Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Facultatea de Drept
MODUL
DREPT ADMINISTRATIV I
2014
Cuprins
Partea a I-a: Introducere n dreptul administrativ
i n tiina administraiei
Unitatea de nvare I: Aspecte generale
1. Noiuni fundamentale pentru dreptul administrativ......................................................6
2. ntrebri i probleme de pus n discuie................................................9
3. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)...................................................9
Unitatea de nvare II: Executivul i administraia public
1. Relaia executiv administraie public.............................................12
2. Rolul executivului n dreptul public contemporan..............14
3. Noiunea de autoritate public potrivit Constituiei Romniei....................16
4. Noiunea de administraie public potrivit Constituiei Romniei .....................17
5. Sfera administraiei publice potrivit art. 52 din Constituia Romniei.............................18
6. Definiia i trsturile administraiei publice..............19
7. ntrebri i probleme de pus n discuie...20
8. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ).....................................................20
Unitatea de nvare III: Dreptul aplicabil administraiei publice
1. Obiectul dreptului administrativ..23
2. Definiia i trsturile dreptului administrativ................25
3. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ........26
4. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ............28
5. Normele de drept administrativ...30
6. Raporturile de drept administrativ ......32
7. Codificarea dreptului administrativ i a procedurii administrative.............................................33
8. Sintez a evoluiei doctrinei administrative romneti.
Loc i rol n micarea de idei contemporan.....................................................................................35
9. ntrebri i probleme de pus n discuie..38
10. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)...................................................39
Bibliografie orientativ..........................135
Partea a I-a
Introducere n dreptul administrativ
i n tiina administraiei
Unitatea de nvare I
Aspecte generale
absena unei administraii specifice autoritilor autonome, alese la nivelul unitilor administrativteritoriale, distinct de administraia de stat sau central.
Dup anul 1990, s-a revenit la aceleai principii ale organizrii i funcionrii administraiei
publice caracteristice Romniei interbelice, anterioare regimului socialist, inndu-se cont ns de
orientarea Europei occidentale n aceast privin, la care n permanen legislaia, jurisprudena i
doctrina de la noi se raporteaz.
Prin urmare, ntre administraia public i administraia de stat exist un raport de la ntreg la
parte, administraia de stat reprezentnd o component a administraiei publice, alturi de
administraia local.
Astfel, la nivelul colectivitilor locale ntlnim att decizii administrative, avnd un interes
exclusiv local (spre ex., construirea unei coli ntr-o comun) ct i atribuii cu caracter statal (spre
ex., atribuiile de stare civil, de autoritate tutelar etc.).
Analiza noiunii de administraie public presupune i lmurirea celor dou sensuri ale sale.
Pe de-o parte, identificm un sens funcional, material atunci cnd folosim noiunea de
administraie public cu nelesul de activitate desfurat de anumite structuri administrative.
Pe de alt parte, identificm un sens organic atunci cnd folosim aceeai noiune pentru a
delimita respectivele structuri administrative, deci cnd ne referim la organele care realizeaz
aceast activitate.
Sub aspect funcional, administraia public reprezint activitatea de organizare a executrii i
executare n concret a legilor, urmrindu-se satisfacerea interesului public prin asigurarea bunei
funcionri a serviciilor publice i prin executarea unor prestaii ctre particulari.
Sub aspect organizatoric, administraia public const ntr-un ansamblu de autoriti publice
prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau n limitele legii, se
presteaz servicii publice.
Evocarea celor dou sensuri ale noiunii de administraie public ridic n mod inevitabil,
problema organismelor care o nfptuiesc, denumite generic structuri administrative, n legislaie i
implicit n doctrin fiind utilizat cnd noiunea de autoritate a administraiei publice, cnd cea de
organ al administraiei publice.
Din analiza reglementrilor constituionale i legislative romneti observm c, spre deosebire
de Constituiile socialiste (1948, 1952 i 1965) i legislaia adoptat n baza acestora, unde se
ntlnete exclusiv noiunea de organ al administraiei de stat, actuala Constituie utilizeaz cu
predilecie noiunea de autoritate a administraiei publice, i n mai mic msur, noiunea de
organ al administraiei publice.
Din cercetarea mai aprofundat a dispoziiilor constituionale i legale n materie nu rezult ns
vreo distincie care s-ar putea face ntre cele dou noiuni, fiind vorba despre una i aceeai
categorie juridic, ce desemneaz structurile care nfptuiesc administraia.
O asemenea distincie nu ar avea nici o relevan n practic, sensul principal al sintagmei
autoritate public fiind acela de organ public, adic un colectiv organizat de oameni care exercit
prerogative de putere public, la nivel statal sau local sau ntr-o alt formulare, o structur
organizatoric ce acioneaz n regim de putere public, pentru realizarea unui interes public.
n ce privete noiunea de instituie public considerm c aceasta nu se identific nici cu
noiunea de autoritate public i nici cu cea de autoritate a administraiei publice, n legislaie
utilizndu-se de altfel, adeseori formularea autoritile i instituiile publice.
Fa de noiunea de autoritate public mai sus definit, noiunea de instituie public are n
vedere structurile subordonate unor autoriti ale administraiei publice, care funcioneaz din
venituri bugetare dar i din surse extrabugetare, potrivit legislaiei n vigoare. Instituiile de
nvmnt de stat, Academia Romn i institutele de cercetare din subordinea acesteia sunt
exemple de instituii publice, dar ele nu pot fi calificate i ca autoriti publice.
n doctrina i legislaia interbelic, corespondentul noiunii de instituie public l-a reprezentat
noiunea de stabiliment public, definit ca un procedeu tehnic menit s dea o mai bun satisfacie
interesului general, ca o persoan moral de drept public ce exercita anumite prerogative de putere
public, creat din iniiativa Statului, judeului sau comunei, cu mijloace publice.
7
poat recurge la orice mijloc de aciune n limitele competenei sale. Dincolo de aceste limite,
autoritatea respectiv va aciona cu exces de putere ce poate fi cenzurat n instana de judecat.
Astfel, Legea contenciosului administrativ definete excesul de putere ca reprezentnd: exercitarea
dreptului de apreciere al autoritilor publice prin nclcarea limitelor competenei prevzute de
lege sau prin nclcarea drepturilor i libertilor cetenilor.
Din prezentarea de mai sus rezult c nu poate fi conceput administraia n absena factorului
uman, a celor care compun administraia, acionnd n cadrul acesteia, punnd-o n micare sau, ca
s folosim terminologia de specialitate, a personalului din administraie (funcionarii publici sau
angajaii contractuali, eventual, angajaii pe baza unui contract de management).
n doctrin a fost subliniat n mod constant caracterul oricrei activiti de natur administrativ
de a constitui un fapt administrativ, un fenomen administrativ, neles ca specie a fenomenului
social.
n termenii tiinei administraiei, orice fapt administrativ presupune o activitate de organizare,
de dirijare sau de combinare a unor mijloace n vederea nfptuirii, pn la faptele materiale
concrete, a unor obiective, stabilite de structuri organizatorice superioare, activitatea de
administrare fiind prin definiie o activitate subordonat.
Studierea sistematic a fenomenului administrativ presupune cercetarea legturii complexe a
acestuia cu problematica puterii politice i implicit a guvernrii.
2. ntrebri i probleme de pus n discuie
1. Stabilii raportul dintre administraia public i administraia de stat de-a lungul vremii, pe
baza evoluiei legislaiei i a doctrinei.
2. Cum definii administraia public n sens material ? Dar n sens organic ?
3. Care este nelesul noiunii de autoritate public ?
4. Ce se nelege prin noiunea de instituie public i respectiv, prin noiunea de instituie de
utilitate public ?
5. Ce semnificaie prezint noiunea de putere public pentru dreptul administrativ ?
6. Ce semnificaie prezint noiunea de interes public pentru dreptul administrativ ?
7. Ce semnificaie prezint noiunea de serviciu public pentru dreptul administrativ ?
8. n ce const teoria conceptelor juridice nedeterminate ? Care este orginea acestei teorii ?
9. Ce reprezint excesul de putere ?
10. Cum poate fi definit faptul administrativ din perspectiva tiinei administraiei ?
3. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)
1. n doctrina actual, noiunile de administraie public i administraie de stat sunt:
a. echivalente
b. noiunea de administraie public este inclus n noiunea de administraie de stat
c. noiunea de administraie de stat este inclus n noiunea de administraie public
2. n sens funcional, material, administraia public reprezint:
a. activitatea de organizare a executrii i executare n concret a legii
b. un ansamblu de autoriti publice prin care, n regim de putere public, se aduc la
ndeplinire legile sau n limitele legii, se presteaz servicii publice
c. un colectiv organizat de oameni care exercit prerogative de putere public, la nivel statal
sau local
3. n sens organic, administraia public reprezint:
a. activitatea de organizare a executrii i executare n concret a legii
b. un ansamblu de autoriti publice prin care, n regim de putere public, se aduc la
ndeplinire legile sau n limitele legii, se presteaz servicii publice
9
c. instrumentul prin care puterea politic aflat la conducerea unei ri stabilete decizii
obligatorii pentru cetenii si
4.Noiunea de autoritate public poate fi definit ca reprezentnd:
a. o structur organizatoric ce acioneaz n regim de putere public, pentru realizarea unui
interes public
b. o activitate apreciat de puterea politic ca fiind de interes public
c. o activitate de organizare a executrii i de executare n concret a legii
5. Noiunea de putere public prezint urmtoarea semnificaie pentru dreptul administrativ:
a. o activitate cu caracter continuu i regulat
b. drepturile speciale, exorbitante de care dispune orice autoritate public, n vederea
exercitrii atribuiilor sale i pentru satisfacerea interesului public
c. o activitate apreciat de puterea politic ca fiind de interes public
6. Noiunea de interes public prezint urmtoarea semnificaie pentru dreptul administrativ:
a. necesitile materiale i spirituale ale cetenilor, la un moment dat
b. o activitate cu caracter continuu i regulat
c. instrumentul prin care puterea politic aflat la conducerea unei ri stabilete decizii
obligatorii pentru cetenii si.
7. Noiunea de serviciu public prezint urmtoarea semnificaie pentru dreptul administrativ:
a. activitatea cu caracter continuu i regulat organizat sau autorizat de o autoritate a
administraiei publice n vederea satisfacerii unor necesiti de interes public
b. structur subordonat unei autoriti a administraiei publice
c. structur subordonat unei autoriti publice
8. Egalitatea n faa serviciului public presupune:
a. c serviciul public este o activitate nentrerupt, datorit caracterului permanent al
nevoilor sociale ce trebuie satisfcute
b. c serviciul public este o activitate supus unui regim juridic de drept public
c. ajustarea constant a acestuia n funcie de evoluia nevoilor sociale i progresul societii
n ansamblu
d. c toi cetenii, n mod nedifereniat, au acces la serviciul public i sunt ndreptii la
prestaiile pe care acesta le ofer
9. O structur nfiinat de ctre stat care desfoar preponderent o activitate de serviciu public este
ca natur:
a. o autoritate public
b. o instituie public
c. o instituie de utilitate public
d. o instituie de interes public
10. O persoan juridic privat, autorizat s desfoare o activitate de serviciu public este, ca
natur:
a. o autoritate public
b. o instituie de utilitate public
c. o instituie public
d. un stabiliment public.
11. Dreptul reprezint:
a. instrumentul prin care puterea politic aflat la conducerea unei ri stabilete decizii
obligatorii pentru cetenii si
10
11
Unitatea de nvare II
Executivul i administraia public
Obiective specifice: cunoaterea, nelegerea i aprofundarea relaiei executivadministraie public i a rolului executivului n dreptul public contemporan. Motivarea
prevederii exprese a principiului separaiei puterilor n stat cu ocazia revizuirii
Constituiei, n anul 2003.
Rezultatele ateptate: studenii vor nelege, gestiona sau opera cu noiunile specifice
legate de puterea executiv din Romnia, raportul dintre administraie i administrai,
rolul autoritilor publice cu atribuii de control.
Competene dobndite: n momentul n care vor finaliza studiul acestei uniti de
nvare, studenii vor avea posibilitatea s:
- precizeze rolul executivului n cadrul administraiei publice
- raporteze autoritile publice existente la cele trei puteri ale statului
- precizeze semnificaia autoritilor publice cu atribuii de control i rolul
acestora n democraia constituional
- identifice sfera administraiei publice n raport cu instituia contenciosului
administrativ
- defineasc noiunea de administraie public i s stabileasc sistemul
organelor administraiei publice
Timpul mediu necesar pentru acumularea informaiilor: 4 ore.
Iniial consacrat ca o form de lupt contra absolutismului monarhic, ideea separaiei puterilor
n stat a dobndit n timp valoarea unei metafore, societatea contemporan fiind caracterizat mai
degrab prin diferite forme de colaborare i control reciproc ntre clasicele funcii ale statului, n
special ntre legislativ i executiv, dect printr-o veritabil delimitare.
Cu alte cuvinte, ideea de separaie a puterilor nu a urmrit altceva dect formularea de soluii
democratice prin exerciiul n fapt al uneia i aceleiai puteri politico-statale.
Problema definirii administraiei publice prin raportare la celelalte activiti fundamentale ale
statului i n primul rnd la puterea executiv a preocupat dintotdeauna doctrina de drept public
romneasc care a cunoscut cea mai profund dezvoltare dup adoptarea Constituiei din 1923.
n perioada interbelic, pe linia de gndire a autorilor germani s-a susinut c administraia
cuprinde ntreaga activitate a statului, care nu este nici legislaie i nici justiie, statul avnd o
activitate continu prin care caut s-i realizeze scopurile sale, activitate organizat de lege,
numit administraie.
n realizarea funciei executive a statului se desfoar dou categorii de activiti: de
guvernare i de administrare.
Activitatea de administrare fa de activitatea de guvernare, reunete totalitatea serviciilor
publice destinate s asigure satisfacerea intereselor generale, regionale sau comunale.
n doctrina postbelic, n condiiile consacrrii principiului unicitii puterii n stat, noiunea de
administraie de stat a fost utilizat pentru a desemna una din formele fundamentale de activitate a
statului, nfptuit prin patru categorii de organe ale statului: organele puterii de stat, organele
administraiei de stat, organele judectoreti i organele procuraturii.
Doctrina actual a meninut distincia ntre activitatea executiv i activitatea de administrare
pornind de la semnificaia executivului n raport cu administraia public.
Se reine astfel n doctrin c acestea nu se identific, sfera de cuprindere a administraiei
publice fiind mai larg dar n egal msur se poate afirma c, administraia public este n
ntregime sub influena i sub controlul puterii executive, fa de prevederile art.102 alin. (1) din
Constituia Romniei, republicat, care consacr expres rolul Guvernului de a exercita conducerea
general a administraiei publice.
Cu alte cuvinte, administraia public este foarte strns legat de puterea executiv dar nu se
confund cu aceasta sau mai exact, nu este n ntregime putere executiv.
Pe aceeai linie de idei, ntr-o lucrare colectiv consacrat Dreptului administrativ, se afirm c
puterea executiv sau executivul ndeplinesc funcii administrative, fr ca prin acestea s se
confunde cu administraia public sau s se limiteze la conducerea acesteia.
n principal, se mai susine n doctrin, administraia public este o activitate determinat de
voina politic i realizat, n cea mai mare msur, de executiv, pentru organizarea aplicrii i
aplicarea n concret a legii.
De altfel, n general, n statele moderne se constat amplificarea raporturilor de interdependen
ntre politic i drept, a legturii ntre deciziile politice i cele juridice, ntre actele de conducere
politic i norma juridic.
De asemenea, doctrina administrativ actual a pstrat teza dezvoltat mai ales de tiina
administraiei, enunat i n perioada dreptului socialist conform creia activitile administraiei
publice se pot clasifica n: activiti cu caracter de dispoziie, activiti de asigurare a bunei
funcionri a serviciilor publice i activiti de prestaii n cele mai diverse domenii.
Ali autori disting pur i simplu ntre activiti executive cu caracter de dispoziie i activiti
executive cu caracter de prestaie.
2. Rolul executivului n dreptul public contemporan
Dac iniial n constituiile clasice, principiul separaiei puterilor n stat a fost prevzut expres,
din analiza constituiilor europene ale ultimelor decenii rezult tendina legiuitorilor constituani de
a renuna treptat la menionarea sa expres, principiul fiind mai degrab sugerat, iar separaia
13
puterilor fiind reglementat de o manier implicit, prin folosirea unor expresii specifice, ca cea de
funcie a statului, autoritate public, organ statal etc.
Sub acest aspect, Constituia Romniei din 1991, n varianta sa iniial s-a nscris ca tehnic de
redactare i ca limbaj juridic pe linia constituiilor europene adoptate n ultimele decenii.
Au existat ns i autori care au criticat lipsa consacrrii exprese a principiului separaiei
puterilor din Constituia Romniei, apreciind c este vorba despre un principiu verificat, nu numai
de o ndelungat tradiie i de consacrarea sa n textele unor Constituii dintre cele mai diverse, dar
care a fost validat de practic, ca fiind singurul n msur s garanteze funcionalitatea normal a
raporturilor i echilibrului dintre diversele puteri.
Acestei poziii din doctrin i s-a dat satisfacie cu ocazia revizuirii Constituiei, n anul 2003,
prin care s-au adugat dou noi alineate articolului 1, primul dintre ele prevznd expres acest
principiu.
Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor - legislativ,
executiv i judectoreasc n cadrul democraiei constituionale.
Chiar i n varianta sa iniial, Constituia Romniei a consacrat ntregul su titlu al III-lea,
autoritilor publice care realizeaz cele trei funcii clasice ale statului: legislativ, executiv i
judectoreasc, urmrind astfel o consacrare implicit a acestuia.
Justificarea adoptrii unei asemenea poziii presupune dou precizri importante ce permit de
altfel, o corect nelegere a rolului executivului n dreptul public contemporan.
n primul rnd, se impune precizarea c, niciodat i nicieri cele trei puteri nu au fost complet
separate, ntre ele existnd diverse forme de colaborare i control care s-au accentuat n timp,
devenind dominante la ora actual n organizarea i funcionarea autoritilor publice.
Dei Constituia din 1923 a consacrat expres principiul separaiei puterilor n stat, doctrina
interbelic s-a referit n mod constant i la colaborarea dintre puteri ca un principiu corelativ. De
regul, acest din urm principiu rezult din modul de reglementare a raporturilor dintre autoritile
ce realizeaz cele trei funcii ale statului printre care menionm: procedura legislativ, formarea i
funcionarea Guvernului, desemnarea judectorilor, contenciosul administrativ etc.
n al doilea rnd, trebuie menionat existena n societatea contemporan a unor structuri
organizatorice nvestite cu prerogative de putere public, reprezentnd deci autoriti publice, cel
mai adesea cu atribuii de control, care strict tiinific nu pot fi ncadrate n nici una din cele trei
puteri ale statului.
Avocatul Poporului constituie un exemplu elocvent n aceast privin, instituia fiind
prevzut pentru prima dat la noi, n Constituia din 1991.
Dei autoritate public, Avocatul Poporului este dificil de ncadrat n una din cele trei puteri
clasice.
Dup cum se arat ntr-o lucrare consacrat unei analize comparate a administraiilor publice
specifice rilor Uniunii Europene, ombudsmanul (denumirea tradiional a acestei autoriti) este
legat de puterea legislativ, pentru c de regul, la acest nivel este numit i n plus, are obligaia de
a prezenta anual sau la cerere, rapoarte Parlamentului.
Totodat, ombudsmanul este legat de puterea executiv pentru c cel mai adesea, plngerile
cetenilor sunt ndreptate mpotriva administraiei publice i n aceast sfer i coordoneaz
activitatea.
n sfrit, ombudsmanul are i atribuii de natur judectoreasc dac avem n vedere c cel
mai adesea, i propune s rezolve conflictele aprute n societate ca urmare a lezrii unor persoane
n drepturile i libertile lor.
n concluzie, ncadrarea acestei autoriti publice, strict, ntr-una sau alta din cele trei puteri
clasice ale statului este practic imposibil.
n aceeai situaie, n regimul constituional romnesc actual se afl i alte autoriti publice
precum, Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Consiliul Economic i
Social etc.
Curtea Constituional este reglementat n titlul V din Constituie, distinct de Autoritatea
judectoreasc reglementat n capitolul VI din titlul III consacrat Autoritilor publice.
14
Din aezarea n structura Constituiei rezult o prim constatare i anume c aceast autoritate
public nu se integreaz n nici una din clasicele puteri, atribuiile Curii Constituionale nscriinduse n zona echilibrului i controlului reciproc. Jurisdicia constituional se situeaz n afara celor
trei puteri, ea fiind nsrcinat s le fac s-i respecte atribuiile.
Curtea Constituional are ca scop garantarea supremaiei Constituiei. Ea este alctuit din 9
judectori, compunerea sa fiind rezultatul colaborrii dintre puterea legiuitoare (fiecare Camer
numete cte 3 judectori) i puterea executiv, reprezentat de Preedintele Romniei, care
numete de asemenea 3 judectori. Procedurile prin care se realizeaz atribuiile Curii
Constituionale au n mare parte ns, trsturile procedurilor judectoreti.
Curtea de Conturi reglementat n art.140 din Constituia republicat exercit controlul asupra
modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale
sectorului public. Cu ocazia revizuirii Constituiei, n anul 2003, litigiile rezultate din activitatea
Curii de Conturi au fost date n competena instanelor judectoreti specializate, modificndu-se
corespunztor i legislaia n materie.
n doctrina de drept public - anterior revizuirii constituionale din 2003 - aceast autoritate
public fusese calificat ca o autoritate administrativ autonom cu atribuii jurisdicionale, fr a
exista ns un punct de vedere comun cu privire la natura sa juridic.
n raport cu actuala fizionomie constituional, Curtea de Conturi poate fi ncadrat printre
autoritile publice cu atribuii exclusive de control, care nu intr n vreuna din cele trei puteri dar
contribuie la funcionarea i echilibrul acestora.
Consiliul Legislativ reglementat n art.79 din Constituie este organ consultativ de specialitate
al Parlamentului, care avizeaz proiectele de acte normative n vederea sistematizrii, unificrii i
coordonrii ntregii legislaii. El ine evidena oficial a legislaiei Romniei.
Rolul su este preventiv, fiind deci un garant al sistemului normativ al Constituiei, altfel spus,
al dreptului constituional normativ, prin evitarea paralelismelor, contradiciilor, nclcrii ierarhiei
izvoarelor de drept etc.
Consiliul Economic i Social, care a cptat o consacrare constituional, doar cu ocazia
revizuirii Constituiei din octombrie 2003 reprezint un organ consultativ al Parlamentului i
Guvernului, reglementat prin lege organic sub aspect organizatoric i funcional.
Pe lng aceste autoriti publice, dificil de ncadrat ntr-una sau alta din cele trei puteri ale
statului, autoriti prevzute expres n Constituie, exist i alte structuri nvestite cu prerogative de
putere public, la care Constituia nu face referire expres, dar care n egal msur sunt dificil de
ncadrat n clasica separaie a puterilor n stat. Menionm cu titlu de exemplu, Consiliul Naional
al Audiovizualului reglementat printr-o lege special.
Trstura comun a tuturor structurilor menionate este c ele reprezint autoriti independente,
ce nu au caracter politic, n sensul n care o asemenea caracteristic definete autoritile ce compun
puterea legiuitoare i cea executiv. Tocmai de aceea ele sunt expresia unor modaliti de
colaborare n virtutea principiului general al separaiei puterilor n stat.
n dreptul public contemporan, problema fundamental care i pstreaz actualitatea o
constituie distincia dintre legislativ i executiv, distincie ce reprezint i esena structurii puterii
politice.
Dac iniial, delimitarea se realiza ntre puterea de a face legea i puterea de a o executa, n
prezent, adevrata divizare este cea dintre puterea executivului de a conduce politica naional,
utiliznd administraia public, pe de-o parte i libertatea lsat legislativului de a controla
aciunea executivului, pe de alt parte.
Limitarea puterilor n regimurile constituionale actuale se realizeaz prin: asigurarea
independenei autoritii judectoreti, promovarea unor principii cum sunt principiul supremaiei
Constituiei i legii, principiul respectrii ierarhiei normelor juridice, nfiinarea unor autoriti cu
atribuii de control etc.
Analiza raportului dintre legislativ i executiv n sistemul constituional romnesc actual
pornete de la dispoziiile art.61 din Constituie care consacr expres rolul Parlamentului de organ
reprezentativ suprem al poporului romn i unic autoritate legiuitoare a rii, avnd prerogativa
15
de a reglementa primar relaiile sociale, spre deosebire de executiv care n principiu, adopt norme
doar n aplicarea legii, n vederea punerii ei n executare.
Art.115 din Constituia republicat consacr ns instituia delegrii legislative, ce rezum n
esen posibilitatea acordat Guvernului, ca n anumite limite i cu respectarea unor condiii s
emit ordonane ce conin norme cu putere de lege, ca o excepie de la regula mai sus evocat.
Sistemul constituional romnesc se caracterizeaz printr-un executiv bicefal compus din
Preedintele Romniei, pe de-o parte i Guvern, avnd n frunte pe prim-ministru, pe de alt
parte.
Preedintele Romniei are o serie de atribuii cu caracter administrativ, dar i unele cu caracter
politic. Aproape toate sunt condiionate ns fie de acordul Parlamentului, fie de propunerea primministrului etc.
n ce privete Guvernul, n practica de Stat este imposibil delimitarea atribuiilor preponderent
politice de atribuiile preponderent administrative, Constituia neconinnd o enumerare a
atribuiilor acestuia.
Astfel, art.102 alin.(1) din Constituia republicat se limiteaz la a prevedea rolul Guvernului, de
a realiza politica intern i extern a rii i de a exercita conducerea general a administraiei
publice.
Un capitol distinct din titlul III al Constituiei (Autoritile publice) este consacrat raporturilor
dintre Parlament i Guvern, fiind evident rolul politic al Guvernului ce se exprim nu numai n
sfera exclusiv executiv, ci i prin colaborare cu celelalte autoriti publice, n special cu cea
legiuitoare, spre exemplu, n cazul iniiativei legislative i al delegrii legislative.
Dup cum constant s-a subliniat n doctrina francez, n ce privete delimitarea guvernareadministrare, n timp ce, guvernarea vizeaz decizii eseniale ce angajeaz viitorul naiunii,
administraia reprezint activitatea prin care autoritile publice asigur satisfacerea
necesitilor de interes public, folosind prerogativele de putere public de care dispun.
Toate regimurile politice se caracterizeaz prin existena unor autoriti cu caracter
constituional i origine politic aflate n fruntea administraiei, diferite de la o guvernare la alta. n
practic este dificil de stabilit unde ncepe i unde se sfrete impulsul politic la nivelul puterii
executive.
ntre Preedinte i Guvern, reprezentat de prim-ministru, nu exist raporturi de subordonare, ci
doar de colaborare, regimul politic actual putnd s fie caracterizat ca un regim semiprezidenial
atenuat sau parlamentarizat, apropiat de un regim parlamentar clasic, semi-parlamentar sau mixt.
Este adevrat ns c n practica statal a ultimilor ani a fost accentuat tendina spre semiprezidenialism ca urmare a modalitii de exercitare a atribuiilor sale constituionale de ctre
Preedintele n exerciiu.
3. Noiunea de autoritate public potrivit Constituiei Romniei
Am subliniat deja faptul c, spre deosebire de Constituiile socialiste din anii 1948, 1952 i 1965
care au consacrat noiunea de organ al statului i respectiv, organ al administraiei de stat,
Constituia Romniei din 1991 a preferat utilizarea noiunii de autoritate public i respectiv,
autoritate a administraiei publice.
Din analiza dispoziiilor constituionale se constat c noiunea de autoritate public este
folosit de actuala Constituie, n dou accepiuni i anume, ntr-un sens larg i ntr-un sens
restrns.
Astfel, Titlul III din Constituie purtnd chiar denumirea Autoritile publice are n vedere
sensul restrns al noiunii, reglementnd autoritile publice care exercit clasicele funcii ale
statului: legislativ, executiv i judectoreasc, fr a epuiza ns sfera autoritilor publice din
sistemul constituional actual.
Este vorba despre Parlament care nfptuiete funcia de legiferare, despre Preedinte i Guvern
care realizeaz mpreun funcia executiv alturi de autoritile administraiei publice centrale i
16
17
Mai mult dect att n jurispruden s-a admis c instana este competent s judece chiar i
actele emise de unele structuri cu caracter privat care satisfac un interes public, cum ar fi de pild,
Uniunea Avocailor din Romnia.
Este chiar sensul n care actuala lege a contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004
definete n art.2 consacrat semnificaiei unor termeni, noiunea de autoritate public i anume:
orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere
public, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul legii,
persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt
autorizate s presteze un serviciu public, n regim de putere public.
Astfel, dei art.52 alin.(1) din Constituie folosete expresia generic de act administrativ, textul
are n vedere de fapt, trei tipuri de acte administrative:
- acte administrative ale autoritilor administraiei publice care realizeaz funcia executiv a
statului;
- acte administrative emise de alte autoriti publice nvestite cu prerogative de putere public,
care realizeaz o anumit activitate fundamental dar n subsidiar acesteia pot desfura i
aciuni de natur administrativ;
- acte administrative emise de structuri organizatorice cu caracter privat care sunt asimilate
autoritilor publice deoarece exercit atribuii de putere public, pentru realizarea unui interes
public.
6. Definiia i trsturile administraiei publice
Dup cum am precizat deja, noiunea de administraie public n sens formal organic, evoc o
serie de autoriti publice, iar n sens material-funcional, evoc acte juridice i operaiuni materiale
prin care se pune n aplicare legea.
ntr-o definiie global, administraia public reprezint ansamblul activitilor Preedintelui,
Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale, autoritilor administrative
autonome locale i, dup caz, structurilor subordonate acestora, prin care, n regim de putere
public se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii se presteaz servicii publice.
Din aceast definiie se desprind urmtoarele trsturi:
- este o activitate realizat n principal de autoriti executive i administrative pe care le numim
autoriti ale administraiei publice;
- este o activitate de aducere la ndeplinire a legii sau dup caz, de organizare sau realizare
efectiv a serviciilor publice;
- este o activitate ce se realizeaz n regim de putere public, prin intermediul prerogativelor
constituionale sau legale ce fac s prevaleze interesul public.
Administraia public este o specie a activitii publice, o form a vieii publice.
n prezent, doctrina utilizeaz noiunea de executiv pentru a evoca activitatea public care nu
este nici legiferare i nici justiie, realizat de autoriti cu caracter constituional i cu origine
politic, care impulsioneaz administraia formnd de fapt conducerea acesteia.
Administraia public nu mai este form de realizare a puterii de stat ca n dreptul socialist,
deoarece nu doar statul este persoan moral de drept public, ci i unitile administrativ-teritoriale.
Autoritile care realizeaz administraia public sunt:
- Preedintele Romniei;
- Guvernul i ministerele;
- organe centrale de specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor;
- autoritile administrative centrale autonome (organe centrale de specialitate care nu sunt n
subordinea Guvernului);
- instituiile publice, regiile autonome i companiile naionale subordonate ministerelor;
- instituiile publice, regiile autonome i companiile naionale subordonate autoritilor centrale
autonome;
- prefectul i serviciile deconcentrate ale ministerelor (administraie de stat n teritoriu);
19
22
n primul rnd este vorba despre raporturile reglementate de dreptul administrativ subsecvent
altei ramuri de drept public, cum ar fi dreptul constituional.
Astfel, n dreptul constituional domin teza dublei naturi juridice a unor raporturi sociale ce
pornete de la ideea c toate relaiile sociale reglementate de normele constituionale sunt raporturi
de drept constituional, calitate ce nu exclude ci dimpotriv ngduie calificarea unor raporturi
juridice i din perspectiva altor ramuri ale dreptului, cum este spre exemplu, dreptul administrativ.
Prin urmare, dispoziiile din Constituie care se refer la Guvern, administraie public central
de specialitate sau local, contencios administrativ, funcie public etc. au o dubl natur juridic,
de drept constituional i n subsidiar, de drept administrativ.
Cum izvorul formal principal al dreptului constituional este Constituia, iar aceasta aflndu-se
la vrful arhitecturii sistemului actelor juridice din ara noastr implic stricta i necondiionata
conformitate a tuturor normelor dreptului cu dispoziiile ei, dreptul constituional se constituie ca
factor structurant al ntregului sistem de drept, reclamnd la rndul su, stricta i necondiionata
conformitate a tuturor normelor ce alctuiesc toate celelalte ramuri ale dreptului cu normele
dreptului constituional.
n al doilea rnd, poate fi vorba despre raporturi reglementate de dreptul administrativ ca drept
comun altor ramuri ale dreptului, cum ar fi de pild, dreptul financiar, dreptul funciar, dreptul
urbanismului etc. n aceast ipotez dreptul administrativ are rol de factor structurant,
determinant n raport cu celelalte ramuri ale dreptului. Un asemenea rol de drept comun i revine
dreptului administrativ datorit desprinderii n timp a unor instituii ale sale n veritabile ramuri ale
dreptului, ca urmare a evoluiei sale tot mai diversificate, efect firesc al creterii sarcinilor
administraiei publice.
n al treilea rnd, poate fi vorba despre raporturi reglementate de dreptul administrativ n
colaborare cu alte ramuri ale dreptului, cum ar fi dreptul internaional public etc. Relaiile externe
ale unui stat neputnd fi scoase din sfera administraiei publice, dreptul administrativ reglementeaz
administraia exterioar n cooperare cu dreptul internaional public.
Deoarece art. 20 alin.(2) din Constituia republicat consacr prioritatea reglementrilor
internaionale n raport cu reglementrile interne n materia drepturilor omului, cu excepia
cazului n care Constituia sau legile interne conin dispoziii mai favorabile, potrivit legii de
revizuire, rezult c n acest domeniu, normele dreptului internaional public au preeminen fa de
normele interne ale dreptului administrativ, fiind vorba despre un raport de subsecven ntre
dreptul administrativ i dreptul internaional public.
n ce privete reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice mpreun cu alte
ramuri ale dreptului privat trebuie precizat c n aceast situaie, dreptul administrativ are rol de
factor structurant, fiind vorba n egal msur de acceptarea tezei dublei naturi juridice a
raporturilor care apar n sfera administraiei publice.
Astfel, regimurile juridice de drept civil, dreptul familiei etc. ntregesc reglementrile referitoare
la competena autoritilor administraiei publice, aflndu-se cel mai adesea ntr-un raport de
subsecven fa de normele dreptului administrativ.
Pe de alt parte, dreptul administrativ are ca obiect de reglementare i acel fascicol de relaii
sociale care garanteaz producerea efectelor de drept civil, instituind un sistem complex de
msuri de constrngere administrativ, cu sau fr caracter sancionator.
n sfrit, mai distingem raporturile sociale ce fac obiectul administraiei publice realizate de
alte structuri organizatorice dect cele ale administraiei publice, caz n care regimul administrativ
e subsecvent altor regimuri juridice.
