Etica profesionala si transparenta n administratia publica

Cuprinsul cursului:
I.

Transparenta decizionala si principiile administratiei deschise

I.1. Conceptul de "transparenta decizionala"
I.2. Liberul acces la informatiile de interes public si transparenta decizionala ca
instrumente de promovare a bunei guvernari
I.3. Dificultati si constrngeri n aplicarea legislatiei privind transparenta

decizionala
I.4. Concluzii si recomandari privind mbunatatirea legislatiei si a practicilor
II.

Standarde profesionale si deontologice. Codul de conduita al functionarilor

publici si personalului contractual
II.1. Aspecte generale si principii aplicabile deontologiei functionarului public

romn
III.

Integritatea publica. Protectia avertizorilor

IV.1. Conceptul de integritate publica

IV.2. Monitorizarea modului de implementare a Legii 571/2004 privind

protectia

personalului din autoritatile publice, institutiile publice

si din alte unitati care

semnaleaza ncalcari ale legii - Legea

avertizorilor de integritate
IV.2.1. Introducere

IV.2.2. Prezentarea succinta a Legii nr. 571/2004 - mijloc de combatere a

coruptiei

IV.2.3. Stadiul implementarii legii avertizorilor de integritate

IV.2.4. Perceptia si experienta cetatenilor din comunitatile locale cu
privire la

integritatea functionarilor publici locali

I. Transparenta decizionala si principiile administratiei deschise

I.1. Conceptul de "transparenta decizionala"
Sintagma de transparenta decizionala desemneaza setul de instrumente prin care
administratia (institutiile si autoritatile administratiei publice locale) da socoteala
cetatenilor / contribuabililor cu privire la activitatea desfasurata n serviciul acestora. n
calitatea lor de contribuabili, cetatenii au dreptul de a fi informati sau consultati, precum si
de a participa la deciziile luate de catre autoritatile administratiei publice locale si centrale,
pe care le sustin financiar prin taxele si impozitele pe care le platesc.
Transparenta activitatii administratiei publice locale constituie regula n toate etapele
si procedurile (premergatoare, concomitente si ulterioare) deciziei administrative,
confidentialitatea fiind exceptia care se limiteaza la informatia stabilita prin lege datorita
nevoii protejarii unor interese specifice domeniului sigurantei publice, prevenirii
infractiunilor, protejarii monezii si a creditului, a intimitatii.
Lipsa transparentei, alaturi de alte carente ale activitatii de reglementare, conduce la
ncrederea scazuta a societatii n forta si importanta actelor normative. Absenta consultarilor
face ca normele sa fie frecvent modificate sau nlocuite, lucru ce determina o accentuata
instabilitate legislativa si nu ofera siguranta necesara cadrului legal existent n Romnia.
Aplicarea reala a principiului transparentei (care acopera si procedurile, si garantiile care
privesc att accesul la informatii, ct si participarea la procesul de decizie) ar duce la o mai
mare ncredere n legi si reglementari, din moment ce ele au fost adoptate cu consultarea celor
interesati.
Transparenta are rolul de a preveni actiunile care ameninta integritatea publica (acte
de coruptie) si de a evalua performanta administratiei publice locale (capacitatea
administrativa).

Modalitatile prin care se operationalizeaza transparenta tin de:

asigurarea accesului cetatenilor la informatiile de interes public,
participarea cetatenilor la elaborarea de acte normative si la sedintele publice.
Pornind de la aceasta premisa, totusi nu orice intlnire a administratiei publice n care
se discuta despre un proiect de lege este o consultare publica. Consultarea publica presupune
ndeplinirea unei proceduri minime de lucru:
-

publicarea proiectului de reglementare;

anuntarea intentiei de a reglementa;

solicitarea si naintarea unor opinii / comentarii la un text de reglementare, prin

realizarea unui schimb de documente, ntr-un interval de timp dat;

dezbaterea acestor documente n sedinta publica.

n lipsa acestor elemente nu se poate spune ca a avut loc o consultare publica.
Pe de alta parte, cetatenii nu pot participa la reglementarea unor chestiuni sau la

sedintele publice care dezbat informatii privind:

apararea nationala, siguranta nationala si ordinea publica;

activitati comerciale, daca afecteaza concurenta loiala;

datele personale
I.2. Liberul acces la informatiile de interes public si transparenta decizionala ca

instrumente de promovare a bunei guvernari

Informatia este oxigenul democratiei, iar democratia ar fi de neconceput fara accesul
liber al publicului la informatii. Lipsa transparentei n viata politica si n actul de guvernare
reprezinta unul dintre obstacolele cele mai greu de depasit catre o societate democratica, n care
cetatenii sa aiba ncredere n oamenii politici si n guvernanti. Dar informatia nu reprezinta
numai o necesitate pentru cetateni, ea 656l117g este si un element esential al unei bune
conduceri. Istoria mai veche sau mai recenta ne arata ca o guvernare proasta are nevoie de
secrete pentru a putea rezista, dar si realitatea ca secretomania si autoritarismul guvernarilor

duce, n mod inevitabil, la proliferarea abuzului, coruptiei si ineficientei si, n final, la

falimentul regimurilor de acest tip.
Cu toate acestea, majoritatea guvernelor prefera sa-si administreze afacerile in secret. n
Swahili, unul dintre cuvintele folosite pentru guvern inseamna "secret cumplit". Chiar si
guvernele democratice prefera sa-si administreze majoritatea afacerilor la adapost de ochii
publicului. si guvernele pot gasi oricnd motive pentru a pastra secrete - interesele privind
securitatea nationala, ordinea publica si interesul mai larg al publicului sunt cteva exemple in
acest sens. Prea adesea guvernele trateaza informtia oficiala drept proprietatea lor n loc de a o
privi drept un bun pe care il detin si il pastreaza in numele poporului.
De aceea, accesul nengradit al cetatenilor la informatia de interes public si participarea
lor la luarea deciziilor sunt considerate doua dintre premisele cele mai importante ale unei
guvernari democratice si responsabile. Informatia le permite cetatenilor, pe de o parte, sa
aprecieze n cunostinta de cauza actiunile administratiei, iar pe de alta parte, sa participe n mod
avizat la dezbaterile si la luarea deciziilor care i privesc.
Informarea publicului cu privire la drepturile sale si promovarea unei culturi de
transparenta guvernamentala sunt esentiale pentru atingerea scopurilor legislatiei privind
libertatea de informare. ntr-adevar, experienta multor tari dovedeste ca un corp de functionari
publici recalcitranti poate submina fie si cea mai progresista legislatie. Prin urmare, activitatile
de promovare reprezinta o componenta esentiala a unui regim bazat pe libertatea de informare.
Activitatile specifice in acest domeniu vor diferi de la o tara la alta, in functie de diversi factori,
precum modul de organizare al corpului de functionari publici, principalele restrngeri ale
liberei circulatii a informatiilor, nivelul de cultura generala si masura in care publicul este
constient de existenta acestor informatii. Legea trebuie sa prevaaa acordarea unei atentii sporite
si a resurselor adecvate pentru promovarea scopurilor legislatiei.
Avantajele participarii sunt multiple si se regasesc n urmatoarele directii:

Participarea promoveaza si apara democratia deoarece ea presupune repartizarea n mod

real a puterii. Participarea autorizeaza cetatenii sa repuna n discutie, sa respinga sau sa critice

revendicari care nu au justificare. De asemenea, ea permite influentarea de catre cetateni a

politicilor pentru a se promova interesul public si nu interese restrnse, de grup sau izolate.

Ea permite cunoasterea adevaratelor si celor mai urgente nevoi si asteptari legitime, a diversitatii opiniilor (chiar

si a celor defavorizati), valorificnd experiente diverse si informatii ce s-ar putea dovedi esentiale n adoptarea deciziilor
publice.

Pentru a se asigura rezultate optime procesului participativ, cetatenii trebuie sa fie informati n avans cu privire la

actiunile publice care vor face sau sunt deja obiect al deciziilor administratiei publice. Ea promoveaza si consolideaza
parteneriatul ntre societatea civila si administratia publica. Prin intermediul sau, cetatenii au posibilitatea sa nteleaga
mecanismele guvernarii si ale administratiei, iar proiectele care iau n considerare participarea se bucura de mai multa
viabilitate. Daca parerile exprimate sunt luate n considerare, cetatenii vor manifesta mai multa ncredere n actul
guvernarii, ceea ce creeaza un climat de adeziune si de angajare a comunitatii n procesele decizionale.

