Sunteți pe pagina 1din 874

Luana Miruna POP

- coordonator -
Apariia acestei lucrri a fost posibil datorit suportului financiar acordat de
catre Institutul de tiine Umane din Viena, n cadrul programului SOCO,
finanat de Fondul Cancelariei Federale Austriece pentru Cooperare cu
Europa Central i de Est, Banca Naionala a Austriei, Fundaia Ford i
Fundaia Stefan Bathory. Publicarea lucrrii a fost, de asemenea, susinut
financiar din grantul acordat de Banca Mondial Universitii Bucureti
pentru cercetare n domeniul politicilor sociale i antisrcie.
Acest dicionar este ns, n primul rnd, rezultatul efortului a numeroi
profesori, cercettori i practicieni n domeniul politicilor sociale, crora a
dori s le mulumesc pentru nelegerea i rbdarea de care au dat dovad
de-a lungul celor doi ani scuri de la demararea acestui proiect. A dori s
mulumesc, de asemenea, colegilor mei Marian Preda, Mlina i Bogdan
Voicu, care m-au ajutat i mi-au oferit suportul lor n rezolvarea multora
dintre problemele administrative i de coordonare ce s-au ivit pe parcursul
elaborarii i finalizrii acestei lucrri. i nu n ultimul rnd a dori s
mulumesc conducerii Institutului de Cercetare a Calitii Vieii care, prin
suportul acordat, s-a dovedit a fi i de data aceasta un promotor al
iniiativelor de relaionare a cercetrii teoretice i empirice cu realitile
instituionale ale practicii n domeniul politicilor sociale.

Luana Miruna POP


Luana Miruna POP
- coordonator -

Bucuresti, Romnia
Editor: Valeriu IOAN-FRANC
Redactori: Aida SARCHIZIAN, Paula NEACSU
Coperta si prezentarea grafica: Nicolae LOGIN, Luminita LOGIN

Toate drepturile asupra acestei editii apartin Editurii Expert. Reproducerea,


fie si partiala si pe orice suport, este interzisa fara acordul prealabil al editorului,
fiind supusa prevederilor legii drepturilor de autor.
ISBN 973-8177-44-8 Aparut 2002
Cuvnt nainte

CUVNT NAINTE

Apariia unui dicionar ntr-un anumit domeniu tiinific este semnul incontestabil
al maturitii respectivului domeniu. Fiecare nou tiin trece printr-o perioad de
pionerat cnd se produc inovaii teoretice i metodologice i se elaboreaz o
terminologie specific. Multe inovri terminologice se produc separate unele de
altele. Chiar i ntr-o perioad n care comunicarea este mult facilitat de noile
tehnologii ale informaiei nu se poate realiza o armonizare a diverselor contribuii
dintr-un nou domeniu tiinific. Pe msur ce o nou disciplin tiinific se
dezvolt i se instituionalizeaz, apare tot mai mult necesitatea standardizrii,
unificrii limbajului folosit. O asemenea necesitate a devenit tot mai evident i n
Romnia. Numrul studenilor, doctoranzilor i specialitilor din domeniul
politicilor sociale a crescut rapid, mai ales n ultimii 7-8 ani. Politicile sociale au
devenit tot mai frecvent componente ale politicilor de guvernare sau sunt transpuse
n reglementri juridice. Toate aceste noi situaii au impus unificarea conceptual i
definirea riguroas a acestora.
Dicionarul de politici sociale este un rspuns firesc i necesar la evoluiile sociale,
politice i academice din Romnia. El este un instrument de lucru de mare utilitate
pentru toi cei care se ocup de politicile sociale. Este o lucrare temerar, realizat
n cea mai mare parte de un grup de tineri sociologi. Meritul lor este cu att mai
mare dac inem seama c este unul dintre primele dicionare din acest domeniu
aprute n lume.
Dicionarul de politici sociale se adreseaz att specialitilor din domeniul
politicilor sociale i din cerectare , reprezentnd i un bun instrument de lucru
pentru studenii n tiinele sociale, ct i decidenilor politici i administraiei
publice centrale i locale.
Dei n ultimii zece ani au aprut o serie de lucrri importante n domeniul
politicilor sociale, reprezentnd att o reflecie teoretic referitoare la aspecte
particulare din domeniul politicilor sociale sectoriale, ct i o analiz pertinent a
realitilor societii romneti, lipsete nc masa critic de publicaii care s
permit constituirea unui limbaj consensual n acest domeniu i s ofere un cadru
unitar de abordare a problemelor sociale din diferite perspective. Dicionarul
ncearc s compenseze acest deficit prin:
- prezentarea tuturor variaiilor conceptuale i terminologice n domeniul
politicilor sociale, istoria i contextul apariiei i utilizrii acestora, tiut fiind
faptul c acest domeniu nu poate fi desprit de mediul politic concret, n care
sunt elaborate, negociate, nfptuite deciziile cu impact asupra bunstrii
sociale. Limbajul adoptat de ctre politicieni n cadrul discursurilor publice
este inevitabil legat de limbajul construit n domeniul tiinelor sociale.

5
Cuvnt nainte

- Reunirea termenilor reprezentativi n domenii ca: politologie, sociologia


schimbrii sociale, filosofie social, demografie, economia bunstrii,
administraie public, asisten social, i nu n ultimul rnd politici sociale
comparate i sectoriale.
Dicionarul mai rspunde i la o nevoie ce ncepe s devin din ce n ce mai
evident n mediul politic romnesc: lipsa unor decizii informate n domeniul
proteciei sociale. Coerena sistemului legislativ de protecie social, dar i
eficacitatea designului i implementrii programelor sociale depind n egal msur
de experiena acumulat de guverne i de cunoaterea semnificaiei diferitelor
msuri deopotriv pentru administrarea programelor sociale ct i pentru impactul
acestora asupra bunstrii indivizilor i comunitilor. Practica deciziei n domeniul
proteciei sociale la nivelul administraiilor locale a lipsit cu desvrire o perioad
relativ lung. Administraiile locale, simplii executani ai deciziilor luate la nivel
central, n contextul n care politica social se baza aproape integral pe programe
de tip universalist-categorial sau asiguratoriu, reducndu-se astfel spaiul
discreionar chiar i n ceea ce privete implementarea acestor programe la nivel
local, au reprezentat pn n prezent structuri relativ atrofiate din punct de vedere
funcional. Rolul lor era unul mai degrab de ntrire a autoritii politice centrale,
n timp ce protecia social se realiza aproape integral la nivelul unitilor
economice productive, ntreprinderilor. Nu este deci de mirare c autoritile
administrative locale au resimit cel mai puternic ocul de adaptare att la noua
realitate social ct i la cea legislativ i instituional. Nevoia de a asista activ
procesele de dezcentralizare administrativ i financiar a administraiilor locale
trebuie adresat i prin creterea gradului de cultur informare civic, politic i
social a decidenilor politici i funcionarilor publici.
Pe lng caracterul su informativ i orientativ pentru procesul politic i
administrativ, dicionarul ncearc s ofere n plus i o imagine asupra politicilor
sociale genezei, evoluiei i configuraiei acestora - n ultimii zece ani.
Prezentarea i evaluarea dinamicii proteciei sociale n Romnia, dei n opoziie cu
caracterul eminamente referenial al unui dicionar, servete funcia informativ
att de important pentru viitorii specialiti n domeniul politicilor sociale ct i
pentru cei implicaii n decizii sectoriale, cu implicaii i consecine pentru ntregul
sistem de protecie social.
Dicionarul se constituie deci att ca o reflecie a teoriilor i practicilor de referin
din domeniul politicilor sociale sau din domenii conexe, cu impact asupra
bunstrii sociale, ct i ca o prezentare evaluativ i sintetic a politicilor sociale
n Romnia. Dicionarul se constituie i ca un ghid practic, gndit s ofere o
informaie util att din punct de vedere conceptual ct i empiric, compensnd
lipsa cunoaterii teoretice n rndul practicienilor i politicienilor i lipsa

6
Cuvnt nainte

cunoaterii realitilor politice i adminsitrative n domeniul proteciei sociale a


specialitilor din cercetare i academia.
La elaborarea acestui dicionar au luat parte cercettori, profesori, doctoranzi, i
practicieni n domeniul politicilor sociale, practicii asistenei sociale, evalurii i
managementului programelor i servicilor sociale. Numrul relativ mare 28 - al
autorilor este cauza unei oarecare heterogeniti i incongruene tematice i
metodologice, dar i sursa pluralitii perspectivelor din care sunt abordate
bunstarea i protecia social. Mare parte a autorilor fac parte din noua generaie,
ce s-a format n aceast perioad de schimbri rapide i spectaculoase, participarea
lor dovedind o puternic nevoie resimit pentru sistematizarea conceptual i
teoretic, dar i a istoriei sociale a ultimului deceniu.

Prof.univ.dr. Ioan MIHAILESCU


Rectorul Universitatii Bucuresti

7
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale

STRUCTURA INSTITUTIONALA
SI A FINANTARII PROTECTIEI SOCIALE
1
N ROMNIA N TRANZITIE

Acest capitol introductiv si propune sa ofere o imagine integrata a aranjamentelor


institutionale si financiare ale programelor sociale pe perioada 1990-1999. Capitolul
include, pentru fiecare componenta sectoriala a politicilor sociale, si o scurta evaluare
a aranjamentelor institutionale si financiare si a schimbarilor survenite n cadrul
acestor aranjamente n aceasta perioada. Astfel, n final, se vor putea formula, chiar
daca n termeni generali, unele concluzii legate de deficitul institutional, esecurile
organizationale si blocajele financiare de-a lungul acestei perioade.
Fiecare componenta majora a protectiei sociale sistemul de asigurari sociale de
pensii si invaliditate, sistemul de protectie sociala a somerilor, asistenta sociala,
sanatatea si educatia - este tratata separat. Asistenta sociala a fost descompusa,
pentru simplitatea prezentarii si datorita specificitatii institutionale a acestui
domeniu, dupa trei dimensiuni: protectia sociala a persoanelor cu handicap,
protectia sociala a copiilor aflati n dificultate si asistenta sociala generala,
incluznd aici si programe sociale categorial-universaliste, noncontributive.

1. Sistemul de asigurri sociale de vrst,


boal i invaliditate

nainte de 2000
Structura legislatiei n domeniul asigurarilor sociale de pensii, n vigoare nainte de
2000, si avea originile n cea conceputa n 1945. n 1949 au fost desfiintate toate
fondurile private de pensii, iar beneficiile catre persoanele asigurate n sistemul de
stat (este vorba numai despre angajati, excluznd deci agricultorii si lucratorii pe
1
Nota metodologica:
1. Unele evaluari de ordin calitativ prezentate n acest capitol se bazeaza pe terenul realizat
n cadrul unui proiect, de evaluare a serviciilor sociale furnizate la nivel local sau
(co)finantate de la bugetele locale derulat n 1999, realizat de catre Centrul de Studii
Politice si Analiza Comparativa, la cererea Bancii Mondiale.
2. Toate sumele monetare prezentate n termeni reali au fost calculate utiliznd coeficientii
de inflatie calculati la sfrsitul anului, comparativ cu sfrsitul anului precedent,
nereprezentnd deci coeficienti medii anuali de inflatie.
3. Majoritatea datelor reprezentnd cheltuieli ale consiliilor locale n domeniul asistentei
sociale, educatiei si sanatatii, pentru anul 1999, nu reflecta executia bugetara, ci modul n
care bugetul era preconizat n ultimul semestru al anului. Unele date referitoare la
executia propriu-zisa a bugetului n 1999 indica faptul ca datele nscrise n proiectul de
buget tind sa subestimeze att veniturile, ct si cheltuielile.

9
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
cont propriu) au nceput sa fie platite direct de la bugetul de stat. n decursul
timpului o serie de categorii de muncitori au fost integrati n acest sistem de
asigurari sociale, dar contributiile acestora se constituiau n fonduri sociale
distincte, spre deosebire de sistemul de asigurari sociale de stat, n cadrul caruia
contributiile se varsau la bugetul de stat. n 1966 a fost introdusa pensia
suplimentara obligatorie pentru persoanele incluse n cadrul acestui sistem de
asigurari sociale de stat, ce presupunea o contributie directa din partea angajatilor,
si nu a angajatorilor, ca n cazul pensiei obisnuite. Contributiile pentru pensia
suplimentara se constituiau ntr-un fond social distinct.
n 1989 toate categoriile profesionale erau acoperite, ntr-un fel sau altul, de
asigurari sociale, dar cea mai mare pondere era detinuta de sistemul asigurarilor
sociale de stat (Marginean, 1999). Dupa 1990, o serie de schimbari au fost operate
n vederea integrarii n cadrul asigurarilor sociale de stat a tuturor categoriilor
excluse (dar integrate, pna n acel moment, n cadrul altor sisteme de asigurari).
Cele mai importante categorii profesionale aflate n aceasta situatie erau
agricultorii, muncitorii din cadrul cooperativelor de productie, scriitorii, personalul
cleric, militarii si liber profesionistii.
n 1990 se revine la vechea organizare a contributiilor de asigurari sociale n cadrul
unui fond social distinct: fondul de asigurari sociale. n 1998 att fondul pentru
pensia suplimentara, ct si fondul pentru pensiile agricultorilor sunt integrate n
fondul de asigurari sociale.

Contributia la sistemul de asigurari sociale de stat


Contributia la sistemul de asigurari sociale de stat se realiza de catre:
angajati: pentru pensia suplimentara, fiind dependenta de venitul mediu brut
lunar n cazul salariatilor si lucratorilor pe cont propriu si constanta pentru
lucratorii n agricultura;
angajatori: pentru pensia propriu-zisa, fiind dependenta de marimea fondului de
salarii.
ncepnd cu 1992, nivelul contributiilor era urmatorul:
3% din venitul mediu brut lunar al angajatilor, pentru pensia suplimentara (marit
la 5% n 1998);
ntre 25% si 35% din fondul de salarii pentru angajatori, n functie de tipul de
activitati prestate si de numarul de angajati;
15% din salariul brut (ce nu poate fi mai mic dect salariul minim pe economie)
pentru angajatorii de forta de munca domestica.
Ultimele doua tipuri de contributii includ si un procent de 2% destinat compensarii
cresterii pretului la medicamente, transferat catre bugetul Ministerului Sanatatii,
prin intermediul bugetului de stat.
Pna n 1998, cnd fondul de asigurari pentru agricultori a fost absorbit de catre
fondul de asigurari sociale, acesta s-a constituit pe baza unei contributii de 8% din
valoarea totala a productiei agricole.

10
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale

Eligibilitate
Vrsta limita pentru pensia integrala era, n 1989, de 57 de ani pentru femei si 62
de ani pentru barbati, iar perioada de contributie n vederea obtinerii unei pensii
integrale era de 25 de ani pentru femei si 30 de ani pentru barbati.
Pentru lucratorii n agricultura limita de vrsta era mai ridicata (60 de ani pentru
femei, respectiv 65 de ani pentru barbati), iar perioada minima de contributie
pentru obtinerea unei pensii integrale nu era specificata n ani calendaristici, ci n
numar de norme de productie realizate.
n 1990 limita de vrsta este redusa, cu scopul prevenirii exploziei somajului, n
conditiile inexistentei unui sistem de protectie a somerilor.

Tipuri de beneficii
Sistemul de asigurari sociale includea pensii integrale, pensii de invaliditate, pensii
pentru urmasi, indemnizatii de maternitate, beneficii de maternitate, plati pentru
concediile medicale, tichete pentru unele resorturi de tratament balnear.

Nivelul beneficiilor
Beneficiile nu erau relationate cu contributia de-a lungul ntregii vieti de munca.
Acestea se stabileau ca un procent din venitul mediu lunar asigurat, calculat pentru
o perioada de cinci ani consecutivi (cei mai "buni" n termeni de venituri) din ultimii
zece ani de activitate remunerata.
Existau, de asemenea, mari diferente ntre pensiile acordate salariatilor si cele
acordate agricultorilor. Desi pensiile acestora din urma se calculau la fel ca si cele
ale salariatilor, veniturile monetare ale agricultorilor, n timpul regimului socialist,
erau foarte scazute, datorita faptului ca plata pentru munca prestata se realiza
partial n produse de consum.
Acest sistem de calcul al nivelului beneficiilor de asigurari sociale a creat o serie
de distorsiuni datorita modului impropriu de recorelare a pensiilor acordate dupa si
nainte de 1990. Diferentele semnificative ntre pensiile unor indivizi cu istorie de
munca si calificare similara, pensionati n perioade diferite (respectiv nainte si
dupa 1990), au creat o serie de nemultumiri n rndul populatiei de pensionari.

ncepnd cu 2000
n martie 2000 a fost adoptata noua lege a pensiilor (Legea nr. 19/2000), lege ce
si propune o corelare mai buna ntre nivelul contributiei si cel al beneficiilor.