2. Definiia i trsturile dreptului administrativ
Sub incidena normelor de drept administrativ intr dou categorii de raporturi sociale i anume:
cele care privesc aplicarea legii i prestarea de servicii publice, n limitele legii precum i cele care
privesc soluionarea litigiilor dintre autoritile administraiei publice (autoritile publice n
24
general) i cei vtmai n drepturile lor recunoscute de lege sau chiar n interesele lor legitime
(administraie contencioas).
Dreptul administrativ poate fi definit ca ramura dreptului public care reglementeaz relaiile
sociale din sfera administraiei publice precum i pe cele de natur conflictual dintre autoritile
publice sau persoanele juridice de drept privat care exercit atribuii de putere public, pentru
realizarea unui interes public, asimilate autoritilor publice, pe de-o parte i cei vtmai n
drepturile lor prin acte administrative ale acestor autoriti, pe de alt parte.
n ce privete trsturile dreptului administrativ, n absena unei poziii comune, vom reine
urmtoarele caracteristici fundamentale:
n primul rnd, dreptul administrativ este calificat n mod unanim ca fiind o ramur a dreptului
public i implicit a sistemului unitar al dreptului romn. Pe linia de idei dezvoltat n doctrina
interbelic, dreptul administrativ este privit i de o parte a doctrinei actuale, ca o ramur de drept
relativ tnr comparativ cu dreptul civil sau cu dreptul penal.
n al doilea rnd, dreptul administrativ este dominat de principiul legalitii, n sensul c,
activitatea autoritilor administraiei publice se desfoar pe baza legilor i n conformitate cu
acestea, urmrindu-se n principal, punerea lor n aplicare.
n al treilea rnd, dreptul administrativ se caracterizeaz prin existena unui ansamblu de reguli
specifice activitilor administrative, distincte de cele care reglementeaz raporturile dintre
particulari, constituind regimul juridic administrativ, ce deosebete dreptul administrativ de dreptul
privat, mai ales, de dreptul civil. Cu alte cuvinte, ansamblul normelor juridice care reglementeaz
relaiile sociale ce formeaz obiectul administraiei publice reprezint dreptul aplicabil
administraiei publice.
n principiu, problemele care apar n activitatea administrativ difer de problemele nscute din
raporturile aprute ntre particulari, tocmai datorit prerogativelor de putere public ce revin
autoritilor administraiei publice.
Astfel, exist o tehnic juridic de aciune proprie administraiei publice att n ce privete
emiterea actelor administrative ct i n ce privete ncheierea unor contracte administrative cu
particularii, supuse unui regim juridic diferit de cel aplicabil contractelor civile sau comerciale.
De asemenea, organizarea i funcionarea serviciilor publice sunt stabilite unilateral de
autoritile administraiei publice.
n al patrulea rnd, normele dreptului administrativ sunt mai mobile fa de normele dreptului
privat, aspect ce decurge din specificul activitii administrative i din transformrile rapide care au
loc n administraie.
Prin sfera larg a domeniilor reglementate, crora trebuie s li se aduc norme de perfecionare,
dreptul administrativ are un pronunat caracter de mobilitate, constnd n faptul c normele sale se
nlocuiesc sau se modific destul de repede dup adoptarea lor. Este fenomenul cunoscut n prezent
sub denumirea de inflaie legislativ.
n al cincilea rnd, n dreptul administrativ, interesul public are prioritate fa de interesul
particular, pornindu-se de la ideea c, n statul de drept, interesele statului sunt ale colectivitii,
deci trebuie s fie prioritare n raport cu cele ale individului.
Tocmai datorit acestei poziii a administraiei publice fa de ceteni, Constituia a instituit
prin art.51 i 52 aa-numitele drepturi garanii.
3. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ
Analiza izvoarelor dreptului n teoria general a dreptului a pus n lumin dou categorii de
accepiuni ale acestei noiuni: izvor de drept n sens material i izvor de drept n sens formal.
Izvoarele materiale ale dreptului, denumite i izvoare reale sunt concepute ca adevrate daturi ale dreptului, realiti exterioare acestuia, care determin aciunea legiuitorului sau dau natere
unor reguli izvorte din necesitile practice.
Izvoarele materiale reprezint condiiile sociale care determin adoptarea unor norme juridice.
Pentru ca o regul de conduit s devin obligatorie pentru cei crora li se adreseaz, este nevoie ca
25
acea regul s capete o form juridic, prin care voina guvernanilor s devin voin de stat,
obligatorie pentru membrii societii, pentru a putea s intervin n caz de nevoie fora de
constrngere a statului. Aici intervin izvoarele formale ale dreptului. Acestea reprezint actele
normative adoptate sau emise de ctre autoritile publice competente, acte ce conin norme
juridice, reguli de conduit obligatorii, imperative.
ntr-o formulare succint, izvoarele formale reprezint formele juridice de exprimare a voinei
guvernanilor.
Doctrina occidental face n mod obinuit distincie ntre izvoarele scrise (Constituie, legi,
ordonane etc.) i izvoarele nescrise (cutuma, jurisprudena, principiile generale de drept). n
doctrina francez, izvoarele de drept reprezint procedurile prin care se elaboreaz regulile de
drept.
Prin urmare, putem defini izvoarele dreptului administrativ ca reprezentnd formele n care se
exprim normele dreptului administrativ care nasc, modific sau sting raporturi de drept
administrativ.
Izvoarele scrise prezint n epoca contemporan o determinare constituional, Constituia fiind
primul dintre acestea.
n principiu, se admite ideea ordonrii i ierarhizrii izvoarelor scrise avndu-se n vedere un
sistem al normativitii juridice, ierarhizarea fcndu-se dup fora juridic a actelor normative,
neleas ca fora de a produce efecte juridice.
Fora juridic a unui izvor scris este dat de coninutul i caracterul acestuia, determinate de
natura i poziia autoritii publice de la care eman actul respectiv.
n raport de autoritatea public de la care provin i implicit de fora lor juridic izvoarele scrise
ale dreptului administrativ sunt: Constituia, legile (constituionale, organice sau ordinare),
decretele-legi adoptate pn n mai 1990, ordonanele Guvernului (simple sau de urgen),
hotrrile Guvernului, actele administraiei ministeriale i extra-ministeriale indiferent de
denumirea lor (ordine, instruciuni, precizri, circulare), actele autoritilor administrative centrale
autonome cum ar fi Banca Naional a Romniei, Consiliul Suprem de Aprare a rii, indiferent
de denumirea lor (circulare, precizri, hotrri etc.), ordinele prefecilor, hotrrile consiliilor
judeene, hotrrile consiliilor locale, dispoziiile preedinilor consiliilor judeene, dispoziiile
primarilor.
Constituia reprezint cel mai important izvor al dreptului administrativ datorit caracterului de
lege fundamental a statului, i deci forei juridice superioare a normelor de drept administrativ pe
care le conine. Constituia este sursa direct sau indirect a tuturor prerogativelor de administraie
public. Trebuie precizat ns c nu toate dispoziiile constituionale sunt izvoare ale dreptului
administrativ, ci doar cele care se refer spre exemplu la organizarea i funcionarea celor mai
importante autoriti ale administraiei publice (Preedinte, Guvern, administraie ministerial i
extra-ministerial, prefect, autoritile administraiei publice locale), cele care privesc drepturile i
ndatoririle fundamentale ale cetenilor a cror realizare revine administraiei publice, normele care
se refer la raporturile administraiei publice cu alte autoriti publice precum i cu cetenii etc.
Asemenea norme constituionale au deci o dubl natur juridic, de drept constituional i n
subsidiar, de drept administrativ.
Legile constituionale adic legile de revizuire a Constituiei sunt izvor al dreptului
administrativ numai n msura n care au ca obiect de reglementare, probleme din sfera acestei
ramuri de drept.
Legile organice sunt legile ce pot fi adoptate doar n materiile expres prevzute n Constituie i
sunt izvor al dreptului administrativ de asemenea n msura n care reglementeaz raporturi de drept
administrativ. Exemplificm cu Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului i
a ministerelor cu modificrile i completrile ulterioare, Legea nr.215/2001 privind administraia
public local republicat n 2007, Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici
republicat n 2007 etc.
Legile ordinare reprezint regula n raport cu legile organice, ele pot fi adoptate n orice
domeniu specific activitii de legiferare, adic de reglementare primar a relaiilor sociale, sunt
26
izvor al dreptului administrativ de asemenea numai n msura n care reglementeaz relaii sociale
ce fac obiectul administraiei publice.
Ordonanele Guvernului, simple sau de urgen, cu regimul lor specific consacrat de art.115
din Constituie, acte normative cu fora juridic egal cu a legii, avnd o natur juridic special pot
fi calificate toate ca izvoare ale dreptului administrativ dac avem n vedere organul emitent.
Aceast calificare nu exclude ns posibilitatea ca ordonanele s fie i izvoare ale altor ramuri ale
dreptului, n funcie de obiectul lor de reglementare.
Hotrrile Guvernului, actele administraiei ministeriale i extra-ministeriale, ale
autoritilor administrative centrale autonome, ale autoritilor administraiei publice locale i
ale prefecilor constituie izvoare ale dreptului administrativ numai n msura n care au caracter
normativ. Caracterul normativ este stabilit dup criteriul sferei de cuprindere, fiind vorba despre
acte administrative care se adreseaz tuturor, coninnd reguli generale i impersonale, oricine
putnd intra sub incidena lor la un moment dat.
Pot fi adoptate i acte administrative comune de ctre dou sau mai multe ministere, spre
exemplu, care nu vor avea ns o for juridic superioar celor adoptate de o singur autoritate
administrativ, dar care pot constitui la rndul lor, izvoare ale dreptului administrativ dac au
caracter normativ.
La actele normative enumerate mai sus, care constituie izvoare ale dreptului administrativ cu
precizrile aduse, unii autori adaug i decretele Preedintelui emise n baza art.100 din Constituia
republicat, n msura n care acestea au caracter normativ. Este vorba n opinia acestor specialiti
despre decretele emise n exercitarea atribuiilor constituionale de declarare a mobilizrii pariale
sau totale a forelor armate [art.92 alin.(2) din Constituie], decretele privind msurile luate pentru
respingerea unei agresiuni armate ndreptate mpotriva rii [art.92 alin.(3) din Constituie] precum
i despre decretele prin care Preedintele instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de
urgen n ntreaga ar ori n unele localiti [art.93 alin.(1) din Constituie].
n ce ne privete considerm c, Preedintele nu ar putea lua decizii fundamentale pentru soarta
rii dect n fruntea Consiliului Suprem de Aprare a rii, n calitate de Preedinte al acestuia
[potrivit art.92 alin.(1) din Constituie], decretele sale neavnd dect rolul de a face incidente
hotrrile colective ale Consiliului Suprem de Aprare a rii, i de fapt, de a declana aplicarea
cadrului legal n materie.
Considerm c, decretele preedintelui emise n exercitarea atribuiilor sale constituionale, nu
pot fi dect acte administrative individuale, i deci nu pot constitui izvoare ale dreptului
administrativ.
n ansamblul actelor normative ce pot constitui izvoare ale dreptului administrativ mai trebuie
amintit c, n prezent mai sunt n vigoare, n foarte mic msur ns, i acte normative adoptate
naintea Constituiei din 1991, fie anterior evenimentelor din decembrie 1989, fie ulterior, pn la
intrarea n vigoare a actualei Constituii, prin referendum naional, la 8 decembrie 1991. Este vorba
despre legi ale Marii Adunri Naionale (fosta autoritate legiuitoare), decrete ale Consiliului de Stat
(fost organ al puterii de stat cu activitate permanent) cu fora juridic egal cu a legii, decrete
prezideniale, hotrri ale Consiliului de Minitri (denumirea fostului Guvern). Pentru perioada de
dup decembrie 1989 i pn la intrarea n vigoare a Constituiei din 1991 au fost adoptate de
asemenea decrete-legi (acte cu fora juridic egal cu a legii, adoptate pn la constituirea prin
alegeri libere a noii autoriti legiuitoare cu rol i de Adunare Constituant) i decrete ale
executivului de atunci, apoi legi, hotrri de Guvern etc.
Toate aceste acte juridice reprezint izvoare ale dreptului administrativ n msura n care
reglementeaz n sfera acestuia i i pstreaz caracterul de acte normative.
Tratatele i conveniile internaionale reprezint izvoare ale dreptului administrativ numai cu
ndeplinirea urmtoarelor trei condiii: s fie de aplicaie direct, nemijlocit; s fie ratificate
conform dispoziiilor constituionale [art.91 alin.(1) din Constituie]; s cuprind reglementri ale
relaiilor sociale ce fac obiectul dreptului administrativ.
Pentru a ajunge la concluzia de mai sus, doctrina actual s-a raportat la dispoziiile art.11 din
Constituie, conform cruia statul romn se oblig s ndeplineasc ntocmai i cu bun-credin
27
obligaiile ce-i revin din tratatele la care este parte, tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii,
fcnd parte din dreptul intern. n plus, potrivit alin.(3), introdus prin Legea de revizuire, n anul
2003, n cazul n care un tratat la care Romnia urmeaz s devin parte cuprinde dispoziii
contrare Constituiei, ratificarea lui poate avea loc numai dup revizuirea Constituiei.
Din perspectiva calitii Romniei de membru cu drepturi depline la Uniunea European, de la 1
ianuarie 2007 vom reine c, potrivit doctrinei occidentale, n ce privete dreptul Uniunii Europene, n
mod indiscutabil, acesta a afectat ordonanarea clasic a ierarhiei izvoarelor dreptului (Constituie,
lege, act al executivului) pentru toate statele membre.
Nu doar ordonanarea formal conine o nou surs, dreptul Uniunii Europene, el nsui ierarhizat
ntre dreptul originar (tratatele) i dreptul derivat (directivele, regulamentele i deciziile) dar i
raporturile dintre normele adoptate de Parlament i cele adoptate la nivelul puterii executive au fost
bulversate.
n fiecare din cele 28 state membre ale Uniunii Europene, ansamblul dreptului Uniunii Europene
este superior legii, cu att mai mult cu ct jurisdiciile recunosc peste tot aceast superioritate, de a
nltura norma naional contrar unei norme direct aplicabile a dreptului Uniunii Europene, fie ea
coninut n tratate, regulamente sau directive comunitare. Facem precizarea c, de la intrarea n
vigoare a Tratatului de la Lisabona ne referim la dreptul Uniunii Europene.
Aceasta este o exigen avut n vedere nu doar de ctre statele membre, ci chiar i de ctre statele
candidate la aderare, cum a fost i Romnia pn la 1 ianuarie 2007, o cerin esenial creia i s-a dat
curs n majoritatea cazurilor printr-o modificare expres a legilor fundamentale, n sensul asigurrii
compatibilizrii ordinii juridice naionale cu principiile de baz ale Uniunii Europene.
Semnificativ este, sub acest aspect, introducerea unui nou titlu n Constituia Romniei din
1991, devenit titlul VI, cu ocazia revizuirii din 2003, sugestiv denumit: Integrarea euroatlantic.
Art.148 din Constituie reglementeaz mai multe aspecte referitoare la integrarea Romniei n
Uniunea European, ncepnd cu aderarea propriu-zis i continund cu participarea Romniei ca
stat membru al Uniunii Europene. Pentru a marca importana pe care statul romn o acord aderrii
la Uniunea European, normele constituionale au prevzut proceduri speciale de ratificare a
tratatelor fondatoare ale Uniunii Europene, care derog de la dispoziiile art.11 i 20 din Constituie,
deja evocate.
4. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ
n ce privete izvoarele nescrise ale dreptului administrativ, discuiile se poart de regul n
literatura de specialitate n legtur cu obiceiul (cutuma), jurisprudena, principiile generale ale
dreptului i doctrina.
Obiceiul sau cutuma, ca regul de conduit nescris, s-a apreciat de ctre unii autori, nu poate
prin el nsui s fie izvor de drept, mai ales n epoca modern, cnd dreptul s-a dezvoltat mult. El
poate ns s suplineasc o prevedere legal dac aceasta lipsete, i mai mult, ar putea fi totui
izvor al dreptului administrativ, atunci cnd legea ar permite, n anumite situaii, utilizarea lui.
Cu alte cuvinte, cutuma ca regul nescris, aplicat n mod repetat o perioad de timp i
acceptat ca avnd un caracter obligatoriu de ctre o colectivitate uman, poate fi privit ca izvor de
drept n anumite circumstane.
Astfel, putem considera c i n Romnia, spre exemplu, evoluia autonomiei locale poate
conduce la apariia unor reguli cutumiare, fiind vorba de practici administrative mai ndelungate
impuse de condiiile geografice, de gradul de dispersie a locuitorilor, de ocupaia acestora, de
srbtorile i obiceiurile religioase etc. Spre exemplu, oficierea cstoriilor civile de ctre primari
chiar n zilele de duminic, fr a avea obligaii legale n acest sens.
Cutuma este izvor al dreptului administrativ n cea mai mare parte a statelor Uniunii Europene.
Fie c este vorba de ri n care se aplic sistemul de common-law, fie c este vorba de ri
continentale, cutuma are un loc limitat i este de natur supletiv.
28
Principiile generale ale dreptului administrativ reprezint izvoare importante ale acestei ramuri
de drept. n doctrin a fost susinut necesitatea de a se face distincie ntre acele principii care sunt
prevzute n acte normative, situaie n care chiar acele acte normative sunt izvoare ale dreptului
administrativ, dup cum s-a menionat mai sus, i acele principii, care fr a fi prevzute expres n
vreun act normativ se degaj prin generalizare, cptnd valoarea unor izvoare distincte de actele
normative respective.
De-a lungul vremii s-au format principii ale dreptului administrativ care au dobndit valoarea
unor veritabile izvoare impuse de drept, care sunt respectate n administraia activ i sunt impuse
acesteia de ctre instanele judectoreti, atunci cnd sunt nclcate. Regimul juridic al actelor
administrative se sprijin n bun parte pe principii de drept formulate de doctrina juridic i
aplicate n practica instanelor de contencios administrativ care controleaz legalitatea administraiei
publice.
La nivelul Uniunii Europene, Curtea European de Justiie a definit un numr considerabil de
principii specifice administraiei publice, raportndu-se la principiile generale ce se regsesc n
legislaia aplicabil administraiei publice, comune statelor membre i aflate ntr-un proces evolutiv.
Mai precis, Curtea European de Justiie a recurs adesea la principiile generale de drept ale statelor
membre, aplicndu-le n profitul dreptului Uniunii Europene, din perspectiva dreptului comparat.
n ce privete caracterul de izvor al dreptului administrativ al jurisprudenei instanelor de
contencios administrativ, n doctrin nu s-a fundamentat pn n prezent un punct de vedere
comun, o poziie cristalizat.
n doctrina interbelic dei se considera c jurisprudena nu constituie un izvor de drept, s-a
susinut c instanele judectoreti avnd dreptul de a interpreta legea, n mod indirect o creeaz,
cci nimeni nu contest rolul imens pe care-l joac jurisprudena n dezvoltarea dreptului.
n alte sisteme de drept, ca de exemplu, dreptul anglo-saxon, se consider n mod tradiional c,
practica judiciar, aa-numitul precedent judiciar constituie izvor de drept, fiind invocat
ntotdeauna cnd apar probleme asemntoare sau identice. Cu alte cuvinte, judectorul n
pronunarea unei soluii ntr-o spe determinat va ine ntotdeauna cont de poziia avut anterior,
ntr-o cauz asemntoare sau identic.
n realitate, analiza evoluiei jurisprudenei instanelor de contencios administrativ i mai nou, a
jurisprudenei instanelor de contencios constituional a permis doctrinei occidentale contemporane
s aprecieze c este vorba despre noi izvoare ale dreptului administrativ.
De altfel, conform unei opinii constant exprimate n doctrina francez, se susine c apariia i
dezvoltarea dreptului administrativ francez se bazeaz n principal pe jurisprudena Consiliului de
Stat (instana administrativ suprem francez avnd i atribuii de avizare a proiectelor de acte
normative).
n ara noastr, n absena unei justiii administrative distincte ca n Frana, se pune problema
dac jurisprudena seciilor de contencios administrativ i fiscal aparinnd instanelor judectoreti
prevzute de legislaia n materie ar putea constitui un izvor al dreptului administrativ.
n msura n care se va forma o practic judiciar bogat a acestor instane, nu exist nici un
motiv ca aceasta s nu se constituie cu timpul, ntr-un veritabil izvor al dreptului administrativ.
n ce privete doctrina, chiar dac sub aspect strict juridic ea nu constituie izvor al dreptului
administrativ, n mod nendoielnic ea are un rol hotrtor asupra jurisprudenei, dar n timp i
asupra evoluiei legislaiei. Este cunoscut faptul c, dup 1990, n elaborarea unor acte normative
fundamentale au fost reinute multe din propunerile formulate de doctrin, dac ar fi doar s
exemplificm cu actuala lege privind contenciosul administrativ.
5. Normele de drept administrativ
Multitudinea i varietatea activitilor i a formelor de organizare a sistemului administraiei
publice, impun cu necesitate reglementarea juridic. Normele juridice constituie o modalitate
important de introducere a ordinii n organizarea i funcionarea sistemului administraiei publice,
oferind un criteriu obiectiv de apreciere a conduitei oamenilor care realizeaz administraia public.
29
Normele de drept administrativ sunt acele norme ce reglementeaz raporturile sociale care
apar ntre autoritile administraiei publice n realizarea sarcinilor executive, ntre acestea i
particulari.
Normele de drept administrativ sunt norme de conduit ale subiecilor care particip, ntr-o
form sau alta, la realizarea administraiei publice.
Sub aspectul structurii lor, la normele dreptului administrativ, ca la orice norm juridic,
deosebim o structur intern, logico-juridic i o structur extern, tehnico-juridic.
Din punct de vedere al structurii tehnico-juridice, normele dreptului administrativ se exprim n
articole i alineate.
Sub aspectul structurii logico-juridice, norma de drept administrativ conine trei elemente i
anume: ipoteza (de regul, mai dezvoltat), dispoziia (de regul, imperativ) precum i sanciunea.
Ipoteza normei de drept administrativ prevede mprejurrile, condiiile n care se aplic i
subiectele la care se refer dispoziia (ea poate conine spre exemplu, definiii, principii, nelesul
unor termeni etc.).
Dup modul de determinare, ipoteza poate fi absolut determinat, cnd sunt precizate cu
exactitate mprejurrile n care se aplic dispoziia (competen legat) sau relativ determinat,
cnd sunt prevzute n general, mprejurrile n care se aplic norma, existena lor concret urmnd
a fi stabilit de organul care o aplic (putere discreionar sau competen de apreciere).
Dispoziia normei de drept administrativ indic conduita pe care trebuie s o urmeze subiectele
la care se refer, ce trebuie s fac sau s nu fac acestea. Ea este n general categoric, imperativ
deoarece relaiile sociale ce fac obiectul reglementrii n dreptul administrativ se desfoar n
procesul de realizare a puterii publice.
Distingem ntre dispoziii cu caracter onerativ atunci cnd subiectele vizate sunt obligate la o
anumit conduit, dispoziii cu caracter prohibitiv ce conin reguli de interzicere a unor aciuni
(spre ex., normele cu caracter contravenional) i dispoziii cu caracter permisiv, atunci cnd se
prevede facultatea de a aciona, lsnd subiectelor de drept posibilitatea de a face sau a nu face
ceva. Ca i ipoteza, aceasta poate fi absolut determinat sau relativ determinat.
Sanciunea normei de drept administrativ prevede urmrile ce decurg n cazul nerespectrii
normei, existnd situaii n care aceasta nu apare ns prevzut expres.
Sub aspectul gradului de determinare, sanciunile de drept administrativ pot fi: determinate,
relativ determinate, alternative sau cumulative.
Trebuie fcut ns distincia ntre sanciune ca element al structurii logico-juridice i sanciune
ca element al rspunderii juridice din dreptul administrativ. ntre acestea exist un raport de la
ntreg la parte.
n ce privete clasificarea normelor de drept administrativ, acestea pot fi mprite n mai multe
categorii, avnd la baz diferite criterii.
Astfel, n doctrina postbelic au fost propuse mai multe criterii pentru clasificarea normelor de
drept administrativ, cum ar fi: criteriul sectorului de activitate, criteriul ramurii i domeniului
activitii executive ( identic pe fond cu cel mai nainte menionat) sau criteriul obiectului de
reglementare, respectiv al sferei de cuprindere.
Dup criteriul obiectului de reglementare au fost identificate urmtoarele categorii de norme de
drept administrativ: norme organice (cele care reglementeaz nfiinarea, organizarea i
funcionarea structurilor administrative), norme de drept material (cele care reglementeaz
drepturile i obligaiile unor structuri administrative i/sau ale unor categorii de particulari) i
norme de drept procesual (cele care reglementeaz aspecte procedurale n domeniul
contraveniilor).
De asemenea, dup criteriul sferei de cuprindere a normelor s-a delimitat ntre: norme generale,
avnd o sfer larg de reglementare, norme speciale, care reglementeaz o anumit grup de
raporturi sociale, bine determinate i norme excepionale, adoptate n cazuri de excepie, pentru a
reglementa situaii aprute n mod excepional.
Clasificarea normelor de drept dup criteriul sferei lor de cuprindere, s-a apreciat n doctrin
prezint importan n opera de interpretare i aplicare a lor. Spre exemplu, o norm special sau
30
una excepional poate deroga de la normele generale de acelai rang pentru c primele au fost
adoptate sau emise pentru a reglementa o situaie special sau una excepional.
n doctrina actual, n plus fa de aceste criterii i implicit clasificri fundamentate de doctrina
postbelic, a fost adugat i criteriul funciei dreptului administrativ, care se realizeaz prin norma
respectiv, potrivit cruia distingem ntre: norme organice, norme de structurare n sistem a altor
categorii de norme juridice, norme de garantare a aplicrii altor categorii de norme juridice,
norme de aprare a valorilor sociale cu caracter generic i norme de contencios administrativ.
Dup un alt criteriu, al specificului raporturilor sociale pe care le reglementeaz, normele de
drept administrativ pot fi: norme care reglementeaz organizarea i funcionarea autoritilor
administraiei publice i raporturile dintre ele, norme care au ca obiect raporturile dintre
autoritile administraiei publice, pe de-o parte, i persoane fizice i juridice, pe de alt parte,
norme referitoare la statutul funcionarului public, norme care reglementeaz rspunderea
administrativ, norme care reglementeaz controlul administrativ, norme care reglementeaz
instituia contenciosului administrativ i norme procesuale, care reglementeaz principiile i
procedura dup care se desfoar activitatea autoritilor administraiei publice.
Dup criteriul gradului de impunere a normelor sau caracterul dispoziiei, se mai poate distinge
ntre norme cu caracter imperativ, adic norme obligatorii de executat sau de realizat; norme cu
caracter prohibitiv, adic normele prin care se interzic anumite fapte sau acte administrative i
norme cu caracter permisiv, prin care subiectelor raporturilor juridice administrative li se permite
s fac sau s nu fac un anumit act sau fapt.
Semnificaia practic a acestor delimitri decurge din faptul c atunci cnd exist mai multe
norme juridice care reglementeaz aceleai relaii sociale este necesar o operaie de analiz a
criteriilor ce fundamenteaz aplicarea unei norme naintea alteia.
Dac ntr-un act normativ, normele de drept administrativ au valoare de drept comun atunci ele
se aplic naintea altor categorii de norme ce vizeaz aceeai materie. De asemenea, norma special
este cea care se aplic n raport cu norma general, iar norma de excepie se va aplica i n raport cu
norma general i n raport cu norma special.
6. Raporturile de drept administrativ
ntr-o formulare general, prin raporturi juridice nelegem relaiile sociale ce se afl sub
incidena normelor juridice. Prin urmare, nu orice relaie social este reglementat de norme
juridice i nu poate fi conceput un raport juridic n absena normelor juridice.
Raporturile de drept administrativ reprezint relaiile sociale care au fost reglementate, direct
sau indirect, adic prin intervenia unor fapte juridice, de ctre normele dreptului administrativ.
Cu alte cuvinte, raporturile de drept administrativ sunt relaii sociale ce se formeaz, n
principal, n legtur cu organizarea i exercitarea competenei organelor administraiei publice,
relaii sociale ce sunt supuse reglementrilor normelor dreptului administrativ.
Ele se nasc, se modific sau se sting n condiiile prevzute de normele dreptului administrativ.
Pentru ca norma juridic s acioneze, s se pun n micare i s dea natere, s modifice sau s
sting un raport de drept administrativ este necesar s intervin ceva exterior ei, un fapt de care
nsi norma juridic leag aplicarea sa. Este vorba despre fapte juridice administrative, ce pot fi
independente de voina omului sau de aciuni ori inaciuni ale omului.
Raporturile de drept administrativ se caracterizeaz prin dou trsturi eseniale.
n primul rnd, unul dintre subiecte este ntotdeauna un purttor al autoritii publice,
determinnd, n condiiile legii, un anumit comportament din partea celuilalt subiect.
n al doilea rnd, este vorba de raporturi de putere care apar n sfera relaiilor sociale,
reglementate de dreptul administrativ.
Prima trstur urmrete s individualizeze raporturile de drept administrativ fa de raporturile
de drept civil, n care pot intra i autoriti ale administraiei publice, autoriti publice sau structuri
ne-statale, n timp ce prin cea de-a doua trstur se urmrete delimitarea raporturilor de drept
administrativ de celelalte raporturi de drept public.
31
Raportul de drept administrativ se compune ca orice raport juridic din trei elemente: subiecte,
obiect i coninut.
Raportul de drept administrativ presupune existena a cel puin dou persoane, denumite
subiecte. n anumite raporturi, unul din subiecte este titular de drepturi, iar cellalt este titular de
obligaii, n timp ce n alte categorii de raporturi de drept administrativ, ambele subiecte pot fi
titulare att de drepturi ct i de obligaii. Subiectul titular de drepturi se numete subiect activ, iar
subiectul titular de obligaii se numete subiect pasiv.
Deoarece activitatea de administrare este realizat n principal de autoritile administraiei
publice, i n subsidiar de autoritile publice, cel puin unul din subiectele raporturilor de drept
administrativ este nvestit cu prerogative de putere public.
Totodat, poate fi vorba i de o structur autorizat de o autoritate public s presteze un
serviciu public, alturi sau n locul unei autoriti a administraiei publice.
Obiectul raportului juridic este definit de regul ca reprezentnd o anumit aciune sau conduit
asupra creia sunt ndreptate drepturile i obligaiile prilor.
Obiectul raporturilor de drept administrativ l constituie acele aciuni sau inaciuni, ori fapte
materiale care se realizeaz n sfera administraiei publice, fiind prin natura lor foarte numeroase i
diverse. Important este ca de acestea, norma juridic s lege naterea, modificarea sau stingerea
unor drepturi i obligaii din sfera administraiei publice.
Coninutul raporturilor de drept administrativ l formeaz totalitatea drepturilor i obligaiilor
ce revin subiectelor acestora.
O particularitate a raporturilor de drept administrativ o constituie faptul c exercitarea
drepturilor autoritilor administraiei publice reprezint i o obligaie a acestora, ele neputnd s
decid singure dac le exercit sau nu.
n principiu, drepturile i obligaiile autoritilor administraiei publice nu pot fi transmise sau
cedate unei alte autoriti administrative, excepiile fiind stabilite expres prin lege.
Complexitatea administraiei publice, caracterizat printr-o extrem diversitate impune ca
raporturile juridice nscute din aplicarea normelor de drept administrativ s fie foarte diverse.
O prim categorie o reprezint raporturile care se formeaz n cadrul administraiei publice, n
special cu privire la organizarea i funcionarea administraiei publice. Ele pot fi raporturi de
subordonare, de colaborare i de participare.
n cazul raporturilor de subordonare, unul din subiecte acioneaz ca o autoritate ierarhic
superioar, avnd dreptul de a conduce, ndruma, controla i anula actele emise de organul ierarhic
inferior i eventual de a-l sanciona pe cel subordonat. n acest caz, subiectul supraordonat dispune
cu privire la comportamentul celuilalt subiect.
n cazul raporturilor de colaborare, subiectele raporturilor de drept administrativ se afl pe
aceeai poziie i acioneaz mpreun n vederea realizrii unui scop comun. n aceast categorie de
raporturi juridice, subiectele realizeaz acte de drept public sau de drept privat.
n cazul raporturilor de participare, subiecii particip la exercitarea unor atribuii pe care legea
le d n competena unui organism colegial, fa de care subiecii se pot afla n raporturi de
subordonare.
A doua categorie mare de raporturi o reprezint raporturile care se formeaz ntre un subiect
ce aparine administraiei publice i unul din afara acestui sistem.
n aceste situaii, subiectele din afara sistemului intr n raporturi juridice cu reprezentanii
administraiei publice. i aceste raporturi pot fi: de subordonare, de colaborare i de participare.
n doctrin se apreciaz c, acest gen de raporturi ar fi cel mai rspndit, el avnd ponderea cea
mai ridicat n ansamblul raporturilor juridice administrative.
Unii autori au identificat i categoria raporturilor juridice de utilizare a serviciilor publice, n
cadrul crora subiectele active acioneaz tot pe baza i n executarea legii, dar n calitatea lor de
servicii publice nfiinate pentru desfurarea de activiti cu caracter de prestaie n vederea
satisfacerii unor necesiti de interes public.
De asemenea mai poate fi adugat categoria raporturilor care privesc soluionarea
conflictelor juridice dintre o autoritate a administraiei publice, sau chiar o autoritate public, n
32
general, i alte structuri administrative sau particulari (persoane fizice sau juridice), fiind vorba
despre raporturi de natur procesual.
7. Codificarea dreptului administrativ i a procedurii administrative
Dezvoltarea unei practici administrative diversificate, nu de puine ori contradictorii, a
determinat specialitii n drept administrativ i tiina administraiei s se pronune de-a lungul
vremii n favoarea unei reglementri unitare i sistematizate n ce privete procedura
administrativ.
Fr a nega dificultatea unui demers legislativ de asemenea anvergur, datorat mai ales,
varietii de aciuni specifice administraiei publice, dar n egal msur dinamismului i mobilitii
ce caracterizeaz n mod uzual, normele dreptului public, necesitatea codificrii procedurii
administrative rmne n principiu, un obiectiv important al societii romneti actuale,
concretizat deja n elaborarea unui proiect al unui Cod de procedur administrativ.
Paradoxal, doctrina interbelic a promovat un punct de vedere oarecum diferit, considerndu-se
c, un Cod administrativ nu ar fi niciodat la curent cu legislaia n vigoare din cauza modificrilor
sau rennoirilor prea dese i prea repezi ale legilor ce o alctuiesc.