Participarea permite colectivitatii sa detina control asupra activitatii administratorilor treburilor publice si

favorizeaza o gestiune publica mai supla, furniznd un feed-back constant, ceea ce permite administratiei identificarea
sistematica a rezultatelor obtinute, a lacunelor si a rezultatelor neasteptate, favorabile sau nu, precum si a problemelor
cheie.
Din chiar aceste avantaje ale participarii pot decurge nsa si unele dezavantaje, lipsuri si ntrebari referitoare la
modalitatea concreta n care ea se desfasoara n practica. Astfel:

Participarea poate sa constituie o frna n procesul de elaborare a deciziilor. n situatia obtinerii unor cantitati

enorme de informatii din partea membrilor colectivitatii, identificarea si gruparea preferintelor exprimate se poate dovedi un
proces extrem de complicat si chiar anost. Gruparea opiniilor membrilor colectivitatii presupune, n primul rnd, crearea
oportunitatilor pentru ca acestia sa-si exprime preferintele. Apoi, aceste informatii trebuie sa fie corect ntelese, fapt ce
supune administratia unui efort suplimentar si de durata.

O alta ipoteza are n vedere complexitatea si specialitatea subiectului ce va face obiect al deciziei. Exista, ca

atare, posibilitatea ca cetatenii sa nu l nteleaga imediat, ceea ce va obliga administratia la proiectarea unor modalitati
speciale de furnizare a informatiilor (spre exemplu, n cazul informatiilor complexe, etapizat). De asemenea, este posibil ca
cetatenii de rnd sa nu aiba opinii precise asupra chestiunilor de politica ce i-ar viza (de exemplu, pentru ca nu este un
domeniu accesibil acestora datorita gradului de cultura mai redus). De aici si pna la formarea unor opinii conflictuale este
doar un pas si aceasta stare de fapt obliga administratia la efortul de conciliere.

De aceea ar fi oportuna identificarea solutiilor care sa evite aparitia unor asemenea

situatii. O modalitate ar putea fi asigurarea reprezentativitatii opiniilor, iar fata de aceasta
necesitate apare dificultatea de a provoca si implica acele persoane sau grupari de persoane
interesate a participa, dar care sunt mpiedicate sa se implice din cauze diverse (vrsta, acces
limitat la sursele de informatii etc.).

Este necesar de avut n vedere si ipoteza n care indivizii, fara a se afla sub influenta
unor asemenea constrngeri, nu doresc sa participe (participarea cetatenilor nu este o obligatie
ci o oportunitate).
Nu trebuie neglijat nici aspectul financiar, procesul participativ solicitnd efortul
suplimentar al bugetelor publice. n situatia n care culegerea, prelucrarea si valorificarea
informatiilor nu se desfasoara corect, avnd n vedere toate situatiile care ar putea distorsiona
reprezentarea reala a intereselor si optiunilor publice sau folosind metode sau procedee
necorespunzatoare, aceasta cheltuiala s-ar putea dovedi chiar inutila.
Ct priveste autoritatile administratiei publice care au datoria de a asigura cadrul
favorizant practicilor participative, cel putin doua probleme se ridica: mpovararea sferei de
atributii a acestora si, n timp, favorizarea diminuarii capacitatilor creative de decizie ale
acestora si a initiativei.

Reflectarea principiului transparentei n legislatia Romniei

La nivelul Uniunii Europene, n vara anului 2001 a fost lansata Carta Alba asupra
Guvernarii Europene, document elaborat de catre Comisia Europeana. Pentru asigurarea unei
guvernari ct mai democratice, carta propune cinci principii: deschidere, participare,
responsabilitate, eficienta si coerenta. Participarea se regaseste ntre aceste principii ntruct de
exercitiul acesteia, de-a lungul ntregului proces de elaborare a politicilor comunitare, de la
conceptie la implementare, depinde calitatea, relevanta si eficienta politicilor UE, ncrederea n
rezultatele finale si n institutiile pe care le pun n practica.
n Romnia, legislatia care creeaza cadrul de implementare a ceea ce am putea numi
"guvernare transparenta si participativa" este relativ recent adoptata. Principalele acte normative
sunt: Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public, Legea nr.
215/2001 a administratiei publice locale, cu modificarile si completarile ulterioare, Legea nr.
52/2003 privind transparenta decizionala n administratia publica si Legea nr. 161/2003 privind
unele masuri pentru asigurarea transparentei n exercitarea demnitatilor publice, a functiilor
publice si n mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei.

Conform Legii nr. 52/2003 privind transparenta decizionala n administratia publica,

procesul decizional are doua componente majore: elaborarea actelor normative si luarea
deciziilor n sedintele forurilor deliberative. Se impune a fi precizat ca produsele acestui proces
sunt, la rndul lor, informatii de interes public, care urmeaza sa fie transmise comunitatii prin
intermediul mijloacelor de informare n masa.
Cu privire la metodele si formele de participare, legislatia romneasca adoptata dupa
1989 a formulat urmatoarele solutii:
-

promoveaza principiul consultarii cetatenilor n probleme de interes public;

ca forme de consultare, actele normative reglementeaza n special forma

referendumului, n cele doua forme: referendumul national si cel local.

Cel putin urmatoarele doua probleme decurg de aici:
-

se creeaza n general falsa impresie ca participarea este permisa numai n anumite

domenii ale vietii sociale (de exemplu, la nivel local numai pentru cele de interes deosebit);
-

faptul ca domeniile consultarii facultative nu sunt precis delimitate, apare ntrebarea

care sunt problemele cu privire la care nu se pot consulta public cetatenii (credem ca nu fac
obiectul unei asemenea consultari dect chestiunile care sunt de competenta autoritatii publice);
-

practica referendumului, special reglementata, prezinta numeroase inconveniente. Ea nu

poate fi considerata o reala participare deoarece numai anumite probleme pot face obiectul
consultarii pe aceasta cale, procedura este determinata, impusa prin lege si, prin urmare,
obligatorie. Rezultatele referendumului produv efecte chiar daca nu reprezinta o reala
majoritate. El este foarte sarac n informatii, solicitnd doar un raspuns nchis sub forma DA
sau NU. Referendumul are un rol aprobativ, el nu produce o informatie noua.
Procedura rigida si cu efecte juridice obligatorii ale referendumului nu pot face un model
corespunzator pentru toate problemele publice.

Practicile mai frecvente n materie au permis identificarea urmatoarelor forme de

participare: forumuri si organizatii civile, reuniuni si adunari publice, informare publica precisa,
obiectiva si suficienta, dezbateri, sesiuni de informare, comitete si grupuri de discutie,
institutiile de nvatamnt, asociatiile de cartier, grupuri defavorizate, anchetele publice (Franta),
audieri si consultari publice (Romnia).
Se cuvine totusi sa remarcam existenta n tara noastra, n domeniul protectiei mediului, a
unor reglementari pe ct de detaliate, pe att de ncurajatoare. Este vorba, n primul rnd, de
prevederile cuprinse n Legea protectiei mediului (nr. 137/1995), care califica participarea ONG
si a populatiei la elaborarea si aplicarea deciziilor n materie drept un element strategic si
totodata modalitatea de implementare a ansamblului strategiilor pentru asigurarea unei
dezvoltari durabile, garantnd dreptul de consultare al acestora n vederea luarii deciziilor n
materie. n al doilea rnd, n anul 2000, Romnia a ratificat Conventia privind accesul la
informatie, participarea publicului la luarea deciziei si accesul la justitie n probleme de mediu.
Att Legea nr. 544/2001, ct si Legea nr. 52/2003 contin prevederi specifice referitoare
la "actorii institutionali" chemati sa le aduca la ndeplinire dispozitiile.
Autoritatile administratiei publice nu reprezinta doar domeniul general de reglementare
si de aplicabilitate a prevederilor celor doua legi, ci, n egala masura, subiectii directi ai
prevederilor, ntruct cele doua acte normative pun n sarcina acestora toate obligatiile de a
actiona, de a veni n sprijinul fructificarii drepturilor cetateanului. n baza prevederilor speciale
din cadrul fiecarei legi, autoritatile administratiei publice desemneaza persoane care se ocupa n
mod nemijlocit si raspund de satisfacerea intereselor cetatenilor. Astfel, n fiecare entitate
publica supusa dispozitiilor celor doua legi trebuie sa existe cel putin o persoana cu atributii
generale de informare si relatii publice, un purtator de cuvnt cu atributii speciale de informare
si relatii cu mijloacele de informare n masa, respectiv o persoana responsabila pentru relatia cu
societatea civila. Aceste trei persoane sunt subiectii nemijlociti ai prevederilor din Legile nr.
544/2001 si nr. 52/2003, n sensul ca toate obligatiile dispuse n sarcina autoritatilor
administratiei publice trebuie duse la ndeplinire de reprezentantii acestora.

