Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Drept Administrativ
Drept Administrativ
DREPT ADMINISTRATIV
Partea I
2007
Cuprins
Partea a I-a
Introducere n dreptul administrativ
i n tiina administraiei
Capitolul I: Aspecte generale......................................4
1. Noiuni fundamentale pentru studiul dreptul administrativ4
2. Teste de autoevaluare..............................8
Capitolul II: Executivul i administraia public......11
1. Relaia executiv administraie public...11
2. Rolul executivului n dreptul public contemporan13
3. Noiunea de autoritate public potrivit Constituiei Romniei.18
4. Noiunea de administraie public potrivit Constituiei Romniei ...19
5. Sfera administraiei publice potrivit art. 52 din Constituia Romniei......20
6. Definiia i trsturile administraiei publice21
7. Teste de autoevaluare............................22
Capitolul III: Dreptul aplicabil administraiei publice..25
1. Obiectul dreptului administrativ25
2. Definiia i trsturile dreptului administrativ27
3. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ...28
4. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ...32
5. Normele de drept administrativ.34
6. Raporturile de drept administrativ 36
7. Codificarea dreptului administrativ i a procedurii administrative...38
8. Sintez a evoluiei doctrinei administrative romneti.
Loc i rol n micarea de idei contemporan....41
9. Teste de autoevaluare............................46
Bibliografie orientativ.49
Partea a II-a
Activitatea autoritilor administraiei publice
Capitolul I: Teoria general a actului administrativ..................................................50
1. Aspecte generale........................................................................................................50
2. Clarificri terminologice...........................................................................................52
3. Definiia i trsturile actului administrativ.............................................................53
4. Clasificarea actelor administrative............................................................................57
5. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)...................................................59
Capitolul II: Condiiile de valabilitate ale actelor administrative.............................61
1. Legalitatea i oportunitatea actelor administrative....................................................61
2. Forma i procedura emiterii actelor administrative...................................................63
3. Efectele juridice ale actelor administrative...............................................................69
4. Metodologia elaborrii actelor administrative normative.........................................72
5. Teste de autoevaluare(cu caracter exemplificativ)...................................................74
Capitolul III: Modalitile de ieire din vigoare a actelor administrative................77
1. Suspendarea actelor administrative...........................................................................77
2. Revocarea actelor administrative..............................................................................79
3. Anularea i inexistena actelor administrative...........................................................83
4. Teste de autoevaluare(cu caracter exemplificativ)...................................................89
Capitolul IV: Contractele administrative....................................................................91
1.Evoluia doctrinei cu privire la teoria contractelor administrative.............................91
2. Definiia i trsturile contractului administrativ......................................................93
3. Regimul juridic aplicabil contractelor administrative...............................................94
4. Teste de autoevaluare(cu caracter exemplificativ)....................................................97
Bibliografie orientativ.98
Pe de alt parte, identificm un sens organic atunci cnd folosim aceeai noiune
pentru a delimita respectivele structuri administrative, deci cnd ne referim la organele
care realizeaz aceast activitate.
Sub aspect funcional, administraia public reprezint activitatea de organizare a
executrii i executare n concret a legilor, urmrindu-se satisfacerea interesului public
prin asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice i prin executarea unor prestaii
ctre particulari.
Sub aspect organizatoric, administraia public const ntr-un ansamblu de autoriti
publice prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau n
limitele legii, se presteaz servicii publice.
Evocarea celor dou sensuri ale noiunii de administraie public ridic n mod
inevitabil, problema organismelor care o nfptuiesc, denumite generic structuri
administrative, n legislaie i implicit n doctrin fiind utilizat cnd noiunea de
autoritate a administraiei publice, cnd cea de organ al administraiei publice.
Din analiza reglementrilor constituionale i legislative romneti observm c, spre
deosebire de Constituiile socialiste (1948, 1952 i 1965) i legislaia adoptat n baza
acestora, unde se ntlnete exclusiv noiunea de organ al administraiei de stat, actuala
Constituie utilizeaz cu predilecie noiunea de autoritate a administraiei publice, i n
mai mic msur, noiunea de organ al administraiei publice.
Din cercetarea mai aprofundat a dispoziiilor constituionale i legale n materie nu
rezult ns vreo distincie care s-ar putea face ntre cele dou noiuni, fiind vorba despre
una i aceeai categorie juridic, ce desemneaz structurile care nfptuiesc
administraia.
O asemenea distincie nu ar avea nici o relevan n practic, sensul principal al
sintagmei autoritate public fiind acela de organ public, adic un colectiv organizat de
oameni care exercit prerogative de putere public, la nivel statal sau local sau ntr-o
alt formulare, o structur organizatoric ce acioneaz n regim de putere public,
pentru realizarea unui interes public.
n ce privete noiunea de instituie public credem c aceasta nu se identific cu
noiunea de autoritate public, i respectiv cu cea de autoritate a administraiei publice,
n legislaie utilizndu-se de altfel, adeseori formularea autoritile i instituiile
publice, formulare ce nu i-ar mai avea rostul dac noiunile ar fi identice.
Fa de noiunea de autoritate public mai sus definit, noiunea de instituie public
are n vedere structurile subordonate unor autoriti ale administraiei publice, care
funcioneaz din venituri bugetare dar i din surse extrabugetare, potrivit legislaiei n
vigoare. Instituiile de nvmnt de stat, Academia Romn i institutele de cercetare
din subordinea acesteia sunt exemple de instituii publice, dar ele nu pot fi calificate i
ca autoriti publice.
n doctrina i legislaia interbelic, corespondentul noiunii de instituie public l-a
reprezentat noiunea de stabiliment public, definit ca un procedeu tehnic menit s dea o
mai bun satisfacie interesului general, ca o persoan moral de drept public ce
6
exercita anumite prerogative de putere public, creat din iniiativa Statului, judeului
sau comunei, cu mijloace publice.
Alturi de noiunea de stabiliment public, n legislaia i doctrina interbelic s-a
impus i noiunea de stabiliment de utilitate public definit ca acea persoan juridic
privat autorizat de administraia public s presteze un serviciu public prin
exercitarea unei activiti de interes general. n doctrina actual, corespondentul acestei
noiuni se regsete n sintagma instituie de interes public.
Din definiiile de mai sus identificm alte noiuni fundamentale pentru studiul
dreptului administrativ, i anume, noiunea de putere public (prerogative de putere
public) i cea de interes public.
Noiunea de putere public desemneaz drepturile speciale, exorbitante
(prerogativele) de care dispune orice autoritate a administraiei publice i implicit,
orice autoritate public, n vederea exercitrii atribuiilor sale i pentru satisfacerea
interesului public, care n cazul unui conflict cu cel particular trebuie s se impun. n
baza prerogativelor de putere public de care dispun, msurile luate de aceste autoriti
se aplic direct iar n cazul n care nu sunt respectate, beneficiaz de fora de
constrngere a statului. Acest regim de putere public presupune ntr-un stat democratic
posibilitatea celor administrai de a aciona n justiie mpotriva vtmrilor aduse prin
actele administraiei publice fiind vorba despre instituia contenciosului administrativ.