Astfel, pornindu-se de la premisa c, un cod reprezint o reunire, ntr-o ordine logic, a
principiilor de drept, care reglementeaz o materie sau materii analoage, n doctrina interbelic s-a
apreciat c, o ncercare de codificare a unor materii att de diferite cum sunt, cele privitoare la
administraia local, la vmi, la poliia vntoarei sau a pescuitului sau la poliia circulaiei etc., ar
avea proporii imense i ar fi ntr-o continu transformare.
Doctrina postbelic romneasc s-a caracterizat dimpotriv pe poziia unei susineri constante a
necesitii codificrii, ns practica legiferrii s-a ndeprtat tot mai mult de aceast idee.
n plus, observm c, n timp ce doctrina interbelic s-a referit de regul, la ideea unui Cod
administrativ, doctrina postbelic ca i doctrina actual au n vedere n primul rnd, un Cod de
procedur administrativ.
n doctrina postbelic, procedura administrativ a fost definit ca reprezentnd totalitatea
normelor juridice care reglementeaz forma n care se ndeplinete ntreaga activitate a organelor
administraiei de stat.
Dei denumit generic procedur administrativ, fr alt specificare, ea reprezenta doar o
parte a procedurii n cadrul aparatului administraiei de stat i anume procedura administrativ
necontencioas cuprinznd principiile i regulile de emitere i executare a actelor administrative,
spre deosebire de procedura folosit pentru soluionarea de litigii de ctre organele de jurisdicie din
cadrul administraiei de stat, procedur administrativ contencioas, asemntoare celei
judectoreti.
Codul de procedur administrativ trebuia s conin reguli privind emiterea actelor
administrative, formele necesare i condiiile ce trebuie ndeplinite n vederea elaborrii i
executrii unei decizii legale, n msur s asigure realizarea drepturilor i intereselor cetenilor.
De asemenea, urmau s fie enumerate principiile fundamentale ale administraiei publice, ca de
exemplu, principiul legalitii, principiul contradictorialitii, principiul adevrului material,
principiul aprecierii autonome a probelor, principiul motivrii, principiul revocrii i principiul
limitrii recursului ierarhic.
n egal msur, n doctrina postbelic a fost subliniat i necesitatea elaborrii unui Cod
administrativ care ar fi urmat: s confere for juridic obligatorie procedeelor, metodelor i
tehnicilor de conducere, organizare i funcionare apreciate ca optime, s constituie o unificare
sintetic a reglementrilor n domeniu, ducnd la simplificarea tuturor actelor normative privitoare
la conducerea, organizarea i funcionarea organelor administraiei de stat, s elimine
paralelismele sau contradiciile din reglementrile n domeniu i s utilizeze o terminologie unitar.
Doctrina de dup 1990 a revenit la teza necesitii codificrii normelor de drept administrativ,
pornindu-se de la premisa c, o administraie public, modern, civilizat, ntr-un stat de drept,
democratic i social ar trebui s fie nainte de toate o administraie public transparent,
33
transparen de neconceput n absena unor norme clare, pe ct posibil unitare, cunoscute de toat
lumea.
Pe linia de gndire promovat de specialitii din perioada interbelic, codificarea dreptului
administrativ este privit ns ca o operaiune dificil, datorit numrului mare i diversificat de
norme ce alctuiesc aceast ramur a dreptului, precum i mai cu seam mobilitii lor
permanente.
Dintr-o alt perspectiv, n contextul analizei procedurii actelor administrative, este pus n
discuie necesitatea codificrii procedurii administrative, pornind de la premisa c, n activitatea
executiv, alturi de normele materiale, un rol important l au i normele de procedur.
Procedura administrativ poate fi contencioas sau necontencioas, dup cum urmrete sau nu
soluionarea unei situaii conflictuale.
Procedura administrativ necontencioas cuprinde de regul, principiile fundamentale
specifice administraiei publice precum i regulile de elaborare i executare a actelor
administrative, ca forme principale de activitate a autoritilor administraiei publice.
Procedura administrativ contencioas se refer la controlul jurisdicional asupra
administraiei, exercitat fie prin autoritile cu atribuii administrativ-jurisdicionale, ce fac parte din
administraia activ, fie prin instane specializate, dup modelul francez, ce fac parte tot din
structura puterii executive, adic ceea ce n mod tradiional, regsim sub conceptul de contencios
administrativ. Deoarece pentru aceast important instituie a dreptului administrativ, exist n
principiu reglementri speciale, care se completeaz cu regulile procedurii civile, n doctrina de
drept public contemporan, sintagma procedura administrativ este adesea utilizat cu referire la
principiile i regulile aplicabile administraiei active.
Adoptarea unui astfel de cod ar permite n timp, orientarea i raionalizarea activitii
autoritilor nvestite cu prerogative de putere public, dar mai ales, ar contribui la protejarea
cetenilor mpotriva arbitrariului administrativ, rezumnd legislativ problemele fundamentale ale
dreptului administrativ contemporan. Este vorba despre aspecte precum: supunerea administraiei
legalitii, regimul actelor administrative i n egal msur, garaniile acordate celor administrai.
Codificarea procedurii administrative i-ar dovedi utilitatea, coerena i accesibilitatea i n
raport cu cetenii, cei care se impune a fi protejai mpotriva arbitrariului administraiei.
Prin coninutul su, o astfel de reglementare ar trebui s rspund necesitilor izvorte din
practica administrativ, ea urmnd s stabileasc cu prioritate nu doar formalitile care stau la
baza emiterii actelor administrative, ct mai ales, regimul juridic aplicabil acestor acte, cu alte
cuvinte, aspectele legate de forma lor, efectele produse, punerea lor n executare, viciile lor precum
i modalitile de contestare.
Simplificarea, sistematizarea, normalizarea i unificarea activitii administraiei publice
reprezint cele mai puternice argumente care s-ar afla la baza codificrii administrative.
n plus, o asemenea reglementare ar trebui s conduc la eliminarea oricror paralelisme sau
contradicii ntre actele normative n domeniu.
Totodat, n timp, codificarea procedurii administrative ar permite utilizarea unei terminologii
unitare, ntreaga activitate n administraia public fiind caracterizat printr-o mare varietate de
noiuni.
8. Sintez a evoluiei doctrinei administrative romneti. Loc i rol n micarea de idei
contemporan
tiina dreptului administrativ romnesc se formeaz n secolul al XIX-lea, cursurile de drept
administrativ fiind introduse prin Legea asupra instruciunii a Principatelor Unite din 1864, nu
numai n nvmntul superior juridic dar i ca materie de cultur general n nvmntul
secundar, respectiv elementar.
Urmare a msurilor luate de Domnul Moldovei, Grigore Ghica, s-a ntocmit, de ctre o comisie,
un Manual Administrativ al Principatului Moldovei, care cuprinde legile administrative de la 1832
pn la 1855.
34
O dat cu formarea Universitii din Bucureti (1864), i chiar mai nainte, a Facultii de drept
din Bucureti (1859) identificm o disciplin unic Drept public i drept administrativ.
S-ar prea c anul 1875 reprezint anul n care Dreptul administrativ i-a ctigat autonomia ca
tiin de sine-stttoare, fiind vorba despre anul apariiei primei lucrri consacrat n ntregime
acestei discipline i intitulat chiar Dreptul administrativ romn aparinnd lui Giorgie
Alexandrescu-Urechea i publicat la Iai. Ea grupeaz materia n dou pri i anume: I. Principii
generale i II. Despre ierarhia i corpii administrativi (adic funcionarii din administraia public
central i local).
A urmat a doua lucrare cu titlul Elemente de drept administrativ, aprut n anul 1881,
aparinnd lui Cristodul Suliotis, cu o valoare tiinific mai redus.
A treia n ordinea apariiei, dar cea mai valoroas din punct de vedere tiinific i didactic o
reprezint volumul al treilea al cursului de Drept public, intitulat Drept administrativ, aparinnd
profesorului Constantin Dissescu, primul mare specialist n domeniu, lucrare aprut la Bucureti,
n anul 1891, coninnd dou pri: Persoanele administrative i Materiile administrative.
n ordine cronologic pot fi identificate apoi urmtoarele lucrri mai importante: Drept
administrativ romn, autor Aurel Onciul (Viena, 1900, lucrare scris sub influena colii germane,
avnd dou pri, o parte general i o parte special); Tratat de drept administrativ, vol.I i II,
autor Paul Negulescu, ediia a I-a, 1904, ediia a II-a, 1906, pentru ca apoi s apar vol.I, ediia a
III-a, n 1925 i vol.I ediia a IV-a, n 1934, iar vol.II, ediia a III-a, n 1930, toate la Bucureti;
Noiuni de drept administrativ, autor Anibal Teodorescu, Bucureti, 1912; Tratat de drept
administrativ, autor Anibal Teodorescu, vol. I, ediia a III-a, 1929 i vol. II, ediia a IV-a, 1935,
ambele la Bucureti; Drept administrativ romn, autor Victor Onior, ediia a I-a aprut n 1923 i
ediia a II-a aprut n 1930, ambele la Cluj; Tratat de drept administrativ romn, autor Marin
Vraru, Bucureti, 1928; Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ, Cernui, 1944. Este o
enumerare exemplificativ a celor mai apreciai specialiti ai timpului, crora li se mai pot aduga
nume de rezonan precum: Constantin Rarincescu, Jean Vermeulen, Ion Gruia i alii.
De altfel, n perioada 1924-1944, prof. Constantin Rarincescu a realizat o cercetare tiinific a
dreptului administrativ, n special n cadrul cursurilor de doctorat. Lucrarea clasic n materie,
model de cercetare monografic a unei instituii juridice, Contenciosul administrativ romn,
elaborat de acesta, a reprezentat cea mai important contribuie n teoretizarea i construirea unui
sistem al contenciosului administrativ.
n ce privete contribuia legislaiei la fundamentarea dreptului administrativ, reglementri n
domeniul Administraiei Statului au existat n ara noastr chiar nainte de constituirea disciplinei
tiinifice a dreptului administrativ.
Astfel, poate cel mai important moment l-a constituit nfiinarea printr-o lege din anul 1864, a
Consiliului de Stat, ca organ consultativ al Guvernului.
Consiliul de Stat avea i atribuii de contencios administrativ, legea sa organic stabilind expres
dreptul particularilor i al persoanelor juridice vtmate n interesele lor de a aciona n contencios
administrativ mpotriva hotrrilor minitrilor date cu exces de putere i cu clcarea legilor i
regulamentelor, hotrrilor sau actelor de executare ale prefecilor sau altor ageni administrativi,
date cu clcarea de legi i regulamente, hotrrile comisiilor de lucrri publice.
De asemenea, Consiliul de Stat era competent s judece toate litigiile care i erau deferite de
anumite legi.
n plus, exercita i un contencios de interpretare, deoarece potrivit legii sale organice,
particularii se puteau adresa direct Consiliului de Stat pentru a cere interpretarea unui decret,
regulament sau ordonan dat n materie administrativ, prin care se aducea atingere intereselor
lor.
Din pcate, dup doar doi ani de funcionare, Consiliul de Stat a fost desfiinat prin Constituia
din 1866, particularii fiind astfel lipsii de o instan jurisdicional n conflictele lor cu
Administraia Statului, care s reprime abuzul i arbitrariul administrativ.
n strns legtur cu tiina dreptului administrativ s-a dezvoltat de regul, de ctre aceiai
autori, i tiina administraiei. Aa cum putem vorbi despre coala romneasc interbelic de
35
drept public, tot aa putem vorbi despre coala romneasc interbelic de tiina administraiei,
conductorul ei fiind profesorul de talie european, Paul Negulescu.
Astfel, s-au conturat dou tiine: tiina Dreptului administrativ i tiina administraiei, ca
dou tiine distincte, dar aflate n interdependen, ntruct ambele au ca obiect comun de
cercetare, administraia public.
Cu toate c i una i cealalt cerceteaz administraia public, ele sunt totui distincte ca
discipline, deoarece fiecare o cerceteaz sub diferite aspecte, tiina dreptului administrativ o
cerceteaz sub aspect juridic, al normelor juridice aplicabile n administraia public iar tiina
administraiei o cerceteaz i sub alte aspecte ale sale, de ordin economic, sociologic, tehnic etc.
Primul autor romn care face referire la obiectul tiinei administraiei i la delimitarea acesteia
fa de tiina dreptului administrativ a fost profesorul Constantin Dissescu, n opinia cruia: tiina
administraiei stabilete principiile raionalizrii administraiei de stat; ea are caracter dinamic,
fiind n permanent evoluie i cutnd soluii noi pentru viitor, precum i un caracter larg,
cercetnd diferite domenii de activitate social, pe cnd dreptul administrativ formeaz numai o
parte a tiinei administraiei.
n opinia profesorului Paul Negulescu, continuatorul lui Dissescu, tiina administraiei se
ocup cu organizarea diferitelor autoriti administrative, cu atribuiile i modul lor de
funcionare, cu ierarhia. Ea are un caracter practic, tinznd s formeze administratori, pe ct
vreme, dreptul administrativ este totalitatea regulilor dup care se exercit aceast activitate, el
guverneaz drepturile i datoriile reciproce ale administraiei i ale administratorilor.
Una din preocuprile majore ale prof. Paul Negulescu dup primul rzboi mondial, a fost aceea
de a i convinge pe guvernanii vremii, de necesitatea nfiinrii unui nvmnt administrativ de
specialitate i respectiv, a unui institut de cercetare tiinific.
La 30 iunie 1925, prof. Paul Negulescu a nfiinat fr nici un sprijin oficial sau subvenie din
partea statului, Institutul de tiine Administrative al Romniei, cu sediul n Bucureti, pe care
l-a condus pn la sfritul vieii, n anul 1946, dei formal a deinut doar funcia de secretar
general.
Prin acest institut, ara noastr a devenit membru fondator al Institutului Internaional de
tiine Administrative (Institut International des Sciences Administratives), nfiinat n anul 1930,
cu sediul la Bruxelles (n Belgia), institut ce organizeaz Congrese internaionale de tiine
administrative, din 3 n 3 ani i editeaz Revista internaional de tiine administrative (Revue
internationale des sciences administratives) cu apariie trimestrial.
Institutul Internaional de tiine Administrative i desfoar activitatea cu respectarea a patru
principii fundamentale: internaionalitate fr rezerve, neutralitate absolut, unicitate profesional i
adaptarea permanent la realitile n continu micare.
Dincolo de reuniunile tiinifice organizate de acest Institut, singur sau n colaborare, periodic
sunt organizate manifestri tiinifice i de ctre asociaiile specializate ale Institutului i anume:
Asociaia Internaional de coli i Institute de Administraie (A.I.E.I.A.); Asociaia Internaional
de Informatic i de Documentare n Administraia Public (A.I.I.D.A.P.) i Grupul European de
Administraie Public ( G.E.A.P.).
La rndul su, Institutul de tiine Administrative al Romniei din perioada interbelic, printre
primele de acest gen din lume, a stabilit nc de la nfiinare, contacte cu marii specialiti ai vremii,
n domeniul dreptului administrativ i tiinelor administrative, din ar i din strintate.
Obiectivul fundamental al Institutului l-a constituit elaborarea unei doctrine administrative
romneti unitare, astfel nct prin cercetrile sale s serveasc drept cluz organelor
administrative i instanelor judectoreti oferind soluii pentru o mai bun organizare
administrativ. n aceste scopuri, metoda analitic a fost mbinat cu metoda experimental
(ancheta administrativ). Unul dintre obiectivele importante ale Institutului l-a reprezentat i
realizarea unor schimburi de experien cu institutele asemntoare din strintate.
n acest scop se organiza un ciclu de conferine anuale n care se dezbteau diverse probleme
administrative.
36
ncepnd cu anul 1926, sub egida Institutului a nceput publicarea Revistei de drept public, la
care au colaborat alturi de specialitii romni i personaliti strine de mare reputaie tiinific,
devenii i oaspei ai acestuia, cu ocazia conferinelor organizate la Bucureti.
Revista de drept public a avut o apariie trimestrial pn n anul 1933, iar apoi lunar pn n
anul 1943, cnd i-a ncetat apariia ca urmare a rzboiului. Ea a permis crearea de noi curente de
idei ce au influenat pozitiv dezvoltarea dreptului administrativ. De asemenea, Revista de drept
public coninea i studii privind jurisprudena n care deciziile judectoreti erau prezentate n grupe
pentru a se putea formula principiile.
n anul 1928 se nfiineaz coala superioar de documentare i tiine administrative pe lng
Institutul de tiine Administrative al Romniei, profesorul Paul Negulescu fiind numit directorul
acestei coli.
coala a avut nc de la nceput un dublu obiectiv: pe de-o parte, s perfecioneze educaia
profesional a funcionarilor existeni la data nfiinrii sale, iar pe de alt parte, s formeze
profesional pe tinerii care doreau s se dedice unei cariere n administraia public.
Activitatea acestor dou instituii fundamentale n domeniul administraiei publice s-a axat pe
cercetarea urmtoarelor teme principale: organizarea administrativ a Romniei, documentarea
administrativ, contenciosul administrativ i urbanismul.
n perioada postbelic, doctrina administrativ romneasc a parcurs urmtoarele etape:
a). etapa continurii cercetrilor de tiina administraiei, sub conducerea Institutului de tiine
Administrative al Romniei (1944-1948);
b). etapa juridicizrii cercetrilor asupra administraiei de stat, dup desfiinarea Institutului
(1948-1967);
c). etapa reactualizrii cercetrilor de tiina administraiei prin nfiinarea seciei de Drept
economic-administrativ la Facultatea de Drept a Universitii din Bucureti, ncepnd cu anul
universitar 1968-1969 (dup anul 1967).
Dup adoptarea Constituiei din anul 1948 a trecut pe primul plan cercetarea juridic a
administraiei de stat. tiina dreptului constituional se redefinea, i n raport de aceasta s-a impus
fundamentarea unor categorii noi, principii, ale dreptului administrativ, pe baza consacrrii
principiului fundamental al unicitii puterii n stat, specific noului regim politic instalat.
Renfiinarea nvmntului superior administrativ, ncepnd cu anul 1968 a constituit un
puternic impuls pentru reactualizarea tiinei administraiei, prin introducerea alturi de tradiionalul
curs de Drept administrativ a unor discipline de specialitate precum: tiina i tehnica
administraiei, Organizare i metode n administraia de stat, Documentare administrativ, Sisteme
administrative contemporane, Istoria administraiei, Urbanism etc.
Dup decembrie 1989, tradiia a fost reluat prin renfiinarea la Sibiu, n anul 1995, a
Institutului de tiine Administrative, ca urmare a Simpozionului naional cu tema
Constituionalitate i legalitate n administraia local i judeean organizat n octombrie 1994,
de Universitatea Lucian Blaga din Sibiu prin Facultatea de tiine juridice, mpreun cu Prefectul
judeului i Consiliul Judeean.
La Congresul Jubiliar din octombrie 1995 al Institutului s-a hotrt ca la numele su tradiional
s se mai adauge i numele lui Paul Negulescu, spre a cinsti memoria primului fondator.
Tot din anul 1995, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu a fost recunoscut ca
secie naional a Institutului Internaional de tiine Administrative de la Bruxelles.
Din anul 1995 s-a reluat tradiia publicrii Revistei de drept public, cu o apariie semestrial
(doar n anii 1996 i 1997, apariia sa a fost anual sub forma unui numr dublu). Din anul 2003,
Revista de drept public are din nou o apariie trimestrial.
Din anul 2001, Romnia a redevenit gazd a reuniunilor tiinifice patronate de Institutul
Internaional de tiine Administrative, reuniuni n care sunt implicate i structuri guvernamentale.
Prin Legea nr.246/2007 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Institutului de drept
public i tiine Administrative al Romniei s-au pus bazele Institutului de drept public i tiine
Administrative al Romniei, subiect de drept, persoan juridic de drept public.
37
40
Partea a II-a
Autoritile administraiei publice
Unitatea de nvare IV
Teoria general a organizrii administraiei publice
1. Noiuni specifice
Organizarea administraiei de stat, ca fenomen a aprut odat cu statul, dar teoriile tiinifice
despre aceasta s-au conturat mai trziu, odat cu apariia i dezvoltarea dreptului administrativ i a
tiinei administraiei, prin secolul XIX.
n doctrina francez domin teza potrivit creia, autoritile ce formeaz puterea executiv sunt
studiate la drept constituional sub aspectul rolului lor politic i la drept administrativ, sub aspectul
rolului lor administrativ.
n doctrina occidental, noiunea de administraie de stat, n sens organic, este folosit de
regul, cu referire la eful de stat, Guvern i ministere, alte structuri centrale de specialitate precum
i ramificaiile acestora n teritoriu, iar noiunea de administraie local, tot n sens organic,
desemneaz autoritile locale autonome alese la nivelul unitilor administrativ teritoriale
existente.
Administraia de stat i administraia local compun administraia public, putnd fi identificat
cel puin n plan teoretic, un sistem al organizrii administraiei publice.
Legislaia romneasc actual utilizeaz cel mai adesea, noiunea de autoritate public privit
ca organ public, colectiv organizat de oameni care exercit prerogative de putere public, fie ntr-o
activitate statal, fie ntr-o activitate din administraia local.
Autoritatea (organul) administraiei publice reprezint acea structur organizaional care,
potrivit Constituiei i legii are personalitate de drept public i acioneaz din oficiu pentru
executarea legii sau prestarea serviciilor publice, n limitele legii, sub controlul direct sau indirect
al Parlamentului.
Dup criteriul modului de formare, organele administraiei publice se clasific n: organe ale
administraiei publice alese i organe ale administraiei publice numite.
Dup criteriul naturii lor, organele administraiei publice se clasific n: organe ale
administraiei publice colegiale i organe ale administraiei publice individuale.
Dup criteriul competenei lor, organele administraiei publice se clasific n: organe ale
administraiei publice centrale i organe ale administraiei publice locale (sub aspectul
competenei teritoriale) i n: organe ale administraiei publice cu competen general i organe
ale administraiei publice cu competen special (sub aspectul competenei materiale).
41
Noiunea de competen, noiune fundamental pentru tiina dreptului administrativ, este diferit
analizat, att n doctrina clasic, ct i n doctrina postbelic.
Identificarea coninutului acestei noiuni s-a realizat ns, mod constant prin stabilirea corelaiei
dintre competen i capacitate, elementul cheie n definirea celor dou noiuni fiind conceptul de
atribuii.
n doctrina postbelic s-au dezvoltat dou teze cu privire la aceast corelaie.
Potrivit unei teze devenit tradiional, capacitatea reprezint aptitudinea de a fi titular de
drepturi i de obligaii n raporturile administrative, element determinant al competenei, nsi
competena. Observm c, n aceast teorie, capacitatea se identific cu competena.
Potrivit celei de-a doua teze fundamentale, capacitatea nu se identific cu competena, dei,
practic, putem realiza dac o anumit formaiune colectiv are sau nu calitatea de subiect de drept
administrativ numai cercetnd competena ei legal, stabilit n legea organic. Capacitatea se
distinge de competen, sub urmtoarele trei aspecte:
- capacitatea este proprie doar organelor administrative, n timp ce competen au att organele
administrative ct i structurile lor organizatorice i funcionale;
- capacitatea presupune posibilitatea de a aciona n nume propriu, n timp ce competena nu
presupune o astfel de independen;
- atribuiile ce formeaz coninutul categoriei de competen pot fi delegate, n timp ce
capacitatea nu poate fi transmis altui subiect de drept.
Pe baza acestor teorii, n doctrin s-a dezvoltat teza potrivit creia, fundamentul capacitii
administrative l constituie normele de conferire a competenei pe care o ntlnim numai n cazul
organelor administraiei publice.
Competena desemneaz ansamblul atribuiilor stabilite de Constituie sau de lege ce confer
drepturi i obligaii pentru a desfura n nume propriu i n realizarea puterii publice, o anumit
activitate administrativ.
Capacitatea administrativ reprezint aptitudinea organelor administraiei publice de a fi
subiecte n raporturile juridice administrative, reclamate de realizarea competenei lor.
De-a lungul vremii, doctrina a identificat n unanimitate, o serie de caractere ale competenei.
Competena are un caracter legal, n sensul c fiecare autoritate a administraiei publice are o
competen determinat de lege, n funcie de sarcinile ce-i revin.
Competena are un caracter obligatoriu, n sensul c, exercitarea acesteia este obligatorie,
nefiind lsat la libera alegere a administraiei publice.
Competena are un caracter autonom, constnd n dreptul autoritii administraiei publice de ai realiza atribuiile i corelativ obligaia celorlalte autoriti de a-i asigura independena necesar.
n ce privete clasificarea competenei, n doctrina romneasc de regul, se identific trei tipuri
de competen: material (rationae materiae), teritorial (rationae loci) i temporal (rationae
temporis).
Competena material desemneaz sfera i natura atribuiilor unei autoriti a administraiei
publice. Dup gradul de ntindere, o autoritate a administraiei publice poate dispune de o
competena material general (n toate domeniile i sectoarele de activitate) cum este cazul
Guvernului sau consiliilor locale sau de o competen material special (ntr-un anumit domeniu
sau sector de activitate) cum este cazul unui minister etc.
Competena teritorial desemneaz limitele teritoriale n care poate aciona o autoritate a
administraiei publice. Dup gradul de ntindere, o autoritate a administraiei publice poate avea o
competen teritorial central sau naional (la nivelul ntregii ri) cum este cazul Guvernului sau
al ministerelor sau o competen teritorial local (la nivelul unei uniti administrativ-teritoriale)
cum este cazul unui consiliu local sau unui primar.
Competena temporal desemneaz limitele de timp n care o autoritate a administraiei publice
i poate exercita atribuiile, n conformitate cu legea. De regul, autoritile administraiei publice
au o competen temporal nelimitat deoarece normele juridice prin care sunt nfiinate i
organizate nu stabilesc un timp determinat de existen a acestora. Cea mai mare parte a autoritilor
administraiei publice sunt conduse ns pe perioade determinate de timp (de regul, n cazul
43
funciilor eligibile, pe un mandat de patru ani). ncetarea exerciiului activitii unei anumite
persoane fizice nu va putea duce ns la ncetarea activitii autoritii pe care aceasta o reprezint,
continuitatea fiind o caracteristic esenial a administraiei publice.
3. ntrebri i probleme de pus n discuie
1. Definii noiunea de autoritate public
2. Definii noiunea de autoritate a administraiei publice
3. Cum clasificai organele administraiei publice dup modul de formare, natura lor i competen
?
4. Evocai sistemul autoritilor administraiei publice reglementat de regimul constituional actual.
5. Care sunt prile componente ale organului administraiei publice ?
6. Definii sarcinile organelor administraiei publice.
7. Ce reprezint atribuiile unui organ al administraiei publice ?
8. Definii competena unui organ al administraiei publice.
9. Definii capacitatea administrativ
10. Care sunt caracterele competenei ?
11. Clasificai competena
45
Unitatea de nvare V
Preedintele Romniei
De aici, afirmaia din doctrin, potrivit creia, este vorba despre o instituie care pare a fi fost
reglementat atipic n raport cu sistemele constituionale clasice.
Doctrina romneasc actual, pornind de la coninutul art.80 din Constituie, apreciaz c
Preedintele Romniei apare ntr-o tripl ipostaz: de ef al statului, de ef al executivului alturi de
primul-ministru i de garant al Constituiei i mediator ntre puterile statului.
Cea de-a treia ipostaz conduce la necesitatea unui Preedinte de Republic, neutru i
echidistant fa de partidele politice, motiv pentru care n art.84 alin.(1) din Constituie, rmas
neschimbat, s-a prevzut expres interdicia de a fi membru al vreunui partid politic, dup
dobndirea celei mai nalte funcii n stat.
Consacrarea expres a rolului Preedintelui, de arbitru ntre puterile statului, precum i ntre
stat i societate nu poate fi interpretat n conotaia sa juridic. Cum eful statului nu poate
interveni direct ntre autoritile publice ce realizeaz clasicele funcii ale statului, o asemenea
interpretare ar duce la concluzia de neacceptat c acesta s-ar situa undeva deasupra celor trei puteri
ale statului, eventual, ca o autoritate suprastatal.
Mai apropiat de un regim parlamentar dect de un regim semi-prezidenial, acest regim a fost
calificat de majoritatea specialitilor ca fiind un regim semi-prezidenial atenuat sau
parlamentarizat, calificare pe care o ntlnim pentru prima dat n lucrarea aprut n anul 1992,
consacrat comentrii i adnotrii Constituiei Romniei din 1991. Mai recent se ntlnete i
calificarea de regim mixt sau regim semi-parlamentar.
n doctrina romneasc postdecembrist, pornind de la dispoziiile constituionale privind
raporturile dintre autoritile publice care realizeaz funcia legislativ i cea executiv au fost
formulate o serie de argumente prin care este justificat aceast calificare i anume:
1. Att Parlamentul ct i Preedintele sunt organe reprezentative la nivel naional, alese prin vot
universal, egal, direct, secret i liber exprimat, dar doar Parlamentul este calificat expres ca fiind
organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii [art.61
alin.(1) din Constituia republicat].
2. Dreptul Preedintelui de a dizolva Parlamentul prevzut expres n art.89 presupune ndeplinirea
cumulativ a unor condiii, aproape imposibil de realizat.
3. Constituia consacr n art.95 o form de rspundere politic a Preedintelui, prevznd
suspendarea acestuia din funcie n anumite condiii, urmat de organizarea unui referendum
pentru demiterea sa.
4. Constituia consacr n art.96 din Constituia republicat o form de rspundere penal a
Preedintelui, caz n care dup punerea sa sub acuzarea de nalt trdare, cu votul a dou
treimi din totalul parlamentarilor, competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i
Justiie.
5. Preedintele poate cere poporului s-i exprime voina cu privire la probleme de interes naional,
prin referendum, numai dup consultarea Parlamentului, potrivit art.90 din Constituie.
6. nvestitura Guvernului, dei iniiat i finalizat de Preedinte presupune obligatoriu acordarea
votului de ncredere de ctre Parlament.
7. Guvernul n ntregul su i fiecare membru solidar cu ceilali membrii, rspund politic numai n
faa Parlamentului, potrivit art.109 alin.(1) din Constituia republicat.
8. Nu doar Preedintele ci i fiecare Camer a Parlamentului are dreptul s cear urmrirea penal
a membrilor Guvernului, pentru faptele svrite n exerciiul funciei lor, Preedintele putnd
dispune ns suspendarea acestora din funcie, dac s-a cerut urmrirea penal, potrivit art.109
alin.(2) din Constituia republicat.
9. Preedintele nu are drept de iniiativ legislativ, aceasta aparinnd doar Guvernului,
parlamentarilor sau unui numr de ceteni, potrivit art.74 alin.(1) din Constituia republicat.
10. Refuzul Preedintelui de a promulga o lege se poate exercita o singur dat dup primire. Dac
Preedintele a cerut reexaminarea legii sau dac s-a cerut verificarea constituionalitii ei,
promulgarea se face n cel mult 10 zile.
47
11. Cele mai importante atribuii ale Preedintelui n domeniul politicii externe, al aprrii, al
strilor excepionale sunt condiionate, n exercitarea lor, fie de intervenia Guvernului, fie de
cea a Parlamentului sau se afl sub controlul acestuia din urm.
12. Decretele Preedintelui emise n exercitarea celor mai importante atribuii ale sale trebuie
contrasemnate de primul-ministru, potrivit art.100 alin.(2) din Constituia republicat.
2. Clasificarea atribuiilor Preedintelui Romniei
Din punct de vedere al funciilor sale delimitm: atribuii specifice efului de stat (pe plan
intern i extern); atribuii de realizare a funciei de ef al executivului; atribuii de aprare a
Constituiei i asigurare a bunei funcionri a autoritilor publice.
Din punct de vedere al subiectelor fa de care se exercit delimitm: atribuii exercitate n
raporturile cu Parlamentul; atribuii exercitate n raporturile cu Guvernul; atribuii exercitate n
raporturile cu alte autoriti ale administraiei publice, n realizarea unor servicii publice
naionale; atribuii n raporturile cu justiia i Curtea Constituional; atribuii n raporturile cu
poporul.
Din punct de vedere al frecvenei delimitm atribuii obinuite, curente activitii de stat (cea
mai mare parte) i atribuii n situaii ieite din comun (n situaii excepionale, n domeniul aprrii
etc., mult mai rar ntlnite).
Din punct de vedere al procedurii delimitm atribuii exercitate fr condiionri sau restricii
i atribuii condiionate de termene, propuneri etc.
Din punct de vedere al formelor tehnico-juridice delimitm: atribuii care se realizeaz prin
decrete; atribuii care se realizeaz prin operaiuni administrative i atribuii care se realizeaz
prin acte exclusiv politice.
Din punct de vedere al coninutului lor pot fi identificate urmtoarele categorii: atribuii
privind legiferarea, atribuii privind organizarea i funcionarea puterilor publice, atribuii privind
alegerea, formarea, avizarea formrii, numirea sau revocarea unor autoriti publice, atribuii n
domeniul aprrii rii i asigurrii ordinii publice, atribuii n domeniul politicii externe i alte
atribuii.
Pe baza analizei acestor categorii, unii autori se refer la o serie de atribuii al cror exerciiu
depinde exclusiv de voina Preedintelui, fiind vorba despre puterea sa discreionar, i respectiv,
alte atribuii care sunt expresia unei competene legate, cum ar fi numirea Guvernului urmare a
votului de ncredere acordat de Parlament.
3. Atribuiile Preedintelui Romniei n raporturile cu autoritatea legiuitoare
De regul, atribuiile Preedintelui sunt analizate n principal, dup dou criterii.
Astfel, dup criteriul subiectelor n raport cu care se exercit sunt avute n vedere n principiu,
atribuiile pe care Preedintele le exercit n raporturile sale cu celelalte autoriti constituionale
care realizeaz clasicele funcii ale statului.
Fa de puterea legislativ sunt analizate atribuiile sale n raporturile cu Parlamentul.
Fa de puterea executiv, Preedintele intrnd n componena acesteia, dup cum am precizat
deja, sunt analizate atribuiile sale n raporturile cu Guvernul i alte autoriti ale administraiei
publice.
Fa de puterea judectoreasc sunt analizate atribuiile sale n raporturile cu justiia i distinct,
datorit naturii juridice speciale a acestei autoriti publice, atribuiile sale n raporturile cu Curtea
Constituional.