Contributii la fondul de asigurari sociale (FAS)


n noua formula, nivelul contributiilor este dependent de conditiile de munca. Legea
stipuleaza ca 1/3 din contributie sa fie acoperita de catre angajat, iar 2/3 de catre
angajator. Lucratorii pe cont propriu, agricultorii sau orice alta categorie profe-
sionala ce desfasoara munca remunerata n alta forma dect n baza unui contract
de munca sau a unei conventii civile si care cstiga cel putin trei salarii medii pe an

11
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
sunt obligati sa si plateasca contributia integral. Contributiile pentru someri sunt
suportate integral din fondul de somaj. Contributiile nu sunt impozabile.
Contributiile se calculeaza ca un procent din:
pentru asigurati: venitul mediu brut lunar asigurat, ce nu poate fi mai mic dect
1/4 dintr-un salariu mediu brut pe economie, dar nu poate depasi mai mult de 3
salarii medii pe economie (acesta reprezentnd nivelul maxim asigurat n cadrul
sistemului de stat);
pentru angajatori: fondul total de salarii brute sau venitul lunar al asiguratului;
pentru someri: contributia se raporteaza la nivelul actual al beneficiului de
somaj acordat (ajutor de somaj, alocatie de sprijin sau alocatie de integrare
profesionala).
n sistemul public de asigurari, la calculul perioadei de contributie se pot lua n
considerare si unele perioade noncontributive (numite perioade asimilate), daca in-
dividul s-a aflat ntr-una dintre cele trei situatii:
a beneficiat de orice fel de beneficiu de asigurari sociale;
a urmat studii universitare;
a fost recrutat n armata.
Nivelul exact al contributiei este stabilit anual prin legea bugetului de asigurari
sociale.

Eligibilitate
Datorita problemelor cu care s-a confruntat bugetul asigurarilor sociale n ultimii
trei ani (e.g., deficit bugetar permanent), vrsta limita pentru obtinerea unei pensii
integrale a fost crescuta la 60 de ani pentru femei si 65 de ani pentru barbati,
urmnd ca aceasta crestere sa se realizeze progresiv n urmatorii 13 ani.
Perioadele de contributie minima si integrala au fost marite cu cte 5 ani (urmnd
ca aceasta crestere sa se realizeze n paralel cu cresterea vrstei de pensionare).
Reduceri ale vrstei de pensionare si ale perioadei de contributie integrala sunt
acordate acelor categorii de persoane ce si desfasoara activitatea n conditii de
munca cu risc ridicat sau speciale, dar si persoanelor nevazatoare sau cu
handicap.

Tipuri de beneficii
Tipurile de beneficii nu s-au schimbat. Doar unele specificatii si criterii de
eligibilitate au fost modificate prin noua lege. De exemplu, noua lege stipuleaza ca,
n cazul concediilor medicale, indemnizatiile sa nu fie suportate pentru primele trei
zile, urmnd ca acestea sa fie acoperite de catre angajator din ziua a patra pna n
ziua a 16-a, plata acestora fiind preluata ulterior, dupa aceasta perioada, de catre
fondul de asigurari sociale. n vechea legislatie, asiguratul nu suporta nici un cost,
fiind platit din chiar prima zi a concediului medical.

12
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale

Nivelul pensiilor
Nivelul pensiilor este calculat prin nmultirea numarului mediu anual de puncte
acumulate de catre asigurat n decursul ntregii sale perioade contributive cu
valoarea actuala a unui punct n momentul pensionarii.
Numarul mediu anual de puncte se calculeaza prin nsumarea numarului de
puncte acumulate n decursul istoriei de munca si prin mpartirea acestei sume la
numarul de luni n decursul carora persoana a contribuit la fondul de asigurari
sociale.
Numarul anual de puncte se calculeaza ca medie a punctelor lunare, stabilite prin
mpartirea venitului lunar mediu brut asigurat la salariul mediu lunar pe economie,
stabilit de catre Comisia Nationala pentru Statistica (actualul Institut National de
Statistica si Studii Economice). Numarul anual mediu de puncte nu poate depasi 3
puncte.
Valoarea minima a unui punct este de 45% din salariul mediu brut pe economie si
este stabilita anual de catre Casa Nationala de Pensii.
Numarul de puncte medii lunare, respectiv anuale poate varia ntre 0,25
(corespunznd unui venit asigurat minim, i.e. 1/4 din salariul mediu brut pe
economie) si 3 (corespunznd unui venit maxim asigurat, i.e. de 3 ori salariul
mediu brut pe economie).
Daca valoarea unui punct este stabilita la limita inferioara, i.e. 45% dintr-un salariu
mediu brut pe economie, atunci pensiile vor varia ntre un minim de 11,25% si un
maxim de 135% din salariul mediu brut pe economie.
Pensiile pot fi cumulate cu alte venituri din activitati remunerate, independent de
nivelul acestor venituri, daca persoana respectiva este:
a) copil orfan, n timpul perioadei educationale;
b) nevazator;
c) beneficiar de pensie integrala.

Ce putem afirma despre sistemul de asigurari sociale


n Romnia n ultimii zece ani?
n ultimii zece ani, numarul de pensionari a crescut continuu, ajungnd n 1999 la
163,7% din numarul acestora n 1990. Cresterea numarului de pensionari
agricultori era n 1997 cu 13% mai mare dect cresterea numarului de beneficiari
de asigurari sociale de stat, fara agricultori. Cea mai mare crestere ca numar se
poate observa n cazul unei categorii relativ reduse ca pondere: pensionarii de
invaliditate. Numarul acestora a crescut cu mai mult de 100% ntre 1990 si 1998.
Aceasta crestere a numarului total de pensionari este partial determinata de
scaderea, n 1990, a vrstei de pensionare, dar si a perioadei de contributie
integrala, n vederea prevenirii unei explozii a somajului. Singurele categorii de
pensionari ce scad ca numar sunt cea a pensionarilor de asistenta sociala
(aceasta forma de pensie fiind desfiintata n 1977) si cea a invalizilor, vaduvelor si
orfanilor de razboi.

13
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
Pe de alta parte, numarul salariatilor a scazut cu 40% n raport cu 1990. n 1999,
numarul de salariati reprezenta doar 58,6% din numarul acestora n 1990. Si
numarul persoanelor ocupate n activitati economice a scazut, dar aceasta scadere
a fost mai putin abrupta dect n cazul salariatilor. n 1999, numarul persoanelor
ocupate reprezenta 83,2% din numarul acestora n 1990.

Tabelul 1 Numarul de pensionari, salariati si persoane ocupate.


Ratele de dependenta
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
a. Nr. de pensionari de asigurari
sociale, fara agricultori 2.570 3.018 3.201 3.253 3.439 3.600 3.740 3.875 4.020
b. Nr. pensionarilor agricultori 1.007 1.016 999 1.139 1.478 1.587 1.612 1.649 1.682
c. Nr. total de pensionari,
inclusiv cei de asistenta
sociala si invalizi, vaduve si
orfani de razboi 3.679 4.131 4.292 4.476 4.995 5.258 5.417 5.583 5.755
d. Numarul mediu anual de
salariati 8.156 7.574 688 6.672 6.438 6.160 5.939 5.597 5.369
e. Numarul persoanelor ocupate
la sfrsitul anului 10.840 10.786 10.458 10.062 10.011 9.493 9.379 9.023 8.813
Rate de dependenta
a/d 0,32 0,40 0,46 0,49 0,53 0,58 0,63 0,69 0,75
c/d 0,45 0,55 0,62 0,67 0,78 0,85 0,91 1,00 1,07
c/e 0,34 0,38 0,41 0,44 0,50 0,55 0,58 0,62 0,65

Sursa: Anuarul statistic al Romniei, CNS.

Ratele de dependenta reflecta cele doua patternuri anterior mentionate. Indiferent


de modul n care rata de dependenta este calculata, aceasta creste continuu n
decursul ultimilor zece ani. Daca luam n considerare n calculul acesteia numarul
total de pensionari si numarul total de salariati, situatia devine mai degraba
dramatica. ncepnd cu 1997, rata de dependenta depaseste valoarea 1, i.e.
numarul pensionarilor depaseste numarul salariatilor. Daca luam n calcul doar
numarul de pensionari de asigurari sociale, excluznd agricultorii (datorita
beneficiilor foarte scazute pe care acestia le primesc) si pensionarii de asistenta
sociala si invalizii, vaduvele si orfanii de razboi (categorii foarte reduse numeric, n
comparatie cu numarul total al pensionarilor), dar continuam sa i raportam la
numarul de salariati (avnd n vedere ca 95% din fondul de asigurari sociale se
constituie pe baza contributiilor acestora), rata de dependenta n 1998 devine
aproximativ 150% fata de valoarea sa n 1990.
Aceasta tendinta este reflectata si n executia fondului de asigurari sociale.
ncepnd cu 1995, acesta prezinta un deficit anual de aproximativ 3% din totalul
veniturilor sale anuale. Ponderea cheltuielilor pentru plata pensiilor n totalul
cheltuielilor realizate din fondul asigurarilor sociale creste de la 77,1% n 1990 la
88,2% n 1997.

14
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
Nivelul beneficiilor de asigurari sociale descreste n termeni reali n ultimii ani.
Pensia medie de asigurari sociale, excluznd agricultorii, reprezenta n 1997
37,8% din valoarea acesteia n 1990. Pensiile pentru agricultori au scazut si ele,
chiar mai mult n termeni reali, pensia medie n 1997 reprezentnd 33% din
valoarea sa n 1990. Si nivelul beneficiilor acordate celor doua categorii de
pensionari cei de asistenta sociala, respectiv invalizii, vaduvele si orfanii de
razboi a scazut n termeni reali, dar scaderea a fost mai redusa. Cea mai
dramatica situatie ramne nsa cea a agricultorilor: pe lnga faptul ca nivelul
pensiilor pentru aceasta categorie a suferit cea mai puternica erodare, pensia
medie de agricultor ajunsese n 1997 la 26,6% din pensia medie de asigurari
sociale. Valoarea sa medie se plasa n 1997 att sub salariul minim pe economie,
ct si sub pragul de eligibilitate pentru ajutorul social, stipulat de Ministerul Muncii
si Protectiei Sociale pentru o familie formata dintr-o singura persoana
(reprezentnd cea mai mare valoare a acestui prag per capita).
Chiar si n aceste conditii, cheltuielile realizate din fondul de asigurari sociale
continua sa creasca n termeni reali, ncepnd cu 1994, depasind nivelul acestora
n 1991. Acest fapt reflecta nca o data presiunea ridicata exercitata de cresterea
numarului de pensionari si scaderea numarului de salariati asupra bugetului de
asigurari sociale n ultimii 5-6 ani.

Tabelul 2 Evolutia, n termeni reali, a nivelului diferitelor tipuri de pensii - % -


1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Nivelul pensiilor de asigu-
rari sociale, fara agri-
cultori, comparativ cu 1990 100 47,1 41,1 32,1 45,0 50,6 46,4 37,8 41,4
Nivelul pensiilor de agri-
cultori, comparativ cu 1990 100 25,0 14,0 15,1 29,5 31,0 31,3 33,0 35,1
Pensia medie de asigurari
sociale, fara agricultori, ca
procent din salariul mediu
net lunar 47,4 45,0 43,5 45,3 43,2 41,7 39,5 41,1 38,4
Pensia medie de agricultor
ca procent din pensia
medie de asigurari sociale,
fara agricultori 30,5 16,2 10,4 14,3 20,0 18,7 20,5 26,6 25,8

Sursa: Anuarul statistic al Romniei, CNS.

2. Protecia social a omerilor


Datorita faptului ca somajul nu a fost recunoscut oficial n regimul socialist (n timp
ce somajul mascat a crescut semnificativ n ultimii ani ai acestui regim), n 1990 nu
exista nici o legislatie care sa reglementeze problema somajului si a protectiei
sociale a somerilor.
Una dintre primele masuri ntreprinse, pentru a compensa ntr-o oarecare masura
acest deficit, a fost scaderea temporara a limitei vrstei de pensionare. Aceasta
masura a reusit sa amelioreze, pentru moment, problemele sociale generate de

15
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
acest fenomen mascat. n 1991 este adoptata prima lege ce organizeaza si
reglementeaza protectia somerilor. Legea nr. 1/1991 este nca n vigoare, fiind
modificata nsa n repetate rnduri n ultimii noua ani.

Cine este responsabil de protectia sociala a somerilor?


Pna n 1998 sistemul de protectie a somerilor se afla n responsabilitatea
Ministerului Muncii si Protectiei Sociale (MMPS) 1 si a organizatiilor deconcentrate
ale acestuia, Directiile de Munca si Protectie Sociala, n calitate de organizator si
coordonator al tuturor programelor adresate somerilor si prevenirii somajului. n
1998 se nfiinteaza (n baza Legii nr. 145/1998) Agentia Nationala de Ocupare si
Formare Profesionala, institutie tripartita, condusa de reprezentanti ai guvernului,
sindicatelor si patronilor.

Aranjamente financiare
n 1991 se nfiinteaza un fond special, fondul de somaj, constituit pe baza
contributiilor angajatilor si angajatorilor, dupa cum urmeaza:
4% (respectiv 5% ncepnd cu 1996) din fondul de salarii, contributie
platibila de catre angajator;
1% din salariul brut de baza, platit de catre angajat.

Beneficii si programe adresate somerilor


Beneficii monetare:
Ajutorul de somaj, dependent de venitul anterior acordat lunar pe o perioada
de 270 de zile (aproximativ 9 luni).
Nivelul acestuia depinde att de venitul anterior, ct si de lungimea
perioadei de contributie la fondul de somaj, dupa cum urmeaza:
50% din ultimul salariu, dar nu mai putin de 75% din salariul minim pe
economie, pentru o perioada de contributie ntre 1 si 5 ani;
55% din ultimul salariu, dar nu mai putin de 80% din salariul minim pe
economie, pentru o perioada de contributie ntre 6 si 15 ani;
60% din ultimul salariu, dar nu mai putin de 85% din salariul minim pe
economie, pentru o perioada de contributie mai mare de 15 ani.
Alocatia de integrare profesionala, acordata absolventilor de liceu, de alte
forme de educatie secundara sau universitate, pentru o perioada de 270 de
zile, pe baza lunara. Acest tip de beneficiu a fost introdus n 1994, fiind platit
nsa din 1991 sub forma ajutorului de somaj.
Nivelul acestui beneficiu se calculeaza prin raportare la salariul minim pe
economie, dupa cum urmeaza:

1
Actualul Minister al Muncii si Solidaritatii Sociale.

16
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
60% din salariul minim pe economie, pentru absolventii de liceu sau
forme educationale secundare;
70% din salariul minim pe economie, pentru absolventi de universitate.
Alocatia de sprijin, reprezentnd un beneficiu de asistenta sociala, necorelat
cu venitul anterior, acordat celor ce nu reusesc sa se integreze pe piata
muncii dupa ncetarea acordarii ajutorului de somaj. Alocatia de sprijin se
acorda pentru o perioada de 18 luni.
Nivelul alocatiei de sprijin reprezinta 60% din salariul minim net pe economie.
Platile compensatorii, acordate celor ce au devenit someri ca urmare a
concedierilor n masa, n cadrul programelor de restructurare si/sau
privatizare. Aceste plati au fost introduse n 1999 (prin OU nr. 98/1999), iar
ele reflecta ntre 6 si 12 salarii medii ale agentiei economice ce a facut
concedierile, numarul exact al acestor salarii fiind stabilit n functie de
numarul de ani lucrati de catre individ. Suma poate fi crescuta cu un salariu
mediu daca judetul n care s-a produs concedierea prezinta o rata a
somajului mai mare cu cel putin 5% dect rata nationala a somajului.
Beneficiile sunt platite n mod normal lunar, ntre 6 si 12 luni, n functie de
numarul de salarii medii acordate, dar pot fi platite si n doua rate daca
beneficiarul face dovada fie ca investeste acest venit, fie ca l foloseste la
organizarea unei activitati economice pe cont propriu. Acest tip de beneficiu
a fost desfiintat datorita ineficacitatii sale ca forma de protectie sociala.

Subventii:
Se acorda, tot din fondul de somaj, o serie de subventii angajatorilor care
angajeaza tineri absolventi de forme de educatie secundara sau superioara;
subventiile sunt acordate pe o perioada de 9 luni si acopera o cota parte din
salariul acestora, cu conditia nsa ca angajatorul sa nu concedieze persoana
n cauza cel putin un an de la ncetarea subventionarii.
O alta categorie de subventii se refera la subventionarea salariilor
angajatilor ntr-o ramura nationala strategica a industriei, pe perioadele cnd
acestea nu au comenzi.

Credite:
Se pot acorda credite din fondul de somaj, cu o dobnda de 50% n raport
cu dobnzile practicate pe piata bancara, pentru acei someri ce doresc sa
initieze o activitate economica pe cont propriu, daca cel putin 50% din
numarul celor angajati n cadrul acestei ntreprinderi sunt recrutati din rndul
somerilor.

Programe active de combatere si prevenire a somajului:


n aceasta categorie putem include organizarea cursurilor de calificare si
recalificare profesionala, la cererea angajatorilor sau angajatilor sau bazate
pe analiza pietei muncii.
Nici un alt program activ nu a fost adoptat pna n prezent.