Noiunea de interes public desemneaz necesitile materiale i spirituale ale
cetenilor, la un moment dat, cu precizarea c aceast sintagm asemeni altora, ca de
exemplu, ordine public, bun public etc., este un concept ce depinde de scopurile
politice, sensul su putnd s se modifice o dat cu schimbarea concepiilor politice, n
cazul alternanei la putere.
Astfel, orice for politic ajuns la guvernare are tendina s mbrace n hain
juridic, deci s confere obligativitate, propriului punct de vedere cu privire la o anumit
instituie, concept, fenomen, idee, etc.
Cu alte cuvinte, dreptul privit ca ansamblu de norme juridice, reprezint
instrumentul prin care puterea politic aflat la conducerea unei ri stabilete decizii
obligatorii pentru cetenii si.
Prin urmare, sensul noiunilor de mai sus, crora li se pot aduga i altele, variaz n
funcie de poziia celor aflai la putere, nu orice activitate de interes public
reprezentnd un serviciu public, ci doar acea activitate apreciat de puterea politic
ca fiind de interes public.
Noiunea de serviciu public la rndul ei, strns legat de noiunile mai sus definite
precum i de noiunea de administraie public, desemneaz activitatea cu caracter
continuu i regulat organizat sau autorizat de o autoritate a administraiei publice
n vederea satisfacerii unor necesiti de interes public. Ca i n cazul administraiei
putem distinge i pentru serviciul public dou sensuri: un sens material, funcional, n
care tocmai l-am definit i un sens organic sau formal, dac avem n vedere organismul
sau ntreprinderea girat de administraie prin care se satisface o necesitate de
interes public.
7
8. Dreptul reprezint:
a. instrumentul prin care puterea politic aflat la conducerea unei ri stabilete
decizii obligatorii pentru cetenii si
b. un ansamblu de norme juridice aplicabil administraiei publice
c. un instrument prin care Guvernul acioneaz asupra Parlamentului
9. Ce se nelege prin dreptul de apreciere sau puterea discreionar a administraiei ?
a. depirea limitelor competenei organului administraiei publice
b. abuzul de putere
c. marja de libertate lsat la aprecierea celui chemat s aplice legea, pentru a
ajunge la scopul indicat de legiuitor
10. Activitatea de administrare este o activitate:
a. subordonat
b. supraordonat
c. de soluionare a unor conflicte
11. O structur nfiinat de ctre stat, care desfoar preponderent o activitate de
serviciu public este, ca natur:
a. o autoritate public
b. o instituie de utilitate public
c. o instituie public
d. o instituie de interes public
12. O persoan juridic privat, autorizat s desfoare o activitate de serviciu public
este, ca natur:
a. o autoritate public
b. o instituie de utilitate public
c. o instituie public
d. un stabiliment public
13. Faptul administrativ n sens larg reprezint:
a. o activitate de organizare, dirijare, combinare a unor mijloace, resurse, n vederea
nfptuirii, pn la faptele materiale concrete, a unor obiective, valori, stabilite de
structuri organizatorice superioare
b. o activitate ce are ca finalitate realizarea unor valori politice (a unor
comandamente stabilite de instituiile politice), fiind ndeplinit n regim de putere
public
c. o activitate ce presupune adoptarea unor decizii eseniale de politic intern i
extern
10
Capitolul II
Executivul i administraia public
REZUMAT: n acest capitol se continu analiza aprofundat a noiunii de
administraie public privit n raport cu executivul precum i cu celelalte puteri ale
statului, legislativ i respectiv, judectoreasc. n contextul sublinierii rolului
executivului n dreptul public contemporan sunt identificate o serie de autoriti publice
cu atribuii de control, dificil de ncadrat ntr-una sau alta din cele trei puteri, ca de
exemplu, Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului etc. Noiunile
de autoritate public i administraie public sunt definite din perspectiva unui sens larg
i a unui sens restrns ce deriv din interpretarea dispoziiilor constituionale. Totodat
sfera administraiei publice este delimitat n raport cu art.52 din Constituia
republicat ce reglementeaz dreptul persoanei vtmate de o autoritate public. Dup
definiia i trsturile administraiei publice sunt enumerate autoritile administraiei
publice ce compun sistemul administraiei publice.
Conform art.52 alin.1 din Constituie, astfel cum acesta a fost revizuit, persoana
vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printrun act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este
ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim,
anularea actului i repararea pagubei.
La alin.2 se specific: condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin
lege organic.
n sfrit, conform alin.3, astfel cum acesta a fost revizuit, statul rspunde
patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Rspunderea statului este
stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea magistrailor care i-au exercitat
funcia cu rea-credin sau grav neglijen.
Art.52 din Constituie reprezint deci fundamentul constituional al aprrii
cetenilor fa de abuzurile autoritilor publice, i implicit al rspunderii acestora
pentru pagubele produse cetenilor.
Textul art.52 are n vedere dou categorii de acte juridice prejudiciabile ale
autoritilor publice: actele administrative, pe de-o parte i actele jurisdicionale, pe de
alt parte.
n prima categorie intr toate actele administrative emise de autoritile publice, cu
excepiile i limitrile stabilite prin lege organic, pe cnd cea de-a doua categorie are n
vedere rspunderea statului pentru prejudiciile cauzate prin orice eroare judiciar,
noua formulare extinznd vechea dispoziie ce viza doar actele jurisdicionale rezultate
din procese penale. Mai mult, se d posibilitatea unei aciuni n regres a statului
mpotriva judectorilor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen.
Din analiza art.52 alin.1 constatm c, legiuitorul constituant a avut n vedere nu doar
actele administrative emise de autoritile administraiei publice din sfera puterii
executive, ci i actele administrative emise de alte autoriti publice din sfera celorlalte
dou puteri (legislativ i judectoreasc) sau cu atribuii de control, prevzute sau nu n
Constituie.
Dei autoritatea legiuitoare are drept principal activitate, adoptarea de legi, iar
autoritatea judectoreasc urmrete n principal, la sesizare, soluionarea litigiilor
aprute n societate, structurile administrative ale Parlamentului sau conductorii
instanelor de judecat pot emite la rndul lor, ca o activitate subsidiar activitii lor
fundamentale, i acte administrative, susceptibile de a putea fi atacate n instana de
contencios administrativ.
n practica administrativ se ntlnesc adeseori situaii n care o autoritate public fie
refuz nejustificat s rspund la o cerere, fie ntrzie cu rspunsul (tardivitate), fie
nu rspunde de loc (tcerea administraiei). Toate aceste cazuri sunt asimilate actului
administrativ, putnd fi atacate n instana de contencios administrativ.
n identificarea autoritilor publice competente s emit acte administrative
susceptibile de control n contencios administrativ, trebuie fcut distincie ntre
administraia public realizat de structuri statale sau locale, conduse sau tutelate de
eful Statului sau Guvern i activitatea administrativ desfurat de celelalte autoriti
20
23
24
Capitolul III
Dreptul aplicabil administraiei publice
REZUMAT: acest al treilea capitol al primei pri este consacrat unor instituii care
sunt de regul studiate la toate ramurile dreptului i anume, obiectul i definiia
disciplinei juridice de care ne ocupm, izvoarele, normele i raporturile de drept
administrativ. O corect nelegere a acestor instituii la disciplina Teoria general a
dreptului va permite asimilarea cu uurin a informaiilor ce se regsesc n acest
capitol final, fiind vorba n general, de elemente comune care se regsesc de principiu,
la toate ramurile dreptului public. O analiz distinct privete necesitatea codificrii
procedurii administrative, problem care a fost pus n discuie i a preocupat doctrina
romneasc de-a lungul evoluiei ei, n raport direct cu situaia existent n alte ri.