Dup criteriul domeniului n care intervin, specialitii n drept administrativ evoc de regul,
atribuiile Preedintelui n domeniul aprrii i n cazuri excepionale precum i n domeniul
politicii externe.
n timp ce atribuiile n domeniul aprrii i n cazuri excepionale sunt condiionate de acordul
prealabil al Parlamentului, atribuiile n domeniul politicii externe implic n principiu, intervenia
48
din numrul deputailor sau senatorilor) poate cere ntrunirea Camerei Deputailor i a Senatului
n sesiune extraordinar.
n primul caz, Preedintele are obligaia constituional de a convoca noul parlament dup
alegerile parlamentare generale, n sesiune ordinar, dac termenul se mplinete n perioada celor
dou sesiuni ordinare (de la nceputul lunii februarie pn la sfritul lunii iunie sau de la nceputul
lunii septembrie pn la sfritul lunii decembrie) sau n sesiune extraordinar dac mplinirea
termenului are loc n perioada vacanei parlamentare. Termenul de 20 de zile ncepe s curg de la
data stabilit pentru desfurarea alegerilor parlamentare, indiferent de rezultatul acestora i
indiferent de numrul tururilor de scrutin stabilit prin legea electoral.
n al doilea caz, Preedintele este unul din subiectele de sesizare a unei sesiuni extraordinare,
alturi de biroul permanent al fiecrei Camere ori cel puin o treime din numrul deputailor sau al
senatorilor. Convocarea propriu-zis ns revine preedinilor celor dou Camere, prevedere de
natur s dea expresie principiului independenei Camerelor n raport cu executivul.
Dizolvarea Parlamentului reglementat expres n art.89 din Constituie, poate s intervin doar
n caz de criz guvernamental grav cu ndeplinirea cumulativ a nu mai puin de ase condiii,
aspect care o face aproape imposibil de realizat n practica de Stat.
Astfel, din coninutul prevederii constituionale, rezult c, dizolvarea Parlamentului este o
atribuie lsat la latitudinea Preedintelui, dup consultarea preedinilor celor dou Camere i a
liderilor grupurilor parlamentare, dac acesta nu a acordat votul de ncredere pentru formarea
Guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin
dou solicitri de nvestitur .
n plus, n cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singur dat i el nu poate fi
dizolvat n ultimele ase luni ale mandatului Preedintelui Romniei i nici n timpul strii de
mobilizare, de rzboi, de asediu sau de urgen.
Dup cum s-a apreciat n primul comentariu al acestui articol, n sistemul nostru constituional sa optat pentru restrngerea acestei atribuii a efului statului numai la situaia n care trebuie format
un nou Guvern, fie dup alegerile legislative, fie n urma exprimrii unui vot de nencredere fa de
Guvernul existent. Msura dizolvrii Camerelor trebuie s fie rezultatul eecului evident de formare
a unui Guvern care s aib acceptul Parlamentului.
Este clar c msura dizolvrii Parlamentului este o msur grav, s-a apreciat ntr-un alt
comentariu al art.89 din Constituie, ce nu poate fi luat dect n situaii cu totul deosebite, dar n
condiii normale ale vieii politice i n nici un caz n timpul strii de asediu, de urgen sau n
ultimele ase luni ale mandatului prezidenial, ntr-un asemenea caz existnd temeri c dizolvarea ar
putea fi fcut de Preedinte pentru a-i asigura n continuare, influena politic.
A treia atribuie a Preedintelui n raporturile cu Parlamentul, promulgarea legii, reprezint o
constant a dreptului public contemporan constnd n recunoaterea n favoarea efului de stat, fie
monarh constituional, fie preedinte de republic, a dreptului de a nvesti legile adoptate de
Parlament cu formul executorie, oblignd autoritile publice s treac la executarea prevederilor
lor.
Potrivit art.77 din Constituie rmas neschimbat n urma revizuirii din 2003:
(1).Legea se trimite, spre promulgare Preedintelui Romniei. Promulgarea legii se face n
termen de cel mult 20 de zile de la primire. (2).nainte de promulgare, Preedintele poate cere
Parlamentului, o singur dat, reexaminarea legii. (3). Dac Preedintele a cerut reexaminarea
legii ori dac s-a cerut verificarea constituionalitii ei, promulgarea se face n cel mult 10 zile de
la primirea legii adoptate dup reexaminare sau de la primirea deciziei Curii Constituionale, prin
care i s-a confirmat constituionalitatea.
n doctrin s-a apreciat c, este vorba de o soluie constituional apropiat de formula
legiuitorului constituant francez, ce adaug ns unele reguli de drept substanial i de drept
procesual n ce privete drepturile i obligaiile Preedintelui legate de cererea de reexaminare.
Ca regul, Preedintele trebuie s promulge legea n 20 de zile de la primirea ei.
50
Dac Preedintele are ns ndoieli cu privire la coninutul legii n ntregime sau doar cu privire
la anumite prevederi ale ei, fie sub aspectul constituionalitii, fie sub aspectul oportunitii,
Constituia i ofer dou prghii de aciune.
Pe de-o parte, Preedintele poate cere reexaminarea legii, pentru orice motive, care pot merge
de la neacceptarea unor texte pn la ndreptarea erorilor materiale, caz n care legea se va ntoarce
la Parlament, fiind puse n discuie observaiile fcute de acesta.
Astfel, ca urmare a noii dezbateri pot apare dou situaii: fie parlamentarii i nsuesc n
totalitate sau doar parial punctul de vedere al Preedintelui, acesta fiind obligat apoi s o promulge
n termen de 10 zile, fie parlamentarii i menin punctul de vedere iniial, refuznd s in cont de
propunerile fcute de Preedinte, votul fiind acelai ca i la nceput, dup tipul de lege adoptat,
Preedintele fiind de asemenea obligat s promulge legea n maxim 10 zile, dup ce i-a fost
returnat.
Pe de alt parte, potrivit art.146 litera a) din Constituia republicat, Preedintele Romniei,
alturi de alte subiecte de drept, poate sesiza Curtea Constituional nainte de promulgarea legii, cu
aspecte de neconstituionalitate ale acesteia.
Dac soluionnd sesizarea, Curtea Constituional decide c legea este constituional, o
retrimite Preedintelui care va fi obligat s o promulge n termen de 10 zile.
Dac dimpotriv, Curtea Constituional mprtete poziia Preedintelui, total sau doar
parial, legea se retrimite Parlamentului care, potrivit art.147 alin.(2) din Constituia republicat, va
fi obligat s reexamineze dispoziiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curii
Constituionale.
Prin legea de revizuire a fost nlturat astfel vechea prevedere, criticat de unii specialiti de-a
lungul vremii, potrivit creia, Parlamentul putea adopta legea n aceeai form, cu o majoritate de
cel puin dou treimi din numrul membrilor fiecrei Camere, caz n care obiecia de
neconstituionalitate era nlturat, iar promulgarea devenea obligatorie.
Este adevrat ns, c, exista i posibilitatea ca, n Parlament s nu se poat atinge votul de dou
treimi necesar nlturrii voinei Curii Constituionale, situaie n care legea sau dispoziiile
considerate de Curtea Constituional ca avnd un caracter neconstituional nu puteau intra n
vigoare.
Din considerente didactice, analizm n continuare atribuiile Preedintelui Romniei n situaii
excepionale care includ la o analiz atent att atribuiile n domeniul aprrii (declararea
mobilizrii, respingerea agresiunii armate) ct i atribuiile privind msuri excepionale, prin
instituirea strii de asediu sau a strii de urgen.
n statele occidentale, potrivit unei analize din perspectiva dreptului comparat, s-a dezvoltat mai
ales o practic administrativ i n baza ei a evoluat doctrina, n absena de regul, a unui cadru
legislativ adecvat i cu att mai puin a unor prevederi exprese de natur constituional. Este vorba
despre teoria circumstanelor excepionale, luarea unor msuri excepionale fiind de regul
ncredinat executivului, dar supus unor forme variate de control parlamentar. Este raiunea
pentru care analizm aceste atribuii n contextul mai larg al atribuiilor Preedintelui n raporturile
cu Parlamentul.
n domeniul aprrii, Preedintele Romniei este comandantul forelor armate i ndeplinete
funcia de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii, potrivit art.92 alin.(1) din
Constituie. n exercitarea acestei funcii, prevede art.92 alin.(2) din Constituie, el poate declara,
cu aprobarea prealabil a Parlamentului, mobilizarea parial sau total a forelor armate. Numai
n cazuri excepionale, hotrrea Preedintelui se supune ulterior aprobrii Parlamentului, n cel
mult 5 zile de la adoptare. Aceast norm constituional atrage dou observaii.
n primul rnd, o astfel de decizie nu va putea fi luat dect dup dezbaterea n Consiliul
Suprem de Aprare a rii, al crui preedinte este Preedintele Romniei, ntr-o asemenea situaie
neputnd fi vorba despre exerciiul unei puteri discreionare.
Regula enunat prevede c aprobarea Parlamentului trebuie s fie prealabil i numai n cazuri
cu totul excepionale ea poate surveni ulterior, n maxim 5 zile.
51
Cu alte cuvinte, n primul caz, oportunitatea i necesitatea lurii acestei msuri i deci aprecierea
situaiilor de fapt care ar justifica-o este lsat la aprecierea Parlamentului. n al doilea caz, al unor
situaii excepionale, aceast apreciere este lsat, ntr-o prim etap la ndemna Preedintelui,
deoarece el poate s o dispun fr aprobarea prealabil a Parlamentului, dar sub condiia aprobrii
ulterioare a acestuia i nc ntr-un termen foarte scurt, de cel mult 5 zile.
Aceste dispoziii trebuie coroborate cu dispoziiile art.65 alin.(2) litera c) din Constituia
republicat, care prevd c declararea mobilizrii totale sau pariale se face de ctre Camerele
reunite n edin comun.
Constituia nu precizeaz care sunt aceste cazuri excepionale, dar ele nu ar putea fi dect situaii
de o urgen cu totul deosebit, cum ar fi iminena unei agresiuni, ameninarea rii cu deschiderea
ostilitilor mpotriva sa etc.
n al doilea rnd, refuzul Parlamentului de a aproba hotrrea Preedintelui Romniei are ca
efect anularea decretului prezidenial de mobilizare.
n plus, mai observm, fa de dispoziiile iniiale ale art.92 din Constituia din 1991, c legea de
revizuire a remediat o deficien evident de redactare, i anume, absena oricrei precizri cu
privire la situaia n care Parlamentul nu se afl n sesiune, spre deosebire de prevederea imediat
urmtoare care reglementeaz atribuiile Preedintelui, n cazul unei agresiuni armate.
Astfel, potrivit alin.(4) din art.92, nou introdus: n caz de mobilizare sau de rzboi,
Parlamentul i continu activitatea pe toat durata acestor stri, iar dac nu se afl n sesiune, se
convoac de drept n 24 de ore de la declararea lor.
Potrivit art.92 alin.(3): n caz de agresiune armat ndreptat mpotriva rii, Preedintele
Romniei ia msuri pentru respingerea agresiunii i le aduce nentrziat la cunotin
Parlamentului, printr-un mesaj. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n
24 de ore de la declanarea agresiunii. Aceast prerogativ a Preedintelui trebuie interpretat ns,
n lumina dispoziiei constituionale potrivit creia, Camerele reunite n edin comun declar
starea de rzboi.
n ce privete cea de-a doua categorie de atribuii constnd n msuri excepionale, conform
art.93 din Constituia republicat: Preedintele Romniei instituie, potrivit legii, starea de asediu
sau starea de urgen, n ntreaga ar ori n unele uniti administrativ-teritoriale, i solicit
Parlamentului ncuviinarea msurii adoptate, n cel mult 5 zile de la luarea acesteia. Dac
Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n cel mult 48 de ore de la instituirea
strii de asediu sau a strii de urgen i funcioneaz pe toat durata acestora.
n aceast materie a fost adoptat Ordonana de Urgen a Guvernului nr.1/1999 privind regimul
strii de asediu i regimul strii de urgen aprobat cu modificri i completri prin Legea
nr.453/2004.
n coninutul acestei reglementri, starea de asediu este calificat ca reprezentnd ansamblul de
msuri excepionale de natur politic, militar, economic, social i de alt natur aplicabile pe
ntreg teritoriul rii ori n unele uniti administrativ-teritoriale, instituite pentru adaptarea
capacitii de aprare a rii la pericole grave, actuale sau iminente, care amenin suveranitatea,
independena, unitatea ori integritatea teritorial a statului, n cazul instituirii strii de asediu se
pot lua msuri excepionale aplicabile pe ntreg teritoriul rii ori n unele uniti administrativteritoriale.
La rndul ei, starea de urgen reprezint ansamblul de msuri excepionale de natur politic,
economic i de ordine public aplicabile pe ntreg teritoriul rii sau n unele uniti
administrativ-teritoriale care se instituie n urmtoarele situaii: a) existena unor pericole grave
actuale sau iminente privind securitatea naional ori funcionarea democraiei constituionale; b)
iminena producerii ori producerea unor calamiti care fac necesar prevenirea, limitarea sau
nlturarea, dup caz, a urmrilor unor dezastre.
Din analiza acestor prevederi rezult c, instituirea strii de asediu sau a strii de urgen
presupune restrngerea exerciiului unor drepturi sau al unor liberti, n condiiile art.53 din
Constituia republicat.
52
Tot din sfera atribuiilor prezideniale care necesit intervenia Parlamentului, de data aceasta n
raporturile sale cu poporul, face parte referendumul, Preedintele Romniei, dup consultarea
Parlamentului, putnd cere poporului s-i exprime, prin referendum, voina cu privire la probleme
de interes naional (art.90 din Constituie).
Pe aceast cale se realizeaz mbinarea democraiei reprezentative cu procedee ale democraiei
semi-directe, prin care poporul este consultat cu privire la probleme de interes naional.
Formularea referitoare la probleme de interes naional a fost criticat n doctrin ca avnd un
caracter prea general, ntr-o accepie extensiv, toate problemele importante fiind de interes
naional, indiferent dac sunt de ordin economic, militar sau politic. O interpretare corect, ar putea
fi aceea c, referendumul ar trebui s se refere la alte probleme dect cele care sunt n mod expres
date n competena puterii legislative.
Termenul de consultare nu trebuie s constituie un motiv de minimalizare a interveniei
Parlamentului; n cazul n care acesta ar da un aviz negativ, dar referendumul ar avea loc totui,
exist pericolul unui conflict cu urmri imprevizibile, motiv pentru care nici una din cele dou
autoriti publice implicate nu ar putea fi interesat ntr-o asemenea eventualitate.
Cu alte cuvinte, s-a apreciat n doctrin, riscurile politice ale unui asemenea demers pot anula
efectele scontate ale referendumului. De aici rezult i faptul c referendumul prevzut de art.90 din
Constituie este un referendum facultativ, Preedintele nefiind obligat s-l declaneze.
Pn acum, Preedintele Romniei a dispus organizarea a dou referendumuri, n temeiul art.90
din Constituie. Primul a fost organizat n aceeai zi cu alegerile reprezentanilor Romniei n
Parlamentul European, la 25 noiembrie 2007 i el a avut ca obiect alegerea sistemului de vot,
ntrebarea propriu-zis viznd trecerea la alegerea deputailor i senatorilor n circumscripii
uninominale, pe baza unui scrutin majoritar n dou tururi. Ca urmare a faptului c participarea la
vot a fost sub 50% din numrul persoanelor nscrise n listele electorale, exigen impus de art.5
alin.(2) din Legea nr.3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului n vigoare la acel
moment, acesta a fost invalidat. Al doilea referendum a fost organizat n aceeai zi cu primul tur al
alegerilor prezideniale din 22 noiembrie 2009 i a urmrit dou obiective i anume, trecerea la
Parlament unicameral i reducerea numrului de parlamentari la 300, propuneri ce ar fi presupus o
ampl revizuire constituional. Referendumul a ntrunit prezena necesar prevzut de lege i a
fost validat. Dei ulterior a fost elaborat un proiect al unei legi de revizuire a Constituiei care
consacra poziia exprimat de majoritatea participanilor la referendum, realizat la nivelul
Administraiei Prezideniale dar promovat de Guvernul n exerciiu, potrivit exigenelor
constituionale, acest proiect a fost respins de comisia de specialitate a Parlamentului, nvestit n
urma alegerilor de la sfritul anului 2012. Caracterul consultativ al acestui tip de referendum este
evideniat i de faptul c, la peste 4 ani de la validare, voina majoritii participanilor nu s-a
materializat n vreun fel, partidele politice care-l ignoraser fiind votate cu o majoritate
confortabil.
4. Atribuiile Preedintelui Romniei n cadrul puterii executive
ntr-o formulare general s-ar putea spune c, toate atribuiile Preedintelui Romniei care nu
privesc sarcinile de reprezentare a statului i respectiv, de mediere ntre puterile statului, ntre stat
i societate sunt atribuii din sfera executivului.
Preedintele Romniei fiind unul din cei doi efi ai executivului, potrivit tezei devenit
tradiional, atribuiile sale n cadrul puterii executive se exercit n raport cu Guvernul, i n
principal, cu conductorul acestuia, cu primul-ministru i apoi cu alte autoriti ale administraiei
publice, potrivit dispoziiilor constituionale i legale n materie.
n raport cu primul-ministru, figura politic central a Guvernului, care poate fi un om politic
sau o personalitate neutr fa de partidele politice (un tehnocrat), Preedintele are atribuii limitate.
n primul rnd, Preedintele iniiaz i finalizeaz procedura de nvestitur a Guvernului,
exercitnd urmtoarele dou atribuii n acest scop: desemnarea candidatului la funcia de prim53
ministru i numirea Guvernului pe baza votului de ncredere acordat de Parlament [art.85 alin.(1)
i art.103 din Constituia republicat].
Tot n raporturile cu Guvernul, Constituia mai prevede urmtoarele atribuii n sarcina
Preedintelui: revocarea i numirea unor membri ai Guvernului, n caz de vacan a postului sau de
remaniere guvernamental, la propunerea primului-ministru [art.85 alin.(2) i (3) din Constituie],
consultarea Guvernului cu privire la probleme urgente i de importan deosebit (art.86 din
Constituie) i participarea la edinele Guvernului (art.87 din Constituie).
Toate aceste categorii de atribuii vor fi prezentate cu ocazia analizei Guvernului, fiind legate
strns de formarea, organizarea i funcionarea acestuia.
n ce privete atribuiile sale n raporturile cu alte autoriti ale administraiei publice am
artat deja cu prilejul evocrii atribuiilor n domeniul aprrii c, Preedintele Romniei este
comandantul forelor armate i preedintele Consiliului Suprem de Aprare a rii, calitate n care,
potrivit legii speciale n materie, convoac lucrrile, coordoneaz i ndrum ntreaga activitate a
acestuia.
Conform art.119 din Constituia republicat:
Consiliul Suprem de Aprare a rii organizeaz i coordoneaz unitar activitile care
privesc aprarea rii i securitatea naional, participarea la meninerea securitii internaionale
i la aprarea colectiv n sistemele de alian militar, precum i la aciuni de meninere sau de
restabilire a pcii.
Art.65 alin.(2) litera g) din Constituia republicat prevede obligaia Camerelor de a se reuni n
edin comun pentru examinarea rapoartelor Consiliului Suprem de Aprare a rii.
Din aceast perspectiv, Consiliul Suprem de Aprare a rii a fost calificat ca fiind o autoritate
autonom colegial, format din membri de drept.
Actele Consiliului Suprem de Aprare a rii pot avea att caracter normativ, ct i individual.
n spiritul exigenelor impuse de Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru
elaborarea actelor normative, republicat n 2004, hotrrile Consiliului Suprem de Aprare a rii
ar trebui publicate n Monitorul Oficial, sub semntura Preedintelui Romniei i a primuluiministru, cu excepia hotrrilor cu caracter militar, care se comunic numai instituiilor interesate.
Din pcate, Legea nr.415/2002 care reglementeaz aceast autoritate public a prevzut
necesitatea comunicrii acestor hotrri, autoritilor administraiei publice la care se refer,
integral sau n extras, cu excepia celor pentru care se hotrte altfel, dei firesc ar fi fost s se
prevad invers, n sensul c, acestea se comunic autoritilor administraiei publice i instituiilor
interesate, dac se decide astfel.
Tot n categoria atribuiilor n raporturile cu alte autoriti ale administraiei publice,
Preedintele Romniei propune numirea conductorilor unor autoriti ale administraiei publice.
Spre exemplu, potrivit art.65 alin.(2) litera h) din Constituia republicat, astfel cum acesta a fost
completat, Parlamentul reunit n edin comun, numete la propunerea Preedintelui Romniei,
pe directorii serviciilor de informaii i exercit controlul asupra activitii acestor servicii.
Astfel, fa de varianta iniial a acestei dispoziii constituionale care se rezuma la a prevedea
atribuia de numire, la propunerea Preedintelui, doar a directorului Serviciului Romn de
Informaii, prin legea de revizuire s-a folosit pluralul, fiind vorba de un domeniu n care i
desfoar activitatea mai multe autoriti, i nu doar una singur, alturi de Serviciul Romn de
Informaii, fiind organizat prin lege i Serviciul de Informaii Externe i Serviciul de Paz i
Protecie precum i Serviciul de Telecomunicaii Speciale. n ce privete, Serviciul Romn de
Informaii, art.23 alin.(1) din Legea nr.14/1992 privind organizarea i funcionarea Serviciului
Romn de Informaii cu modificrile i completrile ulterioare prevede: Serviciul Romn de
Informaii este condus de un director, cu rang de ministru, numit de Camera Deputailor i Senat n
edin comun, la propunerea Preedintelui Romniei, n urma audierii celui propus de ctre
comisia nsrcinat s exercite Controlul parlamentar asupra activitii Serviciului Romn de
Informaii, care va prezenta un raport n faa celor dou Camere ale Parlamentului fiind
respectat exigena legiuitorului constituant.
54
n schimb, potrivit art.6 alin.(1) din Legea nr.1/1998 privind organizarea i funcionarea
Serviciului de Informaii Externe cu modificrile i completrile ulterioare: Conducerea
Serviciului de Informaii Externe se asigur de ctre un director, cu rang de ministru, numit de
Consiliul Suprem de Aprare a rii la propunerea Preedintelui Romniei iar potrivit art.8
alin.(1) din Legea nr.92/1996 privind organizarea i funcionarea Serviciului de Telecomunicaii
Speciale: Conducerea Serviciului de Telecomunicaii Speciale este asigurat de un director, cu
rang de secretar de stat, numit de Consiliul Suprem de Aprare a rii, la propunerea preedintelui
acestuia. Observm c aceste texte legale nu au fost puse n acord cu exigenele constituionale.
Se nelege, c ar trebui s fie numii de Parlament numai directorii autoritilor cu atribuii n
aceast materie, nu i efii compartimentelor de informaii din cadrul diferitelor ministere.
De asemenea, potrivit art. 94 litera c) din Constituie:
Preedintele Romniei numete n funcii publice n condiiile prevzute de lege.
Spre exemplu, potrivit art.40 lit.g) din Legea nr.317/2004 privind Consiliul Superior al
Magistraturii republicat cu modificrile i completrile ulterioare, Secia de judectori a
Consiliului Superior al Magistraturii propune Preedintelui Romniei numirea n funcie i
revocarea din funcie a preedintelui, vicepreedintelui i preedinilor de secii ai naltei Curi de
Casaie i Justiie.
De asemenea, potrivit art.54 alin.(1) republicat cu modificrile i completrile ulterioare din
Legea nr.303/2004 privind statutul judectorilor i procurorilor:Procurorul general al Parchetului
de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie, prim-adjunctul i adjunctul acestuia, procurorul
general al Parchetului Naional Anticorupie (actualul DNA-n.n.), adjuncii acestuia, procurorii
efi de secie ai acestor parchete, precum i procurorul ef al Direciei de Investigare a
Infraciunilor de Criminalitate Organizat i Terorism i adjuncii acestora sunt numii de
Preedintele Romniei, la propunerea ministrului justiiei, cu avizul Consiliului Superior al
Magistraturii, dintre procurorii care au o vechime minim de 10 ani n funcia de judector sau
procuror, pe o perioad de 3 ani, cu posibilitatea renvestirii o singur dat.
Totodat, Preedintele numete n funcii pe prim-adjunctul directorului Serviciului Romn de
Informaii i pe cei trei adjunci ai acestuia, la propunerea directorului Serviciului Romn de
Informaii, potrivit art.24 din legea special n materie, Legea nr.14/1992.
n plus, potrivit art.94 literele a) i b) din Constituie:
Preedintele Romniei confer decoraii i titluri de onoare i acord gradele de mareal, de
general i de amiral.
Considernd politica extern tot o dimensiune a administraiei publice rezult c
reglementarea unor atribuii i pentru eful de stat n acest domeniu prezint i semnificaia
implicrii sale n procesul decizional administrativ.
Art.91 din Constituie consacrat atribuiilor n domeniul politicii externe, reglementeaz dou
mari categorii de atribuii n acest domeniu, prin care se exprim rolul de reprezentare a intereselor
rii noastre de ctre Preedintele su, n relaiile internaionale.
Potrivit art.91 alin.(1) din Constituia republicat:
Preedintele ncheie tratate internaionale n numele Romniei, negociate de Guvern, i le
supune spre ratificare Parlamentului, ntr-un termen rezonabil. Celelalte tratate i acorduri
internaionale se ncheie, se aprob sau se ratific potrivit procedurii stabilite de lege.
Fa de varianta iniial a art. 91 alin.(1), cu ocazia revizuirii au intervenit dou modificri
eseniale.
Pe de-o parte, de la termenul fix de 60 de zile, n care Preedintele trebuia s trimit tratatul
internaional spre ratificare, Parlamentului, a fost introdus o formulare generic, (termen
rezonabil), consacrat inclusiv prin Convenia European a Drepturilor Omului.
n acelai timp, textul constituional, astfel cum a fost completat, permite o delimitare ntre
tratatele internaionale semnate de Preedinte, urmare a negocierilor Guvernului, i restul tratatelor
de mai mic importan, care se negociaz de experi din diferite ministere, fiind semnate de
minitrii de resort sau, dup caz, de ministrul de externe ori aprobate de ctre Guvern.
55
Vom reine n acest context, aprecierea din doctrin potrivit creia, tratatele internaionale
devin opera comun a Preedintelui, Guvernului i Parlamentului.
Prin modalitatea de reglementare, Constituia a urmrit s-l pun pe Preedinte sub control n ce
privete micrile externe, mpiedicndu-l s pertracteze i s semneze tratate secrete.
Semntura Preedintelui nu va avea nici o relevan dac Parlamentul nu va ratifica acel tratat,
Preedintele fiind doar obligat s-l trimit Parlamentului ntr-un termen rezonabil.
O alt categorie de atribuii n domeniul politicii externe, prevzut n art.91 alin.(2) i (3) din
Constituie, privete asigurarea legturilor diplomatice cu alte state prin: acreditarea i rechemarea
reprezentanilor diplomatici ai Romniei, la propunerea Guvernului; aprobarea nfiinrii,
desfiinrii sau schimbrii rangului misiunilor diplomatice, la propunerea Guvernului i
acreditarea reprezentanilor diplomatici ai altor state (una din puinele atribuii prezideniale
exercitat necondiionat).
n ce privete primele dou atribuii rezult c cei doi efi ai executivului trebuie s negocieze,
s se neleag asupra persoanelor i rangului misiunilor diplomatice, condiionarea instituit de
Constituie scond n eviden caracterul temperat al semi-prezidenialismului specific regimului
constituional actual.
n plus, reprezentanii diplomatici ce urmeaz a fi acreditai sunt supui unui vot consultativ n
comisiile de specialitate ale celor dou Camere, potrivit prevederilor din Regulamentele de
organizare i funcionare a Camerelor. De remarcat c iniial aceasta a fost o cutum parlamentar,
consacrat apoi expres de Regulamentele celor dou Camere.
Decretele Preedintelui de acreditare i rechemare a reprezentanilor diplomatici trebuie
contrasemnate de primul-ministru, potrivit art.100 alin.(2) din Constituia republicat.
n practica Romniei dup 1990 a fost folosit i o instituie nou, aceea de ambasador cu
misiuni speciale, numit de Preedintele rii. Aceast instituie nu se suprapune ns cu instituia de
ambasador n sensul clasic al termenului.
5. Atribuiile Preedintelui Romniei n raporturile cu justiia i alte autoriti
jurisdicionale
n ce privete atribuiile Preedintelui n raporturile cu justiia, n mod obinuit, n doctrin au
fost analizate dou categorii de atribuii i anume: numirea magistrailor i acordarea graierii
individuale.
Fa de schimbrile profunde aduse dispoziiilor constituionale referitoare la autoritatea
judectoreasc, prin Legea de revizuire din 2003, i n special, fa de noua configuraie a
Consiliului Superior al Magistraturii, se impune a aduga i atribuia Preedintelui de a putea
participa la edinele acestui organism.
Astfel, art.133 alin.(1) din Constituia republicat, consacr expres rolul Consiliului Superior al
Magistraturii de garant al independenei justiiei, esenial pentru meninerea stabilitii n
raporturile juridice, pentru ordinea de drept i constituional, n general.
Potrivit alin.(6) al aceluiai articol, Preedintele Romniei prezideaz lucrrile Consiliului
Superior al Magistraturii la care particip.
Este o soluie interesant i inedit, spre deosebire de alte ri (Frana sau Italia) unde
Preedintele Republicii este i preedintele Consiliului Superior al Magistraturii. La noi,
Preedintele Consiliului Superior al Magistraturii este un magistrat, ales prin rotaie pe un mandat
unic de un an, dintre membrii acestuia, fr a se exclude ns posibilitatea pentru Preedintele rii
de a participa la lucrrile Consiliului.
Astfel, acesta este invitat de drept la lucrrile Consiliului, el participnd ori de cte ori consider
c prezena sa la dezbateri este necesar, se nelege, din proprie iniiativ, fr a fi nevoie de o
invitaie. Fa de rangul su, el va prezida lucrrile acestui organism atunci cnd particip la
edinele sale, fr drept de vot, nefcnd parte din membrii Consiliului.
56
Potrivit art.134 alin.(1) din Constituia republicat: Consiliul Superior al Magistraturii propune
Preedintelui Romniei numirea n funcie a judectorilor i a procurorilor, cu excepia celor
stagiari, n condiiile legii.
Consiliul Superior al Magistraturii, n virtutea atribuiilor sale constituionale, astfel cum
acestea au fost reglementate n varianta iniial a Constituiei din 1991 era posesorul a dou funcii
izvorte din necesitatea protejrii independenei judectorilor i a imparialitii procurorilor i
anume: funcia de a asigura numirea judectorilor i funcia de a veghea la respectarea principiului
inamovibilitii judectorilor, n calitate de consiliu de disciplin.
n realizarea primei funcii, Consiliul Superior al Magistraturii propune Preedintelui Romniei,
numirea n funcie a judectorilor i a procurorilor, cu excepia celor stagiari, care sunt numii n
funcie de ctre Consiliul Superior al Magistraturii, pe baza mediei generale, obinut prin
nsumarea celor trei medii de la sfritul fiecrui an de studiu i de la examenul de absolvire a
Institutului Naional al Magistraturii, potrivit art.21 alin.(1) din Legea nr.303/2004 privind statutul
judectorilor i procurorilor. n cadrul prevederilor constituionale privitoare la numirea
magistrailor, se poate observa proiectarea unui sistem complex, sistem ce este detaliat prin lege.
Astfel, n activitatea de numire a magistrailor este implicat i Preedintele Romniei care va
proceda la numire n baza unei competene legate.
Textul constituional a fost ns explicitat prin art.31 din Legea nr. 303/2004 privind statutul
judectorilor i procurorilor potrivit cruia: (1) Judectorii i procurorii care au promovat
examenul de capacitate sunt numii de Preedintele Romniei, la propunerea Consiliului Superior
al Magistraturii. (2) Propunerile de numire se fac n cel mult 30 de zile de la data validrii
examenului de capacitate. (3) Preedintele Romniei poate refuza o singur dat numirea
judectorilor i procurorilor prevzui la alin.(1). Refuzul motivat se comunic de ndat
Consiliului Superior al Magistraturii. (4) n situaia n care Consiliul Superior al Magistraturii
susine propunerea iniial, are obligaia s motiveze opiunea i s o comunice de ndat
Preedintelui Romniei.
Numirea judectorilor semnific dobndirea inamovibilitii, privit ca un statut juridic special
care presupune protecia judectorilor n faa oricror imixtiuni exterioare, acetia neputnd fi
transferai, detaai i nici chiar promovai fr acordul lor.
Potrivit art.134 alin (2) din Constituia republicat:
Consiliul Superior al Magistraturii ndeplinete i rolul de instan de judecat, prin seciile
sale, n domeniul rspunderii disciplinare a judectorilor i a procurorilor, potrivit procedurii
stabilite prin legea sa organic. n aceste situaii, ministrul justiiei, preedintele naltei Curi de
Casaie i Justiie i procurorul general al Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i
Justiie (care fac de drept parte din Consiliul Superior al Magistraturii subl.ns.) nu au drept de
vot.
Este vorba despre cea de-a doua funcie a Consiliului Superior al Magistraturii, n materie
disciplinar, Constituia prevznd expres, n art.134 alin.(3) din Constituia republicat,
posibilitatea ca hotrrile acestui organism n materie disciplinar s poat fi atacate la nalta
Curte de Casaie i de Justiie.
n plus, spre deosebire de reglementarea constituional iniial, exist i un text de trimitere
[art.134 alin.(4) din Constituie] ce permite ca prin legea sa organic s i se stabileasc i alte
atribuii Consiliului, n realizarea rolului su de garant al justiiei .
Potrivit art.94 litera d) din Constituia republicat, Preedintele acord graierea individual.
Acordarea graierii individuale este un drept universal al efului de stat, ce const ntr-o msur
de clemen n virtutea creia o persoan condamnat penal este scutit de executarea total sau
parial a pedepsei stabilite prin hotrre judectoreasc de condamnare rmas definitiv.
Fa de aceast prevedere, n doctrin au fost formulate dou concluzii i anume: graierea
poate fi i colectiv, caz n care ea va fi acordat doar prin lege organic conform art.73 lit. i) din
Constituie; acordarea graierii individuale este o atribuie exclusiv a Preedintelui Romniei,
fiind exercitat fr vreo alt condiionare prealabil, dar nu i ulterioar, decretele emise de
Preedinte n exercitarea acestei atribuii urmnd a fi contrasemnate de primul-ministru.
57
consultarea sau ncuviinarea Parlamentului, iar o alt categorie de decrete, n special cele de numiri
n funcii, sunt supuse unor condiii stabilite de lege, majoritatea fiind condiionate de propunerile
altor autoriti publice. De altfel este vorba despre singura atribuie constituional a Preedintelui
Romniei legat de a crei exercitare prevederea constituional trimite expres la lege.
n ce privete natura juridic a decretelor Preedintelui, acestea sunt calificate de specialiti ca
fiind acte administrative, productoare de efecte juridice.
Prin urmare, decretele pot fi atacate n instana de contencios administrativ, potrivit legii
speciale n materie, cu excepia decretelor care intr n sfera actelor exceptate de la controlul n
contencios administrativ.