De partea cealalta, observam ca subiectii indirecti sunt reglementati doar generic (fie
persoane, fie cetateni si asociatii legal constituite), nsa relativ incoerent. Astfel, Legea nr.
544/2001 reglementeaza accesul liber si nengradit al persoanei la informatiile de interes public,
desi restrictiile prevazute n art.12 se refera numai la cetateni - stricta interpretare a restrictiilor
ar duce la concluzia ca aceste restrictii ar duce la concluzia ca aceste restrictii nu se refera la
celelalte categorii de persoane, cum ar fi societatile comerciale, ONG-urile sau, simplu,
apatrizii. Pe de alta parte, Legea nr. 52/2003 reglementeaza participarea la procesul decizional a
cetatenilor si asociatiilor legal constituite. Rezulta ca, n ciuda faptului ca cetatenii straini (sau
apatrizii) au drept de vot n alegerile locale, nu au dreptul sa participe la luarea deciziilor ntr-o
sedinta a consiliului local pe care tocmai l-au ales; de asemenea, se poate interpreta ca, desi este
legal constituita si reprezinta o modalitate universal recunoscuta de asociere, o societate
comerciala pe actiuni nu poate participa la elaborarea actelor normative daca nu este afiliata
unui "grup asociativ de reprezentare civica".
Aceasta incoerenta izvoraste, probabil, chiar din Constitutia Romniei, unde art.31
(Dreptul la informatie) prevede la alin.1 ca "dreptul persoanei de a avea acces la orice
informatie de interes public nu poate fi ngradit", iar la alin.2 ca "autoritatile publice (...) sunt
obligate sa asigure informarea corecta a cetatenilor asupra treburilor publice si asupra
problemelor de interes personal".
Trecnd n revista obligatiile pe care cele doua legi le pun n sarcina autoritatilor
administratiei publice, se observa ca se contureaza patru seturi distincte de prevederi
procedurale. Legea nr. 544/2001 dispune crearea unui compartiment specializat pentru
informare si relatii publice, care are sarcina de a furniza informatiile de interes public, respectiv
a unui birou specializat - cel al purtatorului de cuvnt, care are rolul de a oferi informatii
mijloacelor mass media. Pe de alta parte, prin chiar structura sa, Legea nr. 52/2003
reglementeaza participarea cetatenilor la doua procese diferite - cel de elaborare a actelor
normative si cel de luare a deciziilor n cadrul sedintelor forurilor deliberative. Din nou. Se
constata o aparenta incoerenta legata de faptul ca Legea nr. 544/2001 reglementeaza existenta a
cel putin doua pozitii remunerate pentru furnizarea informatiilor de interes public, n timp ce
Legea nr. 52/2003 pune doua procese destul de complicate pe umerii ocupantului unei singure
astfel de pozitii. Cu toate acestea, functionarul responsabil de informare si relatii publice,

purtatorul de cuvnt si functionarul responsabil de relatia cu societatea civila pot face parte din
aceeasi structura a autoritatii administratiei publice respective. Exista chiar posibilitatea ca toate
aceste functii sa fie cumulate de una si aceeasi persoana, nsa o astfel de solutie nu este
recomandabila.
Fata de toate responsabilitatile care le revin celor trei subiecti nemijlociti, ale caror
atributii au fost descrise, trebuie reliefat si faptul ca exista posibilitatea ca oricare dintre ei sa fie
trasi la raspundere pentru modul n care nteleg sa-si ndeplineasca atributiile. Situatia acestor
persoane este destul de delicata, ele putnd fi trase la raspundere att de seful ierarhic superior,
din interiorul institutiei unde si desfasoara activitatea, ct si de orice persoana care se considera
lezata n drepturile sale, actionnd din exteriorul institutiei. Masura transparentei unei autoritati
administrative este data de calitatea managementului activitatilor - acolo unde lucrurile merg
prost, nimeni nu are interesul ca atare stare de fapt sa se vada si sa fie cunoscuta de ntreaga
comunitate. De obicei, persoana raspunzatoare pentru managementul defectuos al activitatilor
este seful (fie ales, fie numit) al autoritatii respective, care va avea n mod natural tendinta de a
ascunde deficientele activitatii pe care o conduce. Prin urmare, subiectii nemijlociti ai
prevederilor Legii nr. 544/2001 si nr. 52/2003 se pot gasi ntr-o pozitie foarte vulnerabila - daca
aplica prevederile Legii, ar putea fi sanctionati de seful cu tendinte opace, iar daca nu aplica
prevederile legale, ar putea fi sanctionati de cetatenii lezati n drepturile lor.
Pentru a evita situatia de vulnerabilitate, este recomandabil ca persoanele desemnate n
oricare din cele trei pozitii (responsabil de informare si relatii publice, responsabil de relatia cu
societatea civila ori responsabil de relatiile cu mediile de informare) sa ncerce cteva de a
minimiza riscurile:

aplicarea corecta a legii, n litera si spiritul ei, poate crea unele neplaceri temporare din

partea sefului cu tendinte opace, dar va avea ntotdeauna ca rezultat absolvirea de orice vina a
persoanei vulnerabile (din nefericire, administratia publica romneasca nca nu are pus la punct
un sistem obiectiv de premiere a persoanelor care dau dovada de abnegatie / dedicatie si
profesionalism n aplicarea corecta a dispozitiilor legale)

solicitarea unui ordin sau a unei dispozitii scrise din partea sefului ierarhic superior, ori

de cte ori persoana vulnerabila crede ca exista pericolul de a se expune, poate atrage
"mustrari" sau chiar retrogradari abuzive pentru "incapacitatea de a face lucrurile cum (nu)
trebuie", dar poate avea ca rezultat si constientizarea ca acest mod de a rezolva problemele
"delicate" fragilizeaza tocmai pozitia sefului, care va putea fi tras la raspundere pe baza unor
documente sctise, n vadita contradictie cu dispozitiile Legii

directionarea actiunii administrative sau judiciare a cetateanului nemultumit mpotriva

institutiei (eventual, mpreuna cu seful acesteia, care o si reprezinta), mai degraba dect
mpotriva persoanei vulnerabile, urmnd ca, n functie de modul n care evolueaza lucrurile,
institutia sa ncerce sa-si recupereze eventualul prejudiciu prin alte proceduri, mai trziu.
Persoanele care ocupa pozitiile mentionate sunt desemnate de seful institutiei. Aceasta
nseamna ca pozitiile celor trei "responsabili" pot fi ocupate fie de catre functionari publici n
sensul Legii nr. 188/1999, fie de catre personal contractual n sensul Codului muncii. Din acest
punct de vedere, avantajul implicarii functionarilor publici este reprezentat de stabilitatea n
functie, iar avantajul angajatilor contractuali este reprezentat de mobilitatea deliberata si, poate,
de un grad mai ridicat de implicare.
I.3. Dificultati si constrngeri n aplicarea legislatiei privind transparenta
decizionala
Fata de modul n care administratia publica locala ofera acces liber la informatia de
interes public si si onoreaza obligatia de transparenta comunitatile locale au transmis unele
semnale de insatisfactie.
n anul 2003, Asociatia Transparency International - Romnia a efectuat un sondaj n
rndul cetatenilor din 12 localitati mari si medii din tara noastra. Persoanele resursa intervievate
n cele 12 comunitati au semnalat o serie de precedente negative, practici care impiedica sau
ngreuneaza realizarea integritatii si transparentei administratiei publice locale. Din totalul
precedentelor negative semnalate, aproximativ 24% se refera numai la accesul la informatia de
interes public si la transparenta decizionala.
Precedentele negative semnalate au vizat urmatoarele aspecte:

 autoritatile locale nu aplica efectiv transparenta decizionala;

autoritatile locale nu informeaza permanent cetatenii cu privire la activitatea desfasurata sau
propusa;
accesul la informatiile de interes public este dificil pentru cetateni si jurnalisti;
administratia nu publica sau nu disemineaza rapoartele proprii de activitate.
Precedentele negative din tema secundara, a resurselor / banilor publici, au fost de regula
formulate mai concret:
taxele si impozitele sunt foarte mari n raport cu veniturile populatiei, iar cetatenii nu sunt
informati atunci cnd se iau decizii cu privire la marirea taxelor;
taxele locale (taxa pe balcon, taxa pe apa de ploaie etc.) sunt nejustificate;
elaborarea bugetului local nu este transparenta;
se aproba lucrari de investitii foarte mari n lipsa unei consultari cu contribuabilii (pentru a
stabili
prioritatile);
se fixeaza sau se negociaza pretul serviciilor catre populatie fara consultarea cetatenilor.
Intervievatii au semnalat ca administratiile locale pe care le cunosc se confrunta cu
probleme n ceea ce priveste:

Functionarea departamentelor pentru acces la informatii si transparenta decizionala

Volumul si calitatea informatiei de interes public din oficiu

Volumul si calitatea informatiei de interes public solicitata n scris sau telefonic

Informatia cu privire la indemnizatiile alesilor si salariile functionarilor publici

Informatia cu privire la cheltuielile de transport si reprezentare ale alesilor locali