Exist deja la ora actual un anteproiect al unui Cod de procedur administrativ
elaborat de un colectiv de specialiti i publicat ntr-o revist de specialitate, cu intenia
direct de a fi mbuntit de cei preocupai de coninutul unei asemenea reglementri.
n finalul capitolului este realizat o sintetic trecere n revist a evoluiei doctrinei
administrative romneti, a locului i rolului acesteia n micarea de idei
contemporan.
Legile organice sunt legile ce pot fi adoptate doar n materiile expres prevzute n
Constituie i sunt izvor al dreptului administrativ de asemenea n msura n care
reglementeaz raporturi de drept administrativ. Exemplificm cu Legea nr.90/2001
privind organizarea i funcionarea Guvernului i a ministerelor cu modificrile i
completrile ulterioare, Legea nr.215/2001 privind administraia public local cu
modificrile i completrile ulterioare, Legea nr.188/1999 privind statutul
funcionarilor publici cu modificrile i completrile ulterioare etc.
Legile ordinare ce reprezint regula n raport cu legile organice, putnd fi adoptate n
orice domeniu specific activitii de legiferare, adic de reglementare primar a relaiilor
sociale, sunt izvor al dreptului administrativ de asemenea numai n msura n care
reglementeaz relaii sociale ce fac obiectul administraiei publice.
Ordonanele Guvernului, simple sau de urgen, cu regimul lor specific consacrat de
art.115 din Constituie, acte normative cu fora juridic egal cu a legii, avnd o natur
juridic special pot fi calificate toate ca izvoare ale dreptului administrativ dac avem
n vedere organul emitent. Aceast calificare nu exclude ns posibilitatea ca ordonanele
s fie i izvoare ale altor ramuri ale dreptului, n funcie de obiectul lor de reglementare.
Hotrrile Guvernului, actele administraiei ministeriale i extra-ministeriale, ale
autoritilor administrative centrale autonome, ale autoritilor administraiei publice
locale i ale prefecilor constituie izvoare ale dreptului administrativ numai n msura n
care au caracter normativ. Caracterul normativ este stabilit dup criteriul sferei de
cuprindere, fiind vorba despre acte administrative care se adreseaz tuturor, coninnd
reguli generale i impersonale, oricine putnd intra sub incidena lor la un moment dat.
Pot fi adoptate i acte administrative comune de ctre dou sau mai multe ministere,
spre exemplu, care nu vor avea ns o for juridic superioar celor adoptate de o
singur autoritate administrativ, dar care pot constitui la rndul lor, izvoare ale
dreptului administrativ dac au caracter normativ.
La actele normative enumerate mai sus, care constituie izvoare ale dreptului
administrativ cu precizrile aduse, unii autori adaug i decretele Preedintelui emise n
baza art.100 din Constituia republicat, n msura n care acestea au caracter
normativ. Este vorba n opinia acestor specialiti despre decretele emise n exercitarea
atribuiilor constituionale de declarare a mobilizrii generale sau totale a forelor armate
(art.92 alin.2 din Constituie), decretele privind msurile luate pentru respingerea unei
agresiuni armate ndreptate mpotriva rii (art.92 alin.3 din Constituie) precum i
despre decretele prin care Preedintele instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea
de urgen n ntreaga ar ori n unele localiti (art.93 alin.1 din Constituie).
n ce ne privete considerm c, Preedintele nu ar putea lua decizii fundamentale
pentru soarta rii dect n fruntea Consiliului Suprem de Aprare a rii, n calitate de
Preedinte al acestuia (potrivit art.92 alin.1 din Constituie), decretele sale neavnd dect
rolul de a face incidente hotrrile colective ale Consiliului Suprem de Aprare a rii,
i de fapt de a declana aplicarea cadrului legal n materie.
30
De altfel, aceasta este o exigen avut n vedere nu doar de ctre statele membre, ci
chiar i de ctre statele candidate la aderare, cum a fost i Romnia pn la 1 ianuarie
2007, o cerin esenial creia i s-a dat curs n majoritatea cazurilor printr-o modificare
expres a legilor fundamentale, n sensul asigurrii compatibilizrii ordinii juridice
naionale cu principiile de baz ale Uniunii Europene.
Semnificativ este, sub acest aspect, introducerea unui nou titlu n Constituia
Romniei din 1991, devenit titlul VI, cu ocazia revizuirii din 2003, sugestiv denumit:
Integrarea euro-atlantic.
Art.148 din Constituie reglementeaz mai multe aspecte referitoare la integrarea
Romniei n Uniunea European, ncepnd cu aderarea propriu-zis i continund cu
participarea Romniei ca stat membru al Uniunii Europene. Pentru a marca importana
pe care statul romn o acord aderrii la Uniunea European, normele constituionale au
prevzut proceduri speciale de ratificare a tratatelor fondatoare ale Uniunii Europene,
care derog de la dispoziiile art.11 i 20 din Constituie, deja evocate.
ntre acele principii care sunt prevzute n acte normative, situaie n care chiar acele
acte normative sunt izvoare ale dreptului administrativ, dup cum s-a menionat mai sus,
i acele principii, care fr a fi prevzute expres n vreun act normativ se degaj prin
generalizare, cptnd valoarea unor izvoare distincte de actele normative respective.
De-a lungul vremii s-au format principii ale dreptului administrativ care au dobndit
valoarea unor veritabile izvoare impuse de drept, care sunt respectate n administraia
activ i sunt impuse acesteia de ctre instanele judectoreti, atunci cnd sunt
nclcate. Regimul juridic al actelor administrative se sprijin n bun parte pe principii
de drept formulate de doctrina juridic i aplicate n practica instanelor de contencios
administrativ care controleaz legalitatea administraiei publice.
n ce privete caracterul de izvor al dreptului administrativ al jurisprudenei
instanelor de contencios administrativ, n doctrin nu s-a fundamentat pn n prezent
un punct de vedere comun, o poziie cristalizat.
n doctrina interbelic dei se considera c jurisprudena nu constituie un izvor de
drept, s-a susinut c instanele judectoreti avnd dreptul de a interpreta legea, n mod
indirect o creeaz, cci nimeni nu contest rolul imens pe care-l joac jurisprudena n
dezvoltarea dreptului.