Dei o parte a doctrinei actuale susine c, decretele Preedintelui pot fi i acte administrative
normative, exemplificnd cu decretele de mobilizare parial sau total a forelor armate, de
respingere a unei agresiuni armate sau cu cele de instituire a strii de asediu sau de urgen emise n
condiiile art.92 i 93 din Constituie, n ce ne privete considerm i noi, alturi de ali autori, c ele
nu pot fi dect acte administrative individuale.
n opinia noastr, Preedintele nu ar putea lua decizii fundamentale pentru soarta rii cum sunt
cele ce pot fi instituite prin decretele mai sus menionate, dect n fruntea Consiliului Suprem de
Aprare a rii, n calitate de Preedinte al acestuia, autoritate care n situaiile evocate (mobilizare
total sau parial i instituire a strii de asediu sau de urgen) ar trebui s se ntruneasc imediat.
n acest caz, decretele Preedintelui vor avea doar rolul de a face incidente hotrrile colective ale
Consiliului Suprem de Aprare a rii, i de fapt de a declana aplicarea cadrului legal n materie.
De altfel, potrivit art. 4 lit.b) din Legea nr.415/2002 privind CSAT, acesta, la solicitarea
Preedintelui Romniei, analizeaz i propune msuri pentru: 1. instituirea strii de asediu sau a
strii de urgen n ntreaga ar ori n unele localiti; 2. declararea mobilizrii pariale sau
generale a forelor armate; 3. respingerea agresiunii armate ndreptate mpotriva rii; 4.
declararea strii de rzboi i ncetarea sa; 5. iniierea, suspendarea sau ncetarea aciunilor
militare. Constatm c legiuitorul enumer chiar situaiile excepionale n care se iau msuri
concretizate n decrete privite de unii autori ca avnd un caracter normativ.
Mai mult dect att, reglementrile ce vor fi puse n aplicare n astfel de situaii consacr
restrngeri ale exerciiului unor drepturi sau unor liberti ceteneti, tocmai ca urmare a
situaiei de rzboi sau a unor stri excepionale aprute or, potrivit art.53 din Constituie, acestea
pot fi luate doar printr-o lege, i pe cale de consecin, nu printr-un decret al Preedintelui.
Msurile ce ar urma s fie luate sunt coninute n acte normative speciale (ca de exemplu, O.U.G.
nr.1/1999 privind regimul strii de asediu i al strii de urgen aprobat cu modificri i completri
prin Legea nr.453/2004) iar decretul Preedintelui nu face dect s instituie regimul juridic
prevzut n astfel de acte normative.
n exercitarea atribuiilor sale Preedintele Romniei poate emite i alte acte juridice,
nereglementate de textul constituional, cum ar fi deciziile emise n temeiul Regulamentului de
organizare i funcionare al Administraiei Prezideniale de numire a unor comisii pentru elaborarea
unor raporte pe domenii de interes pentru societatea romneasc.
7. Rspunderea Preedintelui Romniei
n ce privete problema rspunderii Preedintelui Romniei, Constituia din 1991 a consacrat
dou texte distincte acestei instituii [art.84 alin.(3) i art.95], soluie tehnic ce a determinat o serie
de consecine sub aspectul naturii i a regimului juridic aplicabil fiecrei forme de rspundere.
Aceast deficien de redactare iniial a regimului constituional consacrat rspunderii
Preedintelui Romniei a fost remediat, prin legea de revizuire, prin deplasarea fostului art.84
alin.(3) referitor la punerea sa sub acuzare, imediat dup textul constituional consacrat suspendrii
sale din funcie, cu rezolvarea aspectelor sesizate de doctrin, rezultate din analiza comparativ a
celor dou reglementri.
n noua concepie, dup textul consacrat rspunderii politice pentru fapte care nu au
semnificaie penal, se reglementeaz tragerea la rspundere penal a Preedintelui Romniei
59
pentru fapte penale deosebit de grave, care n constituiile democratice sunt exprimate generic prin
sintagma nalt trdare.
Art.95 din Constituia republicat prevede suspendarea din funcie privit ca o rspundere
politic a Preedintelui, urmat de sanciunea demiterii prin referendum, fiind vorba, fa de
formele rspunderii administrative, de o rspundere administrativ-disciplinar.
Art.84 alin.(3) din Constituia din 1991, devenit art.96 n Constituia republicat, cu unele
modificri i completri, primind titlul marginal punerea sub acuzare instituie posibilitatea
nlturrii imunitii Preedintelui i a punerii sale sub acuzare pentru o fapt deosebit de grav,
acuzarea de nalt trdare, consacrnd o form de rspundere penal a acestuia.
Deoarece, n mod obinuit analiza rspunderii Preedintelui Romniei pornete de la dispoziiile
constituionale n materie, autorii de drept administrativ prezint instituia, delimitnd rspunderea
politic de rspunderea penal a acestuia.
n ce privete regimul rspunderii politice a Preedintelui Romniei, Constituia leag
procedura acesteia de iniiativa parlamentar, de poziia autoritii ce exercit jurisdicia
constituional i, n final, de votul poporului.
Procedura tragerii la rspundere, n cazul svririi unor fapte grave prin care Preedintele
ncalc prevederile Constituiei poate fi iniiat de cel puin o treime din numrul deputailor i
senatorilor i trebuie adus nentrziat la cunotin Preedintelui.
Propunerea trebuie temeinic motivat, iar treimea de parlamentari se raporteaz la totalul
acestora i nu la membrii uneia din Camere. Potrivit art. 80 din Regulamentul edinelor comune ale
Parlamentului, propunerea de suspendare din funcie a Preedintelui Romniei n cazul svririi
de ctre acesta a unor fapte grave prin care ncalc prevederile Constituiei, fcut de cel puin o
treime din numrul deputailor i senatorilor, se depune concomitent la birourile permanente ale
Camerelor Parlamentului. Birourile permanente, sub semntura preedinilor, comunic
nentrziat aceast propunere Preedintelui Romniei, precizndu-se totodat data i locul edinei
comune a Camerelor.
n cazul n care parlamentarii consider c nu exist suficiente informaii privitoare la
suspendarea din funcie, acetia pot decide cu votul majoritii, constituirea unei Comisii de
anchet.
nainte de dezbaterea propunerii de suspendare, este obligatorie sesizarea Curii Constituionale
n vederea emiterii unui aviz consultativ potrivit art.95 alin.(1) coroborat cu art.146 litera h) din
Constituia republicat. Abia dup primirea avizului se poate trece la dezbaterea propunerii de
suspendare. Potrivit Constituiei, Preedintele poate da Parlamentului explicaii cu privire la
faptele ce i se imput, aspect lsat la latitudinea efului de stat, la libera sa apreciere.
Procedura de suspendare este dezbtut dup procedura stabilit de Regulamentul edinelor
comune, iar pentru a deveni efectiv trebuie s fie votat de majoritatea deputailor i senatorilor.
n cazul aprobrii ei, n cel mult 30 de zile se organizeaz un referendum pentru demiterea
preedintelui. n urma referendumului pot apare ns, dou situaii.
ntr-o prim ipotez, poporul poate s confirme votul parlamentar, caz n care, Preedintele se
consider demis pe data organizrii referendumului, intervenind vacana funciei i declanndu-se
procedura organizrii de noi alegeri prezideniale.
ntr-o a doua ipotez, se poate ntmpla ca populaia s aib o poziie diferit fa de cea a
Parlamentului, s nu voteze n favoarea demiterii Preedintelui, situaie ce a fost apreciat n
doctrina actual, ca echivalnd cu un vot de blam adresat forului legislativ, aspect care ar putea
determina punerea n discuie a dizolvrii sale. Dei perfect argumentat punctul de vedere exprimat
mai sus, pentru a putea fi efectiv aplicat, el ar fi trebuit s-i gseasc o consacrare expres n
Constituie, iar acest lucru nu s-a ntmplat cu ocazia singurei revizuiri constituionale de pn
acum.
De altfel, dizolvarea Parlamentului, reglementat expres n art.89 din Constituie i supus unor
multiple condiionri nu poate s intervin, n opinia noastr, dect cu respectarea n totalitate a
acestor prevederi, ceea ce o face aproape imposibil de realizat. Prin urmare, n cazul n care
populaia se va pronuna mpotriva demiterii Preedintelui i implicit, contrar poziiei exprimate de
60
i n cazul declanrii acestei forme de rspundere, exist posibilitatea nefinalizrii, fie chiar
nainte de a se ajunge la instan, prin simpla constatare a Parchetului de pe lng nalta Curte de
Casaie i Justiie c nu sunt ntrunite elementele punerii sub acuzare de nalt trdare, de unde
refuzul trimiterii n judecat, fie pe parcursul judecii, n fond sau n recurs, se poate constata de
instana de judecat, c Preedintele nu poate fi condamnat pentru acuzare de nalt trdare din
anumite considerente.
i ntr-un caz i n cellalt, Preedintele, i va rencepe activitatea putndu-se purta discuii cu
privire la seriozitatea Parlamentului.
8. ntrebri i probleme de pus n discuie
1. Identificai regimul constituional consacrat de Constituia din 1991 i argumentai caracterizarea
2. n ce const atribuia Preedintelui de a adresa mesaje Parlamentului ?
3. Prezentai n ce condiii se exercit atribuiile Preedintelui de convocare i dizolvare a
Parlamentului.
4. Promulgarea legii
5. Care sunt atribuiile Preedintelui Romniei n domeniul aprrii ?
6. Care sunt atribuiile Preedintelui Romniei n domeniul politicii externe ?
7. Care sunt atribuiile Preedintelui Romniei n situaii excepionale ?
8. Actele Preedintelui Romniei
9. Rspunderea politic a Preedintelui Romniei
10. Rspunderea penal a Preedintelui Romniei
17. n cazul svririi unor fapte grave prin care ncalc prevederile Constituiei, Preedintele
Romniei poate fi suspendat din funcie cu votul:
a. majoritii deputailor i senatorilor prezeni
b. a cel puin dou treimi din totalul parlamentarilor
c. majoritii deputailor i senatorilor
65
Unitatea de nvare VI
Guvernul Romniei
Dei s-ar prea c este vorba de noiuni cu coninut identic, s-a susinut n doctrina interbelic,
cabinetul sau guvernul sunt titulaturi ntrebuinate din punct de vedere politic, pe cnd Consiliul de
minitri are un neles administrativ, el fiind mai puin o entitate ct un mod de a lucra al
minitrilor.
Spre deosebire de perioada interbelic n care, sfera Guvernului era mai mare dect a
Consiliului de Minitri, cci, pe lng minitri, n Guvern, mai intrau i secretarii de stat i
subsecretarii de stat, n perioada postbelic, din analiza reglementrilor constituionale, rezult c
noiunile erau echivalente.
n perioada postdecembrist, primele dispoziii cu privire la Guvern, le gsim n Decretul-Lege
nr.2/1989 privind constituirea, organizarea i funcionarea Consiliului Frontului Salvrii Naionale
(prima structur organizatoric cu atribuii de legiferare i cu origine revoluionar), pentru ca dup
cteva zile s fie adoptat Decretul-Lege nr.10/1989 privind constituirea, organizarea i funcionarea
Guvernului Romniei.
Decretul-Lege nr.92/1990 pentru alegerea Parlamentului i a Preedintelui Romniei, primul act
cu caracter constituional din perioada postdecembrist, n opinia unor specialiti iar apoi
Decretul-Lege nr.104/1990 privind activitile pentru care Guvernul adopt hotrri au consacrat
principalele norme privind organizarea i funcionarea Guvernului.
Ulterior a fost adoptat Legea nr.37/1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului
Romniei, lege preconstituional, nlocuit dup mai bine de un deceniu cu Legea nr.90/2001
privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor supus unor modificri i
completri ulterioare.
n Constituia Romniei republicat, Guvernul este reglementat n titlul III (Autoritile publice),
n capitolul III, la art.102-110, dar prevederi cu privire la aceast autoritate public se regsesc i n
capitolul urmtor, intitulat Raporturile Parlamentului cu Guvernul (art.111-115) precum i n alte
capitole, cum ar fi: cel consacrat Preedintelui (art.85, art.86, art.87 etc.) sau n cel consacrat
Parlamentului, cum ar fi art.74 privitor la iniiativa legislativ.
ntr-o viziune general, Guvernul are sarcina de a realiza politica naiunii, el este iniiatorul,
modelatorul i executantul msurilor de redresare economic, scdere a inflaiei i stabilitate
economic, rspunde de ordinea public, de aprarea naional sau de raporturile statului pe
care-l guverneaz cu alte state.
Sub aspectul modului de constituire, adic al existenei unor nivele ierarhice ntre membrii
Guvernului, pot fi identificate Guverne formate din prim-ministru i ceilali membri, adic guverne
cu structur simpl i Guverne ce conin o ierarhizare, formate spre exemplu, din prim-ministru,
viceprim-ministru, ministru de stat, minitrii etc., adic Guverne cu structur ierarhic.
n ce privete componena Guvernului, se ntlnesc constituii care restrng sfera membrilor
Guvernului exclusiv la sfera minitrilor, constituii care admit i prezena minitrilor fr portofoliu
i constituii care extind sfera membrilor Guvernului i la alte funcii de demnitate public, cum ar
fi secretarii de stat.
Legat de numrul minitrilor i implicit, al ministerelor, exist constituii care stabilesc un
numr fix de ministere, alte constituii stabilesc o cifr minim sau indic autoritatea care va stabili
acest numr iar cele mai multe las problema deschis, pe seama legii sau pe seama jocului politic
de formare a Guvernului.
Din coninutul art.102 alin.(1) din Constituia republicat rezult c Guvernul Romniei are un
dublu rol: politic i administrativ.
Astfel, Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur
realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei
publice.
Cu alte cuvinte, raiunea fundamental a Guvernului o reprezint asigurarea realizrii liniilor
politice interne i externe ale rii, ceea ce sub aspect juridic se concretizeaz n iniierea de
proiecte legislative, adoptarea de hotrri pentru aplicarea acestora, iar administraia public a crei
conducere general este realizat de Guvern, are drept scop tocmai ndeplinirea acestor valori
politice.
67
Fr a se realiza o definiie legal clar a acestei noiuni, n art.81 alin.(2) din Legea nr.161/2003
privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor
publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei se regsete o enumerare a
funciilor care fac parte din aceast categorie. Astfel: Prin funcii publice de autoritate,
incompatibile cu calitatea de deputat sau de senator, se nelege funciile din administraia public
asimilate celor de ministru, funciile de secretar de stat, subsecretar de stat i funciile asimilate
celor de secretar de stat i subsecretar de stat din cadrul organelor de specialitate din subordinea
Guvernului sau a ministerelor, funciile din Administraia Prezidenial, din aparatul de lucru al
Parlamentului i al Guvernului, funciile de conducere specifice ministerelor, celorlalte autoriti i
instituii publice, funciile de consilieri locali i consilieri judeeni, de prefeci i subprefeci i
celelalte funcii de conducere din aparatul propriu al prefecturilor, funciile de primar, viceprimar
i secretar ai unitilor administrativ-teritoriale, funciile de conducere i execuie din serviciile
publice descentralizate ale ministerelor i celorlalte organe din unitile administrativ-teritoriale i
din aparatul propriu i serviciile publice ale consiliilor judeene i consiliilor locale, precum i
funciile care, potrivit legii, nu permit persoanelor care le dein s candideze n alegeri.
n ce privete, cea de-a doua incompatibilitate, funcia de reprezentare profesional salarizat
n cadrul organizaiilor cu scop comercial, este vorba despre o soluie preluat integral din
Constituia Franei.
La incompatibilitile deja menionate, art.84 din Legea nr.161/2003 a mai adugat urmtoarele
incompatibiliti ale funciei de membru al Guvernului: funcia de preedinte, vicepreedinte,
director general, director, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor la
societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i cele
financiare, precum i la instituiile publice; funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor
generale ale acionarilor sau asociailor la societile comerciale mai sus prevzute; funcia de
reprezentant al statului n adunrile generale ale societilor comerciale mai sus prevzute; funcia
de manager sau membru al consiliilor de administraie ale regiilor autonome, companiilor i
societilor naionale; calitatea de comerciant persoan fizic; calitatea de membru al unui grup de
interes economic; o funcie public ncredinat de un stat strin, cu excepia acelor funcii
prevzute n acordurile i conveniile la care Romnia este parte.
Constatarea strii de incompatibilitate se face de primul-ministru, care va dispune msurile
necesare pentru ncetarea acesteia, potrivit dispoziiei rmase nemodificate din Legea nr.90/2001.
ncetarea funciei de membru al Guvernului intervine n cazurile prevzute de art.106 din
Constituie precum i n condiiile aplicrii art.109.
Potrivit art.106 din Constituia republicat, deja evocat: Funcia de membru al Guvernului
nceteaz n urma demisiei, a revocrii, a pierderii drepturilor electorale, a strii de
incompatibilitate, a decesului, precum i n alte cazuri prevzute de lege .
Dac revocarea unui membru al Guvernului poate interveni pe considerente pur politice, n mod
obinuit, concretizndu-se ntr-o remaniere guvernamental, suspendarea intervine ntr-o situaie
anormal, ca urmare a nceperii urmririi penale sau a trimiterii n judecat a unui ministru, n
condiiile art.109 alin.(2) din Constituie. Astfel, spre deosebire de suspendare, cauz de ncetare a
mandatului unui ministru, care prezint caracterul unei sanciuni, n sensul larg al termenului,
revocarea prezint semnificaia unei msuri juridice, ce reflect un joc politic al forelor ce
formeaz echipa guvernamental.
4. Primul ministru
Art.107 din Constituia republicat are ca titlu marginal Primul-ministru iar Legea nr.90/2001 i
consacr acestuia o ntreag seciune (a 4-a) n capitolul privitor la organizarea i funcionarea
Guvernului.
Potrivit art.107 alin. (1) din Constituie i art.13 din Legea nr.90/2001: Primul-ministru
conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, respectnd atribuiile ce le revin.
73
74
Dac strict juridic, aceast dispoziie nu mai era necesar, soluia fiind dedus din textele deja
existente, nc din 1991, sub aspect politic, soluia apare ca justificat, mai ales fa de un precedent
deja creat la sfritul anului 1999.
Cu civa ani ani n urm a aprut o alt problem legat de aplicarea art.85 alin.(2) din
Constituia republicat i anume, ce se ntmpl n cazul n care Preedintele refuz propunerea
primului-ministru de numire a unui ministru, cu o serie de argumente, apreciate ca fiind de natur
legal. Chemat s se pronune ntr-o asemenea situaie, n condiiile art.146 litera e) din
Constituie, Curtea Constituional a stabilit c, Preedintele poate refuza o propunere, o singur
dat, argumentndu-i decizia prin analogie, cu situaia solicitrii reexaminrii de ctre Parlament a
unei legi, o singur dat.
Potrivit art.15 din Legea nr.90/2001 n vigoare, primul-ministru numete i elibereaz din
funcie: a).conductorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepia
persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului; b). secretarul general i secretarii
generali adjunci ai Guvernului, n cazul utilizrii acestor funcii; c). secretarii de stat i consilierii
de stat din cadrul aparatului de lucru al Guvernului; d). secretarii de stat i subsecretarii de stat;
e). alte persoane care ndeplinesc funcii publice, n cazurile prevzute de lege.
n scopul rezolvrii unor probleme operative, primul-ministru poate constitui prin decizie,
potrivit Legii nr.90/2001, consilii, comisii i comitete interministeriale, neexistnd nici o precizare
cu privire la distincia dintre acestea.
De asemenea, potrivit art. 17 al aceleiai legi, Primul-ministru contrasemneaz decretele emise
de Preedintele Romniei, n cazul n care Constituia prevede obligativitatea contrasemnrii
acestora.
Seciunea consacrat primului-ministru se ncheie cu o prevedere referitoare la actele emise de
acesta, n ndeplinirea atribuiilor ce-i revin, n condiiile legii, numite decizii. Asemeni decretelor
Preedintelui i actelor Guvernului, deciziile primului-ministru se public n Monitorul Oficial al
Romniei, partea I, sub sanciunea inexistenei.
n ce privete modalitile de ncetare a calitii de prim-ministru, cu toate consecinele ce
decurg de aici, Constituia republicat prevede expres n art.107 alin.(3): Dac primul-ministru se
afl n una dintre situaiile prevzute la articolul 106, cu excepia revocrii (corelare necesar subl. ns.) sau este n imposibilitate de a-i exercita atribuiile, Preedintele Romniei va desemna
un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a ndeplini atribuiile primuluiministru, pn la formarea noului Guvern. Interimatul pe perioada imposibilitii exercitrii
atribuiilor, nceteaz dac primul-ministru i reia activitatea n Guvern. Desemnarea este
ntotdeauna pe o perioad limitat.
Dac motivul ce a determinat numirea primului-ministru interimar se datoreaz faptului c
funcia primului-ministru titular a ncetat, potrivit art.110 alin.(2) din Constituie, Guvernul se
consider demis, primul-ministru interimar urmnd s conduc un Guvern demisionar pn la
depunerea jurmntului de ctre noul Guvern.
Dac ns, motivul ce a determinat numirea primului-ministru interimar se datoreaz faptului c
primul-ministru titular se afl n imposibilitate de a-i exercita atribuiile (spre exemplu, din motive
de sntate) interimatul dureaz doar pn cnd primul-ministru titular i va relua activitatea n
Guvern. n situaia n care perioada de interimat este mai mare de 45 de zile, potrivit art.110 alin.(2)
din Constituie, Guvernul va fi demis.
n sfrit, n art.107 alin.(4) din Constituia republicat este adugat o alt modalitate de
ncetare a funciei de membru al Guvernului, fa de coninutul art.106, stipulndu-se expres c,
Prevederile alin.3 se aplic n mod corespunztor i celorlali membri ai Guvernului, la
propunerea primului-ministru, pentru o perioad de cel mult 45 de zile.
5. Organizarea i funcionarea Guvernului
75
Potrivit art.108 din Constituia republicat: (1) Guvernul adopt hotrri i ordonane. (2).
Hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor. (3).Ordonanele se emit n temeiul unei
legi speciale de abilitare, n limitele i n condiiile prevzute de aceasta. (4). Hotrrile i
ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de primul-ministru, se contrasemneaz de minitrii
care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial al Romniei.
Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau a ordonanei. Hotrrile care au caracter militar se
comunic numai instituiilor interesate.
Aceste prevederi constituionale, controversate n timp, n aplicare, au fost preluate i
dezvoltate, mult prea succint ns, n Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea
Guvernului Romniei i a ministerelor.
Astfel, art.26 alin.(1) din lege stabilete posibilitatea membrilor Guvernului de a propune
proiecte de hotrri i de ordonane, precum i, proiecte de lege, n vederea exercitrii dreptului de
iniiativ legislativ a acestuia.
Potrivit art.27 alin.(1) i (2) din Lege: Guvernul adopt hotrri i ordonane n prezena
majoritii membrilor si. Hotrrile i ordonanele se adopt prin consens. Dac nu se realizeaz
consensul, hotrte primul-ministru, prevederi ce se aplic i n cazul documentelor i altor
msuri dezbtute n Guvern.
O astfel de modalitatea de adoptare a actelor Guvernului a fost criticat n doctrin deoarece
acord puteri exagerate primului-ministru. Singura situaie n care ar fi de acceptat ca primulministru s aib votul decisiv, ar putea apare n cazul n care ar exista o egalitate ntre numrul
membrilor care susin un proiect i cel al celor care sunt mpotriv.
La rndul su, coninutul art.108 alin.(4) din Constituia republicat, referitor la obligativitatea
publicrii actelor Guvernului, de regul, sub sanciunea inexistenei, este preluat ca atare, n art. 27
alin.(3) din Legea nr.90/2001.
O analiz a celor dou tipuri de acte ale Guvernului presupune delimitarea acestora, ca acte
juridice avnd o natur juridic diferit.
Astfel, n ce privete hotrrile Guvernului, n doctrina administrativ este unanim admis c,
acestea sunt acte administrative normative sau acte administrative individuale, reprezentnd
expresia unei competene originare a Guvernului, prevzut de Constituie, tipic pentru rolul
acestuia de autoritate public a puterii executive.
Hotrrea Guvernului intervine atunci cnd, n mod natural, executarea unor prevederi din lege
presupune stabilirea de msuri sau a unor reguli subsecvente, care s asigure corecta aplicare a
acestora.
Hotrrea reprezint prin excelen, actul prin care Guvernul i realizeaz rolul de exercitare a
conducerii generale a administraiei publice, reglementnd relaii sociale care sunt prin natura lor
inferioare ca importan fa de cele reglementate de lege.
Deci, hotrrile se adopt ntotdeauna n baza legii, fiind secundum legem i urmrind
organizarea executrii i executarea n concret a legii, sau ntr-o formul mai sintetic, punerea n
aplicare sau aducerea la ndeplinire a legilor. Uneori necesitatea adoptrii unei hotrri a
Guvernului este expres prevzut n dispoziiile legii, alteori ea se subnelege.
Atunci cnd o hotrre a Guvernului ncalc legea sau chiar Constituia sau adaug la
dispoziiile legii, ea poate fi atacat n instana de contencios administrativ n temeiul art.52 din
Constituia republicat i a dispoziiilor legii speciale n materie, Legea nr.554/2004 privind
contenciosul administrativ cu modificrile i completrile ulterioare.
Regimul juridic aplicabil ordonanelor Guvernului, rezult att din art.108 din Constituia
republicat, mai sus menionat, ct i din art.115, consacrat instituiei delegrii legislative.
Instituia delegrii legislative rezum n esen posibilitatea acordat Guvernului, ca n anumite
limite i cu respectarea unor condiii, s adopte ordonane, acte ce conin norme cu putere de
lege.
Dac n primii ani dup adoptarea Constituiei, analiza acestei instituii s-a aflat n mic msur
n atenia doctrinei, n practica statal fiind rareori utilizat, mai ales dup 1997, doctrina a nceput
s acorde atenie sporit acestei instituii, ce tinde s se ndeprteze tot mai mult de litera i spiritul
78
Constituiei. Este motivul pentru care, ntr-o ncercare de clarificare a regimului juridic aplicabil
ordonanelor, cu ocazia revizuirii din octombrie 2003, s-a intervenit substanial, pe fondul acestor
dispoziii constituionale.
Datorit acestui aspect, pe de-o parte, i n raport cu o bogat doctrin, rezultat al unei practici
excesive n aplicarea acestei instituii, pe de alt parte, din considerente didactice, vom evoca la
nceputul analizei dispoziiile iniiale n materie.
Astfel, potrivit art.114 din Constituia din 1991: (1).Parlamentul poate adopta o lege special
de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor
organice. (2). Legea de abilitare va stabili, n mod obligatoriu, domeniul i data pn la care se pot
emite ordonane. (3). Dac legea de abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii
Parlamentului, potrivit procedurii legislative, pn la mplinirea termenului de abilitare.
Nerespectarea termenului atrage ncetarea efectelor ordonanei. (4). n cazuri excepionale,
Guvernul poate adopta ordonane de urgen. Acestea intr n vigoare numai dup depunerea lor
spre aprobare la Parlament. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac n mod
obligatoriu. (5). Aprobarea sau respingerea ordonanelor se face printr-o lege n care vor fi
cuprinse i ordonanele ale cror efecte au ncetat potrivit alineatului 3.
Din analiza acestor prevederi, rezult c, ordonanele Guvernului pot fi de dou feluri: simple
i de urgen.
Ordonanele simple sau legale se adopt ntotdeauna n baza unei legi de abilitare care conine
dou elemente obligatorii i un element facultativ.
Cele dou categorii de dispoziii obligatorii privesc perioada de abilitare i domeniile n care se
pot adopta ordonanele, domenii care nu pot intra n sfera legii organice, domenii identificate prin
eliminare, sfera legilor organice fiind expres i limitativ prevzut n art.73 alin.(3) din Constituia
republicat. Elementul facultativ lsat la libera apreciere a parlamentarilor se refer la supunerea
acestora, spre aprobare Parlamentului.
Dei, norma constituional nu conine vreo precizare expres n acest sens, n practica de stat sa format regula abilitrii Guvernului, pe perioada vacanei parlamentare. Nimic nu oprete ns, ca
Parlamentul s abiliteze Guvernul s adopte ordonane i n timpul sesiunilor sale.
n varianta iniial a Constituiei, ordonanele de urgen sau constituionale trebuiau adoptate
doar n cazuri excepionale i intrau n vigoare numai dup depunerea lor spre aprobare la
Parlament, iar dac acesta nu se afla n sesiune, trebuia convocat n mod obligatoriu.
Spre deosebire de ordonanele simple care se supun aprobrii Parlamentului, numai dac legea
de abilitare o cere, ordonanele de urgen se supun toate, fr excepie aprobrii forului legislativ,
situaie rmas neschimbat i n urma revizuirii.
n urma dezbaterii, Parlamentul poate adopta o lege de aprobare a ordonanei n forma iniial
(situaia cea mai convenabil sub aspectul efectelor juridice dar i cea mai rar ntlnit n practic),
o lege de aprobare cu modificri i completri a ordonanei (situaia cea mai frecvent ntlnit n
practic) sau o lege de respingere a ordonanei (practic intensificat mai ales, n ultimii ani).
O problem controversat, care a dus la conturarea a dou poziii fundamental opuse n rndul
autorilor de drept public s-a referit la posibilitatea adoptrii de ordonane de urgen n materia
legii organice. Dup cum vom vedea, aceast problem a fost rezolvat ca urmare a revizuirii.
Pe scurt, n absena unor precizri exprese, printr-o interpretare per a contrario a dispoziiilor
art.114 alin.(4) din Constituia din 1991, o parte a specialitilor s-a pronunat n favoarea admiterii
acestei posibiliti, ncurajat fiind n timp i de poziia adoptat de Curtea Constituional care a
admis o practic, devenit curent n aceast direcie.
Au existat ns i autori care s-au meninut constant pe poziia respingerii posibilitii de
adoptare a ordonanelor de urgen n materia legii organice, n pofida evoluiei n sens contrar a
practicii guvernamentale, invocnd n special, argumente procedurale. Att legea de abilitare, ct i
legile de aprobare sau de respingere a ordonanelor sunt legi ordinare, nefiind expres menionate
nici n norma constituional care enumr domeniile legii organice i nici calificate ca atare. Astfel
fiind s-a ridicat ntrebarea: cum va vota Parlamentul, o lege de aprobare a unei ordonane de urgen
? S-a ajuns n timp, numrul ordonanelor de urgen adoptate n domenii ale legii organice
79
81
Obligaia de informare acioneaz i n sens invers, membrii Guvernului avnd acces la lucrrile
Parlamentului, iar atunci cnd li se solicit prezena, participarea lor fiind obligatorie, potrivit
art.111 alin.(2) din Constituia republicat.
O chestiune distinct privete limitele cererii, care poate s vizeze doar situaii ce in obiectiv de
natura controlului parlamentar i nu interese personale ale parlamentarilor, nefiind vorba de un
atribut personal al acestora.
Potrivit art.112 din Constituia republicat, astfel cum acesta a fost modificat i completat,
inclusiv sub aspectul titlului marginal, fiind vorba n prezent de controlul parlamentar prin
ntrebri, interpelri i moiuni simple, ce a completat vechea formulare referitoare doar la
ntrebri i interpelri:
(1).Guvernul i fiecare dintre membrii si au obligaia s rspund la ntrebrile sau la
interpelrile formulate de deputai sau de senatori, n condiiile prevzute de regulamentele celor
dou Camere ale Parlamentului. (2). Camera Deputailor sau Senatul poate adopta o moiune
simpl prin care s-i exprime poziia cu privire la o problem de politic intern sau extern ori,
dup caz, cu privire la o problem ce a fcut obiectul unei interpelri.
Regulamentele Camerelor, neleg prin ntrebare o simpl cerere de a rspunde dac un fapt este
adevrat, dac o informaie este exact, dac Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice
neleg s comunice Camerei, actele i informaiile solicitate sau, dup caz, dac au intenia s
adopte o hotrre ntr-o problem anume. Prin interpelare se nelege n principiu, o cerere adresat
Guvernului, prin care se solicit explicaii asupra politicii sale n probleme importante ale activitii
interne i externe.
ntrebrile pot fi scrise i orale, iar cele scrise pot fi: ntrebri la care rspunsul urmeaz a fi dat
n scris i ntrebri la care rspunsul se d oral de la tribuna Camerei.
Prin legea de revizuire a fost consacrat expres, o practic parlamentar, uzitat constant de
ctre opoziie, ca mijloc democratic de lupt, adic moiunea simpl, iniiat numai de deputai
sau de senatori, finalizat prin vot.
Urmtorul articol din Constituie din capitolul consacrat raporturilor Parlamentului cu
Guvernul reglementeaz forma cea mai grav de sanciune care intervine n cazul rspunderii
politice a Guvernului i anume, demiterea prin retragerea ncrederii acordate de ctre Parlament,
prin procedura moiunii de cenzur, instituie tradiional a dreptului public modern.
Guvernul ca organ rezultat din jocul politic, rspunde politic numai n faa Parlamentului
pentru ntreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului rspunde politic solidar cu ceilali
membri pentru activitatea Guvernului i pentru actele acestuia, potrivit art.109 alin.(1) din
Constituia republicat.
Moiunea de cenzur este simetric opus votului de ncredere, ntruct prin adoptarea ei,
Parlamentul retrage ncrederea acordat Guvernului la nvestitur. Mandatul de ncredere, singurul
pe temeiul cruia Guvernul poate funciona n mod normal, constituie esena raporturilor dintre
Parlament i Guvern, din care rezult autonomia, expresie a principiului separaiei dintre puterea
legislativ i cea executiv i colaborarea lor, ndeplinirea rolului constituional ce revine fiecreia
dintre cele dou autoriti publice.
Potrivit art.113 din Constituia republicat:(1). Camera Deputailor i Senatul, n edin
comun, pot retrage ncrederea acordat Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur, cu
votul majoritii deputailor i senatorilor. (2). Moiunea de cenzur poate fi iniiat de cel puin o
ptrime din numrul total al deputailor i senatorilor i se comunic Guvernului la data depunerii.
(3). Moiunea de cenzur se dezbate dup 3 zile de la data cnd a fost prezentat n edina comun
a celor dou Camere. (4). Dac moiunea de cenzur a fost respins, deputaii i senatorii care au
semnat-o nu mai pot iniia, n aceeai sesiune, o nou moiune de cenzur, cu excepia cazului n
care Guvernul i angajeaz rspunderea potrivit articolului 114.
Rezult c, moiunea de cenzur cuprinde trei momente eseniale: iniierea, dezbaterea i
supunerea la vot.
Ca o condiie obligatorie de validitate, moiunea de cenzur poate fi iniiat de cel puin o
ptrime din numrul total al deputailor i senatorilor. Pentru a se putea verifica ndeplinirea
82
acestei condiii este necesar ca numele i prenumele semnatarilor s fie nsoite de calitatea de
deputat sau de senator, grupul parlamentar de care aparin i de semntur.
Moiunea de cenzur se prezint Birourilor permanente ale celor dou Camere i se comunic
Guvernului de ctre Preedintele Camerei Deputailor n ziua n care a fost depus, pentru ca acesta,
cunoscndu-i coninutul s se poat apra.