17
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale

Scurta evaluare a situatiei somajului si a politicilor adresate somerilor


Indicatori de somaj
La sfrsitul lui 1991, cnd somajul a fost recunoscut oficial, numarul total de
someri nregistrati de catre oficiile fortei de munca se plasa n jurul a 330 de mii de
persoane, corespunzator unei rate de 3% a somajului. La sfrsitul anului 1999,
numarul somerilor era de trei ori mai mare, iar rata somajului de 11,5%. Aceasta
rata reprezinta n fapt cea mai mare rata a somajului din ultimii zece ani. Un alt
"vrf" al somajului a fost atins n 1994, cu o rata de 10,9%. Aceasta rata reflecta
efortul ntreprins de guvern n 1994 pentru a initia o reforma economica mai ampla,
ncepnd cu liberalizarea preturilor. Din nefericire, reforma a fost mai degraba
abandonata, nainte de a putea sa-si arate efectele pozitive.
Cea mai scazuta rata a somajului - de 6,6% - se poate observa n anul electoral
1996, un an n care nivelul de trai al populatiei a fost, n mod direct sau indirect,
puternic subventionat de catre stat.
Desi rata somajului calculata de Biroul International de Munca este mai scazuta
(datorita unei metodologii diferite de identificare a somerilor), aceasta reflecta,
pentru anii n care a fost calculata, acelasi pattern de evolutie a somajului: o
valoare mai scazuta n 1996 n comparatie cu anii precedenti, dar si cu urmatorii
doi ani.
Somajul n rndul femeilor a fost mai ridicat dect somajul general de-a lungul
ultimilor zece ani. Evolutia acestuia urmeaza aproximativ acelasi pattern, avnd o
valoare de vrf n 1993 si 1994, cu o rata a somajului de 12,9%. Cresterea ratei
somajului n rndul femeilor este nsa mai lina ncepnd cu 1994, n comparatie cu
rata totala a somajului.
Daca luam n considerare ponderea femeilor n totalul populatiei de someri, trendul
catre egalizare este mai evident: daca n 1991 ponderea femeilor somere era de
61% n totalul somerilor, n 1997 aceasta descreste cu aproximativ 10%.
Datele disponibile (ntre 1994 si 1997) sugereaza ca somajul n rndul tinerilor
(i.e. a persoanelor cu vrsta mai mica de 25 de ani) constituie 40-50% din totalul
somajului. Cea mai mare pondere de persoane tinere n totalul populatiei de
someri, de 50,9%, poate fi observata n anul cu cea mai redusa rata a somajului:
1996. Acest fapt sugereaza ca, spre deosebire de alte categorii de vrsta, somajul
n rndul tinerilor este cel mai stabil.
Datele arata ca n 1994, anul cu cea mai ridicata rata a somajului, un procent
foarte mare de someri (comparativ cu alti ani) nu beneficiaza de nici un ajutor
monetar, n timp ce beneficiarii de ajutor de somaj sau alocatie de sprijin scad ca
pondere n totalul populatiei de someri. Acest fapt pare sa sugereze ca cei
concediati sau someri n 1991 sunt mai greu de integrat pe piata muncii dect
valurile ulterioare de someri. Aceasta ramne nsa o simpla presupozitie, n lipsa
unor date referitoare la cei ce nu beneficiaza de nici un transfer monetar pentru
someri (e.g., daca au beneficiat nainte sau nu).

18
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
Procentul celor aflati n somaj ntre 2 ani si 2 ani si trei luni (reprezentnd perioada
maxima de acordare a beneficiilor de somaj) este practic singura informatie
referitoare la somerii pe termen lung: ponderea acestora este mai mare n 1995 si
1996 (12%, respectiv 14%) si descreste n 1997 la 6,9%, o data cu cresterea so-
majului. Acest fapt pare sa sugereze, de asemenea, o relativa stabilitate a
somajului de lunga durata, n raport cu variatii semnificative pe piata muncii.

Programe active de adresare a problematicii somajului


n afara organizarii unor cursuri de calificare/recalificare profesionala, singurele
programe ce pot fi incluse n categoria programelor active ntr-o anumita masura
sunt creditele acordate somerilor pentru initierea unei ntreprinderi economice si
subventiile acordate angajatorilor n cazul angajarii tinerilor absolventi. Aceste
ultime doua programe mentionate sunt mai degraba problematice.
Desi creditele sunt acordate somerilor n vederea initierii unei afaceri, nu exista un
suport tehnic (cursuri, consiliere) acordat somerilor n acest sens (n domeniul
economiei, legislatiei etc.). Datele referitoare la numarul persoanelor beneficiare
de astfel de credite sau la bugetul destinat acestui program sunt practic
nedisponibile.
Subventiile nu s-au dovedit nici ele prea eficace. Datele arata ca totalul
cheltuielilor cu acest program este foarte redus. Acest fapt sugereaza ca
subventiile nu reprezinta o motivatie eficace pentru angajatori sau macar un
criteriu semnificativ n angajarea de personal.
Cursurile de calificare si recalificare. Desi numarul persoanelor participante la
aceste cursuri organizate de catre Directiile de Munca si Protectie Sociala (pna n
1999, n prezent de catre Agentiile Judetene de Ocupare si Formare a Fortei de
Munca) a crescut de-a lungul celor zece ani, numarul participantilor din rndul
somerilor a scazut semnificativ, reprezentnd n 1997 doar 63% din numarul
acestora n 1991. Ponderea somerilor n totalul populatiei de participanti la
cursurile de calificare/recalificare a scazut de la 82% n 1992 la 38,3% n 1997.
Ponderea somerilor integrati n astfel de cursuri, n totalul populatiei de someri, a
ramas foarte redusa de-a lungul ntregii perioade: 4% n 1991, ajungnd la numai
2% n 1997. Aceste cifre indica o eficacitate foarte redusa a acestor programe n
atenuarea somajului existent.
Nici rezultatele generale, referitoare la reusita de angajare n urma absolvirii
cursurilor, nu justifica acest program: daca n 1991 34,5% din absolventii acestor
cursuri reuseau sa si gaseasca un loc de munca, n 1997 numai 13,3% din totalul
acestora erau angajati.
Din nefericire, date care sa indice proportia absolventilor someri angajati nu exista.
Dar chiar presupunnd ca toti somerii intrati n aceste programe au absolvit
cursurile si toti cei angajati erau initial someri, doar aproximativ 1% (variind de la
0,5% la 1,1%) din totalul somerilor ar fi putut fi efectiv ajutati prin intermediul
acestor programe. Dar aceste estimari reprezinta scenariul cel mai optimist.

19
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
Tabelul 3 Cteva date referitoare la somaj si protectia sociala a somerilor - % -
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Nr. total de someri nregistrati din
totalul acestora n 1991 100,0 275,3 345,2 362,7 295,9 194,9 261,2 303,8
Nr. total de someri nregistrati care
nu beneficiaza de nici un ajutor
monetar, comparativ cu 1991 100,0 120,9 138,3 217,7 313,7 274,1 315,5 324,6
Rata somajului 3 8,2 10,4 10,9 9,5 6,6 8,9 10,4
Rata somajului n rndul femeilor 4 10,3 12,9 12,9 11,4 7,5 9,3 10,5
Ponderea somerilor sub 25 de ani
n totalul somerilor 43,8 50,3 46,1 44,6
Rata somajului conform
metodologiei BIM* 8 6,2 6,4 6,8
Procentul de someri nregistrati,
participanti la cursurile de
calificare/recalificare, din totalul
participantilor 82 75,6 55,6 50,3 41,6 38,3 38,4
Procentul celor angajati n urma
absolvirii cursurilor de
calificare/recalificare 34,5 22 16,4 20,6 18,6 20,2 13,3 10,5
Ajutorul de somaj mediu lunar ca
procent din salariul minim net pe
economie 63,6 64,8 71,3 102,7 97,4 112,9 135,8 103,8
Alocatia de sprijin medie lunara ca
procent din salariul minim net pe
economie - 43,8 41,1 41,2 60 60 53,2 47,1
Alocatia de integrare profesionala
medie lunara ca procent din
salariul minim net pe economie - - - 70,7 65 65 65 57,5
Procentul cheltuielilor cu
programe/masuri active din totalul
cheltuielilor din fondul de somaj 2,8 1,5 1,1 1,4 0,8 1,0 0,7 1,2

*calculata pe baza Anchetei anuale a fortei de munca AMIGO - CNS.


Sursa: Anuarul statistic al Romniei, CNS.

Cheltuielile pentru organizarea acestor cursuri au scazut si ele n termeni reali


comparativ cu 1991 pna n 1995 (la aproximativ 50%), crescnd apoi n 1997 la
110% din valoarea lor n 1991. Aceasta crestere n 1997 nu reflecta nsa direct
cresterea numarului de participanti la cursurile de calificare/recalificare, numarul
acestora fiind n 1997 de aproximativ 5 ori mai mare dect cel din 1991. n totalul
cheltuielilor destinate protectiei somerilor, cheltuielile pentru organizarea si
desfasurarea cursurilor de calificare/recalificare detin o pondere foarte scazuta,
variind n jurul valorii de 1% (cu o valoare minima de 0,2% n 1992).

Cheltuielile cu protectia sociala a somerilor


Cheltuielile totale cu protectia sociala a somerilor au crescut de la 0,31% din PIB n
1991 la 1% n 1995, scaznd apoi la 0,7% n 1996 si crescnd din nou la 1,28% n
1997.

20
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
Fondul de somaj, excedentar n primii sapte ani de la constituirea sa, a devenit n
1999 deficitar. Desi fonduri destinate acestor masuri si programe au fost
disponibile fara o restrictionare, cel putin n primii 5-6 ani de la nfiintarea sa, nici
un alt program activ nu a fost initiat sau dezvoltat. Protectia somerilor s-a limitat
mai degraba la beneficii monetare, deci la o politica pasiva.
Structura acestei categorii de cheltuieli arata ca toate programele de tip activ
(incluznd aici si credite si subventii) nu au depasit 3% din totalul cheltuielilor
destinate problematicii somajului n perioada 1991-1997.
Peste 60% din cheltuieli (ntre 59% si 89%) reprezinta platile beneficiilor monetare
pentru someri. Un procent semnificativ din fondul de somaj a fost utilizat pentru
subventionarea salariilor celor angajati n asa-numita ramura a industriei strategice
nationale si n armata.
Ca o concluzie finala, desi fondurile disponibile au depasit pentru mai mult de sase
ani cheltuielile strict necesare de plata a diferitelor beneficii monetare, politicile
sociale n domeniul somajului au avut un caracter pasiv, esund n a scadea
riscurile somajului si a crea structuri motivationale efective de reintegrare a
somerilor pe piata muncii.
Ajutorul de somaj a scazut ca nivel, n termeni reali, comparativ cu 1991; n 1999
valoarea sa reprezenta 85% din cea initiala. Daca raportam ajutorul de somaj la
salariul minim, ajutorul de somaj mediu lunar a ajuns sa reprezinte 100% din
valoarea salariului minim numai n 1996.

3. Asistenta social n Romnia


Pna n anul 2000, sistemul de asistenta sociala n Romnia era organizat de-a
lungul a trei dimensiuni:
1. protectia sociala a persoanelor cu handicap;
2. protectia copiilor aflati n dificultate;
3. programe si beneficii sociale generale, adresate unor categorii specifice, ca
de exemplu, familii cu copii, vrstnici, indivizi cu mijloace de trai scazute etc.
Aceasta decompozitie are la baza aranjamentele institutionale existente: structuri
institutionale diferite sunt responsabile pentru organizarea, finantarea si
desfasurarea protectiei acestor trei categorii largi de populatie.
ncepnd cu anul 2000, unele aranjamente au fost schimbate, n special n ceea ce
priveste protectia sociala a copiilor. Daca nainte de 2000 protectia sociala a copilului
era segmentata n functie de incidenta acestora ntr-o categorie specifica, e.g., copii
cu handicap, copii abandonati, copii n familii cu risc crescut de abandon, noile
aranjamente institutionale permit o abordare integrata a protectiei sociale a copiilor.
Pentru simplificarea prezentarii, analiza se va desfasura pastrnd clasificarea
anterioara; o sectiune speciala va fi destinata prezentarii implicatiilor noii schimbari
institutionale.

21
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale

Protectia sociala a persoanelor cu handicap


Aranjamente institutionale si financiare
Prima schimbare importanta n domeniul protectiei sociale a persoanelor cu handicap
a avut loc n 1990, cnd a luat nastere Secretariatul de Stat pentru Persoane cu
Handicap (SSPH), prin HG nr. 1161/1990. Aceasta agentie guvernamentala, prin
organizatiile sale judetene, Inspectoratele Teritoriale de Stat pentru Persoanele cu
Handicap (ITSPH), este responsabila de organizarea si furnizarea serviciilor si
beneficiilor adresate att persoanelor cu handicap institutionalizate, ct si celor
neinstitutionalizate. SSPH-ul este si managerul actualului fond special de solidaritate
sociala, destinat protectiei persoanelor cu handicap.

x n perioada 1992-1999
n 1992 a fost adoptata o noua lege (Legea nr. 53/1992) privind protectia sociala a
persoanelor cu handicap. Aceasta lege este importanta deoarece specifica n
termeni expliciti responsabilitatile n ceea ce priveste institutiile de protectie sociala
pentru persoanele cu handicap, serviciile oferite n cadrul acestor institutii si, n
acelasi timp, legifereaza constituirea unui fond social special - fondul de risc si
accident - prin contributia de 1% din fondul de salarii, aplicata angajatorilor si
destinata finantarii beneficiilor si serviciilor n acest domeniu.
Prin acest act legislativ, institutiile de protectie speciala a persoanelor cu handicap
sunt transferate SSPH-ului, ca responsabilitate "metodologica". Finantarea
acestora s-a realizat integral, pna n 1995, din fondul de risc si accident, ulterior
ele fiind cofinantate din bugetele locale 1 .
n 1999, finantarea acestora a fost transferata integral catre bugetele locale. Acest
aranjament nsa s-a dovedit deficitar, crend probleme pentru ambele parti
implicate: primariile si institutiile de asistenta sociala. Acestea din urma s-au
confruntat cu probleme serioase datorate subfinantarii, n timp ce primariile pe
teritoriul carora existau astfel de institutii s-au confruntat cu crize bugetare
serioase, n special daca tinem cont de faptul ca majoritatea acestor institutii sunt
plasate n mediul rural. Dualitatea responsabilitatii legate de aceste institutii a avut
drept consecinta majora imposibilitatea crearii unei structuri motivationale
adecvate pentru mbunatatirea activitatilor si cresterea standardelor de viata n
aceste institutii. Pe de-o parte, SSPH-ul elaboreaza norme si standarde pentru
functionarea acestor institutii (e.g., numarul personalului calificat, tipul de calificare,
tipuri de activitati recuperatorii). Pe de alta parte nsa, bugetele locale reduc la
minimum cheltuielile acestora, stabilind salariile la nivelul minim posibil si reducnd
numarul angajatilor. Datorita nivelului scazut al salariilor si conditiilor de munca
precare, dar si datorita amplasarii acestor institutii n mediul rural, recrutarea unui
personal calificat devine o problema cruciala.

1
Consiliile locale finantau, pna n 1999, cheltuielile legate de ntretinerea cladirii si
cheltuielile curente, n timp ce din fondul special se plateau toate cheltuielile legate de
ntretinerea celor asistati si salarizarea personalului.

22
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
n afara controlului "metodologic" asupra institutiilor de asistenta sociala, protectia
sociala a persoanelor cu handicap include si o serie de programe destinate
persoanelor neinstitutionalizate (tabelul 4).

Tabelul 4 Beneficii si facilitati pentru persoanele cu handicap


neinstitutionalizate
Tipuri de beneficii, subventii, gratuitati si servicii Nivelul beneficiilor
destinate persoanelor cu handicap
Alocatia de stat pentru copiii cu handicap 100% fata de alocatia pentru copii
Alocatia de plasament pentru copiii cu handicap plasati Echivalentul unui salariu minim brut pe
n familii substitutive economie
Asistent personal pentru persoane cu handicap grav Echivalentul unui salariu minim brut pentru
un asistent social debutant cu studii medii
Educatie gratuita la domiciliu pentru copiii cu handicap
nedeplasabili
Gratuitati pentru medicamente sau orice alt echipament
destinat persoanelor cu handicap, pentru orice persoana
ce locuieste ntr-o familie cu un venit per capita mai mic
dect valoarea unui salariu minim pe economie
Scutirea de taxe vamale pentru cumpararea unor
echipamente speciale sau autovehicule adaptate
Abonamente gratuite pentru radio si TV
Abonament gratuit pentru telefon si un numar limitat de
impulsuri, n functie de gradul de handicap al persoanei
Transport urban si interurban (limitat) gratuit
Prioritate, subventionare si creditare n vederea
nchirierii, constructiei sau cumpararii de spatii locative
de la stat
Concedii de maternitate pna la mplinirea vrstei de trei
ani de catre copiii cu handicap
Concedii de boala prelungite pentru parintii cu copii cu
handicap, pna la mplinirea vrstei de 18 ani de catre
acestia
Pensionare anticipata
Ajutor lunar pentru adultii cu handicap incapabili de Pna n 1999: 50% din salariul minim brut pe
munca economie, acordat numai n conditiile n care
persoana nu beneficia de alte venituri, cu
exceptia pensiilor de urmas.
ncepnd cu 1999: 195.270 lei (iunie 1999).
Pensii sociale pentru nevazatori Pna n 1999: echivalentul unui salariu
minim brut pe economie, pentru cei cu
handicap grav, si 50% pentru cei cu
handicap mai putin grav.
ncepnd cu 1999: 359.980 lei (iunie 1999)
pentru handicap grav si 50% din aceasta
suma pentru persoane cu handicap mai usor.