Pornind de la principiul ncetenit c, rolul instanelor judectoreti este acela de a
aplica legea la cazuri concrete, i nu de a crea legea, ca izvor de drept, prin hotrrile
pronunate, aparent s-ar prea c s-a impus concepia conform creia, jurisprudena, n
pofida rolului su determinant n elucidarea sensului legii i n uniformizarea aplicrii ei,
nu este izvor al dreptului.
n alte sisteme de drept, ca de exemplu, dreptul anglo-saxon, se consider n mod
tradiional c, practica judiciar, aa-numitul precedent judiciar constituie izvor de
drept, fiind invocat ntotdeauna cnd apar probleme asemntoare sau identice. Cu alte
cuvinte, judectorul n pronunarea unei soluii ntr-o spe determinat va ine
ntotdeauna cont de poziia avut anterior, ntr-o cauz asemntoare sau identic.
n realitate, analiza evoluiei jurisprudenei instanelor de contencios administrativ i
mai nou, a jurisprudenei instanelor de contencios constituional a permis doctrinei
occidentale contemporane s aprecieze c este vorba despre noi izvoare ale dreptului
administrativ.
De altfel, conform unei opinii constant exprimate n doctrina francez, se susine c
apariia i dezvoltarea dreptului administrativ francez se bazeaz n principal pe
jurisprudena Consiliului de Stat (instana administrativ suprem francez avnd i
atribuii de avizare a proiectelor de acte normative).
n ara noastr, n absena unei justiii administrative distincte ca n Frana, se pune
problema dac jurisprudena seciilor de contencios administrativ i fiscal aparinnd
instanelor judectoreti prevzute de Legea contenciosului administrativ poate constitui
un izvor al dreptului administrativ. n msura n care se va forma o practic judiciar
bogat a acestor instane, nu exist nici un motiv ca aceasta s nu se constituie cu timpul,
ntr-un veritabil izvor al dreptului administrativ.
33
n ce privete doctrina, chiar dac sub aspect strict juridic ea nu constituie izvor al
dreptului administrativ, n mod nendoielnic ea are un rol hotrtor asupra
jurisprudenei, dar n timp i asupra evoluiei legislaiei. Este cunoscut faptul c, dup
1990, n elaborarea unor acte normative fundamentale au fost reinute multe din
propunerile formulate de doctrin, dac ar fi doar s exemplificm cu actuala lege
privind contenciosul administrativ.
aceast categorie de raporturi juridice, subiectele realizeaz acte de drept public sau de
drept privat.
n cazul raporturilor de participare, subiecii particip la exercitarea unor atribuii pe
care legea le d n competena unui organism colegial, fa de care subiecii se pot afla
n raporturi de subordonare.
A doua categorie mare de raporturi o reprezint raporturile care se formeaz ntre
un subiect ce aparine administraiei publice i unul din afara acestui sistem.
n aceste situaii, subiectele din afara sistemului intr n raporturi juridice cu
reprezentanii administraiei publice. i aceste raporturi pot fi: de subordonare, de
colaborare i de participare.
n doctrin se apreciaz c, acest gen de raporturi ar fi cel mai rspndit, el avnd
ponderea cea mai ridicat n ansamblul raporturilor juridice administrative.
Unii autori au identificat i categoria raporturilor juridice de utilizare a serviciilor
publice, n cadrul crora subiectele active acioneaz tot pe baza i n executarea legii,
dar n calitatea lor de servicii publice nfiinate pentru desfurarea de activiti cu
caracter de prestaie n vederea satisfacerii unor nevoi de interes public.
De asemenea mai poate fi adugat categoria raporturilor care privesc soluionarea
conflictelor juridice dintre o autoritate a administraiei publice, sau chiar o autoritate
public, n general, i alte structuri administrative sau particulari (persoane fizice sau
juridice), fiind vorba despre raporturi de natur procesual.
pescuitului sau la poliia circulaiei etc, ar avea proporii imense i ar fi ntr-o continu
transformare.
Doctrina postbelic romneasc s-a caracterizat dimpotriv pe poziia unei susineri
constante a necesitii codificrii, ns practica legiferrii s-a ndeprtat tot mai mult de
aceast idee.
n plus, observm c, n timp ce doctrina interbelic s-a referit de regul la ideea unui
Cod administrativ, doctrina postbelic ca i doctrina actual au n vedere n primul rnd,
un Cod de procedur administrativ.
n doctrina postbelic, procedura administrativ a fost definit ca reprezentnd
totalitatea normelor juridice care reglementeaz forma n care se ndeplinete ntreaga
activitate a organelor administraiei de stat.
Dei denumit generic procedur administrativ, fr alt specificare, ea reprezenta
doar o parte a procedurii n cadrul aparatului administraiei de stat i anume procedura
administrativ necontencioas cuprinznd principiile i regulile de emitere i executare
a actelor administrative, spre deosebire de procedura folosit pentru soluionarea de
litigii de ctre organele de jurisdicie din cadrul administraiei de stat, procedur
administrativ contencioas, asemntoare celei judectoreti.
Codul de procedur administrativ, corespunztor doctrinei postbelice ar fi trebuit
s conin reguli privind emiterea de acte administrative de ctre toate organele
administraiei de stat, formele necesare i condiiile ce trebuie ndeplinite n vederea
elaborrii i executrii unei decizii legale, n msur s asigure realizarea drepturilor i
intereselor cetenilor. De asemenea, urmau s fie enumerate principiile fundamentale
ale administraiei publice, ca de exemplu, principiul legalitii, principiul
contradictorialitii, principiul adevrului material, principiul aprecierii autonome a
probelor, principiul motivrii, principiul revocabilitii i principiul limitrii recursului
ierarhic.
n egal msur, n doctrina postbelic a fost subliniat i necesitatea elaborrii unui
Cod administrativ care ar fi urmat: s confere for juridic obligatorie procedeelor,
metodelor i tehnicilor de conducere, organizare i funcionare apreciate ca optime, s
constituie o unificare sintetic a reglementrilor n domeniu, ducnd la simplificarea
tuturor actelor normative privitoare la conducerea, organizarea i funcionarea
organelor administraiei de stat, s elimine paralelismele sau contradiciile din
reglementrile n domeniu i s utilizeze o terminologie unitar.
Doctrina postdecembrist a revenit asupra tezei necesitii codificrii normelor de
drept administrativ, pornindu-se de la premisa c, o administraie public, modern,
civilizat, ntr-un stat de drept, democratic i social ar trebui s fie nainte de toate o
administraie public transparent, transparen de neconceput n absena unor norme
clare, pe ct posibil unitare, cunoscute de toat lumea, fiind necesare reguli identice
pentru toat lumea.
Tot dup 1990 a fost emis i ideea codificrii pe etape n sensul c, ntr-o prim
etap s fie adoptate coduri sau statute pe principalele domenii: organizare, procedur
necontencioas, contravenii etc., iar ulterior s fie adoptat Codul administrativ.