Convocarea are loc n maxim 5 zile, la edina comun a celor dou Camere fiind prezentat
textul moiunii de cenzur. Dezbaterea propriu-zis are loc dup maxim 3 zile de la prezentare,
ocazie cu care se d cuvntul primului-ministru sau unui alt ministru desemnat de acesta pentru a
prezenta poziia Guvernului. n continuare, preedintele d cuvntul deputailor i senatorilor, n
ordinea nscrierii lor la cuvnt.
Moiunea de cenzur se adopt cu votul majoritii parlamentarilor, prin vot secret cu bile.
Este o soluie simetric cu cea privitoare la acordarea votului de ncredere unui anumit Cabinet,
realizat tot n edina comun a celor dou Camere, cu votul majoritii parlamentarilor.
Dac moiunea de cenzur este admis se ia act de aceasta, printr-o hotrre a Parlamentului,
semnat de Preedinii celor dou Camere, hotrre care se nainteaz Preedintelui Romniei n
vederea declanrii procedurii de formare a unui nou Guvern.
Pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern, echipa guvernamental
anterioar, a Guvernului demisionar, va rspunde potrivit art.110 alin.(4) din Constituie, de
ndeplinirea actelor necesare pentru administrarea treburilor publice.
Dac moiunea de cenzur este respins, cei care au iniiat-o nu mai pot depune o alta n aceeai
sesiune, excepie fcnd ipoteza angajrii rspunderii Guvernului.
Raporturile politice dintre Parlament i Guvern i implicit, rspunderea politic a acestuia din
urm au conotaii speciale n cazul acestei proceduri.
Potrivit art.114 din Constituia republicat, astfel cum acesta a fost completat:
(1).Guvernul i poate angaja rspunderea n faa Camerei Deputailor i a Senatului, n
edin comun, asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de
lege. (2). Guvernul este demis dac o moiune de cenzur, depus n termen de 3 zile de la
prezentarea programului, a declaraiei de politic general sau a proiectului de lege, a fost votat
n condiiile articolului 113. (3). Dac Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de
lege prezentat, modificat sau completat, dup caz, cu amendamente acceptate de Guvern, se
consider adoptat, iar aplicarea programului sau a declaraiei de politic general devine
obligatorie pentru Guvern. (4). n cazul n care Preedintele Romniei cere reexaminare legii
adoptate potrivit alineatului (3), dezbaterea acesteia se va face n edina comun a celor dou
Camere.
Cu alte cuvinte, dac n termen de 3 zile se introduce o moiune de cenzur, iar ulterior aceasta
este adoptat, Guvernul va deveni demisionar. Dac nu se depune moiunea de cenzur sau dac
dei introdus, ea este respins la vot, proiectul de lege prezentat, (modificat sau completat, dup
caz, cu amendamente acceptate de Guvern, potrivit completrii aduse prin legea de revizuire din
2003 subl.ns.) se consider adoptat iar programul sau declaraia de politic general devin
obligatorii pentru Guvern.
Angajarea rspunderii politice a Guvernului reprezint o procedur prin care, pentru a face
fa unor mprejurri deosebite, ce reclam stabilirea de msuri urgente, care sunt de competena
Parlamentului, Guvernul urmrete adoptarea unui program, unei declaraii de politic general
sau unui proiect de lege, cu sprijinul majoritii parlamentare pe care se ntemeiaz i n condiii de
maxim celeritate.
Ipotezele de angajare a rspunderii Guvernului au fost grupate, n dou categorii: angajarea
rspunderii asupra unui program sau unei declaraii de politic general i angajarea rspunderii
asupra unui proiect de lege, ultima ipotez crend reale probleme n practica de stat, motiv pentru
care o vom prezenta mai n detaliu.
Angajarea rspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezint o modalitate
legislativ indirect de adoptare a unei legi, adic nu prin dezbaterea legii n cadrul procedurii
legislative ordinare, ci prin dezbaterea unei problematici prin excelen politice, legate de
83
rmnerea sau demiterea Guvernului. Este motivul pentru care, aceast procedur parlamentar
cunoscut n doctrin i sub denumirea de moiune de cenzur provocat, se desfoar n Camerele
reunite prin votul crora Guvernul a fost nvestit i poate fi i deznvestit.
n ce privete posibilitatea de a se interveni n coninutul efectiv al proiectului de lege (pn la
soluionarea acestei probleme prin legea de revizuire subl.ns.), dei iniial s-a susinut c Guvernul
poate accepta eventuale modificri ale acestuia, iar dezbaterile ce au loc ar putea privi att
coninutul acestui proiect ct i al unui program sau a unei declaraii de politic general, dup caz,
n practica de Stat conturat n aplicarea art.113, n varianta iniial a Constituiei, textul legii a
rmas ntotdeauna cel promovat de Guvern.
Expresia un proiect de lege, s-a mai susinut, ar trebui neleas n sens restrns, angajarea
rspunderii neputndu-se face cu privire la dou proiecte de lege sau la un pachet de asemenea
proiecte, situaie care ar anula, practic rolul Parlamentului ca unic autoritate legiuitoare a rii.
n pofida unei astfel de poziii logice a doctrinei, n practica de stat a fost angajat rspunderea
n cele mai variate situaii: pentru un proiect de lege de aprobare a unei ordonane de urgen (care
deja i producea efecte juridice); pentru un proiect de lege care coninea 6 obiecte de
reglementare; pentru un proiect de lege care intrase deja n dezbaterea parlamentar; pentru
promovarea unui nou Cod al muncii, pentru adoptarea unui Pachet de legi anticorupie coninnd
nu mai puin de 15 obiecte de reglementare, pentru adoptarea unor msuri privind dou obiecte de
reglementare distincte i anume, proprietatea i justiia, pentru un pachet legislativ n domeniul
sntii. Ulterior, n anul 2009, chiar Codul civil (intrat n vigoare la 1 octombrie 2012) i Codul
penal (intrat n vigoare la 1 februarie 2014) au fost promovate pe aceast cale. i Legea educaiei
naionale, Legea nr.1/2011 a fost promovat prin aceast procedur. Cea mai recent Lege
promovat prin procedura angajrii rspunderii Guvernului este Legea nr.165/2013 privind msurile
pentru finalizarea procesului de restituire, n natur sau prin echivalent, a imobilelor preluate n mod
abuziv n perioada regimului comunist n Romnia.
Din enumerarea cazurilor de mai sus este evident c probleme se ridic n practic, n legtur
cu angajarea rspunderii Guvernului pentru un proiect de lege, i ntotdeauna, aplicarea acestei
proceduri n practica de stat s-a dovedit atipic, de unde concluzia c, un Guvern, oricare ar fi
acesta, are tendina de a-i extinde puterea de a legifera, pn la urm, n dauna forului legiuitor.
Legat de modalitile concrete n care angajarea rspunderii Guvernului este pus n practic
pentru un proiect de lege, rspunsul trebuie cutat n raporturile pe care legiuitorul constituant le
stabilete ntre Parlament i Guvern, mai precis, n ponderea acordat Guvernului n activitatea de
legiferare.
Fa de consacrarea constituional expres a rolului Parlamentului de organ reprezentativ
suprem i unic autoritate legiuitoare a rii, considerm c, Guvernului nu ar trebui s i se permit
dect cu titlu de excepie s ptrund n sfera de reglementare primar a relaiilor sociale, s intre n
cmpul de aciune a forului legiuitor.
Or, dou proceduri constituionale i anume angajarea rspunderii Guvernului i delegarea
legislativ au permis n timp, mai ales, datorit caracterului prea general al redactrii,
transformarea excepiei n regul.
Din aceast perspectiv, completarea adus prin legea de revizuire, n sensul admiterii
posibilitii modificrii sau completrii proiectului de lege promovat de ctre Guvern, cu condiia
ca amendamentele aduse n Parlament, s fie acceptate de acesta, nu credem c va contribui la
clarificarea procedurii speciale, de adoptare a unui proiect de lege pe calea angajrii rspunderii
Guvernului. Dimpotriv, fa de noua modalitate de redactare, credem c, dilemele vor fi
amplificate.
Prima ntrebare care se ridic vizeaz n mod firesc refuzul amendrii proiectului de lege, de
ctre Guvern. Ce se va ntmpla ntr-o asemenea situaie ? Este de presupus c, proiectul de lege va
fi trimis spre promulgare n forma iniial, dar atunci ne ntrebm ce rost ar mai avea propunerea de
amendamente de ctre parlamentari.
n plus, aspecte de natur procedural se vor ridica n aplicarea noilor prevederi
constituionale. Dac termenul de introducere a moiunii de cenzur este att de scurt, de doar 3 zile
84
85
Dei s-ar prea c acestea erau singurele variante posibile de nfiinare, organizare i funcionare
a ministerelor, acceptate de legiuitorul constituant, n practica de stat, pn la adoptarea actualei
reglementri, majoritatea ministerelor, cu excepia Ministerului de Interne i a Ministerului Aprrii
Naionale au fost organizate i au funcionat pe baza unor Hotrri ale Guvernului, schimbate de
fiecare dat o dat cu nvestirea unui nou Cabinet, modificate i completate uneori, chiar pe
parcursul funcionrii aceluiai Cabinet.
Din cele trei variante enunate de doctrin, s-a optat pentru cea de-a doua, prin adoptarea Legii
nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor ce conine un
capitol distinct consacrat organizrii i funcionrii ministerelor, structurat pe patru seciuni:
Dispoziii generale, Organizarea ministerelor, Conducerea ministerelor i Atribuiile generale ale
minitrilor.
Potrivit legii, ministerele i minitrii se aprob de ctre Parlament, prin acordarea votului de
ncredere la nvestitur, iar primul-ministru poate cere Parlamentului modificarea structurii
Guvernului prin nfiinarea, desfiinarea sau dup caz, divizarea ori comasarea unor ministere,
situaii care se supun votului Parlamentului, n condiiile nvestiturii. Este un aspect ce a mai fost
evocat cu prilejul punerii n discuie a procedurii de nvestitur a Guvernului.
Astfel, din interpretarea dispoziiilor mai sus menionate rezult c, este posibil crearea de noi
ministere sau reorganizarea celor existente prin procedura de formare a unui nou Cabinet, att
ministerele ct i minitri fiind supui aprobrii votului de ncredere de ctre Parlament, cu ocazia
nvestiturii.
n plus, dac primul-ministru, intenioneaz s modifice structura Guvernului, pe parcursul
mandatului, intervenind n vreo form sau alta asupra numrului de ministere, va avea nevoie din
nou, de votul de ncredere al Parlamentului, aspect consacrat expres n art.85 alin.(3) din Constituia
republicat, introdus cu ocazia revizuirii.
Din dispoziiile legii rezult c doar pentru organizarea i funcionarea ministerelor privind
aprarea naional i ordinea public sunt necesare legi speciale, putnd fi adoptate implicit i
ordonane, dac Guvernul primete abilitare n acest scop, pentru restul ministerelor fiind suficient
adoptarea unor Hotrri ale Guvernului.
Sub aspectul formei, s-a relevat n doctrin, nu exist n prezent un minister al "ordinii publice",
fiind de presupus c ar fi vorba despre Ministerul de Interne, devenit n 2003, Ministerul
Administraiei i Internelor, ulterior Ministerul Internelor i Reformei Administrative, la finele
anului 2008, din nou Ministerul Administraiei i Internelor, avnd n prezent denumirea de
Ministerul Afacerilor Interne, referirea fiind n orice caz, confuz i imprecis.
Legea precizeaz i competena Guvernului de a aproba prin Hotrre rolul, funciile,
atribuiile, structura organizatoric i numrul de posturi ale ministerelor, n raport de
importana, volumul, complexitatea i specificul acestora.
De asemenea, Legea nr.90/2001 a recunoscut personalitatea juridic a ministerelor preciznd c
acestea au sediul n municipiul Bucureti.
Cu privire la calificarea ca "minister" a unei autoriti publice este de remarcat i faptul c unele
autoriti pot avea i alt denumire dect cea de minister, dar conductorii lor s aib calitatea de
ministru, dup cum este posibil n consecin, ca numrul minitrilor din echipa guvernamental s
nu coincid, stricto-senso, cu numrul ministerelor.
Conducerea ministerelor se exercit de minitri, ajutai de unul sau mai muli secretari de stat.
Secretarii de stat exercit atribuiile delegate de ctre ministru.
Potrivit unei completri ulterioare aduse prevederilor legale de mai sus, n cadrul ministerelor,
instituiilor publice i al altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale poate fi
utilizat i funcia de subsecretar de stat, potrivit hotrrii Guvernului privind organizarea i
funcionarea acestora.
Ministrul reprezint ministerul n raporturile cu celelalte autoriti publice, cu persoanele
juridice i fizice din ar i din strintate, precum i n justiie.
Fiecare minister are i un secretar general, funcionar public de carier, numit prin concurs sau
examen, pe criterii de profesionalism, avnd drept principal scop al activitii, asigurarea
87
c. hotrre a Guvernului
d. ordin al ministrului de resort.
11. Desfiinarea unor funcii din cadrul Guvernului Romniei:
a. se face de ctre primul-ministru, fr alte condiionri
b. se dispune de ctre Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru, fr alte
condiionri
c. presupune un nou vot de ncredere din partea Parlamentului
12.Ordonanele de urgen ale Guvernului:
a. intervin numai n domeniul legii organice
b. nu pot afecta drepturile electorale
c. intr n vigoare numai dup ce au fost aprobate, n prealabil, de ctre Parlament
d. potrivit Constituiei, pot fi adoptate att n situaii extraordinare, ct i n situaii obinuite
91
Cadrul constituional, meninut i dup revizuirea din octombrie 2003, se regsete n capitolul
V intitulat Administraia public, din titlul III (Autoritile publice), dup prima seciune consacrat
Administraiei publice centrale de specialitate, n seciunea a doua intitulat, Administraia public
local.
Aceast mprire a fost interpretat n doctrina administrativ n sensul c legiuitorul
constituant a dorit s delimiteze n cadrul administraiei publice, dou sfere cu regimuri juridice
diferite.
Astfel, autoritile administraiei publice centrale de specialitate sunt n exclusivitate autoriti
ale administraiei de stat, n timp ce autoritile administraiei publice din unitile administrativteritoriale se mpart n: servicii publice ale autoritilor administraiei publice de specialitate
deconcentrate n unitile administrativ-teritoriale i autoriti administrative autonome ale
comunelor, oraelor i judeelor.
Se impun a fi precizate n acest context dispoziiile art.3 alin.(3) din Constituia republicat,
rmas nemodificat, cu privire la teritoriu, conform crora Teritoriul este organizat, sub aspect
administrativ, n comune, orae i judee. n condiiile legii, unele orae sunt declarate municipii.
n ce privete organizarea administrativ a teritoriului se afl nc n vigoare o lege anterioar
regimului constituional actual i anume, Legea nr.2/1968 privind organizarea administrativ a
Romniei.
Constituia Romniei din 1991 revizuit i republicat n 2003 reglementeaz administraia
public local n patru articole i anume: art.120 (Principii de baz), art.121 (Autoriti comunale
i oreneti), art.122 (Consiliul judeean) i art. 123 (Prefectul).
Sub aspectul modalitii de redactare, Constituia Romniei a optat pentru o formul
intermediar de tehnic legislativ fa de alte Constituii europene care, fie se rezum la inserarea
unei norme de trimitere, fie cuprind un ntreg titlu sau capitol consacrat administraiei publice
locale.
Astfel, Constituia Romniei s-a limitat la a preciza care sunt autoritile administraiei publice
locale de baz (consiliile comunale i oreneti i primarii), i respectiv, autoritile intermediare
la nivelul judeelor (consiliile judeene) precum i principiile care stau la baza raporturilor dintre
acestea.
n ce privete ns, alegerea autoritilor administraiei publice locale, organizarea i
funcionarea fiecreia dintre acestea, Constituia face trimitere la dispoziiile legii.
Dac ne raportm la art.73 alin.(3) litera o) din Constituia republicat potrivit cruia,
organizarea administraiei publice locale, a teritoriului, precum i regimul general privind
autonomia local se reglementeaz prin lege organic, constatm c, n aceast materie era
necesar adoptarea unei legi organice, cerin respectat de Legea nr.215/2001 privind
administraia public local.
n art.120 din seciunea a doua (Administraia public local) din capitolul V consacrat
administraiei publice, ca urmare a modificrii i completrii aduse prin legea de revizuire sunt
prevzute cele trei principii de baz pe care se ntemeiaz administraia public din unitile
administrativ-teritoriale i anume: descentralizarea, autonomia local i deconcentrarea
serviciilor publice.
n ce privete sintagma descentralizarea serviciilor publice, utilizat n varianta iniial a
Constituiei, dup cum doctrina s-a grbit s precizeze imediat dup intrarea ei n vigoare, strict
tiinific era vorba de fapt, despre deconcentrarea serviciilor publice, pentru c erau avute n
vedere, n primul rnd, serviciile exterioare ale ministerelor, adic ramificaiile n teritoriu ale
ministerelor, ce rmn pe mai departe, subordonate acestora, pe vertical, i prefectului, pe
orizontal. n plus, mai putea fi vorba despre nfiinarea unor servicii publice la nivelul
colectivitilor locale.
95
n plus, prin modificrile substaniale aduse Legii nr.215/2001 prin Legea nr.286/2006 au fost
definite asociaiile de dezvoltare intercomunitar ca fiind structurile de cooperare cu personalitate
juridic, de drept privat, nfiinate, n condiiile legii, de unitile administrativ-teritoriale pentru
realizarea n comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizarea n
comun a unor servicii publice.
4. Constituirea, competena i funcionarea consiliului local
Primele organe colegiale de administrare a treburilor comunelor le ntlnim reglementate n
Regulamentele Organice, care prevedeau pentru comunele urbane nfiinarea sfaturilor oreneti.
Aceast organizare s-a meninut pn la adoptarea Legii comunale din 1864, potrivit
dispoziiilor creia, fiecare comun era reprezentat printr-un consiliu comunal, iar administraia
treburilor fiecrei comune era ncredinat unei persoane numit primar.
Constituia din 1866 va menine aceast lege, ulterior modificat n repetate rnduri, dar
organizarea i funcionarea organelor administraiei publice comunale astfel cum fuseser instituite
n 1864 vor dura pn la Legea pentru unificarea administrativ din 1925.
Prin aceast lege se fcea distincia ntre comune rurale, alctuite din unul sau mai multe sate i
comune urbane privite ca centre de populaie declarate astfel prin lege. Comunele erau conduse de
consilii comunale, ca organe deliberative, i de primari, ca organe de execuie.
Consiliile locale alegeau din rndul consilierilor, delegaia pemanent a consiliului i pe
primarul comunei, care era capul administraiei comunale, potrivit legii.
Aceast organizare a administraiei publice locale va fi meninut i de Legea pentru organizarea
administraiei publice locale din 1929, care va nfiina ns i aa-numitele directorate ministeriale
locale, n numr de apte, ca centre de administraie i inspecie local, avnd un caracter
centralizator.
Legea administrativ din 1936 va pstra aceeai organizare a administraiei publice locale, dar
va desfiina directoratele.
La scurt timp, n anul 1938 va fi adoptat o nou lege administrativ, care va menine
circumscripiile existente, dar va nfiina 10 inuturi. Dup numai 2 ani, inuturile vor fi desfiinate
i se va reveni la prefecturile de jude.
Pe fondul noului regim politic n curs de instaurare, printr-o lege adoptat n anul 1947 au fost
instituite comisii interimare la comune i judee, pentru ca printr-o lege adoptat n anul 1949 s fie
nfiinate sfaturile populare i apoi consiliile populare, ca organe locale ale puterii de stat i
comitetele lor executive, ca organe locale ale administraiei de stat.
Dup modelul reglementrilor din perioada interbelic, legea din 1991 n vederea organizrii
alegerilor locale a revenit la denumirea de consilier.
Dac n varianta iniial a Legii nr.70/1991 privind alegerile locale ce s-a aflat la baza alegerilor
locale generale din februarie 1992, doar consiliile locale au fost alese prin vot direct, consiliile
judeene fiind alese prin vot indirect, Legea nr.24/1996 de modificare i completare a Legii
nr.70/1991 va generaliza principiul alegerii directe i pentru consiliile judeene. Cu puin timp
nainte de alegerile locale generale din vara anului 2004, Legea nr.70/1991 republicat a fost
nlocuit cu Legea nr.67/2004 privind alegerea autoritilor administraiei publice locale.
O analiz a evoluiei legislaiei adoptate n domeniu, dup anul 1990 duce la concluzia tendinei
legiuitorului de scdere a numrului consilierilor, att a celor locali, ct i a celor judeeni.
Legea nr.215/2001 privind administraia public local introduce n art.29 o serie de precizri de
ordin procedural, prevznd atribuia prefectului de a stabili prin ordin, numrul membrilor fiecrui
consiliu local, n funcie de numrul locuitorilor comunei, oraului sau municipiului raportat de
Institutul Naional de Statistic la data de 1 ianuarie a anului n curs sau, dup caz, la data de 1
iulie a anului care precede alegerile.
Pe acest principiu, numrul consilierilor locali variaz ntre 9 membri (n localitile cu pn la
1500 de locuitori) i respectiv, 31 de membri (n localitile cu peste 400.000 de locuitori). Consiliul
General al Municipiului Bucureti este compus din 55 de membri.
98
Legii nr.69/1991, legea anterioar n materie, tocmai datorit problemelor aprute n unele localiti,
dup primele alegeri locale generale din anul 1992, cnd din considerente politice, mai ales, nu s-a
reuit constituirea unor consilii locale i respectiv, a unor consilii judeene, luni de zile.
Ordinul prefectului prin care se declar vacante locurile consilierilor care au lipsit nemotivat
poate fi atacat de cei n cauz la instana de contencios administrativ n termen de 5 zile de la
comunicare, hotrrea instanei fiind definitiv i irevocabil.
Absena consilierilor de la edina de constituire este considerat motivat, prevede expres
legiuitorul, dac se face dovada c aceasta a intervenit din cauza unei boli care a necesitat
spitalizarea sau a fcut imposibil prezena acestora, a unei deplasri n strintate n interes de
serviciu sau a unor evenimente de for major.
Potrivit art.31 din lege, lucrrile edinei de constituire sunt conduse de cel mai n vrst
consilier, asistat de 2 consilieri dintre cei mai tineri. Pentru validarea mandatelor, consiliile locale
aleg prin vot deschis, dintre membrii lor, pe ntreaga durat a mandatului, o comisie de validare
alctuit din 3 5 membri.
Validarea este operaia prin care o autoritate a statului sau a administraiei publice locale, aleas
prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, este confirmat n vederea ocuprii i
exercitrii funciei respective.
Comisia de validare examineaz legalitatea alegerii fiecrui consilier i propune consiliului
local, validarea sau invalidarea mandatelor, n ordine alfabetic, cu votul deschis al majoritii
consilierilor prezeni la edin. Persoana al crei mandat este supus validrii sau invalidrii nu
participa la vot.
Hotrrea de validare sau invalidare a mandatelor poate fi atacat de cei interesai la instana
de contencios administrativ n termen de 5 zile de la adoptare sau, n cazul celor abseni de la
edin, de la comunicare. Instana de contencios administrativ se pronun n cel mult 30 de zile.
n acest caz, procedura prealabil nu se mai efectueaz, iar hotrrea primei instane este
definitiv i irevocabil.
Consilierii locali ale cror mandate au fost validate depun n faa consiliului local, jurmntul
prevzut de lege. Consilierii locali care refuz s depun jurmntul sunt considerai demisionai de
drept. Fa de aceast ultim prevedere, n doctrin s-a artat pe deplin ntemeiat, c nu poi fi
demisionat dintr-o funcie sau demnitate pe care nici nu ai dobndit-o. Prin urmare, pentru refuzul
de a depune jurmntul, cerut de lege, ar trebui ca sanciunea s fie retragerea validrii.
Consiliul local se declar legal constituit, dac majoritatea consilierilor locali validai au
depus jurmntul iar constituirea consiliului local se constat prin hotrre, adoptat cu votul
majoritii consilierilor locali validai.
Dup declararea ca legal constituit, consiliul local alege dintre membrii si, prin votul deschis al
majoritii consilierilor locali n funcie, un preedinte de edin, pe o perioad de cel mult 3 luni,
pentru a conduce edinele consiliului i a semna hotrrile adoptate de acesta.
Observm c, n cazul consiliului local, nu putem vorbi de un preedinte al acestuia, aa cum se
ntmpl n cazul consiliului judeean, i doar de un preedinte de edin, ce poate conduce
edinele consiliului local, maxim 3 luni.
Potrivit art.121 alin.(2) din Constituia republicat: Consiliile locale i primarii funcioneaz,
n condiiile legii, ca autoriti administrative autonome i rezolv treburile publice din comune i
din orae.
Prin urmare, consiliul local are atribuii de natur administrativ i financiar n orice
domeniu, dac nu exist vreo interdicie expres a legii.
n ce privete atribuiile consiliului local, acesta dispune deci de o competen material
general. Consiliul local are iniiativ i hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de
interes local, cu excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti ale
administraiei publice, locale sau centrale.
nainte de modificrile i completrile aduse Legii nr.215/2001 prin Legea nr.286/2006, erau
enumerate 26 de atribuii ale consiliului local, calificate, n mod impropriu, ca fiind principale. De
regul, n doctrin ele erau grupate pe mai multe categorii, n funcie de specificul activitii avut
100
n vedere. Legea nr.286/2006 a introdus chiar ea mai multe categorii de atribuii, grupate pe o serie
de criterii precum:
a). atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al primarului, ale
instituiilor i serviciilor publice de interes local i ale societilor comerciale i regiilor autonome
de interes local: aprobarea statutului comunei, oraului sau municipiului, a regulamentului de
organizare i funcionare a consiliului local, a statului de funcii al aparatului de specialitate al
primarului, al instituiilor i serviciilor publice de interes local, exercitarea, n numele unitii
administrativ-teritoriale, a tuturor drepturilor i obligaiilor corespunztoare participaiilor deinute
la regii autonome sau societi comerciale, n condiiile legii;
b). atribuii privind dezvoltarea economico-social i de mediu a comunei, oraului sau
municipiului: aprobarea, la propunerea primarului, a bugetului local, a virrilor de credite, a
modului de utilizare a rezervei bugetare i a contului de ncheiere a exerciiului bugetar, aprobarea,
la propunerea primarului, a contractrii i/sau garantrii mprumuturilor i contractarea de datorie
public local prin emisiuni de titluri de valoare n numele unitii administrativ-teritoriale,
stabilirea i aprobarea impozitelor i taxelor locale, aprobarea, la propunerea primarului, a
documentaiilor tehnico-ecnomice pentru lucrrile de investiii de interes local, n condiiile legii,
aprobarea strategiilor privind dezvoltarea economico-social i de mediu a unitii administrativteritoriale, asigurarea realizrii lucrrilor i luarea msurilor necesare n procesul de integrare
european, n domeniul proteciei mediului i gospodririi apelor pentru serviciile furnizate
cetenilor;
c). atribuii privind administrarea domeniului public i privat al comunei, oraului sau
municipiului: hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate
public a comunei, oraului sau municipiului, dup caz, precum i a serviciilor publice de interes
local, n condiiile legii, hotrte vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate
privat a comunei, oraului sau municipiului, dup caz, precum i a serviciilor publice, n condiiile
legii, avizeaz sau aprob documentaiile de amenajare a teritoriului i urbanism ale localitilor,
atribuie sau schimb, n condiiile legii, denumiri de strzi, de piee i de obiective de interes public
local;
d). atribuii privind gestionarea serviciilor furnizate ctre ceteni: asigur cadrul necesar pentru
furnizarea serviciilor publice de interes local, hotrte acordarea unor sporuri i altor faciliti,
personalului sanitar i didactic, sprijin activitatea cultelor religioase, aprob construirea locuinelor
sociale etc.;
e).atribuii privind cooperarea interinstituional pe plan intern i extern: hotrte cooperarea sau
asocierea cu persoane juridice romne sau strine, n vederea finanrii i realizrii n comun a unor
aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public local; hotrte cooperarea sau asocierea cu
alte uniti administrativ-teritoriale din ar sau din strintate, precum i aderarea la asociaii
naionale i internaionale ale autoritilor administraiei publice locale, n vederea promovrii unor
interese comune etc.
Legat de mandatul consiliului local reinem n primul rnd, alegerea acestuia pe o perioad de
4 ani, mandat ce poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof.
Mandatul consiliului local se exercit de la data constituirii pn la data declarrii ca legal
constituit a consiliului nou-ales.
Legiuitorul a avut n vedere i ipoteza reorganizrilor administrativ-teritoriale, pe parcursul unui
mandat stabilind expres o norm tranzitorie: Consiliul local sau consiliul judeean, precum i
primarul, alei, n urma organizrii unei noi uniti administrativ-teritoriale sau n urma dizolvrii
unor consilii, respectiv vacantrii unor posturi de primari, i exercit mandatul numai pn la
organizarea urmtoarelor alegeri locale generale.
Consiliul local se ntrunete n edine ordinare, lunar, la convocarea primarului i se poate
ntruni i n edine extraordinare, la cererea primarului sau a cel puin unei treimi din numrul
membrilor consiliului.
Convocarea consiliului local se face n scris, prin intermediul secretarului unitii
administrativ-teritoriale, cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare sau cu cel puin 3 zile
101
Hotrrile privind bugetul local, contractarea de mprumuturi, n condiiile legii, prin care se
stabilesc impozite i taxe locale, participarea la programe de dezvoltare judeean, regional,
zonal sau de cooperare transfrontalier, organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i
amenajarea teritoriului, precum i cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice,
cu persoane juridice romne sau strine se adopt cu votul majoritii consilierilor locali n
funcie.
Hotrrile privind patrimoniul se adopt cu votul a dou treimi din numrul total al
consilierilor locali n funcie.
Astfel, n ce privete adoptarea hotrrilor consiliului local, regula o reprezint majoritatea
simpl, jumtate plus unul din cei prezeni, adic din cei care trebuie s participe la edin pentru
ca aceasta s se desfoare legal.
De la aceast regul, legea stabilete excepii, prevznd expres, situaiile n care este
obligatorie adoptarea unei hotrri, fie cu majoritatea absolut, fie cu o majoritate calificat de dou
treimi din numrul consilierilor.
De asemenea, legea prevede posibilitatea consiliului local de a stabili ca unele hotrri s fie
luate prin vot secret, cu precizarea c hotrrile cu caracter individual cu privire la persoane vor fi
luate ntotdeauna prin vot secret, cu excepiile prevzute de lege.
Proiectele de hotrri pot fi propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar sau de ceteni.
Redactarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul secretarului unitii
administrativ-teritoriale i al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al primarului.
Legea prevede o serie de incompatibiliti, stabilind c anumii consilieri, n anumite situaii,
trebuie s se abin de la deliberare i votare.
Astfel, potrivit textului legal, nu poate lua parte la deliberare i la adoptarea hotrrilor
consilierul local care, fie personal, fie prin so, soie, afini sau rude pn la gradul al patrulea
inclusiv, are un interes patrimonial n problema supus dezbaterilor consiliului local. Prevederea
este urmat imediat de sanciune. Hotrrile adoptate de consiliul local cu nclcarea acestor
dispoziii sunt nule de drept, nulitatea putnd fi constatat de instana de contencios administrativ.
Aciunea poate fi introdus de orice persoan interesat.
Hotrrile consiliului local se semneaz de preedintele de edin i se contrasemneaz,
pentru legalitate, de ctre secretar. n cazul n care preedintele de edin lipsete sau refuz s
semneze, hotrrea consiliului local se semneaz de 3-5 consilieri locali.
Secretarul unitii administrativ-teritoriale nu va contrasemna hotrrea n cazul n care
consider c aceasta este ilegal. n acest caz, va depune n scris i va expune consiliului local
opinia sa motivat, care va fi consemnat n procesul-verbal al edinei.
Secretarul unitii administrativ-teritoriale va comunica hotrrile consiliului local,
primarului i prefectului, de ndat, dar nu mai trziu de 10 zile lucrtoare de la data adoptrii.
n absena unei sanciuni exprese, n practica administrativ sunt destul de des ntlnite situaiile,
n care secretarul nu-i ndeplinete aceast obligaie extrem de important, lipsindu-l astfel pe
prefect de posibilitatea de a ataca n contencios administrativ, actele autoritilor administraiei
publice locale pe care le consider ilegale, atta vreme ct nu le cunoate coninutul.
Hotrrile consiliului local sunt acte administrative, legea stabilind o distincie n ce privete
momentul intrrii lor n vigoare dup cum au caracter individual sau normativ.
Astfel, potrivit art.49 din lege: hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i produc
efecte de la data aducerii lor la cunotin public, iar cele individuale, de la data comunicrii.
Aducerea la cunotin public a hotrrilor cu caracter normativ se face n termen de 5 zile de la
data comunicrii oficiale ctre prefect. Prin aceast dispoziie expres, legiuitorul a introdus
practic o suspendare pe o perioad determinat a actelor administrative normative adoptate de
consiliul local.
n doctrina actual s-a pus problema dac consiliul local emite sau ncheie i alte categorii de
acte juridice.
n reglementarea anterioar se fcea distincie ntre calitatea de persoane juridice de drept
public i calitatea de persoane juridice de drept privat a unitilor administrativ-teritoriale. Astfel,
103
consiliul local putea ncheia acte supuse circuitului civil, ca persoan juridic de drept privat i
respectiv, acte administrative unilaterale, dar i contracte administrative, ca persoan juridic de
drept public.
Dei actuala reglementare prevede pentru unitile administrativ-teritoriale doar calitatea de
persoane juridice de drept public, ce dispun de patrimoniu propriu i capacitate juridic deplin, n
doctrin se apreciaz n continuare c, unitile administrativ-teritoriale i pstreaz i calitatea de
persoane juridice civile.
Dup constituire, consiliul local i organizeaz comisii de specialitate, pe principalele domenii
de activitate. Pot fi membri ai acestora, numai consilierii locali.
Comisiile de specialitate i aleg cte un preedinte i un secretar. Ele analizeaz i avizeaz
proiectele de hotrre din domeniul lor de activitate. Comisiile de specialitate lucreaz n plen i
iau hotrri cu votul majoritii membrilor lor.
n afar de comisiile de specialitate, consiliile locale pot organiza, din proprie iniiativ sau la
iniiativa primarului, dup caz, comisii speciale de analiz i verificare, pe perioad determinat.
Potrivit art.55 din Legea nr.215/2001 republicat, dizolvarea consiliului local poate interveni de
drept sau prin referendum local.
Consiliul local se dizolv de drept n cazul n care acesta nu se ntrunete timp de 2 luni
consecutiv, dei a fost convocat potrivit prevederilor legale sau nu a adoptat n 3 edine ordinare
consecutive nicio hotrre, precum i n situaia n care numrul consilierilor locali se reduce
sub jumtate plus unu i nu se poate completa prin supleani.
n legtur cu cea din urm situaie se ridic ntrebarea fireasc, ce se va ntmpla n situaia n
care consiliul local trebuie s adopte o hotrre privind patrimoniul, pentru care legea prevede votul
majoritii calificate a membrilor si, iar numrul acestora a sczut sub aceast majoritate, dar nu a
ajuns nc la majoritatea absolut, cea cerut de lege pentru a putea fi dizolvat de drept.
