definiia i trsturile dreptului administrativ27 3. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ...28 4. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ...32 5. Normele de drept administrativ.34 6. Raporturile de drept administrativ 36 7. Codificarea dreptului administrativ i a procedurii administrative...38 8. Sintez a evoluiei doctrinei administrative romneti. Loc i rol n micarea de idei contemporan....41 9. Teste de autoevaluare............................46 Bibliografie orientativ.49

Partea a II-a Activitatea autoritilor administraiei publice

Capitolul I: Teoria general a actului administrativ..................................................50 1. Aspecte generale........................................................................................................50 2. Clarificri terminologice...........................................................................................52 3. Definiia i trsturile actului administrativ.............................................................53 4. Clasificarea actelor administrative............................................................................57 5. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)...................................................59 Capitolul II: Condiiile de valabilitate ale actelor administrative.............................61 1. Legalitatea i oportunitatea actelor administrative....................................................61 2. Forma i procedura emiterii actelor administrative...................................................63 3. Efectele juridice ale actelor administrative...............................................................69 4. Metodologia elaborrii actelor administrative normative.........................................72 5. Teste de autoevaluare(cu caracter exemplificativ)...................................................74 Capitolul III: Modalitile de ieire din vigoare a actelor administrative................77 1. Suspendarea actelor administrative...........................................................................77 2. Revocarea actelor administrative..............................................................................79 3. Anularea i inexistena actelor administrative...........................................................83 4. Teste de autoevaluare(cu caracter exemplificativ)...................................................89 Capitolul IV: Contractele administrative....................................................................91 1.Evoluia doctrinei cu privire la teoria contractelor administrative.............................91 2. Definiia i trsturile contractului administrativ......................................................93 3. Regimul juridic aplicabil contractelor administrative...............................................94 4. Teste de autoevaluare(cu caracter exemplificativ)....................................................97 Bibliografie orientativ.98

Partea a I-a: Introducere n dreptul administrativ i n tiina administraiei Capitolul I Aspecte generale
REZUMAT: n acest prim capitol sunt definite principalele noiuni cu care se opereaz n dreptul administrativ i n tiina administraiei, n scopul familiarizrii studenilor cu nelesul acestora pentru a putea nelege principalele instituii ale disciplinei ce vor fi studiate pe parcursul a trei semestre. Noiunea principal abordat din multiple perspective este noiunea de administraie public, privit ca noiune central a disciplinei, creia i se altur i altele precum, autoritate public, autoritate a administraiei publice, instituie public, instituie de utilitate public, putere public, serviciu public, interes public, putere discreionar sau exces de putere.

1. Noiuni fundamentale pentru studiul dreptului administrativ

Orice analiz a dreptului administrativ se bazeaz de regul pe calificarea acestuia ca fiind o ramur a dreptului public. Legat de aceast calificare se impune a fi fcut distincia dintre dreptul public i dreptul privat. Dei n timp s-au formulat diferite criterii pentru delimitarea acestora, celebr rmne clasificarea fcut de Ulpian, potrivit creia dreptul public este cel care se refer la organizarea statului roman, iar cel privat la interesele particularilor. Dreptul public cuprinde normele care se refer la organizarea i funcionarea autoritilor publice, raporturile dintre aceste autoriti, dintre stat i particulari, precum i raporturile dintre state. Aceste norme sunt grupate n funcie de obiectul de reglementare n ramuri ale dreptului public, cum ar fi, dreptul constituional, dreptul administrativ, dreptul financiar etc. Dreptul privat determin raporturile dintre particulari, fie dintre persoane fizice, fie dintre acestea i persoane juridice ori numai dintre persoane juridice, dar nu ca purttoare ale puterii publice, ci n nume personal, fiind vorba despre dreptul civil, dreptul familiei, dreptul securitii sociale etc. n studiul Dreptului administrativ, ramur a dreptului public, noiunea de administraie public ocup poziia central. Etimologic, cuvntul administraie provine din limba latin, fiind compus din prepoziia ad, nsemnnd la, ctre i minister, nsemnnd servitor, supus. Prin urmare, la origini, prin aceast noiune s-a avut n vedere o activitate subordonat, la comand, pus n slujba cuiva.

Noiunea de administraie public reprezentnd noiunea fundamental pentru Dreptul administrativ, prezentarea principalelor concepte cu care aceast disciplin opereaz va ncepe firesc cu analiza acesteia. Dac n doctrina, legislaia i jurisprudena interbelic din ara noastr s-a utilizat n principal, noiunea de administraie public, la care s-a revenit dup 1990, n toat perioada postbelic a fost folosit exclusiv noiunea de administraie de stat, consacrat prin Constituiile socialiste i legislaia epocii. Fa de aceast situaie se nate ntrebarea, dac este vorba de noiuni diferite sau de una i aceeai noiune, cu alte cuvinte, dac sintagma administraie de stat este diferit ca neles de sintagma administraie public sau dimpotriv se identific cu cea din urm. Din analiza regimurilor constituionale romneti, caracteristice fiecrei epoci rezult c spre sfritul secolului XIX i prima parte a secolului XX prin noiunea de administraie public, larg utilizat, se avea n vedere de regul, att activitatea administraiei centrale ct i a administraiei locale, aceasta din urm fiind caracterizat prin autonomie local, rezultat al descentralizrii administrative, principii de baz ale organizrii administraiei publice locale. Noiunea de administraie public acoperea astfel, att activitatea administraiei statale ct i activitatea administraiei locale, sfera administraiei publice fiind mai larg dect a administraiei de stat, prin includerea i a administraiei publice locale. Dimpotriv, n timpul regimului socialist, administraia de stat s-a limitat la activitatea organelor centrale i locale ale administraiei de stat, ntre care exista o strict subordonare. Fr a fi utilizat ca atare, noiunea de administraie public se identifica cu noiunea de administraie de stat, n absena unei administraii specifice autoritilor autonome, alese la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, distinct de administraia de stat sau central. Dup anul 1990, s-a revenit la aceleai principii ale organizrii i funcionrii administraiei publice caracteristice Romniei interbelice, anterioare regimului socialist, inndu-se cont ns de orientarea Europei occidentale n aceast privin, la care n permanen legislaia, jurisprudena i doctrina de la noi se raporteaz. Prin urmare, ntre administraia public i administraia de stat exist un raport de la ntreg la parte, administraia de stat reprezentnd o component a administraiei publice, alturi de administraia local. Astfel, la nivelul colectivitilor locale ntlnim att decizii administrative, avnd un interes exclusiv local (spre ex., construirea unei coli ntr-o comun) ct i atribuii cu caracter statal (spre ex., atribuiile de autoritate tutelar). Analiza noiunii de administraie public presupune i lmurirea celor dou sensuri ale sale. Pe de-o parte, identificm un sens funcional, material atunci cnd folosim noiunea de administraie public cu nelesul de activitate desfurat de anumite structuri administrative.
5

Pe de alt parte, identificm un sens organic atunci cnd folosim aceeai noiune pentru a delimita respectivele structuri administrative, deci cnd ne referim la organele care realizeaz aceast activitate. Sub aspect funcional, administraia public reprezint activitatea de organizare a executrii i executare n concret a legilor, urmrindu-se satisfacerea interesului public prin asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice i prin executarea unor prestaii ctre particulari. Sub aspect organizatoric, administraia public const ntr-un ansamblu de autoriti publice prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau n limitele legii, se presteaz servicii publice. Evocarea celor dou sensuri ale noiunii de administraie public ridic n mod inevitabil, problema organismelor care o nfptuiesc, denumite generic structuri administrative, n legislaie i implicit n doctrin fiind utilizat cnd noiunea de autoritate a administraiei publice, cnd cea de organ al administraiei publice. Din analiza reglementrilor constituionale i legislative romneti observm c, spre deosebire de Constituiile socialiste (1948, 1952 i 1965) i legislaia adoptat n baza acestora, unde se ntlnete exclusiv noiunea de organ al administraiei de stat, actuala Constituie utilizeaz cu predilecie noiunea de autoritate a administraiei publice, i n mai mic msur, noiunea de organ al administraiei publice. Din cercetarea mai aprofundat a dispoziiilor constituionale i legale n materie nu rezult ns vreo distincie care s-ar putea face ntre cele dou noiuni, fiind vorba despre una i aceeai categorie juridic, ce desemneaz structurile care nfptuiesc administraia. O asemenea distincie nu ar avea nici o relevan n practic, sensul principal al sintagmei autoritate public fiind acela de organ public, adic un colectiv organizat de oameni care exercit prerogative de putere public, la nivel statal sau local sau ntr-o alt formulare, o structur organizatoric ce acioneaz n regim de putere public, pentru realizarea unui interes public. n ce privete noiunea de instituie public credem c aceasta nu se identific cu noiunea de autoritate public, i respectiv cu cea de autoritate a administraiei publice, n legislaie utilizndu-se de altfel, adeseori formularea autoritile i instituiile publice, formulare ce nu i-ar mai avea rostul dac noiunile ar fi identice. Fa de noiunea de autoritate public mai sus definit, noiunea de instituie public are n vedere structurile subordonate unor autoriti ale administraiei publice, care funcioneaz din venituri bugetare dar i din surse extrabugetare, potrivit legislaiei n vigoare. Instituiile de nvmnt de stat, Academia Romn i institutele de cercetare din subordinea acesteia sunt exemple de instituii publice, dar ele nu pot fi calificate i ca autoriti publice. n doctrina i legislaia interbelic, corespondentul noiunii de instituie public l-a reprezentat noiunea de stabiliment public, definit ca un procedeu tehnic menit s dea o mai bun satisfacie interesului general, ca o persoan moral de drept public ce
6

exercita anumite prerogative de putere public, creat din iniiativa Statului, judeului sau comunei, cu mijloace publice. Alturi de noiunea de stabiliment public, n legislaia i doctrina interbelic s-a impus i noiunea de stabiliment de utilitate public definit ca acea persoan juridic privat autorizat de administraia public s presteze un serviciu public prin exercitarea unei activiti de interes general. n doctrina actual, corespondentul acestei noiuni se regsete n sintagma instituie de interes public. Din definiiile de mai sus identificm alte noiuni fundamentale pentru studiul dreptului administrativ, i anume, noiunea de putere public (prerogative de putere public) i cea de interes public. Noiunea de putere public desemneaz drepturile speciale, exorbitante (prerogativele) de care dispune orice autoritate a administraiei publice i implicit, orice autoritate public, n vederea exercitrii atribuiilor sale i pentru satisfacerea interesului public, care n cazul unui conflict cu cel particular trebuie s se impun. n baza prerogativelor de putere public de care dispun, msurile luate de aceste autoriti se aplic direct iar n cazul n care nu sunt respectate, beneficiaz de fora de constrngere a statului. Acest regim de putere public presupune ntr-un stat democratic posibilitatea celor administrai de a aciona n justiie mpotriva vtmrilor aduse prin actele administraiei publice fiind vorba despre instituia contenciosului administrativ. Noiunea de interes public desemneaz necesitile materiale i spirituale ale cetenilor, la un moment dat, cu precizarea c aceast sintagm asemeni altora, ca de exemplu, ordine public, bun public etc., este un concept ce depinde de scopurile politice, sensul su putnd s se modifice o dat cu schimbarea concepiilor politice, n cazul alternanei la putere. Astfel, orice for politic ajuns la guvernare are tendina s mbrace n hain juridic, deci s confere obligativitate, propriului punct de vedere cu privire la o anumit instituie, concept, fenomen, idee, etc. Cu alte cuvinte, dreptul privit ca ansamblu de norme juridice, reprezint instrumentul prin care puterea politic aflat la conducerea unei ri stabilete decizii obligatorii pentru cetenii si. Prin urmare, sensul noiunilor de mai sus, crora li se pot aduga i altele, variaz n funcie de poziia celor aflai la putere, nu orice activitate de interes public reprezentnd un serviciu public, ci doar acea activitate apreciat de puterea politic ca fiind de interes public. Noiunea de serviciu public la rndul ei, strns legat de noiunile mai sus definite precum i de noiunea de administraie public, desemneaz activitatea cu caracter continuu i regulat organizat sau autorizat de o autoritate a administraiei publice n vederea satisfacerii unor necesiti de interes public. Ca i n cazul administraiei putem distinge i pentru serviciul public dou sensuri: un sens material, funcional, n care tocmai l-am definit i un sens organic sau formal, dac avem n vedere organismul sau ntreprinderea girat de administraie prin care se satisface o necesitate de interes public.
7

nc din perioada interbelic au fost evideniate trsturile eseniale ale serviciului public, avndu-se n vedere sensul material al noiunii i anume: continuitatea, egalitatea tuturor n faa lui i necesitatea adaptrii lui la nevoile utilizatorilor. n ce privete unele din noiunile mai sus enumerate, cum ar fi ordinea public, interesul public, sigurana public sau altele, ca de exemplu, cazuri excepionale, situaii de urgen, pericol grav, multe dintre ele regsite n texte constituionale i legale, romneti sau occidentale, s-a dezvoltat de ctre o parte a doctrinei germane, teza conceptelor juridice nedeterminate. Prin aceast teorie, s-a susinut c este vorba despre noiuni cu un neles larg i relativ determinat, a cror interpretare este lsat la libera alegere a celui chemat s aplice norma juridic n care se regsesc. Identificarea unei astfel de liberti de apreciere, aflat la ndemna administraiei publice, mai precis a funcionarului public chemat s aplice legea, a permis n doctrina interbelic romneasc i n mod constant, n doctrina occidental, dezvoltarea teoriei puterii discreionare a administraiei, a oricrei autoriti publice n general, dincolo de care se ajunge la exces de putere. Dreptul de apreciere sau puterea discreionar reprezint acea marj de libertate lsat la libera apreciere a unei autoriti astfel ca, n vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, s poat recurge la orice mijloc de aciune n limitele competenei sale. Dincolo de aceste limite, autoritatea respectiv va aciona cu exces de putere ce poate fi cenzurat n instana de judecat. Din prezentarea de mai sus rezult c nu poate fi conceput administraia n absena factorului uman, celor care compun administraia, acionnd n cadrul acesteia, punnd-o n micare sau, ca s folosim terminologia de specialitate, a personalului administrativ (funcionarii publici sau angajaii contractuali). n doctrin a fost subliniat n mod constant caracterul oricrei activiti de natur administrativ de a constitui un fapt administrativ, un fenomen administrativ, neles ca specie a fenomenului social. n termenii tiinei administraiei, orice fapt administrativ presupune o activitate de organizare, de dirijare sau de combinare a unor mijloace n vederea nfptuirii, pn la faptele materiale concrete, a unor obiective, stabilite de structuri organizatorice superioare, activitatea de administrare fiind prin definiie o activitate subordonat. Studierea sistematic a fenomenului administrativ presupune cercetarea legturii complexe a acestuia cu problematica puterii politice i implicit a guvernrii.

2. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)

1. n doctrina actual, noiunile de administraie public i administraie de stat sunt: a. echivalente b. noiunea de administraie public este inclus n noiunea de administraie de stat c. noiunea de administraie de stat este inclus n noiunea de administraie public
8

2. n sens funcional, material, administraia public reprezint: a. activitatea de organizare a executrii i executare n concret a legii b. un ansamblu de autoriti publice prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau n limitele legii, se presteaz servicii publice c. un colectiv organizat de oameni care exercit prerogative de putere public, la nivel statal sau local 3. n sens organic, administraia public reprezint: a. activitatea de organizare a executrii i executare n concret a legii b. un ansamblu de autoriti publice prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau n limitele legii, se presteaz servicii publice c. instrumentul prin care puterea politic aflat la conducerea unei ri stabilete decizii obligatorii pentru cetenii si 4.Noiunea de autoritate public poate fi definit ca reprezentnd: a. o structur organizatoric ce acioneaz n regim de putere public, pentru realizarea unui interes public b. o activitate apreciat de puterea politic ca fiind de interes public c. o activitate de organizare a executrii i de executare n concret a legii 5. Noiunea de putere public prezint urmtoarea semnificaie pentru dreptul administrativ: a. o activitate cu caracter continuu i regulat b. drepturile speciale, exorbitante de care dispune orice autoritate public, n vederea exercitrii atribuiilor sale i pentru satisfacerea interesului public c. o activitate apreciat de puterea politic ca fiind de interes public 6. Noiunea de interes public prezint urmtoarea semnificaie pentru dreptul administrativ: a. necesitile materiale i spirituale ale cetenilor, la un moment dat b. o activitate cu caracter continuu i regulat c. instrumentul prin care puterea politic aflat la conducerea unei ri stabilete decizii obligatorii pentru cetenii si. 7. Noiunea de serviciu public prezint urmtoarea semnificaie pentru dreptul administrativ: a. activitatea cu caracter continuu i regulat organizat sau autorizat de o autoritate a administraiei publice n vederea satisfacerii unor necesiti de interes public b. structur subordonat unei autoriti a administraiei publice c. structur subordonat unei autoriti publice
9

8. Dreptul reprezint: a. instrumentul prin care puterea politic aflat la conducerea unei ri stabilete decizii obligatorii pentru cetenii si b. un ansamblu de norme juridice aplicabil administraiei publice c. un instrument prin care Guvernul acioneaz asupra Parlamentului 9. Ce se nelege prin dreptul de apreciere sau puterea discreionar a administraiei ? a. depirea limitelor competenei organului administraiei publice b. abuzul de putere c. marja de libertate lsat la aprecierea celui chemat s aplice legea, pentru a ajunge la scopul indicat de legiuitor 10. Activitatea de administrare este o activitate: a. subordonat b. supraordonat c. de soluionare a unor conflicte 11. O structur nfiinat de ctre stat, care desfoar preponderent o activitate de serviciu public este, ca natur: a. o autoritate public b. o instituie de utilitate public c. o instituie public d. o instituie de interes public 12. O persoan juridic privat, autorizat s desfoare o activitate de serviciu public este, ca natur: a. o autoritate public b. o instituie de utilitate public c. o instituie public d. un stabiliment public 13. Faptul administrativ n sens larg reprezint: a. o activitate de organizare, dirijare, combinare a unor mijloace, resurse, n vederea nfptuirii, pn la faptele materiale concrete, a unor obiective, valori, stabilite de structuri organizatorice superioare b. o activitate ce are ca finalitate realizarea unor valori politice (a unor comandamente stabilite de instituiile politice), fiind ndeplinit n regim de putere public c. o activitate ce presupune adoptarea unor decizii eseniale de politic intern i extern
10

Capitolul II Executivul i administraia public

REZUMAT: n acest capitol se continu analiza aprofundat a noiunii de administraie public privit n raport cu executivul precum i cu celelalte puteri ale statului, legislativ i respectiv, judectoreasc. n contextul sublinierii rolului executivului n dreptul public contemporan sunt identificate o serie de autoriti publice cu atribuii de control, dificil de ncadrat ntr-una sau alta din cele trei puteri, ca de exemplu, Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului etc. Noiunile de autoritate public i administraie public sunt definite din perspectiva unui sens larg i a unui sens restrns ce deriv din interpretarea dispoziiilor constituionale. Totodat sfera administraiei publice este delimitat n raport cu art.52 din Constituia republicat ce reglementeaz dreptul persoanei vtmate de o autoritate public. Dup definiia i trsturile administraiei publice sunt enumerate autoritile administraiei publice ce compun sistemul administraiei publice.

1. Relaia executiv-administraie public

Am convenit deja c, noiunea de administraie public reprezint noiunea central a dreptului administrativ, orice discuie cu privire la definirea acestuia, urmnd s aib ca punct de reper, o nelegere a acestei noiuni. Totodat, noiunea de administraie constituie noiunea fundamental i pentru tiina administraiei care o analizeaz sub multiple accepiuni, n coninutul su complex fiind cuprinse imperativele: a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona i a controla. Din perspectiva tiinei administraiei, administraia const ntr-o activitate chibzuit, raional i eficient de utilizare a resurselor umane, materiale i financiare n scopul obinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime. tiina administraiei nu se rezum doar la studierea aspectelor juridice ce caracterizeaz administraia, ci examineaz n primul rnd, interferenele subsistemului administraiei cu mediul social, politic, juridic, cu componentele sistemului social global. n doctrina de drept public, administraia, n sensul cel mai larg, a fost definit ca o activitate ce const ntr-o prestaie a unei persoane sau a unui grup de persoane n folosul altora, fa de care prestatorul activitii se afl n anumite raporturi juridice i cruia beneficiarul prestaiei i pune la dispoziie mijloacele materiale i financiare necesare. Dac activitatea prestat are drept scop realizarea unor interese particulare vorbim de o administrare particular, iar dac are drept scop satisfacerea unor interese generale, naionale sau locale, ne aflm n prezena unei administraii publice. Interesul general este de regul, exprimat prin actele politice ale celor care dein puterea, ceea ce face ca activitatea prestatoare n cauz, s aib un caracter politic.
11

Dac avem n vedere sensul organic al noiunii de administraie public atunci cercetarea locului i rolului structurilor organizatorice care o realizeaz implic o analiz prin raportare la celelalte autoriti publice care nfptuiesc activitatea legislativ i respectiv, activitatea judectoreasc. Prin scopul su, administraia public este legat de puterea legislativ care, prin activitatea sa principal, constnd n legiferare, circumscrie i stabilete finalitatea i sensul n care administraia va aciona. n egal msur, administraia public este legat i de puterea judectoreasc, ale crei hotrri sunt aplicate i executate tot n sfera acesteia. Prin natura ei, administraia public este legat ns n cea mai mare msur de puterea executiv, dar nu se identific cu aceasta, avnd o sfer mai larg de cuprindere. Orice discuie referitoare la puterea executiv a statului pornete de regul de la ncadrarea acesteia n clasicul principiu al separaiei puterilor n stat, evocat mai ales sub aspect istoric. Iniial consacrat ca o form de lupt contra absolutismului monarhic, ideea separaiei puterilor n stat a dobndit n timp valoarea unei metafore, societatea contemporan actual fiind caracterizat mai degrab prin diferite forme de colaborare i control reciproc ntre clasicele funcii ale statului, n special ntre legislativ i executiv, dect printr-o veritabil delimitare. Cu alte cuvinte, ideea de separaie a puterilor nu a urmrit altceva dect formularea de soluii democratice prin exerciiul n fapt al uneia i aceleiai puteri politico-statale. Problema definirii administraiei publice prin raportare la celelalte activiti fundamentale ale statului i n primul rnd la puterea executiv a preocupat dintotdeauna doctrina de drept public romneasc care a cunoscut cea mai profund dezvoltare dup adoptarea Constituiei din 1923. n perioada interbelic, pe linia de gndire a autorilor germani s-a susinut c administraia cuprinde ntreaga activitate a statului, care nu este nici legislaie i nici justiie, statul avnd o activitate continu prin care caut s-i realizeze scopurile sale, activitate organizat de lege, numit administraie. n realizarea funciei executive a statului se desfoar dou categorii de activiti: de guvernare i de administrare. Activitatea de administrare fa de activitatea de guvernare, reunete totalitatea serviciilor publice destinate s asigure satisfacerea intereselor generale, regionale sau comunale. n doctrina postbelic, n condiiile consacrrii principiului unicitii puterii n stat, noiunea de administraie de stat a fost utilizat pentru a desemna una din formele fundamentale de activitate a statului, nfptuit prin patru categorii de organe ale statului: organele puterii de stat, organele administraiei de stat, organele judectoreti i organele procuraturii. Doctrina postdecembrist a meninut distincia ntre activitatea executiv i activitatea de administrare pornind de la semnificaia executivului n raport cu administraia public.
12

Se reine astfel n doctrin c acestea nu se identific, sfera de cuprindere a administraiei publice fiind mai larg dar n egal msur se poate afirma c, administraia public este n ntregime sub influena i sub controlul puterii executive, fa de prevederile art.102 din Constituia Romniei din 1991 republicat, care consacr expres rolul Guvernului de a exercita conducerea general a administraiei publice. Cu alte cuvinte, administraia public este foarte strns legat de puterea executiv dar nu se confund cu aceasta sau mai exact, nu este n ntregime putere executiv. Pe aceeai linie de idei, ntr-o lucrare colectiv consacrat Dreptului administrativ, se afirm c puterea executiv sau executivul ndeplinesc funcii administrative, fr ca prin acestea s se confunde cu administraia public sau s se limiteze la conducerea acesteia. n principal, se mai susine n doctrin, administraia public este o activitate determinat de voina politic i realizat, n cea mai mare msur, de executiv, pentru organizarea aplicrii i aplicarea n concret a legii. De altfel, n general, n statele moderne se constat amplificarea raporturilor de interdependen ntre politic i drept, a legturii ntre deciziile politice i cele juridice, ntre actele de conducere politic i norma juridic. De asemenea, doctrina administrativ actual a pstrat teza dezvoltat mai ales de tiina administraiei, enunat i n perioada dreptului socialist conform creia activitile administraiei publice se pot clasifica n: activiti cu caracter de dispoziie, activiti de asigurare a bunei funcionri a serviciilor publice i activiti de prestaii n cele mai diverse domenii. Ali autori disting pur i simplu ntre activiti executive cu caracter de dispoziie i activiti executive cu caracter de prestaie.

2. Rolul executivului n dreptul public contemporan

Dac iniial n constituiile clasice, principiul separaiei puterilor n stat a fost prevzut expres, din analiza constituiilor europene ale ultimelor decenii rezult tendina legiuitorilor constituani de a renuna treptat la menionarea sa expres, principiul fiind mai degrab sugerat, iar separaia puterilor fiind reglementat de o manier implicit, prin folosirea unor expresii specifice, ca cea de funcie a statului, autoritate public, organ statal etc. Sub acest aspect, Constituia Romniei din 1991, n varianta sa iniial s-a nscris ca tehnic de redactare i ca limbaj juridic pe linia constituiilor europene adoptate n ultimele decenii. De altfel, n numeroase decizii ale sale, Curtea Constituional a proclamat separaia i echilibrul puterilor n stat ca fiind un principiu constituional. Au existat ns i autori care au criticat lipsa consacrrii exprese a principiului separaiei puterilor din Constituia Romniei, apreciind c este vorba despre un principiu verificat, nu numai de o ndelungat tradiie i de consacrarea sa n textele unor Constituii dintre cele mai diverse, dar care a fost validat de practic, ca fiind singurul n
13

msur s garanteze funcionalitatea normal a raporturilor i echilibrului dintre diversele puteri. Acestei poziii din doctrin i s-a dat satisfacie cu ocazia revizuirii Constituiei, prin Legea nr.429/2003, prin care s-au adugat dou noi alineate articolului 1, primul dintre ele prevznd expres acest principiu. Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor legislativ, executiv i judectoreasc n cadrul democraiei constituionale. Se impune remarcat n acest context, maniera modern n care principiul este menionat, prin referire la ideea de democraie constituional, fiind avute astfel n vedere, autoritile publice, care dup cum vom arta n cele ce urmeaz, nu pot fi ncadrate strict n nici una din cele trei puteri clasice, fiind de fapt expresia i consecina colaborrii lor. Chiar n varianta sa iniial, Constituia Romniei a consacrat ntregul su titlu al IIIlea, autoritilor publice care realizeaz cele trei funcii clasice ale statului: legislativ, executiv i judectoreasc, urmrind astfel o consacrare implicit a acestuia. Cu alte cuvinte, dei legea fundamental nu a prevzut expres nc de la nceput principiul separaiei puterilor n stat, legiuitorul constituant a organizat autoritile publice potrivit exigenelor acestuia. De altfel, regimul separaiei puterilor presupune cooperarea autoritilor publice, dar exclude subordonarea fa de o anume autoritate de stat a tuturor celorlalte chiar dac ar fi vorba despre Parlament. Justificarea adoptrii unei asemenea poziii presupune dou precizri importante ce permit de altfel o corect nelegere a rolului executivului n dreptul public contemporan. n primul rnd, se impune precizarea c, niciodat i nicieri cele trei puteri nu au fost complet separate, ntre ele existnd diverse forme de colaborare i control care sau accentuat n timp, devenind dominante la ora actual n organizarea i funcionarea autoritilor publice. Formele de colaborare i de control asupra activitii celor trei puteri n stat nu impieteaz asupra principiului separaiei puterilor n stat, ci dimpotriv evideniaz faptul c, n aplicarea acestui principiu, puterile n stat ar trebui s se afle pe poziii de egalitate. Dei Constituia din 1923 a consacrat expres principiul separaiei puterilor n stat, doctrina interbelic s-a referit n mod constant i la colaborarea dintre puteri ca la un principiu corelativ. De regul, acest din urm principiu rezult din modul de reglementare a raporturilor dintre autoritile ce realizeaz cele trei funcii ale statului printre care menionm: procedura legislativ, formarea i funcionarea Guvernului, desemnarea judectorilor, contenciosul administrativ etc. n al doilea rnd, trebuie menionat existena n societatea contemporan a unor structuri organizatorice nvestite cu prerogative de putere public, reprezentnd deci autoriti publice, cel mai adesea cu atribuii de control, care strict tiinific nu pot fi ncadrate n nici una din cele trei puteri ale statului.
14