Informatia cu privire la contractele ncheiate de autoritati

Acoperirea mediatica a activitatilor primariei si consiliului local

Organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetatenilor cu privire la proiecte de acte normative

n topul problemelor semnalate apar doua care tin de accesul la informatia publica si
transparenta decizionala, anume organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetatenilor
cu privire la proiectele de acte normative (hotarri de consiliu local) si functionarea
departamentelor pentru acces la informatii si transparenta decizionala.
Cu privire la modul cum sunt furnizate informatiile de interes public, cel mai frecvent,
cetatenii si organizatiile interesate solicita informatii de interes public direct (fata n fata),
modalitate urmata, n ordinea frecventei nregistrate, de completarea unui formular tip.
Pe parcursul celor aproape 5 ani de aplicare a Legii nr.544/2001, att presa ct si ONGurile au semnalat mai multe cazuri de stabilire a unor taxe de copiere la nivele foarte mari, fapt
care descurajeaza accesul liber la informatiile de interes public. Astfel, majoritatea institutiilor
monitorizate au stabilit taxe de copiere pna la 10.000 lei / pagina, fiind nsa sunt cunoscute si
cazuri n care taxele de copiere erau mult peste medie (25.000 lei / pagina).
Cu privire la stabilirea aceptor taxe, autoritatile trebuie sa constientizeze faptul ca spiritul
Legii nr. 544/2001 si al Legii nr. 52/2003 este sa ofere ct mai mlte informatii, deci preturile
aferente sa fie accesibile, nu mpovaratoare.
Pe de alta parte, n cuprinsul aceluiasi amplu sondaj, au fost receptionate semnale de
insatisfactie ale comunitatilor si fata de modul n care administratia publica locala ncurajeaza
participarea publica.
Astfel de practici care mpiedica sau ngreuneaza participarea publica n administratia
publica locala sunt urmatoarele:
audientele pentru populatie: lipsa de punctualitate a alesilor si functionarilor publici;

 relatiile cu pensionarii; deciziile legate de cheltuielile de intretinere;

relatia dintre administratie si asociatiile de proprietari / locatari n ceea ce priveste problemele
privind consumul de apa si caldura;
introducerea de proiecte de hotarri pe ordinea de zi n ziua sedintei consiliului local.
Intervievatii au semnalat ca administratiile locale pe care le cunosc se confrunta cu
probleme n ceea ce priveste:

Participarea cetatenilor la sedintele consiliului local

Colaborarea autoritatilor administratiei locale cu organizatii neguvernamentale

Anunturi publice despre proiectele de acte normative si sedintele Consiliului Local

n topul problemelor semnalate apar doua care tin de participare publica, anume
participarea cetatenilor la sedintele consiliului local si colaborarea autoritatilor administratiei
locale cu organizatii neguvernamentale.
Dificultati ntmpinate n aplicarea Legii nr. 544/2001
Cele mai multe institutii se confrunta cu insuficienta resurselor ca principala dificultate
n aplicarea acestui act normativ. Tipurile de resurse necesare sunt nsa variate: materiale,
umane, financiare, de pret profesionala adecvata, organizatorice (de nfiintare a unui
compartiment specualizat care sa un mai aiba altea tributii dect cele care decutg din aplicarea
Legii nr. 544/2001.
Pe lnga aceste probleme, au mai fost identificate si o serie de dificultati care tin de
necunoasterea si slaba mediatizare a legii, precum si de definirea informatiilor exceptate si,
complementar, stabilirea sferei informatiilor de interes public. O alta clarificare legislativa tine
de distinctia dintre informatie si documente, accesul publicului fiind la informatiile de interes
public si un la documente.

n categora altor dificultati semnalate n respectivele institutii, a fost inclusa o gama

variata de probleme, printre care: "reticenta factorilor de decizie (primari si consilieri locali)
fata de prevederile Legii", "folosirea solicitarilor n baza acestei legi ca o metoda de sicanare a
autoritatilor", etc.
Dificultati ntmpinate n aplicarea Legii nr.52/2003
Ca si n cazul aplicarii Legii nr. 544/2001, si pentru Legea nr. 52/2003 insuficienta
resurselor reprezinta una dintre dificultati; din nou, termenul de resursa fiind unul generis
pentru mai multe tipuri - de personal, financiare, materiale (amintite sub forma: "din lipsa
resurselor financiare nu s-a putut realiza publicarea n site-ul propriu sau n mass-media locala a
anunturilor referitoare la elaborarea unor proiecte de hotarri", "lipsa dotarilor logistice si a
finantarii, resursele limitate care un permit promovarea drepturilor prevazute de aceasta Lege
pentru societatea civila" etc.). O alta problema semnalata de raspunsurile libere la unele
chestionare este lipsa de interes a cetatenilor, a soviet civile n general ("lipsa de interes a ONG
si a publicului", "lipsa de implicare a cetatenilor, respectiv a societatii civile", "indiferenta
cetatenilor" etc.), dezinteres cauzat partial si de lipsa informarii cetatenilor si a mediatizarii
insuficiente. De asemenea, cei care se ocupa de aplicarea Legii, se confrunta si cu
imposibilitatea respectarii termenelor ("proiectele de hotarri urgente, care nu permit
respectarea termenelor prevazute de lege", "primirea cu ntrziere a documentelor ce trebuie
facute publice", "nerespectarea termenului de 30 de zile de catre initiator" etc.). Ca si n cazul
aplicarii Legii liberului acces la informatiile de interes public, si n situatia celei privind
transparenta decizionala problemele de comunicare intra-institutionala sunt considerate ca
reprezentnd una dintre dificultatile aplicarii Legii.
I.4. Concluzii si recomandari privind mbunatatirea legislatiei si a practicilor
Propunerile de ameliorare a problemelor administratiei locale n ceea ce priveste liberul
acces la informatia de interes public si transparenta decizionala au fost formulate astfel de
intervievati:
campanii de informare a cetatenilor cu privire la atributiile departamentelor administratiei
publice locale;

 asigurarea unei independente mai mari fata de alesii locali a departamentelor pentru asigurarea
accesului la informatia de interes public si transparentei decizionale (eventual prin amplasarea
acestora n afara incintei primariilor);
testarea unui sistem de consultare permanenta a cetatenilor;
organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetatenilor;
consultarea decidentilor locali cu experti din afara administratiei;
organizarea de dezbateri publice pentru discutarea de proiecte de acte normative;
monitorizarea licitatiilor publice.
n opinia intervievatilor, eforturile pentru ameliorarea problemelor de acces la informatie
si transparenta decizionala depind de:
capacitatea de a organiza dezbaterile pe teme punctuale
capacitatea si disponibilitatea de timp pentru a face propuneri scrise
lipsa de initiativa a functionarilor publici, respectiv, lipsa de interes a alesilor locali.
Propunerile de ameliorare a problemelor administratiei locale n ceea ce priveste
participarea publica au fost formulate astfel de intervievati:

Cele care implica administratia locala:

organizarea de referendum;
intensificarea colaborarii cu ONG-uri pe teme clar definite;
organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetatenilor si mediatizarea acestora;
implicarea organizatiilor si a cetatenilor n grupuri care sa ofere feed-back administratiei cu
privire la activitatea sa.

Cele care exclud administratia locala, ndreptndu-se spre modalitati de interventie mai

"agresive", de tip:
colaborare ntre ziaristii de investigatie si activistii ONG pentru semnalarea neregulilor din
administratia locala;
actiuni concertate, de media si cetateni pentru aplicarea fara discriminare a legilor;
organizarea cetatenilor n grupuri de presiune;
consilierii locali trebuie sa cunoasca direct comunitatea si nevoile ei prin vizite de lucru
saptamnale, nu prin audiente n birouri;
sondarea opiniei cetatenilor cu privire la calitatea serviciilor si a modului n care acestia sunt
tratati de autoritatile si institutiile administratiei locale.
Dificultatile ntmpinate n realizarea acestor demersuri tin de:
capacitatea cetatenilor si a organizatiilor de a defini cu claritate scopurile si modul de actiune
si de a fi perseverenti;
credibilitatea membrilor fondatori ai grupurilor de presiune;
interesul scazut al alesilor locali fata de problemele cetatenilor n afara perioadelor electorale;
- lipsa de motivatie a functionarilor publici;
reticenta cetatenilor de a se implica n acest tip de activitati care sunt asociate cu "a face
politica".
Principalele sugestii de mbunatatire a aplicarii Legii nr. 544/2001 au vizat, n
principa, urmatoarele:
-

alocarea de resurse de toate tipurile (financiare, materiale, umane);

o mai buna mediatizare a Legii

realizarea de traininguri / schimburi de experienta pentru cei care au ca responsabilitate

aplicarea acestei Legi;