39
45
Bibliografie orientativ
Dana APOSTOL TOFAN, Drept administrativ. Tematica prelegerilor. Repere
bibliografice, vol. I, Editura All Beck, Colecia Curs universitar, Bucureti, 2003,
p.1-88;
Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediia 4, Editura All
Beck, 2005, p.1-246;
Verginia VEDINA, Drept administrativ, ediia a II-a revzut i actualizat,
Editura Universul Juridic, Bucureti, 2006, p.9-75;
Mihai OROVEANU, Tratat de drept administrativ, ediia a doua revzut i
adugit, Editura Cerma, Bucureti, 1998, p.37-118;
Rodica Narcisa PETRESCU, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca,
2004, p.15-67;
Mircea PREDA, Drept administrativ. Partea general, Ediia a III-a, Editura
Lumina Lex, Bucureti, 2004, p.9-43;
Valentin PRISCARU, Tratat de drept administrativ romn. Partea general,
ediia a III-a revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p.5-45;
Ioan SANTAI, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, ediie revizuit
pentru uzul studenilor, Editura RISOPRINT, Cluj-Napoca, 2002, p.3-50;
Anton TRILESCU, Drept administrativ.Tratat elementar, Ediia 2, Editura All
Beck, Bucureti, 2005, p.1-13.
Pentru comentarii ale unor articole din Constituie pot fi consultate urmtoarele lucrri:
Mihai CONSTANTINESCU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Elena
Simina TNSESCU, Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii,
Editura All Beck, Bucureti, 2004;
Mihai CONSTANTINESCU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Revizuirea
Constituiei Romniei. Explicaii i comentarii, Editura Rosetti, Bucureti, 2003;
Mihai CONSTANTINESCU, Ion DELEANU, Antonie IORGOVAN, Ioan
MURARU, Florin VASILESCU, Ion VIDA, Constituia Romniei - comentat i
adnotat, Editura Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992;
Victor DUCULESCU, Constana CLINOIU, Georgeta DUCULESCU,
Constituia Romniei - comentat i adnotat, Lumina Lex, Bucureti, 1997;
Antonie IORGOVAN, Odiseea elaborrii Constituiei, Editura Uniunii Vatra
Romneasc, Trgu Mure, 1998.
49
Partea a II-a
Activitatea autoritilor administraiei publice
Capitolul I
Teoria general a actului administrativ
REZUMAT: dintre toate aciunile administraiei publice concretizate n luarea unor
decizii administrative, cea mai important form de activitate o constituie actul
administrativ. Aspectul cel mai semnificativ ce rezult din definiia actului administrativ
const n faptul c acesta este emis n scopul producerii de efecte juridice, urmrind
schimbarea ordinii juridice existente. Din definiia actului administrativ pot fi desprinse
trsturile acestuia analizate succint n coninutul capitolului.
Totodat actele administrative pot fi clasificate dup mai multe criterii, unele dintre
aceste clasificri fiind prezentate sumar n finalul acestui prim capitol.
1. Aspecte generale
Dintre toate instituiile fundamentale ale dreptului administrativ, analiza actului
administrativ, ca form principal de activitate a autoritilor administraiei publice, de
care ne vom ocupa n continuare, a suferit cele mai puine modificri n doctrin, fa de
perioada postbelic.
Ca urmare a evoluiei acestei problematici la nivel european, concretizat i n ara
noastr ntr-o serie de reglementri viznd transparena decizional a administraiei
publice, accesul la informaiile de interes public, soluionarea ntr-un termen
determinat a petiiilor, aprobarea tacit a autorizaiilor etc. cu efecte directe asupra
practicii administrative i a jurisprudenei instanelor de contencios administrativ,
considerm ns, c exist o serie de premise care vor permite n viitor o regndire a
teoriei actului administrativ.
n plus, jurisprudena administrativ care se dezvolt n aplicarea actualei
reglementri n domeniul contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004, prima lege
ce conine o serie de definiii ale unor noiuni fundamentale ale dreptului administrativ
va conduce n timp la modificri de fond n materia actelor administrative.
De altfel, problema actelor juridice n general, are multiple contingene cu toate
ramurile dreptului, fiind firesc ca ea s preocupe nu numai fiecare ramur a dreptului, n
parte, ci s formeze n acelai timp i obiectul unor ncercri de generalizare, n cadrul
teoriei generale a dreptului.
Actele juridice reprezint acele manifestri de voin fcute n scopul de a produce
efecte juridice, a cror realizare este garantat prin fora de constrngere a statului, n
condiiile prevzute de normele juridice n vigoare.
n cazul actelor administrative, ca specie a actelor juridice, precizarea esenial care
se impune, pentru a permite definirea acestora, se refer la autoritatea emitent.
50
51
2. Clarificri terminologice
Sub aspect terminologic, noiunea de act provine de la latinescul actum ce nseamn a
lucra, a face, a aciona. Legislaia, practica i doctrina nu ntrebuineaz o terminologie
unitar pentru a desemna cel mai important tip de act juridic provenit de la autoritile
administraiei publice.
ntr-o opinie exprimat n doctrina interbelic, se delimita ntre acte administrative
propriu-zise, acte administrative cu caracter jurisdicional i acte administrative cu
caracter pregtitor iar n alta se fcea distincie ntre actele puterii executive n
raporturile cu Parlamentul, pe de-o parte i actele puterii executive n raporturile cu
cetenii, pe de alt parte.
52
n al doilea caz, cererea prealabil are doar valoarea unei condiii prevzute de lege
pentru ca actul administrativ s fie emis. Spre exemplu, de regul, autorizaiile emise n
baza unei cereri prealabile nu creeaz, nu modific sau sting o situaie juridic
individual, ci tot ceea ce fac este s atribuie beneficiarului lor o situaie juridic
general, adic un numr de drepturi i obligaii, care sunt dinainte stabilite pe cale
general de lege, existnd ns i cazuri cnd are loc chiar constituirea unor situaii
juridice subiective, neprecizate n textul legii, cum ar fi o autorizaie de exercitare a unei
meserii, care prevede obiectul de activitate, locul de exercitare etc.
Fa de evoluia practicii administrative, n doctrin s-a pus problema de a ti care
este semnificaia juridic a renunrii beneficiarului la exerciiul dreptului sau chiar la
dreptul conferit de actul respectiv. S-a pus deci problema dac ntr-o asemenea situaie
actul administrativ mai produce efecte juridice, dac renunarea beneficiarului are
semnificaia unei modaliti de ncetare a producerii de efecte juridice ?
Potrivit unei poziii majoritare se consider c, renunarea beneficiarului actului nu
reprezint, n sine, o modalitate de ncetare a efectelor actului administrativ, deoarece n
cazul actului administrativ suntem n prezena unei manifestri unilaterale de voin a
organului administrativ, manifestarea de voin a celui interesat nu este ncorporat n
structura actului. n acelai timp, trebuie menionat c, o dat ce poziia beneficiarului
actului este adus la cunotina organului emitent, acesta are obligaia de a o examina i
de a emite actul de revocare. ntr-o opinie mai tranant, se susine c, renunarea
beneficiarului la exerciiul dreptului sau chiar la acesta nu afecteaz valabilitatea
actului, ci el continu s produc efecte juridice pn n momentul revocrii sale de
ctre organul emitent.
3. Actul administrativ este emis numai n realizarea puterii publice
Actul administrativ concretizeaz voina autoritii administrative ca subiect de drept
nvestit cu putere public.
Din aceast trstur rezult obligativitatea actelor administrative i executarea lor
din oficiu, caracteristici analizate de unii autori ca trsturi distincte ale actelor
administrative.