Avocatul Poporului constituie un exemplu elocvent n aceast privin, instituia fiind prevzut pentru prima dat la noi, n Constituia din 1991, n varianta iniial. Dei autoritate public, Avocatul Poporului este dificil de ncadrat n una sau alta din cele trei puteri clasice. Dup cum s-a artat ntr-o lucrare consacrat unei analize comparate a administraiilor publice specifice rilor Uniunii Europene, ombudsmanul (denumirea tradiional a acestei autoriti) este legat de puterea legislativ, pentru c de regul, la acest nivel este numit i n plus, are obligaia de a prezenta anual sau la cerere, rapoarte Parlamentului. Totodat, ombudsmanul este legat de puterea executiv pentru c cel mai adesea, plngerile cetenilor sunt ndreptate mpotriva administraiei publice i n aceast sfer i coordoneaz activitatea. n sfrit, ombudsmanul are i atribuii de natur judectoreasc dac avem n vedere c cel mai adesea, i propune s rezolve conflictele aprute n societate ca urmare a lezrii unor persoane n drepturile i libertile lor. n concluzie, ncadrarea acestei autoriti publice, strict, ntr-una sau alta din cele trei puteri clasice ale statului este practic imposibil. n aceeai situaie, n regimul constituional romnesc actual se afl i alte autoriti publice precum Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Consiliul Economic i Social etc. Curtea Constituional este reglementat n titlul V din Constituie, distinct de Autoritatea judectoreasc reglementat n capitolul VI din titlul III consacrat Autoritilor publice. Din aezarea n structura Constituiei, se arat ntr-o monografie consacrat n ntregime analizei acestei instituii, rezult o prim constatare i anume c aceast autoritate public nu se integreaz n nici una din clasicele puteri, atribuiile Curii Constituionale nscriindu-se n zona echilibrului i controlului reciproc. Jurisdicia constituional se situeaz n afara celor trei puteri, ea fiind nsrcinat s le fac s-i respecte atribuiile. Curtea Constituional are ca scop garantarea supremaiei Constituiei. Ea este alctuit din 9 judectori, compunerea sa fiind rezultatul colaborrii dintre puterea legiuitoare (fiecare Camer numete cte 3 judectori) i puterea executiv, reprezentat de Preedintele Romniei, care numete de asemenea 3 judectori. Procedurile prin care se realizeaz atribuiile Curii Constituionale au n mare parte ns, trsturile procedurilor judectoreti. Curtea Constituional este de regul calificat n doctrin ca o autoritate politicojurisdicional nvestit cu controlul constituionalitii legilor, atribuiile sale fiind expres prevzute n art.146 din Constituia republicat. Curtea de Conturi reglementat n art.140 din Constituia republicat exercit controlul asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public.
15

n doctrina de drept public, aceast autoritate public a fost calificat ca o autoritate administrativ autonom cu atribuii jurisdicionale, fr a exista ns un punct de vedere comun cu privire la natura sa juridic. n raport cu noua fizionomie constituional, Legea de revizuire nlturndu-i atribuiile jurisdicionale, Curtea de Conturi a fost ncadrat printre autoritile publice cu atribuii exclusive de control, care nu intr n vreuna din cele trei puteri dar contribuie la funcionarea i echilibrul acestora. Consiliul Legislativ reglementat n art.79 din Constituie este organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizeaz proiectele de acte normative n vederea sistematizrii, unificrii i coordonrii ntregii legislaii. El ine evidena oficial a legislaiei Romniei. Rolul su este preventiv, fiind deci un garant al sistemului normativ al Constituiei, altfel spus, al dreptului constituional normativ, prin evitarea paralelismelor, contradiciilor, nclcrii ierarhiei izvoarelor de drept etc. Consiliul Economic i Social, care a cptat o consacrare constituional, doar cu ocazia revizuirii reprezint un organ consultativ al Parlamentului i Guvernului, reglementat prin lege organic sub aspect organizatoric i funcional. Pe lng aceste autoriti publice, dificil de ncadrat n una din cele trei puteri ale statului, autoriti prevzute expres n Constituie, exist i alte structuri nvestite cu prerogative de putere public, la care Constituia nu face referire expres, dar care n egal msur sunt dificil de ncadrat n clasica separaie a puterilor n stat. Menionm cu titlu de exemplu, Consiliul Naional al Audiovizualului reglementat printr-o lege special. Trstura comun a tuturor structurilor menionate este c ele reprezint autoriti independente, ce nu au caracter politic, n sensul n care o asemenea caracteristic definete autoritile ce compun puterea legiuitoare i cea executiv. Tocmai de aceea ele sunt expresia unor modaliti de colaborare n virtutea principiului general al separaiei puterilor n stat. n dreptul public contemporan, problema fundamental care i pstreaz actualitatea o constituie distincia dintre legislativ i executiv, distincie ce reprezint i esena structurii puterii politice. Dac iniial se delimita ntre puterea de a face legea i puterea de a o executa, n prezent, adevrata divizare este cea dintre puterea executivului de a conduce politica naional, utiliznd administraia public, pe de-o parte i libertatea lsat legislativului de a controla aciunea executivului, pe de alt parte. Limitarea puterilor n regimurile constituionale actuale se realizeaz prin: asigurarea independenei autoritii judectoreti, promovarea unor principii cum sunt principiul supremaiei Constituiei i legii, principiul respectrii ierarhiei normelor juridice, nfiinarea unor autoriti cu atribuii de control etc. Analiza raportului dintre legislativ i executiv n sistemul constituional romnesc actual pornete de la dispoziiile art.61 din Constituia republicat, ce consacr expres rolul Parlamentului de organ reprezentativ suprem al poporului romn i unic
16

autoritate legiuitoare a rii, avnd prerogativa de a reglementa primar relaiile sociale, spre deosebire de executiv care n principiu, adopt norme doar n aplicarea legii, n vederea punerii ei n executare. Art.115 din Constituia republicat consacr ns instituia delegrii legislative, ce rezum n esen posibilitatea acordat Guvernului, ca n anumite limite i cu respectarea unor condiii s emit ordonane ce conin norme cu putere de lege, ca o excepie de la regula mai sus evocat. Sistemul constituional romnesc se caracterizeaz printr-un un executiv bicefal compus din Preedintele Romniei, pe de-o parte i Guvern, avnd n frunte pe primul-ministru, pe de alt parte. Preedintele Romniei are o serie de atribuii cu caracter administrativ, dar i unele cu caracter politic. Aproape toate sunt condiionate ns fie de acordul Parlamentului, fie de propunerea primului-ministru etc. n ce privete Guvernul, n practica de Stat este imposibil delimitarea atribuiilor preponderent politice de atribuiile preponderent administrative, Constituia neconinnd o enumerare a atribuiilor acestuia. Astfel, art.102 alin.1 din Constituia republicat se limiteaz la a prevedea rolul Guvernului, de a realiza politica intern i extern a rii i de a exercita conducerea general a administraiei publice. Un capitol distinct din titlul III al Constituiei (Autoritile publice) este consacrat raporturilor dintre Parlament i Guvern, fiind evident rolul politic al Guvernului ce se exprim nu numai n sfera exclusiv executiv, ci i prin colaborare cu celelalte autoriti publice, n special cu cea legiuitoare, spre exemplu, n cazul iniiativei legislative i al delegrii legislative. Dup cum constant s-a subliniat n doctrina francez, n ce privete delimitarea guvernare-administrare, n timp ce, guvernarea vizeaz decizii eseniale ce angajeaz viitorul naiunii, administraia reprezint activitatea prin care autoritile publice asigur satisfacerea necesitilor de interes public, folosind prerogativele de putere public de care dispun. Toate regimurile politice se caracterizeaz prin existena unor autoriti cu caracter constituional i origine politic aflate n fruntea administraiei, diferite de la o guvernare la alta. n practic este dificil de stabilit unde ncepe i unde se sfrete impulsul politic la nivelul puterii executive. Att Preedintele ct i Guvernul se comport preponderent ca autoriti politice n raporturile cu Parlamentul. ntre Preedinte i Guvern, reprezentat de primul-ministru, nu exist raporturi de subordonare, ci doar de colaborare, regimul politic actual fiind caracterizat ca un regim semi-prezidenial atenuat sau parlamentarizat. Guvernul se afl n urmtoarele raporturi administrative: de supraordonare fa de ministere, de colaborare cu autoritile administrative autonome i de tutel administrativ fa de autoritile deliberative alese la nivel local.
17

 3. Noiunea de autoritate public potrivit Constituiei Romniei

Am subliniat deja faptul c, spre deosebire de Constituiile socialiste din anii 1948, 1952 i 1965 care au consacrat noiunea de organ al statului i respectiv, organ al administraiei de stat, Constituia Romniei din 1991 a preferat utilizarea noiunii de autoritate public i respectiv, autoritate a administraiei publice. Din analiza dispoziiilor constituionale se constat c noiunea de autoritate public este folosit de actuala Constituie, n dou accepiuni i anume, ntr-un sens larg i ntrun sens restrns. Astfel, Titlul III din Constituie purtnd chiar denumirea Autoritile publice are n vedere sensul restrns al noiunii, reglementnd autoritile publice care exercit clasicele funcii ale statului: legislativ, executiv i judectoreasc, fr a epuiza ns sfera autoritilor publice din sistemul constituional actual. Este vorba despre Parlament care nfptuiete funcia de legiferare, despre Preedinte i Guvern care realizeaz mpreun funcia executiv alturi de autoritile administraiei publice centrale i locale i autoritile administrative centrale autonome precum i despre autoritatea judectoreasc care prin instanele judectoreti realizeaz funcia de nfptuire a justiiei. Pe lng autoritile publice prevzute n titlul III din Constituie, am artat deja, c n alte titluri ale acesteia sunt reglementate i alte organe ce exercit prerogative de putere public, calificate n legislaie i doctrin tot ca autoriti publice, fiind vorba despre sensul larg al acestei noiuni. Avem n vedere spre exemplu, Avocatul Poporului, prevzut n titlul al II-lea (Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale), Curtea de Conturi, prevzut n titlul al IV-lea (Economia i finanele) sau Curtea Constituional creia Constituia i consacr un titlu special, titlul al V-lea. n toate aceste trei cazuri este vorba despre autoriti publice n sensul de structuri organizaionale nvestite cu prerogative de putere public, ce exercit diverse forme de control, n principal, asupra autoritilor publice care realizeaz clasicele funcii ale statului. Constituia Romniei nu folosete n titlul III denumirea tradiional de puterile statului pentru simplul motiv c att funciile Parlamentului, ct i ale executivului sunt mai complexe. De altfel, n art.80 alin.2 din Constituie se face referire expres la puterile statului avndu-se n vedere, n principiu, clasica trinitate, dar expresia are o semnificaie preponderent politic, conceptul de mediere n care se poate implica Preedintele fiind utilizat n conotaia sa politic, acesta neputnd interveni de pild n cazul unei nenelegeri dintre o instan judectoreasc i o alt autoritate public. Noiunea de autoritate public, n sensul de structur organizaional avut n vedere de titlul III, este explicat uneori i prin referire la termenul generic de organ, de unde concluzia echivalenei lor (de ex. art.61: Parlamentul, organ reprezentativ suprem al poporului romn, art.111: Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice etc.).
18

Constituia nu folosete niciodat expresia autoriti publice de stat sau sintagma organe de stat, n schimb art. 155 se refer la instituiile prevzute n Constituie fiind avute n vedere cele mai importante autoriti publice.

4. Noiunea de administraie public potrivit Constituiei Romniei

Titlul al III-lea din Constituie (Autoritile publice) cuprinde urmtoarele capitole: I. Parlamentul; II. Preedintele Romniei; III. Guvernul Romniei; IV. Raporturile Parlamentului cu Guvernul, V. Administraia public; VI. Autoritatea judectoreasc. Aceast structur i terminologie ridic problema de a ti dac administraia public se circumscrie doar la autoritile avute n vedere n capitolul V al Titlului III din Constituie sau exist administraie public att n sens funcional ct i n sens organic, i n afara acestor prevederi. Analiza sensului reglementrii evideniaz delimitarea pe care legiuitorul constituant a urmrit s o fac ntre executiv i administrativ, mai precis ntre zona preponderent politic a executivului i zona tehnico-administrativ a acestuia. Autoritile administraiei publice evocate n capitolul V nu sunt singurele autoriti publice care fac administraie public, dar ele fac numai administraie public, la nivel central i local, i nu jocuri politice. Din necesiti redacionale a fost inclus i instituia prefectului, care reprezint o autoritate de tutel administrativ i face parte din sfera administraiei de stat n teritoriu. Nu doar din modul de sistematizare dar i din formulrile unor texte rezult c sfera administraiei publice este mai mare dect sfera de activitate a autoritilor publice reglementate n cap. V al titlului III din Constituie. Astfel, din formularea art.111 din Constituie rezult c i Guvernul este organ al administraiei publice. n plus, Preedintele Romniei are prevzute atribuii de natur administrativ cum ar fi: aprarea rii, asigurarea ordinii publice etc., de unde concluzia c Preedintele este i autoritate a administraiei publice, mai precis a administraiei de stat. n ce privete formularea de la art.52 (dreptul persoanei vtmate de o autoritate public) se las s se neleag c actele administrative eman de la orice autoritate public, aspect ce presupune o discuie special.

5. Sfera administraiei publice potrivit art. 52 din Constituia Romniei

Art. 52 din Constituia Romniei republicat consacr un drept tradiional - dreptul celui vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, care alturi de dreptul de petiionare prevzut la articolul anterior din Constituie formeaz categoria drepturilorgaranii.
19

Conform art.52 alin.1 din Constituie, astfel cum acesta a fost revizuit, persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printrun act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. La alin.2 se specific: condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic. n sfrit, conform alin.3, astfel cum acesta a fost revizuit, statul rspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Rspunderea statului este stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea magistrailor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen. Art.52 din Constituie reprezint deci fundamentul constituional al aprrii cetenilor fa de abuzurile autoritilor publice, i implicit al rspunderii acestora pentru pagubele produse cetenilor. Textul art.52 are n vedere dou categorii de acte juridice prejudiciabile ale autoritilor publice: actele administrative, pe de-o parte i actele jurisdicionale, pe de alt parte. n prima categorie intr toate actele administrative emise de autoritile publice, cu excepiile i limitrile stabilite prin lege organic, pe cnd cea de-a doua categorie are n vedere rspunderea statului pentru prejudiciile cauzate prin orice eroare judiciar, noua formulare extinznd vechea dispoziie ce viza doar actele jurisdicionale rezultate din procese penale. Mai mult, se d posibilitatea unei aciuni n regres a statului mpotriva judectorilor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen. Din analiza art.52 alin.1 constatm c, legiuitorul constituant a avut n vedere nu doar actele administrative emise de autoritile administraiei publice din sfera puterii executive, ci i actele administrative emise de alte autoriti publice din sfera celorlalte dou puteri (legislativ i judectoreasc) sau cu atribuii de control, prevzute sau nu n Constituie. Dei autoritatea legiuitoare are drept principal activitate, adoptarea de legi, iar autoritatea judectoreasc urmrete n principal, la sesizare, soluionarea litigiilor aprute n societate, structurile administrative ale Parlamentului sau conductorii instanelor de judecat pot emite la rndul lor, ca o activitate subsidiar activitii lor fundamentale, i acte administrative, susceptibile de a putea fi atacate n instana de contencios administrativ. n practica administrativ se ntlnesc adeseori situaii n care o autoritate public fie refuz nejustificat s rspund la o cerere, fie ntrzie cu rspunsul (tardivitate), fie nu rspunde de loc (tcerea administraiei). Toate aceste cazuri sunt asimilate actului administrativ, putnd fi atacate n instana de contencios administrativ. n identificarea autoritilor publice competente s emit acte administrative susceptibile de control n contencios administrativ, trebuie fcut distincie ntre administraia public realizat de structuri statale sau locale, conduse sau tutelate de eful Statului sau Guvern i activitatea administrativ desfurat de celelalte autoriti
20

publice cum ar fi: Parlamentul, instanele judectoreti, Curtea Constituional, Avocatul Poporului. Prima evoc un fapt administrativ de sorginte politic (fapt administrativ politicostatal), cea de-a doua evoc un fapt administrativ ce mijlocete realizarea competenei (fapt administrativ-mijloc). Mai mult dect att n jurispruden s-a admis c instana este competent s judece chiar i actele emise de unele structuri cu caracter privat care satisfac un interes public, cum ar fi de pild, Uniunea Avocailor din Romnia. De altfel chiar din aceast perspectiv a i fost definit noiunea de autoritate public n actuala lege a contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004, fiind asimilate autoritilor publice i persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public. Astfel, dei art.52 alin.1 din Constituie folosete expresia generic de act administrativ, textul are de fapt n vedere trei tipuri de acte administrative: - acte administrative ale autoritilor administraiei publice care realizeaz funcia executiv a statului; - acte administrative emise de alte autoriti publice nvestite cu prerogative de putere public, care realizeaz o anumit activitate fundamental dar n subsidiar acesteia pot desfura i aciuni de natur administrativ; - acte administrative emise de structuri organizatorice cu caracter privat care sunt asimilate autoritilor publice deoarece exercit atribuii de putere public, pentru realizarea unui interes public.

6. Definiia i trsturile administraiei publice

Dup cum am precizat deja, noiunea de administraie public n sens formal organic, evoc o serie de autoriti publice, iar n sens material-funcional, evoc acte juridice i operaiuni materiale prin care se pune n aplicare legea. ntr-o definiie global, administraia public reprezint ansamblul activitilor Preedintelui, Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale, autoritilor administrative autonome locale i, dup caz, structurilor subordonate acestora, prin care, n regim de putere public se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii se presteaz servicii publice. Din aceast definiie se desprind urmtoarele trsturi: - este o activitate realizat n principal de autoriti executive i administrative pe care le numim autoriti ale administraiei publice; - este o activitate de aducere la ndeplinire a legii sau dup caz, de organizare sau realizare efectiv a serviciilor publice; - este o activitate ce se realizeaz n regim de putere public, prin intermediul prerogativelor constituionale sau legale ce fac s prevaleze interesul public. Administraia public este o specie a activitii publice, o form a vieii publice.
21

n prezent, doctrina utilizeaz noiunea de executiv pentru a evoca activitatea public care nu este nici legiferare i nici justiie, realizat de autoriti cu caracter constituional i cu origine politic, care impulsioneaz administraia formnd de fapt conducerea acesteia. Administraia public nu mai este form de realizare a puterii de stat ca n dreptul socialist, deoarece nu doar statul este persoan moral de drept public, ci i unitile administrativ-teritoriale. Autoritile care realizeaz administraia public sunt: - cei doi efi ai executivului (Preedintele Romniei i Guvernul, n frunte cu primulministru); - ministerele; - alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor - autoritile administrative autonome (organele centrale de specialitate care nu sunt n subordinea Guvernului); - instituii bugetare, regii autonome i companii naionale subordonate ministerelor sau autoritilor centrale autonome; - prefectul (administraie de stat n teritoriu); - organe locale de specialitate subordonate ministerelor i conduse de prefect; - autoriti administrative autonome locale (consiliul judeean, consiliul local i primarul); - instituii bugetare i regii autonome de interes local subordonate organic sau funcional consiliilor judeene sau locale. Potrivit art.116 din Constituia republicat, ministerele se pot organiza numai n subordinea Guvernului, iar organele centrale de specialitate se pot organiza: n subordinea Guvernului sau n subordinea ministerelor ori ca autoriti administrative autonome. Constituia Romniei nu admite constituirea de organe administrative nici n subordinea, nici pe lng Preedintele Romniei. Subordonarea administrativ n sens organic presupune: dreptul de organizare a activitii autoritii inferioare; dreptul de a-i transmite instruciuni obligatorii; dreptul de supraveghere general a activitii; dreptul de numire a conductorilor; dreptul de tragere la rspundere i dreptul de control al activitii cu posibilitatea de anulare a actelor.

7. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)

1. n doctrina interbelic, administraia public era privit ca: a. ntreaga activitate a statului, care nu este nici legislaie i nici justiie b. o form fundamental de activitate a statului, numit administraie de stat c. activitatea de soluionare a conflictelor 2. n doctrina postbelic, noiunea de administraie de stat desemna:
22

a. activitatea de satisfacere a intereselor locale ale unei colectiviti b. una din formele fundamentale de activitate a statului c. activitatea de adoptare a legilor 3. ntre noiunea de administraie public i puterea executiv exist: a. echivalen b. un raport de subordonare c. un raport de la ntreg la parte, sfera administraiei publice fiind mai larg, dar aceasta aflndu-se sub controlul puterii executive 4. n Constituia Romniei republicat, principiul separaiei puterilor n stat este: a. sugerat implicit b. consacrat expres c. ignorat 5. Avocatul Poporului reprezint: a. o autoritate public cu atribuii de control b. o instituie de utilitate public care realizeaz un serviciu public fundamental c. o component a autoritii judectoreti 6. Curtea de Conturi reprezint: a. o autoritate public cu atribuii de control privind gestiune a banului public b. o autoritate administrativ autonom cu atribuii jurisdicionale c. un organ politico-jurisdicional 7. Curtea Constituional reprezint: a. o autoritate a administraiei publice centrale b. o component a autoritii judectoreti c. o jurisdicie constituional 8. Consiliul Legislativ reprezint: a. o autoritate a administraiei publice centrale b. un organ consultativ de specialitate al Parlamentului c. o autoritate a administraiei publice locale 9. n ce const distincia legislativ - executiv n dreptul public contemporan ? a. ntre puterea de a face legea i puterea de a o executa b. ntre puterea executivului de a conduce politica naional, utiliznd administraia public i libertatea legislativului de a controla aciunea executivului c. ntre activitatea de elaborare a legii i activitatea de punere n aplicare a ei

23

10. Prin ce mijloace poate fi realizat limitarea puterilor n regimurile constituionale actuale ? a. asigurarea independenei autoritii judectoreti, respectarea ierarhiei normelor juridice, nfiinarea unor autoriti cu atribuii de control b. asigurarea rolului Parlamentului de organ reprezentativ suprem al poporului c. asigurarea rolului Guvernului de conducere general a administraiei publice 11. Potrivit Constituiei Romniei care autoriti publice pot fi privite n sens restrns: a. Parlamentul, Preedintele, Guvernul, Administraia public, instanele judectoreti b. Curtea de Conturi, Curtea Constituional c. Avocatul Poporului, Consiliul Economic i Social 12. Art.52 din Constituia republicat consacr: a. dreptul persoanei vtmate de o instituie public b. dreptul persoanei vtmate de o autoritate a administraiei publice c. dreptul persoanei vtmate de o autoritate public 13. Care sunt cele trei tipuri de acte administrative care pot fi atacate n contencios administrativ potrivit art.52 din Constituia republicat ? a. actele de autoritate, actele de gestiune, actele administrative cu caracter intern b. actele administrative ale autoritilor administraiei publice, actele administrative ale altor autoriti publice ce desfoar o activitate administrativ subsecvent activitii lor principale, actele administrative ale unor persoane juridice de drept privat autorizate s realizeze servicii publice c. actele administrative ale Guvernului, ale administraiei ministeriale i ale administraiei extra-ministeriale 14. Ce presupune subordonarea administrativ n sens organic ? a. dreptul de numire a conductorilor i de control al activitii autoritii subordonate b. dreptul de a ataca n contencios administrativ actele autoritii subordonate c. dreptul de a ataca n instana de drept comun actele autoritii subordonate 15. Se d urmtorul enun: Administraia public desemneaz ansamblul activitilor Preedintelui Romniei, Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale, autoritilor administrative autonome locale i, dup caz, structurilor subordonate acestora, prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, se presteaz servicii publice. Aceast definiie are n vedere: a. noiunea de administraie public n sens material b. noiunea de administraie public n sens organic c. noiunea de administraie public n sens global

24

Capitolul III Dreptul aplicabil administraiei publice

REZUMAT: acest al treilea capitol al primei pri este consacrat unor instituii care sunt de regul studiate la toate ramurile dreptului i anume, obiectul i definiia disciplinei juridice de care ne ocupm, izvoarele, normele i raporturile de drept administrativ. O corect nelegere a acestor instituii la disciplina Teoria general a dreptului va permite asimilarea cu uurin a informaiilor ce se regsesc n acest capitol final, fiind vorba n general, de elemente comune care se regsesc de principiu, la toate ramurile dreptului public. O analiz distinct privete necesitatea codificrii procedurii administrative, problem care a fost pus n discuie i a preocupat doctrina romneasc de-a lungul evoluiei ei, n raport direct cu situaia existent n alte ri. Exist deja la ora actual un anteproiect al unui Cod de procedur administrativ elaborat de un colectiv de specialiti i publicat ntr-o revist de specialitate, cu intenia direct de a fi mbuntit de cei preocupai de coninutul unei asemenea reglementri. n finalul capitolului este realizat o sintetic trecere n revist a evoluiei doctrinei administrative romneti, a locului i rolului acesteia n micarea de idei contemporan.

1. Obiectul dreptului administrativ

Discuiile cu privire la coninutul i sfera administraiei publice nu pot fi separate de cele care privesc obiectul dreptului administrativ. n doctrina postbelic s-au formulat mai multe puncte de vedere n aceast problem care permit delimitarea a trei teorii. Teza unicitii susine c dreptul administrativ este singura ramur de drept aplicabil administraiei publice. Teza dublei naturi juridice conduce la concluzia c, dreptul administrativ se aplic administraiei publice alturi de norme aparinnd altor ramuri de drept. Teza subsidiaritii consider c dreptul administrativ se aplic nu doar activitilor desfurate de autoritile administraiei publice, ci i aciunilor de natur administrativ realizate de alte autoriti publice. Obiectul dreptului administrativ este privit ntr-o opinie, fa de regimul constituional actual ca fiind constituit din acel grup de norme juridice care reglementeaz anumite relaii sociale din sfera de administrare a treburilor statului i unitilor administrativ-teritoriale exercitate prin autoritile lor, alte categorii de relaii sociale din aceeai sfer fiind reglementate prin norme juridice din cadrul altor ramuri de drept (dreptul constituional, dreptul civil, dreptul financiar etc.). Cu alte cuvinte, normele dreptului administrativ se aplic administraiei publice i mpreun cu alte norme juridice, aparinnd altor ramuri de drept.
25

Se apreciaz c trebuie fcut distincia dup cum normele dreptului administrativ se intersecteaz cu normele altor ramuri ale dreptului public, respectiv cu normele altor ramuri ale dreptului privat. Pentru a defini obiectul de reglementare al dreptului administrativ sunt identificate deci dou situaii: reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice mpreun cu alte ramuri ale dreptului public i reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice mpreun cu alte ramuri ale dreptului privat. n ce privete reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice mpreun cu alte ramuri ale dreptului public pot fi identificate trei ipoteze. n primul rnd este vorba despre raporturile reglementate de dreptul administrativ subsecvent altei ramuri de drept public, cum ar fi dreptul constituional. Astfel, n dreptul constituional domin teza dublei naturi juridice a unor raporturi sociale ce pornete de la ideea c toate relaiile sociale reglementate de normele constituionale sunt raporturi de drept constituional, calitate ce nu exclude ci dimpotriv ngduie calificarea unor raporturi juridice i din perspectiva altor ramuri ale dreptului, cum este spre exemplu, dreptul administrativ. Prin urmare, dispoziiile din Constituie care se refer la Guvern, administraie public central de specialitate sau local, contencios administrativ, funcie public etc. au o dubl natur juridic, de drept constituional i n subsidiar, de drept administrativ. Cum izvorul formal principal al dreptului constituional este Constituia, iar aceasta aflndu-se la vrful arhitecturii sistemului actelor juridice din ara noastr implic stricta i necondiionata conformitate a tuturor normelor dreptului cu dispoziiile ei, dreptul constituional se constituie ca factor structurant al ntregului sistem de drept, reclamnd la rndul su, stricta i necondiionata conformitate a tuturor normelor ce alctuiesc toate celelalte ramuri ale dreptului cu normele dreptului constituional. n al doilea rnd, poate fi vorba despre raporturi reglementate de dreptul administrativ ca drept comun altor ramuri ale dreptului, cum ar fi de pild, dreptul financiar, dreptul funciar, dreptul urbanismului etc. n aceast ipotez dreptul administrativ are rol de factor structurant, determinant n raport cu celelalte ramuri ale dreptului. Un asemenea rol de drept comun i revine dreptului administrativ datorit desprinderii n timp a unor instituii ale sale n veritabile ramuri ale dreptului, ca urmare a evoluiei sale tot mai diversificate, efect firesc al creterii sarcinilor administraiei publice. n al treilea rnd, poate fi vorba despre raporturi reglementate de dreptul administrativ n colaborare cu alte ramuri ale dreptului, cum ar fi dreptul internaional public etc. Relaiile externe ale unui stat neputnd fi scoase din sfera administraiei publice, dreptul administrativ reglementeaz administraia exterioar n cooperare cu dreptul internaional public. Deoarece art. 20 alin.2 din Constituia republicat consacr prioritatea reglementrilor internaionale n raport cu reglementrile interne n materia drepturilor omului, cu excepia cazului n care Constituia sau legile interne conin dispoziii mai favorabile, potrivit legii de revizuire, rezult c n acest domeniu, normele dreptului
26

internaional public au preeminen fa de normele interne ale dreptului administrativ, fiind vorba despre un raport de subsecven ntre dreptul administrativ i dreptul internaional public. n ce privete reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice mpreun cu alte ramuri ale dreptului privat trebuie precizat c n aceast situaie, dreptul administrativ are rol de factor structurant, fiind vorba n egal msur de acceptarea tezei dublei naturi juridice a raporturilor care apar n sfera administraiei publice. Astfel, regimurile juridice de drept civil, dreptul familiei etc. ntregesc reglementrile referitoare la competena autoritilor administraiei publice, aflndu-se cel mai adesea ntr-un raport de subsecven fa de normele dreptului administrativ. Pe de alt parte, dreptul administrativ are ca obiect de reglementare i acel fascicol de relaii sociale care garanteaz producerea efectelor de drept civil, instituind un sistem complex de msuri de constrngere administrativ, cu sau fr caracter sancionator. n sfrit, mai distingem raporturile sociale ce fac obiectul administraiei publice realizate de alte structuri organizatorice dect cele ale administraiei publice, caz n care regimul administrativ e subsecvent altor regimuri juridice.

2. Definiia i trsturile dreptului administrativ

Sub incidena normelor de drept administrativ intr dou categorii de raporturi sociale i anume: cele care privesc aplicarea legii i prestarea de servicii publice, n limitele legii precum i cele care privesc soluionarea litigiilor dintre autoritile administraiei publice (autoritile publice n general) i cei vtmai n drepturile lor recunoscute de lege sau chiar n interesele lor legitime (administraie contencioas). Dreptul administrativ poate fi definit ca ramura dreptului public care reglementeaz relaiile sociale din sfera administraiei publice precum i pe cele de natur conflictual dintre autoritile publice sau persoanele juridice de drept privat care exercit atribuii de putere public, pentru realizarea unui interes public, asimilate autoritilor publice, pe de-o parte i cei vtmai n drepturile lor prin acte administrative ale acestor autoriti, pe de alt parte. n ce privete trsturile dreptului administrativ, n absena unei poziii comune, vom reine urmtoarele caracteristici fundamentale: n primul rnd, dreptul administrativ este calificat n mod unanim ca fiind o ramur a dreptului public i implicit a sistemului unitar al dreptului romn. Pe linia de idei dezvoltat n doctrina interbelic, dreptul administrativ este privit i de o parte a doctrinei actuale, ca o ramur de drept relativ tnr comparativ cu dreptul civil sau cu dreptul penal. n al doilea rnd, dreptul administrativ este dominat de principiul legalitii, n sensul c, activitatea autoritilor administraiei publice se desfoar pe baza legilor i n conformitate cu acestea, urmrindu-se n principal, punerea lor n aplicare.
27

n al treilea rnd, dreptul administrativ se caracterizeaz prin existena unui ansamblu de reguli specifice activitilor administrative, distincte de cele care reglementeaz raporturile dintre particulari, constituind regimul juridic administrativ, ce deosebete dreptul administrativ de dreptul privat, mai ales de dreptul civil. Cu alte cuvinte, ansamblul normelor juridice care reglementeaz relaiile sociale ce formeaz obiectul administraiei publice reprezint dreptul aplicabil administraiei publice. n principiu, problemele care apar n activitatea administrativ difer de problemele nscute din raporturile aprute ntre particulari, tocmai datorit prerogativelor de putere public ce revin autoritilor administraiei publice. Astfel, exist o tehnic juridic de aciune proprie administraiei publice att n ce privete emiterea actelor administrative ct i n ce privete ncheierea unor contracte administrative cu particularii, supuse unui regim juridic diferit de cel aplicabil contractelor civile sau comerciale. De asemenea, organizarea i funcionarea serviciilor publice sunt stabilite unilateral de autoritile administraiei publice. n al patrulea rnd, normele dreptului administrativ sunt mai mobile fa de normele dreptului privat, aspect ce decurge din specificul activitii administrative i din transformrile rapide care au loc n administraie. Prin sfera larg a domeniilor reglementate, crora trebuie s li se aduc norme de perfecionare, dreptul administrativ are un pronunat caracter de mobilitate, constnd n faptul c normele sale se nlocuiesc sau se modific destul de repede dup adoptarea lor. Este fenomenul cunoscut n prezent sub denumirea de inflaie legislativ. n al cincilea rnd, n dreptul administrativ, interesul public are prioritate fa de interesul particular, pornindu-se de la ideea c, n statul de drept, interesele statului sunt ale colectivitii, deci trebuie s fie prioritare n raport cu cele ale individului. Tocmai datorit acestei poziii a administraiei publice fa de ceteni, Constituia a instituit prin art.51 i 52 aa-numitele drepturi garanii.

3. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ

Analiza izvoarelor dreptului n teoria general a dreptului a pus n lumin dou categorii de accepiuni ale acestei noiuni: izvor de drept n sens material i izvor de drept n sens formal. Izvoarele materiale ale dreptului, denumite i izvoare reale sunt concepute ca adevrate dat-uri ale dreptului, realiti exterioare acestuia, care determin aciunea legiuitorului sau dau natere unor reguli izvorte din necesitile practice. Izvoarele materiale reprezint condiiile sociale care determin adoptarea unor norme juridice. Pentru ca o regul de conduit s devin obligatorie pentru cei crora li se adreseaz, este nevoie ca acea regul s capete o form juridic, prin care voina guvernanilor s devin voin de stat, obligatorie pentru membrii societii, pentru a putea s intervin n caz de nevoie fora de constrngere a statului. Aici intervin izvoarele formale ale dreptului. Acestea reprezint actele normative adoptate sau emise
28

de ctre autoritile publice competente, acte ce conin norme juridice, reguli de conduit obligatorii, imperative. ntr-o formulare succint, izvoarele formale reprezint formele juridice de exprimare a voinei guvernanilor. Doctrina juridic occidental face n mod obinuit distincie ntre izvoarele scrise (Constituie, legi, ordonane etc.) i izvoarele nescrise (cutuma, jurisprudena, principiile generale de drept). n doctrina francez, izvoarele de drept reprezint procedurile prin care se elaboreaz regulile de drept. Prin urmare, putem defini izvoarele dreptului administrativ ca reprezentnd formele n care se exprim normele dreptului administrativ care nasc, modific sau sting raporturi de drept administrativ. Izvoarele scrise prezint n epoca contemporan o determinare constituional, Constituia fiind primul dintre acestea. n principiu, se admite ideea ordonrii i ierarhizrii izvoarelor scrise avndu-se n vedere un sistem al normativitii juridice, ierarhizarea fcndu-se dup fora juridic a actelor normative, neleas ca fora de a produce efecte juridice. Fora juridic a unui izvor scris este dat de coninutul i caracterul acestuia, determinate de natura i poziia autoritii publice de la care eman actul respectiv. n raport de autoritatea public de la care provin i implicit de fora lor juridic izvoarele scrise ale dreptului administrativ sunt: Constituia, legile (constituionale, organice sau ordinare), decretele-legi adoptate pn n mai 1990, ordonanele Guvernului, hotrrile Guvernului, actele administraiei ministeriale i extraministeriale indiferent de denumirea lor (ordine, instruciuni, precizri, circulare), actele autoritilor administrative centrale autonome cum ar fi Banca Naional a Romniei, Consiliul Suprem de Aprare a rii, indiferent de denumirea lor (circulare, precizri, hotrri etc.), ordinele prefecilor, hotrrile consiliilor judeene, hotrrile consiliilor locale, dispoziiile preedinilor consiliilor judeene, dispoziiile primarilor. Constituia reprezint cel mai important izvor al dreptului administrativ datorit caracterului de lege fundamental a statului, i deci forei juridice superioare a normelor de drept administrativ pe care le conine. Constituia este sursa direct sau indirect a tuturor prerogativelor de administraie public. Trebuie precizat ns c nu toate dispoziiile constituionale sunt izvoare ale dreptului administrativ, ci doar cele care se refer spre exemplu la organizarea i funcionarea celor mai importante autoriti ale administraiei publice (Preedinte, Guvern, administraie ministerial i extraministerial, prefect, autoritile administraiei publice locale), cele care privesc drepturile i ndatoririle fundamentale ale cetenilor a cror realizare revine administraiei publice, normele care se refer la raporturile administraiei publice cu alte autoriti publice precum i cu cetenii etc. Asemenea norme constituionale au deci o dubl natur juridic, de drept constituional i n subsidiar, de drept administrativ. Legile constituionale adic legile de revizuire a Constituiei sunt izvor al dreptului administrativ numai n msura n care au ca obiect de reglementare, probleme din sfera acestei ramuri de drept.
29

Legile organice sunt legile ce pot fi adoptate doar n materiile expres prevzute n Constituie i sunt izvor al dreptului administrativ de asemenea n msura n care reglementeaz raporturi de drept administrativ. Exemplificm cu Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului i a ministerelor cu modificrile i completrile ulterioare, Legea nr.215/2001 privind administraia public local cu modificrile i completrile ulterioare, Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici cu modificrile i completrile ulterioare etc. Legile ordinare ce reprezint regula n raport cu legile organice, putnd fi adoptate n orice domeniu specific activitii de legiferare, adic de reglementare primar a relaiilor sociale, sunt izvor al dreptului administrativ de asemenea numai n msura n care reglementeaz relaii sociale ce fac obiectul administraiei publice. Ordonanele Guvernului, simple sau de urgen, cu regimul lor specific consacrat de art.115 din Constituie, acte normative cu fora juridic egal cu a legii, avnd o natur juridic special pot fi calificate toate ca izvoare ale dreptului administrativ dac avem n vedere organul emitent. Aceast calificare nu exclude ns posibilitatea ca ordonanele s fie i izvoare ale altor ramuri ale dreptului, n funcie de obiectul lor de reglementare. Hotrrile Guvernului, actele administraiei ministeriale i extra-ministeriale, ale autoritilor administrative centrale autonome, ale autoritilor administraiei publice locale i ale prefecilor constituie izvoare ale dreptului administrativ numai n msura n care au caracter normativ. Caracterul normativ este stabilit dup criteriul sferei de cuprindere, fiind vorba despre acte administrative care se adreseaz tuturor, coninnd reguli generale i impersonale, oricine putnd intra sub incidena lor la un moment dat. Pot fi adoptate i acte administrative comune de ctre dou sau mai multe ministere, spre exemplu, care nu vor avea ns o for juridic superioar celor adoptate de o singur autoritate administrativ, dar care pot constitui la rndul lor, izvoare ale dreptului administrativ dac au caracter normativ. La actele normative enumerate mai sus, care constituie izvoare ale dreptului administrativ cu precizrile aduse, unii autori adaug i decretele Preedintelui emise n baza art.100 din Constituia republicat, n msura n care acestea au caracter normativ. Este vorba n opinia acestor specialiti despre decretele emise n exercitarea atribuiilor constituionale de declarare a mobilizrii generale sau totale a forelor armate (art.92 alin.2 din Constituie), decretele privind msurile luate pentru respingerea unei agresiuni armate ndreptate mpotriva rii (art.92 alin.3 din Constituie) precum i despre decretele prin care Preedintele instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgen n ntreaga ar ori n unele localiti (art.93 alin.1 din Constituie). n ce ne privete considerm c, Preedintele nu ar putea lua decizii fundamentale pentru soarta rii dect n fruntea Consiliului Suprem de Aprare a rii, n calitate de Preedinte al acestuia (potrivit art.92 alin.1 din Constituie), decretele sale neavnd dect rolul de a face incidente hotrrile colective ale Consiliului Suprem de Aprare a rii, i de fapt de a declana aplicarea cadrului legal n materie.

30

n opinia noastr, decretele preedintelui emise n exercitarea atribuiilor sale constituionale, nu pot fi dect acte administrative individuale, fr a putea constitui deci izvoare ale dreptului administrativ. n ansamblul actelor normative ce pot constitui izvoare ale dreptului administrativ mai trebuie amintit c, n prezent mai sunt n vigoare i acte normative adoptate naintea Constituiei din 1991, fie anterior evenimentelor din decembrie 1989, fie ulterior, pn la intrarea n vigoare a actualei Constituii, prin referendum naional, la 8 decembrie 1991. Este vorba despre legi ale Marii Adunri Naionale (fosta autoritate legiuitoare), decrete ale Consiliului de Stat (fost organ al puterii de stat cu activitate permanent) cu fora juridic egal cu a legii, decrete prezideniale, hotrri ale Consiliului de Minitri (denumirea fostului Guvern). Pentru perioada de dup decembrie 1989 i pn la intrarea n vigoare a Constituiei din 1991 au fost adoptate de asemenea decrete-legi (acte cu fora juridic egal cu a legii, adoptate pn la constituirea prin alegeri libere a noii autoriti legiuitoare cu rol i de Adunare Constituant) i decrete ale executivului de atunci, apoi legi, hotrri de Guvern etc. Toate aceste acte juridice reprezint izvoare ale dreptului administrativ n msura n care reglementeaz n sfera acestuia i i pstreaz caracterul de acte normative. Tratatele i conveniile internaionale reprezint izvoare ale dreptului administrativ numai cu ndeplinirea urmtoarelor trei condiii: s fie de aplicaie direct, nemijlocit; s fie ratificate conform dispoziiilor constituionale (art.91 alin.1 din Constituie); s cuprind reglementri ale relaiilor sociale ce fac obiectul dreptului administrativ. Pentru a ajunge la concluzia de mai sus, doctrina actual s-a raportat la dispoziiile art.11 din Constituie, conform cruia statul romn se oblig s ndeplineasc ntocmai i cu bun-credin obligaiile ce-i revin din tratatele la care este parte, tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fcnd parte din dreptul intern. n plus, potrivit alin.3, introdus prin Legea de revizuire, n cazul n care un tratat la care Romnia urmeaz s devin parte cuprinde dispoziii contrare Constituiei, ratificarea lui poate avea loc numai dup revizuirea Constituiei. Din perspectiva calitii de membru cu drepturi depline la Uniunea European, de la 1 ianuarie 2007, a rii noastre vom reine c, potrivit doctrinei occidentale, n ce privete dreptul comunitar, n mod indiscutabil, acesta a afectat ordonanarea clasic a ierarhiei izvoarelor dreptului (Constituie, lege, act al executivului) pentru toate statele membre. Nu doar ordonanarea formal conine o nou surs, dreptul comunitar, el nsui ierarhizat ntre dreptul originar (tratatele) i dreptul derivat (directivele, regulamentele i deciziile) dar i raporturile reciproce ntre normele adoptate de Parlament i cele adoptate la nivelul puterii executive sunt bulversate. n fiecare din cele 27 state membre ale Uniunii Europene, ansamblul dreptului comunitar este superior legii, cu att mai mult cu ct jurisdiciile recunosc peste tot aceast superioritate, de a nltura norma naional contrar unei norme direct aplicabile a dreptului comunitar, fie ea coninut n tratate, regulamente sau directive comunitare.
31

De altfel, aceasta este o exigen avut n vedere nu doar de ctre statele membre, ci chiar i de ctre statele candidate la aderare, cum a fost i Romnia pn la 1 ianuarie 2007, o cerin esenial creia i s-a dat curs n majoritatea cazurilor printr-o modificare expres a legilor fundamentale, n sensul asigurrii compatibilizrii ordinii juridice naionale cu principiile de baz ale Uniunii Europene. Semnificativ este, sub acest aspect, introducerea unui nou titlu n Constituia Romniei din 1991, devenit titlul VI, cu ocazia revizuirii din 2003, sugestiv denumit: Integrarea euro-atlantic. Art.148 din Constituie reglementeaz mai multe aspecte referitoare la integrarea Romniei n Uniunea European, ncepnd cu aderarea propriu-zis i continund cu participarea Romniei ca stat membru al Uniunii Europene. Pentru a marca importana pe care statul romn o acord aderrii la Uniunea European, normele constituionale au prevzut proceduri speciale de ratificare a tratatelor fondatoare ale Uniunii Europene, care derog de la dispoziiile art.11 i 20 din Constituie, deja evocate.

4. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ

n ce privete izvoarele nescrise ale dreptului administrativ, discuiile se poart de regul n literatura de specialitate n legtur cu obiceiul (cutuma), jurisprudena, principiile generale ale dreptului i doctrina. Obiceiul sau cutuma, ca regul de conduit nescris, s-a apreciat de ctre unii autori c nu poate prin el nsui s fie izvor de drept, mai ales n epoca modern, cnd dreptul s-a dezvoltat mult. El poate ns s suplineasc o prevedere legal dac aceasta lipsete, i mai mult, ar putea fi totui izvor al dreptului administrativ, atunci cnd legea ar permite, n anumite situaii, utilizarea lui. n realitate, o corect nelegere a semnificaiei cutumei ca izvor al dreptului ne ofer teoria mai ampl, dezvoltat n doctrina elveian, conform creia cutuma poate fi admis ca izvor al dreptului administrativ dac sunt ndeplinite dou condiii: s se fi format o practic ndelungat (n sensul c se aplic de mult timp) i s se fi creat convingerea opiniei publice cu privire la caracterul ei obligatoriu (cetenii s fie convini c regula respectiv este prevzut n vreun act normativ). Rolul cutumei ca izvor de drept administrativ este ns limitat potrivit doctrinei elveiene, probabil datorit rolului mai modest rezervat dreptului administrativ n aceast ar. Putem considera c i n Romnia, spre exemplu, evoluia autonomiei locale poate conduce la apariia unor reguli cutumiare fiind vorba de practici administrative mai ndelungate impuse de condiiile geografice, de gradul de dispersie i de ocupaia locuitorilor, de srbtorile i obiceiurile religioase etc. Spre exemplu, oficierea cstoriilor civile de ctre primari chiar n zilele de duminic, fr a avea obligaii legale n acest sens. Principiile generale ale dreptului administrativ reprezint izvoare importante ale acestei ramuri de drept. n doctrin a fost susinut necesitatea de a se face distincie
32

ntre acele principii care sunt prevzute n acte normative, situaie n care chiar acele acte normative sunt izvoare ale dreptului administrativ, dup cum s-a menionat mai sus, i acele principii, care fr a fi prevzute expres n vreun act normativ se degaj prin generalizare, cptnd valoarea unor izvoare distincte de actele normative respective. De-a lungul vremii s-au format principii ale dreptului administrativ care au dobndit valoarea unor veritabile izvoare impuse de drept, care sunt respectate n administraia activ i sunt impuse acesteia de ctre instanele judectoreti, atunci cnd sunt nclcate. Regimul juridic al actelor administrative se sprijin n bun parte pe principii de drept formulate de doctrina juridic i aplicate n practica instanelor de contencios administrativ care controleaz legalitatea administraiei publice. n ce privete caracterul de izvor al dreptului administrativ al jurisprudenei instanelor de contencios administrativ, n doctrin nu s-a fundamentat pn n prezent un punct de vedere comun, o poziie cristalizat. n doctrina interbelic dei se considera c jurisprudena nu constituie un izvor de drept, s-a susinut c instanele judectoreti avnd dreptul de a interpreta legea, n mod indirect o creeaz, cci nimeni nu contest rolul imens pe care-l joac jurisprudena n dezvoltarea dreptului. Pornind de la principiul ncetenit c, rolul instanelor judectoreti este acela de a aplica legea la cazuri concrete, i nu de a crea legea, ca izvor de drept, prin hotrrile pronunate, aparent s-ar prea c s-a impus concepia conform creia, jurisprudena, n pofida rolului su determinant n elucidarea sensului legii i n uniformizarea aplicrii ei, nu este izvor al dreptului. n alte sisteme de drept, ca de exemplu, dreptul anglo-saxon, se consider n mod tradiional c, practica judiciar, aa-numitul precedent judiciar constituie izvor de drept, fiind invocat ntotdeauna cnd apar probleme asemntoare sau identice. Cu alte cuvinte, judectorul n pronunarea unei soluii ntr-o spe determinat va ine ntotdeauna cont de poziia avut anterior, ntr-o cauz asemntoare sau identic. n realitate, analiza evoluiei jurisprudenei instanelor de contencios administrativ i mai nou, a jurisprudenei instanelor de contencios constituional a permis doctrinei occidentale contemporane s aprecieze c este vorba despre noi izvoare ale dreptului administrativ. De altfel, conform unei opinii constant exprimate n doctrina francez, se susine c apariia i dezvoltarea dreptului administrativ francez se bazeaz n principal pe jurisprudena Consiliului de Stat (instana administrativ suprem francez avnd i atribuii de avizare a proiectelor de acte normative). n ara noastr, n absena unei justiii administrative distincte ca n Frana, se pune problema dac jurisprudena seciilor de contencios administrativ i fiscal aparinnd instanelor judectoreti prevzute de Legea contenciosului administrativ poate constitui un izvor al dreptului administrativ. n msura n care se va forma o practic judiciar bogat a acestor instane, nu exist nici un motiv ca aceasta s nu se constituie cu timpul, ntr-un veritabil izvor al dreptului administrativ.
33

n ce privete doctrina, chiar dac sub aspect strict juridic ea nu constituie izvor al dreptului administrativ, n mod nendoielnic ea are un rol hotrtor asupra jurisprudenei, dar n timp i asupra evoluiei legislaiei. Este cunoscut faptul c, dup 1990, n elaborarea unor acte normative fundamentale au fost reinute multe din propunerile formulate de doctrin, dac ar fi doar s exemplificm cu actuala lege privind contenciosul administrativ.

5. Normele de drept administrativ

Normele de drept administrativ sunt acele norme ce reglementeaz raporturile sociale care apar ntre autoritile administraiei publice n realizarea sarcinilor executive, ntre acestea i particulari. Normele de drept administrativ sunt norme de conduit ale subiecilor care particip, ntr-o form sau alta, la realizarea administraiei publice. Sub aspectul structurii lor, la normele dreptului administrativ, ca la orice norm juridic, deosebim o structur intern, logico-juridic i o structur extern, tehnicojuridic. Din punct de vedere al structurii tehnico-juridice, normele dreptului administrativ se exprim n articole i alineate. Sub aspectul structurii logico-juridice, norma de drept administrativ conine trei elemente i anume: ipoteza (de regul, mai dezvoltat), dispoziia (de regul, imperativ) precum i sanciunea. Ipoteza normei de drept administrativ prevede mprejurrile, condiiile n care se aplic i subiectele la care se refer dispoziia (ea poate conine spre exemplu, definiii, principii, nelesul unor termeni etc.). Dup modul de determinare, ipoteza poate fi absolut determinat, cnd sunt precizate cu exactitate mprejurrile n care se aplic dispoziia (competen legat) sau relativ determinat, cnd sunt prevzute n general, mprejurrile n care se aplic norma, existena lor concret urmnd a fi stabilit de organul care o aplic (putere discreionar sau competen de apreciere). Dispoziia normei de drept administrativ indic conduita pe care trebuie s o urmeze subiectele la care se refer, ce trebuie s fac sau s nu fac acestea. Ea este n general categoric, imperativ deoarece relaiile sociale ce fac obiectul reglementrii n dreptul administrativ se desfoar n procesul de realizare a puterii publice. Distingem ntre dispoziii cu caracter onerativ atunci cnd subiectele vizate sunt obligate la o anumit conduit, dispoziii cu caracter prohibitiv ce conin reguli de interzicere a unor aciuni (spre ex., normele cu caracter contravenional) i dispoziii cu caracter permisiv, atunci cnd se prevede facultatea de a aciona, lsnd subiectelor de drept posibilitatea de a face sau a nu face ceva. Ca i ipoteza, aceasta poate fi absolut determinat sau relativ determinat. Sanciunea normei de drept administrativ prevede urmrile ce decurg n cazul nerespectrii normei, existnd situaii n care aceasta nu apare ns prevzut expres.
34

Sub aspectul gradului de determinare, sanciunile de drept administrativ pot fi: determinate, relativ determinate, alternative sau cumulative. Trebuie fcut ns distincia ntre sanciune ca element al structurii logico-juridice i sanciune ca element al rspunderii juridice din dreptul administrativ. ntre acestea exist un raport de la ntreg la parte. n ce privete clasificarea normelor de drept administrativ, acestea pot fi mprite n mai multe categorii, avnd la baz diferite criterii. Astfel, n doctrina postbelic au fost propuse mai multe criterii pentru clasificarea normelor de drept administrativ, cum ar fi: criteriul sectorului de activitate, criteriul ramurii i domeniului activitii executive ( identic pe fond cu cel mai nainte menionat) sau criteriul obiectului de reglementare, respectiv al sferei de cuprindere. Dup criteriul obiectului de reglementare au fost identificate urmtoarele categorii de norme de drept administrativ: norme organice (cele care reglementeaz nfiinarea, organizarea i funcionarea structurilor administrative), norme de drept material (cele care reglementeaz drepturile i obligaiile unor structuri administrative i/sau ale unor categorii de particulari) i norme de drept procesual (cele care reglementeaz aspecte procedurale n domeniul contraveniilor). De asemenea, dup criteriul sferei de cuprindere a normelor s-a delimitat ntre: norme generale, avnd o sfer larg de reglementare, norme speciale, care reglementeaz o anumit grup de raporturi sociale, bine determinate i norme excepionale, adoptate n cazuri de excepie, pentru a reglementa situaii aprute n mod excepional. Clasificarea normelor de drept dup criteriul sferei lor de cuprindere, s-a apreciat n doctrina actual prezint importan n opera de interpretare i aplicare a lor. Spre exemplu, o norm special sau una excepional poate deroga de la normele generale de acelai rang pentru c primele au fost adoptate sau emise pentru a reglementa o situaie special sau una excepional. n doctrina actual, n plus fa de aceste criterii i implicit clasificri fundamentate de doctrina postbelic, a fost adugat i criteriul funciei dreptului administrativ, care se realizeaz prin norma respectiv, potrivit cruia distingem ntre: norme organice, norme de structurare n sistem a altor categorii de norme juridice, norme de garantare a aplicrii altor categorii de norme juridice, norme de aprare a valorilor sociale cu caracter generic i norme de contencios administrativ. Dup un alt criteriu, al specificului raporturilor sociale pe care le reglementeaz, normele de drept administrativ pot fi: norme care reglementeaz organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice i raporturile dintre ele, norme care au ca obiect raporturile dintre autoritile administraiei publice, pe de-o parte, i persoane fizice i juridice, pe de alt parte, norme referitoare la statutul funcionarului public, norme care reglementeaz rspunderea administrativ, norme care reglementeaz controlul administrativ, norme care reglementeaz instituia contenciosului administrativ i norme procesuale, care reglementeaz principiile i procedura dup care se desfoar activitatea autoritilor administraiei publice.
35

Dup criteriul gradului de impunere a normelor sau caracterul dispoziiei, se mai poate distinge ntre norme cu caracter imperativ, adic norme obligatorii de executat sau de realizat; norme cu caracter prohibitiv, adic normele prin care se interzic anumite fapte sau acte administrative i norme cu caracter permisiv, prin care subiectelor raporturilor juridice administrative li se permite s fac sau s nu fac un anumit act sau fapt. Semnificaia practic a acestor delimitri decurge din faptul c atunci cnd exist mai multe norme juridice care reglementeaz aceleai relaii sociale este necesar o operaie de analiz a criteriilor ce fundamenteaz aplicarea unei norme naintea alteia. Dac ntr-un act normativ, normele de drept administrativ au valoare de drept comun atunci ele se aplic naintea altor categorii de norme ce vizeaz aceeai materie. De asemenea, norma special este cea care se aplic n raport cu norma general, iar norma de excepie se va aplica i n raport cu norma general i n raport cu norma special.

6. Raporturile de drept administrativ

ntr-o formulare general, prin raporturi juridice nelegem relaiile sociale ce se afl sub incidena normelor juridice. Prin urmare, nu orice relaie social este reglementat de norme juridice i nu poate fi conceput un raport juridic n absena normelor juridice. Raporturile de drept administrativ reprezint relaiile sociale care au fost reglementate, direct sau indirect, adic prin intervenia unor fapte juridice, de ctre normele dreptului administrativ. Cu alte cuvinte, raporturile de drept administrativ sunt relaii sociale ce se formeaz, n principal, n legtur cu organizarea i exercitarea competenei organelor administraiei publice, relaii sociale ce sunt supuse reglementrilor normelor dreptului administrativ. Ele se nasc, se modific sau se sting n condiiile prevzute de normele dreptului administrativ. Pentru ca norma juridic s acioneze, s se pun n micare i s dea natere, s modifice sau s sting un raport de drept administrativ este necesar s intervin ceva exterior ei, un fapt de care nsi norma juridic leag aplicarea sa. Este vorba despre fapte juridice administrative, ce pot fi independente de voina omului sau de aciuni ori inaciuni ale omului. Raporturile de drept administrativ se caracterizeaz prin dou trsturi eseniale. n primul rnd, unul dintre subiecte este ntotdeauna un purttor al autoritii publice, determinnd, n condiiile legii, un anumit comportament din partea celuilalt subiect. n al doilea rnd, este vorba de raporturi de putere care apar n sfera relaiilor sociale, reglementate de dreptul administrativ. Prima trstur urmrete s individualizeze raporturile de drept administrativ fa de raporturile de drept civil, n care pot intra i autoriti ale administraiei publice, autoriti publice sau structuri ne-statale, n timp ce prin cea de-a doua trstur se
36

urmrete delimitarea raporturilor de drept administrativ de celelalte raporturi de drept public. Raportul de drept administrativ se compune ca orice raport juridic din trei elemente: subiecte, obiect i coninut. Raportul de drept administrativ presupune existena a cel puin dou persoane, denumite subiecte. n anumite raporturi, unul din subiecte este titular de drepturi, iar cellalt este titular de obligaii, n timp ce n alte categorii de raporturi de drept administrativ, ambele subiecte pot fi titulare att de drepturi ct i de obligaii. Subiectul titular de drepturi se numete subiect activ, iar subiectul titular de obligaii se numete subiect pasiv. Deoarece activitatea de administrare este realizat n principal de autoritile administraiei publice, i n subsidiar de autoritile publice, cel puin unul din subiectele raporturilor de drept administrativ este nvestit cu prerogative de putere public. Totodat, poate fi vorba i de o structur autorizat de o autoritate public s presteze un serviciu public, alturi sau n locul unei autoriti a administraiei publice. Obiectul raportului juridic este definit de regul ca reprezentnd o anumit aciune sau conduit asupra creia sunt ndreptate drepturile i obligaiile prilor. Obiectul raporturilor de drept administrativ l constituie acele aciuni sau inaciuni, ori fapte materiale care se realizeaz n sfera administraiei publice, fiind prin natura lor foarte numeroase i diverse. Important este ca de acestea, norma juridic s lege naterea, modificarea sau stingerea unor drepturi i obligaii din sfera administraiei publice. Coninutul raporturilor de drept administrativ l formeaz totalitatea drepturilor i obligaiilor ce revin subiectelor acestora. O particularitate a raporturilor de drept administrativ o constituie faptul c exercitarea drepturilor autoritilor administraiei publice reprezint i o obligaie a acestora, ele neputnd s decid singure dac le exercit sau nu. n principiu, drepturile i obligaiile autoritilor administraiei publice nu pot fi transmise sau cedate unei alte autoriti administrative, excepiile fiind stabilite expres prin lege. Complexitatea administraiei publice, caracterizat printr-o extrem diversitate impune ca raporturile juridice nscute din aplicarea normelor de drept administrativ s fie foarte diverse. O prim categorie o reprezint raporturile care se formeaz n cadrul administraiei publice, n special cu privire la organizarea i funcionarea administraiei publice. Ele pot fi raporturi de subordonare, de colaborare i de participare. n cazul raporturilor de subordonare, unul din subiecte acioneaz ca o autoritate ierarhic superioar, avnd dreptul de a conduce, ndruma, controla i anula actele emise de organul ierarhic inferior i eventual de a-l sanciona pe cel subordonat. n acest caz, subiectul supraordonat dispune cu privire la comportamentul celuilalt subiect. n cazul raporturilor de colaborare, subiectele raporturilor de drept administrativ se afl pe aceeai poziie i acioneaz mpreun n vederea realizrii unui scop comun. n
37

aceast categorie de raporturi juridice, subiectele realizeaz acte de drept public sau de drept privat. n cazul raporturilor de participare, subiecii particip la exercitarea unor atribuii pe care legea le d n competena unui organism colegial, fa de care subiecii se pot afla n raporturi de subordonare. A doua categorie mare de raporturi o reprezint raporturile care se formeaz ntre un subiect ce aparine administraiei publice i unul din afara acestui sistem. n aceste situaii, subiectele din afara sistemului intr n raporturi juridice cu reprezentanii administraiei publice. i aceste raporturi pot fi: de subordonare, de colaborare i de participare. n doctrin se apreciaz c, acest gen de raporturi ar fi cel mai rspndit, el avnd ponderea cea mai ridicat n ansamblul raporturilor juridice administrative. Unii autori au identificat i categoria raporturilor juridice de utilizare a serviciilor publice, n cadrul crora subiectele active acioneaz tot pe baza i n executarea legii, dar n calitatea lor de servicii publice nfiinate pentru desfurarea de activiti cu caracter de prestaie n vederea satisfacerii unor nevoi de interes public. De asemenea mai poate fi adugat categoria raporturilor care privesc soluionarea conflictelor juridice dintre o autoritate a administraiei publice, sau chiar o autoritate public, n general, i alte structuri administrative sau particulari (persoane fizice sau juridice), fiind vorba despre raporturi de natur procesual.