23
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
Aceste beneficii, subventii, gratuitati sau servicii au fost finantate, pna n 2000,
integral din bugetul fondului de risc si accident.

x ncepnd cu 1999
n 1999, legislatia n domeniul protectiei persoanelor cu handicap se modifica
astfel nct sa permita cresterea eficacitatii.
Pna n 1999, comisia care certifica gradul de handicap se afla sub autoritatea
Ministerului Muncii si Protectiei Sociale si n afara oricarui control al SSPH-ului.
Noul cadru legislativ adoptat n 1999 (OU nr. 102/1999) schimba componenta
acestei comisii si i creste gradul de autonomie.
Denumirea institutiilor de asistenta sociala se modifica, din asa-numitele "camine-
spital" acestea se transforma n centre de recuperare si integrare sociala. Aceasta
modificare reflecta intentia de schimbare a modului de organizare si functionare a
acestora, nlocuind o abordare de tip medical cu una de asistenta sociala
recuperatorie, n vederea integrarii sociale a acestei categorii de persoane.
Cea mai importanta schimbare n ceea ce priveste persoanele institutionalizate se
refera la transferarea tuturor institutiilor pentru copiii cu handicap n
responsabilitatea Serviciilor Judetene Specializate pentru Protectia Drepturilor
Copilului.
Finantarea acestui domeniu al asistentei sociale se realizeaza, n conformitate cu
noul act legislativ, din trei surse:
x contributiile celor asistati, respectiv ale familiilor sau sustinatorilor legali ai
acestora;
x bugetele locale;
x fondul special de solidaritate sociala.
Cofinantarea anumitor activitati de catre bugetele locale si fondul de solidaritate se
realizeaza n urma unei negocieri ntre primarii si ITSPH-uri, n baza unui contract.
Vechiul fond de risc si accident este transformat n fondul special de solidaritate
sociala, constituit n mod similar, prin contributiile angajatorilor; nivelul acestei
contributii creste nsa de la 1% la 3%. n noul context legislativ, orice ntreprindere
cu cel putin 100 de angajati este obligata sa angajeze cel putin 4% din rndul
persoanelor cu handicap. n caz contrar, angajatorul este penalizat prin plata
suplimentara la fondul de solidaritate a unui salariu minim pe economie pentru
fiecare pozitie ce ar trebui sa fie ocupata de o persoana cu handicap.
Beneficiile, serviciile si subventiile nu s-au modificat n esenta; ceea ce aduce nou
aceasta lege este schimbarea sursei de finantare a asistentilor personali ai
persoanelor cu handicap: acestea devin salariati ai primariei, fiind platiti din
bugetele locale.
O serie de cerinte suplimentare au fost impuse institutiilor si serviciilor publice n
vederea cresterii accesibilitatii acestora, dar si a integrarii ntr-o viata normala a
persoanelor cu handicap, cu privire la facilitati de ordin tehnic (lifturi, pante etc.).
Impactul acestor reglementari suplimentare este minim n momentul de fata.

24
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale

Scurta evaluare a sistemului de protectie sociala


a persoanelor cu handicap
a. Evaluarea serviciilor si beneficiilor oferite
Structurile teritoriale responsabile cu protectia sociala a persoanelor cu handicap
sunt ITSPH-urile. La nivelul localitatilor, aceste atributii sunt preluate de catre
primarii, atunci cnd activitatile sau beneficiile sunt cel putin cofinantate din
bugetele locale.
ITSPH-urile sunt structuri mai degraba mici, avnd un numar foarte redus de
angajati, att n raport cu nevoile si activitatile specifice pe care le presupun, ct si
comparativ cu orice alta structura teritoriala administrativa. Acest fapt are
consecinte importante n domeniul protectiei sociale efective a persoanelor cu
handicap:
ITSPH-urile sunt situate n orasul resedinta de judet, acesta fiind, cu foarte
putine exceptii, singurul loc n care oamenii se pot adresa pentru informatii
privitoare la sistemul de protectie existent, pentru ntocmirea cererilor si
dosarelor necesare diferitelor forme de protectie sociala. Acest fapt reprezinta
un inconvenient major pentru populatie si n special pentru o populatie cu
probleme de sanatate. Lipsa unui personal suficient face ca aceasta problema
sa nu poata fi rezolvata local.
Datorita multitudinii de activitati pe care le presupune functionarea ITSPH-urilor
inclusiv colectarea locala a contributiilor la fondul special de solidaritate
sociala, primirea si procesarea aplicatiilor pentru diferitele forme de protectie
sociala institutionala sau sub forma unor beneficii si servicii orice activitate
suplimentara de tip "profesional", si nu administrativ-birocratic, ca de exemplu,
cresterea performantelor institutiilor de asistenta sociala, initierea si
monitorizarea unor programe coerente de recuperare si reintegrare a
persoanelor cu handicap institutionalizate, monitorizarea activitatilor
desfasurate de asistentii personali ai persoanelor neinstitutionalizate, devine o
iluzie. Astfel de activitati se organizeaza totusi n unele judete, dar ele sunt
insuficiente si putin sistematice, chiar si acolo unde exista.
Unele ITSPH-uri (e.g., Vaslui, Timis, Hunedoara), prin efortul personal si munca
voluntara a personalului, ncearca sa organizeze astfel de activitati si sa dea un
sens acelora desfasurate n cadrul unor institutii de asistenta sociala, printr-o
coordonare si monitorizare ct mai eficienta si printr-o abordare centrata pe
rezolvarea problemelor particulare ale zonei/judetului. Comparativ nsa cu alte
structuri administrative, ITSPH-urile sunt dezavantajate prin numarul foarte redus
al personalului si prin nivelul foarte scazut al salariilor.
ITSPH-urile au avut n responsabilitate coordonarea metodologica a institutiilor
pentru persoane cu handicap. ncepnd nsa cu 2000, numai institutiile pentru
adultii cu handicap au ramas n continuare n responsabilitatea acestora, respectiv
a SSPH-ului, n timp ce toate acele institutii pentru copiii cu probleme au fost
preluate de catre Serviciul Public pentru Protectia Drepturilor Copilului.
Serviciile furnizate n aceste institutii terapie recuperatorie, monitorizare medi-
cala, programe speciale de reintegrare profesionala si sociala sunt mai degraba

25
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
punctuale, lipsite de sistematicitate si coerenta, acolo unde se desfasoara efectiv.
Acest lucru se datoreaza n primul rnd lipsei unui personal calificat angajat n
aceste institutii. Atragerea unui personal calificat sau specializat este aproape o
imposibilitate, ct timp salariile acestor categorii de angajati sunt dintre cele mai
mici (fiind platite de consiliile locale), institutiile fiind plasate mai toate n mediul
rural, bugetele alocate acestor institutii fiind mai degraba insuficiente pna si n a
asigura supravietuirea acestora si a asistatilor. Numarul medicilor lucrnd n
aceste institutii nu depaseste 50% din numarul de pozitii considerate a fi minim
necesare. Acelasi lucru este valabil si pentru personalul medical calificat auxiliar.
n medie, ponderea specialistilor n totalul angajatilor din astfel de institutii nu
depaseste 8% 1 .
O initiativa menita sa rezolve cel putin problema "pozitionarii proaste" a acestor
institutii a fost mutarea lor n orase mai mari, unde personalul calificat ar fi mai usor
de atras. nsa costurile legate de acest mod de solutionare sunt prea mari pentru a
deveni o strategie fezabila pe termen scurt si mediu.
n ciuda problemelor legate de lipsa personalului calificat att la nivelul institutiilor
de asistenta sociala, ct si la nivelul ITSPH-urilor si de bugetele insuficiente
destinate functionarii acestor institutii n ultimii trei ani cel putin, unele dintre
ITSPH-uri depun eforturi vizibile pentru mbunatatirea serviciilor de recuperare
acordate n aceste institutii aflate n responsabilitatea lor (e.g., Vaslui, Timis),
concretizate prin: initierea unor programe de monitorizare a activitatilor
recuperatorii, prin crearea unor structuri motivationale pentru personalul angajat n
astfel de institutii, pentru initierea unor programe noi si prin promovarea initiativelor
venite din interiorul acestor institutii.
Alte probleme referitoare la institutionalizarea personalelor cu handicap se refera
la acoperire si echitate. n 1999, cele mai "aglomerate" institutii de asistenta
sociala erau cele pentru copiii cu handicap. Listele de asteptare nu sunt foarte
lungi. Bucurestiul reprezinta mai degraba o exceptie n acest sens: la sfrsitul
anului 1999, pe listele de asteptare se aflau 371 de persoane.

n Bucuresti, numarul persoanelor ce asteptau sa fie institutionalizate este mai mare


dect n alte judete. Datorita acestui fapt, dar si datorita semnalelor legate de cazuri de
abuzuri ale familiilor, Inspectoratul sectorului 5 a conceput un chestionar pe baza caruia
fiecare aplicant cumuleaza un numar de puncte. Numarul de puncte este indicatorul ce
stabileste att eligibilitatea, ct si gradul de prioritate al solicitantului. Chestionarul ia n
considerare att conditiile de locuit ale aplicantului, sustinatorilor legali sau ale persoanei
cu handicap, ct si relatiile persoanei cu sustinatorii sai legali, certificatele medicale,
vrsta si veniturile.
Cele mai multe abuzuri se observa n cazul vrstnicilor. Multi batrni trec locuintele
personale pe numele copiilor, care le vnd si apoi aplica pentru institutionalizarea
batrnilor (parintilor). Aceasta procedura este legala, dar neetica, crescnd foarte mult
costurile suportate de comunitatile locale si presiunea asupra noilor institutii". (Inspectorul
sef al ITSPH sector 5)

1
Sursa datelor: SSPH.

26
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
Tabelul 5 Numarul institutiilor de asistenta sociala pentru persoane cu
handicap, capacitatea institutionala, numarul persoanelor
institutionalizate si numarul persoanelor asteptnd sa fie
institutionalizate
La 31 decembrie 1998 La 31 martie 1999
Numarul institutiilor de asistenta sociala pentru persoane 149 149
1
cu handicap sau vrstnici , din care:
- exclusiv pentru copii cu handicap 23 23
- pentru copii si adulti cu handicap (mixte) 7 7
- pentru batrni 31 31
Capacitate institutionala, din care: 21.567 21.567
- pentru copii 3.732 3.732
- pentru adulti 17.835 17.835
Numarul actual de persoane institutionalizate, din care: 21.101 21.010
- copii 3.493 3.479
- adulti 17.608 17.531
Numarul persoanelor asteptnd sa fie institutionalizate, 2.034 1.873
din care:
- copii 243 232
- adulti 1.791 1.641
1
Institutiile pentru batrni (nu pensionari) cad n responsabilitatea SSPH-ului, avnd deci
acelasi statut si regim de finantare cu cele destinate persoanelor cu handicap.
Sursa: SSPH.

Acoperirea ar putea deveni o problema si mai mare n conditiile n care consiliile


locale nu mai sunt dispuse sa plateasca pentru asistenta sociala a persoanelor de
pe teritoriul altor judete. Pe de alta parte, sunt judete (ca, de exemplu, Covasna)
care nu au pe teritoriul lor institutii de asistenta sociala pentru persoane cu
handicap. n plus, unele zone prezinta patologii speciale (e.g., comuna Zapodeni,
judetul Vaslui, unde sunt raportate multe cazuri de orbire datorita unor probleme
legate de apa potabila) care duc la cresterea numarului de dizabilitati specifice, la
care infrastructura institutionala nu are capacitatea structurala sa raspunda.
Inechitatea de acces la serviciile de asistenta sociala a persoanelor cu handicap
este determinata n fapt de capacitatea financiara diferentiala si de dorinta de a
sustine financiar astfel de servicii ale administratiilor locale (i.e. ale primariilor).
Analiza ctorva judete sugereaza nsa mai degraba lipsa unei legaturi evidente
ntre costurile asociate ntretinerii unei persoane n acest tip de institutie si puterea
financiara a judetului.
Servicii pentru persoane cu handicap neinstitutionalizate. n toate judetele
numarul centrelor de zi ce ofera servicii de terapie si programe de integrare
sociala persoanelor cu handicap este foarte mic. n unele cazuri, centrele sunt
organizate de catre fundatii private si preluate de consiliile locale (e.g., Lugoj,
judetul Timis). Eforturile de organizare a unor programe de recuperare sau
reintegrare sociala a acestor persoane lipsesc cu desavrsire la nivelul agentiilor
guvernamentale.

27
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
Un serviciu deosebit de important adresat persoanelor cu handicap grav este plata
si contractarea unor ngrijitori/asistenti personali. Pna n 1999, aceasta
categorie ocupationala, i.e. asistentii persoanelor cu handicap, se afla n
responsabilitatea SSPH-ului, ei fiind sustinuti financiar din fondul special de
solidaritate sociala (fostul fond de risc si accident). ITSPH-urile ntmpinau
probleme serioase legate de monitorizarea activitatilor acestor asistenti personali
datorita personalului propriu foarte redus numeric, ce nu putea acoperi nevoile
muncii n teren. Prin normele metodologice adoptate recent (HG nr. 626/2000),
asistentul personal trebuie sa completeze, o data la trei luni, un raport de activitate
si sa l trimita att primariilor (ca angajatori si deci si ca sustinatori financiari ai
acestora, ncepnd cu 2000), ct si ITSPH-urilor.
O problema importanta se refera, n acest context, la calificarea si modul de
raportare ale asistentului personal. Majoritatea acestora fac parte din familiile
persoanelor cu handicap, acceptnd preluarea acestei responsabilitati. O parte
semnificativa dintre acestia sunt persoane cu nivel educational foarte scazut, n
timp ce majoritatea asistentilor nu au nici un fel de calificare speciala. Avantajul
acestora nsa consta n disponibilitatea permanenta n raport cu nevoile celui
asistat, asigurnd deci un serviciu de 24 de ore pe zi, n ciuda salariului calculat
pentru prestarea unei munci de 8 ore pe zi. Pentru mentinerea acestui avantaj att
de partea asistatului, ct si de partea familiei - n unele cazuri acest salariu
reprezentnd singurul venit din munca n familie - si pentru rezolvarea dilemei
ngrijirii profesionale versus familiale, nou-adoptata hotarre de guvern propune
urmatoarea solutie: asistentii personali sunt obligati sa fi ncheiat cel putin nivelul
scolar obligatoriu si sa urmeze niste cursuri de instruire/calificare organizate de
catre SSPH. n urma acestor cursuri, acestia vor fi validati obtinnd o licenta de
profesare pentru o perioada de un an de zile. Aceasta solutie ncearca
mentinerea avantajelor ngrijirii n familie prin ajustarea capacitatilor celor ce asista
efectiv persoanele cu handicap. Chiar daca nu este cea mai buna solutie, aceasta
ncearca sa depaseasca problemele limitelor bugetare ale programelor de
asistenta destinate persoanelor cu handicap. Cresterea capacitatilor de
monitorizare a acestor activitati la nivelul institutiilor responsabile si finantatoare
(i.e. ITSPH-urile si primariile) poate, de asemenea, reduce problemele generate de
existenta unor "asistenti fictivi", i.e. a acelor persoane ce pretind ca ngrijesc
persoane cu handicap, obtinnd un contract de asistent, abuznd de incapacitatea
de "replica" a celui n cauza.

Tabelul 6 Numarul asistentilor personali ai persoanelor cu handicap grav


1998 1999 (primul semestru
al anului)
Numarul mediu lunar al asistentilor personali ai
copiilor cu handicap grav 22.197 22.344
Numarul mediu lunar al asistentilor pesonali ai
adultilor cu handicap grav 53.696 56.724

Sursa: SSPH.

28
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
De exemplu, n unele judete nu exista nici un fel de ONG-uri sau fundatii private de profil
(e.g., judetul Tulcea, Vaslui). n alte judete, ca de exemplu, Hunedoara si Covasna,
prezenta lor este mai vizibila, dar implicarea este mai degraba pasiva, i.e. donatii de
mncare sau echipamente speciale. n Timis, numarul ONG-urilor implicate direct n
activitati de asistenta sociala este mai mare: aici functioneaza trei centre de zi pentru
persoane cu handicap (pentru persoane cu sindrom Alzheimer, cu deficiente mentale).
Doua ONG-uri ("Pentru tine" si Speranta) au initiat programe de achizitionare a unor
locuinte protejate pentru tineri cu handicap, ce functioneaza si n regim de centre de zi.
Doua institutii private pentru batrni functioneaza pe teritoriul judetului Timis, una
sustinuta de o fundatie germana, cealalta, n Ciacova, de biserica catolica. n Ciacova,
biserica catolica a organizat n plus si o cantina de asistenta sociala si n curnd va pune
la dispozitie si un numar de apartamente sociale pentru tinerii iesiti din institutiile de
asistenta sociala. O institutie privata pentru batrni functioneaza si n comuna Snzieni,
judetul Covasna.

Sursa: Proiectul de evaluare a serviciilor sociale furnizate la nivel local, CEPSCA.