-

stabilirea cu exactitate a informatiilor de interes public / exceptate / clasificate (exista n

acest sens si o propunere de "stabilire a unei liste comune de informatii de interes public pentru
toate institutiile"; de asemenea, se sugereaza "sa se precizeze ct mai clar daca informatii de
tipul contractelor si salariilor functionarilor sunt informatii de interes public";
-

mbunatatirea comunicarii intra-institutionale ("fluidizarea informatiilor ntre

departamente");

alte tipuri de sugestii: stabilirea de sanctiuni att pentru functionari ("modificarea

articolului de lege care reglementeaza raspunderea exclusiva a functionarului responsabil cu

aplicarea Legii nr. 544/2001, n sensul instituirii unei raspunderi solidare cu departamentele
implicate direct"), ct si pentru cetateni ("stipularea unui articol care sa sanctioneze abuzul de
drept"); aprecieri pe marginea legislatiei (aceasta problema este reglementata ntr-un numar
mare de acte normative - OG nr. 27/2002 privind reglementarea activitatii de solutionare a
petitiilor, Legea nr. 52/2003 privind transparenta decizionala si Legea "anticoruptie" nr.
161/2003 -, acte continnd dispozitii comune, cee ce ngreuneaza desfasurarea activitatii n
administratia publica; realizarea unor baze de date informatizate la nivel national cu
informatiile de interes public pe domenii de activitate accesibile tuturor; obligativitatea
raspunsului numai la petitiile din localitatea respectiva etc.
n ceea ce priveste sugestiile de mbunatatire a aplicarii Legii nr. 52/2003, ele vizeaza
n principal:
-

alocarea de resurse sub diferite forme (alocarea de la bugetul statului catre bugetele

locale a resurselor financiare; asigurarea de dotari logistice, a conectarii la internet);

-

mediatizarea prevederilor Legii si stimularea interesului cetatenilor si a colaborarii cu

societatea civila;

realizarea de traininguri n vederea specializarii functionarilor desemnati pentru

aplicarea legii;

nbunatatirea comunicarii intra-institutionale ("att ntre departamente, ct si ntre

initiatorii proiectelor de acte normative"), dar si "schimbarea mentalitatii factorilor de decizie";

-

modificarea termenelor (micsorarea termenului de anuntare a proiectului de act

normativ; termenul de 30 de zile interpretat ca termen de recomandare);

-

crearea unei baze de date cu ONG-urile locale si nationale, a unui sistem informational

care sa prezinte proiectele de hotarri;

-

definirea clara a unor termeni prevazuti de lege ("act normativ", "sedinta publica",

"minuta"), stabilirea domeniilor n care se aplica legea, precum si reglementarea

circumstantelor exceptionale si a procedurilor de urgenta;
-

desemnarea unor persoane sau nfiintarea unui compartiment care sa nu mai aiba alte

atributii dect cele legate de aplicarea Legii nr. 52/2003;

-

stabilirea unor sanctiuni clare pentru cei care nu respecta legea; ntocmirea la nivelul

fiecarei institutii a unui regulament de aplicare; stabilirea unor condici de sugestii etc.

II. Standarde profesionale si deontologice. Codul de conduita al

functionarilor publici si personalului contractual

II.1. Aspecte generale si principii aplicabile deontologiei functionarului public

romn
O preocupare permanenta a legiuitorului romn din perioada actuala a fost accea de a
dezvolta reglementarea interna pe baza acquis-ului comunitar, prelund texte si normative
europene, fie n temeiul unei recomandari a Uniunii Europene, fie pe fondul impunerii venite
din partea acestei entitati de a ne adapta legislatia n vederea aderarii.

Un domeniu reglementar esential n cadrul capitolelor deschise de catre parti n procesul

de aderare este reprezentat de statutul functionarului public, care n perioada comunista nu si-a
gasit o consacrare favorabila sau care a fost vitregit prin norme restrictive, de natura a aservi
functionarul superiorului ierarhic.
La rndul sau, doctrina a ncercat, n special pe temeiul reglementarilor comunitare
existente, sa defineasca functia publica si natura juridica a raportului de functie publica, sa
realizeze o vedere comparativa de ansamblu asupra notiunilor de "functionar" si "salariat", sa
creeze o baza stiintifica pentru sfera de relatii relative la functia publica.
Ca stiinta, deontologia vine din antichitate, nsa ea a fost descoperita ca notiune n epoca
moderna, pusa la nceput pe picior de egalitate cu morala. La noi, ea s-a regasit sub forma unui
ansamblu de reguli consacrate salariatului si raspunderii acestuia, datorita faptului ca n
perioada comunista nu au mai existat prevederi specifice, exprese de deontologie.
Datorita faptului ca dreptul romnesc se ntemeiaza pe conceptia pozitivista, n lipsa de
text expres, n Romnia, multa vreme regulile raspunderii disciplinare, administrative,
materiale, penale si civile au fost identificate cu regulile deontologice. Faptul ca salariatul
ncalca o regula de ordine interioara sau prevazuta de lege n general era derivat dintr-un
comportament profesional inadecvat, care atragea necesitatea aplicarii unei sanctiuni.
nsa deontologia intereseaza nu aplicarea unei sanctiuni, ci respectarea legii independent
de aplicarea sanctiunii, se leaga, cu alte cuvinte, de notiunea de responsabilitate. Deontologia
trebuie sa se raporteze ideatic n primul rnd la manifestarea individului din punct de vedere
moral, la respectarea regulilor din proprie convingere nu de teama sanctiunii. Asa cum se afirma
ntr-o lucrare de specialitate, "functionarul public trebuie sa-si duca la bun sfrsit atributiile, nu
pentru ca asa i se impune, ci fiindca e convins ca ele reprezinta rostul sau profesional".
Prin urmare, continutul juridic al deontologiei s-a transformat de-a lungul vremii,
ntelegnd

lato

sensu

normele

generale

privitoare

la

responsabilitatea

salariatului

(functionarului) si unele norme specifice edictate pentru anumite categorii de persoane profesionisti, n scopul angajarii raspunderii acestora, iar stricto sensu, cuprinznd regulile
privitoare la raspunderea disciplinara a salariatului (functionarului).

La nivelul acestei raspunderi a functionarului, un act normativ cu valoare de principiu a

fost asteptat ndelung, aparitia Legii nr. 188/1999 nefiind de natura sa satisfaca necesitatea unui
cod deontologic aplicabil functionarului public. Mai mult, legea speciala nu cuprinde referiri
specifice la regulile deontologice, prevaznd numai reguli generale de raspundere patrimoniala
(civila), contraventionala, disciplinara si penala.
n acest context, o lege care sa prevada regimul juridic al conduitei profesionale de urmat
pentru functionarii publici este binevenita, aspect mplinit la aparitia Legii nr. 7/2004 privind
Codul de conduita al functionarilor publici.
Aceasta lege se adreseaza numai celor care ocupa temporar sau definitiv o functie
publica, n cadrul autoritatilor sau institutiilor publice si are caracter de drept comun pentru
toate categoriile de functionari, cu exceptia acelora care, desi n anumite caracteristici, se
aseamana cu aceasta categorie, sunt tratati aparte prin legi cu caracter special, avnd statut de
liber profesionisti: medicii, avocatii, arhitectii, consilierii de specialitate etc.
Ceea ce lamureste acest cod n raport cu reglementarile anterioare este faptul ca
ncalcarea regulilor deontologice prevazute n textele legii atrage raspunderea disciplinara a
functionarilor publici (art. 24 alin.2).
Legea arata totodata ca, mergnd pe acelasi rationament, daca fapta functionarului public
se ncadreaza n limitele legii penale, se va angaja raspunderea penala a functionarului public,
iar atunci cnd se cauzeaza si prejudicii persoanelor fizice sau juridice se poate angaja
raspunderea patrimoniala a acestui functionar.
nsa, prin interpretarea acestor aliniate rezulta cert ca notiunea de deontologie,
cuprinznd reguli de conduita n exercitarea profesiei, cuprinde numai normele privitoare la
conduita morala de buna cuviinta n cadrul functiei si n viata sociala. Aceeasi concluzie se
desprinde si din obiectivele pe care legea le stabileste pentru regulile consacrate n cod, pe de o
parte, precum si din prevederile altor legi sau acte normative cu caracter administrativ.
Astfel, codul urmareste sa asigure cresterea calitatii serviciului public, o buna
administrare n realizarea interesului public, eliminarea birocratiei si a faptelor de coruptie din