7. Codificarea dreptului administrativ i a procedurii administrative

Dezvoltarea unei practici administrative diversificate, nu de puine ori contradictorii, a determinat specialitii n drept administrativ i tiina administraiei s se pronune dea lungul vremii n favoarea unei reglementri unitare i sistematizate n ce privete procedura administrativ. Fr a nega dificultatea unui demers legislativ de asemenea anvergur, datorat mai ales, varietii de aciuni specifice administraiei publice, dar n egal msur dinamismului i mobilitii ce caracterizeaz n mod uzual, normele dreptului public, necesitatea codificrii procedurii administrative rmne n principiu, un obiectiv important al societii romneti actuale, concretizat deja n elaborarea unui anteproiect al unui Cod de procedur administrativ. Paradoxal, doctrina interbelic a promovat un punct de vedere oarecum diferit, considerndu-se c, un Cod administrativ nu ar fi niciodat la curent cu legislaia n vigoare din cauza modificrilor sau rennoirilor prea dese i prea repezi ale legilor ce o alctuiesc. Astfel, pornindu-se de la premisa c, un cod reprezint o reunire, ntr-o ordine logic, a principiilor de drept, care reglementeaz o materie sau materii analoage, n doctrina interbelic s-a apreciat c, o ncercare de codificare a unor materii att de diferite cum sunt, cele privitoare la administraia local, la vmi, la poliia vntoarei sau a
38

pescuitului sau la poliia circulaiei etc, ar avea proporii imense i ar fi ntr-o continu transformare. Doctrina postbelic romneasc s-a caracterizat dimpotriv pe poziia unei susineri constante a necesitii codificrii, ns practica legiferrii s-a ndeprtat tot mai mult de aceast idee. n plus, observm c, n timp ce doctrina interbelic s-a referit de regul la ideea unui Cod administrativ, doctrina postbelic ca i doctrina actual au n vedere n primul rnd, un Cod de procedur administrativ. n doctrina postbelic, procedura administrativ a fost definit ca reprezentnd totalitatea normelor juridice care reglementeaz forma n care se ndeplinete ntreaga activitate a organelor administraiei de stat. Dei denumit generic procedur administrativ, fr alt specificare, ea reprezenta doar o parte a procedurii n cadrul aparatului administraiei de stat i anume procedura administrativ necontencioas cuprinznd principiile i regulile de emitere i executare a actelor administrative, spre deosebire de procedura folosit pentru soluionarea de litigii de ctre organele de jurisdicie din cadrul administraiei de stat, procedur administrativ contencioas, asemntoare celei judectoreti. Codul de procedur administrativ, corespunztor doctrinei postbelice ar fi trebuit s conin reguli privind emiterea de acte administrative de ctre toate organele administraiei de stat, formele necesare i condiiile ce trebuie ndeplinite n vederea elaborrii i executrii unei decizii legale, n msur s asigure realizarea drepturilor i intereselor cetenilor. De asemenea, urmau s fie enumerate principiile fundamentale ale administraiei publice, ca de exemplu, principiul legalitii, principiul contradictorialitii, principiul adevrului material, principiul aprecierii autonome a probelor, principiul motivrii, principiul revocabilitii i principiul limitrii recursului ierarhic. n egal msur, n doctrina postbelic a fost subliniat i necesitatea elaborrii unui Cod administrativ care ar fi urmat: s confere for juridic obligatorie procedeelor, metodelor i tehnicilor de conducere, organizare i funcionare apreciate ca optime, s constituie o unificare sintetic a reglementrilor n domeniu, ducnd la simplificarea tuturor actelor normative privitoare la conducerea, organizarea i funcionarea organelor administraiei de stat, s elimine paralelismele sau contradiciile din reglementrile n domeniu i s utilizeze o terminologie unitar. Doctrina postdecembrist a revenit asupra tezei necesitii codificrii normelor de drept administrativ, pornindu-se de la premisa c, o administraie public, modern, civilizat, ntr-un stat de drept, democratic i social ar trebui s fie nainte de toate o administraie public transparent, transparen de neconceput n absena unor norme clare, pe ct posibil unitare, cunoscute de toat lumea, fiind necesare reguli identice pentru toat lumea. Tot dup 1990 a fost emis i ideea codificrii pe etape n sensul c, ntr-o prim etap s fie adoptate coduri sau statute pe principalele domenii: organizare, procedur necontencioas, contravenii etc., iar ulterior s fie adoptat Codul administrativ.
39

Pe linia de gndire promovat de specialitii din perioada interbelic, codificarea dreptului administrativ este privit totodat ca o operaiune dificil, datorit numrului mare i diversificat de norme ce alctuiesc aceast ramur a dreptului, precum i mai cu seam mobilitii lor permanente. Dintr-o alt perspectiv, n contextul analizei procedurii actelor de drept administrativ, este pus n discuie necesitatea codificrii procedurii administrative, pornind de la premisa c, n activitatea executiv, alturi de normele materiale, un rol important l au i normele de procedur. Din ntreaga doctrin administrativ rezult c, orice demers legislativ privind adoptarea unui Cod de procedur administrativ ar trebui s porneasc de la clarificarea sub aspect terminologic a noiunii. Cnd vorbim de procedur administrativ avem n vedere n esen, regulile procedurale ce caracterizeaz administraia public sau cu alte cuvinte, regimul juridic aplicabil acesteia. Dup cum urmrete sau nu soluionarea unei situaii conflictuale, procedura administrativ poate fi contencioas sau necontencioas. Procedura administrativ necontencioas cuprinde de regul, principiile fundamentale specifice administraiei publice precum i regulile de elaborare i executare a actelor administrative, ca forme principale de activitate a autoritilor administraiei publice. Procedura administrativ contencioas se refer la controlul jurisdicional asupra administraiei, exercitat fie prin autoritile cu atribuii administrativ-jurisdicionale, ce fac parte din administraia activ, fie prin instanele specializate ce fac parte din structura puterii judectoreti, adic ceea ce n mod tradiional, regsim sub conceptul de contencios administrativ. Deoarece pentru aceast important instituie a dreptului administrativ, exist n principiu reglementri speciale, care se completeaz cu regulile procedurii civile, n doctrina de drept public contemporan, sintagma procedura administrativ este adesea utilizat cu referire la principiile i regulile aplicabile administraiei active. n ce privete utilitatea adoptrii unui Cod de procedur administrativ, privind deci procedura administrativ necontencioas, procedura contencioas fiind acoperit prin reglementri speciale, i n primul rnd, prin Legea contenciosului administrativ, vom reine urmtoarele aspecte. Adoptarea unui astfel de cod ar permite n timp, orientarea i raionalizarea activitii autoritilor nvestite cu prerogative de putere public, dar mai ales, ar contribui la protejarea cetenilor mpotriva arbitrariului administrativ, rezumnd legislativ problemele fundamentale ale dreptului administrativ contemporan. Este vorba despre aspecte precum: supunerea administraiei legalitii, regimul actelor administrative i n egal msur, garaniile acordate celor administrai. Codificarea procedurii administrative i-ar dovedi utilitatea, coerena i accesibilitatea i n raport cu cetenii, cei care se impune a fi protejai mpotriva arbitrariului administraiei.
40

Prin coninutul su, o astfel de reglementare ar trebui s rspund necesitilor izvorte din practica administrativ, ea urmnd s stabileasc cu prioritate nu doar formalitile care stau la baza emiterii actelor administrative, ct mai ales regimul juridic aplicabil acestor acte, cu alte cuvinte, aspectele legate de forma lor, efectele produse, punerea lor n executare, viciile lor precum i modalitile de contestare. n esen, codificarea procedurii administrative constituie n mod real un efort de codificare a dreptului administrativ n sine, respectiv, a principiilor fundamentale ale dreptului administrativ, aflate la baza orientrii conduitei autoritilor administraiei publice n raporturile lor cu particularii i garantnd drepturile acestora n faa administraiei. Simplificarea, sistematizarea, normalizarea i unificarea activitii administraiei publice reprezint cele mai puternice argumente care s-ar afla la baza codificrii administrative. n plus, o asemenea reglementare ar trebui s conduc la eliminarea oricror paralelisme sau contradicii ntre actele normative n domeniu. Totodat, n timp, codificarea procedurii administrative ar permite utilizarea unei terminologii unitare, ntreaga activitate n administraia public fiind caracterizat printr-o mare varietate de denumiri, n prezent.

8. Sintez a evoluiei doctrinei administrative romneti. Loc i rol n micarea de idei contemporan
tiina dreptului administrativ romnesc se formeaz n secolul al XIX-lea, cursurile de drept administrativ fiind introduse prin Legea asupra instruciunii a Principatelor Unite din 1864, nu numai n nvmntul superior juridic dar i ca materie de cultur general n nvmntul secundar, respectiv elementar. Urmare a msurilor luate de Domnul Moldovei, Grigore Ghica, s-a ntocmit, de ctre o comisie, un Manual Administrativ al Principatului Moldovei, care cuprinde legile administrative de la 1832 pn la 1855. O dat cu formarea Universitii din Bucureti (1864) i implicit a Facultii de drept identificm o disciplin unic Drept public i drept administrativ. S-ar prea c anul 1875 reprezint anul n care Dreptul administrativ i-a ctigat autonomia ca tiin de sine-stttoare, fiind vorba despre anul apariiei primei lucrri consacrat n ntregime acestei discipline i intitulat chiar Dreptul administrativ romn aparinnd lui Giorgie Alexandrescu-Urechea i publicat la Iai. Ea grupeaz materia n dou pri i anume: I. Principii generale i II. Despre ierarhia i corpii administrativi (adic funcionarii din administraia public central i local). A urmat a doua lucrare cu titlul Elemente de drept administrativ, aprut n anul 1881, aparinnd lui Cristodul Suliotis, cu o valoare tiinific mai redus. A treia n ordinea apariiei, dar cea mai valoroas din punct de vedere tiinific i didactic o reprezint volumul al treilea al cursului de Drept public, intitulat Drept
41

administrativ, aparinnd profesorului Constantin Dissescu, primul mare specialist n domeniu, lucrare aprut la Bucureti, n anul 1891, coninnd dou pri: Persoanele administrative i Materiile administrative. n ordine cronologic pot fi identificate apoi urmtoarele lucrri mai importante: Drept administrativ romn, autor Aurel Onciul (Viena, 1900, lucrare scris sub influena colii germane, avnd dou pri, o parte general i o parte special); Tratat de drept administrativ, vol.I i II, autor Paul Negulescu, ediia a I-a, 1904, ediia a II-a, 1906, pentru ca apoi s apar vol.I, ediia a III-a, n 1925 i vol.I ediia a IV-a, n 1934, iar vol.II, ediia a III-a, n 1930, toate la Bucureti; Noiuni de drept administrativ, autor Anibal Teodorescu, Bucureti, 1912; Tratat de drept administrativ, autor Anibal Teodorescu, vol. I, ediia a III-a, 1929 i vol. II, ediia a IV-a, 1935, ambele la Bucureti; Drept administrativ romn, autor Victor Onior, ediia a I-a aprut n 1923 i ediia a II-a aprut n 1930, ambele la Cluj; Tratat de drept administrativ romn, autor Marin Vraru, Bucureti, 1928; Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ, Cernui, 1944. Facem precizarea c este o enumerare exemplificativ a celor mai apreciai specialiti ai timpului, crora li se mai pot aduga nume de rezonan precum: Constantin Rarincescu, Jean Vermeulen, Ion Gruia i alii. De altfel, n perioada 1924-1944, prof. Constantin Rarincescu a realizat o cercetare tiinific a dreptului administrativ, n special n cadrul cursurilor de doctorat. Lucrarea clasic n materie, model de cercetare monografic a unei instituii juridice, Contenciosul administrativ romn, elaborat de acesta, a reprezentat cea mai important contribuie n teoretizarea i construirea unui sistem al contenciosului administrativ. n ce privete contribuia legislaiei la fundamentarea dreptului administrativ, reglementri n domeniul Administraiei Statului au existat n ara noastr chiar nainte de constituirea disciplinei tiinifice a dreptului administrativ. Astfel, poate cel mai important moment l-a constituit nfiinarea printr-o lege din anul 1864, a Consiliului de Stat, ca organ consultativ al Guvernului. Consiliul de Stat avea i atribuii de contencios administrativ, legea sa organic stabilind expres dreptul particularilor i al persoanelor juridice vtmate n interesele lor de a aciona n contencios administrativ mpotriva hotrrilor minitrilor date cu exces de putere i cu clcarea legilor i regulamentelor, hotrrilor sau actelor de executare ale prefecilor sau altor ageni administrativi, date cu clcarea de legi i regulamente, hotrrile comisiilor de lucrri publice. De asemenea, Consiliul de Stat era competent s judece toate litigiile care i erau deferite de anumite legi. n plus, exercita i un contencios de interpretare, deoarece potrivit legii sale organice, particularii se puteau adresa direct Consiliului de Stat pentru a cere interpretarea unui decret, regulament sau ordonan dat n materie administrativ, prin care se aducea atingere intereselor lor. Din pcate, dup doi ani de funcionare, Consiliul de Stat a fost desfiinat prin Constituia din 1866, particularii fiind astfel lipsii de o instan jurisdicional n
42

conflictele lor cu Administraia Statului, care s reprime abuzul i arbitrariul administrativ. n strns legtur cu tiina dreptului administrativ s-a dezvoltat de regul, de ctre aceiai autori, i tiina administraiei. Aa cum putem vorbi despre coala romneasc interbelic de drept public, tot aa putem vorbi despre coala romneasc interbelic de tiina administraiei, conductorul ei fiind profesorul de talie european, Paul Negulescu. Astfel, s-au conturat dou tiine: tiina Dreptului administrativ i tiina administraiei, ca dou tiine distincte, dar aflate n interdependen, ntruct ambele au ca obiect comun de cercetare, administraia public. Cu toate c i una i cealalt cerceteaz administraia public, ele sunt totui distincte ca discipline, deoarece fiecare o cerceteaz sub diferite aspecte, tiina dreptului administrativ o cerceteaz sub aspect juridic, al normelor juridice aplicabile n administraia public iar tiina administraiei o cerceteaz i sub alte aspecte ale sale, de ordin economic, sociologic, tehnic etc. Primul autor romn care face referire la obiectul tiinei administraiei i la delimitarea acesteia fa de tiina dreptului administrativ a fost profesorul Constantin Dissescu, n opinia cruia: tiina administraiei stabilete principiile raionalizrii administraiei de stat; ea are caracter dinamic, fiind n permanent evoluie i cutnd soluii noi pentru viitor, precum i un caracter larg, cercetnd diferite domenii de activitate social, pe cnd dreptul administrativ formeaz numai o parte a tiinei administraiei. n opinia profesorului Paul Negulescu, continuatorul lui Dissescu, tiina administraiei se ocup cu organizarea diferitelor autoriti administrative, cu atribuiile i modul lor de funcionare, cu ierarhia. Ea are un caracter practic, tinznd s formeze administratori, pe ct vreme, dreptul administrativ este totalitatea regulilor dup care se exercit aceast activitate, el guverneaz drepturile i datoriile reciproce ale administraiei i ale administratorilor. Una din preocuprile majore ale prof. Paul Negulescu dup primul rzboi mondial, a fost aceea de a i convinge pe guvernanii vremii, de necesitatea nfiinrii unui nvmnt administrativ de specialitate i respectiv, a unui institut de cercetare tiinific. La 30 iunie 1925, prof. Paul Negulescu a nfiinat fr nici un sprijin oficial sau subvenie din partea statului, Institutul de tiine Administrative al Romniei, cu sediul n Bucureti, pe care l-a condus pn la sfritul vieii, n anul 1946, dei formal a deinut doar funcia de secretar general. Prin acest institut, ara noastr a devenit membru fondator al Institutului Internaional de tiine Administrative (Institut International des Sciences Administratives), nfiinat n anul 1930, cu sediul la Bruxelles (n Belgia), institut care organizeaz Congrese internaionale de tiine administrative, din 3 n 3 ani i editeaz Revista internaional de tiine administrative (Revue internationale des sciences administratives) cu apariie trimestrial.
43

Institutul Internaional de tiine Administrative reprezint centrul cel mai puternic de impulsionare a cercetrii interdisciplinare asupra guvernrii i administraiei publice la nivel planetar. Institutul Internaional de tiine Administrative i desfoar activitatea cu respectarea a patru principii fundamentale: internaionalitate fr rezerve, neutralitate absolut, unicitate profesional i adaptarea permanent la realitile n continu micare. Dincolo de reuniunile tiinifice organizate de acest Institut, singur sau n colaborare, periodic sunt organizate manifestri tiinifice i de ctre asociaiile specializate ale Institutului i anume: Asociaia Internaional de coli i Institute de Administraie (A.I.E.I.A.); Asociaia Internaional de Informatic i de Documentare n Administraia Public (A.I.I.D.A.P.) i Grupul European de Administraie Public (G.E.A.P.). La rndul su, Institutul de tiine Administrative al Romniei din perioada interbelic, printre primele de acest gen din lume, a stabilit nc de la nfiinare, contacte cu marii specialiti ai vremii, n domeniul dreptului administrativ i tiinelor administrative, din ar i din strintate. Obiectivul fundamental al Institutului l-a constituit elaborarea unei doctrine administrative romneti unitare, astfel nct prin cercetrile sale s serveasc drept cluz organelor administrative i instanelor judectoreti oferind soluii pentru o mai bun organizare administrativ. n aceste scopuri, metoda analitic a fost mbinat cu metoda experimental (ancheta administrativ). Unul dintre obiectivele importante ale Institutului l-a reprezentat i realizarea unor schimburi de experien cu institutele asemntoare din strintate. n acest scop se organiza un ciclu de conferine anuale n care se dezbteau diverse probleme administrative. ncepnd cu anul 1926, sub egida Institutului a nceput publicarea Revistei de drept public, la care au colaborat alturi de specialitii romni i personaliti strine de mare reputaie tiinific, devenii i oaspei ai acestuia, cu ocazia conferinelor organizate la Bucureti. Revista de drept public a avut o apariie trimestrial pn n anul 1933, iar apoi lunar pn n anul 1943, cnd i-a ncetat apariia ca urmare a rzboiului. Ea a permis crearea de noi curente de idei ce au influenat pozitiv dezvoltarea dreptului administrativ. De asemenea, Revista de drept public coninea i studii privind jurisprudena n care deciziile judectoreti erau prezentate n grupe pentru a se putea formula principiile. n anul 1928 se nfiineaz coala superioar de documentare i tiine administrative pe lng Institutul de tiine Administrative al Romniei, prof.Paul Negulescu fiind numit directorul acestei coli. coala a avut nc de la nceput un dublu obiectiv: pe de-o parte, s perfecioneze educaia profesional a funcionarilor existeni la data nfiinrii sale, iar pe de alt parte, s formeze profesional pe tinerii care doreau s se dedice unei cariere n administraia public.
44

Activitatea acestor dou instituii fundamentale n domeniul administraiei publice s-a axat pe cercetarea urmtoarelor teme principale: organizarea administrativ a Romniei, documentarea administrativ, contenciosul administrativ i urbanismul. n perioada postbelic, doctrina administrativ romneasc a parcurs urmtoarele etape: a). etapa continurii cercetrilor de tiina administraiei, sub conducerea Institutului de tiine Administrative al Romniei (1944-1948); b). etapa juridicizrii cercetrilor asupra administraiei de stat, dup desfiinarea Institutului (1948-1967); c). etapa reactualizrii cercetrilor de tiina administraiei prin nfiinarea seciei de Drept economic-administrativ la Facultatea de Drept a Universitii din Bucureti, ncepnd cu anul universitar 1968-1969 (dup anul 1967). Dup adoptarea Constituiei din anul 1948 au trecut pe primul plan cercetrile juridice asupra administraiei de stat. tiina dreptului constituional se redefinea, i n raport de aceasta s-a impus fundamentarea unor categorii noi, principii, ale dreptului administrativ, pe baza consacrrii principiului fundamental al unicitii puterii n stat, specific noului regim politic instalat. Renfiinarea nvmntului superior administrativ, ncepnd cu anul 1968 a constituit un puternic impuls pentru reactualizarea tiinei administraiei, prin introducerea alturi de tradiionalul curs de Drept administrativ a unor discipline de specialitate precum: tiina i tehnica administraiei, Organizare i metode n administraia de stat, Documentare administrativ, Sisteme administrative contemporane, Istoria administraiei, Urbanism etc. Dup decembrie 1989, tradiia a fost reluat prin renfiinarea la Sibiu, n anul 1995, a Institutului de tiine Administrative, ca urmare a Simpozionului naional cu tema Constituionalitate i legalitate n administraia local i judeean organizat n octombrie 1994, de Universitatea Lucian Blaga din Sibiu prin Facultatea de tiine juridice, mpreun cu Prefectul judeului i Consiliul Judeean. La Congresul Jubiliar din octombrie 1995 al Institutului s-a hotrt ca la numele su tradiional s se mai adauge i numele lui Paul Negulescu, spre a cinsti memoria primului fondator. Tot din anul 1995, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu a fost recunoscut ca secie naional a Institutului Internaional de tiine Administrative de la Bruxelles. Din anul 1995 s-a reluat tradiia publicrii Revistei de drept public, cu o apariie semestrial (doar n anii 1996 i 1997, apariia sa a fost anual sub forma unui numr dublu). Din anul 2003, Revista de drept public are din nou o apariie trimestrial. Din anul 2001, Romnia a redevenit gazd a reuniunilor tiinifice patronate de Institutul Internaional de tiine Administrative, reuniuni n care sunt implicate i structuri guvernamentale.

45

 9. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)

1. Care sunt cele trei teorii dezvoltate n doctrina postbelic cu privire la sfera de ntindere a dreptului administrativ ? a. teoria unicitii, teoria dublei naturi juridice i teoria subsidiaritii b. teoria pluralitii, teoria dublei naturi juridice i teoria subsidiaritii c. teoria unicitii, teoria triplei naturi juridice i teoria subsidiaritii 2. Prin teza dublei naturi juridice se nelege c: a. dreptul administrativ se aplic administraiei publice alturi de tiina administraiei b. dreptul administrativ se aplic administraiei publice alturi de norme aparinnd altor ramuri de drept c. dreptul administrativ este singura ramur de drept aplicabil administraiei publice 3. Potrivit tezei subsidiaritii : a. dreptul administrativ este singura ramur de drept aplicabil administraiei publice b. dreptul administrativ se aplic i activitilor de natur administrativ desfurate de alte autoriti publice, dect cele din sfera puterii executive c. dreptul administrativ se aplic administraiei publice, alturi de norme aparinnd altor ramuri ale dreptului public d. dreptul administrativ se aplic administraiei publice, alturi de norme aparinnd unor ramuri ale dreptului privat 4.Dreptul administrativ poate fi definit ca reprezentnd: a. ramura dreptului public care reglementeaz relaiile sociale din sfera administraiei publice precum i pe cele de natur conflictual dintre autoritile publice i cei vtmai n drepturile lor prin acte administrative b. ramura dreptului public care reglementeaz relaiile sociale din sfera administraiei publice c. ramura dreptului public care reglementeaz relaiile de natur conflictual dintre autoritile publice i cei vtmai n drepturile lor prin acte administrative 5. Dispoziiile constituionale referitoare la administraia public: a. au o dubl natur, fiind att norme de drept constituional, ct i norme de drept administrativ b. sunt exclusiv norme de drept constituional c. sunt exclusiv norme de drept administrativ
46

6. Izvoarele formale ale dreptului reprezint: a. condiiile sociale care determin adoptarea unor norme juridice b. realiti exterioare ale dreptului c. actele normative adoptate sau emise de ctre autoritile publice competente 7. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ sunt: a. Constituia, legile, decretele-legi, ordonanele Guvernului, hotrrile Guvernului, actele administraiei ministeriale i extra-ministeriale, actele autoritilor autonome centrale, ordinele prefecilor i ale autoritilor administraiei publice locale b. Constituia, legile, ordonanele Guvernului, hotrrile Guvernului, actele administraiei ministeriale i extra-ministeriale, actele autoritilor autonome centrale c. Constituia, legile, ordonanele Guvernului, actele administraiei ministeriale i extra-ministeriale, actele autoritilor autonome centrale, ordinele prefecilor i ale autoritilor administraiei publice locale 8. Sunt izvoare ale dreptului administrativ numai n msura n care reglementeaz relaii sociale din sfera administraiei publice: a. hotrrile Guvernului b. ordinele minitrilor c. legile ordinare d. hotrrile consiliilor judeene 9. Ce condiii trebuie s ndeplineasc tratatul internaional pentru a fi izvor al dreptului administrativ ? a. s fie de aplicaie direct, nemijlocit; s conin norme de drept administrativ b. s fie de aplicaie direct, nemijlocit; s fie ratificate conform dispoziiilor constituionale, s conin norme de drept administrativ c. s fie de aplicaie direct, nemijlocit; s fie ratificate conform dispoziiilor constituionale 10. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ sunt: a). obiceiul, jurisprudena, principiile generale ale dreptului b). obiceiul i jurisprudena c). obiceiul i principiile generale ale dreptului 11. Normele de drept administrativ sunt: a. normele ce reglementeaz relaiile sociale ce apar ntre autoritile administraiei publice b. normele ce reglementeaz raporturile sociale care apar ntre autoritile administraiei publice n realizarea sarcinilor executive, ntre acestea i particulari
47

c. normele ce reglementeaz raporturile sociale ce apar ntre autoritile administraiei publice i restul autoritilor publice 12. Sub aspectul structurii logico-juridice, norma de drept administrativ conine urmtoarele elemente: a. ipoteza, dispoziia i sanciunea b. ipoteza i dispoziia c. dispoziia i sanciunea 13.Dispoziia normei de drept administrativ indic: a. mprejurrile, condiiile n care urmeaz s se aplice coninutul normei b. subiectele la care se refer norma c. conduita pe care trebuie s o urmeze subiectele la care se refer, ce trebuie s fac sau s nu fac acestea 14. Sanciunea normei de drept administrativ, n sens restrns, are n vedere: a. urmrile nefavorabile ce intervin n cazul nerespectrii dispoziiei b. msurile de stimulare, de cointeresare a subiectului n vederea promovrii conduitei prescrise c. att consecinele nerespectrii dispoziiei, ct i msurile de stimulare a subiectului n vederea promovrii conduitei prescrise 15. Dup criteriul sferei de cuprindere, normele de drept administrativ se clasific n: a. norme generale, norme speciale i norme excepionale b. norme constituionale, norme organice i norme ordinare c. norme imperative, norme prohibitive i norme permisive 16. Raporturile de drept administrativ reprezint: a. relaiile sociale reglementate de norme ale dreptului public b. relaiile sociale reglementate de norme ale tiinei administraiei c. relaiile sociale reglementate, direct sau indirect, adic prin intervenia unor fapte juridice de normele dreptului administrativ 17. n cazul raportului de drept administrativ: a. ambele subiecte sunt ntotdeauna, autoriti ale administraiei publice b. unul dintre subiecte este ntotdeauna un purttor al autoritii publice c. ambele subiecte sunt ntotdeauna, persoane juridice de drept public 18. Care sunt elementele raportului de drept administrativ: a. subiectele, obiectul i coninutul b. obiectul i coninutul c. subiectele i obiectul
48

Bibliografie orientativ
Dana APOSTOL TOFAN, Drept administrativ. Tematica prelegerilor. Repere bibliografice, vol. I, Editura All Beck, Colecia Curs universitar, Bucureti, 2003, p.1-88; Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediia 4, Editura All Beck, 2005, p.1-246; Verginia VEDINA, Drept administrativ, ediia a II-a revzut i actualizat, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2006, p.9-75; Mihai OROVEANU, Tratat de drept administrativ, ediia a doua revzut i adugit, Editura Cerma, Bucureti, 1998, p.37-118; Rodica Narcisa PETRESCU, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p.15-67; Mircea PREDA, Drept administrativ. Partea general, Ediia a III-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004, p.9-43; Valentin PRISCARU, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, ediia a III-a revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p.5-45; Ioan SANTAI, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, ediie revizuit pentru uzul studenilor, Editura RISOPRINT, Cluj-Napoca, 2002, p.3-50; Anton TRILESCU, Drept administrativ.Tratat elementar, Ediia 2, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p.1-13. Pentru comentarii ale unor articole din Constituie pot fi consultate urmtoarele lucrri: Mihai CONSTANTINESCU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Elena Simina TNSESCU, Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004; Mihai CONSTANTINESCU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Revizuirea Constituiei Romniei. Explicaii i comentarii, Editura Rosetti, Bucureti, 2003; Mihai CONSTANTINESCU, Ion DELEANU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Florin VASILESCU, Ion VIDA, Constituia Romniei - comentat i adnotat, Editura Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992; Victor DUCULESCU, Constana CLINOIU, Georgeta DUCULESCU, Constituia Romniei - comentat i adnotat, Lumina Lex, Bucureti, 1997; Antonie IORGOVAN, Odiseea elaborrii Constituiei, Editura Uniunii Vatra Romneasc, Trgu Mure, 1998.

49

Partea a II-a Activitatea autoritilor administraiei publice Capitolul I Teoria general a actului administrativ
REZUMAT: dintre toate aciunile administraiei publice concretizate n luarea unor decizii administrative, cea mai important form de activitate o constituie actul administrativ. Aspectul cel mai semnificativ ce rezult din definiia actului administrativ const n faptul c acesta este emis n scopul producerii de efecte juridice, urmrind schimbarea ordinii juridice existente. Din definiia actului administrativ pot fi desprinse trsturile acestuia analizate succint n coninutul capitolului. Totodat actele administrative pot fi clasificate dup mai multe criterii, unele dintre aceste clasificri fiind prezentate sumar n finalul acestui prim capitol.