Implicarea societatii civile si a comunitatilor locale n domeniul protectiei sociale a


persoanelor cu handicap este foarte slaba. ONG-urile si fundatiile private actionnd
n acest spatiu sunt foarte putine comparativ cu alte zone ale asistentei sociale, ca de
exemplu, copilul n dificultate. Mai active sunt diferitele tipuri de asociatii/organizatii
ale persoanelor cu tipuri specifice de handicap. Unele dintre acestea beneficiaza de
suportul asociatiilor de profil ce activeaza la nivel international si care reusesc
colectarea externa a unor fonduri destinate organizarii si desfasurarii unor programe
recuperatorii specifice. Alte asociatii de acest tip sunt mai degraba orientate catre
protectia si sustinerea drepturilor civile ale membrilor sai.
La nivelul comunitatilor locale implicarea este si mai scazuta. Nici macar familiile
din care provin persoanele cu handicap nu par a fi sensibile si cooperante n ceea
ce priveste mbunatatirea/cresterea capacitatilor acestor categorii de persoane,
punnd accent n primul rnd pe beneficii monetare si facilitati financiare.

b. Evaluarea capacitatii si aranjamentelor financiare ale sistemului de protectie


sociala a persoanelor cu handicap
Limitarile financiare/bugetare si unele aranjamente de finantare reprezinta
principalele surse ale ineficacitatii activitatilor de protectie sociala a persoanelor cu
handicap institutionalizate si neinstitutionalizate.
La nivelul agentiilor guvernamentale direct implicate, i.e. SSPH-ul si ITSPH-urile,
aranjamentele financiare sunt relativ greoaie si centralizate.
ITSPH-urile colecteaza, la nivel local (i.e. judetean), contributiile pentru fondul
special de solidaritate sociala de la agentii economici. Pna n 1999, colectarea
contributiilor era mult ngreunata de lipsa unor mijloace legale coercitive. ncepnd
cu 1999, obligatia platii acestei contributii este nsotita de masuri coercitive (prin
OU nr. 102/1999). Chiar si n aceste conditii, marii agenti economici (n special
regiile autonome si unele ntreprinderi de stat) devin datornicii numarul unu n ceea

29
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
ce priveste plata acestei contributii. Numarul redus al personalului la nivelul
ITSPH-urilor amplifica problema colectarii acestui fond. Informatiile referitoare la
numarul agentilor economici si la sumele datorate de acestia sunt confidentiale si
obtinute, ca urmare, pe cai informale. Dupa colectarea taxelor, banii sunt trimisi
catre SSPH si primiti napoi n limitele necesitatilor locale si disponibilitatilor.
Aceasta procedura nu este numai consumatoare de timp pentru angajatii agentiilor
judetene, dar duce si la ntrzieri semnificative n plata anumitor servicii si beneficii.
n general, platile beneficiilor nu sunt ntrziate mai mult de 1-2 saptamni, dar n
unele judete ntrzierile cu plata salariilor asistentilor personali ai persoanelor cu
handicap grav variaza ntre 2 si 4 luni 1 . Un astfel de aranjament este putin flexibil
si implica un volum de munca foarte mare, nesustenabil la nivel judetean.
Un aranjament mai flexibil ar permite utilizarea fondurilor de catre ITSPH-uri din
fondurile colectate, sarind astfel peste procesul de centralizare/redistribuire a
banilor, limitndu-se deci doar la transferurile surplusurilor catre nivelul central,
respectiv la transferul, catre nivelurile locale, al deficitului. Cresterea contributiei
(de la 1% la 3% din fondul de salarii) n 1999 a dus la colectarea, n majoritatea
judetelor, a unor fonduri care asigura un procent foarte ridicat (daca nu integral)
din necesitatile judetului. n majoritatea judetelor deci, cheltuielile sunt mai scazute
dect veniturile.
Finantarea institutiilor de asistenta sociala pentru persoane cu handicap. ncepnd
cu 1999, toate aceste institutii au trecut n responsabilitatea financiara a consiliilor
locale, SSPH-ul pastrnd doar responsabilitatea "metodologica". Datorita
problemelor serioase n finantarea acestor institutii n 1999, n urma adoptarii
acestei schimbari, s-a introdus posibilitatea cofinantarii acestora din fondul special
de solidaritate sociala, n baza unor contracte ncheiate ntre ITSPH-uri si primarii.

Tabelul 7 Evolutia cheltuielilor judetene si locale comparativ cu 1996


(1996=100%) - % -
1997 1998 1999
Cheltuieli totale 83,4 76,3 70,7
Cheltuieli de asistenta sociala, din care: 60,7 111,7 82,4
- institutii de asistenta sociala pentru batrni si pensionari 82,9 91,2 79,0
- institutii pentru persoane cu handicap 85,2 101,3 68,8

Nota: Datele pentru 1996, 1997 si 1998 reflecta executia bugetara, n timp ce datele din
1999 doar proiectele bugetare (asa cum apareau n ultimul trimestru al anului).
Sursa: Ministerul de Finante.

Aceste date reflecta criza financiara cu care s-au confruntat institutiile de asistenta
sociala destinate persoanelor cu handicap. Desi att totalul cheltuielilor, ct si cele
de asistenta sociala scad n termeni reali ncepnd cu 1996 (cu exceptia anului
1998), cheltuielile cu institutiile de asistenta sociala scad cel mai abrupt, desi n
1999 acestea au fost trecute integral n responsabilitatea financiara a primariilor. n

1
Datele se refera la 1999.

30
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
1999, nivelul acestor cheltuieli reprezenta 69% din nivelul celor din 1996, cnd din
bugetele locale erau suportate numai cheltuielile de ntretinere a cladirilor
(excluznd hrana asistatilor si salariile angajatilor).

Tabelul 8 Cheltuieli cu asistenta sociala ca procent din totalul cheltuielilor


consiliilor locale si judetene - % -
1996 1997 1998 1999
Cheltuielile cu asistenta sociala, ca procent din totalul
cheltuielilor bugetelor locale 6,3 4,6 9,3 7,4
Cheltuieli cu institutiile de asistenta sociala pentru batrni si
pensionari ca procent din totalul cheltuielilor de asistenta sociala
de la bugetele locale 7,4 10,1 6,1 7,1
Cheltuielile cu institutiile de asistenta sociala pentru persoane cu
handicap ca procent din totalul cheltuielilor cu asistenta sociala
de la bugetele locale 22,9 32,1 17,7 16,5

Nota: Datele pentru 1996, 1997 si 1998 reflecta executia bugetara, n timp ce datele din
1999 doar proiectele bugetare (asa cum apareau n ultimul trimestru al anului).
Sursa: Ministerul de Finante.

Datele reflecta deci situatia dramatica n care se afla aceste institutii: aceste
cheltuieli acopera cu greu si cele mai elementare nevoi de supravietuire a acestor
institutii si a asistatilor institutionalizati.
Cheltuielile cu asistenta sociala ca procent din totalul cheltuielilor de la bugetele
locale sunt relativ scazute (mai putin de 10%). Ele au crescut doar n 1998, cnd,
pentru prima oara, protectia sociala a copilului aflat n dificultate a fost integral
transferata n responsabilitatea consiliilor judetene. n 1999, cheltuielile cu asistenta
sociala, ca procent din totalul cheltuielilor, scade din nou. Cea mai dramatica
scadere, att n termeni reali, ct si procentuali, se remarca la nivelul cheltuielilor
destinate institutiilor de asistenta sociala pentru persoanele cu handicap.
n cele ce urmeaza sunt prezentate cteva date referitoare la cheltuielile generale
cu protectia sociala a persoanelor cu handicap.

Tabelul 9 Evolutia cheltuielilor cu protectia sociala a persoanelor cu


handicap pe surse de finantare (respectiv niveluri administrative
de finantare) (1996=100%)
1997 1998 1999
Cheltuieli totale, 82,5% 104,8% 84,8%
din care:
Surse nationale: din fondul de risc si accident, actualul fond special
de solidaritate sociala 81,9% 105,6% 88,1%
Surse locale: bugetele judetene si locale 85,2% 101,3% 68,8%

Nota: Datele pentru 1996, 1997 si 1998 reflecta executia bugetara, n timp ce datele din 1999
doar proiectele bugetare (asa cum apareau n ultimul trimestru al anului).
Sursa: Ministerul de Finante.

31
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
Datele arata ca cea mai abrupta scadere a cheltuielilor cu protectia sociala a
persoanelor cu handicap are loc la nivelul bugetelor locale, deci n cele care se
refera la institutiile de asistenta sociala a acestei categorii de persoane (singurele
finantate din surse locale).

Tabelul 10 Ponderea surselor locale si nationale n totalul cheltuielilor cu


protectia sociala a persoanelor cu handicap - % -
1996 1997 1998 1999
Ponderea cheltuielilor nationale cu protectia sociala a persoanelor cu
handicap 83 83 83 86
Ponderea cheltuielilor de la bugetele locale cu protectia sociala a
persoanelor cu handicap 17 17 17 14

Nota: Datele pentru 1996, 1997 si 1998 reflecta executia bugetara, n timp ce datele din 1999
doar proiectele bugetare (asa cum apareau n ultimul trimestru al anului).
Sursa: Ministerul de Finante.

Cheltuielile cu institutiile de asistenta sociala a persoanelor cu handicap reprezinta


mai putin de 20% din totalul cheltuielilor, acest procent scaznd n 1999 la doar
14%.
n 1998, de exemplu, salariile asistentilor personali ai persoanelor cu handicap
grav reprezentau 45,6% din totalul cheltuielilor de protectie sociala a persoanelor
cu handicap realizate din fondul special de solidaritate sociala. Aceste cheltuieli au
fost cu 40% mai mari, n termeni reali, dect cele pentru ntretinerea si
functionarea institutiilor de asistenta sociala a persoanelor cu handicap n 1999.

Tabelul 11 Cheltuielile totale cu protectia sociala a persoanelor


cu handicap ca procent din PIB - % -
1996 1997 1998 1999
0,39 0,35 0,35 0,33

Sursa: Ministerul de Finante si Comisia Nationala pentru Statistica.

Protectia sociala a copilului n dificultate


n perioada 1990-1997
Pna n 1997 nu a existat nici o institutie distincta responsabila de protectia, respectiv
asistenta sociala a copilului n dificultate 1 . Copiii ce ntmpinau probleme n cadrul
familiei majoritatea lor abandonati definitiv sau temporar erau internati n institutii
de asistenta sociala, protectia acestora reducndu-se deci la institutionalizare.
Responsabilitatile financiare si de organizare si management ale acestor institutii
erau mpartite ntre cteva ministere de resort si administratiile publice locale.
1
n 1993 a luat fiinta Comitetul National pentru Protectia Drepturilor Copilului. Comitetul
avea nsa responsabilitati mai degraba de natura administrativa dect de natura
profesionala si organizatorica.

32
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
Institutiile pentru copii abandonati erau diferentiate n doua mari categorii, n
functie de vrsta copiilor, dupa cum urmeaza:
x institutiile de asistenta sociala pentru copiii ntre 0 si 3 ani asa-numitele
"leagane pentru copii" - care se aflau n responsabilitatea Ministerului
Sanatatii (MS);
x institutiile pentru prescolari ntre 3 si 6 ani si cele pentru copii scolari (de
peste 6 ani) asa-numitele "case de copii" - care se aflau n
responsabilitatea Ministerului Educatiei Nationale (MEN).
Singurele institutii oferind adapost temporar n caz de urgenta copiilor, pna la
plasarea acestora n institutii sau n familii substitutive, se aflau n responsabilitatea
administratiilor publice judetene. Numarul acestor asa-numite "centre de primire"
era relativ mic (unul pentru fiecare judet).
Copiii abandonati ce prezentau diferite forme de handicap se aflau n
responsabilitatea Secretariatului de Stat pentru Persoane cu Handicap, fiind
institutionalizati n unitati separate, adesea nsa mpreuna cu persoane adulte cu
handicap, datorita locurilor reduse n astfel de institutii n raport cu numarul celor
ce necesitau institutionalizarea.
Responsabilitatile financiare n raport cu aceste institutii au fost divizate, pna n
1995, ntre cele trei structuri administrative: Ministerul Sanatatii, Ministerul
Educatiei Nationale si consiliile judetene. n 1995, unele cheltuieli curente legate
de ntretinerea cladirilor n care erau plasate aceste institutii au fost transferate
catre bugetele locale.
Copiii plasati n familii substitutive beneficiau de o alocatie de plasament lunara,
platita de catre Ministerul Muncii si Protectiei Sociale (MMPS).
Serviciile n domeniul preventiei abandonului sau al consilierii familiilor cu risc
crescut de abandon lipseau cu desavrsire. Nici servicii destinate interventiei n
cazul abuzului copilului n familie sau al violentelor intrafamiliale nu existau n
cadrul serviciilor publice.

n perioada 1997-1999
n 1997 sunt operate o serie de schimbari n domeniul protectiei sociale a copilului
n dificultate, att la nivel legislativ, ct si la nivel organizatoric. Responsabilitatea
organizarii si finantarii serviciilor adresate acestei categorii de copii este transferata
integral structurilor administrative locale: consiliile judetene (CJ).
x Aranjamente institutionale
1. La nivel judetean apar doua noi institutii:
a) Comisia Judeteana pentru Protectia Drepturilor Copilului (CJPDC) o
structura specializata decizionala n cadrul protectiei sociale a copiilor n
dificultate, aflata sub autoritatea CJ. Comisia este formata din secretarul CJ (n
calitate de presedinte), directorul Directiei Judetene de Munca si Protectie
Sociala (n calitate de vicepresedinte), reprezentanti ai tuturor structurilor

33
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
guvernamentale teritoriale ale ministerelor de resort (finante, justitie, educatie,
sanatate etc.) si ai societatii civile.
Activitatile curente ale acestei Comisii se refera la decizii legate de
institutionalizare/dezinstitutionalizare, plasament familial, masuri educative pentru
copii si adolescenti delincventi, certificarea familiilor adoptive, certificarea
asistentilor maternali, autorizatiile de functionare a ONG-urilor activnd n
domeniul protectiei copilului.
b) Directia Judeteana de Protectie a Drepturilor Copilului (DJPDC) ca
organism specializat executiv, aflat sub autoritatea CJPDC, subordonat nsa din
punct de vedere administrativ si financiar direct consiliului judetean, prin
intermediul unui colegiu director, compus din membrii CJ si responsabil n
special de aspectele financiare ale activitatii DJPDC-ului.
Principalele responsabilitati ale DJPDC-urilor pot fi sintetizate dupa cum
urmeaza:
coordonarea protectiei sociale a copilului n dificultate la nivel judetean;
aplicarea strategiei nationale n domeniul protectiei drepturilor copilului;
documentarea cazurilor naintate CJPDC: plasament familial,
institutionalizare, masuri educative etc.;
sintetizarea si monitorizarea implementarii deciziilor luate de Comisie;
organizarea activitatilor n domeniul preventiei abandonului copiilor;
sustinerea si promovarea oricarei forme de protectie a copilului n dificultate,
inclusiv crearea de forme alternative la institutionalizare;
colaborarea cu ONG-urile si fundatiile private ce desfasoara activitati n
acest domeniu.
Noile aranjamente institutionale la nivel judetean deschid posibilitatea reorganizarii
pe baze profesionale a activitatilor n acest domeniu, inclusiv n cadrul institutiilor
de asistenta sociala destinate acestei categorii de copii, largind preocuparile n
sfera acestora prin organizarea unor servicii de consiliere a familiilor si copiilor din
familiile cu risc de abandon, de preventie a abandonului.
Desi legislatia n domeniul protectiei drepturilor copilului (HG nr. 205/1997)
propune o structura organizatorica pentru DJPDC, acestea au libertate n
organizarea propriilor structuri. Datorita relativei autonomii a acestor forme
organizatorice n ceea ce priveste organizarea si desfasurarea activitatilor,
organizarea eficienta a protectiei drepturilor copilului la nivel judetean depinde n
mare masura de echipele de lucru si profesionistii angajati n cadrul acestor
structuri, de modul n care acestea reusesc sa directioneze si sa canalizeze
inclusiv resursele financiare si initiativele sectorului nonprofit n acest domeniu.
Institutiile de asistenta sociala pentru copiii abandonati. Indiferent de vrsta
copiilor aflati n aceste institutii, denumirea acestora s-a schimbat n "centre de
plasament". Aceste institutii nu sunt autonome juridic, ele sunt considerate
departamente ale DJPDC-urilor.

34
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
2. La nivel national a luat nastere Departamentul pentru Protectia Drepturilor
Copilului (DPDC), subordonat direct guvernului. Responsabilitatile principale ale
acestei structuri guvernamentale se refera la elaborarea si dezvoltarea unor
strategii nationale n acest domeniu, la monitorizarea activitatilor de protectie a
copilului n dificultate la nivel national. Comitetul Romn pentru Adoptii se afla,
ncepnd cu vara anului 1997, sub autoritatea directa a acestui nou departament
guvernamental.
ntre CJPDC, respectiv DJPDC, si DPDC nu exista la nivel legislativ-formal - o
relatie directa de subordonare; ele se afla n relatie de colaborare, fiecare judet
semnnd conventii de parteneriat cu structura nationala.
Implicarea cea mai mare a sectorului nonprofit, inclusiv n ceea ce priveste
finantarea unor activitati de asistenta sociala, se poate observa n domeniul
protectiei copilului n dificultate. Acest grad crescut de implicare are cauze directe,
pe de-o parte, puternica mediatizare a realitatilor legate de institutionalizarea
copiilor n Romnia, att n interiorul tarii, dar n special n afara Romniei, si, pe
de alta parte, datorita interesului crescut pentru intermedierea adoptiilor
internationale din partea multor ONG-uri si fundatii.

3. Legislatia adoptata n 1997 deschide posibilitatea organizarii, la nivelul


primariilor, a unor servicii publice specializate de protectie a drepturilor copilului.
Aceasta posibilitate, adesea nici macar constientizata la nivelul acestor structuri
publice administrative, nu a fost materializata de nici o primarie, n special datorita
problemelor legate de bugetele locale si de cresterea numarului de obligatii
financiare ale acestora.
n fapt, rolul primariilor n domeniul protectiei copilului este mai degraba scazut,
limitndu-se la efectuarea anchetelor sociale obligatorii, dar cu caracter strict
consultativ pentru CJPDC-uri, n cazurile de institutionalizare/dezinstitutionalizare,
plasament familial etc.
Personalul implicat n realizarea acestor anchete sociale nu este nici specializat,
nici format n vederea acestui tip de activitate. DJPDC-urile nu si permit, datorita
restrictiilor bugetare, constituirea unei retele teritoriale de specialisti care sa
acopere n mod efectiv nevoile de pe ntreg teritoriul judetului. Unele judete totusi
(e.g., Hunedoara, n 1998) au organizat o serie de cursuri adresate personalului
implicat n activitatile legate de protectia drepturilor copilului din primarii, pentru
instruirea si "echiparea" acestuia cu instrumentele de baza necesare desfasurarii
unor astfel de activitati.
Initiative sau programe n acest domeniu care sa se structureze la nivelul
primariilor lipsesc cu desavrsire. Acest fapt nu este surprinzator daca tinem
seama de continuul transfer de responsabilitati financiare catre bugetele locale n
perioada 1998-2000.