Prin urmare, de lege ferenda propunem ca dizolvarea de drept a consiliului local s poat
interveni n situaia n care numrul consilierilor se reduce sub dou treimi.
Primarul, viceprimarul, secretarul unitii administrativ-teritoriale sau orice alt persoan
interesat sesizeaz instana de contencios administrativ cu privire la cazurile care atrag
dizolvarea de drept a consiliului local iar instana analizeaz situaia de fapt i se pronun cu
privire la dizolvarea consiliului local. Hotrrea instanei este definitiv i se comunic prefectului.
Consiliul local poate fi dizolvat prin referendum local, organizat n condiiile legii.
Referendumul se organizeaz ca urmare a cererii adresate n acest sens prefectului de cel puin
25% din numrul cetenilor cu drept de vot nscrii pe listele electorale ale unitii administrativteritoriale.
Legea detaliaz procedura desfurrii referendumului prevznd c, stabilirea datei pentru
organizarea alegerii noului consiliu local se face de Guvern, la propunerea prefectului. Alegerile
se organizeaz n maxim 90 de zile de la rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii
judectoreti prin care s-a constatat dizolvarea consiliului local sau, dup caz, de la validarea
rezultatului referendumului.
Pn la constituirea noului consiliu local, primarul sau, n absena acestuia, secretarul unitii
administrativ-teritoriale va rezolva problemele curente ale comunei, oraului sau municipiului,
potrivit competenelor i atribuiilor ce i revin potrivit legii.
Mandatul de consilier local se suspend de drept numai n cazul n care acesta a fost arestat
preventiv. Msura arestrii preventive se comunic de ndat de ctre instana de judecat
prefectului, care, prin ordin, constat suspendarea mandatului. Aceasta dureaz pn la ncetarea
situaiei mai sus prevzute, iar n cazul n care consilierul local este gsit nevinovat, el va avea
dreptul la despgubiri, n condiiile legii.
Potrivit Legii nr.393/2004 privind Statutul aleilor locali cu modificrile i completrile
ulterioare, calitatea de consilier local, ca i cea de consilier judeean nceteaz de drept, nainte de
expirarea duratei normale a mandatului, n urmtoarele situaii: demisie; incompatibilitate;
schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial, inclusiv ca urmare a
reorganizrii acesteia; lipsa nemotivat de la mai mult de 3 edine ordinare consecutive ale
104
Astfel, potrivit Legii nr.215/2001 privind administraia public local, comunele, oraele i
municipiile au cte un primar i un viceprimar, iar municipiile reedin de jude au un primar i 2
viceprimari, alei n condiiile legii.
Sectoarele municipiului Bucureti au cte un primar i un viceprimar iar municipiul Bucureti
are un primar general i 2 viceprimari.
Validarea alegerii primarului se face n termen de 20 de zile de la data desfurrii alegerilor,
n camera de consiliu a judectoriei n a crei raz teritorial se afl comuna sau oraul, de ctre
un judector desemnat de preedintele judectoriei.
Rezultatul validrii sau invalidrii alegerii primarului se aduce la cunotin prefectului i se
prezint n edina de constituire a consiliului local sau, dup caz, ntr-o edin extraordinar, de
ctre un judector desemnat de preedintele judectoriei.
n caz de invalidare a alegerii primarului, Guvernul, la propunerea prefectului, va stabili data
alegerilor. Acestea se organizeaz n termen de maxim 90 de zile de la data invalidrii sau, dup
caz, de la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti, n condiiile legii.
Potrivit Legii nr.393/2004 privind Statutul aleilor locali cu modificrile i completrile
ulterioare, pe timpul exercitrii mandatului de primar, viceprimar, preedinte sau vicepreedinte al
consiliului judeean se suspend contractul de munc sau actul de numire a acestora n cadrul unei
instituii ori autoriti publice, respectiv la regii autonome sau la societi comerciale cu capital
integral ori majoritar de stat sau ale unitilor administrativ-teritoriale. Sunt exceptate de la
suspendarea contractului de munc sau a actului de numire cadrele didactice, cecettorii tiinifici,
ziaritii cu atestat profesional, oamenii de cultur i art.
Potrivit Legii administraiei publice locale, primarul ndeplinete o funcie de autoritate
public. Primarul asigur respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, a
prevederilor Constituiei, precum i punerea n aplicare a legilor, a decretelor Preedintelui
Romniei, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, a hotrrilor consiliului local; dispune
msurile necesare i acord sprijin pentru aplicarea ordinelor i instruciunilor cu caracter
normativ ale minitrilor, ale celorlali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale,
ale prefectului, precum i a hotrrilor consiliului judeean, n condiiile legii.
Ca urmare a modificrilor i completrilor introduse prin legea nr.286/2006, i atribuiile
primarului au fost grupate n mai multe categorii, asemeni celor ale consiliilor locale.
Astfel, potrivit Legii administraiei publice locale nr.215/2001 republicat vom distinge:
a). atribuii exercitate n calitate de reprezentant al statului, n condiiile legii: ofier de stare civil
i de autoritate tutelar, organizarea i desfurarea alegerilor, a referendumului i a
recensmntului etc.
b). atribuii referitoare la relaia cu consiliul local: primarul prezint consiliului local, n primul
trimestru, un raport anual privind starea economic, social i de mediu a unitii administrativteritoriale; prezint, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte i informri; elaboreaz proiectele
de strategii privind starea economic, social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale i le
supune aprobrii consiliului local;
c). atribuii referitoare la bugetul local: exercit funcia de ordonator principal de credite;
ntocmete proiectul bugetului local i contul de ncheiere a exerciiului bugetar i le supune spre
aprobare consiliului local; iniiaz, n condiiile legii, negocieri pentru contractarea de mprumuturi
i emiterea de titluri de valoare n numele unitii administrativ-teritoriale; verific, prin
compartimentele de specialitate, corecta nregistrare fiscal a contribuabililor la organul fiscal
teritorial, att a sediului social principal, ct i a sediului secundar;
d). atribuii privind serviciile publice asigurate cetenilor: coordoneaz realizarea serviciilor
publice de interes local; ia msuri pentru prevenirea i, dup caz, gestionarea situaiilor de urgen;
asigur elaborarea planurilor urbanistice prevzute de lege, le supune aprobrii consiliului local i
acioneaz pentru respectarea prevederilor acestora; emite avizele, acordurile i autorizaiile date n
competena sa prin lege i alte acte normative etc.
e). alte atribuii stabilite prin lege.
106
Totodat, prin lege se mai precizeaz, posibilitatea asociaiilor de dezvoltare intercomunitar, ce au un statut insuficient reglementat, n opinia noastr-, de a decide desemnarea unui
administrator public pentru gestionarea serviciilor de interes general care fac obiectul asocierii.
Din analiza cadrului legal extrem de sintetic, aflat la baza crerii acestei funcii apreciem c nu
este vorba de un funcionar public, supus rigorilor Statutului funcionarilor publici, ci de un angajat
contractual, supus dispoziiilor Codului muncii.
7. Secretarul unitii administrativ-teritoriale
Tradiional, n administraia public local romneasc, pe lng organele alese sau numite pe
baza unor criterii politice, au existat i funcionari care au avut statutul de funcionari de carier i
au asigurat continuitatea.
Dup modelul european, alturi de notar, a nceput s apar i la noi, funcia de secretar al
consiliului comunal, funcie, care, treptat, prin schimbri legislative a nlocuit funcia de notar,
prelund i atribuii ale acestuia.
Potrivit Legii administraiei publice locale, nr.215/2001 republicat: Fiecare unitate
administrativ-teritorial i subdiviziune administrativ-teritorial a municipiilor are un secretar
salarizat din bugetul local. Secretarul comunei, oraului, municipiului, judeului i al subdiviziunii
administrativ-teritoriale a municipiilor este funcionar public de conducere, cu studii superioare
juridice sau administrative.
Observm c legea precizeaz expres posibilitatea ca funcia de secretar al unei uniti
administrativ-teritoriale s poat fi ocupat i de absolveni ai unei forme de pregtire universitar
n domeniul administraiei publice, al tiinelor administrative n general.
Potrivit unei dispoziii tranzitorii introduse de Legea nr.286/2006, secretarii comunelor care, la
data intrrii n vigoare a prezentei legi, nu au studii superioare i pot pstra funcia public cu
obligaia ca, n termen de 3 ani de la data intrrii n vigoare a prezentei legi, s absolve o form de
nvmnt superior de lung durat n specialitatea tiine juridice sau administraie public, sub
sanciunea eliberrii din funcie. Pn la data de 31 decembrie 2006, sub sanciunea ncetrii
raportului de munc, acetia aveau obligaia de a prezenta documente care s dovedeasc situaia lor
colar, care s le permit ndeplinirea n termen a obligaiei mai sus prevzute.
Potrivit Legii administraiei publice locale, secretarul nu poate fi membru al unui partid politic,
sub sanciunea destituirii din funcie. Secretarul unitii administrativ-teritoriale nu poate fi so,
soie sau rud de gradul nti cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu preedintele sau
vicepreedintele consiliului judeean, sub sanciunea eliberrii din funcie.
Recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, ncetarea raporturilor de serviciu i regimul
disciplinar ale secretarului unitii administrativ-teritoriale se fac n conformitate cu prevederile
legislaiei privind funcia public i funcionarii publici.
Printre atribuiile principale ale secretarului enumerm: avizarea, pentru legalitate, a
dispoziiilor primarului i ale preedintelui consiliului judeean, a hotrrilor consiliului local,
respectiv, ale consiliului judeean; participarea la edinele consiliului local, respectiv ale
consiliului judeean; asigurarea gestionrii procedurilor administrative privind relaia dintre
consiliul local i primar, respectiv consiliul judeean i preedintele acestuia, precum i ntre
acetia i prefect; asigurarea transparenei i comunicrii ctre autoritile publice, instituiile
publice i persoanele interesate a actelor autoritilor locale; pregtirea lucrrilor supuse
dezbaterii consiliului local, respectiv a consiliului judeean i comisiilor de specialitate ale acestuia
etc.
Secretarul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau nsrcinri date de consiliul
local, de primar, de consiliul judeean sau de preedintele consiliului judeean, dup caz.
8. Consiliul judeean i preedintele consiliului judeean
109
Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice locale, constituit la nivel judeean,
pentru coordonarea activitii consiliilor comunale, oreneti i municipale, n vederea realizrii
serviciilor publice de interes judeean.
n ce privete alegerea consiliului judeean, art.122 alin.(2) din Constituia republicat se
rezum la a preciza c acesta este ales i funcioneaz n condiiile legii.
Astfel, potrivit Legii administraiei publice locale, consiliul judeean este compus din consilieri
alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile legii.
Numrul membrilor fiecrui consiliu judeean se stabilete prin ordin al prefectului, n funcie
de numrul locuitorilor judeului, raportat de Institutul Naional de Statistic la data de 1 ianuarie
a anului curs, sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile, variind ntre 30 de
consilieri pentru o populaie de pn la 350.000 de locuitori i 36 de consilieri pentru o populaie
de peste 650.000 de locuitori.
Consiliul judeean ales n conformitate cu prevederile legii se completeaz cu preedintele
consiliului judeean, care are drept de vot i conduce edinele acestuia.
Potrivit art.89 din lege, validarea alegerii preedintelui consiliului judeean se face n termen de
20 de zile de la data desfurrii alegerilor, n camera de consiliu a tribunalului, de ctre
preedintele tribunalului sau nlocuitorul acestuia.
Asemeni celorlali alei, preedintele consiliului judeean are obligaia de a depune n faa
preedintelui tribunalului i a prefectului, n edin public, jurmntul prevzut de lege, cel care
refuz s depun jurmntul fiind considerat demisionat de drept.
Constituirea consiliilor judeene i validarea mandatelor consilierilor judeeni este reglementat
de o manier asemntoare celei privind consiliile locale, convocarea n edina de constituire
revenind ns preedintelui consiliului judeean, la 3 zile de la depunerea jurmntului de ctre
acesta.
Consiliul judeean ndeplinete urmtoarele categorii principale de atribuii:
a). atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al consiliului judeean,
ale instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale societilor comerciale i regiilor
autonome de interes judeean, cea mai important fiind alegerea celor 2 vicepreedini dintre
consilierii judeeni;
b). atribuii privind dezvoltarea economico-social a judeului, precum, aprobarea bugetului
propriu al judeului, la propunerea preedintelui consiliului judeean;
c). atribuii privind gestionarea patrimoniului judeului, precum atribuia privind darea n
administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a judeului;
d). atribuii privind gestionarea serviciilor publice din subordine precum asigurarea cadrului
necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes judeean;
e). atribuii privind cooperarea interinstituional precum atribuia de a hotr, n condiiile legii,
cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne ori strine, inclusiv cu parteneri din
societatea civil, n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau
proiecte de interes public judeean;
f). alte atribuii prevzute prin lege.
Legat de funcionarea consiliului judeean, vom reine c, mandatul acestuia este de 4 ani,
putnd fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof i se exercit de la data
constituirii pn la data declarrii ca legal constituit a consiliului nou-ales.
Consiliul judeean se ntrunete n edin ordinar n fiecare lun, la convocarea
preedintelui consiliului judeean.
Consiliul judeean se poate ntruni i n edine extraordinare ori de cte ori este necesar, la
cererea preedintelui sau a cel puin unei treimi din numrul membrilor consiliului ori la
solicitarea prefectului, adresat preedintelui consiliului judeean, n cazuri excepionale care
necesit adoptarea de msuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor
calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum i pentru aprarea
ordinii i linitii publice.
110
Prefectul este un reprezentant al Guvernului n teritoriu, motiv pentru care este i calificat ca
administraie de stat n teritoriu, rspunznd principiului deconcentrrii administrative.
Potrivit art.123 din Constituia republicat :
Guvernul numete un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti. (2). Prefectul este
reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice deconcentrate ale
ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativteritoriale. (3). Atribuiile prefectului se stabilesc prin lege organic. (4). ntre prefeci pe de-o
parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt
parte, nu exist raporturi de subordonare. (5). Prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios
administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care
consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.
Dac iniial, instituia prefectului a fost reglementat ntr-un capitol distinct al Legii
administraiei publice locale, ulterior a fost adoptat o lege special, Legea nr.340/2004 privind
prefectul i instituia prefectului, ce a suferit modificri i completri ulterioare, fiind republicat n
2008.
Potrivit primelor dispoziii ale Legii nr.340/2004 cu modificrile i completrile ulterioare,
Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. Guvernul numete cte un prefect, n fiecare
jude i n municipiul Bucureti, la propunerea ministrului administraiei i internelor. Prefectul
este garantul respectrii legii i a ordinii publice la nivel local. Minitrii i conductorii celorlalte
organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului pot delega prefectului unele
din atribuiile lor de conducere i control cu privire la activitatea serviciilor publice deconcentrate
din subordine.
Atribuiile care pot fi delegate se stabilesc prin hotrre a Guvernului.
Sediul instituiei prefectului denumit prefectur este n municipiul reedin de jude, ntr-un
imobil proprietate public a statului, a judeului sau a municipiului, dup caz. Este utilizat expres
noiunea de prefectur, ncetenit n vorbirea cotidian, ca i noiunea de primrie, Constituia
referindu-se doar la primar i prefect, ca organe de conducere unipersonal, cu aparate proprii de
specialitate.
Dintr-o asemenea perspectiv nu putem fi de acord nici cu prevederile O.U.G. nr.179/2005
pentru modificarea i completarea Legii nr.340/2004 prin care se organizeaz i funcioneaz
instituia prefectului, sub conducerea prefectului, pentru exercitarea de ctre acesta a prerogativelor
care revin potrivit Constituiei i legii.
Mai mult dect att, se precizeaz, total inadecvat n opinia noastr, c instituia prefectului
este o instituie public cu personalitate juridic, cu patrimoniu i buget propriu. Or, potrivit
dispoziiilor constituionale, prefectul, organ de conducere unipersonal reprezint o autoritate a
administraiei statale n teritoriu ce dispune de un aparat propriu de specialitate, care nu poate
constitui o instituie public, n sensul n care aceast sintagm se regsete consacrat n legislaia
n vigoare.
Activitatea prefectului se ntemeiaz pe principiile: legalitii, imparialitii, obiectivitii,
transparenei i liberului acces la informaiile de interes public, eficienei, responsabilizrii,
profesionalizrii i orientrii ctre cetean.
Pentru ndeplinirea atribuiilor i prerogativelor care i revin potrivit legii, prefectul este ajutat
de doi subprefeci. Prefectul municipiului Bucureti este ajutat de trei subprefeci.
Atribuiile prefectului se stabilesc prin hotrre a Guvernului.
Prefectul i subprefectul fac parte din categoria nalilor funcionari publici, dispoziie
consacrat expres i n Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat n
2007.
Potrivit art.12 din Legea nr.340/2004 cu modificrile i completrile ulterioare, ntre prefeci, pe
de-o parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i preedinii acestora, pe de
alt parte, nu exist raporturi de subordonare.
112
ncepnd cu data de 1 ianuarie 2006, funcia public de secretar general al prefecturii s-a
transformat n funcia public de subprefect.
10. ntrebri i probleme de pus n discuie
1. Identificai principiile de baz ale organizrii autoritilor administraiei publice locale consacrate
de Constituie i de legea cadru n materie
2. Prezentai modalitatea de constituire a consiliului local
3. Care sunt actele adoptate de consiliul local, care este quorumul de edin i majoritatea cerut
pentru adoptare ? Menionai i acte pentru adoptarea crora se cere o alt majoritate.
4. Precizai cazurile de dizolvare de drept a consiliului local
5. Care este rolul primarului ? Dar al vice-primarului ?
6. Rspunderea primarului. Rspunderea vice-primarului.
7. n ce condiii intervine suspendarea consilierul local sau a primarului ?
8. Ce reprezint administratorul public ?
9. Care este regimul juridic aplicabil funciei de secretar al unitii administrativ-teritoriale
10. Preedintele consiliului judeean reprezint o autoritate a administraiei publice locale ?
11.n ce const controlul de legalitate exercitat de prefect ?
12. Care sunt actele emise de prefect ?
6. n relaiile dintre autoritile administraiei publice locale i consiliul judeean, precum i ntre
consiliul local i primar:
a. nu exist raporturi de subordonare
b. exist raporturi de subordonare
c. exist raporturi de participare
7. Constituirea consiliilor locale are loc n termen de:
a. 20 de zile de la data desfurrii alegerilor
b. 30 de zile de la data desfurrii alegerilor
c. 25 de zile de la data validrii mandatelor
8. Consiliul local se declar legal constituit:
a. dup validarea mandatelor tuturor membrilor si
b. dup validarea a cel puin dou treimi din numrul membrilor si
c. dac majoritatea consilerilor locali validai au depus jurmntul
9. Preedintele consiliului local este ales:
a. pentru un mandat de 4 ani
b. n fiecare edin, prin votul deschis al membrilor si
c. pe o perioad de cel mult 3 luni, prin votul deschis al membrilor si
10. Consiliul local dispune de:
a. o competen material general
b. o competen teritorial naional
c. o competen material special
11. Consiliul local se ntrunete n edine ordinare:
a. lunar
b. la dou luni
c. sptmnal
12.edinele consiliului local se desfoar legal dac este prezent:
a. o majoritate de dou treimi din totalul consilierilor locali n funcie
b. majoritatea consilierilor locali n funcie
c. o majoritate calificat de consilieri locali
13.Hotrrile consiliului local se adopt cu votul:
a. majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de
organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate
b. majoritii consilierilor n funcie, ntotdeauna
c. a cel puin dou treimi din totalul consilierilor n funcie
14. Suspendarea mandatului de consilier intervine de drept numai:
a. n cazul n care acesta a fost arestat preventiv
b. dac acesta a fost condamnat
c. dac acesta a fost acionat n justiie
15. Primarul:
a. este nalt funcionar public
b. ndeplinete o funcie de autoritate public
c. este o autoritate deliberativ
115
116
Partea a III-a
Funcia public i funcionarul public
Unitatea de nvare VIII
Teoria general a funciei publice
funciile i demnitile publice i necesitatea adoptrii unor legi speciale privind statutul
funcionarilor publici.
Prima lege special n materie a fost adoptat la 19 iunie 1923, ca urmare a principiilor stabilite
prin Constituia din 1923, i a intrat n vigoare la 1 ianuarie 1924.
Statutul din anul 1923, n baza cruia s-a adoptat i un Regulament coninnd regimul juridic al
funcionarilor publici din administraia de stat a reprezentat dreptul comun pentru funcionarii
publici, n absena unor reglementri speciale.
Statutul s-a aplicat pn la 8 iunie 1940, dat la care a fost promulgat Codul funcionarilor
publici. Acesta se compunea din dou pri, prima coninea dispoziii aplicabile funcionarilor
publici din toate serviciile, iar a doua se referea doar la funcionarii administrativi i la funcionarii
de specialitate, cu excepia unor categorii expres prevzute, crora li se aplicau reglementri
speciale (corpul judectoresc, ofierii, corpul didactic, avocaii, medicii, inginerii, preoii etc.).
Dup numeroase modificri, Codul funcionarilor publici a fost abrogat dup anul 1944, fiind
urmat de reglementri, n spiritul noii ordini constituionale.
n septembrie 1946 s-a adoptat o nou Lege privind Statutul funcionarilor publici, abrogat
dup numai 3 ani, pe fondul preocuprilor pentru adoptarea primului Cod al muncii.
n perioada 1949-1989, funcionarilor publici li s-au aplicat prevederile Codului muncii,
adoptndu-se i unele reglementri speciale, fr a se iei ns din sfera regimului contractual.
2. Constituionalitatea i legalitatea funciei publice
n ce privete constituionalitatea funciei publice, dac ne raportm la alte state ale Uniunii
Europene constatm c, n fiecare din rile care au constituii scrise se regsesc principii ale
funciei publice. Numrul articolelor din Constituie referitoare la funcia public difer ns, de la
o ar la alta, dup cum difer i tehnica sau coninutul reglementrii.
ntr-un prim grup de state, majoritar, (Danemarca, Germania, Grecia, Spania, Italia,
Portugalia, Suedia, Austria i Finlanda) Constituia prevede competena legiuitorului de a stabili
regulile aplicabile funciei publice.
n alte state (Irlanda, Luxemburg), atribuirea acestei competene este implicit i rezult chiar
din supremaia legiuitorului, care poate interveni pentru a reglementa materia. Se tie, de pild, c
separarea Republicii irlandeze de tradiia britanic s-a realizat prin votarea Constituiei din 1937,
care la rndul ei, s-a fundamentat juridic, pe o Lege privind funcia public, votat cu 13 ani mai
nainte.
Un al treilea grup de state se caracterizeaz printr-o partajare, n baza dispoziiilor
constituionale, ntre legislativ i executiv, a reglementrii funciei publice. n Belgia i n Marea
Britanie, eful statului dispune de competen n materie de statut al funcionarilor, n baza
prerogativelor sale regale. De asemenea, n Olanda i n Frana.
Statutul funcionarilor publici sau dreptul comun al funciei publice, ntr-o formulare mai
riguroas sub aspect juridic, ar putea fi definit ca ansamblul regulilor referitoare la situaia
juridic a funcionarului public.
n acest sens, mai peste tot n Europa, se poate regsi un Statut al funcionarilor publici. Dar,
ordonarea formal a acestui statut este mai mult sau mai puin omogen, neputnd fi identificat un
text unic care s poat fi calificat drept statutul general al funciei publice.
Tot din perspectiva dreptului comparat, existena unor statute sau Coduri, cu rol de drept comun
al funciei publice ridic dou probleme legate de sfera funcionarilor publici i anume: n ce
msur se aplic Statutul, personalului din administraie sau cu alte cuvinte, care sunt categoriile de
funcionari publici ce intr sub incidena Statutului i care este gradul de generalitate a regulilor
cuprinse n Statut.
n plus, n toate rile Uniunii Europene, anumite tipuri de funcii sunt exercitate n cadrul unor
reglementri statutare particulare. Este vorba n primul rnd, despre poliie, supus unei ierarhii
speciale, privat de dreptul de grev i uneori, de cel sindical. Este de asemenea, cazul
judectorilor, care beneficiaz de garanii de independen speciale, chiar dac, n sens larg pot fi
118
considerai ca funcionari. Este n general, i cazul diplomailor, supui unor constrngeri privind
mobilitatea i adoptarea unei atitudini rezervate, dar dispunnd n schimb de indemnizaii
semnificative.
Bazele constituionale ale funciei publice n Romnia se regsesc n principal, n coninutul
art.16 alin.3 i art.73 alin.3 litera j.
Astfel, art.16 din Constituia Romniei, aa cum a fost modificat i completat prin legea de
revizuire, consacr principiul potrivit cruia:
Funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, n condiiile legii, de
persoanele care au cetenia romn i domiciliul n ar. Statul romn garanteaz egalitatea de
anse ntre femei i brbai pentru ocuparea acestor funcii i demniti.
Dou modificri eseniale au intervenit fa de dispoziia iniial.
n primul rnd, a fost eliminat condiia de a avea numai cetenia romn pentru ocuparea unei
demniti sau funcii publice, deoarece n spiritul reglementrilor europene, nu era justificat
interdicia ocuprii acestor funcii de ctre cetenii romni care au i alt cetenie, de regul, a
rilor din zona civilizaiei europene.
n al doilea rnd, s-a prevzut garania egalitii dintre femei i brbai n ocuparea unei
asemenea funcii, garanie ce corespunde unui curent de idei caracteristic dezvoltrii democraiilor
contemporane i prezint semnificaia unei discriminri pozitive, n favoarea femeilor, pentru a
dobndi un rol mai important n viaa public a rii.
O alt dispoziie constituional n materie, se regsete n art.73 alin.(3) ce enumr domeniile
n care se reglementeaz prin lege organic, statutul funcionarilor publici, putnd fi identificat la
lit. j). Deoarece la acelai articol, la litera p) se menioneaz i regimul general privind raporturile
de munc, sindicatele, patronatele i protecia social ca materie a legii organice, rezult c,
legiuitorul constituant a urmrit s consacre un regim statutar pentru funcionarii publici i un
regim contractual, pentru restul salariailor.
n ce privete sfera funcionarilor publici, acesta este un aspect care ine de legiuitorul organic,
nefiind ns de conceput un funcionar public n afara principiilor generale ale Statutului, ce
reglementeaz deci, un regim de drept public, mai exact, un regim de drept administrativ.
Dup ani de zile de mese rotunde, seminarii i conferine naionale i internaionale organizate
pe marginea acestei problematici, n care au fost dezbtute diferite proiecte legislative realizate pe
aceast tem, Legea privind Statutul funcionarilor publici a fost adoptat n edina comun a
Camerelor, n urma angajrii rspunderii Guvernului n faa Parlamentului, potrivit art.114 din
Constituia republicat, devenind Legea nr.188/1999.
Ulterior, legea a suferit o serie de modificri i completri, schimbri substaniale fiindu-i aduse
prin Legea nr.161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea
demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea
corupiei, deja evocat. Dup republicare, Statutul funcionarilor publici a fost din nou substanial
modificat. A urmat o nou republicare n anul 2007 urmat de noi modificri prin dou ordonane
de urgen, la finele lui 2008.
Obiectul de reglementare al Legii privind Statutul funcionarilor publici l reprezint, regimul
general al raporturilor juridice dintre funcionarii publici i stat sau administraia public local,
prin autoritile administrative autonome ori prin autoritile i instituiile publice ale
administraiei publice centrale i locale, denumite n continuare, raporturi de serviciu.
Scopul legii l constituie asigurarea, n conformitate cu dispoziiile legale, a unui serviciu public
stabil, profesionist, transparent, eficient i imparial, n interesul cetenilor, precum i al
autoritilor i instituiilor publice din administraia public central i local.
n ce privete conceptul de raport de serviciu, de-a lungul vremii, n doctrin a aprut
necesitatea stabilirii naturii juridice a acestuia.
n opinia specialitilor n dreptul muncii, raportul de serviciu este tot o form a raportului juridic
de munc, i nu un raport de drept administrativ.
119
pe ideea statutului legal, ce conduce la un regim juridic unilateral de drept public i concepia
statutului contractual, ce conduce la regimul dreptului privat.
Fr a se fi ajuns la un numitor comun, se poate implicit vorbi despre funcia public ca statut
legal sau despre funcia public ca un raport de drept privat, fr ca una s fie opus cu necesitate
celeilalte.
Potrivit Legii nr.188/1999, republicat n 2007: funcia public reprezint ansamblul
atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de
putere public de ctre administraia public central, administraia public local i autoritile
administrative autonome. Funciile publice sunt prevzute prin anexa la lege.
Principiile care stau la baza exercitrii funciei publice, potrivit legii, sunt: a). legalitate,
imparialitate i obiectivitate; b). transparen; c). eficien i eficacitate; d). responsabilitate, n
conformitate cu prevederile legale; e). orientare ctre cetean; f). stabilitate n exercitarea funciei
publice; g).subordonare ierarhic.
Dup cum se poate lesne observa, se subliniaz n doctrina actual, aceste principii nu sunt ale
funciilor publice, ci ale funcionarilor publici.
n legislaia i doctrina interbelic, stabilitatea garanta funcionarilor publici dreptul de a nu fi
transferat, sancionat sau nlocuit dect n condiiile legii, iar transferul n interesul serviciului, chiar
i n alt localitate, se putea face i fr acordul funcionarului, dar cu respectarea prevederilor
legale.
3.ntrebri i probleme de pus n discuie
1.Toate funciile publice sunt ocupate de funcionari publici ? Argumentai rspunsul !
2. Care este situaia reglementrilor statutare n materia funcionarilor publici n alte state ale
Uniunii Europene ?
3. Care este fundamentul constituional al funciei publice romneti ?
4. Care sunt modalitile de consacrare constituional a funciei publice n alte state europene ?
5. Care este natura juridic a raportului de serviciu n cazul funcionarilor publici ?
6. Definii funcia public potrivit dispoziiilor legale n vigoare ? Identificai principiile care stau la
baza exercitrii funciei publice.
4. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)
1. Potrivit Constituiei Romniei republicate, funciile i demnitile publice, civile sau militare
pot fi ocupate de persoanele care au:
a. numai cetenia romn i domiciliul n ar
b. cetenia romn i domiciliul n ar
c. cetenia romn i cel puin reedina n ar
2. n cazul funcionarilor publici, raporturile de serviciu sunt acele raporturi care se nasc i se
exercit pe baza:
a. actului administrativ de numire, emis n condiiile legii
b. contractului de munc, ncheiat n condiiile legislaiei muncii
c. acordului de voin dintre angajat i angajator
3. Funcia public reprezint:
a. un ansamblu de atribuii i responsabiliti
b. un complex de drepturi
c. un complex de obligaii
4. Printre principiile care se afl la baza exercitrii funciei publice menionm:
a. motivarea i proporionalitatea
121
b. subsidiaritatea i deconcentrarea
c. legalitatea, imparialitatea i obiectivitatea
5. Funcionarilor publici din cadrul autoritilor publice locale:
a. li se aplic legislaia de dreptul muncii
b. beneficiaz de un statut propriu
c. sunt supui unui statut special
d. li se aplic acelai statut ca i funcionarilor din cadrul autoritilor i instituiilor publice
centrale
122
Unitatea de nvare IX
Statutul funcionarilor publici
n absena unui text legal cu valoare de principiu, dar n prezena unor dispoziii coninute n legi
speciale care prevd acoperirea nulitii actelor ncheiate de asemenea funcionari, n anumite
situaii, doctrina s-a pronunat de regul, n favoarea salvgardrii actului ncheiat de un funcionar
de fapt, ilegalitatea nvestiturii fiind dificil de imputat cuiva iar n anumite cazuri, existnd riscul
unui ru mai mare, n cazul anulrii actului.
Dintotdeauna, se arat n dreptul comparat, selecia funcionarilor publici a reprezentat o
preocupare de prim ordin pentru clasa politic, respectiv, pentru partidele politice aflate la
guvernare sau, dup caz, n opoziie. Criteriile i metodele de selecie reflect ns, n fiecare ar i
pentru fiecare epoc, caracteristicile fundamentale ale sistemului administrativ statal respectiv.
Accesul la funcia public respect n toate statele Uniunii Europene, dou principii
complementare a cror importan variaz pentru fiecare ar, n funcie de evoluia istoric i de
cultura juridic proprie fiecrei ri: principiul egalitii i principiul meritului.
Principiul accesului egal la funcia public i are originea n Europa, n respingerea
privilegiilor, ca urmare a Revoluiei franceze.
Acest principiu se regsete n toate constituiile scrise ale Statelor membre ale Uniunii
Europene, cu excepia Danemarcei i a Irlandei, ri n care este consacrat prin lege. Toate
legislaiile naionale consacr i principiul recrutrii prin concurs, precum i o serie de condiii
prealabile nscrierii.
n unele ri occidentale, o importan mai mare se acord recrutrii dup merit, ce i are
originea n principiul mai degrab politic dect juridic, al sistemului de acordare a funciei dup
merit (merit system) generalizat n Marea Britanie, n sec. al XIX-lea.
Dac prin noiunea de funcie public nelegem o profesie, n virtutea creia persoana care o
ocup are un drept la carier, atunci vom distinge dou categorii de condiii i anume: condiii
generale, necesare pentru ocuparea oricrei funcii publice i condiii specifice, necesare pentru
ocuparea anumitor categorii de funcii din administraie, din sfera justiiei, a legislativului etc.
Din perspectiva dreptului comparat, de regul se face distincie ntre condiiile obiective i
condiiile subiective de acces la funcia public.
Condiiile obiective sunt calificate ca fiind acele condiii a cror natur nu trebuie lsat la libera
apreciere a autoritii nsrcinate s verifice dac candidatul le respect. Condiiile obiective se
refer fie la candidai, fie la administraie iar n acest din urm caz, este vorba despre exigena pe
care o regsim peste tot, de a exista posturi bugetare vacante.
n ce privete condiiile subiective, este vorba despre condiii a cror definiie las o larg
libertate de apreciere autoritilor care sunt nsrcinate cu verificarea lor, n raport cu natura
funciilor ce urmeaz s fie ndeplinite i de calitile particulare ale fiecrui candidat.
Sub aspectul modalitilor de selectare i de recrutare, toate rile cunosc un minim de
formaliti care duc la delimitarea funciei publice de sectorul privat, dar acest grad de formalism
este foarte diferit de la un stat la altul putnd fi identificate urmtoarele patru modele distincte:
Modelul unui minim comun de formaliti ce presupune obligaia de publicare a posturilor
vacante i poate fi ntlnit n Olanda i Danemarca.