1. Aspecte generale
Dintre toate instituiile fundamentale ale dreptului administrativ, analiza actului administrativ, ca form principal de activitate a autoritilor administraiei publice, de care ne vom ocupa n continuare, a suferit cele mai puine modificri n doctrin, fa de perioada postbelic. Ca urmare a evoluiei acestei problematici la nivel european, concretizat i n ara noastr ntr-o serie de reglementri viznd transparena decizional a administraiei publice, accesul la informaiile de interes public, soluionarea ntr-un termen determinat a petiiilor, aprobarea tacit a autorizaiilor etc. cu efecte directe asupra practicii administrative i a jurisprudenei instanelor de contencios administrativ, considerm ns, c exist o serie de premise care vor permite n viitor o regndire a teoriei actului administrativ. n plus, jurisprudena administrativ care se dezvolt n aplicarea actualei reglementri n domeniul contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004, prima lege ce conine o serie de definiii ale unor noiuni fundamentale ale dreptului administrativ va conduce n timp la modificri de fond n materia actelor administrative. De altfel, problema actelor juridice n general, are multiple contingene cu toate ramurile dreptului, fiind firesc ca ea s preocupe nu numai fiecare ramur a dreptului, n parte, ci s formeze n acelai timp i obiectul unor ncercri de generalizare, n cadrul teoriei generale a dreptului. Actele juridice reprezint acele manifestri de voin fcute n scopul de a produce efecte juridice, a cror realizare este garantat prin fora de constrngere a statului, n condiiile prevzute de normele juridice n vigoare. n cazul actelor administrative, ca specie a actelor juridice, precizarea esenial care se impune, pentru a permite definirea acestora, se refer la autoritatea emitent.
50

Activitatea autoritilor administraiei publice se caracterizeaz n prezent ca i n trecut prin acte juridice, acte cu caracter exclusiv politic, fapte materiale juridice i operaiuni materiale tehnice. Toate aceste patru categorii de activiti sunt denumite, generic, mai ales n lucrrile de tiina administraiei i fapte administrative. Producerea de efecte juridice const n naterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice, iar n cadrul formelor concrete de realizare a activitii executive, locul central l ocup actele administrative. n ce privete sintagma contract administrativ, aceasta preia trsturi definitorii ale actului de drept administrativ i respectiv, ale actului de drept civil, fr a se identifica ns, cu nici unul dintre acestea. Esena fenomenului administrativ statal este dat de esena valorilor pe care le are de nfptuit, iar, realizarea lor concret, pn la faptul material, presupune, obiectiv, pe lng acte juridice i operaiuni, fapte, care nu au un astfel de caracter. ntr-o alt formulare, dar exprimnd n esen acelai punct de vedere, n doctrin se susine c, activitatea administraiei, ca orice tip de activitate uman, se poate exprima prin dou forme: prin acte i prin fapte. Dreptul administrativ este interesat n primul rnd, de studiul actelor unilaterale administrative i al contractelor administrative, ca forme juridice ale administraiei publice ca activitate, ce pot fi exprimate i prin sintagma actele administrative, fiind vorba de sensul larg al acestei noiuni. Pe lng acte juridice, la nivelul autoritilor administraiei publice mai ntlnim i fapte materiale care nu concretizeaz o voin juridic, dar de care legea leag uneori producerea unor efecte juridice. Astfel, n unele cazuri, legea este cea care atribuie efecte juridice unor fapte materiale, caracterizate ca transformri n lumea material nconjurtoare datorate producerii de efecte juridice, independent de existena unei manifestri de voin n acest scop. Nu numai aciunea, ci i inaciunea poate determina anumite modificri n lumea material, poate produce efecte juridice. Faptele materiale juridice pot fi licite, aprnd ca aciuni permise, conforme cu legea i interesele statului i ilicite, aflate n contradicie cu legea i interesele statului i deci nepermise de normele juridice n vigoare. Trebuie precizat ns c putem de vorbi de caracterul licit sau ilicit al faptelor juridice numai atunci cnd ele sunt aciuni umane. Nu putem vorbi, n schimb de caracterul ilicit al unor evenimente naturale, care de asemenea, se ncadreaz n aceast categorie. Indiferent de caracterul lor licit sau ilicit, deosebirea ntre aceste fapte juridice materiale i actele juridice apare limpede: n cazul actelor juridice, efectul juridic este consecina direct a unei manifestri de voin, pe cnd n cazul faptelor juridice materiale, el se produce chiar n lipsa unei manifestri de voin, cu condiia ca un fapt cu o obiectivitate proprie, de cele mai multe ori o transformare sau o pierdere n lumea material, s se fi produs n condiiile prevzute de lege.

51

Ponderea activitii autoritilor administraiei publice o reprezint asemenea fapte materiale, cea mai mare parte a personalului administrativ avnd ca sarcini de serviciu efectuarea diferitelor operaiuni administrative sau, dup caz, a celor materiale. Operaiile tehnico-administrative sunt supuse, ntr-o administraie ce are la baz criterii tiinifice, unui permanent proces de raionalizare i perfecionare, n special, prin introducerea tehnicilor moderne de eviden i informare, ce contribuie la eliminarea clasicelor operaii de tehnic administrativ, fr a putea fi ns vreodat nlturat deplin activitatea omului. Semnificaia deosebit a operaiunilor administrative a fost sesizat i n doctrina postbelic, pornind de la premisa c doar acestea permit emiterea i realizarea n fapt a actelor administrative. Teoretizarea ns a fost apreciat ca extrem de dificil, chiar mai dificil dect a actelor administrative, datorit mai ales marii lor diversiti. Acestea sunt activiti materiale i nu manifestri exprese de voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, intervenind de regul, n legtur cu emiterea i executarea actelor juridice ale autoritilor administraiei publice. n ce privete actele cu caracter exclusiv politic, acestea eman de regul, de la autoritile administraiei publice centrale, putnd fi caracterizate ca declaraii de voin prin care se afirm anumite principii directoare sau se precizeaz atitudinea pe care autoritile emitente o adopt n conducerea statului. Aceste acte nu iau forma unor norme juridice, ci prezint un caracter proclamativ, eficiena lor avndu-i izvorul n prestigiul i autoritatea moral a autoritilor emitente. Sub aspectul titulaturii lor, actele politice poart denumirea de declaraii, mesaje, note diplomatice, comunicate etc. Alturi de normele dreptului intern, de drept constituional i administrativ, care reglementeaz actele politice ale administraiei publice, un rol important l au pentru actele de politic extern i normele dreptului internaional public, care, n unele cazuri, reglementeaz unele categorii de acte politice. n activitatea executiv se ntlnesc uneori, alturi de actele juridice i de actele cu caracter politic i acte care urmresc att producerea unor efecte politice ct i producerea unor efecte juridice, motiv pentru care au fost calificate ca fiind acte cu caracter mixt.

2. Clarificri terminologice
Sub aspect terminologic, noiunea de act provine de la latinescul actum ce nseamn a lucra, a face, a aciona. Legislaia, practica i doctrina nu ntrebuineaz o terminologie unitar pentru a desemna cel mai important tip de act juridic provenit de la autoritile administraiei publice. ntr-o opinie exprimat n doctrina interbelic, se delimita ntre acte administrative propriu-zise, acte administrative cu caracter jurisdicional i acte administrative cu caracter pregtitor iar n alta se fcea distincie ntre actele puterii executive n raporturile cu Parlamentul, pe de-o parte i actele puterii executive n raporturile cu cetenii, pe de alt parte.
52

La rndul lor, actele puterii executive n raporturile cu cetenii erau mprite n dou categorii: acte de autoritate i acte de gestiune. Aceasta clasificare se menine i n prezent, avnd o semnificaie aparte i n jurisprudena administrativ, motiv pentru care redm definiiile celor dou categorii de acte, valabile i la ora actual. Astfel, actele de autoritate reprezint acele manifestri de voin ale autoritilor administrative competente, prin care se creeaz situaii juridice noi, supuse regimului de drept public. Actele de gestiune reprezint acele manifestri de voin ale autoritilor administrative competente prin care se urmrete crearea unor situaii juridice cu caracter patrimonial, supuse regimului de drept privat. i n prezent, sunt autori de drept administrativ care analizeaz actul administrativ innd cont de aceast delimitare. n doctrina postbelic, sub aspect terminologic s-au utilizat cu precdere noiunile de act administrativ i act de drept administrativ. n timp ce, folosirea noiunii de act administrativ urmrete s pun accentul pe ideea de activitate, utilizarea noiunii de act de drept administrativ evoc ideea de regim juridic aplicabil. Totodat, n ce privete regimul actelor administrative au fost identificate dou forme: o form tipic, care n caz de litigiu, presupune un contencios administrativ judiciar, potrivit Legii contenciosului administrativ sau unor reglementri speciale, cum ar fi regimul aplicabil fondului funciar, regimul sancionator aplicabil contraveniilor n recurs etc. i o form atipic, care din anumite considerente (circumstane excepionale, raiuni politice etc.) nu permite controlul instanelor judectoreti, nici n baza Legii contenciosului administrativ, nici n baza altor reglementri speciale. De aici, posibilitatea utilizrii noiunilor de act administrativ tipic i act administrativ atipic.

3. Definiia i trsturile actului administrativ

Actul administrativ reprezint forma juridic principal de activitate a autoritilor administraiei publice i n secundar i a altor autoriti publice, ce const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin fcut n scopul de a produce efecte juridice, n realizarea puterii publice, aflat n principiu sub controlul instanelor judectoreti. n doctrina administrativ nu exist unanimitate de opinii n ce privete numrul, denumirea i coninutul trsturilor actului administrativ. Trsturile actelor administrative reprezint acel ansamblu de nsuiri care determin includerea respectivelor acte n categoria actelor juridice i n mod concomitent le difereniaz de alte specii de acte juridice aparinnd diverselor ramuri de drept.
53

Anumite elemente comune, cu unele diferene nesemnificative de formulare, se regsesc ns la toi autorii i anume: sunt acte juridice, sunt manifestri unilaterale de voin, sunt emise n realizarea puterii publice. Sub aspect formal-material au fost identificate urmtoarele trsturi ale actului administrativ, pe care le vom analiza succint: reprezint forma juridic principal a activitii autoritilor administraiei publice, este o voin juridic unilateral, este emis n realizarea puterii publice i are un regim juridic specific, n centrul cruia se afl Legea contenciosului administrativ. 1. Actul administrativ reprezint forma juridic principal a activitii autoritilor administraiei publice. Actul administrativ reprezint una din formele cu semnificaie juridic prin care autoritile administraiei publice i realizeaz competena i implicit sarcinile ce le revin. Potrivit unei poziii general admise, ponderea actelor administrative n sfera formelor de activitate ale administraiei publice sporete pe msur ce urcm n ierarhia sistemului organizrii administraiei publice. Astfel, n timp ce la structurile de la baza sistemului au o pondere mai mare operaiunile i faptele materiale, pe msur ce urcm spre vrful organizrii (Preedinte i Guvern) ponderea acestora scade n favoarea actelor administrative. 2. Actul administrativ reprezint o voin juridic unilateral. Principala caracteristic definitorie a manifestrii de voin din actele administrative este unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral reprezint acea calitate a actului administrativ potrivit creia el este emis fr participarea sau consimmntul subiectelor de drept crora le este destinat sau cu privire la care genereaz drepturi sau obligaii. Totodat, scopul n vederea cruia aceast manifestare de voin a fost fcut, nu este suficient pentru caracterizarea ei ca act juridic, ci este necesar ca legea s-i atribuie efectele urmrite de autorul ei. Altfel, spus, e necesar s existe o deplin concordan ntre voin, scopul manifestrii de voin i efectele pe care legea i le recunoate. Prin identificarea acestei trsturi se urmrete pe de-o parte, includerea actului administrativ n sfera actelor juridice, iar pe de alt parte, delimitarea lui de operaiunile tehnico-administrative, respectiv de cele tehnico-productive. n plus, caracteristica actului administrativ de a fi o manifestare de voin unilateral, l deosebete de actele contractuale ale organelor administraiei publice. Actul administrativ apare ca exteriorizarea voinei interne a unei structuri administrative de a produce n mod direct efecte juridice, ea trebuind s fie expres, nendoielnic n a schimba ceva din ordinea juridic existent pn n momentul manifestrii ei. Fa de aceast trstur a actului administrativ, n practica administrativ s-au ridicat n timp, unele probleme cum ar fi: a). Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor persoane fizice
54

Majoritatea actelor administrative concretizeaz decizii ale unor organe de conducere colectiv, fiind vorba despre rezultatul votului persoanelor care compun aceste organe, potrivit cvorumului prevzut de lege. Fa de aceast realitate s-a pus problema de a ti dac acordul de voin care intervine n vederea emiterii actului administrativ nu este de natur a nltura caracterul unilateral al acestuia. n doctrina administrativ s-a susinut n mod constant c, n astfel de cazuri, voina fiecrei persoane nu are relevan dect n cadrul mecanismului decizional administrativ. Caracterul unilateral al actului administrativ nu decurge din numrul de persoane fizice care particip la adoptarea acestuia, ci din faptul c acele persoane fizice acioneaz n vederea realizrii competenei organului administrativ, care este una singur. De altfel, numrul de persoane care particip la adoptarea unui act administrativ nu are relevan pentru calificarea acestuia ca act unilateral sau, dup caz, bi - sau multilateral. E posibil ca actul s aib caracter contractual, dei este emis de o singur persoan care reprezint un organ de conducere unipersonal, cum ar fi de exemplu, primarul. Cu alte cuvinte, n acest caz, manifestrile de voin ale subiectelor participante converg spre acelai efect juridic, n final realizndu-se o singur voin juridic. b). Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor autoriti publice, respectiv a unei structuri administrative i a unei structuri ne-statale n aceast situaie, este vorba despre caracterul unor hotrri comune putndu-se ntlni trei cazuri: acte ale unor autoriti ale administraiei publice situate la acelai nivel, acte ale unor autoriti ale administraiei publice situate la nivele ierarhice diferite i acte comune ale unor autoriti ale administraiei publice i unor structuri ne-statale. i fa de aceste tipuri de acte, n doctrin s-a susinut constant c, ne aflm n prezena unui act unilateral i nu a unui act contractual, deoarece acordul de voin dintre o structur administrativ i alt subiect de drept intervine, ca i n ipoteza anterioar, pentru a realiza o singur voin juridic. c). Emiterea actului administrativ la cererea prealabil Aceast situaie se ntlnete frecvent n practic, autoritile administraiei publice fiind sesizate n mod obinuit cu cereri din partea altor subiecte de drept. n acest caz, vom distinge ntre dou mari situaii i anume: atunci cnd cererea prealabil aparine chiar organului emitent i este adresat organului ierarhic superior i atunci cnd cererea prealabil aparine unui alt subiect de drept care urmeaz s fie beneficiarul actului administrativ respectiv. n primul caz, vor fi puse n discuie condiiile procedurale de emitere a unui act administrativ. n ce privete aceast prim ipotez, n doctrin s-a mai susinut c, ntr-o astfel de situaie este vorba de fapt, despre solicitarea unui acord prealabil sau unei aprobri din partea organului ierarhic superior, n realitate, aflndu-ne n prezena unor acte administrative complexe.
55

n al doilea caz, cererea prealabil are doar valoarea unei condiii prevzute de lege pentru ca actul administrativ s fie emis. Spre exemplu, de regul, autorizaiile emise n baza unei cereri prealabile nu creeaz, nu modific sau sting o situaie juridic individual, ci tot ceea ce fac este s atribuie beneficiarului lor o situaie juridic general, adic un numr de drepturi i obligaii, care sunt dinainte stabilite pe cale general de lege, existnd ns i cazuri cnd are loc chiar constituirea unor situaii juridice subiective, neprecizate n textul legii, cum ar fi o autorizaie de exercitare a unei meserii, care prevede obiectul de activitate, locul de exercitare etc. Fa de evoluia practicii administrative, n doctrin s-a pus problema de a ti care este semnificaia juridic a renunrii beneficiarului la exerciiul dreptului sau chiar la dreptul conferit de actul respectiv. S-a pus deci problema dac ntr-o asemenea situaie actul administrativ mai produce efecte juridice, dac renunarea beneficiarului are semnificaia unei modaliti de ncetare a producerii de efecte juridice ? Potrivit unei poziii majoritare se consider c, renunarea beneficiarului actului nu reprezint, n sine, o modalitate de ncetare a efectelor actului administrativ, deoarece n cazul actului administrativ suntem n prezena unei manifestri unilaterale de voin a organului administrativ, manifestarea de voin a celui interesat nu este ncorporat n structura actului. n acelai timp, trebuie menionat c, o dat ce poziia beneficiarului actului este adus la cunotina organului emitent, acesta are obligaia de a o examina i de a emite actul de revocare. ntr-o opinie mai tranant, se susine c, renunarea beneficiarului la exerciiul dreptului sau chiar la acesta nu afecteaz valabilitatea actului, ci el continu s produc efecte juridice pn n momentul revocrii sale de ctre organul emitent. 3. Actul administrativ este emis numai n realizarea puterii publice Actul administrativ concretizeaz voina autoritii administrative ca subiect de drept nvestit cu putere public. Din aceast trstur rezult obligativitatea actelor administrative i executarea lor din oficiu, caracteristici analizate de unii autori ca trsturi distincte ale actelor administrative. Obligativitatea actelor administrative, ca trstur distinct, trebuie neleas sub mai multe aspecte: actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intr sub incidena dispoziiilor sale; actul administrativ este obligatoriu pentru autoritatea emitent atta vreme ct el nu a fost abrogat, revocat sau anulat iar obligaia organului emitent de a-i respecta propriile acte exist numai dac este vorba de acte de natur i for juridic diferit; actul administrativ este obligatoriu i pentru autoritatea administrativ ierarhic superioar celei emitente, situaie n care trebuie fcut distincie ntre actele administrative normative i actele administrative individuale. Astfel, actul administrativ normativ al organului inferior este obligatoriu pentru organul superior pn cnd acesta din urm va emite, la rndul lui, un act normativ cu un coninut contrar, act care avnd o for juridic superioar, l va abroga pe cel al organului inferior iar actul administrativ individual al organului inferior trebuie respectat de organul superior atta timp ct acesta nu l revoc, n condiiile prevzute de lege.
56

Caracterul executoriu al actului administrativ se datoreaz faptului c este emis de o autoritate a administraiei publice, nvestit prin norme juridice cu aptitudinea de a face actul, ceea ce i confer valoare obligatorie pentru orice persoan fizic i juridic creia i se adreseaz. 4. Actul administrativ are un regim juridic specific, n centrul cruia se afl Legea contenciosului administrativ Aceast trstur permite diferenierea actului administrativ emis n principal, de autoritile administraiei publice, de actele de autoritate specifice altor categorii de autoriti publice. Exist ns i acte administrative exceptate de la controlul n contencios administrativ. n egal msur, exist acte administrative aparinnd altor autoriti publice dect cele ale administraiei publice, care pot face obiectul unor aciuni n contencios administrativ, potrivit art.52 din Constituia republicat.

4. Clasificarea actelor administrative

n ce privete clasificarea actelor administrative, n doctrin se regsesc mai multe variante, efect firesc al concepiilor diferite asupra coninutului i sferei actului administrativ, implicit cu privire la administraia public. Dup categoria organului de la care eman delimitm: acte care eman de la autoriti ale administraiei publice centrale, acte care eman de la alte autoriti publice dect cele ale administraiei publice centrale, acte care eman de la autoriti de stat n teritoriu, acte care eman de la autoritile administraiei publice locale, acte care eman de la structuri private, n baza mputernicirii date prin lege sau de o autoritate public (acte administrative prin delegaie) Dup competena material a autoritii emitente delimitm: acte administrative cu caracter general sau acte de administrare general, aparinnd autoritilor administraiei publice cu competen material general, pe de-o parte i acte administrative de specialitate sau acte de administrare special, aparinnd autoritilor administraiei publice cu competen material special, pe de alt parte. Spre deosebire de organele cu competen material general care pot s emit i acte de administraie special, organele cu competen material de specialitate nu pot s emit acte de administraie general ori din specialitatea altui organ. Importana unei asemenea clasificri const n faptul c, actele de administraie special trebuie s fie conforme cu actele de administraie general ca urmare a relaiilor de subordonare a organelor de specialitate fa de organele cu competen material general. Dup competena teritorial a autoritii emitente delimitm: acte administrative ale autoritilor administraiei publice centrale, ce produc efecte pe ntreg cuprinsul rii, pe de-o parte i acte administrative ale autoritilor administraiei publice locale, ce produc efecte n limitele unitii administrativ-teritoriale, n care funcioneaz autoritile care le emit, pe de alt parte.
57

Dup gradul de ntindere a efectelor juridice delimitm: acte administrative normative, acte administrative individuale i acte administrative cu caracter intern. Actele administrative normative conin reguli generale i impersonale, asemeni legilor, se adreseaz tuturor, oricine putnd intra sub incidena lor la un moment dat, spre deosebire de actele administrative individuale care se adreseaz unor persoane fizice sau juridice determinate. n cazul actelor administrative normative, gradul de generalitate difer, n sensul c, unele norme privesc orice persoan aflat n ar, indiferent de cetenie, de exemplu, regulile privind circulaia pe drumurile publice, alte norme se adreseaz numai cetenilor romni, de exemplu, normele cu privire la dreptul de a alege i de a fi ales n organele reprezentative, n timp ce altele privesc categorii determinate de persoane, cum sunt normele care se aplic personalului didactic etc. Importana distinciei ntre actele administrative normative i actele administrative individuale, const n primul rnd, n faptul c, niciodat actele individuale nu pot nclca actele normative. Actele administrative cu caracter intern, dup cum o sugereaz i denumirea sunt cele care se aplic n interiorul unui organ al administraiei publice, producnd efecte doar fa de personalul acestuia, funcionari publici sau angajai contractuali. Este vorba n general, despre acte numite regulamente de ordine interioar sau circulare. La rndul lor, dup coninutul efectelor, actele administrative individuale pot fi: acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiectul cruia i se adreseaz, acte de atribuire a unui statut personal, acte de aplicare a constrngerii administrative i acte cu caracter jurisdicional. n ce privete prima categorie, eliberarea unora dintre ele depinde de aprecierea autoritii emitente, n schimb emiterea altora este obligatorie, dac sunt ndeplinite condiiile legii. Prin actele de atribuire a unui statut personal se recunoate o activitate anterioar a persoanelor n favoarea crora se emit i li se confer un complex de drepturi, n condiiile cerute de lege, fiind vorba spre exemplu, despre o diplom de absolvire, un permis de conducere, o decizie de pensionare, etc. Actele de aplicare a constrngerii administrative se caracterizeaz prin faptul c instituie constrngerea administrativ sub forma sanciunii, exemplul tipic constituindu-l procesul-verbal de constatare i sancionare a unei contravenii. Actele administrative cu caracter jurisdicional reprezint acte administrative tipice, ntotdeauna motivate, care, n cazuri riguros determinate de lege, soluioneaz cu for de adevr legal i dup o procedur bazat pe principiile independenei i contradictorialitii, litigii aprute la nivelul administraiei active. De asemenea, o delimitare important, cu implicaii profunde n practic i n prezent, este cea realizat n doctrina interbelic, dup natura lor juridic, ntre acte administrative de autoritate i acte administrative de gestiune, la care se adaug i actele administrative jurisdicionale.
58

Interesul distinciei actelor administrative de autoritate de actele de gestiune consta n trecut, n primul rnd n competena instanelor judectoreti chemate s judece conflictele legate de acestea precum i n regimul juridic aplicabil. n doctrina actual, actele administrative de autoritate, calificate i ca acte administrative de putere public, sunt actele emise sau adoptate de o autoritate public, n mod unilateral, pe baza i n vederea executrii legii, n scopul naterii, modificrii sau stingerii unor raporturi de drept administrativ. La rndul lor, actele administrative de gestiune sunt acte bilaterale ce se ncheie de serviciile publice administrative cu persoane fizice sau juridice i privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale, dup caz, dar i a domeniului privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale. Din punct de vedere al obiectului lor, actele administrative se delimiteaz n trei categorii de acte care au ca obiect: o dispoziie general, precum actele-reguli, o situaie juridic individual, precum actele-subiective sau aplicarea la un caz individual a unui statut general precum sunt actele-condiie. Actele-reguli sunt actele prin care se formuleaz regulile de drept generale i impersonale sau se stabilesc situaii juridice de aceeai natur. Actele-subiective sunt actele juridice prin care se stabilesc, se modific sau se suprim drepturile sau situaiile juridice individuale i subiective. Actele-condiie sunt actele prin intermediul crora se aplic unei persoane sau unei categorii determinate de persoane o situaie general legal.

5. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)

1.Activitatea autoritilor administraiei publice se caracterizeaz prin: a. acte juridice, acte cu caracter exclusiv politic, fapte materiale juridice i operaiuni materiale tehnice b. acte juridice i acte politice c. acte juridice i fapte materiale 2.Faptele materiale sunt: a. operaiuni tehnico-administrative productoare de efecte juridice b. activiti la nivelul administraiei care nu concretizeaz o voin juridic, dar de care legea leag uneori producerea unor efecte juridice c. acte productoare de efecte juridice 3. Faptele materiale pot fi: a. licite i ilicite b. obiective i subiective c. imperative i permisive
59

4. Actele de autoritate reprezint: a. manifestri de voin fcute cu scopul de a produce efecte juridice b. manifestri de voin fcute cu scopul de a crea situaii cu caracter patrimonial c. manifestri de voin ale autoritilor administrative competente prin care se creeaz situaii juridice noi, supuse regimului de drept public 5. Actele de gestiune reprezint: a. manifestri de voin fcute cu scopul de a schimba ceva din ordinea juridic existent b. manifestri de voin ale autoritilor competente prin care se urmrete crearea unor situaii juridice cu caracter patrimonial, supuse regimului de drept privat c. manifestri de voin ale autoritilor administrative competente prin care se creeaz situaii juridice noi, supuse regimului de drept public 6. n doctrin se identific urmtoarele trsturi ale actului administrativ: a. sunt acte juridice, sunt manifestri unilaterale de voin i sunt emise n realizarea puterii publice b. sunt aciuni ale autoritilor administraiei publice, sunt de regul, productoare de efecte juridice c. sunt acte juridice, au un regim juridic specific n centrul creia se afl Legea contenciosului administrativ 7. n cazul actului administrativ emis cu participarea mai multor persoane fizice este vorba despre: a. un acord de voin care va nltura caracterul unilateral al actului b. manifestri de voin ce converg spre acelai efect juridic c. mai multe voine juridice 8.n cazul emiterii actului administrativ la cerere prealabil se disting dou situaii: a. cnd cererea prealabil aparine organului ierarhic superior i este adresat organului emitent i cnd cererea prealabil aparine altui subiect de drept b. cnd cererea prealabil aparine organului emitent i este adresat organului subordonat i cnd cererea prealabil aparine altui subiect de drept c. cnd cererea prealabil aparine organului emitent i este adresat organului ierarhic superior i cnd cererea prealabil aparine altui subiect de drept care urmeaz s fie beneficiarul actului administrativ respectiv 9.Actul administrativ este obligatoriu: a. pentru toate subiectele de drept care intr sub incidena dispoziiilor sale b. doar pentru autoritatea emitent c. doar pentru autoritatea ierarhic inferioar
60

Capitolul II Condiiile de valabilitate ale actelor administrative

REZUMAT: pentru a fi valabile actele administrative trebuie s respecte anumite condiii de valabilitate, elementul central reprezentndu-l legalitatea, analizat diferit n doctrin n raport cu oportunitatea. Doctrina actual distinge ntre condiii generale de legalitate i condiii specifice de legalitate pe considerente de oportunitate. Condiiile de legalitate analizate n doctrin sunt: actul administrativ s fie emis n conformitate cu dispoziiile constituionale, cu legile adoptate de Parlament, cu toate actele normative cu for juridic superioar; actul administrativ s fie emis de autoritatea competent i n limitele competenei sale; actul administrativ s fie emis n forma i cu procedura prevzut de lege.

1. Legalitatea i oportunitatea actelor administrative

Prin regim juridic nelegem ansamblul regulilor de fond i de form care dau particularitate unor acte juridice n circuitul juridic. n cazul actelor administrative avem n vedere condiiile de valabilitate (validitate) ale acestora, elementul central reprezentndu-l legalitatea, analizat diferit n doctrin n raport cu oportunitatea. Dup un curent de gndire, fundamentat de specialitii n drept public de la Facultatea de drept a Universitii din Cluj, legalitatea este calificat ca o condiie de valabilitate a actelor administrative alturi de oportunitate. Potrivit tezei dezvoltat de specialitii n drept public de la Facultatea de drept a Universitii din Bucureti, oportunitatea este ea nsi o condiie de legalitate, fr de care nu putem vorbi de valabilitatea unui act administrativ. ntr-o formulare generic, prin legalitatea actelor administrative nelegem obligativitatea conformrii acestora dispoziiilor constituionale, legilor adoptate de Parlament, tuturor actelor normative avnd o for juridic superioar. Oportunitatea se regsete potrivit unei teze fundamentate n doctrina administrativ occidental, chiar n puterea discreionar de care dispune administraia, neleas ca acea marj de libertate, de apreciere lsat la latitudinea funcionarului public de a alege ntre mai multe ci posibil de urmat pentru a ajunge la scopul stabilit de legiuitor. Dac n ceea ce privete legalitatea actelor administrative, aprecierea acestei caliti se face prin raportarea actului n cauz la actul juridic avnd o for juridic superioar, inclusiv legea, n ceea ce privete aprecierea caracterului oportun, un asemenea criteriu precis de referin lipsete. n doctrina postbelic, noiunea de oportunitate a fost considerat de unii autori, ca fiind acea caracteristic a actului juridic care definete o trstur specific a acestuia numit i actualitate. Actualitatea unui act juridic exprim deplina concordan a actului, n cadrul i n limitele legii, cu sarcinile care revin organelor administrative.
61

Potrivit unei poziii formulate n doctrina romneasc actual, litera i spiritul Constituiei, necesitatea asimilrii instituiilor europene democratice i n practica instanelor de contencios administrativ din ara noastr duc la concluzia c, indiferent cum privim oportunitatea n raport cu legalitatea, judectorul n contencios administrativ are dreptul s verifice dac administraia public nu a acionat abuziv, contrar interesului public, aa cum rezult acesta din legea pe care se ntemeiaz actul administrativ atacat. Prin urmare, dintr-o asemenea perspectiv, condiia oportunitii va apare ca un subsistem al condiiilor de legalitate, n sensul larg al termenului iar excesul de oportunitate va fi stabilit de judector tocmai prin raportare la scopul legii. n ce privete condiiile de legalitate ale actelor administrative, acestea sunt extrem de numeroase i variate, fiind de multe ori prevzute expres pentru actul administrativ n cauz sau pentru categoria din care acesta face parte. Vom distinge ntre condiii generale de legalitate i condiii specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate. n sfera condiiilor generale de legalitate reinem: a). actul administrativ s fie emis n conformitate cu dispoziiile constituionale, cu legile adoptate de Parlament, cu toate actele normative cu for juridic superioar; b). actul administrativ s fie emis de autoritatea competent i n limitele competenei sale; c). actul administrativ s fie emis n forma i cu procedura prevzute de lege. Din aceast enumerare, se constat c, n timp ce prima condiie reprezint o condiie de fond, de coninut, ultimele dou sunt condiii externe sau formale ale actelor administrative. n ce privete sfera condiiilor specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate, vom nelege interesul public ocrotit de lege, fr a pune semnul egalitii ntre scopul legii i spiritul acesteia. n esen, oportunitatea vizeaz: momentul n care se adopt actul administrativ, locul i condiiile concrete n care urmeaz s se aplice un act administrativ, conformitatea cu scopul legii, mijloacele, durata, calitatea vieii i interesul public. n ce privete prima condiie general de legalitate, conformitatea actului administrativ cu Constituia, legile i celelalte acte normative cu for juridic superioar este vorba de un principiu tradiional, unanim recunoscut, aplicabil administraiei publice. Importana acordat principiului legalitii i, n primul rnd, supremaiei Constituiei, este demonstrat i de plasarea acestui principiu, cu ocazia revizuirii din octombrie 2003, la finalul art.1 din Constituia republicat. Avantajul consacrrii chiar din primul articol al Constituiei, const n faptul c, pe lng o obligaie fundamental a cetenilor, principiul supremaiei Constituiei se ntemeiaz pe poziia sa supraordonat n vrful piramidei sistemului juridic, genernd supra-legalitatea constituional, aplicabil ntregului sistem, astfel nct legea nsi exprim voina general numai cu respectarea normei constituionale.