Obligativitatea actelor administrative, ca trstur distinct, trebuie neleas sub
mai multe aspecte: actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept
care intr sub incidena dispoziiilor sale; actul administrativ este obligatoriu pentru
autoritatea emitent atta vreme ct el nu a fost abrogat, revocat sau anulat iar obligaia
organului emitent de a-i respecta propriile acte exist numai dac este vorba de acte de
natur i for juridic diferit; actul administrativ este obligatoriu i pentru autoritatea
administrativ ierarhic superioar celei emitente, situaie n care trebuie fcut
distincie ntre actele administrative normative i actele administrative individuale.
Astfel, actul administrativ normativ al organului inferior este obligatoriu pentru
organul superior pn cnd acesta din urm va emite, la rndul lui, un act normativ cu un
coninut contrar, act care avnd o for juridic superioar, l va abroga pe cel al
organului inferior iar actul administrativ individual al organului inferior trebuie respectat
de organul superior atta timp ct acesta nu l revoc, n condiiile prevzute de lege.
56
Capitolul II
Condiiile de valabilitate ale actelor administrative
REZUMAT: pentru a fi valabile actele administrative trebuie s respecte anumite
condiii de valabilitate, elementul central reprezentndu-l legalitatea, analizat diferit
n doctrin n raport cu oportunitatea. Doctrina actual distinge ntre condiii generale
de legalitate i condiii specifice de legalitate pe considerente de oportunitate.
Condiiile de legalitate analizate n doctrin sunt: actul administrativ s fie emis n
conformitate cu dispoziiile constituionale, cu legile adoptate de Parlament, cu toate
actele normative cu for juridic superioar; actul administrativ s fie emis de
autoritatea competent i n limitele competenei sale; actul administrativ s fie emis n
forma i cu procedura prevzut de lege.
62
n plus, actele organelor colegiale ale administraiei publice vor trebui ntotdeauna s
mbrace forma scris, chiar i atunci cnd aceste acte au caracter individual, deoarece
numai aa se poate distinge hotrrea adoptat de opiniile diverse exprimate n edin.
n ce ne privete considerm c, actele administrative, fr distincie, indiferent c
sunt acte normative sau acte individuale ar trebui s fie emise n mod obligatoriu n
form scris.
Utilitatea formei scrise a fost argumentat din mai multe puncte de vedere i anume:
pentru a i se putea cunoate exact coninutul; pentru a putea fi executat ntocmai de ctre
toi cei ce intr sub incidena efectelor sale; pentru a se putea dovedi n caz de litigiu
existena i efectele pe care trebuie s le produc, servind astfel ca dovad; pentru a se
putea stabili legalitatea lui i a fi sancionai cei care nu l-au respectat sau executat i, n
sfrit, pentru a se putea realiza rolul su educativ.
Aceast ultim idee a rolului educativ al actului trebuie ntrit cu ideea motivrii
actului i a transparenei administraiei publice, elemente ale dreptului la informaie
prevzut de art.31 din Constituie.
De altfel, o parte tot mai consistent a legislaiei occidentale a consacrat un principiu
n larg msur evocat de doctrin i jurispruden, legat de condiiile de form
exterioar, i anume principiul motivrii actelor administrative.
Motivarea apare ca un element esenial pentru formarea convingerii cetenilor cu
privire la legalitatea i oportunitatea actului administrativ, reprezentnd n acelai timp i
o garanie a unei analize temeinice i obiective a mprejurrilor de fapt, a cunoaterii
aprofundate i a unei aplicri corespunztoare a normelor legale n vigoare la fiecare
spe, a alegerii soluiei optime de ctre organul de decizie.
Motivarea actului administrativ sporete spiritul de rspundere al funcionarilor i
permite un control eficient al legalitii.
La nivelul statelor membre ale Uniunii Europene se constat tendina general de a
impune autoritilor publice obligaia de a-i motiva actele.
n acest scop poate fi evideniat o adaptare a procedurii administrative
necontencioase, la nivel naional, n ultimele decenii.
Totodat, regulamentele, directivele i deciziile trebuie motivate, existnd de altfel, i
n dreptul comunitar obligaia de a motiva (de natur constituional) att actele
normative ct i cele individuale (ca element ce garanteaz conformitatea actului cu
legea).
Potrivit unei Hotrri a Curii Europene de Justiie, n elaborarea actului
administrativ, o parte important o constituie motivarea manifestrii de voin a
administraiei. Indiferent de caracterul normativ sau individual, actul trebuie motivat de
o manier explicit, succint, clar i pertinent pentru ca destinatarul sau destinatarii s
poat nelege raionamentele care au determinat emiterea sa.
Astfel, Curtea de Justiie de la Luxemburg a impus principiul obligaiei de motivare a
actelor administrative individuale de ctre autoritile naionale.
La nivel comunitar s-a apreciat c motivarea urmrete o dubl finalitate. Ea
ndeplinete n primul rnd o funcie de transparen n profitul cetenilor care vor putea
64
astfel, s verifice dac actul este nu este ntemeiat. Ea permite de asemenea Curii s
ndeplineasc controlul su jurisdicional.
n legtur cu forma actelor administrative, se distinge ntre dou categorii.
O prim categorie o constituie condiiile de form exterioar mai importante, a cror
nerespectare poate atrage nulitatea sau doar anulabilitatea actului administrativ precum:
autoritatea de la care eman; antetul autoritii; data emiterii; data la care ar urma s
intre n vigoare, dac este o dat ulterioar publicrii (pentru actele normative) sau
comunicrii (pentru actele individuale); sigiliul (tampila) instituiei emitente; semntura
conductorului instituiei emitente, numrul sub care a fost adoptat sau emis etc.
O a doua categorie de cerine o constituie cele de ordin tehnic de redactare, de o
importan mai redus, nerespectarea lor neducnd automat la sanciunea nulitii, cum
ar fi cerinele ca actul s fie redactat n termeni simpli, precii i clari, s ntrebuineze
termenii tehnici strict necesari etc.
Constituirea acestor categorii de condiii nu este valabil absolut pentru toate actele
administrative, unele din aceste condiii fcnd parte dintr-o grup sau alta, n funcie de
actul administrativ n cauz.
Fiind vorba de cerine exprimate de regul prin norme de recomandare, datele
problemei se schimb n cazul n care legea, i n primul rnd, legea fundamental
impune un anumit limbaj, o anumit terminologie. Spre exemplu, un act elaborat de o
autoritate a administraiei publice n alt limb dect limba romn este inexistent, el
nclcnd dispoziiile art.13 din Constituie referitoare la limba oficial a statului.
n ce privete procedura de elaborare a actelor administrative, aceasta cunoate mai
multe forme, de la cele mai simple, la cele mai complicate. Uneori, ea se reduce la un
minim de condiii, alteori ea const ntr-un complex de formaliti.
Este vorba de activiti care premerg i pregtesc elaborarea actului care va produce
efecte juridice, fr a produce ele nsele efecte juridice i care sunt realizate fie chiar de
ctre autoritatea emitent, fie de ctre un alt organ al administraiei publice.
n raport de momentul emiterii actului administrativ condiiile procedurale se pot
delimita n trei categorii: anterioare, concomitente i ulterioare emiterii actului.
Operaiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt activiti care
nu produc ele nsele efecte juridice, dar care premerg elaborarea actului productor de
efecte juridice.
Dintre operaiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ, constnd
n expertize, referate, studii, date statistice, sesizri, propuneri, anchete, procese-verbale,
dri de seam, dezbateri publice, rapoarte etc., probleme teoretice i practice ridic
avizele i acordul prealabil.
Avizele reprezint opiniile pe care o autoritate a administraiei publice le solicit
altei autoriti a administraiei publice ntr-o problem sau mai multe pentru a se
informa i a decide n cunotin de cauz.
Avizul poate fi facultativ (organul care urmrete s emit un act este liber s-l cear
iar n cazul n care l-a cerut i se conformeaz sau nu, dup cum consider de cuviin),
consultativ (organul emitent este obligat s cear avizul, dar nu este obligat s-l
65
respecte) i conform (trebuie obligatoriu cerut de ctre organul emitent iar coninutul
su trebuie obligatoriu respectat).
Avizele pot proveni de la o structur intern a autoritii emitente a actului
administrativ (avize interne) sau de la o alt autoritate dect cea care urmeaz s emit
actul juridic (avize externe).
Ca esen, avizele reprezint tot manifestri uniltaterale de voin care condiioneaz
sau dup caz, fundamenteaz manifestarea de voin a organului emitent.
Avizele nu produc ns efecte juridice prin ele nsele, dei fr ele atunci cnd sunt
conforme, actele administrative nu pot fi valabile.
La rndul su, acordul, care exprim consimmntul altui organ administrativ dat
pentru emiterea unui act de un alt organ poate fi: prealabil, concomitent sau posterior
emiterii unui act administrativ.
Acordul poate fi cerut fie organului ierarhic superior, fie unui organ situat pe o
poziie cel puin egal cu cea a emitentului.
Acordul nu oblig organul care emite actul administrativ s-l pun n executare, nu
acoper viciile actului administrativ la care se refer, iar n cazul aciunii n anulare, n
litigiu va trebui s figureze ca prt att organul emitent ct i cel care i-a dat acordul.
Dintre operaiunile procedurale concomitente emiterii actului, cel mai des ntlnite
n practic i analizate n doctrin sunt: cvorumul, majoritatea cerut de lege pentru
adoptarea actului i motivarea.
Primele dou operaiuni procedurale concomitente au n vedere doar organele
colegiale din administraia public cum sunt: Guvernul, consiliile locale i consiliile
judeene i nu organele unipersonale ca de exemplu, primarul, prefectul, etc.
Prin cvorum se nelege numrul de membri, raportat la totalul membrilor unui
organ colegial, care trebuie s fie prezeni pentru ca deliberrile acestuia s fie
valabile.
Majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului se refer la numrul de voturi
necesar pentru ca hotrrea s fie valabil i obligatorie.
Att cvorumul cerut pentru ca o edin s se desfoare legal ct i majoritatea
cerut de lege pentru ca un act s fie legal adoptat se exprim printr-o majoritate ce
poate fi: relativ, absolut i calificat.
Majoritatea relativ reprezint majoritatea celor prezeni, majoritatea absolut
reprezint majoritatea membrilor unui organ colegial iar majoritatea calificat
reprezint o majoritate mai mare dect cea absolut, de regul, dou treimi sau un alt
procent din totalul membrilor unui organ colegial.
Deci cvorumul nu trebuie confundat cu majoritatea necesar pentru adoptarea unui
act juridic, primul viznd numrul de membri necesar pentru ca o autoritate public cu
caracter colegial s lucreze valabil, n timp ce cea de-a doua privete numrul de membri
necesar pentru ca un act administrativ s fie adoptat n mod valabil.
La aceste dou condiii procedurale concomitente, caracteristice doar organelor
colegiale, unii autori adaug i condiia semnrii i respectiv, a contrasemnrii (doar n
cazul celor normative) actelor administrative emise att de organele de conducere
66
vigoare de la data publicrii, sub condiia depunerii lor prealabile la Camera competent
s fie sesizat, conform art.11 din Legea nr.24/2000 republicat.
Potrivit art.81 din aceeai lege, n vederea intrrii lor n vigoare, actele normative
adoptate de autoritile administraiei publice locale se aduc la cunotin public, n
condiiile Legii nr.215/2001, prin afiare n locuri autorizate i prin publicare ntr-un
cotidian local de mare tiraj.
n principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, fiind active i
nu retroactive.
De la aceast regul exist i unele excepii cum ar fi: actele administrative cu
caracter retroactiv adic acele acte care constat existena sau ntinderea unor drepturi i
obligaii ce au luat natere anterior (declarative sau recognitive) ori inexistena lor. Din
categoria acestor acte fac parte: actele de revocare a unor acte administrative, care
produc efecte juridice de la data intrrii n vigoare a actului desfiinat sau de la data
emiterii actului de desfiinare; actele administrative normative interpretative care
eman de la aceeai autoritate care a emis actul interpretat sau de la o autoritate ierarhic
superioar i care au efect retroactiv de la data aplicrii actului interpretat; actele
administrative jurisdicionale care au efect retroactiv deoarece se recunosc prilor
situaii juridice preexistente emiterii actului.
De la regula intrrii in vigoare a actelor administrative mai sus evocat, fac excepie
evident i actele administrative ce ncep s produc efecte juridice la o dat ulterioar
comunicrii sau dup caz, publicrii. Situaiile de acest gen sunt determinate fie de
unele dispoziii ale legii, fie de voina organului emitent (existnd o dat ulterioar
prevzut n finalul actului), fie de natura actului (actele supuse aprobrii sau
confirmrii).
n doctrina actual, unii autori se refer i la prorogarea actelor administrative
privit ca operaiunea juridic prin care organul administraiei publice, care a adoptat
sau a emis un act administrativ ce produce efecte juridice temporar, adopt sau emite un
alt act administrativ de aceeai for juridic, prin care dispune ca efectele juridice ale
acelui act s se produc i dup expirarea perioadei de timp pentru care a fost adoptat
sau emis.
Pot fi prorogate att actele administrative de autoritate normative ct i cele
individuale, prorogarea putnd fi att expres ct i implicit.
76
Capitolul III
Modalitile de ieire din vigoare a actelor administrative
REZUMAT: actele administrative produc efecte juridice pn n momentul scoaterii
lor din vigoare, n cazul celor care nu au fost emise pe o perioad determinat, fiind
vorba despre suspendare (ncetare temporar a producerii de efecte juridice), revocare,
anulare i inexisten. n acest capitol sunt analizate sintetic modalitile de ieire din
vigoare a actelor administrative sub aspectul cauzelor care le pot determina, efectelor
produse, autoritilor competente s le pronune.
jurisprudena Consiliului de Stat, actul inexistent este calificat ca fiind actul cu efecte
nule sau actul nul i neavenit.
n dreptul administrativ, raiunea introducerii sanciunii inexistenei prezint, spre
deosebire de dreptul civil, un mare interes practic.
ntr-adevr, n baza prezumiei de legalitate, ce caracterizeaz actele administrative,
acestea sunt executorii de drept producnd efecte pn n momentul desfiinrii lor.
n cazul inexistenei, prin simpla ei constatare, fcut de orice subiect interesat,
prezumia este nlturat fr o procedur deosebit, actul neavnd nici mcar aparena
de legalitate i fiind lipsit de caracterul executoriu.