35
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
x Aranjamente financiare n cadrul noului sistem de protectie sociala a
copilului n dificultate
Institutiile de asistenta sociala pentru copiii aflati n dificultate au fost transferate,
din punct de vedere financiar, integral n responsabilitatea consiliului judetean,
ncepnd cu 1998. Datorita faptului ca aceste institutii nu au autonomie juridica, ele
sunt obligate sa raporteze si sa deconteze trimestrial cheltuielile facute, iar banii
neutilizati sunt returnati DJPDC-ului. n unele judete, anumite produse (e.g.,
mncare, mbracaminte) sunt achizitionate direct de catre DJPDC, pentru "evitarea
abuzurilor".
Alocatiile de plasament acordate familiilor ce au n plasament copii continua sa fie
platite din bugetul de stat, de catre MMPS.
Diferitele ONG-uri si fundatii private suporta financiar o serie de cheltuieli sau
activitati realizate de catre DJPDC-uri, inclusiv salariile asistentilor maternali,
angajati ai DJPDC-urilor.
Protectia sociala a copilului n dificultate beneficiaza, comparativ cu alte domenii
ale asistentei sau protectiei sociale, de cele mai ridicate fonduri extrabugetare, fie
intermediate de programe internationale, fie datorate implicarii sectorului nonprofit.
Deoarece multe din aceste resurse extrabugetare iau forma unor produse sau
servicii, este greu de estimat contributia reala a acestora la finantarea activitatilor
de protectie a copilului n dificultate.

ncepnd cu 2000
n 1999, ngrijorarile legate de criza financiara a protectiei copilului n dificultate,
accentuata dupa adoptarea noii legislatii din 1997, au dus la modificarea acesteia,
att n ceea ce priveste organizarea sistemului (prin extinderea protectiei sociale a
copilului n dificultate si la unele categorii de copii anterior aflati n
responsabilitatea Secretariatului de Stat pentru Persoane cu Handicap sau a
Ministerului Sanatatii), ct si finantarea sa.
x Aranjamentele institutionale modificate
La nivel national, DPDC a fost reorganizata si denumita Agentia Nationala pentru
Protectia Drepturilor Copilului (ANPDC). Agentia a preluat responsabilitatile fostului
departament, dar si responsabilitatile unora dintre ministerele de resort n domeniul
protectiei copiilor cu handicap (ne)institutionalizati (de la Secretariatul de Stat
pentru Persoane cu Handicap, dar si de la Ministerul Educatiei Nationale) si a celor
cu probleme medicale grave distrofii, boli terminale de la Ministerul Sanatatii.
Astfel, la nivel judetean, toate aceste unitati - institutiile de asistenta sociala a
copiilor cu handicap, sectiile de spital pentru copii distrofici si infectati cu HIV/SIDA,
scolile internat pentru copii cu handicap sunt preluate de catre fostele DJPDC-uri,
actualele Servicii Publice Specializate de Protectie a Drepturilor Copilului (prin HG
nr. 117/1999).

36
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
x Noile aranjamente financiare
Daca aranajamentele institutionale au suferit schimbari relativ minore, la nivelul
aranjamentelor financiare schimbarile au fost ceva mai radicale. n 1998, respectiv
1999, institutiile de asistenta sociala pentru copiii n dificultate au fost finantate de
la bugetele consiliilor judetene, deci din veniturile proprii ale acestora. Noua
legislatie schimba finantarea acestora, stipulnd un mecanism de finantare avnd
patru surse principale:
a) fondul special de solidaritate sociala utilizat pentru cofinantarea cheltuielilor
asociate institutiilor de asistenta sociala pentru copii cu handicap nou
transferate n responsabilitatea serviciilor publice specializate la nivel judetean
(acestea fiind finantate n 1999 integral de bugetele locale ale primariilor);
b) bugetul consiliului judetean continua sa ramna sursa principala de finantare
a protectiei sociale a copilului n dificultate;
c) bugetul propriu al Agentiei Nationale pentru PDC (alocat de la bugetul de stat)
att pentru finantarea programelor strategice de interes national n domeniul
protectiei copilului, ct si pentru finantarea diferitelor activitati sau beneficii
neacoperite din alte surse financiare;
d) bugetele locale ale primariilor. n 1999, primariile plateau integral cheltuielile
legate de institutiile de asistenta sociala pentru vrstnici si persoane cu
handicap. n prezent, acestea continua sa aiba obligatii financiare fata de
aceste institutii, dar o parte semnificativa a cheltuielilor este preluata, prin
intermediul unui contract de cofinantare, de catre Secretariatul de Stat pentru
Persoane cu Handicap, din fondul special de solidaritate sociala. O data
"usurate" de o parte a acestor cheltuieli, bugetelor locale le-au fost impuse noi
obligatii financiare:
n primul rnd, primariile trebuie sa plateasca o contributie obligatorie
catre consiliul judetean, pentru bugetul alocat protectiei sociale a copilului
n dificultate, pentru fiecare copil abandonat sau cu handicap aflat n
institutii de asistenta sociala si provenind de pe teritoriul respectivei unitati
administrative, n vederea ntretinerii acestuia. Aceasta contributie este
obligatorie, avnd prioritate n raport cu orice alta cheltuiala bugetara.
Contributia ia forma unei plati lunare, iar nivelul acesteia nu poate fi mai mic
de 25% din cheltuielile lunare de ntretinere a unui copil ntr-o institutie de
asistenta sociala (prin OU nr. 192/1999);
n al doilea rnd, ncepnd cu 2000, toti asistentii (ngrijitorii) personali ai
persoanelor cu handicap (adulti si copii) devin angajati ai primariilor si
salariile acestora trebuie suportate din bugetele locale;
e) o ultima sursa de finantare este tot bugetul de stat, dar de data aceasta mediat
de catre MMPS, n ceea ce priveste plata alocatiilor de plasament si a
alocatiilor pentru copiii n dificultate.
Sintetiznd, n momentul de fata se afla n responsabilitatea serviciilor publice
specializate la nivel judetean (SPSPDC):

37
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
1. Institutiile de asistenta sociala:
centre de plasament (cofinantate de primarii prin contributia obligatorie);
institutii de asistenta sociala pentru copiii cu handicap (cofinantate de catre
primarii, din bugetele locale, si de catre SSPH, din fondul special de
solidaritate sociala);
centrele de primire n regim de urgenta (finantate de CJ);
sectiile de spital pentru copii distrofici, cu probleme neuro-psiho-motorii sau
infectati cu HIV/SIDA (cofinantate din bugetele locale si fondul special de
solidaritate sociala);
scolile internat pentru copiii cu nevoi speciale (cofinantate tot din bugetele
locale si fondul special de solidaritate sociala);
centrele mama-copil;
centrele de consiliere familiala;
alte centre de zi.
2. Alte activitati de protectie a copilului n dificultate, necesitnd un buget
propriu, ca de exemplu, reteaua de asistenti maternali.

Evaluarea sistemului de protectie sociala a copiilor


aflati n dificultate (1997-2000)
A. Evaluarea activitatilor n domeniul asistentei sociale
a copiilor n dificultate
SPSPDC-urile la nivel judetean (fostele DJPDC) au avut, comparativ cu alte
structuri administrative publice, un grad relativ crescut de libertate n organizarea si
desfasurarea activitatilor, avnd astfel posibilitatea unei abordari efective si
eficiente a problemelor n acest domeniu.
x Centrele de plasament
nainte de 1997, aceste institutii se aflau n responsabilitatea mai multor ministere
de resort (educatie, sanatate). Acest fapt a influentat n mod decisiv organizarea
acestora. Institutiile pentru copii ntre 0 si 3 ani au suferit de o organizare marcata
de accentuarea aspectelor de protectie medicala, fiind similare mai degraba unor
sectii de spital dect unor centre de asistenta sociala a unor copii lipsiti de mediul
lor familial. Institutiile pentru prescolari si scolari, aflate pna n 1997 n
responsabilitatea MEN, au accentuat activitatile educationale, fiind mai degraba
similare unor internate scolare dect unor camine substitutive. Copiii nu erau
integrati n unitati educationale normale, scolarizarea lor realizndu-se n interiorul
acestor institutii de asistenta sociala. Acest fapt a afectat n mod direct si
potentialul de integrare sociala a copiilor din institutii. n plus, modul de organizare
a acestor institutii nu permitea accesul si implicarea copiilor ntr-o serie de activitati
"normale" pentru o gospodarie, cum ar fi gatitul, pregatitul mesei, curatenia.
Aceasta realitate a avut si ea, la rndul ei, consecinte asupra abilitatilor sociale ale
copiilor institutionalizati, crendu-le un handicap suplimentar. Copiii erau separati

38
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
n institutii diferite, n functie de categoria de vrsta din care faceau parte, fiind
transferati o data ce se ncadrau n urmatoarea categorie de vrsta. Acest mod de
organizare a creat, suplimentar, un mod artificial de viata pentru copii, datorita
lipsei din "gospodarie" a "fratilor" mai mici sau mai mari, datorita schimbarilor
succesive a mediului si stilului de viata. A trai ntr-un camin, o gospodarie, si a
relationa cu copii si adulti din afara mediului lor de rezidenta au reprezentat
aspecte necunoscute pentru copiii din institutii pna n 1997, ducnd la grave
probleme legate de integrarea lor n lumea sociala nconjuratoare o data cu
parasirea institutiei.
Unele SPSPDC-uri (e.g., judetul Timis, Hunedoara) au operat o reorganizare
radicala att la nivelul mediului de viata al copiilor n institutii, ct si la nivelul
activitatilor desfasurate n cadrul acestora, ncercnd sa le ofere acestora un
mediu de viata similar celui familial. Criteriul vrsta a fost desfiintat n structurarea
si organizarea institutiilor, copiii traind n aceeasi institutie de la vrsta la care au
fost institutionalizati pna la parasirea acesteia. n unele cazuri, institutiile au fost
reorganizate dupa modelul "microgospodariilor" (e.g., judetul Timis), permitnd
copiilor si implicare n anumite activitati de tip gospodaresc. Au fost create, de
asemenea, ncaperi speciale destinate petrecerii timpului cu parintii naturali, daca
acestia mai continuau sa pastreze contactul cu copiii, pentru a consolida ct mai
mult aceste relatii. Alte judete au ncercat introducerea unor module speciale de
activitati destinate cresterii potentialului copiilor de a se integra si de a relationa
social. Scolarizarea se desfasoara n prezent, pentru majoritatea copiilor din
institutii, n scoli normale, n afara institutiei de rezidenta.
Pe lnga constrngerile bugetare ce limiteaza posibilitatile de mbunatatire a vietii
acestor copii chiar si pentru cele mai creative SPSPDC, problema fundamentala cu
care se confrunta aceste institutii este cea a personalului angajat. Personalul
existent are o formare preponderent medicala, respectiv educationala, n cazul n
care acesta are o pregatire speciala. Mentalitatile personalului existent, dar si
problemele de natura financiara cu care acesta s-a confruntat (buget prea mic
pentru a asigura chiar si cele mai elementare aspecte ale unei vieti n colectivitate,
dar si salarii foarte scazute pentru propria munca prestata) constituie o frna
majora n regndirea mediului de viata al copiilor n aceste institutii. Unele
SPSPDC, chiar daca putine, au organizat o serie de cursuri de formare a
angajatilor din cadrul acestor institutii, pentru a-i sensibiliza la o realitate complexa,
ce necesita o abordare mai comprehensiva si coerenta. Si mai putine au fost acele
servicii publice specializate care si-au pus problema si n termenii nevoii de
asigurare pentru copiii din institutii nu numai a unui mediu de viata mai plin din
punct de vedere social si afectiv, dar si a nevoii de crestere a capacitatilor acestora
de integrare sociala cnd parasesc institutiile. Unele judete au ncercat
introducerea unor activitati pentru copiii peste 14 ani care sa i faca sa deprinda
anumite abilitati profesionale speciale, ca de exemplu, munca n cadrul fermelor
(proprii sau n afara institutiei); stimularea contactelor si relatiilor n afara institutiei
a reprezentat, de asemenea, un mod de a creste sansele de integrare normala a
copiilor iesiti din institutii si lipsiti de orice bunuri sau bani n vederea construirii
unei vieti independente. n unele cazuri, ONG-urile suporta financiar cheltuielile

39
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
asociate achizitionarii unor asa-numite apartamente protejate, n care copiii iesiti
din institutii pot sta pentru o perioada de timp, cu conditia de a suporta singuri
cheltuielile legate de ntretinerea apartamentului. Aceasta reprezinta nsa mai
degraba o solutie costisitoare, nefezabila nca n contextul bugetelor publice
limitate.
x Activitati de dezinstitutionalizare
Dezinstitutionalizarea a nceput sa devina, dupa 1997, mai mult sau mai putin
formal, un obiectiv pentru toate SPSPDC-urile. Aceasta problema a fost abordata
n mai multe moduri:
a) Prin ncercarea de a plasa copiii n familiile de origine sau n familii substitutive.
n primul rnd, trebuie mentionat faptul ca nu toti copiii institutionalizati sunt
abandonati din punct de vedere juridic. Multe familii, datorita constrngerilor
financiare sau lipsei unei locuinte, si plaseaza copiii n institutii ca o solutie
temporara la problemele cu care se confrunta, continund sa pastreze legaturi
cu acestia si prentmpinnd astfel declararea judecatoreasca a abandonului.
Sectorul 5 Bucuresti pare a reprezenta un caz special n acest sens. n 1999, aproximativ
70% dintre copiii institutionalizati nu erau declarati legal ca abandonati. Majoritatea lor
paraseau institutiile la sfrsit de saptamna, petrecndu-l n familie. n timpul vacantelor si
n special pe perioada sarbatorilor de iarna, majoritatea centrelor de plasament aproape
se goleau.
Sursa: Interviu cu directorul SPSPDC sector 5, Bucuresti, ianuarie 2000.

n aceste conditii, efortul de reintegrare a copiilor n familiile naturale se poate


dovedi eficace. Cum am aratat anterior, unele SPSPDC au creat unele facilitati
pentru parinti, chiar n cadrul institutiilor, n vederea ntaririi legaturilor cu copiii. n
Covasna, acest efort s-a concretizat n ncercarea de a muta copiii n institutii ct
mai apropiate de locul de rezidenta a parintilor naturali sau a familiei largite,
ntarind astfel legaturile copiilor nu numai cu parintii, dar si cu alte rude sau alti
membri ai familiei extinse.
Au existat n cteva cazuri si unele tentative de a oferi suport financiar familiilor
naturale, sub forma unor beneficii lunare, pentru a prelua copiii (e.g., sectorul 5
Bucuresti). Astfel de solutii nsa s-au dovedit a fi nu numai foarte costisitoare si
nesustenabile de catre bugetele publice, dar si ineficace si, in extremis, si imorale.
Pentru astfel de solutii nu exista nici o garantie ca familia va continua sa pastreze
copilul dupa ncetarea platii beneficiului. Sustinerea familiilor cu risc de abandon n
a-si creste capacitatile de obtinere a unui venit este o strategie mult mai importanta
dect cresterea, n mod artificial, a bugetului acestora prin plata sustinuta a unui
beneficiu.
b) O alta modalitate a constituit-o ncercarea de a crea si dezvolta structuri
rezidentiale alternative, de tip familial. Costurile de creare si mai ales de
sustinere a acestora, cel putin n prima faza, sunt relativ ridicate si au fost
suportate, acolo unde astfel de initiative s-au materializat, din fonduri
extrabugetare. Fondurile extrabugetare nu au permis si nici nu vor permite
crearea unei infrastructuri extinse a acestor forme rezidentiale de tip familial. n