62

n principal, se pune problema conformitii actului administrativ cu ipoteza, dispoziia i sanciunea normei juridice cuprinse n lege sau celelalte acte normative n vigoare pe care urmeaz s le aplice. n plus, se mai precizeaz, n stabilirea conformitii coninutului actelor administrative cu legea i alte acte normative trebuie avut n vedere i fora juridic diferit de care se bucur categoriile de acte normative, aceasta fiind determinat, n principiu, de locul pe care autoritatea emitent l ocup n sistemul organelor administraiei publice. Condiia emiterii actului administrativ de autoritatea competent i n limitele competenei sale este indisolubil legat de problema competenei autoritilor administraiei publice, privit ca ansamblul atribuiilor stabilite de Constituie sau de lege ce confer drepturi i obligaii pentru a desfura, n nume propriu i n realizarea puterii publice, o anumit activitate de ctre autoritatea respectiv. Depirea limitelor competenei, n emiterea unui act administrativ are drept consecine, excesul de putere, neles ca depirea limitelor dreptului de apreciere aparinnd autoritilor administraiei publice, autoritilor publice n general, n realizarea scopului propus de legiuitor. Astfel, potrivit art.2 alin.(1) litera m) din Legea nr.554/2004, excesul de putere este definit ca exercitarea dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei publice, prin nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege.

2. Forma i procedura emiterii actelor administrative

Actului administrativ i se aplic o form specific nelegndu-se att aspectul exterior ct i aspectele interioare ale mecanismului adoptrii sale. Astfel, actele administrative nu sunt, n principiu, consensuale, datorit caracterului lor de acte autentice, acte emise n numele i cu autoritatea statului, n realizarea puterii publice. Actele administrative normative sunt elaborate ntotdeauna n form scris, Constituia i reglementrile legale n vigoare prevznd obligativitatea publicrii lor. Actele administrative individuale sunt elaborate de regul, n form scris, cu unele excepii cnd ele pot mbrca i forma oral n condiiile prevzute de lege. Spre exemplu, avertismentul, cea mai uoar sanciune contravenional, se aplic i oral, potrivit art.7 din Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor. Astfel, conform acestei dispoziii legale, avertismentul const n atenionarea verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale. Ori de cte ori legea prevede necesitatea formei scrise, aceasta va trebui socotit o condiie de valabilitate a actului administrativ individual, independent de existena unei dispoziii care s sancioneze cu nulitatea lipsa formei scrise.
63

n plus, actele organelor colegiale ale administraiei publice vor trebui ntotdeauna s mbrace forma scris, chiar i atunci cnd aceste acte au caracter individual, deoarece numai aa se poate distinge hotrrea adoptat de opiniile diverse exprimate n edin. n ce ne privete considerm c, actele administrative, fr distincie, indiferent c sunt acte normative sau acte individuale ar trebui s fie emise n mod obligatoriu n form scris. Utilitatea formei scrise a fost argumentat din mai multe puncte de vedere i anume: pentru a i se putea cunoate exact coninutul; pentru a putea fi executat ntocmai de ctre toi cei ce intr sub incidena efectelor sale; pentru a se putea dovedi n caz de litigiu existena i efectele pe care trebuie s le produc, servind astfel ca dovad; pentru a se putea stabili legalitatea lui i a fi sancionai cei care nu l-au respectat sau executat i, n sfrit, pentru a se putea realiza rolul su educativ. Aceast ultim idee a rolului educativ al actului trebuie ntrit cu ideea motivrii actului i a transparenei administraiei publice, elemente ale dreptului la informaie prevzut de art.31 din Constituie. De altfel, o parte tot mai consistent a legislaiei occidentale a consacrat un principiu n larg msur evocat de doctrin i jurispruden, legat de condiiile de form exterioar, i anume principiul motivrii actelor administrative. Motivarea apare ca un element esenial pentru formarea convingerii cetenilor cu privire la legalitatea i oportunitatea actului administrativ, reprezentnd n acelai timp i o garanie a unei analize temeinice i obiective a mprejurrilor de fapt, a cunoaterii aprofundate i a unei aplicri corespunztoare a normelor legale n vigoare la fiecare spe, a alegerii soluiei optime de ctre organul de decizie. Motivarea actului administrativ sporete spiritul de rspundere al funcionarilor i permite un control eficient al legalitii. La nivelul statelor membre ale Uniunii Europene se constat tendina general de a impune autoritilor publice obligaia de a-i motiva actele. n acest scop poate fi evideniat o adaptare a procedurii administrative necontencioase, la nivel naional, n ultimele decenii. Totodat, regulamentele, directivele i deciziile trebuie motivate, existnd de altfel, i n dreptul comunitar obligaia de a motiva (de natur constituional) att actele normative ct i cele individuale (ca element ce garanteaz conformitatea actului cu legea). Potrivit unei Hotrri a Curii Europene de Justiie, n elaborarea actului administrativ, o parte important o constituie motivarea manifestrii de voin a administraiei. Indiferent de caracterul normativ sau individual, actul trebuie motivat de o manier explicit, succint, clar i pertinent pentru ca destinatarul sau destinatarii s poat nelege raionamentele care au determinat emiterea sa. Astfel, Curtea de Justiie de la Luxemburg a impus principiul obligaiei de motivare a actelor administrative individuale de ctre autoritile naionale. La nivel comunitar s-a apreciat c motivarea urmrete o dubl finalitate. Ea ndeplinete n primul rnd o funcie de transparen n profitul cetenilor care vor putea
64

astfel, s verifice dac actul este nu este ntemeiat. Ea permite de asemenea Curii s ndeplineasc controlul su jurisdicional. n legtur cu forma actelor administrative, se distinge ntre dou categorii. O prim categorie o constituie condiiile de form exterioar mai importante, a cror nerespectare poate atrage nulitatea sau doar anulabilitatea actului administrativ precum: autoritatea de la care eman; antetul autoritii; data emiterii; data la care ar urma s intre n vigoare, dac este o dat ulterioar publicrii (pentru actele normative) sau comunicrii (pentru actele individuale); sigiliul (tampila) instituiei emitente; semntura conductorului instituiei emitente, numrul sub care a fost adoptat sau emis etc. O a doua categorie de cerine o constituie cele de ordin tehnic de redactare, de o importan mai redus, nerespectarea lor neducnd automat la sanciunea nulitii, cum ar fi cerinele ca actul s fie redactat n termeni simpli, precii i clari, s ntrebuineze termenii tehnici strict necesari etc. Constituirea acestor categorii de condiii nu este valabil absolut pentru toate actele administrative, unele din aceste condiii fcnd parte dintr-o grup sau alta, n funcie de actul administrativ n cauz. Fiind vorba de cerine exprimate de regul prin norme de recomandare, datele problemei se schimb n cazul n care legea, i n primul rnd, legea fundamental impune un anumit limbaj, o anumit terminologie. Spre exemplu, un act elaborat de o autoritate a administraiei publice n alt limb dect limba romn este inexistent, el nclcnd dispoziiile art.13 din Constituie referitoare la limba oficial a statului. n ce privete procedura de elaborare a actelor administrative, aceasta cunoate mai multe forme, de la cele mai simple, la cele mai complicate. Uneori, ea se reduce la un minim de condiii, alteori ea const ntr-un complex de formaliti. Este vorba de activiti care premerg i pregtesc elaborarea actului care va produce efecte juridice, fr a produce ele nsele efecte juridice i care sunt realizate fie chiar de ctre autoritatea emitent, fie de ctre un alt organ al administraiei publice. n raport de momentul emiterii actului administrativ condiiile procedurale se pot delimita n trei categorii: anterioare, concomitente i ulterioare emiterii actului. Operaiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt activiti care nu produc ele nsele efecte juridice, dar care premerg elaborarea actului productor de efecte juridice. Dintre operaiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ, constnd n expertize, referate, studii, date statistice, sesizri, propuneri, anchete, procese-verbale, dri de seam, dezbateri publice, rapoarte etc., probleme teoretice i practice ridic avizele i acordul prealabil. Avizele reprezint opiniile pe care o autoritate a administraiei publice le solicit altei autoriti a administraiei publice ntr-o problem sau mai multe pentru a se informa i a decide n cunotin de cauz. Avizul poate fi facultativ (organul care urmrete s emit un act este liber s-l cear iar n cazul n care l-a cerut i se conformeaz sau nu, dup cum consider de cuviin), consultativ (organul emitent este obligat s cear avizul, dar nu este obligat s-l
65

respecte) i conform (trebuie obligatoriu cerut de ctre organul emitent iar coninutul su trebuie obligatoriu respectat). Avizele pot proveni de la o structur intern a autoritii emitente a actului administrativ (avize interne) sau de la o alt autoritate dect cea care urmeaz s emit actul juridic (avize externe). Ca esen, avizele reprezint tot manifestri uniltaterale de voin care condiioneaz sau dup caz, fundamenteaz manifestarea de voin a organului emitent. Avizele nu produc ns efecte juridice prin ele nsele, dei fr ele atunci cnd sunt conforme, actele administrative nu pot fi valabile. La rndul su, acordul, care exprim consimmntul altui organ administrativ dat pentru emiterea unui act de un alt organ poate fi: prealabil, concomitent sau posterior emiterii unui act administrativ. Acordul poate fi cerut fie organului ierarhic superior, fie unui organ situat pe o poziie cel puin egal cu cea a emitentului. Acordul nu oblig organul care emite actul administrativ s-l pun n executare, nu acoper viciile actului administrativ la care se refer, iar n cazul aciunii n anulare, n litigiu va trebui s figureze ca prt att organul emitent ct i cel care i-a dat acordul. Dintre operaiunile procedurale concomitente emiterii actului, cel mai des ntlnite n practic i analizate n doctrin sunt: cvorumul, majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului i motivarea. Primele dou operaiuni procedurale concomitente au n vedere doar organele colegiale din administraia public cum sunt: Guvernul, consiliile locale i consiliile judeene i nu organele unipersonale ca de exemplu, primarul, prefectul, etc. Prin cvorum se nelege numrul de membri, raportat la totalul membrilor unui organ colegial, care trebuie s fie prezeni pentru ca deliberrile acestuia s fie valabile. Majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului se refer la numrul de voturi necesar pentru ca hotrrea s fie valabil i obligatorie. Att cvorumul cerut pentru ca o edin s se desfoare legal ct i majoritatea cerut de lege pentru ca un act s fie legal adoptat se exprim printr-o majoritate ce poate fi: relativ, absolut i calificat. Majoritatea relativ reprezint majoritatea celor prezeni, majoritatea absolut reprezint majoritatea membrilor unui organ colegial iar majoritatea calificat reprezint o majoritate mai mare dect cea absolut, de regul, dou treimi sau un alt procent din totalul membrilor unui organ colegial. Deci cvorumul nu trebuie confundat cu majoritatea necesar pentru adoptarea unui act juridic, primul viznd numrul de membri necesar pentru ca o autoritate public cu caracter colegial s lucreze valabil, n timp ce cea de-a doua privete numrul de membri necesar pentru ca un act administrativ s fie adoptat n mod valabil. La aceste dou condiii procedurale concomitente, caracteristice doar organelor colegiale, unii autori adaug i condiia semnrii i respectiv, a contrasemnrii (doar n cazul celor normative) actelor administrative emise att de organele de conducere
66

unipersonal ct i de organele de conducere colegial. Spre exemplu, potrivit art.100 alin.(1) din Constituia republicat, decretele Preedintelui trebuie contrasemnate de primul-ministru n cazul exercitrii anumitor categorii de atribuii. De asemenea, potrivit art.108 alin.(4) din Constituia republicat, hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de primul-ministru i se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare. Deseori, legea este cea care prevede necesitatea semnrii i, n unele cazuri a contrasemnrii actelor administrative emise. Dup semnare, actul administrativ trebuie s fie tampilat, s primeasc un numr de ordine i s fie menionat ziua, luna i anul, adic s fie datat. n ce privete motivarea actelor administrative, extinderea acestei obligaii dincolo de sfera actelor administrativ-jurisdicionale, se apreciaz n doctrina actual, ar fi benefic, constituind o garanie suplimentar de legalitate i de ocrotire efectiv a drepturilor i libertilor ceteneti. Utilitatea motivrii deciziilor prezint un triplu interes i anume: aducerea la cunotin a motivelor nseamn a explica decizia i deci a evita conflictele posibile dintre administraie i administraii pe care i servete; obligaia motivrii determin administraia s nu ia decizii pentru raiuni care nu pot fi aduse la cunotina opiniei publice, astfel nct administraia s se cluzeasc n activitatea sa, de norme morale; motivarea permite un control eficient al superiorului ierarhic asupra coninutului deciziei precum i un control jurisdicional riguros al instanelor de contencios administrativ. Astfel, dac anterior adoptrii Constituiei din 1991, motivarea era privit doar ca principiu al actelor administrativ-jurisdicionale, de lege ferenda propunndu-se extinderea acestui principiu la toate actele administrative, n prezent, se apreciaz c ideea motivrii oricrui act administrativ rezult implicit din dispoziiile Constituiei, cel puin din dreptul la informaie consacrat n art.31, reprezentnd o obligaie corelativ a autoritilor administraiei publice. Mai mult dect att, o serie de acte normative prevd chiar obligativitatea motivrii pentru anumite acte administrative individuale. Spre exemplu, Ordonana Guvernului nr.27/2002 privind reglementarea activitii de soluionare a petiiilor prevede expres obligaia de a indica n rspunsul trimis petiionarului temeiul legal al soluiei adoptate iar Legea nr.544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public prevede c refuzul comunicrii informaiilor solicitate se motiveaz i se comunic petiionarului. n ce privete condiiile procedurale ulterioare emiterii actului administrativ, cele mai frecvente sunt: comunicarea sau publicarea, aprobarea, confirmarea i ratificarea. Acestea au valoare juridic diferit, nu numai de la o categorie la alta, dar chiar n cadrul aceleiai categorii. Comunicarea reprezint operaiunea prin care autoritatea emitent a unui act administrativ individual l aduce la cunotina celui cruia actul i se adreseaz. n unele cazuri chiar anexe ale unor acte administrative normative se comunic direct celor interesai. Nu trebuie uitat n acest context nici excepia stabilit prin art.108 alin.(4)
67

din Constituia republicat potrivit cruia, hotrrile Guvernului (individuale sau normative subl.ns) care au caracter militar se comunic numai instituiilor interesate. Publicarea reprezint operaiunea prin care un act administrativ ce conine reguli generale i impersonale, avnd deci un caracter normativ, este adus la cunotina cetenilor fie prin imprimare, fie prin afiare ntr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scris. Dei publicarea caracterizeaz toate actele administrative normative, uneori n practic se public chiar i acte individuale datorit imposibilitii comunicrii acestor acte ctre toate persoanele interesate, spre exemplu, lista celor reuii la un concurs, listele electorale etc. Aprobarea este de regul privit ca o manifestare de voin a unui organ superior prin care se declar de acord cu un act deja emis de un organ inferior, act care, fr aceast manifestare de voin ulterioar lui, nu ar produce conform legii, efecte juridice. Pe lng aceast aprobare propriu-zis, doctrina a reinut i aa-numitele aprobri substitutive, adic aprobrile date de organul ierarhic superior unor acte prin care un organ inferior acioneaz ntr-un domeniu de raporturi sociale de competena celui ierarhic superior, situaie n care se consider c efectele actului de aprobare nlocuiesc efectele actului aprobat. Aprobrile substitutive se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi principale: organul inferior este obligat s pun n executare actul aprobat; aprobarea nu acoper viciile eseniale ale actului aprobat; aciunea n justiie, n baza Legii contenciosului administrativ se introduce mpotriva organului superior care a aprobat actul. Au mai fost evideniate i aprobrile improprii, folosite pentru aprobarea unor cereri sau propuneri adresate unor organe ale administraiei publice, situaii n care, aceste organe nu se pronun asupra unui act administrativ prealabil, deoarece, n realitate, emit un act administrativ pe baza cererii sau propunerii celui interesat. n urm cu ceva vreme, a fost adoptat o interesant dar controversat reglementare privind aprobarea tacit, Ordonana de Urgen a Guvernului nr.27/2003 privind procedura aprobrii tacite, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.486/2003. Prevederile acestui act normativ se aplic tuturor autorizaiilor emise de autoritile administraiei publice, cu o serie de excepii expres prevzute, la care Guvernul, prin hotrre, mai poate aduga i altele, la propunerea motivat a fiecrei autoriti a administraiei publice interesate. Prin autorizaie se nelege actul administrativ emis de autoritile administraiei publice competente prin care se permite solicitantului desfurarea unei anumite activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii. n continuare, n noiunea de autorizaie sunt incluse i avizele, licenele, permisele, aprobrile sau alte asemenea operaiuni administrative prealabile ori ulterioare autorizrii. O asemenea formulare a fost criticat de doctrin, constatndu-se pe deplin ntemeiat c sunt asimilate autorizaiilor, care n mod evident sunt acte administrative
68

productoare de efecte juridice, o serie de operaiuni administrative neproductoare de efecte juridice prin ele nsele, fr nici o distincie. Prin procedura aprobrii tacite se nelege procedura prin care autorizaia este considerat acordat dac autoritatea administraiei publice nu rspunde solicitantului n termenul prevzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaii. Prin legea de aprobare a ordonanei, textul iniial a fost completat n sensul c, rspunsul negativ al autoritii administraiei publice competente, n termenul prevzut de lege, nu echivaleaz cu aprobarea tacit. De aici rezult c, legiuitorul a urmrit s considere tcerea administraiei, atitudinea sa de pasivitate, drept un act administrativ, prin interpretarea n sens pozitiv a nerspunderii administraiei publice solicitantului unei autorizaii.

3. Efectele juridice ale actelor administrative

Actele administrative, ca orice acte juridice dau natere, modific sau sting raporturi juridice, deci produc efecte juridice. Cu alte cuvinte, actele administrative sunt emise n scopul de a produce efecte juridice, adic n vederea crerii, modificrii sau stingerii (ncetrii) anumitor raporturi juridice. Pentru fundamentarea forei juridice deosebite a actelor administrative se face apel la prezumia de legalitate, prezumie relativ aflat la baza regimului juridic aplicabil actului administrativ. Atta vreme ct actul administrativ se aplic, se prezum c acesta a fost emis cu respectarea tuturor condiiilor de fond i de form prevzute de lege. Sub aspectul efectelor juridice pe care le produce, prezumia de legalitate este de dou feluri: prezumie relativ de legalitate i prezumie absolut de legalitate. Prezumia de legalitate este relativ, iuris tantum, n cazul actelor administrative, deoarece acestea pot fi atacate de cei vtmai n drepturile sau n interesele lor legitime, urmnd ca instanele judectoreti s cerceteze legalitatea lor. Prezumia relativ de legalitate poate fi, deci, rsturnat, dovedindu-se cu probe c actul administrativ este ilegal. n mod cu totul excepional, exist i o prezumie absolut de ilegalitate, iuris et de iure, ce nu poate fi combtut, nefiind deci posibil cercetarea legalitii actului care beneficiaz de o astfel de prezumie. Asemenea acte nu pot fi atacate pe nici o cale. Prezumia de legalitate este asociat cu alte dou prezumii i anume: prezumia de autenticitate i prezumia de veridicitate. Prin prezumia de autenticitate se nelege calitatea pe care o are actul administrativ de a fi considerat c provine n mod real de la organul evocat prin forma sa exterioar. Prin prezumia de veridicitate se nelege calitatea actului administrativ de a corespunde adevrului. Potrivit acestor prezumii, se pornete de la ideea c actele administrative redau exact relaiile sociale pe care le constat, adic prevederile lor sunt conforme cu realitile sociale pe care le reflect.
69

La rndul lor, cele dou prezumii au un caracter relativ, n sensul c, actele administrative se menin n vigoare atta vreme ct corespund adevrului privitor la autoritatea de la care eman i la coninutul lor. Cnd actele administrative nu mai corespund acestor cerine, valoarea lor juridic este firesc s nceteze. Rsturnarea celor dou prezumii prin proba contrar trebuie s fie supus unei proceduri speciale, procedura nscrierii n fals, tocmai pentru a se asigura autoritatea actului administrativ. Fora juridic a unui act administrativ este dat de locul pe care l ocup organul emitent n sistemul organizrii administraiei publice precum i de natura organului respectiv. Deci, actele administrative au o for juridic diferit ntre ele nsele, n concordan cu principiul ierarhiei actelor normative. Dar, chiar ntre actele administrative emise de aceeai autoritate administrativ exist deosebiri cu privire la fora lor juridic n raport cu efectele lor juridice. Astfel, actele administrative individuale urmeaz a fi conforme actelor normative, actele de administraie special urmeaz a fi conforme celor de administraie general iar actele aplicabile ntr-o circumscripie administrativ-teritorial urmeaz a fi conforme celor aplicabile pe ntreg teritoriul n cadrul cruia este competent organul care le-a emis. Distinct de fora lor juridic, care reprezint puterea cu care actele produc efecte, adic sunt obligatorii n executare, actele administrative avnd o form scris beneficiaz i de o for probant, ce reprezint puterea lor de a constitui o dovad despre cele constatate prin act. Actele juridice unilaterale ale autoritilor publice emise n realizarea puterii publice se caracterizeaz n ceea ce privete regimul juridic aplicabil prin regula executrii din oficiu. Astfel, ca act prezumat ilegal, actul administrativ este obligatoriu, poate fi executat i produce efectele pe care le-a urmrit autoritatea administrativ prin emiterea lui. n ce privete coninutul obligativitii actelor administrative, trebuie fcut distincie ntre obligaia de executare, pe de-o parte i obligaia de respectare sau opozabilitate, pe de alt parte. Obligaia de executare nu constituie n general o obligaie numai n sarcina unui singur subiect de drept, ci se ntinde asupra tuturor subiectelor, active sau pasive, la care se refer actul administrativ. Astfel, atunci cnd actul administrativ este normativ, obligaia de executare se ntinde la toate subiectele care n prezent sau n viitor, intr n condiiile prevzute de ipoteza cuprins n normele sale, aceast obligaie fiind n general, continu. n cazul n care actul administrativ are caracter individual, efectele juridice se ntind numai la acele subiecte prezente, care sunt precis determinate de act. Obligaia de respectare sau opozabilitatea actelor administrative impune o respectare a efectelor de executare pe care le produc actele administrative, astfel c se ntinde i la alte subiecte dect acelea obligate la executare. n cazul n care obligaia ce rezult din act nu este executat de bun voie, cel ndreptit poate cere intervenia forei de constrngere a statului, direct n baza actului de putere respectiv, fr a mai fi necesar nvestirea actului cu titlu executor.
70

Executarea silit este o msur extrem, la care organele administraiei publice recurg doar dup ce au fost epuizate toate celelalte ci prin care s-ar putea asigura executarea obligaiilor prevzute n actul administrativ. Astfel, pentru executarea silit a actelor administrative se cer ndeplinite o serie de condiii. n primul rnd, trebuie s existe cel care urmeaz s execute obligaia prevzut n actul administrativ. n al doilea rnd, este necesar abilitarea legal a organului administraiei publice de a trece la executarea silit. n al treilea rnd, este necesar s nu existe nici o alt cale de drept care s asigure ndeplinirea obligaiei prevzute n actul administrativ. Actele administrative sunt caracterizate de acest principiu, tocmai datorit caracterului lor de forme juridice principale de activitate a autoritilor administraiei publice, activitate ce presupune organizarea executrii i executarea n concret a legii, respectiv organizarea de servicii publice, n limitele legii n ce privete momentul de la care actul administrativ produce efecte juridice sau cu alte cuvinte momentul de la care actul administrativ intr n vigoare, n doctrin s-a fundamentat teza potrivit creia, acesta este considerat momentul publicrii pentru actele administrative normative i momentul comunicrii pentru actele administrative individuale. ntr-o formulare mai cuprinztoare, actele juridice, deci i administrative, produc efecte juridice de la data aducerii la cunotina celor crora li se adreseaz. Acestora nu li se poate pretinde o anumit conduit dac nu au cunoscut coninutul actului care prescrie o aciune sau o inaciune a subiectelor de drept. Din modul n care aceast regul este neleas i aplicat decurg o serie de consecine juridice n ce privete obligaia de executare. Precizarea constituional actual introdus prin legea de revizuire potrivit creia, legea intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n textul ei, corespunztor art.78 a nscut vii controverse privitoare la momentul intrrii n vigoare a tuturor actelor administrative normative. Potrivit Legii nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative modificat prin Legea nr.189/2004 i republicat ulterior, termenul de 3 zile se calculeaz pe zile calendaristice, ncepnd cu data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I i expir la ora 24,00 a celei de-a treia zi de la publicare. Totodat se prevede expres c, momentul intrrii n vigoare a hotrrilor Guvernului, a actelor normative ale autoritilor administrative autonome precum i a ordinelor, instruciunilor i a altor acte normative emise de organele administraiei publice centrale de specialitate este cel al publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar. Atunci cnd nu se impune ca intrarea n vigoare s se produc la data publicrii, n cuprinsul acestor acte normative trebuie s se prevad c ele intr n vigoare la o dat ulterioar stabilit prin text. n spiritul art.78 din Constituia republicat, legile i ordonanele adoptate de Guvern n baza unei legi speciale de abilitare intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii iar n spiritul art.115 alin.(5) din Constituia republicat, ordonanele de urgen intr n
71

vigoare de la data publicrii, sub condiia depunerii lor prealabile la Camera competent s fie sesizat, conform art.11 din Legea nr.24/2000 republicat. Potrivit art.81 din aceeai lege, n vederea intrrii lor n vigoare, actele normative adoptate de autoritile administraiei publice locale se aduc la cunotin public, n condiiile Legii nr.215/2001, prin afiare n locuri autorizate i prin publicare ntr-un cotidian local de mare tiraj. n principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, fiind active i nu retroactive. De la aceast regul exist i unele excepii cum ar fi: actele administrative cu caracter retroactiv adic acele acte care constat existena sau ntinderea unor drepturi i obligaii ce au luat natere anterior (declarative sau recognitive) ori inexistena lor. Din categoria acestor acte fac parte: actele de revocare a unor acte administrative, care produc efecte juridice de la data intrrii n vigoare a actului desfiinat sau de la data emiterii actului de desfiinare; actele administrative normative interpretative care eman de la aceeai autoritate care a emis actul interpretat sau de la o autoritate ierarhic superioar i care au efect retroactiv de la data aplicrii actului interpretat; actele administrative jurisdicionale care au efect retroactiv deoarece se recunosc prilor situaii juridice preexistente emiterii actului. De la regula intrrii in vigoare a actelor administrative mai sus evocat, fac excepie evident i actele administrative ce ncep s produc efecte juridice la o dat ulterioar comunicrii sau dup caz, publicrii. Situaiile de acest gen sunt determinate fie de unele dispoziii ale legii, fie de voina organului emitent (existnd o dat ulterioar prevzut n finalul actului), fie de natura actului (actele supuse aprobrii sau confirmrii). n doctrina actual, unii autori se refer i la prorogarea actelor administrative privit ca operaiunea juridic prin care organul administraiei publice, care a adoptat sau a emis un act administrativ ce produce efecte juridice temporar, adopt sau emite un alt act administrativ de aceeai for juridic, prin care dispune ca efectele juridice ale acelui act s se produc i dup expirarea perioadei de timp pentru care a fost adoptat sau emis. Pot fi prorogate att actele administrative de autoritate normative ct i cele individuale, prorogarea putnd fi att expres ct i implicit.