cadrul administratiei publice, mentinerea la nivel nalt a prestigiului functiei publice, crearea
unui climat de ncredere si respect reciproc ntre cetateni si functionarii publici si ntre cetateni
si autoritatile administratiei publice, pe de alta parte.
Conform statutelor si codurilor deontologice ale altor profesii, se poate retine de
asemenea ideea ca deontologia respectivului corp de profesionisti are n vedere regulile moralei
pe care trebuie sa le respecte respectiva categorie, criteriile raspunderii pentru nerespectarea
normelor tehnice si stiintifice profesionale ncadrndu-se n mod subsidiar n notiunea de
deontologie.
Statutul functionarilor Uniunii Europene arata n art.11 ca functionarul public european
are ndatorirea de a se achita de ndatoririle sale si sa-si adapteze conduita avnd n vedere
numai interesele comunitatilor, ceea ce denota ideea de fidelitate, loialitate profesionala fata de
autoritatea n interesul careia si desfasoara activitatea, notiuni ce ntregesc paleta regulilor
morale prevazute statutar pentru functionarul public.
Un alt aspect esential pentru analiza regulilor deontologice privind functionarii publici se
determina prin intermediul instrumentului utilizat n scopul consacrarii regulilor deontologice
specifice fiecarei categorii. Sau, altfel spus, este nevoie de un act normativ adoptat de
autoritatea legiuitoare sau de guvern ori este suficient un act administrativ emanat de la
organele de conducere ale profesiei respective ?
Prin Hotarrea Guvernului nr. 1006/2001 pentru aprobarea Strategiei Guvernului privind
accelerarea reformei n administratia publica s-au stabilit ca obiective, printre altele, schimbarea
de fond a raporturilor dintre administratie si cetatean, precum si crearea unui corp profesionist
de functionari publici, stabil si neutru din punct de vedere politic. Masurile de realizarea a
acestora constau n extinderea politicii usilor deschise, elaborarea normelor si instructiunilor
pentru asigurarea functionalitatii coerente a Legii nr. 188/1999, elaborarea de reglementari
secundare n aplicarea Legii nr. 188/1999, n concordanta cu legislatia comunitara, ntarirea
rolului ANFP si mbunatatirea imaginii acesteia.
Aparitia Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduita al functionarilor publici se vrea o
lege generala, drept comun pentru toate categoriile de functionari publici, independent de cum

persoana n cauza ocupa temporar sau permanent o functie publica n cadrul autoritatilor si
institutiilor publice.
Acest act normativ va putea fi nsa aplicat si n completarea codurilor deontologice ale
altor profesii, chiar daca nu s-a realizat o trimitere efectiva catre acesta, deoarece scopul si
functionalitatea acestor profesii demonstreaza o deosebita importanta a acestora, asemanator
functiei publice. Aici trebuie realizata o distinctie. De exemplu, medicul nu este functionar, el se
supune deontologiei medicale, dar daca aceasta nu prevede se pot mprumuta normele Legii nr.
7/2004. Daca medicul are o functie de conducere, n privinta acestor raporturi i se aplica
desigur legea n discutie. Avnd n vedere caracterul de lege generala, cu dispozitii de principiu,
aplicarea sa oricarei categorii de profesionisti care mplinesc o parte din elementele unui
serviciu public nu reprezinta un impediment ci, dimpotriva, constituie o norma necesara, n
exercitiul functiei respective.
Ca atare, orice functionar public, precum si orice profesionist care ndeplineste atributii
ce duc la satisfacerea unui interes general este tinut n activitatea sa de respectarea urmatoarelor
principii generale:

Respectarea Constitutiei si a legilor tarii

Prioritatea interesului public fata de interesul privat

Asigurarea egalitatii de tratament a cetatenilor n fata autoritatilor si institutiilor publice

Profesionalismul n ndeplinirea atributiilor de serviciu (responsabilitate, competenta, eficienta, corectitudine si

constiinciozitate)

Impartialitate si independenta politica, economica, religioasa si de orice alta natura

Integritate morala

Libertatea gndirii si exprimarii

Cinstea si corectitudinea, deschiderea si transparenta n privinta activitatii desfasurate.

Chiar daca regulile de conduita ale functionarilor publici expuse n cadrul Legii nr.
7/2004 sunt specifice serviciului public, ele vor putea fi extinse prin asemanare si categoriilor

de profesionisti sus mentionate. Astfel, sunt considerate esentiale si aplicabile tuturor

categoriilor de functionari urmatoarele reguli: asigurarea unui serviciu public de calitate,
loialitatea fata de Constitutie si lege, loialitate fata de autoritatile si institutiile publice,
libertatea opiniilor, interdictie privind acceptarea cadourilor, serviciilor si avantajelor,
participarea la procesul de luare a deciziilor etc.
Conduita profesionala a functionarilor publici trebuie sa se ncadreze n anumite limite
generale, care se completeaza din punct de vedere special si cu prevederile Legii nr. 188/1999
cu modificarile aduse prin Legea nr. 161/2003. Aceste limite nu sunt determinate numai de
obligatiile pe care le prevede legea din punct de vedere profesional, ci si din consacrarea unor
interdictii si incompatibilitati, care, daca ar fi ncalcate, ar atrage numai raspunderea
disciplinara n prelabil, iar n raport cu gravitatea lor concreta se vor putea ncadra si n fapte
care sa atraga raspunderea contraventionala, civila sau penala.
Legea nr. 7/2004 reprezinta, n acelasi timp, si o prelungire a prevederilor Legii nr.
161/2003 si a legilor privind combaterea si sanctionarea faptelor de coruptie (Legea nr.
78/2000), deoarece dispozitiile sale cu caracter general se refera, n principal, la respectarea
unor reguli morale, deontologice, cu relevanta n activitatea generala att profesionala din care
face parte, dar n acelasi timp si cu societatea n general.
Astfel, functionarul public nu poate participa n exercitarea functiei publice la colectarea
de fonduri pentru activitatea partidelor politice, sa furnizeze sprijin logistic candidatilor la
functii de demnitate publica, sa afiseze n cadrul serviciului din care fac parte nsemne sau
obiecte inscriptionate cu sigla sau denumirea partidelor politice. Totodata, functionarul public
nu-si poate folosi numele sau imaginea proprie n actiuni publicitare sau pentru promovarea
unei activitati comerciale, precum si n scopuri electorale.
Din punct de vedere moral, functionarul public are obligatia unui comportament bazat pe
respect, buna credinta, corectitudine si amabilitate, de a nu aduce atingere onoarei, reputatiei si
demnitatii persoanelor din cadrul institutiei publice n care si desfasoara activitatea prin
ntrebuintarea unor expresii jignitoare, prin dezvaluirea unor aspecte ale vietii private si prin
formularea unor plngeri sau sesizari cu caracter calomnios.n activitatea sa, functionarul

trebuie sa adopte o atitudine impartiala si justificata pentru rezolvarea clara si eficienta a

problemelor cetatenilor, cu respectarea principiului egalitatii acestora n fata legii si a autoritatii
publice. n acest scop, functionarul public trebuie sa promoveze solutii similare sau identice n
acceasi categorie de situatii de fapt, cu eliminarea oricarei forme de discriminare bazata pe
aspecte privind nationalitatea, convingerile religioase si politice, starea materiala, sanatatea,
vrsta, sexul sau alte aspecte.
n cadrul relatiilor internationale, functionarul public care reprezinta autoritatea sau
institutia publica respectiva are obligatia legala de a promova o imagine favorabila autoritatii
sau institutiei publice pe care o reprezinta. n acelasi timp, legea consacra si obligatia
functionarului public care se afla n deplasare ntr-un stat strain sa se informeze si sa cunoasca
obiceiurile acestei tari si sa le respecte, alaturi de regulile de protocol.
Tot n cadrul obligatiei de a respecta regula impartialitatii, legea cere functionarului
public sa aiba o conduita care sa asigure egalitatea de sanse si tratament cu privire la
dezvoltarea carierei n functia publica pentru functionarii din subordine. Astfel, functionarii
publici de conducere au obligatia sa examineze si sa aplice cu obiectivitate criteriile de evaluare
a competentei pentru personalul din subordine, atunci cnd propun sau aproba avansari,
promovari, transferuri, numiri sau eliberari din functie ori acordarea de stimulente materiale sau
morale, excluznd orice forma de favoritism sau discriminare.
Conduita functionarului public este reglementata de lege si n cadrul raporturilor sociale
la care acesta participa, fara referire la atributiile functiei sale sau la autoritatea pe care o
reprezinta. Astfel, functionarului public i este interzis ca n raporturile sale cu cetatenii, fara
referire la functia publica, sa uzeze de prerogativele functiei publice detinute, folosindu-se de
pozitia oficiala pe care o detine pentru a influenta luarea unor decizii sau determinarea luarii
anumitor masuri. De asemenea, el nu se poate folosi de bunurile proprietate publica n interes
personal, ci este tinut sa asigure folosirea resurselor publice n mod eficient, n conformitate cu
prevederile legale.
Ca atare, din prevederile normelor indicate se desprinde ideea ca prin Codul deontologic
al functionarului public legiuitorul a nteles, n principal, reguli morale de conduita pe care

functionarul este tinut sa le respecte n cadrul activitatii desfasurate ca purtator al autoritatii

publice, dar si ca simplu cetatean, n relatiile sale cu semenii.