40
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
final, problema judetelor, atunci cnd abordeaza dezinstitutionalizarea prin
crearea unor structuri rezidentiale alternative, se rezuma la colectarea si
mobilizarea eficienta a resurselor financiare disponibile n sectorul nonprofit.
c) O alta tendinta observabila n modul de "atacare" a obiectivului
dezinstitutionalizarii este crearea asa-numitelor "retele de asistenti maternali
profesionisti" (poate datorita faptului ca aceasta forma a devenit din punct de
vedere legal o posibilitate foarte recent). Persoane doritoare de a deveni
asistenti maternali profesionisti trebuie sa-si dovedeasca abilitatea si dorinta de
a creste un copil si trebuie sa treaca un test n urma participarii la un modul de
cursuri de formare. Aceste persoane devin angajati ai SPSPDC o data ce li se
ncredinteaza unul sau mai multi copii din institutii de asistenta sociala, fiind
platiti de catre acesta. O astfel de alternativa este extrem de costisitoare si, din
nou, nefezabila n conditiile unui buget public, chiar daca aceasta solutie duce,
n timp, la scaderea numarului de angajati n cadrul institutiilor. n momentul de
fata, multe judete au adoptat cu entuziasm aceasta solutie, unele dintre aceste
judete chiar fara sa mai organizeze cursuri si atestnd "automat" persoanele
doritoare, extinzndu-si semnificativ reteaua de asistenti maternali. Acest lucru
nsa a fost posibil datorita sustinerii din fonduri extrabugetare a salariilor
destinate asistentilor maternali. Majoritatea judetelor au semnat conventii cu
ONG-uri sau fundatii n vederea sponsorizarii acestor cheltuieli pentru perioade
mai lungi de timp.
d) O alta modalitate posibila de sustinere a efortului de dezinstitutionalizare este
promovarea si facilitarea adoptiilor. Numarul adoptiilor a crescut semnificativ n
ultimii ani, n special datorita implicarii active a ONG-urilor si fundatiilor private
(intermedierea unor adoptii, n special a celor internationale, fiind una dintre
formele de "cstig" profitabile pentru ONG-uri). Adoptia se dovedeste a fi o
solutie efectiva n special pentru copiii cu vrste foarte mici, preferati n mod
evident copiilor prescolari si n special celor de vrsta scolara.
x Activitati de prevenire a abandonului
Activitatile n acest domeniu sunt mai degraba sporadice si lipsite de eficacitate.
Lipsa unor retele extinse de specialisti (i.e. asistenti sociali, psihologi sau sociologi)
n cadrul SPSPDC-urilor are ca efect incapacitatea structurala de creare, sustinere
si dezvoltare a unor astfel de activitati.
n majoritatea judetelor exista cel putin un centru de consiliere, majoritatea
acestora fiind nsa organizate si finantate de catre sectorul nonprofit, cu sau fara
implicarea structurilor publice. Numarul lor redus are drept consecinta directa lipsa
de eficacitate a acestora n prevenirea n masa a abandonului.
O tendinta observabila la nivelul SPSPDC-urilor la nivel judetean este organizarea
unor asa-numite "centre mama-copil". Aceste centre, nfiintate fie n cadrul
centrelor de plasament, fie n cadrul sectiilor de maternitate ale spitalelor, ofera
acoperis, hrana, asistenta medicala si consiliere cuplurilor mama-copil, n cazurile
acelor mame (n special al mamelor tinere) cu risc crescut de abandon. Serviciile
oferite unui cuplu mama-copil se pot ntinde pe durata a sase luni, n decursul
carora se ncearca convingerea mamei, a familiei acesteia, a tatalui sau a altor
rude de a-si asuma, ntr-o forma sau alta, cresterea copilului, dnd n acelasi timp

41
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
si posibilitatea mamei de a-si ntari legatura cu copilul si de a dezvolta un
atasament afectiv fata de acesta. Aceste centre, datorita costurilor enorme pe care
le presupun, nu pot gazdui mai mult de 8 cupluri mama-copil (n medie)
concomitent (adesea numarul acestora fiind si mai mic). Solutia centrelor de acest
tip a fost mbratisata cu acelasi entuziasm ca si crearea retelelor de asistenti
maternali, n mare parte datorita finantarii extrabugetare a acestora. Costurile
legate de sustinerea acestor centre sunt foarte ridicate, reprezentnd mai degraba
solutii ineficiente de prevenire a abandonului. nsasi eficacitatea lor poate fi pusa
sub semnul ntrebarii, att timp ct monitorizarea ulterioara externarii mamei este
mai degraba o practica inexistenta n momentul de fata. Putine astfel de centre sau
SPSPDC-uri si pun problema evaluarii acestei activitati, si mai putine chiar adopta
strategii de evaluare a acestora.
n unele judete au fost organizate unele centre de zi pentru supravegherea si
consilierea copiilor proveniti din familii cu risc crescut de abandon. Astfel de centre
nsa sunt si mai putine, iar finantarea lor se realizeaza aproape exclusiv din surse
extrabugetare.
x Copiii strazii
Unele SPSPDC ncearca sa se adreseze, prin activitatile pe care le organizeaza, si
acestui segment care, chiar daca nu foarte numeros, este adesea lipsit de orice
forma de protectie sociala sistematica. Initiativele n acest sens la nivelul serviciilor
publice specializate sunt mai degraba rare si sporadice. Exista totusi si unele
judete care sunt interesate n abordarea acestei problematici. Judetul Timis, de
exemplu, ntreprinde n acest sens doua tipuri de activitati: pe de-o parte,
constituirea si dezvoltarea unor centre de resurse pentru acesti copii, n vederea
oferirii unui spatiu de exprimare, informare, manifestare, dar si a consilierii
profesionale, pe de alta parte, formarea unor asistenti sociali cu abilitati speciale
(specialistii straini denumesc aceasta categorie a asistentilor sociali "asistenti
sociali stradali") de a lucra cu acesti copii direct "n strada", avnd ca efect
posibilitatea monitorizarii acestora, dar si a acordarii unui ajutor direct.
Multe din centrele de zi organizate de catre ONG-uri si adresate copiilor strazii s-au
dovedit, n ultimii ani, mai degraba ineficiente, oferind solutii iluzorii mai degraba
dect solutii efective la problemele acestor copii. Programele destinate acestui
segment trebuie sa poata oferi problemei o solutie sustenabila, pe termen lung.
Alte activitati, n special n domeniul abuzului copilului sau al delincventei juvenile,
sunt mai degraba sporadice si rare.
x Concluzii generale
Preventia abandonului, ca si dezinstitutionalizarea par a fi mai eficace n ultimii trei
ani, datorita centralizarii preocuparilor n acest domeniu la nivelul unei singure
institutii specializate, la nivel judetean. Totusi activitatile ntreprinse n acest sens
sunt mai degraba ineficiente si foarte costisitoare, nesistematice si, ca urmare,
prea putin eficace. Majoritatea acestor solutii au fost adoptate datorita "modernitatii
lor" si datorita facilitatilor financiare create de catre sectorul nonprofit.
O consecinta mai degraba neintentionala a descentralizarii financiare a sistemului
de protectie a copilului n dificultate este accentuarea diferentelor ntre judetele

42
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
sarace si cele mai nstarite. Fiecare judet ncearca sa "scape" de copiii ce nu
provin de pe teritoriul lor, astfel nct judetele cu ratele cele mai ridicate de saracie
si fertilitate mare, deci cu o pondere a abandonului mai mare, sunt puse n fata
situatiei de a rezolva, din bugetele judetelor (mai sarace), problema unui numar
foarte mare de copii abandonati sau a unui numar mare de familii cu risc crescut
de abandon. Implicarea financiara a sectorului nonprofit a fost, ntr-o prima faza, o
buna modalitate de compensare a acestor diferente crescnde ntre judetele cu
bani mai multi si probleme mai mici si judetele sarace si cu probleme mari.

B. Evaluarea potentialului financiar si a evolutiei cheltuielilor n domeniul


protectiei copilului n dificultate
Centralizarea protectiei sociale n acest domeniu la un nivel intermediar i.e. cel
judetean pare sa fi crescut eficacitatea acesteia, dar rezultatele activitatilor sunt
nca "sarace". Acest fapt poate fi explicat, n parte, prin criza financiara a sistemu-
lui de protectie n 1999 1 .

Tabelul 12 Cheltuielile consiliilor judetene cu protectia copilului n


dificultate - mii lei -
1998 1999 1998/99
Lei curenti Lei curenti Lei constanti Rata cresterii
1998 procentuale
Cheltuieli cu protectia copilului
la nivelul consiliilor judetene 625.194 654.917 423.648 -32,2
Venituri totale ale consiliilor
judetene 5.678.000 7.310.000 4.728.637 -16,7

Sursa: Ministerul de Finante.


Tabelul 13 Distributia ratei cresterii procentuale a cheltuielilor pentru
protectia sociala a copilului n dificultate pentru toate consiliile
judetene - 1998/1999
Schimbare procentuala 1999 fata de 1998
<-50 -41 -31 -21 -11 <0 0 11 21 31 41 >50
- - - - - - - - - -
-50 -40 -30 -20 -10 10 20 30 40 50
Numar de consilii judetene 9 8 5 6 6 4 1 1 1
Procentul consiliilor judetene 22 20 12 15 15 10 2 2 2

Sursa: Ministerul de Finante.

Datele arata ca totalul cheltuielilor judetene pentru protectia copilului n 1999 a


cunoscut o rata de scadere de 32,2% comparativ cu 1998. Este, de asemenea,
semnificativ faptul ca, din 41 de judete, 38 au experimentat o crestere negativa a
cheltuielilor n acest domeniu, n timp ce peste jumatate dintre judete au cunoscut
1
Pentru detalii asupra finantarii protectiei sociale a copilului, vezi raportul Urban Institute
Washington pentru USAID martie 2000.

43
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
o scadere mai mare de 30%. Numai 3 judete din 41 si-au crescut efortul financiar
n acest domeniu, n termeni reali. Aceste judete au fost Constanta (cu 48%!),
Prahova (cu 14%) si Dmbovita (cu 3%).
Unele analize statistice arata ca nivelul cheltuielilor cu protectia copilului n
dificultate n 1998, respectiv 1999, au determinari diferite. n 1998, nivelul acestora
a fost determinat n principal de trei factori: numarul centrelor de plasament n
judet, capacitatea medie a acestor centre si veniturile totale ale consiliilor
judetene 1 . Relatia ntre nivelul cheltuielilor cu protectia copilului si veniturile totale
nu este nsa una lineara, ci logaritmica, ceea ce nseamna ca nivelul acestor
cheltuieli a crescut o data cu veniturile consiliilor judetene, dar mai putin n cazul
veniturilor judetene mari. n 1999, nivelul cheltuielilor cu protectia copilului la nivelul
judetelor este explicat mai degraba de veniturile consiliului judetean 2 dect de alti
factori asociati infrastructurii sistemului de protectie a copilului n dificultate.
Numarul centrelor de plasament, capacitatea lor medie sau numarul efectiv de
copii aflati n institutii nu aduc un surplus semnificativ n explicarea nivelului
cheltuielilor cu protectia copilului. Nici nivelul acestor cheltuieli n anul 1998 nu
determina sau influenteaza n mod semnificativ nivelul acestora n 1999.
Rata cresterii procentuale a cheltuielilor cu protectia sociala a copilului n 1999 fata
de 1998 poate fi explicata n principal 3 prin doi factori: nivelul cheltuielilor n 1998
si cresterea procentuala a veniturilor totale judetene n 1999 fata de 1998.
Pe scurt, n 1999, finantarea protectiei sociale a copilului n dificultate nu a tinut
seama de nivelul acesteia n anul precedent sau de nevoile de baza ale institutiilor
sau numarul copiilor institutionalizati. Nivelul finantarii a fost mai degraba
dependent de veniturile totale ale consiliilor judetene, care, n medie, au scazut n
termeni reali n 1999. Unele rapoarte (e.g., Raportul PHARE ad hoc asupra
situatiei protectiei sociale a copilului n Romnia, avnd ca autor Consortiumul
Omas, no. A/RO/SOC/99003, 1999) considera ca scaderea cheltuielilor cu
protectia sociala a copilului n 1999 se datoreaza impactului negativ al Legii privind
finantele publice locale (1998) asupra veniturilor consiliilor judetene.

Tabelul 14 Cheltuieli ale statului si ale administratiilor locale pentru


protectia copilului n dificultate ca procent din PIB - % -
Cheltuieli cu serviciile de protectie a copiilor 1996 1997 1998 1999 1998/1999
Total 0,16 0,15 0,22 0,16 (26,2)
Stat 0,14 0,02 0,04 0,02 (30,5)
Local 0,02 0,13 0,19 0,14 (25,5)
Sursa: Raportul Urban Institute Washington pentru USAID privind analiza finantarii la nivel
local a serviciilor de protectie a copilului, martie 2000.

1
Aceste trei variabile explica 76% din variabilitatea totala a cheltuielilor judetene pentru
protectia copilului n dificultate.
2
Aceasta variabila da seama de 41% din variabilitatea cheltuielilor judetene cu protectia
copilului n dificultate.
3
Cele doua variabile determina 75% din variabilitatea ratei de crestere a cheltuielilor pentru
protectia copilului la nivel de judet.

44
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
Tabelul 14 ofera o imagine de ansamblu asupra cheltuielilor totale cu protectia
sociala a copilului n dificultate n ultimii patru ani, incluznd aici si protectia copiilor
cu handicap, institutionalizati sau nu.
Datele arata ca totalul cheltuielilor cu protectia copilului a scazut n 1999 ca
procent din PIB la nivelul acestora n 1997, i.e. ultimul an nainte de
descentralizarea financiara si reorganizarea sistemului de protectie a copilului.
Cheltuielile, ca procent din PIB, au scazut n 1999 att la nivel local, ct si ca total,
cu o rata de aproape 25% comparativ cu anul precedent.
Ce putem spune n legatura cu finantarea protectiei sociale a copilului n
dificultate n anul 2000?
Desi anul 2000 s-a ncheiat, aceasta sectiune se bazeaza integral pe argumente
de tip "probabilist", si nu pe date reale n legatura cu situatia finantarii sistemului n
anul 2000.
n ciuda faptului ca aranjamentele de finantare a protectiei copilului au fost
modificate prin multiplicarea surselor de finantare, perspectivele pentru anul 2000
n acest domeniu sunt descurajante. n primul rnd, datorita faptului ca bugetele
consiliilor judetene nu vor reprezenta singura sursa de finantare a protectiei
copilului, se poate ntmpla asa cum sugereaza experientele trecute ca
acestea sa reduca nivelul propriilor cheltuieli n acest domeniu, chiar mai mult
dect s-a ntmplat n 1999, bazndu-se pe celelalte surse de finantare. Acest fapt
ar conduce n final la un nivel de finantare comparabil cu cel al anului precedent.
Situatia devine si mai problematica daca luam n considerare care este cea de-a
doua sursa principala de finantare a sistemului, i.e. bugetele consiliilor locale.
Consiliile locale au fost obligate sa preia o mare parte a cheltuielilor cu protectia
sociala a copilului n dificultate, n baza ideii de responsabilizare a comunitatii
locale n raport cu propriile probleme.
Consiliile locale, la rndul lor, au ntmpinat probleme de finantare n 1999, cnd
au fost obligate sa preia integral cheltuielile pentru institutiile de asistenta sociala
pentru persoane cu handicap. n 2000, responsabilitatile consiliilor locale n
finantarea asistentei sociale au sporit prin introducerea obligativitatii contributiei la
ntretinerea copiilor institutionalizati, suportarea salariilor asistentilor personali ai
persoanelor cu handicap si a cheltuielilor cu protectia sociala a vrstnicilor.
Bazndu-ne pe noul cadru legislativ (OU nr. 192/1999, O nr. 54/2000 si HG nr.
457/2000) si pe datele disponibile prezentate n tabelul ce urmeaza, vom ncerca
sa estimam costurile suplimentare impuse bugetelor locale n 2000. Acesta
reprezinta un simplu exercitiu ce poate fi relevant n adresarea problemei finantarii
protectiei sociale a copilului n dificultate, n anul 2000.
Pe baza acestor estimari aproximative, dar relativ conservatoare, putem
concluziona ca, n cel mai bun caz, cheltuielile bugetelor locale vor creste, datorita
acestor noi responsabilitati, cu 5,7% si cele de asistenta sociala de la bugetele
locale cu 104,7% n raport cu anul precedent, deci o rata de crestere a cheltuielilor
n domeniul asistentei sociale de 51,1%. Acest fapt implica o noua reducere a
programelor actuale de asistenta sociala, a ajutorului social.

45
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
Tabelul 15
Numar de copii aflati n centre de plasament (1999) 30.854
Numar de copii handicapati n institutii si internate scolare (1998) 6.631
Cheltuiala medie (inclusiv cheltuielile de ntretinere a cladirii si cele curente)/
copil n centru de plasament/an (1998, lei curenti) 15.328.000
Cheltuiala medie (inclusiv cheltuielile de ntretinere a cladirii si cele curente)/
copil n centru de plasament/an (1998, lei constanti 1999) 23.695.555
Numarul mediu lunar al asistentilor personali pentru copii cu handicap (primul
trimestru al anului 1999) 22.344
Numarul mediu lunar al asistentilor personali pentru adultii cu handicap
(primul trimestru al anului 1999) 56.724
Salariul mediu anual platit asistentilor personali ai copiilor cu handicap
(primul trimestru al anului 1999, lei curenti) 5.564.000
Salariul mediu anual platit asistentilor personali ai adultilor cu handicap
(primul trimestru al anului 1999, lei curenti) 5.728.000
Cheltuieli totale ale consiliilor locale (1999, milioane lei curenti) 11.859.000
Cheltuielile totale cu asistenta sociala a consiliilor locale (1999, milioane lei
curenti) 641.269
Estimari
Cheltuielile aditionale estimate ale consiliilor locale (fara a include protectia
sociala a vrstnicilor) (n milioane lei 1999) 671.294
a) contributia pentru copiii aflati n institutii (calculata la minimul prevazut de
lege, de 25% din cheltuielile medii anuale/copil n institutie) 222.057
b) salariile pentru asistentii personali ai persoanelor cu handicap 449.237
- copii 124.322
- adulti 324.915
Sursa: CNS, Ministerul de Finante, SSPH.

Devine probabil ca, n aceste conditii, schimbarea structurii de finantare a


sistemului de protectie sociala a copilului, prin multiplicarea surselor de finantare,
sa nu mbunatateasca nivelul cheltuielilor, esund ntr-un proces de negociere
fortata ntre diferitele institutii implicate n finantarea acesteia. Aceasta problema se
poate accentua n judetele cele mai sarace, cu bugete locale mai mici si probleme
sociale mai grave.