4. Metodologia elaborrii actelor administrative normative

Problematica intrrii n vigoare a actelor administrative normative nu poate face abstracie de metodologia elaborrii acestora, fiind o consecin fireasc a aplicrii unor norme de tehnic legislativ, prin care se urmrete asigurarea sistematizrii, unificrii i coordonrii legislaiei precum i coninutul i forma juridic a fiecrui act normativ. Astfel, potrivit art.3 alin.(1) din Legea nr.24/2000 republicat, normele de tehnic legislativ sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de ctre Guvern i a
72

propunerilor legislative aparinnd deputailor, senatorilor sau cetenilor, n cadrul exercitrii dreptului la iniiativ legislativ, la elaborarea i adoptarea ordonanelor i hotrrilor Guvernului, precum i la elaborarea i adoptarea actelor normative ale celorlalte autoriti cu asemenea atribuii. n plus, potrivit art.3 alin.(2) din aceeai lege, normele de tehnic legislativ se aplic n mod corespunztor, i la elaborarea i adoptarea proiectelor de ordine, instruciuni i de alte acte normative emise de conductorii organelor administraiei publice centrale de specialitate, precum i la elaborarea i adoptarea actelor cu caracter normativ emise de autoritile administraiei publice locale. n ce privete specificul elaborrii i adoptrii hotrrilor Guvernului, acesta rezid n respectarea, n plus, fa de cele artate, a unor legi, inclusiv a celei privitoare la organizarea i funcionarea Guvernului, a unor ordonane i a unor hotrri de Guvern care sunt izvoare formale ale Legisticii formale. Totodat, potrivit art.4 din Legea nr.24/2000 republicat, actele normative se elaboreaz n funcie de ierarhia lor, de categoria acestora i de autoritatea public competent s le adopte. Categoriile de acte normative i normele de competen privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituia Romniei, republicat, i prin celelalte legi. Actele normative date n executarea legilor, ordonanelor sau a hotrrilor Guvernului se emit n limitele i potrivit normelor care le ordon. Textul legislativ trebuie s fie formulat clar, fluent i inteligibil, fr dificulti sintactice i pasaje obscure sau echivoce, s nu conin termeni cu ncrctur afectiv, iar forma i estetica exprimrii nu trebuie s prejudicieze stilul juridic, precizia i claritatea dispoziiilor. Totodat, Legea nr.24/2000 republicat conine dispoziii speciale privind integrarea proiectului n ansamblul legislaiei, unicitatea reglementrii n materie precum i evitarea paralelismelor. Prevederi speciale sunt consacrate motivrii proiectelor de acte normative, prin note de fundamentare pentru ordonane i hotrri ale Guvernului i respectiv, referate de aprobare pentru celelalte acte normative. Expunerile de motive pentru legi i notele de fundamentare pentru ordonane i hotrri ale Guvernului trebuie s se publice mpreun cu actul normativ n cauz n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau s se prezinte pe Internet de ctre autoritatea emitent. n sfrit, actele normative ale autoritilor administraiei publice locale se adopt ori se emit pentru reglementarea unor activiti de interes local, n limitele stabilite prin Constituie i prin lege i numai n domeniile n care acestea au atribuii legale. Dac toate aceste precizri la care se pot aduga i altele se constituie ntr-o veritabil codificare a procedurii de elaborare a actelor administrative normative, n schimb, n ce privete actele administrative individuale, exist doar dispoziii disparate n unele acte normative, ce ar trebui unificate. n ce privete ntinderea efectelor juridice produse de actele administrative, trebuie fcut distincie ntre actele administrative normative care n principiu produc toate categoriile de efecte, fiind i izvoare ale dreptului i actele administrative individuale
73

care se prezint n principiu ca fapte juridice ce dau natere la raporturi de drept administrativ dar i la alte categorii de raporturi. n ce privete efectele actelor administrative, acestea pot fi reglementate i de alte norme de drept dect cele ale dreptului administrativ. Spre exemplu, adopia este supus unui regim juridic mixt, de drept administrativ i de dreptul familiei. Raporturile juridice ce au luat natere pe baza actelor administrative pot s nceteze fie ca urmare a interveniei unui act juridic emis n acest scop, fie ca urmare a unor fapte materiale prevzute de lege, pentru a lipsi de efecte juridice, actele administrative. Astfel, n ce privete ncetarea efectelor juridice, actele administrative produc efecte juridice pn n momentul scoaterii lor din vigoare, care de regul se face de organul emitent, de autoritatea ierarhic superioar sau de instanele judectoreti, fiind vorba despre suspendare, revocare sau anulare. Totodat, executarea unui act administrativ prin intermediul unor fapte stinge efectele acestuia. Astfel, obligaia de executare a actului administrativ poate nceta, ca orice obligaie prin ndeplinirea ei. Este necesar, totui, ca aceast ncetare s fie prevzut n mod expres: de un alt act administrativ cu cel puin aceeai for juridic, de lege sau de o hotrre judectoreasc.

5. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)

1. Legalitatea actelor administrative presupune: a. obligativitatea conformrii acestora dispoziiilor constituionale, legilor adoptate de Parlament, actelor normative cu for juridic superioar b. obligativitatea conformrii acestora actelor normative cu for juridic superioar c. obligativitatea conformrii acestora dispoziiilor constituionale 2. Oportunitatea se regsete n: a. excesul de putere al autoritii administraiei publice b. abuzul de putere al autoritii administraiei publice c. puterea discreionar a administraiei 3. n sfera condiiilor de legalitate reinem: a. actul administrativ s fie emis de organul competent i n limitele competenei sale b. actul administrativ s fie emis de o autoritate a administraiei publice c. actul administrativ s fie emis de o autoritate public 4. n sfera condiiilor de legalitate reinem: a. actul administrativ s fie emis de Guvern b. actul administrativ s fie emis de puterea executiv
74

c. actul administrativ s fie emis n forma i cu procedura prevzut de lege 5. Fora juridic a actelor administrative este determinat de: a. natura juridic a autoritii emitente b. locul pe care autoritatea emitent l ocup n sistemul organelor administraiei publice c. rolul autoritii emitente 6. Actele administrative normative se elaboreaz: a. ntotdeauna n form scris b. de regul n form scris c. uneori n form scris 7. Actele administrative individuale se elaboreaz: a. ntotdeauna n form scris b. de regul n form scris c. de regul n form oral 8. n raport de momentul emiterii actului administrativ, condiiile procedurale se pot delimita n: a. anterioare, concomitente i ulterioare b. anterioare i posterioare c. prealabile i concomitente 9. Avizele pot fi: a. facultative, consultative i conforme b. facultative i consultative c. consultative i conforme 10. Avizul consultativ este: a. avizul pe care organul emitent este obligat s-l cear i este obligat s-l respecte b. avizul pe care organul emitent nu este obligat s-l cear dar dac l-a cerut este obligat s-l respecte c. avizul pe care organul emitent este obligat s-l cear dar nu este obligat s-l respecte 12. Cvorumul i majoritatea cerut de lege pentru adoptarea unui act sunt condiii procedurale: a. concomitente b. anterioare c. ulterioare
75

13. Cvorumul reprezint: a. numrul de voturi necesar pentru ca hotrrea s fie valabil i obligatorie b. numrul de membri, raportat la totalul membrilor unui organ colegial, care trebuie s fie prezeni pentru ca deliberrile acestuia s fie valabile c. numrul de membri ai unui organ colegial care trebuie s fie prezeni pentru ca actul adoptat s fie valabil 14. Majoritatea absolut reprezint: a. majoritatea membrilor unui organ colegial b. majoritatea celor prezeni c. majoritatea de dou treimi 15. Prin prezumia de autenticitate se nelege: a. calitatea pe care o are actul administrativ de a fi considerat c provine n mod real de la organul evocat n forma sa exterioar b. calitatea actului administrativ de a corespunde adevrului c. calitatea actului administrativ de a fi legal 15. Prin prezumia de veridicitate se nelege: a. calitatea actului administrativ de fi legal b. calitatea pe care o are actul administrativ de a fi considerat c provine n mod real de la organul evocat n forma sa exterioar c. calitatea actului administrativ de a corespunde adevrului 16. Inoportunitatea emiterii unui act administrativ: a. constituie un motiv de anulare a actului, nu i de revocare a acestuia de ctre emitent b. duce la suspendarea de drept a actului administrativ, din momentul formulrii reclamaiei administrative de ctre persoana vtmat de dispoziiile acestuia c. nu poate avea drept consecin invalidarea a actului administrativ, ntruct oportunitatea nu reprezint o cerin imperativ, ci o recomandare d. poate afecta validitatea actului administrativ 17. Potrivit tezei colii de drept public de la Cluj: a. oportunitatea se subsumeaz ideii de legalitate b. legalitatea este inclus n noiunea de putere discreionar c. instana de contencios administrativ nu poate cenzura dect legalitatea actului administrativ d. oportunitatea nu poate fi analizat distinct de legalitate

76

Capitolul III Modalitile de ieire din vigoare a actelor administrative

REZUMAT: actele administrative produc efecte juridice pn n momentul scoaterii lor din vigoare, n cazul celor care nu au fost emise pe o perioad determinat, fiind vorba despre suspendare (ncetare temporar a producerii de efecte juridice), revocare, anulare i inexisten. n acest capitol sunt analizate sintetic modalitile de ieire din vigoare a actelor administrative sub aspectul cauzelor care le pot determina, efectelor produse, autoritilor competente s le pronune.

1. Suspendarea actelor administrative

Suspendarea reprezint operaia de ntrerupere temporar a efectelor juridice produse de un act juridic. Suspendarea actelor administrative este o garanie a asigurrii legalitii, ce intervine ns n cazuri de excepie, n situaii limit. Ea are n vedere fie ntreruperea vremelnic a producerii de efecte juridice (ceea ce nseamn c actul era n vigoare) fie amnarea temporar a producerii de efecte juridice. Suspendarea unui act administrativ poate deveni necesar n mai multe situaii cum ar fi: contestarea legalitii de ctre un cetean, o organizaie ne-statal sau o autoritate public; schimbarea condiiilor de fapt dup emiterea actului cu implicaii asupra oportunitii actului; necesitatea de a pune de acord actul respectiv cu actele organelor ierarhic superioare emise ulterior; aplicarea unei sanciuni persoanei fizice care a svrit o abatere administrativ, clarificarea unor ndoieli ale organului emitent cu privire la legalitatea actului. Orict de mare ar fi sfera acestor cauze, ele nu pot transforma suspendarea ntr-o regul a regimului juridic aplicabil actelor administrative asemeni revocrii. Astfel, suspendarea se deosebete de revocare sub mai multe aspecte: n primul rnd, revocarea apare ca o regul, n timp ce suspendarea reprezint o operaie excepional. n al doilea rnd, revocarea se dispune cnd exist certitudinea c actul este ilegal, inclusiv sub aspectul oportunitii, pe cnd suspendarea intervine cnd exist un dubiu n privina legalitii, inclusiv sub aspectul oportunitii. n al treilea rnd, revocarea atrage ncetarea definitiv a producerii de efecte juridice, pe cnd suspendarea determin doar ncetarea temporar a acestor efecte. Fa de aceast poziie tradiional din doctrina administrativ, n realitate, analiza evoluiei practicii administrative i a jurisprudenei administrative din ultimii ani demonstreaz faptul c, n timp ce situaiile de revocare a actelor administrative sunt destul de rare, n cazul aciunilor n contencios administrativ sunt tot mai des ntlnite cazurile n care reclamantul o dat cu introducerea aciunii de anulare a actului
77

administrativ vtmtor introduce i o cerere de suspendare n condiiile stabilite de legea contenciosului administrativ. Suspendarea actelor administrative poate interveni n urmtoarele situaii: a). de drept : n baza unei dispoziii legale sau chiar constituionale; b). n baza unui ordin al unui organ ierarhic superior; c). n baza hotrrii de retractare vremelnic de ctre organul emitent; d). n baza unei hotrri judectoreti sau a unei ordonane a Ministerului Public. n esen, suspendarea poate fi dispus prin act juridic dar poate fi i opera legiuitorului, ope legis. n ce privete prima situaie de suspendare, vom reine n primul rnd, prevederea art.123 alin.(5) din Constituia republicat, potrivit creia, introducerea aciunii prefectului n instana de contencios administrativ, mpotriva unui act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal, va atrage suspendarea de drept a actului. Un alt exemplu de suspendare n temeiul legii, ni-l ofer Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor care stabilete expres c, plngerea contravenientului mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii atrage suspendarea executrii actului de sancionare. De asemenea, actuala lege a contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 consacr n raport cu vechea lege, o reglementare mai ampl instituiei suspendrii executrii actului atacat, prevznd expres c cererea de suspendare poate s intervin o dat cu declanarea procedurii prealabile, pn la pronunarea instanei de fond, ea urmnd s fie rezolvat de urgen, cu citarea prilor, iar ncheierea sau dup caz, sentina prin care se pronun suspendarea fiind executorie de drept i putnd fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la pronunare. n plus, mai precizeaz legiuitorul organic, cnd n cauz este un interes public major, de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ de importan naional, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdus i de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare. O dispoziie expres este consacrat situaiei n care solicitarea suspendrii executrii actului administrativ individual este cerut de reclamant prin aciunea principal. Potrivit doctrinei, chiar autoritatea emitent i autoritatea ierarhic superioar pot suspenda actele administrative emise dac exist dubii cu privire la legalitatea acestora. Organele care fac parte din Ministerul Public pot suspenda numai actele administrative ale organelor de deinere i executare a pedepselor. Spre deosebire de anularea i revocarea actelor administrative care, dup cum vom vedea, opereaz n cazul n care actele sunt ilegale sau inoportune, suspendarea intervine n situaia n care exist ndoieli cu privire la legalitatea sau oportunitatea actelor administrative. Prin urmare, efectele suspendrii vor nceta fie prin anularea actului, fie prin repunerea lui n vigoare, ca urmare a stabilirii legalitii lui.
78

 2. Revocarea actelor administrative

n ce privete revocarea, aceasta reprezint operaia juridic prin care organul emitent al unui act administrativ sau organul ierarhic superior desfiineaz acel act. Cnd este pronunat de organul emitent, revocarea mai este numit i retractare. Pe aceeai linie de idei, revocarea este privit ca operaiunea juridic ce poate consta n dou forme de exprimare: retractarea, atunci cnd desfiinarea actului se face de autoritatea emitent i revocarea propriu-zis, atunci cnd desfiinarea actului se face de ctre autoritatea ierarhic superioar celei emitente. Evident, n aceast din urm situaie, este necesar s existe o astfel de autoritate ierarhic superioar, avnd n vedere actuala organizare a administraiei publice, caracterizat mai degrab prin lips de subordonare ntre autoriti. Revocarea reprezint deci, un caz particular al nulitii dar n acelai timp, i o regul, un principiu fundamental al regimului juridic al actelor administrative. Acest principiu fundamental aplicabil actelor administrative rezult att din art.21 i ct i din art.52 din Constituia republicat, precum i din dispoziiile Legii contenciosului administrativ, care menine caracterul obligatoriu al procedurii prealabile ce fusese consacrat i prin Legea nr.29/1990, vechea reglementare n materie. Astfel potrivit art. 7 alin.(1) din Legea nr.554/2004 privind contenciosului administrativ, nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, cel vtmat ntr-un drept al su sau un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie s solicite autoritii publice emitente, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia. Plngerea se poate adresa n egal msur, organului ierarhic superior, dac acesta exist. Prin aceast procedura prealabil, legiuitorul a fundamentat dreptul administraiei de a reveni oricnd asupra actului emis. Principiul revocabilitii actelor administrative apare ca un efect firesc al trsturilor administraiei publice, al raiunii nsi de a fi a actelor administrative. Structura organizaional a administraiei publice se bazeaz pe anumite reguli, ntre care i subordonarea ierarhic administrativ. Vom nelege astfel, revocarea actelor administrative ca fiind o regul, un principiu al structurii funcionale a administraiei publice. Principiul revocrii actelor administrative a devenit o constant a dreptului public romnesc, fiind unanim admis de toi specialitii, recunoscut de practicienii din administraia public dar neprevzut expres n vreun text de lege. Este motivul pentru care, n doctrina actual a fost subliniat necesitatea consacrrii sale n viitorul Cod de procedur administrativ, aspect care ar clarifica o serie de probleme teoretice i ar oferi un criteriu sigur pentru practica administrativ i judectoreasc. Dei aparent simpl, revocarea ridic unele probleme speciale, cum ar fi cea a situaiei efectelor juridice deja produse pn atunci precum i cea a consecinelor juridice ale efectelor produse n raport de cauzele care au determinat-o.
79

n ce privete condiiile n care trebuie dispus revocarea, vom reine c, aceasta trebuie dispus printr-un act cu cel puin aceeai for juridic cu a actului revocat, cu respectarea procedurii de emitere i cu admiterea posibilitii unei aciuni n instana de contencios administrativ. Ea trebuie motivat. De la aceast regul, pot apare excepii, n cazul n care, dup ce actul a fost emis, au intervenit reguli noi care au modificat procedura de elaborare a acestuia, actul de revocare urmnd s respecte noile norme procedurale. Revocarea poate interveni pentru nerespectarea condiiilor generale de legalitate ale actului administrativ, dar n mod special a condiiei specifice referitoare la oportunitate. Autoritatea emitent a unui act administrativ poate nu doar s-l revoce dar i s-l modifice. Modificarea actelor administrative poate fi fcut de autoritatea emitent dar i de alte autoriti publice, cum ar fi autoritatea ierarhic superioar sau instana judectoreasc competent, potrivit legii. n analiza acestei chestiuni trebuie fcut distincie dup cum este vorba despre acte administrative de autoritate normative sau individuale. Astfel, actele administrative normative pot fi modificate de regul de ctre autoritatea emitent, dar n condiiile legii i de ctre instana competent. Modificarea de ctre instana competent intervine n aplicarea prevederii din Legea contenciosului administrativ potrivit creia, instana soluionnd aciunea, poate, dup caz, s anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ. Actele administrative individuale pot fi modificate n principal, de autoritatea emitent, iar n secundar, de autoritatea administrativ ierarhic superioar precum i, n condiiile legii, de instanele judectoreti, n acest caz, fiind vorba de evocarea aceleiai dispoziii din Legea contenciosului administrativ. La modificarea actelor administrative individuale, trebuie s se in seama ns, de principiul drepturilor ctigate, astfel nct, dup modificare, s nu se creeze o situaie mai rea celui cruia actul i se adreseaz. Revenind la revocare, cauzele acesteia pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii actului administrativ. Spre deosebire de actele administrative normative care sunt ntotdeauna i oricnd revocabile, actele administrative individuale sunt n principiu revocabile, cu urmtoarele categorii de excepii: a). actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziie expres a legii; b). actele administrative cu caracter jurisdicional; c).actele administrative de aplicare a sanciunilor corespunztoare formelor rspunderii din dreptul administrativ; d). actele administrative de punere n executare a actelor procedurale penale; e). actele administrative care au dat natere la contracte civile (n sensul larg al termenului); f). actele administrative emise ca urmare a existenei unor contracte civile; g). actele administrative care dau natere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul legalitii;
80

h). actele administrative care au fost executate material. Deoarece prima categorie se subnelege, iar celelalte trei vor fi abordate n contextul cercetrii altor instituii cu care au direct legtur, ne ocupm n continuare de ultimele patru excepii, cu precizarea c acestea sunt deduse fie din natura actului, fie din efectele pe care le-au produs sau din voina legiuitorului. Exceptarea actelor administrative care au dat natere la contracte civile are n vedere raporturile dintre dreptul administrativ i dreptul civil, fiind unul din aspectele eseniale ale acestei corelaii. n doctrin au fost identificate dou ipoteze: prima, n care contractul civil se ncheie pe baza unui act administrativ prealabil ntre doi particulari sau ntre un particular i o instituie public i a doua, n care contractul civil se ncheie pe baza unui act administrativ prealabil ntre dou autoriti ale administraiei publice sau ntre o astfel de autoritate i o instituie public. n prima ipotez, contractul ncheiat pe baza actului administrativ poate fi reziliat numai pe cale judectoreasc, actul administrativ fiind irevocabil iar n a doua ipotez, principiul irevocabilitii opereaz numai dac autoritile administraiei publice, respectiv autoritatea administrativ i instituia public nu sunt subordonate aceleiai autoriti administrative ierarhic superioare. n ce privete ns prima ipotez, n doctrin exist i o analiz mai nuanat, potrivit creia n unele situaii, contractelor li se poate aplica un regim comandat de dreptul public, iar identificarea acestor situaii se va face de la caz la caz, n concret, inndu-se cont de litera i spiritul legii. O asemenea poziie pornete de la premisa c, n realitate, contractul civil nu este dect un instrument juridic de realizare a sarcinilor organului administraiei publice de la care provine actul administrativ, act pe care s-a grefat contractul civil, contractul comercial, contractul individual de munc, etc. Prin urmare, capacitatea de drept civil a prilor contractante este subordonat capacitii de drept administrativ a organului emitent. Este de fapt, problema prioritii ntre cele dou exigene: sigurana persoanelor particulare n viaa juridic, i implicit n raporturile nscute pe baza unui act administrativ i interesul public pe care l are de aprat administraia public. Admind prioritatea administrativului, trebuie s admitem i dreptul particularului de a ataca n contencios administrativ, actul de revocare. Aceast categorie de acte exceptate de la principiul revocabilitii se impune a fi regndit n raport cu noua prevedere a actualei reglementri n domeniul contenciosului administrativ, care stabilete posibilitatea autoritii publice emitente a unui act administrativ nelegal de a solicita instanei constatarea nulitii acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat deoarece a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice, situaie n care, n cazul admiterii aciunii, instana se va pronuna, la cerere, i asupra legalitii actelor civile ncheiate n baza actului administrativ nelegal, precum i asupra efectelor civile produse. O alt excepie de la excepie o reprezint i actele administrative de numire n funcii publice din administraia central.
81

Actele administrative emise pe baza unui contract prealabil sunt exceptate de la principiul revocabilitii, actul administrativ fiind n aceast situaie un instrument juridic strict necesar pentru executarea contractului civil nsui. Actul administrativ nu poate fi desfiinat dect o dat cu contractul i pe cile prevzute de lege n acest scop, nu ns i printr-o revocare din partea organului administraiei publice. Sunt situaiile n care contractul civil preexist legal ntre subiecte de drept, care nu fac parte din sistemul administrativ al organului ce trebuie s emit actul. Actele administrative care au dat natere la drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate ca acte exceptate se disting dup cum dreptul subiectiv apare n sfera unui raport juridic administrativ, respectiv a unui raport juridic civil. n prima categorie intr certificatele de natere, crile de identitate, diplomele de absolvire a unor instituii de nvmnt superior etc. Svrirea unor operaii de fraudare a legii de ctre beneficiarii unor astfel de acte va putea atrage ns, n mod evident, ilegalitatea actului, ducnd implicit, la posibilitatea revocrii sale. n cazul drepturilor subiective civile, legea a neles s le ocroteasc n mod special, exceptnd actul administrativ ce st la baza lor de la principiul revocabilitii, deoarece ele presupun angajarea beneficiarului la cheltuieli importante. Actele care au fost executate material n mod evident nu mai pot fi revocate deoarece desfiinarea lor nu va putea terge efectele materiale deja produse. Cele mai frecvente acte administrative din sfera acestei categorii sunt autorizaiile, care au dat natere la drepturi subiective care nu sunt protejate special. Revocarea unei autorizaii de construire dup ridicarea cldirii, nu ar mai avea nici o valoare. Aceast categorie privete numai actele administrative individuale care se realizeaz material printr-o singur operaiune (aciune) sau mai multe operaiuni determinate. n legtur cu revocarea autorizaiilor, trebuie fcut distincie ntre autorizaiile impuse de lege, care se caracterizeaz prin faptul c autoritatea administraiei publice este obligat s le elibereze la solicitarea celui interesat dac sunt ndeplinite condiiile cerute de lege i autorizaiile libere, care se caracterizeaz prin faptul c autoritatea administraiei publice nu are obligaia de a le elibera, ci poate s aprecieze oportunitatea emiterii lor. Astfel, n timp ce prima categorie de autorizaii evocat se bucur de stabilitate mai mare, deoarece autoritatea competent are obligaia de a le elibera dac cel interesat ntrunete condiiile cerute de lege, fiind deci irevocabile, a doua categorie prezint un caracter precar i revocabil tocmai datorit dreptului de apreciere de care beneficiaz autoritatea emitent, beneficiarul unei asemenea autorizaii asumndu-i riscul unor pagube n momentul solicitrii autorizaiei (spre exemplu, autorizaia de exercitare a unei meserii). Totodat irevocabilitatea actelor administrative din categoriile exceptate de la principiul revocabilitii nu mai poate fi invocat dac ne aflm n prezena unor acte inexistente, adic a unor acte care nu au avut nici un moment aparena de legalitate.
82

 3. Anularea i inexistena actelor administrative

Principiul legalitii, principiu fundamental aplicabil administraiei publice impune stricta respectare a dispoziiilor constituionale, legale i a tuturor actelor normative cu for juridic superioar, de ctre autoritile administraiei publice. n dreptul administrativ, ramur a dreptului public, problema nulitii actelor pe care le adopt sau le emit autoritile administraiei publice i conductorii acestora se pune oarecum n ali termeni dect n dreptul privat, n primul rnd, datorit existenei mai multor categorii de interese i anume: interesul general, statal, interesul local, al judeelor, oraelor i comunelor precum i interesul individual, adic interesul administraiilor. Legea trebuie s in seama de aceste interese i s le concilieze. Uneori ea declar inexistena actului, alteori numai nulitatea actului, alteori numai anulabilitatea fa de anumite persoane. Astfel, nclcarea prevederilor legale atrage sancionarea activitii ilegale, n concret, a actului administrativ, prin anularea sau inexistena sa. Anularea unui act juridic este definit de regul ca reprezentnd operaia juridic prin care se dispune desfiinarea acelui act, ncetarea definitiv a producerii de efecte juridice de ctre acesta. n doctrina interbelic s-a conturat o teorie a nulitilor, nuanat, bazat pe gravitatea ilegalitilor dar i pe diferitele interese aflate n joc. Fa de preocuprile specialitilor n drept civil i respectiv, n teoria general a dreptului viznd problema nulitii, n doctrina postbelic, autorii de drept administrativ au cutat s lmureasc urmtoarele aspecte: a). posibilitatea admiterii teoriei nulitii absolute i a nulitii relative; b). posibilitatea admiterii teoriei anulabilitii; c). posibilitatea admiterii teoriei inexistenei; d). raportul dintre nulitate i revocare. n ce privete prima problem, rspunsul a fost de regul favorabil, considerndu-se c nulitatea poate fi absolut sau relativ n funcie de interesul ocrotit de norma nclcat prin actul ilegal sau de gravitatea viciilor de ilegalitate. n ce privete teoria anulabilitii, n raport de gravitatea nerespectrii condiiilor de valabilitate ale unui act administrativ, n doctrina postbelic, un autor a susinut c sunt nule acele acte care nu ntrunesc condiiile eseniale pentru a lua fiin i respectiv, anulabile, actele ce conin nclcri de mic nsemntate a condiiilor cerute pentru existena lor, i care fr a nceta s fie obligatorii, pot fi contestate pe cale administrativ sau judectoreasc. Au fost ns i autori care au identificat anulabilitatea cu nulitatea relativ. n prezent, anulabilitatea este definit ca reprezentnd acea form a nulitii actelor administrative care se aplic, atunci cnd legea o prevede, actelor administrative adoptate sau emise cu nerespectarea acesteia.
83

n ce privete teoria inexistenei, aceasta a fost n mod constant susinut de doctrina interbelic i cea postbelic, fiind pe deplin meninut i n doctrina actual. O problem analizat n doctrina recent privete rspunsul la ntrebarea dac inexistena actului administrativ reprezint un grad de nulitate sau un alt tip de sanciune a actului administrativ. n privina raportului dintre nulitate i revocare, unii autori privesc revocarea ca un caz particular al anulrii, iar ali autori o privesc distinct, ca o instituie de sine stttoare. Legat de distincia dintre nulitatea n dreptul civil i nulitatea n dreptul administrativ, un autor identific o serie de deosebiri i anume: n primul rnd, nulitatea n dreptul administrativ este determinat de ilegalitate, iar dup unele opinii i de ne-oportunitate (autorul se refer la teza fundamentat de coala de drept public de la Bucureti, evocat mai devreme subl.ns.), n timp ce nulitatea n dreptul civil este antrenat n general, de nclcarea legii. n al doilea rnd, n dreptul administrativ, nulitatea deriv din nclcarea condiiilor de fond sau de form ale actelor administrative, fr s mai fie necesar existena unor prevederi legale exprese n acest sens, cum este regula n dreptul civil. n sfrit, n cazul distinciei dintre nulitile totale i nulitile pariale exist unele diferenieri dup cum actul administrativ este individual sau normativ. Astfel, n cazul actelor administrative normative, nulitatea parial se poate manifesta afectnd numai o parte a actului juridic, adic una sau mai multe norme care contravin normelor cu for juridic superioar. n ipoteza actelor administrative individuale este mai greu s se fac o distincie att de net ntre nulitatea total i nulitatea parial, deoarece actul este unitar prin existena unei singure cauze i a unui singur obiect, motiv pentru care, de regul, nulitatea nu poate fi dect total. Potrivit doctrinei actuale, viciile de ilegalitate care afecteaz actele administrative nu au toate aceeai gravitate. n plus, uneori, viciul de ilegalitate aduce atingere interesului public, alteori, numai celui particular. Orice teorie a nulitii actelor administrative trebuie s porneasc de la realitatea c viciile care afecteaz legalitatea acestora nu au toate o valoare egal. Astfel, este firesc s apreciem c, nerespectarea unei reguli de fond are o importan mai mare dect nerespectarea unei reguli de form, motiv pentru care cauzele de nulitate a actelor administrative pot fi structurate dup cum ele vizeaz condiii de fond (stabilite prin norme de drept administrativ material) sau condiii de form (stabilite prin norme de drept administrativ procesual). Prin urmare, de regul, nerespectarea unor condiii de fond privind coninutul actului va atrage nulitatea absolut a actului administrativ, iar nerespectarea unor condiii de form va determina nulitatea relativ a acestuia. Pot exista ns domenii n care nerespectarea unei condiii de form are o importan mai mare dect nerespectarea unei condiii de fond . Spre exemplu, art.16 din Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor enumer o serie de
84

meniuni pe care procesul-verbal de sancionare a contraveniei trebuie s le cuprind, n mod obligatoriu. Mai mult, n art.17 sunt indicate meniunile a cror lips se prevede expres c va atrage nulitatea procesului-verbal, nulitate ce poate fi constatat i din oficiu. Este vorba despre meniunile privind numele, prenumele i calitatea agentului constatator, numele i prenumele contravenientului (iar n cazul persoanei juridice: denumirea i sediul acesteia), fapta svrit i data comiterii precum i semntura agentului constatator. Prin urmare, n cazul lipsei acestor meniuni ne vom referi la nulitatea absolut a procesului verbal, n vreme ce necompletarea altor meniuni din cele prevzute n art.16 din Ordonan va atrage doar nulitatea relativ, ele putnd fi acoperite de organul competent a soluiona plngerea. Dispoziia coninut n O.G.nr.2/2001 mai sus enunat, oblig la nuanarea nulitii n dreptul administrativ i fundamentarea unei forme agravante a nulitii i respectiv, unei forme mai uoare, chiar i atunci cnd este vorba de nerespectarea unor imperative cu caracter procedural. Sunt aspecte care ndreptesc s se susin att o teorie a delimitrii nulitii n absolut i relativ, ct i o teorie a divizrii ei n nulitate i anulabilitate. Nulitatea absolut intervine cnd se ncalc o condiie de legalitate de mare importan, stabilit n concret, n funcie de dispoziiile normelor juridice care contureaz regimul juridic al actului administrativ n discuie. Anulabilitatea (nulitatea relativ) intervine pentru nerespectarea unei condiii de legalitate de mic importan. n lipsa unor dispoziii cu caracter de principiu (a unui Cod de procedur administrativ) suntem de prere c o distincie a nulitii actelor administrative n nulitate absolut i anulabilitate nu se poate face dect pentru acele materii n care exist precizri exprese ale legii (cum ar fi art.17 din O.G. nr.2/2001). Dincolo de asemenea prevederi exprese, distincia dintre nulitatea absolut i nulitatea relativ nu are nici o relevan practic, putnd fi susinut i teoria unicitii nulitii. Pe aceeai linie de idei, n doctrin s-a mai artat c, nulitile iau, n general, aspectul nulitilor absolute deoarece i gsete aplicarea principiul sesizrii din oficiu i anularea poate fi hotrt oricnd, nici un termen de prescripie nu limiteaz controlul legalitii exercitat de autoritatea administrativ emitent i cea ierarhic superioar. n doctrin se mai apreciaz c, o distincie mai clar ntre nulitatea absolut i nulitatea relativ ar trebui fcut i n dreptul administrativ, pentru a se da posibilitatea oricrei persoane interesate s cear constatarea nulitii actelor administrative prin care se ncalc normele legale imperative i implicit interesul public. Aceast poziie este argumentat ntr-un studiu distinct cu soluii din practica judectoreasc bazate pe texte legale existente, autorul considernd c aceast distincie mai clar ntre nulitatea absolut i nulitatea relativ ar trebui fcut cel puin sub
85