La ora actual, inexistena a devenit chiar o instituie de ordin constituional dac
avem n vedere dispoziiile art.100 alin.1 referitoare la decretele Preedintelui,
considerate inexistente n cazul nepublicrii i respectiv, ale art. 108 alin.(4) referitoare
la actele Guvernului, considerate de asemenea, inexistente n cazul nepublicrii, cu
excepia hotrrilor Guvernului cu caracter militar care se comunic numai instituiilor
interesate.
n ce privete organele competente s constate aceste modaliti de ncetare a
producerii de efecte juridice de ctre un act administrativ, competena de a constata
nulitatea unui act administrativ revine organului ierarhic superior (n baza dreptului de
control de care dispune acesta, n virtutea raportului de subordonare) precum i
instanelor judectoreti, n principal, seciilor de contencios administrativ ale acestora.
Ministerul Public prin reprezentanii si poate de asemenea anula, actele ilegale ale
organelor administrative de cercetare i urmrire penal, respectiv ale organelor de
administrare a locurilor de deinere i executare a pedepselor.
O consacrare expres ntr-un text de lege, care nu poate fi dect viitorul Cod de
procedur administrativ a principiului potrivit cruia anularea nu poate fi
pronunat dect de instana de judecat iar revocarea ar reveni exclusiv autoritii
emitente sau autoritii ierarhic superioare ar permite clarificarea confuziilor care
domnesc nc, n aceast materie, ar elimina ambiguitile care se regsesc n doctrin n
legtur cu aceast chestiune, ca efect al unei practici administrative neunitare i
inconsecvente.
n acord cu un asemenea punct de vedere, ce ar contribui la sistematizarea i
uniformizarea materiei privitoare la actul administrativ, credem c, unele texte de lege
ar trebui revizuite pentru a rspunde acestui principiu.
Spre exemplu, art.28 alin. (2) din Legea nr.90/2001 privind organizarea i
funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, potrivit cruia: n exercitarea
controlului ierarhic Guvernul are dreptul s anuleze actele administrative ilegale sau
inoportune emise de autoritile administraiei publice din subordinea sa, precum i ale
prefecilor ar trebui reformulat, cu urmtorul coninut: n exercitarea controlului
ierarhic, Guvernul are dreptul s revoce actele administrative ilegale sau inoportune
emise de autoritile administraiei publice din subordinea sa, precum i ale prefecilor.
n egal msur, alte dou dispoziii din Legea nr.340/2004 privind instituia
prefectului, ar putea suferi modificri similare. Este vorba despre o dispoziie potrivit
87
90
Capitolul IV
Contractele administrative
REZUMAT: Dup modelul doctrinei, legislaiei i jurisprudenei franceze, n
perioada interbelic a aprut i a fost dezvoltat i de o parte a specialitilor romni,
teoria contractelor administrative. Ignorat n toat perioada postbelic, cu excepia
notabil a unei autoare care a preluat aceast teorie i a susinut-o exemplificnd la
vremea respectiv cu contractul de specializare universitar, teoria a redevenit n
actualitate dup 1990. Sistemul legislativ romnesc consacr n prezent mai multe tipuri
de contracte administrative i mai mult, Legea nr.554/2004 privind contenciosul
administrativ asimileaz actelor administrative, contractele ncheiate de autoritile
publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice i achiziiile
publice.
de drept public iar judecata litigiilor privitoare la aceste contracte este de competena
instanelor de contencios administrativ, potrivit legii speciale n materie, prile putnd
chiar prin clauzele contractului s stipuleze o asemenea competen.
Adepii celei de-a doua teorii au pornit de la teza divizrii actelor administraiei n
acte de autoritate i acte de gestiune.
Potrivit acestei teorii, statul se manifest n dreptul public nu doar sub form de stat
suveran, ci i n calitate de stat - persoan juridic, subiect de drepturi i obligaii,
asemeni oricrui particular.
Spre deosebire de actul de autoritate, care are caracter unilateral, actul de gestiune
este un act bilateral, contractual, cci el const ntr-un acord de voine, motiv pentru
care mbrac ntotdeauna forma obinuit a actelor contractuale din dreptul privat.
Profesorul Negulescu califica concesiunea, act de gestiune, exemplul tipic de
contract ncheiat de autoritile administraiei publice, ca un act mixt, o combinaie de
dispoziii regulamentare i de contract, ntr-o concesiune existnd i clauze contractuale
i clauze regulamentare.
Potrivit, celei de-a treia orientri, mai puin rspndit, toate contractele ncheiate de
administraiile publice sunt considerate contracte administrative, supuse unui regim de
drept public.
Dei doctrina primelor dou decenii de dup rzboi s-a dovedit refractar acestei
teorii, termenul a continuat s circule, iar ncepnd cu anii 1970, profesoara Valentina
Gilescu a fundamentat teoria contractului administrativ ca o teorie pe deplin
compatibil cu realitile epocii, exemplificnd cu contractul de specializare
universitar, pe baza dispoziiilor Legii nvmntului din acea vreme. Ulterior, teoria
contractelor administrative a fost preluat i dezvoltat i de ali autori.
97
Bibliografie orientativ
Dana APOSTOL TOFAN, Drept administrativ. Tematica prelegerilor. Repere
bibliografice, vol. II, Editura All Beck, Colecia Curs universitar, Bucureti, 2004,
p.1-87;
Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ediia 4, Editura All
Beck, 2005, p.3-119;
Verginia VEDINA, Drept administrativ, ediia a II-a revzut i actualizat,
Editura Universul Juridic, Bucureti, 2006, p.76-119;
Ilie IOVNA, Drept administrativ. Activitatea administraiei publice. Controlul
exercitat asupra activitii administraiei publice, Editura Servo-Sat, Arad, 1997,
p.7-92;
Mihai OROVEANU, Tratat de drept administrativ, ediia a doua revzut i
adugit, Editura Cerma, Bucureti, 1998, p.33-183;
Rodica Narcisa PETRESCU, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca,
2004, p.15-73, p.273-346;
Mircea PREDA, Drept administrativ. Partea general, Ediia a III-a, Editura
Lumina Lex, Bucureti, 2004, p.9-62, p.180-208;
Valentin PRISCARU, Tratat de drept administrativ romn. Partea general,
ediia a III-a revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p.5-46,
p.372-501;
Valentin PRISCARU, Actele i faptele de drept administrativ, Editura Lumina
Lex, Bucureti, 2001;
Ioan SANTAI, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, ediie revizuit
pentru uzul studenilor, Editura RISOPRINT, Cluj-Napoca, 2002, p.3-176;
Anton TRILESCU, Drept administrativ, Ediia 2, Editura All Beck, colecia Curs
universitar, Bucureti, 2005, p.197-331;
Iulian AVRAM, Contractele de concesiune, Editura Rosetti, Bucureti, 2003, p.519.
98