III. Integritatea publica. Protectia avertizorilor

IV.1. Conceptul de integritate publica
ntelegem prin integritatea publica att integritatea proceselor de luare a deciziilor, de
implementare a deciziilor, de gestiune a banilor publici), ct si integritatea personalului (alesi
locali, functionari publici).
Din integritatea publica locala si din (in)capacitatea administrativa rezulta buna / proasta
guvernare locala.
ntelegem prin integritate publica locala, pe de o parte, integritatea la nivelul
personalului cu roluri cheie din administratia publica locala (alesi locali si functionari publici)
si, pe de alta parte, integritatea la nivelul procesului de luare si implementare a deciziilor n
administratia publica locala, n particular a gestionarii banilor publici.

Integritatea personalului este definita de ansamblul prevederilor legale, de

practici, proceduri prin care personalul care deserveste comunitatea (functionari publici sau
alesi locali) este selectat, verificat, promovat sau sanctionat. De exemplu: conflicte de interese,
incompatibilitati, averi dobndite ilicit sau nejustificat, fapte de coruptie, abuz.

Integritatea la nivelul procesului de luare si implementare a deciziilor n

administratia publica locala este definita prin:

a) informatii disponibile si accesibile publicului cu privire la aceste procese si proceduri
de consultare sau participare la sedinte publice, conform cerintelor legilor nr. 544/2000 si nr.
52/2003.
b) mecanisme de verificare si control ale acestor procese prin participare cetateneasca,
consultarea cetatenilor / ONG-urilor / mediului de afaceri sau mass-media cu privire la
reglementari locale.

c) mecanisme de publicitate, verificare si control al gestiunii banilor publici.

IV.2. Monitorizarea modului de implementare a Legii 571/2004 privind protectia
personalului din autoritatile publice, institutiile publice si din alte unitati care
semnaleaza ncalcari ale legii (publicata in Monitorul Oficial nr. 1214 din 17 decembrie
2004)- Legea avertizorilor de integritate
IV.2.1. Introducere
Conform indicelui de perceptie a coruptiei n 2005 dat publicitatii de Asociatia
Romna pentru Transparenta, Romnia face parte din cele 60 de tari a caror coruptie
este perceputa ca fiind generalizata si care a obtinut un punctaj egal cu trei din zece
puncte maxim posibile, alaturi de tari necunoscute din Africa si Asia Centrala. Punctajul
obtinut este similar mediei punctajelor anuale obtinute de Romnia din 1997 pna n
prezent.
Din acelasi Raport asupra coruptiei realizat de Asociatia Romna pentru Transparenta, n
martie 2005, aflam ca Romnia are nca probleme semnificative n domeniul implementarii
legislatiei si al capacitatii administrative de punere n aplicare a politicilor publice anticoruptie.
Din acest punct de vedere, prin Legea nr. 571/2004 pentru protectia avertizorilor de integritate s-a
creat posibilitatea extragerii functionarului de buna credinta de sub imperiul represaliilor, nsotita
de posibilitatea sanctionarii sau eliminarii din sistem a persoanei care a dat ordinul ilegal sau a
ncurajat practici care afecteaza integritatea publica. Desi Legea nr. 571/2004 este un foarte
puternic instrument n combaterea coruptiei, ea nu numai ca nu este implementata, dar nu este
nici macar cunoscuta.
Spre deosebire de alte popoare, romnii au tendinta de a astepta, din partea statului,
variate modalitati de ajutor / sprijin pentru rezolvarea unor probleme care afecteaza in mod
direct bunastarea personala. Din acest motiv, romnii au un foarte extins orizont de asteptare
fata de rolul institutiilor publice in combaterea coruptiei.
n realitate, nu exista cu adevarat o lupta mpotriva coruptiei. Totul se reduce la declaratii
politice care poate vor impresiona naltii functionari europeni. Daca ntr-adevar s-ar dori
eradicarea sau cel putin calmarea coruptiei, situatia ar fi una trista. Efortul de a calma coruptia

n Romnia este mai costisitor dect cel al integrarii, mai mult dect att, rezultatele unei
adevarate lupte mpotriva coruptiei mai degraba ar afecta negativ integrarea prin ceea ce ar fi
relevat. Asa ca singura solutie ramne aceea de a ascunde ct mai mult adevarata stare a
lucrurilor si mimarea n continuare a unui stat de drept.
Suntem n fata unei situatii paradoxale. mpotriva coruptiei sistemice se angajeaza sa
lupte sistemul. Raportul prezentat n continuare releva faptul ca sistemul nu va lupta niciodata
mpotriva lui nsusi. Ceea ce s-a ntmplat dupa asa zisa revolutie ne arata ca sistemele se
conserva, ele nu se reformeaza din interior si de la sine.

IV.2.2. Prezentarea succinta a Legii nr. 571/2004, mijloc de combatere a coruptiei

Cunoscuta sub numele "legea avertizorilor de integritate", Legea nr. 571/2004
reglementeaza (art.1) "unele masuri privind protectia persoanelor care au reclamat sau au
sesizat ncalcari ale legii in cadrul autoritatilor publice, institutiilor publice si al altor unitati,
savrsite de catre persoane cu functii de conducere sau de executie din autoritatile, institutiile
publice si din celelalte unitati bugetare prevazute la art.2."
Adica (conform art. 2):
- autoritati si institutii publice din cadrul administratiei publice centrale, administratie publica
locala, aparatul Parlamentului, aparatul de lucru al Administratiei Prezidentiale, aparatul de
lucru al Guvernului, autoritati administrative autonome, institutii publice de cultura, educatie,
sanatate si asistenta sociala, companii nationale, regii autonome de interes national si local,
precum si societati nationale cu capital de stat. Prevederile Legii nr.571/2004 se aplica si
persoanelor numite n consilii stiintifice si consultative, comisii de specialitate si alte organe
colegiale organizate n structura sau pe lnga autoritatile sau institutiile publice.
Termenul avertizor de integritate este o traducere a lui "whistleblower" care, n limba
romna, ar nsemna cel ce trage semnalul de alarma. Legiuitorul a optat pentru "avertizor".
Astfel, n sensul prezentei legi:

avertizare in interes public nseamna sesizarea facuta cu buna-credinta cu privire la orice

fapta care presupune o ncalcare a legii, a deontologiei profesionale sau a principiilor bunei
administrari, eficientei, eficacitatii, economicitatii si transparentei;

avertizor nseamna persoana care face o sesizare si care este ncadrata n una din
autoritatile publice, institutiile publice sau celelalte unitati prevazute la art.2;
Sesizarea asupra ncalcarii legii poate fi facuta separat sau cumulativ:

a) sefului ierarhic al persoanei care a ncalcat prevederile legale

b) conducatorului autoritatii publice, al institutiei publice sau unitatii bugetare din care face
parte persoana care a incalcat prevederile legale sau n care se semnaleaza practica ilegala, chiar
daca nu se poate identifica exact faptuitorul;
c) comisiilor de disciplina sau altor organisme similare din cadrul autoritatii publice, institutiei
publice sau unitatii prevazute la art.2 din care face parte persoana care a incalcat legea;
d) organelor judiciare;
e) organelor nsarcinate cu constatarea si cercetarea conflictelor de interese si al
incompatibilitatilor;
f) comisiilor parlamentare;
g) mass-media;
h) organizatiilor profesionale, sindicale sau patronale;
i) organizatiilor neguvernamentale.
Legea n sine creeaza instrumentul de siguranta pentru situatiile n care un functionar
public sau angajat contractual intentioneaza sa refuze executarea unui ordin pe care l considera
ilegal. Desi aceasta prevedere este inclusa, teoretic, n legislatie, orice angajat care refuza
ndeplinirea unui ordin pe motivul ilegalitatii acestuia era supus la o serie de persecutii care

aveau ca rezultat eliminarea sau retragerea din sistem. Prin Legea nr. 571/2004 s-a creat
posibilitatea extragerii functionarului de buna credinta de sub imperiul acestor represalii,
nsotita de posibilitatea sanctionarii sau eliminarii din sistem a persoanei care a dat ordinul
ilegal sau a ncurajat practici care afecteaza integritatea publica.
Un alt rol al legii este acela de a crea premisele apararii imaginii corpurilor profesionale
din sectorul public prin posibilitatea luarii de atitudine. Expresii de genul "toti sunt la fel" pot fi
evitate doar prin delimitarea de cazurile de "dalmatieni" din interiorul sistemului si chiar
determinarea retragerii sau excluderii lor.
Avertizarea de integritate vine sa "ridice capacul de pe oala" si sa faca o deschidere a
sistemului fata de public, prin nfrngerea "legii tacerii". Regulamentele disciplinare elaborate
naintea intrarii n vigoare a Legii privind protectia avertizorilor prevad ca, daca un functionar
are ceva de semnalat la nivelul ncalcarii principiilor legalitatii si/sau bunei administrari, atunci
singurele alternative sunt comisia de disciplina sau seful ierarhic sau, in cel mai grav caz,
procurorul, orice alta varianta putnd fi lesne sanctionata ca daune aduse institutiei.
S-a dovedit ca aceste mecanisme nu sunt utile / eficiente / eficace n conditiile specifice
administratiei romnesti, ca devierile de la legalitate si buna administrare nu au fost sanctionate
fara presiunea opiniei publice. Legea privind protectia avertizorilor corecteaza aceste
neajunsuri.
Un alt efect al legii este acela ca obligatia de a actiona, n baza prevederilor deontologice
si disciplinare care cer functionarului public sa reactioneze la abuzurile pe care le observa, nu
mai poate fi eludata pe baza temerilor de represalii. Sunt primii pasi pentru sanctionarea
disciplinara a complicitatii si tainuirii.
Legea acopera nevoia de dezvoltare a integritatii publice n administratie, ntr-un cadru
profesionist, prin cointeresarea personalului administratiei publice n lupta contra coruptiei prin:
-

ncurajarea atitudinii civice si ndreptarea catre respectarea legii, precum si ngradirea

comportamentului personalizat n cadrul autoritatilor si institutiilor publice;

eficientizarea luptei mpotriva coruptiei;

cresterea integritatii institutiilor si autoritatilor publice.