aspectul cauzelor care determin cele dou tipuri de nuliti i al persoanelor ndreptite s le evoce n faa instanelor. O alt problem n materia nulitii actelor administrative, deja enunat, pornete de dispoziia Legii contenciosului administrativ, potrivit creia instana poate decide anularea total sau parial a unui act administrativ. n ce privete anularea parial a unui act administrativ, n doctrin se susine c, aceasta este n principiu posibil, dar numai dac partea din act care a fost anulat nu are o legtur organic i intrinsec cu celelalte dispoziii din act, care pot avea o existen de sine stttoare i se pot aplica n forma n care au fost adoptate chiar i n lipsa dispoziiilor care au fost anulate, altfel organul competent trebuie s ia msura anulrii totale a actului administrativ, deoarece aceast msur intervine implicit prin imposibilitatea aplicrii prii din act care nu a fost anulat expres. Alta este situaia n care actul administrativ nu prezint nici mcar umbra unei aparene de legalitate, el aprnd n mod manifest ca ilegal, caz n care ne referim la inexistena acestuia. Teoria actelor juridice inexistente a aprut n doctrina juridic francez, n a doua jumtate a secolului al XIX-lea, n legtur cu actele de stare civil, n special cu cele de cstorie. Actele administrative inexistente, departe de a se bucura de o prezumie de legalitate, sunt lovite de vicii att de vizibile, nct nimeni nu le poate atribui nici mcar un moment caracterul de acte juridice obligatorii. n cazul actelor administrative inexistente nu mai opereaz prezumia de legalitate, nclcarea legii fiind att de evident nct oricine o poate sesiza. Cu alte cuvinte, viciul ilegalitii afecteaz n aa msur actul nct acesta este lipsit de prezumia de legalitate ab initio, astfel nct se poate considera c actul nici nu a luat fiin. Prin urmare, nimeni nu poate fi obligat s se supun dispoziiilor cuprinse ntr-un astfel de act, mai mult, punerea n executare a actului inexistent de ctre organele administraiei publice apare ca o cale de fapt (i nu de drept) care atrage rspunderea administraiei publice, respectiv a funcionarilor pentru pagubele cauzate. S-ar prea, la prima vedere, c noiunea de inexisten sugereaz lipsa oricrui efect juridic. Limitele prezumiei de legalitate nu pot fi stabilite n mod abstract, ci n funcie de situaia de fapt, n fiecare caz n parte. Ca regul a regimului juridic al inexistenei actelor administrative trebuie admis dreptul subiectelor destinatare ale actului administrativ de a se apra n faa oricrei autoriti publice prin invocarea inexistenei. Corespunztor acestui drept, trebuie admis existena obligaiei autoritilor respective de a constata, utiliznd prerogativele de putere public de care dispun, inexistena actului administrativ. n doctrina francez, actele inexistente sunt analizate la categoria actelor necreatoare de drept, inexistena fiind calificat a fi mai grav dect nulitatea absolut iar n
86

jurisprudena Consiliului de Stat, actul inexistent este calificat ca fiind actul cu efecte nule sau actul nul i neavenit. n dreptul administrativ, raiunea introducerii sanciunii inexistenei prezint, spre deosebire de dreptul civil, un mare interes practic. ntr-adevr, n baza prezumiei de legalitate, ce caracterizeaz actele administrative, acestea sunt executorii de drept producnd efecte pn n momentul desfiinrii lor. n cazul inexistenei, prin simpla ei constatare, fcut de orice subiect interesat, prezumia este nlturat fr o procedur deosebit, actul neavnd nici mcar aparena de legalitate i fiind lipsit de caracterul executoriu. La ora actual, inexistena a devenit chiar o instituie de ordin constituional dac avem n vedere dispoziiile art.100 alin.1 referitoare la decretele Preedintelui, considerate inexistente n cazul nepublicrii i respectiv, ale art. 108 alin.(4) referitoare la actele Guvernului, considerate de asemenea, inexistente n cazul nepublicrii, cu excepia hotrrilor Guvernului cu caracter militar care se comunic numai instituiilor interesate. n ce privete organele competente s constate aceste modaliti de ncetare a producerii de efecte juridice de ctre un act administrativ, competena de a constata nulitatea unui act administrativ revine organului ierarhic superior (n baza dreptului de control de care dispune acesta, n virtutea raportului de subordonare) precum i instanelor judectoreti, n principal, seciilor de contencios administrativ ale acestora. Ministerul Public prin reprezentanii si poate de asemenea anula, actele ilegale ale organelor administrative de cercetare i urmrire penal, respectiv ale organelor de administrare a locurilor de deinere i executare a pedepselor. O consacrare expres ntr-un text de lege, care nu poate fi dect viitorul Cod de procedur administrativ a principiului potrivit cruia anularea nu poate fi pronunat dect de instana de judecat iar revocarea ar reveni exclusiv autoritii emitente sau autoritii ierarhic superioare ar permite clarificarea confuziilor care domnesc nc, n aceast materie, ar elimina ambiguitile care se regsesc n doctrin n legtur cu aceast chestiune, ca efect al unei practici administrative neunitare i inconsecvente. n acord cu un asemenea punct de vedere, ce ar contribui la sistematizarea i uniformizarea materiei privitoare la actul administrativ, credem c, unele texte de lege ar trebui revizuite pentru a rspunde acestui principiu. Spre exemplu, art.28 alin. (2) din Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, potrivit cruia: n exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul s anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de autoritile administraiei publice din subordinea sa, precum i ale prefecilor ar trebui reformulat, cu urmtorul coninut: n exercitarea controlului ierarhic, Guvernul are dreptul s revoce actele administrative ilegale sau inoportune emise de autoritile administraiei publice din subordinea sa, precum i ale prefecilor. n egal msur, alte dou dispoziii din Legea nr.340/2004 privind instituia prefectului, ar putea suferi modificri similare. Este vorba despre o dispoziie potrivit
87

creia, Ministerul Administraiei i Internelor poate propune Guvernului anularea ordinelor emise de prefect, dac le consider nelegale sau netemeinice. i mai este vorba despre o alt dispoziie, potrivit creia, ca urmare a obligaiei prefecilor de a comunica conductorului instituiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat, ordinele prin care se stabilesc msuri cu caracter tehnic sau de specialitate ce trebuie emise dup consultarea conductorului serviciilor publice deconcentrate, ministerele i celelalte organe ale administraiei publice centrale pot propune Guvernului msuri de anulare a acestor ordine, dac le consider nelegale. n felul acesta, s-ar confirma i teza din doctrin, unanim acceptat, potrivit creia, revocarea poate s intervin pentru considerente de ilegalitate, dar mai ales de oportunitate, i teza fundamentat de specialitii de la Cluj, potrivit creia, anularea poate s intervin pe considerente de ilegalitate. n ce ne privete, ajungem la concluzia c, judectorul n contencios administrativ, atunci cnd cerceteaz limitele puterii discreionare cu ocazia emiterii unui act administrativ supus controlului judectoresc ajunge n mod inevitabil uneori, la controlul oportunitii. Inexistena poate fi constatat de orice subiect interesat, ceea ce nseamn c prezumia de legalitate este nlturat i actul nu are nici mcar aparena de de legalitate, fr s se pun nici un moment problema caracterului su executoriu. O chestiune care prezint att un interes teoretic ct mai ales, unul practic se refer la efectele juridice care s-au produs pn la data constatrii, n tot sau n parte, a nulitii unui act administrativ. Astfel, n ce privete efectele nulitii, indiferent care organ pronun nulitatea, cauzele pronunrii acesteia nu pot fi dect anterioare sau concomitente emiterii lui, nefiind de conceput ca un act administrativ s fie legal emis iar ulterior s devin ilegal. De aceea, anularea are de regul, efect retroactiv, actul de anulare stingnd efectele actelor anulate. Vor putea fi terse ns doar efectele juridice, nu i faptele materiale deja svrite. De pild, anularea unui carnet de conducere auto pe baza cruia s-a exercitat conducerea autovehiculului nu poate terge efectele trecute ale acestuia, deoarece el a fost realizat prin activiti succesive. Anularea unui act administrativ are ca efect nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare care au fost condiionate sub aspectul legalitii, de existena unui act administrativ. Dei teoretic se poate distinge inexistena de nulitatea absolut, practic efectul este acelai, ntruct n ambele situaii, actul este desfiinat n ntregime cu efect retroactiv. Totui, distincia ntre cele dou sanciuni este marcat de faptul c actul lovit de nulitate absolut continu s produc efecte juridice, n baza prezumiei de legalitate, pn n momentul n care se constat, cu efect retroactiv, nulitatea actului administrativ de ctre organele competente, pe cnd n cazul inexistenei, actul nu beneficiaz de la bun nceput de aceast prezumie i nu poate fi pus n executare.
88

 4. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)

1. Suspendarea actelor administrative reprezint: a. operaia de ntrerupere temporar a efectelor juridice produse de un act administrativ b. operaia de ntrerupere pe o perioad de timp determinat a efectelor juridice produse de un act administrativ c. operaia de ncetare definitiv a producerii de efecte juridice 2. Suspendarea poate fi dispus: a. prin act juridic b. de ctre legiuitor c. prin act juridic sau de ctre legiuitor 3. n cazul introducerii de ctre prefect a unei aciuni n contencios administrativ mpotriva unui act administrativ al unei autoriti a administraiei publice locale alese intervine: a. suspendarea de drept a actului b. abrogarea actului c. revocarea actului 4. Revocarea actelor administrative reprezint: a. operaia de ntrerupere temporar a efectelor juridice produse de un act administrativ b. operaia de ncetare definitiv a producerii de efecte juridice c. operaia de ntrerupere pe o perioad de timp determinat a efectelor juridice produse de un act administrativ 5. Atunci cnd revocarea provine de la organul emitent, ea se mai numete: a. retragere b. renunare c. retractare 6. Revocarea actelor administrative reprezint: a. un principiu al structurii funcionale a administraiei publice b. o excepie specific actelor administrative c. un principiu absolut aplicabil actelor administrative fr excepie 7. Revocarea intervine: a. ntotdeauna n cazul actelor administrative normative i uneori n cazul actelor administrative individuale
89

b. ntotdeauna n cazul actelor administrative c. ntotdeauna n cazul actelor administrative individuale i uneori n cazul actelor administrative normative 8. Actele administrative executate material constituie: a. o excepie de la principiul revocabilitii b. o excepie de la principiul irevocabilitii c. o regul a principiului revocabilitii 9. Nulitatea actelor administrative reprezint: a. operaia de ntrerupere temporar a efectelor juridice produse de un act administrativ b. operaia de ncetare definitiv a producerii de efecte juridice c. operaia de ntrerupere pe o perioad de timp determinat a efectelor juridice produse de un act administrativ 10. Nulitatea absolut a actelor administrative intervine cnd: a. se ncalc o condiie de legalitate de mare importan b. se ncalc o condiie de legalitate de mic importan c. se ncalc un interes particular 11. Inexistena actelor administrative intervine cnd: a. se ncalc un interes public b. se ncalc un interes particular c. nu mai opereaz prezumia de legalitate, nclcarea legii fiind att de evident nct oricine o poate sesiza 12. Inexistena actelor administrative reprezint: a. o noiune de ordin constituional b. o noiune de ordin legal c. o noiune utilizat exclusiv n doctrina administrativ 13. Suspendarea executrii actului administrativ reprezint: a. o msur cu caracter permanent, pn la abrogarea actului n cauz b. o msur care poate fi dispus numai de instana de judecat c. un rezultat al angajrii rspunderii contravenionale d. o msur care poate fi dispus i de instana de judecat

90

Capitolul IV Contractele administrative

REZUMAT: Dup modelul doctrinei, legislaiei i jurisprudenei franceze, n perioada interbelic a aprut i a fost dezvoltat i de o parte a specialitilor romni, teoria contractelor administrative. Ignorat n toat perioada postbelic, cu excepia notabil a unei autoare care a preluat aceast teorie i a susinut-o exemplificnd la vremea respectiv cu contractul de specializare universitar, teoria a redevenit n actualitate dup 1990. Sistemul legislativ romnesc consacr n prezent mai multe tipuri de contracte administrative i mai mult, Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ asimileaz actelor administrative, contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice i achiziiile publice.

1. Evoluia doctrinei cu privire la teoria contractelor administrative

Potrivit unui autor consacrat din doctrina interbelic, administraia acioneaz n unele cazuri i prin acte contractuale pe care le ncheie cu particularii. Astfel sunt contractele de cumprare i vnzare, contractele de nchiriere sau arendare, contractele de locaiune de servicii, mprumuturile, donaiile etc. Aceste contracte sunt supuse n principiu, Codului civil. Unele din contractele ncheiate de administraie urmresc ns satisfacerea unui interes general sau buna i regulata funcionare a serviciilor publice, motiv pentru care sunt supuse regimului administrativ. Contractele ncheiate de administraie cu particularii n scopul de a colabora mpreun n vederea satisfacerii unui serviciu public sau a unui interes general, supuse din aceast cauz regimului administrativ sunt contractele de drept public sau contractele administrative. Aa de exemplu sunt considerate contracte administrative, concesiunea de servicii publice, concesiunea domeniului public, contractul de lucrri publice etc. Regimul juridic special cruia i sunt supuse contractele administrative se caracterizeaz prin forme speciale necesare pentru ncheierea lor precum i prin principii speciale cu privire la executarea lor. Teoria contractelor administrative s-a format n dreptul francez modern, ca o creaie a jurisprudenei Consiliului de Stat, preluat i dezvoltat ulterior de doctrina administrativ francez. n stabilirea noiunii de contract administrativ, guvernat de regulile dreptului public, s-a avut n vedere competena Consiliului de Stat, ca instan de contencios administrativ, n judecarea litigiilor dintre particulari i administraia public. Regimul juridic distinct aplicabil contractelor administrative const n faptul c regulile de ordin tehnic privitoare la ncheierea, executarea i desfiinarea acestora sunt
91

n mare parte diferite de regulile dreptului privat aplicabile contractelor determinate de acesta. Regulile aplicabile contractelor administrative nu sunt ns cu totul diferite de regulile dreptului privat. Exist principii de justiie i echitate, care domin toate contractele, de orice natur ar fi ele, de drept public sau privat. Aceste principii decurg din cteva idei fundamentale precum: cuvntul dat trebuie respectat; acela care comite o culp trebuie s-i suporte consecinele, clauzele unui contract trebuie interpretate i executate n mod raional, dup intenia comun a prilor etc. n doctrina francez actual, contractul administrativ este definit ntr-o concepie, ca fiind contractul ncheiat de o persoan public i identificat prin intermediul unui criteriu alternativ i anume: prezena clauzelor exorbitante sau participarea cocontractanilor la executarea aceluiai serviciu public. ntr-o formulare mai sintetic, contractul administrativ reprezint contractul ncheiat de una sau mai multe persoane publice i supus unui regim de drept public. Natura administrativ a contractului poate fi decis, potrivit doctrinei franceze, n trei moduri: de legiuitor, ori de cte ori acesta consider c regimul administrativ este mai potrivit dect regimul de drept privat pentru problema de fapt ce trebuie rezolvat; de anumite jurisdicii (administrative) care pot stabili c regimul administrativ trebuie aplicat unui anumit tip de contract precum i prin acordul de voin al prilor. n Romnia, teoria contractelor administrative a aprut i s-a dezvoltat o dat cu dezvoltarea raporturilor juridice dintre administraie i ntreprinztorii particulari ce aveau ca obiect concesiunea unor lucrri publice sau servicii publice. Marii specialitii din perioada interbelic au ntmpinat-o ns cu unele rezerve. Inexistena unor instane speciale de contencios administrativ n Romnia, n perioada interbelic a conferit particulariti specifice teoriei contractelor administrative. Astfel, pn la adoptarea Constituiei din 1948, n doctrina de drept public romneasc s-au susinut trei mari poziii: a). de acceptare a teoriei contractelor administrative, n sens restrns; b). de respingere a oricrei teorii a contractelor administrative; c). de acceptare a teoriei contractelor administrative, n sens larg. Prima opinie pornete de la ideea conform creia, concesiunea este un contract de drept public, un contract de serviciu public sau pur i simplu, un contract administrativ propriu-zis. Regimul juridic special cruia i sunt supuse contractele administrative se caracterizeaz prin forme speciale necesare pentru ncheierea lor (caiete de sarcini, licitaii, aprobri din partea unor autoriti publice etc.) precum i prin principii speciale cu privire la executarea lor. Au fost identificate urmtoarele caracteristici ale contractelor administrative: ele sunt acele contracte ncheiate de administraie n legtur cu funcionarea serviciilor publice administrative, ce se deosebesc de contractele de drept privat prin faptul c sunt guvernate de regulile dreptului public; pentru ca contractul s aib caracter administrativ trebuie ca prile contractante s consimt ca contractul respectiv s fie supus regimului
92

de drept public iar judecata litigiilor privitoare la aceste contracte este de competena instanelor de contencios administrativ, potrivit legii speciale n materie, prile putnd chiar prin clauzele contractului s stipuleze o asemenea competen. Adepii celei de-a doua teorii au pornit de la teza divizrii actelor administraiei n acte de autoritate i acte de gestiune. Potrivit acestei teorii, statul se manifest n dreptul public nu doar sub form de stat suveran, ci i n calitate de stat - persoan juridic, subiect de drepturi i obligaii, asemeni oricrui particular. Spre deosebire de actul de autoritate, care are caracter unilateral, actul de gestiune este un act bilateral, contractual, cci el const ntr-un acord de voine, motiv pentru care mbrac ntotdeauna forma obinuit a actelor contractuale din dreptul privat. Profesorul Negulescu califica concesiunea, act de gestiune, exemplul tipic de contract ncheiat de autoritile administraiei publice, ca un act mixt, o combinaie de dispoziii regulamentare i de contract, ntr-o concesiune existnd i clauze contractuale i clauze regulamentare. Potrivit, celei de-a treia orientri, mai puin rspndit, toate contractele ncheiate de administraiile publice sunt considerate contracte administrative, supuse unui regim de drept public. Dei doctrina primelor dou decenii de dup rzboi s-a dovedit refractar acestei teorii, termenul a continuat s circule, iar ncepnd cu anii 1970, profesoara Valentina Gilescu a fundamentat teoria contractului administrativ ca o teorie pe deplin compatibil cu realitile epocii, exemplificnd cu contractul de specializare universitar, pe baza dispoziiilor Legii nvmntului din acea vreme. Ulterior, teoria contractelor administrative a fost preluat i dezvoltat i de ali autori.

2. Definiia i trsturile contractului administrativ

n doctrina actual, contractul administrativ este definit ca reprezentnd un acord de voin, dintre o autoritate public, aflat pe o poziie de superioritate juridic, pe de-o parte i alte subiecte de drept, pe de alt parte, prin care se urmrete satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrri publice sau punerea n valoare a unui bun public, supus unui regim de putere public. n prezent, pot fi identificate urmtoarele trsturi principale ale contractului administrativ: a). reprezint un acord de voin ntre o autoritate a administraiei publice sau alt subiect de drept autorizat de o autoritate a administraiei publice, pe de-o parte i un particular, pe de alt parte; b). presupune efectuarea de lucrri, prestarea de servicii, etc., de ctre particular, n schimbul unei pli; c). prile trebuie s accepte unele clauze de natur regulamentar stabilite prin lege sau n baza legii, prin Hotrre a Guvernului;
93

d). autoritatea administraiei publice nu poate ceda interesele, drepturile sau obligaiile sale dect altei autoriti a administraiei publice, iar particularul le poate ceda la rndul su, doar cu acordul administraiei publice; e). cnd interesul public o cere sau cnd particularul nu i-a ndeplinit din culp obligaiile contractuale ori cnd executarea devine prea mpovrtoare pentru particular, autoritatea administraiei publice poate modifica sau rezilia unilateral contractul; f). prile au neles c se vor supune unui regim de drept public; g). soluionarea litigiilor revine instanelor de contencios administrativ.

3. Regimul juridic aplicabil contractelor administrative

n ce privete regimul juridic aplicabil contractelor administrative, acesta mprumut unele caractere din dreptul privat, cum ar fi, condiiile de validitate ale contractului, dar se distinge prin dou elemente eseniale i anume: se bazeaz pe inegalitatea juridic a prilor iar autoritatea public, parte n contract, nu dispune de o libertate de voin identic cu cea reglementat de dreptul privat. Competena autoritilor publice sau persoanelor juridice de drept public este determinat de lege, este circumscris realizrii interesului general i din acest motiv ea este expres determinat. Contractul administrativ urmrete o mai bun funcionare a serviciului public, subliniaz un alt autor, tot n ideea de a evidenia distincia dintre contractele administrative i cele civile i comerciale, la baza crora se afl, principiul egalitii prilor contractante, i de aceea nu presupune un echilibru perfect de interese, autoritatea administrativ contractant urmrind interesul colectivitii. Astfel, administraia public i exprim voina ca i cum aceast voin ar fi superioar celei a particularului, ar fi mai respectabil. n cazul contractelor administrative, elaborarea clauzelor contractuale nu este un proces ce rezult din negocierea dintre prile contractante, deoarece una din pri administraia stabilete n mod unilateral coninutul clauzelor, iar cealalt le poate doar accepta sau refuza n bloc. Legat de executarea contractului administrativ, se disting dou reguli i anume: pe de-o parte, administraia dispune n raport cu prile contractante de prerogative fr echivalent n contractele de drept privat iar pe de alt parte, inegalitatea ce decurge din prerogativele conferite prilor n cursul executrii contractului are o limit de ordin financiar, n sensul c prile contractului beneficiaz de garanii n raport cu administraia pe care dreptul privat le ignor. n doctrina actual sunt analizate ca reprezentnd contracte administrative, contractul de achiziii publice, contractul privind achiziii publice prin licitaii electronice i mai ales contractul de concesiune. Toate aceste contracte sunt supuse unor reglementri speciale care le stabilesc regimul juridic aplicabil i care, pentru soluionarea conflictelor aprute n executarea lor, trimit de regul, la instana de contencios administrativ.
94

Totodat, n doctrina actual, unii autorii se refer la contractele administrative identificndu-le cu actele administrative de gestiune, pe care le cerceteaz distinct de actele administrative de autoritate, pe baza celei mai importante delimitri din perioada interbelic, cu implicaii profunde i n prezent. Potrivit unei teze fundamentate n doctrina interbelic, actele juridice pe care serviciile publice administrative (organele administraiei publice, instituiile publice i regiile autonome de interes public) le ncheie n exercitarea dreptului lor de administrare a proprietii publice erau numite acte administrative de gestiune. n ce privete definirea acestora n doctrina actual, un autor consider c, actul administrativ de gestiune este actul juridic ncheiat, pe de-o parte, de un serviciu public, iar pe de alt parte, de un particular (persoan fizic sau juridic, romn sau strin) ce are ca obiect achiziionarea de produse, executarea de lucrri i prestarea de servicii, precum i concesionarea i nchirierea unor bunuri mobile sau imobile, aparinnd proprietii publice a statului, judeului sau comunei. Astfel, obiectul actului administrativ de gestiune poate consta n: concesionarea de bunuri, activiti sau servicii publice; achiziiile guvernamentale; executarea de lucrri de construcii-montaj publice; prestri servicii; nchirierea de bunuri; mprumutul public (de stat sau local). n opinia unui alt autor, actele administrative de gestiune sunt emise de autoritile administraiei publice, n calitatea lor de persoane juridice de drept privat, n scopul administrrii domeniului public sau privat al statului, judeului, oraului sau comunei. Actele de gestiune public, denumite i contracte administrative sunt supuse unui regim juridic mixt de drept public i de drept privat, preponderent fiind regimul de drept public, iar actele de gestiune privat, denumite i contracte de drept comun sunt supuse cu preponderen regimului de drept privat care se completeaz cu unele reguli speciale de drept public. Deoarece actul administrativ de gestiune se ncheie ntotdeauna ntre dou pri, el capt configuraia unui contract, care se deosebete ns, n mod esenial, de contractele civile sau comerciale, prin trsturile proprii care-l caracterizeaz. n primul rnd, iniiativa ncheierii unui asemenea act aparine aceluia care reprezint, potrivit legii, statul sau unitatea administrativ-teritorial, adic unei autoriti a administraiei publice centrale sau locale. n al doilea rnd, obiectul actului administrativ de gestiune l constituie, dup caz, achiziionarea de bunuri, executarea de lucrri, prestarea de servicii ori concesionarea sau nchirierea de bunuri, actul avnd o denumire, mbrcnd o form i avnd un regim juridic aplicabil specific, n raport de obiectul su. n al treilea rnd, actul administrativ de gestiune se ncheie numai n form scris, conform normelor procedurale prevzute de lege sau n condiiile stabilite de lege, pe baza unei licitaii publice. n ce privete executarea actului administrativ de gestiune, cele mai multe obligaii revin particularului, care trebuie s execute obligaiile asumate n condiiile de calitate, cantitate i la termenul convenit.
95

Totodat, drepturile i obligaiile ce revin particularului pot fi cedate altuia numai cu aprobarea autoritii administraiei publice. Atunci cnd interesul public o cere sau cnd particularul nu-i mai ndeplinete obligaiile din contract, autoritatea administraiei publice n cauz poate modifica sau rezilia unilateral contractul, fr a mai recurge la justiie. n ce privete soluionarea litigiilor nscute din executarea acestor contracte, n opinia unor autori, aceasta ar fi de competena instanelor de drept comun, poziie cu care nu putem fi de acord. Astfel, Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ prevedea n art.2, printre actele care nu puteau fi atacate n justiie, la litera d: actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su. O asemenea exprimare a fost criticat n doctrin, pentru cel puin trei aspecte: n primul rnd, pentru c noiunea de gestiune are o sfer mai larg, n al doilea rnd, pentru c, acte de gestiune ncheie nu numai statul ci i unitile administrativ-teritoriale i n al treilea rnd, bunurile care aparin statului, judeului, oraului sau comunei se afl n proprietatea acestora, i nu n administrarea lor, cum se specific de ctre aceiai autori. Dup cum doctrina a subliniat n repetate rnduri, aceste acte puteau fi atacate la instanele de drept comun, precizarea iniial privind imposibilitatea atacrii n justiie, trebuind nlocuit cu formularea, nu pot fi atacate la instana de contencios administrativ . n realitate, trebuie fcut distincie dup cum bunurile aparin domeniului public sau privat al statului, judeului, oraului sau comunei. Astfel, n timp ce, pentru actele administrative de gestiune care privesc bunuri ale domeniului privat, competena de soluionare a conflictelor ar trebui s revin ntr-adevr, instanelor de drept comun, pentru actele administrative de gestiune care privesc bunuri ale domeniului public, competena de soluionare a conflictelor ar trebui s revin instanelor de contencios administrativ, pentru simplul motiv c este vorba despre contracte administrative. Este de altfel, i soluia promovat de actuala lege a contenciosului administrativ, care pe de-o parte, definind actul administrativ are n vedere sensul larg al acestei noiuni, care include i contractele administrative, iar pe de alt parte, admite n continuare ca i vechea reglementare, ca excepie de la controlul n contencios administrativ, actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. Din aceast perspectiv sunt asimilate actelor administrative i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice i achiziiile publice. n ce privete contractele ncheiate de autoritile administraiei publice, care se supun regulilor dreptului comun, n situaii conflictuale, acestea urmeaz s fie cenzurate n instanele de drept comun, intrnd n categoria actelor exceptate de la controlul instanelor de contencios administrativ datorit existenei posibilitii controlului judectoresc n baza normelor dreptului privat.
96

 4. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)

1. Contractul administrativ reprezint: a. contractul ncheiat de una sau mai multe persoane publice i supus unui regim de drept privat b. contractul ncheiat de una sau mai multe persoane publice i supus unui regim de drept public c. contractul ncheiat de una sau mai multe persoane publice i supus unui regim mixt de drept public i de drept privat 2. n doctrina interbelic s-au susinut urmtoarele trei teorii cu privire la contractele administrative: a. de acceptare n sens restrns; de respingere; de acceptare n sens larg b. de acceptare n sens restrns i de respingere c. de acceptare n sens larg i de respingere 3. Soluionarea litigiilor n cazul contractelor administrative revine: a. instanei de drept comun b. Curii Constituionale c. instanei de contencios administrativ 4. Un contract administrativ reprezint: a. un acord de voin b. o manifestare unilateral i expres de voin c. o manifestare de voin din partea unui organ colegial ce presupune exprimarea mai multor voine 5. Un contract administrativ conine urmtoarele tipuri de clauze: a. clauze reglementare i clauze contractuale b. clauze contractuale c. clauze reglementare 6. Legea contenciosului administrativ asimileaz actelor administrative, contractele care au ca obiect: a. punerea n valoare a bunurilor proprietate privat b. punerea n valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice i achiziiile publice c. nchirierea unor spaii

97

Bibliografie orientativ
Dana APOSTOL TOFAN, Drept administrativ. Tematica prelegerilor. Repere bibliografice, vol. II, Editura All Beck, Colecia Curs universitar, Bucureti, 2004, p.1-87; Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ediia 4, Editura All Beck, 2005, p.3-119; Verginia VEDINA, Drept administrativ, ediia a II-a revzut i actualizat, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2006, p.76-119; Ilie IOVNA, Drept administrativ. Activitatea administraiei publice. Controlul exercitat asupra activitii administraiei publice, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p.7-92; Mihai OROVEANU, Tratat de drept administrativ, ediia a doua revzut i adugit, Editura Cerma, Bucureti, 1998, p.33-183; Rodica Narcisa PETRESCU, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p.15-73, p.273-346; Mircea PREDA, Drept administrativ. Partea general, Ediia a III-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004, p.9-62, p.180-208; Valentin PRISCARU, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, ediia a III-a revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p.5-46, p.372-501; Valentin PRISCARU, Actele i faptele de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001; Ioan SANTAI, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, ediie revizuit pentru uzul studenilor, Editura RISOPRINT, Cluj-Napoca, 2002, p.3-176; Anton TRILESCU, Drept administrativ, Ediia 2, Editura All Beck, colecia Curs universitar, Bucureti, 2005, p.197-331; Iulian AVRAM, Contractele de concesiune, Editura Rosetti, Bucureti, 2003, p.519.

98