Modelul german caracterizat prin selecia n etape i recrutarea liber preluat parial i de
Luxemburg pentru selecia funcionarilor de rang nalt. n pofida numeroaselor tentative de
reform, se apreciaz n doctrin, sistemul de selectare german a meninut n practic, monopolul
juritilor n funciile publice de conducere.
Modelul britanic caracterizat prin recrutarea printr-o comisie independent preluat i de
Irlanda.
Modelul francez caracterizat prin organizarea de concursuri i pregtirea n coli de formare
profesional a funcionarilor publici ce rspund preocuprii de profesionalism. Este vorba de
recrutarea cursanilor unei coli specializate n care se pregtesc viitorii funcionari, numii ntr-un
anumit corp la finalizarea pregtirii i dispunnd de posibilitatea de a-i alege locurile de activitate,
n funcie de ordinea rezultatelor.
Potrivit art.54 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici republicat, poate
ocupa o funcie public persoana care ndeplinete urmtoarele condiii:
124
Potrivit doctrinei actuale, numirea este un act administrativ individual emis de conductorul
autoritii sau instituiei publice, fiind o manifestare de voin exclusiv i unilateral provenit de
la acea parte a raportului juridic care ncredineaz funcia spre exercitare.
Statutul funcionarilor publici, n forma sa actual distinge n ce privete numirea
funcionarilor publici, dup cum este vorba despre nali funcionari publici, funcionari publici de
conducere sau funcionari publici de execuie.
n toate cazurile, actul administrativ de numire are form scris i trebuie s conin temeiul
legal al numirii, numele funcionarului public, denumirea funciei publice, data de la care urmeaz
s exercite funcia public, drepturile salariale, precum i locul de desfurare a activitii.
La intrarea n corpul funcionarilor publici, funcionarul public depune jurmntul de credin
n termen de trei zile de la emiterea actului de numire n funcia public definitiv. Jurmntul este
cel prevzut de lege cu precizarea expres a legiuitorului potrivit creia, formula religioas de
ncheiere trebuie s respecte libertatea convingerilor religioase.
Refuzul depunerii jurmntului se consemneaz n scris i atrage revocarea actului
administrativ de numire n funcia public.
Dup intrarea n corpul funcionarilor publici, fiecruia dintre acetia i se ntocmete un dosar
profesional.
Avansarea era privit n doctrina interbelic ca un drept al funcionarului public, constnd n
trecerea acestuia, cu acordul su, ntr-un alt grad ori treapt profesional, n cadrul aceleiai funcii
sau trecerea ntr-o funcie superioar.
n prezent, avansarea este privit i ca un drept obiectiv al funcionarului, sistemele i condiiile
de avansare n funcii publice putnd fi diferit reglementate i putnd conine condiii specifice
anumitor categorii de funcionari publici.
Din punct de vedere al modului de avansare al funcionarilor publici exist dou posibiliti:
avansarea liber i avansarea prin concurs sau examen.
Avansarea liber se poate realiza fie prin aprecierea conductorului cu privire la persoana,
funcia i momentul n care ea trebuie s aib loc, fie prin constatarea ndeplinirii automate i
integrale a unor condiii legale, ca de exemplu, vechimea n funcia deinut. Prima modalitate este
criticabil deoarece implic subiectivism din partea celui care face aprecierea.
Avansarea prin concurs sau examen se face ca urmare a verificrii cunotinelor de specialitate
necesare exercitrii funciei superioare. Aceast metod de avansare permite o selecie obiectiv a
candidailor, care pot proveni att din cadrul autoritii, ct i din afara ei, n msura n care
ndeplinesc condiiile legale.
Concursul se organizeaz atunci cnd numrul candidailor este mai mare dect al funciilor
publice vacante, iar examenul se organizeaz atunci cnd numrul candidailor este egal sau mai
mic cu cel al funciilor publice vacante.
Statutul actual reglementeaz n detaliu, modalitile de promovare a funcionarilor publici i
de evaluare a performanelor profesionale ale acestora.
n carier, funcionarul public poate promova n funcia public i poate avansa n treptele de
salarizare, n condiiile legii. Promovarea n clas, promovarea n grade profesionale i avansarea
n trepte de salarizare nu sunt condiionate de existena unui post vacant.
Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcii publice
superioare.
Promovarea n gradul profesional imediat superior celui deinut de funcionarul public se face
prin concurs sau examen, organizat anual, prin transformarea postului ocupat de funcionarul public
ca urmare a promovrii concursului sau examenului. Fa de accepiunea clasic a noiunii, se ridic
problema, n ce msur mai reprezint promovarea, ocuparea unei funcii publice superioare
vacante, dac aceasta se realizeaz tot prin concurs ?
Evaluarea performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici se face anual,
calificativele obinute la evaluarea profesional fiind avute n vedere la: avansarea n treptele de
salarizare, promovarea ntr-o funcie public superioar, eliberarea din funcia public precum i
stabilirea cerinelor de formare profesional a funcionarilor publici.
126
n urma evalurii, funcionarului public i se acord unul din urmtoarele calificative: foarte
bine, bine, satisfctor, nesatisfctor.
Diversitatea i complexitatea funciilor publice, organizarea i exercitarea lor la nivel microsocial sau macrosocial, ncepnd cu autoritile i instituiile publice locale i pn la cele centrale
ridic i problema gestionrii lor ntr-un sistem global coerent, corelat i bazat pe principii i norme
comune tuturor funciilor publice, aplicabile funcionarilor publici.
Vom vorbi astfel, de gestiunea funciei publice privit n doctrin ca ansamblul activitilor
desfurate, n condiiile legii, de ctre structuri organizatorice anume create pentru elaborarea i
aplicarea politicii i strategiei, precum i a reglementrilor referitoare la funcionarii publici.
n acest scop, Statutul funcionarilor publici a prevzut astfel de structuri organizatorice n
subordinea unor autoriti sau instituii publice, crora le-a precizat i competena.
Astfel, pentru crearea i dezvoltarea unui corp de funcionari publici profesionist, stabil i
imparial a fost nfiinat, n subordinea ministerului de resort, Agenia Naional a Funcionarilor
Publici, organ de specialitate al administraiei publice centrale, cu personalitate juridic.
Potrivit legii, Agenia Naional a Funcionarilor Publici este condus de un preedinte, cu
rang de secretar de stat, numit de ctre primul-ministru, la propunerea ministrului de resort. n
exercitarea atribuiilor care i revin, acesta emite ordine cu caracter normativ sau individual.
De asemenea, potrivit legii, n cadrul autoritilor i instituiilor publice se constituie comisii
paritare, n a cror componen intr un numr egal de reprezentani desemnai de conductorul
autoritii sau instituiei publice i de sindicatul reprezentativ al funcionarilor publici. n cazul n
care sindicatul nu este reprezentativ sau funcionarii publici nu sunt organizai n sindicat,
reprezentanii lor vor fi desemnai prin votul majoritii funcionarilor publici din respectiva
autoritate sau instituie public.
2. Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici
n doctrina de drept public se fac referiri la o deontologie a funcionarilor publici privit ca
ansamblul atribuiilor, obligaiilor morale i juridice ale acestora, necesare pentru ndeplinirea
misiunilor ce incumb funciilor lor, considerate ca ndatoriri n slujba societii, n scopul
nfptuirii raionale, eficiente, operative i legale a administraiei publice i a satisfacerii drepturilor
i intereselor legitime ale persoanelor fizice i juridice.
De menionat c, prin Legea nr.7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici sunt
reglementate normele de conduit profesional a funcionarilor publici, norme obligatorii pentru toi
funcionarii publici, precum i pentru persoanele care ocup temporar o funcie public, din cadrul
autoritilor i instituiilor publice.
Existena sistemului funciei publice demonstreaz c funcionarilor publici nu le poate fi n
mod necesar garantat un drept la carier.
De regul, dup efectuarea unei perioade de prob, la sfritul creia, dac nu corespunde
cerinelor postului, stagiarul poate fi eliberat din funcie, dup ndeplinirea unor formaliti,
funcionarul i obine titularizarea sau, potrivit unei expresii consacrate n dreptul german, i
obine numirea pe via, n cazul n care se dovedete corespunztor.
n toate rile Uniunii Europene, Statutul funcionarilor publici prevede dreptul acestora la
ncadrarea ntr-o funcie echivalent i vrsarea unei indemnizaii compensatorii pe perioada n care
acetia au fost privai de slujb.
Peste tot, exist ns i un sistem de sanciuni disciplinare aplicabile n cazul abaterilor
svrite de funcionari, cea mai grav fiind eliberarea din funcie.
n ce privete, participarea funcionarilor la viaa politic, acetia sunt supui de regul, unei
obligaii de loialitate fa de naiune i de instituiile sale.
ntr-o viziune sintetic se poate susine c, neutralitatea politic a funcionarilor publici este o
problem care are rspunsuri diferite, n funcie de tradiiile i de legislaia fiecrei ri n parte.
De asemenea se regsete n toate rile Uniunii, o obligaie de rezerv, distinct de obligaia de
loialitate i cea privind discreia profesional, care impune funcionarilor o anumit reinere n
127
gratuit n instituiile sanitare publice; ajutoare n cazul accidentelor de munc sau a bolilor
profesionale.
Funcionarii publici beneficiaz de asisten medical, proteze i medicamente n condiiile
legii.
Funcionarii publici beneficiaz de pensii precum i de celelalte drepturi de asigurri sociale
de stat, potrivit legii.
n plus, legea prevede expres, dreptul la pensie de urma.
Pe lng drepturile funcionarilor publici pe perioada n care se afl n activitate, este firesc ca
acetia s mai beneficieze i de o serie de drepturi cuvenite la ncetarea activitii, adic a raportului
de funcie public, materializate n primul rnd n pensie, privit n doctrina occidental ca, un tip
de remuneraie cuvenit funcionarului public la ncetarea exercitrii funciei, ca urmare a
retragerii sale din activitate.
Statutul funcionarilor publici mai enun dreptul acestora de a beneficia n exercitarea
atribuiilor lor de protecia legii, cu precizarea expres a obligaiei autoritii sau instituiei publice
de a asigura protecie funcionarului public mpotriva ameninrilor, violenelor, faptelor de ultraj
crora le-ar putea fi victim n exercitarea funciei publice sau n legtur cu aceasta. Pentru
garantarea acestui drept, autoritatea sau instituia public va solicita sprijinul organelor abilitate,
potrivit legii.
De asemenea, Statutul reglementeaz obligaia autoritii sau instituiei publice de a-l
despgubi pe funcionarul public n situaia n care acesta a suferit, din culpa autoritii sau a
instituiei publice, un prejudiciu material, n timpul ndeplinirii atribuiilor.
Dreptul la opinie al funcionarilor publici este garantat.
Aceast dispoziie legal particularizeaz art.29 referitor la libertatea contiinei i art.30 din
Constituia republicat, referitor la libertatea de exprimare, legiuitorul constituant romn garantnd
att libertatea de a avea o anumit opinie ct i libertatea de a exprima aceast opinie.
n doctrina occidental se susine c exerciiul acestui drept trebuie circumstaniat dup cum
funcionarul se afl n timpul serviciului sau n afara orelor de serviciu.
Pentru a asigura totui o protecie juridic complet a funcionarilor fa de posibile discriminri
rezultate din exercitarea dreptului la opinie s-a prevzut interzicerea oricrei discriminri ntre
funcionarii publici pe criterii politice, sindicale, religioase, etnice, de sex, stare material, origine
social sau de orice alt natur, privit n doctrin, ca un principiu de exercitare a drepturilor
funcionarilor publici.
Libertatea de opinie este inviolabil, dar libertatea de manifestare a opiniilor este limitat,
susinea un autor, chiar nainte de adoptarea Statutului. Aceast limit este variabil n raport cu
natura funciilor i cu gradul de rspundere al funcionarilor. Obligaia de a se abine n
manifestarea opiniilor ar trebui s fie mai strict pentru funcionarii superiori.
Ulterior dispoziiei statutare mai sus menionate, prin Legea nr.161/2003 fusese adugat un nou
articol, potrivit cruia: Funcionarul public are dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care
se iau n aplicarea prezentului statut i care l vizeaz n mod direct.
Dreptul de asociere sindical este garantat funcionarilor publici. Funcionarii publici pot, n
mod liber, s nfiineze organizaii sindicale, s adere la ele i s exercite orice mandat n cadrul
acestora. Fiind vorba de un drept, exercitarea nu este obligatorie, putnd exista autoriti i instituii
n care s nu existe organizaii sindicale sau s existe funcionari publici care s nu fac parte din
ele.
n situaia n care nalii funcionari publici sau funcionarii publici care au calitatea de
ordonatori de credite sunt alei n organele de conducere ale organizaiilor sindicale, acetia au
obligaia ca n termen de 15 zile de la alegerea n organele de conducere ale organizaiilor
sindicale s opteze pentru una dintre cele dou funcii. n cazul n care funcionarul public opteaz
pentru desfurarea activitii n funcia de conducere n organizaiile sindicale, raporturile de
serviciu ale acestuia se suspend pe o perioad egal cu cea a mandatului n funcia de conducere
din organizaia sindical.
129
Funcionarii publici se pot asocia n organizaii profesionale sau n alte organizaii avnd ca
scop protejarea intereselor profesionale.
Prin aceast prevedere este consacrat dreptul de asociere sindical, ca dimensiune a dreptului
de asociere prevzut de art.40 din Constituia republicat, el coninnd doar dou dimensiuni ale
acestuia i anume: asocierea sindical i asocierea profesional.
Restrngerea exercitrii dreptului de asociere sindical, potrivit doctrinei actuale, presupune
respectarea dispoziiilor cu valoare de principiu consacrate prin norma constituional privitoare la
restrngerea exerciiului unor drepturi sau al unor liberti.
Funcionarilor publici le este recunoscut dreptul la grev, n condiiile legii. Funcionarii
publici care se afl n grev nu beneficiaz de salariu i alte drepturi salariale pe durata grevei.
n esen, dreptul la grev reprezint un drept fundamental al salariailor, consacrat de
Constituie pentru aprarea intereselor profesionale, economice i sociale ale acestora. Nimic nu
oprete ca statute speciale s nu recunoasc un asemenea drept, din anumite considerente ce in de
regul de necesitatea asigurrii continuitii unui serviciu public.
Astfel, legea special n materia soluionrii conflictelor de munc indic o serie de servicii
publice n care declanarea grevei nu se poate face dect cu meninerea a cel puin unei treimi din
activitatea normal.
n doctrina actual s-a exprimat i opinia potrivit creia, nu ar fi trebuit recunoscut dreptul la
grev pentru funcionarii publici, deoarece acesta este incompatibil cu scopul funciei publice,
realizarea unui interes general, i cu caracterul acesteia de continuitate, funcia trebuind s se
exercite fr ntreruperile inerente aciunilor greviste.
Dup cum constant se susine n doctrin, n realitatea juridic nu exist drepturi i obligaii
independente unele de altele. Fiecrui drept i corespunde o obligaie corelativ i fiecare obligaie
nate la rndul su, un drept. Astfel, drepturilor funcionarilor publici le corespund anumite
ndatoriri care decurg din Statutul acestora.
Se distinge astfel n doctrin ntre ndatoriri legate de ndeplinirea funciei i ndatoriri legate
de viaa privat a funcionarilor publici, legiuitorul rezumndu-se ns doar la prima categorie, a
ndatoririlor de serviciu.
n ce privete enumerarea efectiv a ndatoririlor funcionarilor publici vom reine urmtoarele
precizri fcute de legiuitor.
Funcionarii publici au obligaia s-i ndeplineasc cu profesionalism, imparialitate i n
conformitate cu legea, ndatoririle de serviciu i s se abin de la orice fapt care ar putea aduce
prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcionarilor publici.
Funcionarii publici de conducere sunt obligai s sprijine propunerile i iniiativele motivate ale
personalului din subordine, n vederea mbuntirii activitii autoritii sau instituiei publice n
care i desfoar activitatea, precum i a calitii serviciilor publice oferite cetenilor.
Funcionarii publici au ndatorirea de a respecta normele de conduit profesional i civic
prevzute de lege.
Profesionalismul se manifest pe multiple planuri i anume n relaiile de serviciu, cu colegii din
compartiment i din instituie, fa de superiorii i subordonaii ierarhici, dar i n exteriorul
acesteia, cu persoanele fizice sau juridice cu care instituia intr n contact.
Funcionarilor publici le este interzis s ocupe funcii de conducere n structurile sau organele
de conducere, alese sau numite, ale partidelor politice, definite conform statutului acestora, ale
organizaiilor crora le este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice sau ale
fundaiilor ori asociaiilor care funcioneaz pe lng partidele politice.
nalilor funcionari publici le este interzis s fac parte din partide politice, organizaii crora
le este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice sau din fundaiile ori asociaiile care
funcioneaz pe lng partidele politice.
Funcionarii publici au obligaia ca, n exercitarea atribuiilor ce le revin, s se abin de la
exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor lor politice, s nu favorizeze
vreun partid politic sau vreo organizaie creia i este aplicabil acelai regim juridic ca i
partidelor politice.
130
Este vorba de o obligaie care trebuie obligatoriu coroborat cu dreptul la opinie garantat
funcionarilor publici, cu respectarea obligaiei de rezerv.
Fa de formularea iniial a acestei ndatoriri a funcionarilor publici, varianta actual aduce o
serie de circumstanieri, interzicndu-le expres s intre n structurile de conducere ale partidelor
politice.
Revenind la Statut, acesta prevede expres obligaia funcionarilor publici de a se conforma
dispoziiilor primite de la superiorii ierarhici, avnd ns dreptul de a refuza, n scris i motivat,
ndeplinirea acestora, dac le consider ilegale.
Funcionarii publici au obligaia s pstreze secretul de stat, secretul de serviciu, precum i
confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin n
exercitarea funciei publice, n condiiile legii, cu excepia informaiilor de interes public.
Legea se refer la dou categorii de secrete, obligaia de a pstra informaiile ce reprezint unul
din cele dou tipuri de secrete, urmnd a fi realizat cu respectarea legislaiei speciale n materie,
referitoare la liberul acces la informaiile de interes public.
Funcionarilor publici le este interzis s solicite sau s accepte, direct sau indirect, pentru ei
sau pentru alii, n considerarea funciei lor publice, daruri sau alte avantaje.
La numirea ntr-o funcie public, precum i la ncetarea raportului de serviciu, funcionarii
publici sunt obligai s prezinte, n condiiile legii, conductorului autoritii sau instituiei publice,
declaraia de avere. Declaraia de avere se actualizeaz anual, potrivit legii.
Funcionarii publici au obligaia s respecte ntocmai regimul juridic al conflictului de interese
i al incompatibilitilor, stabilite potrivit legii.
Statutul reglementeaz n detaliu, dreptul i obligaia funcionarilor publici de a-i mbunti
n mod continuu abilitile i pregtirea profesional.
Legea consacr un regim juridic complex privitor la perfecionarea pregtirii profesionale care
atrage drepturi i obligaii att pentru funcionarul n cauz ct i pentru autoritatea sau instituia
public, n care acesta i desfoar activitatea.
Autoritile i instituiile publice au obligaia s prevad n bugetul anual propriu sumele
necesare pentru acoperirea cheltuielilor de perfecionare profesional a funcionarilor publici
organizat la iniiativa ori n interesul autoritii sau instituiei publice.
Pe perioada n care funcionarii publici urmeaz forme de perfecionare profesional,
beneficiaz de drepturile salariale cuvenite, n situaia n care acestea sunt: a). organizate la
iniiativa ori n interesul autoritii sau instituiei publice; b). urmate la iniiativa funcionarului
public, cu acordul conductorului autoritii sau instituiei publice.
Nu constituie forme de perfecionare profesional i nu pot fi finanate din bugetul de stat sau
din bugetul local, studiile universitare sau studiile de doctorat.
3. Rspunderea funcionarilor publici
n doctrina interbelic, rspunderea statului i a funcionarilor si era privit ca una din
formele de manifestare a responsabilitii n dreptul administrativ. Se pornea de la teza c,
activitatea administraiei poate fi de multe ori o cauz de daune pentru particularii care vin n
contact cu ea, ceea ce atrgea intervenia unei rspunderi materiale a acestora, alturi de cea
disciplinar, atras de nclcarea unor norme de comportament profesional, de ordine i disciplin
dintr-un serviciu public.
Regimul juridic al funciei publice include i problema rspunderii, a crui menire este
reprimarea greelilor comise de agenii publici, aspect care reprezint doar unul din scopurile
rspunderii.
Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici republicat n 2007, reglementeaz n
capitolul VIII, Sanciunile disciplinare i rspunderea funcionarilor publici.
Potrivit legii, nclcarea de ctre funcionarii publici, cu vinovie, a ndatoririlor de serviciu
atrage rspunderea disciplinar, contravenional, civil sau penal, dup caz.
131
Dup cum se poate observa, legea stabilete patru forme de rspundere aplicabile
funcionarilor publici.
Funcionarul public poate deci s fie sancionat cu sanciuni specifice fiecrei forme de
rspundere. Ceea ce, principial, este interzis, este doar aplicarea a dou sanciuni de aceeai natur
juridic pentru aceeai fapt.
Expresia rspundere civil are n vedere o rspundere pentru pagubele cauzate.
Aceasta este o instituie a dreptului administrativ atunci cnd paguba a fost cauzat printr-un act
administrativ declarat ilegal de ctre instana de contencios administrativ, fiind vorba de o
rspundere administrativ-patrimonial, specific dreptului administrativ.
Poate fi identificat ns i ca o instituie a dreptului civil atunci cnd paguba a fost produs
printr-o fapt plasat n afara atribuiilor de serviciu, un delict civil ori printr-o infraciune, fiind
vorba de latura civil n procesul penal.
Orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim se
poate adresa instanei judectoreti, n condiiile legii, mpotriva autoritii sau instituiei publice
care a emis actul sau care a refuzat s rezolve cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un
interes legitim. n cazul n care aciunea se admite i se constat vinovia funcionarului public,
persoana respectiv va fi obligat la plata daunelor, solidar cu autoritatea sau instituia public.
Rspunderea juridic a funcionarului public nu se poate angaja dac acesta a respectat prevederile
legale i procedurile administrative aplicabile autoritii sau instituiei publice n care i desfoar
activitatea.
nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor corespunztoare funciei
publice pe care o dein i a normelor de conduit profesional i civic prevzute de lege constituie
abatere disciplinar i atrage rspunderea disciplinar a acestora.
Rspunderea disciplinar reprezint un ansamblu de norme care reglementeaz actele i faptele
(aciunile i inaciunile) svrite de funcionarul public n exercitarea atribuiilor sale sau n
legtur cu acestea, sanciunile care se aplic i normele procedurale corespunztoare.
n doctrina actual au fost identificate urmtoarele trsturi ale rspunderii disciplinare: este o
rspundere de drept public; intervine numai n cazul svririi unei abateri disciplinare calificat ca
atare prin norme ale dreptului public, deci n cadrul unor raporturi de drept public; subiectul activ
este un funcionar public iar subiectul pasiv este autoritatea sau instituia public la care acesta este
ncadrat; procedurile de constatare, aplicare i contestare a sanciunilor disciplinare sunt supuse
unor norme speciale; abaterile i sanciunile disciplinare sunt prevzute prin norme cu putere de
lege sau, n baza acestora, prin statute speciale.
Constituie abateri disciplinare urmtoarele fapte:
a). ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor;
b). neglijen repetat n rezolvarea lucrrilor;
c). absene nemotivate de la serviciu;
d). nerespectarea n mod repetat a programului de lucru;
e). interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal;
f). nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu acest caracter;
g). manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice n care i
desfoar activitatea;
h). desfurarea n timpul programului de lucru, a unor activiti cu caracter politic;
i). refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu;
j). nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri, incompatibiliti, conflicte de
interese i interdicii stabilite prin lege pentru funcionarii publici;
k). alte fapte prevzute ca abateri disciplinare n actele normative din domeniul funciei publice
i funcionarilor publici
Abaterea disciplinar a fost definit n doctrin ca reprezentnd fapta svrit cu vinovie de
ctre funcionarul public prin care acesta ncalc obligaiile ce-i revin din raportul de funcie public
sau n legtur cu acesta i care afecteaz statutul su socio-profesional i moral.
132
n doctrin s-a mai susinut pe de-o parte, c aceast enumerare limitativ reprezint un pas
nainte fa de alte reglementri, dar pe de alt parte, unele abateri disciplinare sunt definite sumar
iar altele ridic unele probleme, putnd determina dificulti n nelegerea i aplicarea concret a
sanciunii.
Sanciunile disciplinare sunt:
a). mustrare scris;
b). diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn la 3 luni;
c). suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n
funcia public pe o perioad de la 1 la 3 ani;
d). retrogradarea n treptele de salarizare sau retrogradarea n funcia public pe o perioad
de pn la un an;
e). destituirea din funcia public.
Pe lng o sanciune cu caracter moral, legea reglementeaz sanciuni cu caracter
precumpnitor material i sanciuni cu caracter material, dar care n primul rnd, afecteaz cariera
funcionarului public, cea mai grav atrgnd chiar ncetarea raportului de funcie public.
Din coninutul normei legale pot fi fcute urmtoarele precizri cu privire la sanciunile
disciplinare aplicabile funcionarilor publici: se stabilesc numai prin norme cu putere de lege; nu
sunt prevzute pentru fiecare abatere disciplinar, aplicarea uneia sau alteia fiind lsat la
latitudinea autoritii competente cu sancionarea; sunt instituite ntr-un sistem ierarhic, ce are ns
un caracter relativ, putnd fi aplicat o sanciune mai grav chiar dac n prealabil nu fusese aplicat
alta mai uoar; au caracter personal, n sensul c se aplic funcionarului public vinovat de
svrirea abaterii disciplinare.
La individualizarea sanciunii disciplinare se va ine seama de cauzele i gravitatea abaterii
disciplinare, mprejurrile n care aceasta a fost svrit, gradul de vinovie i consecinele
abaterii, comportarea general n timpul serviciului a funcionarului public, precum i de existena
n antecedentele acestuia a altor sanciuni disciplinare care nu au fost radiate n condiiile legii.
Legea prevede astfel principiul individualizrii sanciunii disciplinare, principiu fundamental
aplicabil regimului rspunderii disciplinare a funcionarului public.
Sanciunile disciplinare se aplic n termen de cel mult 1 an de la data sesizrii comisiei de
disciplin cu privire la svrirea abaterii disciplinare dar nu mai trziu de 2 ani de la data
svririi abaterii disciplinare. Se introduce astfel un termen de prescripie a aplicrii sanciunii, de
maxim 2 ani.
ustrarea scris se poate aplica direct de ctre persoana care are competena legal de numire
n funcia public. Celelalte sanciuni se aplic de persoana care are competena legal de numire
n funcia public, la propunerea comisiei de disciplin.
Sanciunile disciplinare nu pot fi aplicate dect dup cercetarea prealabil a faptei svrite i
dup audierea funcionarului public. Audierea funcionarului public trebuie consemnat n scris,
sub sanciunea nulitii. Refuzul funcionarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o
declaraie privitoare la abaterile disciplinare care i se imput se consemneaz ntr-un proces
verbal.
ntr-un articol distinct, Statutul se refer la comisiile de disciplin, din cadrul autoritilor sau
instituiilor publice, constituite pentru analizarea faptelor sesizate ca abateri disciplinare i pentru a
propune sanciunile disciplinare aplicabile.
Din comisia de disciplin face parte i un reprezentant al organizaiei sindicale reprezentative
sau dup caz, un reprezentant desemnat prin votul majoritii funcionarilor publici pentru care este
organizat comisia de disciplin, n cazul n care sindicatul nu este reprezentativ sau funcionarii
publici nu sunt organizai n sindicat.
Pentru nalii funcionari publici, comisia de disciplin este compus din 5 nali funcionari
publici, numii prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului administraiei i internelor.
Modul de constituire, organizare i funcionare a comisiilor de disciplin precum i componena,
atribuiile, modul de sesizare i procedura de lucru ale acestora se stabilesc prin hotrre a
Guvernului, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.
133
n tcerea legii, s-a apreciat n doctrin, nu poate fi exclus nici situaia ca, n urma cercetrii, s
fie propus nesancionarea celui care a svrit abaterea disciplinar, dup cum i persoana care
are competena legal de numire n funcia public poate aplica o sanciune mai uoar sau mai
sever dect cea propus de comisia de disciplin, situaie n care ns, sancionarea diferit trebuie
motivat.
Potrivit legii, funcionarul public nemulumit de sanciunea aplicat se poate adresa instanei
de contencios administrativ, solicitnd anularea sau modificarea, dup caz, a ordinului sau
dispoziiei de sancionare.
Fa de prevederile Statutului, n doctrin s-a apreciat c, n absena altor dispoziii procedurale
speciale, aceste litigii urmeaz s fie soluionate de ctre instana judectoreasc potrivit Legii
contenciosului administrativ. Exist ns o derogare de la procedura comun, Statutul adugnd la
soluiile pe care le poate pronuna instana de judecat i pe aceea a modificrii ordinului sau
dispoziiei de sancionare.
Aceast dispoziie a fost considerat neconstituional, deoarece modificarea actului
administrativ de sancionare ar echivala cu o imixtiune a puterii judectoreti n sfera de competen
a administraiei publice.
Este adevrat c instana judectoreasc trebuie s verifice legalitatea actului de sancionare,
inclusiv n ce privete individualizarea sanciunii, astfel nct s existe o anumit proporionalitate
ntre sanciunea aplicat i gravitatea faptei svrite, ns nu poate ea nsi s aplice o sanciune
disciplinar unui funcionar aparinnd administraiei publice.
Dac instana judectoreasc apreciaz c actul de sancionare este nelegal, ea va dispune
anularea actului i poate, cel mult, s indice sanciunea cea mai sever care ar putea fi aplicat
funcionarului public, dar nu mai aspr dect cea iniial dispus.
Sanciunile disciplinare se radiaz dup cum urmeaz: n termen de 6 luni de la aplicare,
mustrarea scris; n termen de un an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate,
celelalte sanciuni disciplinare cu excepia destituirii din funcia public; n termen de 7 ani de la
aplicare, destituirea din funcia public. Pentru primele dou sanciuni disciplinare, radierea se
constat prin act administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice.
Rspunderea contravenional a funcionarilor publici se angajeaz n cazul n care acetia
au svrit o contravenie n timpul i n legtur cu sarcinile de serviciu.
Referitor la aceast prevedere legal, n doctrin s-a subliniat c este vorba despre o rspundere
administrativ-contravenional, avnd n vedere acele fapte ce constituie contravenii, n cadrul
rspunderii administrative a funcionarilor publici, svrite n timpul i n legtur cu atribuiile de
serviciu, diferite de cele svrite n afara activitii profesionale, asemeni oricrui cetean, care
implic o rspundere contravenional potrivit dreptului comun n materie.
mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii,
funcionarul public se poate adresa cu plngere la judectoria n a crei circumscripie i are
sediul autoritatea sau instituia public n care este numit funcionarul public sancionat.
Fa de regimul de drept comun n materia rspunderii administrativ-contravenionale prin care
a fost stabilit competena judectoriei n a crei circumscripie a fost svrit contravenia, de a
soluiona plngerea contravenientului, Statutul prevede expres competena judectoriei n a crei
circumscripie i are sediul autoritatea sau instituia public n care este numit funcionarul public
sancionat, de a soluiona plngerea acestuia, care poate s nu fie cea de la locul svririi
contraveniei.
Deoarece, dreptul comun al contraveniilor stabilete i calea de atac a recursului la secia de
contencios administrativ a tribunalului, vom interpreta c, acesta poate fi exercitat i de ctre
funcionarii publici.
Potrivit Statutului, rspunderea civil a funcionarului public se angajeaz: a). pentru
pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz;
b). pentru nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; c). pentru daunele
pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul
unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile.
134
137
Bibliografie orientativ
Ioan ALEXANDRU, Tratat de administraie public, Ed.Universul Juridic, Bucureti, 2009.
Ioan ALEXANDRU, Mihaela CRUAN, Sorin BUCUR, Drept administrativ, ed.a III-a,
Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009.
Dana APOSTOL TOFAN, Drept administrativ, vol. I, ed. a III-a, Ed. C.H. Beck, Bucureti,
2014;
Dana APOSTOL TOFAN, Instituii administrative europene, Ed. C.H.Beck, Bucureti, 2006;
Emil BLAN, Instituii administrative, Ed. C.H.Beck, Bucureti, 2008;
Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ. vol.I, Ed. 4, Ed. All Beck, Bucureti,
2005;
Florin COMAN KUND, Liviu COMAN KUND, Drept administrativ. Sinteze teoretice i
exerciii practice. Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2013;
Liviu COMAN KUND, Sisteme administrative europene, ediia a II-a revzut i actualizat,
Casa de Pres i Editur Tribuna, Sibiu, 2003;
Ion CORBEANU, Drept administrativ, Ediia a II-a revzut i completat, Ed. Lumina Lex,
Bucureti, 2010;
Liviu GIURGIU, Aurel SEGRCEANU, Cristian Giusepe ZAHARIE, Drept administrativ,
ed. a VIII-a, Ed. Prouniversitaria, Bucureti, 2008.
Mihai OROVEANU, Tratat de drept administrativ, ed. a doua revzut i adugit, Ed. Cerma,
Bucureti, 1998;
Rodica Narcisa PETRESCU, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2009;
Mircea PREDA, Drept administrativ. Partea general, ed. a IV-a, Ed. Lumina Lex, Bucureti,
2006;
Valentin PRISCARU, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, ed. a III-a
revzut i adugit, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002;
Ioan SANTAI, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, ediie revizuit, Ed. Alma
Mater, Sibiu, 2009;
Anton TRILESCU, Drept administrativ.Tratat elementar, Ed. 4, Ed. C.H.Beck, Bucureti,
2010;
Verginia VEDINA, Drept administrativ, ed. a VIII-a revzut i actualizat, Ed. Universul
Juridic, Bucureti, 2014;
Ioan VIDA, Puterea executiv i administraia public, Ed. Regia Autonom Monitorul
Oficial, Bucureti, 1994;
Constituia Romniei. Comentariu pe articole, coordonatori Ioan MURARU, Elena Simina
TNSESCU, Ed. C.H.Beck, Comentarii Beck, Bucureti, 2008;
Mihai CONSTANTINESCU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Elena Simina
TNSESCU, Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii-, Ed. All Beck, colecia
Legi comentate, Bucureti, 2004;
Mihai CONSTANTINESCU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Revizuirea Constituiei.
Explicaii i comentarii, Ed. Rosetti, Bucureti, 2003;
Mihai CONSTANTINESCU, Ion DELEANU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU,
Florin VASILESCU, Ion VIDA, Constituia Romniei comentat i adnotat, Ed. Regia
Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992;
Jaques ZILLER, Administrations compares. Les systmes politico-administratifs de l'Europe
des Douze, Editions Montchrestien E.J.A., Paris, 1993.
138