Din punct de vedere juridic, legea este construita pe principiile din Constitutia Romniei

privind "libertatea constiintei" (art. 29), "libertatea de exprimare" (art. 30) si "dreptul la
informatie" (art. 31), precum si pe principiile Cartei Europene a Drepturilor Fundamentale
privind libertatea de gndire, constiinta si religie (art. 10 al.2), libertatea de exprimare si de
informare (art. 11), dreptul la protectie mpotriva demiterii si a desfacerii abuzive a
contractului de munca (art. 30) si dreptul la o buna administrare (art. 41).

IV.2.3. Stadiul implementarii legii avertizorilor de integritate

La nivelul administratiei centrale

Legea avertizorilor de integritate prevede n art. 11 ca "n termen de 30 de zile de la

intrarea n vigoare a prezentei legi, autoritatile, institutiile publice si celelalte unitati bugetare
prevazute la art. 2 si vor pune de acord regulamentele de ordine interioara cu prevederile
acesteia". Mai exact, pe data de 20 ianuarie 2005 ar fi trebuit ca toate institutiile publice sa aiba
regulamentele modificate.
a. n data de 29.07.2005 Transparency International-Romania a lansat o cerere n baza
Legii liberului acces la informatii de interes public (nr. 544/2001), prin care solicita tuturor
ministerelor sa trimita o copie a regulamentelor de organizare si functionare / ordine interioara.
Solicitarea TI-Romania urmarea sa fie indicate articolele care adapteaza aceste regulamente
interne la prevederile Legii nr. 571/2004 privind protectia personalului din autoritatile publice,
institutiile publice si din alte unitati care semnaleaza ncalcari ale legii.
b. n urma raspunsurilor primite, TI-Romania a structurat pe nivele gradul de aplicare a
legii, astfel:

neadaptarea regulamentelor de ordine interioara;

preluarea formala n preambul a titlului legii;

adaptarea regulamentelor in continut prin adoptarea procedurilor interne pentru a raspunde

cerintelor legii;

implementarea legii prin diseminarea prevederilor noului regulament pentru toti angajatii.
c. Prin aceeasi cerere, TI-Romania a solicitat ministerelor sa comunice informatii privind

armonizarea regulamentelor de organizare si functionare / ordine interioara cu prevederile Legii

nr. 571/2004 pentru toate institutiile si autoritatile aflate n subordinea ministerului. La aceasta
solicitare au raspuns 13 din cele 15 ministere preselectate. Din analizarea raspunsurilor primite,
s-a constatat cu regret ca n Romnia legea se aplica - n cel mai fericit caz - numai partial.

La nivelul administratiei locale

n anul 2004, TI-Romania a efectuat o monitorizare a modului de implementare a

prevederilor Legii nr. 571/2004 de catre 15 autoritati si institutii publice din judetul Brasov.
Astfel, fiecarei institutii publice i-a fost adresata cte o cerere de informatii de interes public n
baza Legii nr. 544/2001, prin care s-a solicitat o copie de pe Regulamentul de Ordine Interna
(ROI) pentru a vedea n ce masura institutiile publice brasovene s-au conformat prevederilor
legii si ncurajeaza deconspirarea actelor de coruptie.
Concluziile analizei celor 15 documente primite - Regulamente de Ordine Interioara - sunt
foarte simple: nici unul dintre acestea nu contine prevederi n concordanta cu Legea nr.
571/2004. O singura institutie publica - Directia pentru Agricultura si Dezvoltare Rurala - face
trimitere, n preambulul ROI, la Legea nr. 571/2004, fara nsa a detalia n continut.
Legea nr. 571/2004 vine sa ncurajeze functionarul public sau angajatul contractual dintro institutie publica sa sesizeze orice ncalcare a legii, protejndu-l de represalii - sanctionarea
sau destituirea.
Regulamentele de ordine interna analizate prevad ca orice sesizare poate fi facuta sefului
ierarhic sau comisiei de disciplina, orice alta varianta putnd fi considerata ca dauna adusa
institutiei si sanctionata ca atare .

Functionarii publici ar trebui sa fie ncurajati de catre sefii lor ierarhici sa "deconspire
ncalcarea legii", prin prevederi exprese ale ROI . Sunt aspecte ale ncalcarii legii care cu greu
sau chiar nu pot fi sesizate dect din interiorul institutiei.
Faptul ca nu exista nici o institutie care sa-si fi adaptat ROI n conformitate cu Legea nr.
571/2004 sugereaza urmatoarele constatari:

Nepasare / necunoastere a legii pe bani publici, desi fiecare institutie are cel

putin un jurist care sa vegheze la armonizarea legislativa;

Complicitate la acte de coruptie. Aspectele care ar putea fi relevate n cazul

transparentizarii ar expune oprobriului public conducatorii institutiei .

Oricare din cele doua motive, mpreuna sau separat, nu fac dect sa conserve coruptia
generalizata, corect perceputa de cetateni.
n urma rezultatelor acestei monitorizari, coroborate cu cele ale Transparency
International realizata la nivelul administratiei centrale, putem concluziona ca exista un
instrument foarte puternic de lupta mpotriva coruptiei, dar acesta nu este folosit din motivele
prezentate mai sus: ignoranta sau complicitate la acte de coruptie. Ambele variante au
consecinte catastrofale pentru societatea romneasca.

IV.2.4. Perceptia si experienta cetatenilor din comunitatile locale cu privire la integritatea

functionarilor publici locali
Aspectele sesizate de persoanele intervievate cu privire la integritatea functionarilor
publici sunt de urmatoarele tipuri:
politicile de resurse umane n administratie sunt inadecvate: nu sunt promovati functionarii
publici de cariera;

 actioneaza n serviciul primarilor si nu al cetatenilor (de pilda, aplica amenzi celor care sunt n
conflict cu primarii);
practica diverse abuzuri sau "interventii" (de exemplu, accepta sa se taie brazii din cimitire
pentru a face loc de veci pentru "persoane importante").
Propunerile de ameliorare a problemelor de integritate a functionarilor publici se
formuleaza prin raportare la cteva tipuri de semnale de alarma:
unii functionari publici se mbogatesc nejustificat de mult n serviciul public;
functionarii publici nu se simt n slujba cetatenilor, ci a superiorilor ierarhici; sunt lipsiti de
initiativa;
politica are un rol mult prea important n administratia oraselor sau a municipiilor, att direct,
de la nivel local, ct si indirect, de la nivele superioare (judetean sau national);
- nici una dintre administratiile locale nu a adoptat / reglementat vreo procedura pentru
declararea cadourilor primite de functionarii publici;
- nu exista nici o administratie publica n care functionarii publici sa fi fost concediati ca urmare
a unui control de incompatibilitate;
- respectarea sau publicarea declaratiilor de interese sunt mai dificil de evaluat dat fiind ca
publicarea declaratiilor de interese nu este obligatorie. Pe de alta parte, conflictul de interese nu
este definit n mod explicit de catre legislatia romneasca, aceasta utiliznd conceptul de
"incompatibilitate", care acopera numai partial notiunea de "conflict de interese".
Propuneri:
Trebuie mbunatatite procedurile de recrutare, selectare, promovare a personalului din
administratie;
Personalul administratiei ar trebui schimbat n proportie de 70% la nivel de functionarilor
publici.

Dificultati:
Cetatenii nu pot actiona dect pna la un punct: ei sunt limitati de ncalcarea legii chiar de
catre administratie si de faptul ca cei implicati n fapte de coruptie nu sunt trasi la raspundere si
sanctionati.
Ingerinta politicului n administratie descurajeaza promovarea pe baza de merit si
clientelizeaza administratia.
Se pot gasi cu dificultate persoane care au suficienta credibilitate pentru a chestiona
integritatea alesilor si functionarilor locali si care sunt disponibile si dornice sa se implice ntr-o
astfel de activitate.