Alte servicii si beneficii


de asistenta sociala
n cele ce urmeaza, vom prezenta o lista completa a masurilor si serviciilor de
asistenta sociala generale. Aranjamentele prezentate sunt valabile pentru anul
2000. Lista nu include subventii pentru caldura, pine si alte masuri tranzitorii si
nici beneficiile sau serviciile ce cad n responsabilitatea SSPH-ului sau
SPSPDC-urilor.

46
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
Tabelul 16 Servicii si beneficii de asistenta sociala generala (2000)
Tipul de beneficiu/serviciu Institutiile Sursa de finantare
responsabile
Institutii de asistenta sociala
Institutii de asistenta sociala pentru MMPS Bugetul de stat
pensionari si vrstnici Bugetele locale
Contributii ale persoanelor asistate
Centre de primire pentru refugiati MMPS Bugetul de stat
Cantine de asistenta sociala Consiliile locale Bugete locale
(primarii)
Transferuri monetare catre populatie
Alocatia pentru copii MMPS Bugetul de stat
Fondul national de solidaritate
Alocatia suplimentara pentru MMPS Bugetul de stat
familiile cu doi sau mai multi copii Fondul national de solidaritate
Ajutorul social Consiliile locale Bugetele locale
(primariile)
Indemnizatia de nastere Consiliile locale Bugetele locale
(primariile)
Ajutoare de urgenta Consiliile locale Bugetele locale
MMPS Bugetul de stat
Alocatia de solidaritate MMPS Fondul national de solidaritate
Indemnizatia acordata sotiilor MMPS Bugetul de stat
militarilor n termen MAN
Burse sociale pentru elevi MEN Bugetul de stat
Subventii
Transportul public urban pentru Consiliile locale Bugetele locale
elevi, studenti si pensionari (primariile)
Transport public interurban pentru MMPS Bugetul de stat
elevi, studenti si pensionari
Credite
Microcredite pentru persoane sau MMPS Fondul national de solidaritate
familii cu venituri mici pentru
initierea unei activitati economice
aducatoare de venit
Constituirea unui fond pentru garan- MEN Bugetul de stat
tarea creditelor acordate studentilor
Transferuri catre alte fonduri/institutii
Contributiile la fondul de asigurari MMPS Bugetul de stat
de sanatate pentru beneficiarii de Casa Nationala
ajutor social, indemnizatie pentru de Asigurari de
sotiile militarilor n termen Sanatate
Subventii pentru fundatii private/ MMPS Bugetul de stat
ONG-uri ce desfasoara activitati n Consiliile judetene Bugetele locale (inclusiv judetene)
domeniul asistentei sociale Consiliile locale

47
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
Prezentarea acestor programe de asistenta sociala va fi structurata de-a lungul a
doua dimensiuni: descrierea celor mai importante beneficii monetare si servicii;
analiza asistentei sociale furnizate la nivelul consiliilor locale (i.e. al primariilor).

Descrierea celor mai importante servicii si beneficii monetare de


asistenta sociala
x Servicii si beneficii adresate copilului si familiei
1. Facilitatile de ngrijire a copiilor prescolari nu sunt foarte numeroase n raport cu
cererea, iar calitatea serviciilor acordate este relativ scazuta. Acestea iau doua
forme: cresele si gradinitele. Ambele sufera datorita finantarii insuficiente, n
special dupa 1990. Cheltuielile pentru acestea sunt suportate n parte de catre
Ministerul Sanatatii (pentru crese), n parte de catre Ministerul Educatiei
Nationale (gradinitele). Bugetele locale contribuie si ele prin acoperirea
cheltuielilor curente legate de ntretinerea cladirilor. ncepnd cu 1999, consiliile
locale acopera toate cheltuielile, cu exceptia salariilor personalului angajat.
Cresele sufera cel mai puternic de subfinantare si serviciile acordate de
acestea s-au degradat rapid, n special dupa 1997, cnd concediul parental de
ngrijire a copilului s-a extins la doi ani. Numarul acestor unitati, precum si
locurile disponibile n cadrul acestora s-au diminuat permanent n ultimii ani,
ajungnd n 1997 la 50% din numarul acestora n 1992.
Majoritatea gradinitelor, datorita bugetului limitat, ofera programe de
supraveghere scurte, de patru ore. Continua nsa sa existe gradinite cu
program prelungit si chiar cu program saptamnal, pentru care parintii trebuie
sa suporte financiar doar alocatia zilnica de hrana. Majoritatea gradinitelor
accepta contributii informale din partea parintilor, pentru a creste bugetul
destinat achizitionarii de materiale educative si jucarii.
Chiar si n aceste conditii, gradul de nrolare a populatiei prescolare n astfel de
facilitati a crescut ncepnd cu 1992, de la 50,3% la 67% n 1997.
Facilitatile private de ngrijire si supraveghere a copiilor prescolari nu reprezinta
o alternativa viabila pentru moment, costurile pentru acestea depasind, n mai
toate cazurile, costurile angajarii unei "femei la domiciliu". Numarul gradinitelor
private este nca foarte scazut, iar costurile foarte ridicate. Astfel de facilitati
private au aparut numai n orasele mari, iar cererea pentru acestea este
redusa, datorita costurilor ridicate.
ngrijirea si supravegherea copiilor prescolari n Romnia se bazeaza nca n
mare masura pe familie, retele de cunostinte si prieteni, rude institutia
bunicilor fiind nca puternic prezenta.
Aceste servicii nu sunt incluse n cheltuielile de asistenta sociala, dar se
regasesc n cheltuielile MS si MEN.
2. Alocatia pentru copii reprezinta unul dintre cele doua beneficii noncontributorii
categorial-universaliste disponibile. Alocatia pentru copii era acordata nca
nainte de 1989, dar numai acelor copii ai caror parinti erau angajati n sectorul
de stat (excluznd deci majoritatea agricultorilor si deci a gospodariilor rurale).

48
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
n plus, aceasta se acorda diferentiat, n functie de nivelul veniturilor parintilor.
n 1993 (prin Legea nr. 61/1993), alocatia de stat a devenit un beneficiu
universalist, un drept al oricarui copil, iar nivelul acesteia a devenit constant,
nerelationat de venitul parintilor. Copiii cu handicap beneficiaza de o alocatie
dubla, suportata partial din fondul special de solidaritate sociala. Alocatia de
stat pentru copii se suporta din bugetul de stat.
Impactul alocatiei este nsa puternic limitat, datorita deprecierii constante a
nivelului acesteia, n termeni reali. n 1997, valoarea acesteia a crescut de patru
ori, erodndu-se n urmatorii ani constant, datorita lipsei de interes politic n
indexarea acesteia.

Tabelul 17 Dinamica valorii reale a alocatiei pentru copii


n comparatie cu 1990 - % -
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
100,0 34,5 23,2 15,8 19,9 23,7 20,9 33,3 30,8 19,9

Sursa: MMPS.

n 1997, respectiv 1998, nivelul alocatiei pentru copii a reprezentat aproximativ


20% din salariul minim pe economie. n 2000, salariul minim s-a dublat, n timp
ce alocatia pentru copii a ramas la acelasi nivel, ajungnd, n acest an, sa
reprezinte aproximativ 10% din valoarea salariului minim.
Desi legea prezinta alocatia pentru copii ca un beneficiu universalist, n fapt
aceasta a fost conditionata, n cazul copiilor de vrsta scolara, de participarea
scolara. n 1997, cnd a fost introdusa si alocatia suplimentara pentru familiile
cu mai multi copii, conditionata si aceasta de participarea scolara a copiilor,
motivatia parintilor de a ncuraja participarea scolara ar fi trebuit sa creasca. n
1997 si 1998 se poate observa o crestere a ratei de participare scolara la
nivelul gimnazial, n timp ce rata participarii la nivelul claselor I-IV a ramas
constanta.

Tabelul 18 Dinamica valorii reale a alocatiei suplimentare


pentru familii cu mai multi copii - % -
1997 1998 1999
100 71 57,4
Sursa: Ministerul Muncii si Protectiei Sociale.

3. Cel de-al doilea beneficiu categorial major a fost introdus n 1997 si se


adreseaza familiilor cu doi sau mai multi copii: alocatia suplimentara pentru
familiile cu copii. Nivelul acestui beneficiu este dependent de numarul copiilor
n familie. Pentru fiecare copil n plus i.e. cel de-al doilea, respectiv al treilea
alocatia suplimentara reprezinta aproximativ 80% din valoarea alocatiei pentru
copii. Pentru mai mult de trei copii nivelul acesteia creste la aproximativ 2,5 ori
nivelul alocatiei pentru al doilea, respectiv al treilea copil. Valoarea reala a
beneficiului a scazut dupa 1997 datorita neindexarii acestuia cu inflatia.

49
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
Familiile mai beneficiaza de:
concediu maternal platit de maximum 126 de zile. Nivelul beneficiului
variaza ntre 50% si 85% din salariul tatalui, n functie de numarul de ani de
contributie la sistemul de asigurari sociale de stat (fiind un beneficiu
asiguratoriu); concediul paternal se reduce la un maximum de 15 zile;
concediu parental platit de crestere a copilului pna la vrsta de doi
ani, cu un nivel de 85% din salariul parintelui; se acorda unuia dintre parinti,
la cerere;
deducere a venitului impozabil, dupa cum urmeaza: 35% din deducerea
personala de baza (care n ianuarie 2000 era de 800.000 lei, i.e. de 1,4 ori
mai mare dect salariul minim la acea data) pentru primii doi copii si 20%
pentru fiecare copil n plus, ncepnd cu cel de-al treilea.

x Beneficii unice sau ocazionale


4. Ajutorul de urgenta reprezinta un beneficiu unic acordat n situatii deosebite,
ca de exemplu, dezastre sau calamitati naturale, accidente, moarte etc.
Beneficiile sunt acordate fie de la bugetul de stat, fie de la bugetele locale, n
functie de gradul de extensie a problemei. Beneficiul nu reprezinta o suma fixa,
nivelul acestuia depinznd att de tipul si gravitatea problemei, ct si de
capacitatea de plata a bugetului.
Este un beneficiu unic si se acorda la cerere, n urma efectuarii unei anchete
sociale care sa stabileasca veridicitatea si gravitatea problemei. n cazul n care
acest beneficiu se acorda la nivel local, deci din bugetele locale, primarul este
cel care decide n final asupra acordarii sau neacordarii acestuia.
5. Indemnizatia de nastere s-a acordat si nainte de 1995, dar acest beneficiu se
acorda din bugetul de stat si ncepnd cu cel de-al treilea copil. n 1995,
conditiile de acordare si sursa de finantare a acestui beneficiu se modifica:
acesta se plateste, la cerere, de la bugetele locale si se acorda ncepnd cu
nasterea celui de-al doilea copil. Reprezinta o suma fixa, acordata ca ajutor n
situatia nasterii unui copil. n 1999, nivelul indemnizatiei de nastere era
aproximativ egal cu cel al salariului minim pe economie.
6. Ajutorul pentru sotiile militarilor n termen. Ajutorul este acordat acelor sotii
de militari n termen care ndeplinesc urmatoarele conditii: sunt fie nsarcinate,
fie au n ntretinere un copil cu vrsta mai mica de sapte ani sau handicapat.
Beneficiul nu este numai foarte restrictiv, dar si foarte scazut ca nivel. n 1995,
atunci cnd a fost adoptat, valoarea sa reprezenta 10% din indemnizatia de
nastere. Este acordat lunar, pe perioada n care sotul efectueaza stagiul militar
obligatoriu.

x Asistenta sociala bazata pe testarea mijloacelor


7. Ajutorul social este gndit sa acopere acel segment de familii ce "cad", n
termeni monetari, sub un prag fixat, considerat a reprezenta un minim de

50
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
subzistenta. Pragul nu reprezinta un prag de saracie, ci este produsul ntre
posibilitatile de plata ale bugetului si analiza segmentului celui mai sarac.
Semnificatia pragului. n 1995, cnd beneficiul a fost adoptat, pragul stabilit
pentru o familie de o persoana reprezenta 92,3% din pragul de saracie calculat
de Banca Mondiala, ca 50% din media cheltuielilor per capita a populatiei n
anul precedent si echivalentul a 3,3 dolari/zi (vezi Raportul Bancii Mondiale
asupra saraciei n Romnia, 1996). n 1994, 21,5% din populatie se afla sub
pragul fixat de Banca Mondiala. Ca o consecinta, ajutorul social ar fi trebuit sa
acopere n jur de 18% din populatie. Estimarile MMPS-ului se limitau nsa la
10% din populatie.
Eligibilitate. Beneficiul se acorda la cerere, n baza unei anchete sociale realizate
de catre personalul primariilor. Ancheta sociala are ca scop evaluarea
capacitatilor nonmonetare ale familiei, ca de exemplu, proprietati, terenuri,
respectiv pamnt, obiecte de lux sau folosinta ndelungata. Consiliul local
decide asupra categoriilor de bunuri luate n considerare, precum si asupra
modului de convertire a acestora n termeni monetari. Unele primarii nu iau n
considerare nici un bun n afara pamntului si a animalelor domestice din
gospodarie (n mediul rural). Alte primarii impun nsa chiar unele criterii
suplimentare de testare a eligibilitatii, nestipulate n lege, pentru a se ncadra n
limitele bugetului existent. Primarul este cel care ia decizia finala privind
eligibilitatea, dar si nivelul beneficiului.
Finantarea beneficiului. n primele sase luni de la adoptarea legii, beneficiul se
platea de la bugetul de stat. Primariile estimau necesarul de fonduri si MMPS
transfera aceste fonduri bugetelor locale. Ca o consecinta, costurile destinate
acestui program social au crescut mai mult dect se prevazuse. Primarii au
folosit acest program pentru a-si creste capitalul electoral n cadrul alegerilor
locale din 1996.
Consecinte ale descentralizarii financiare a beneficiului. Dupa sase luni,
ncepnd cu ianuarie 1996, ajutorul social a trecut, din punct de vedere
financiar, n responsabilitatea consiliilor locale. Ca urmare, n 1996, numarul
beneficiarilor a nceput sa scada. n martie 1997, dupa aproximativ un an de
finantare locala a beneficiului, numarul familiilor beneficiare reprezenta
aproximativ 37% din numarul acestora n decembrie 1995. Desi numarul
solicitantilor a crescut, numarul cererilor aprobate a scazut. La sfrsitul anului
1998, numarul beneficiarilor ajunsese la 22% din numarul acestora n 1995.

Tabelul 19 Numarul familiilor beneficiare de ajutor social la sfrsitul anului,


comparativ cu decembrie 1995 - % -
1996 1997 1998
49 26 22
Sursa: MMPS.

51
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
Tabelul 20 Dinamica cheltuielilor reale cu ajutorul social (1995=100%) - % -
1996 1997 1998
144,2 47,6 30
Sursa: MMPS.

Cheltuielile cu ajutorul social au scazut n termeni reali ncepnd cu 1996. n


1998, acestea reprezentau, n termeni reali, doar 30% din cheltuielile efectuate
n 1995 pentru doar sase luni.
Strategii de adaptare ale primariilor. n 1999, n unele judete, nu mai mult de
5% dintre primarii acordau acest beneficiu. Majoritatea primariilor, n special
cele din mediul rural, au ncetat sa mai efectueze plati. Cele care nca mai
acordau beneficiul si-au limitat populatia beneficiara doar la anumite segmente,
ca de exemplu, vrstnicii si bolnavii cronici, fara a mai accepta noi aplicatii.
Chiar si pentru cei care mai beneficiau de ajutorul social, ntrzierile n plata
acestuia (adesea platile se efectueaza o data la 3-4 luni) au dus la scaderea
eficacitatii acestui program social.
Sistemul a fost practic "omort" de criza financiara din 1999 si de cresterea
permanenta a numarului si amplorii obligatiilor financiare ale primariilor n
domeniul protectiei sociale.
8. Datorita problemelor cu care s-a confruntat sistemul de ajutor social n ultimii
ani, n 2000 a fost introdus un nou sistem de asistenta sociala bazata pe
testarea mijloacelor: alocatia de solidaritate. Beneficiul se adreseaza familiilor
cu venituri per capita mai mici dect 50% din salariul minim pe economie. A fost
gndit sa acopere, pe de-o parte, beneficiarii de ajutor social (pragul ajutorului
social fiind mai mic dect noul prag) si, pe de alta parte, familiile eligibile pentru
ajutor social, dar care nu beneficiaza de acesta datorita problemelor financiare
ale consiliilor locale. Beneficiul reprezinta diferenta ntre venitul familiei si pragul
considerat ca 50% din salariul minim pe economie pe membru de familie.
Alocatia de solidaritate este finantata dintr-un fond social special nfiintat n acest
scop si constituit pe baza taxelor impuse jocurilor de noroc si tip loterie: fondul
national de solidaritate. Beneficiul este acordat la cerere de catre Directiile
Judetene ale MMPS-ului.
Nu este foarte clar nca cum functioneaza efectiv sistemul, att timp ct cererile
pentru acest beneficiu trebuie depuse n resedinta judetului, ceea ce creste
semnificativ costurile de aplicare pentru beneficiarii din alte localitati din judet,
n special din mediul rural. O consecinta a adoptarii acestui sistem este nsa
evidenta: primariile nu vor mai fi deloc dispuse sa plateasca ajutorul social, ct
timp exista un beneficiu, centralizat din punct de vedere financiar, care sa
nlocuiasca ajutorul social. Noul sistem ridica nsa o serie de probleme
organizatorice ce l fac sa fie, n momentul de fata, mai mult o solutie de
principiu dect de facto.

52
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
x Servicii de asistenta sociala pentru persoane neinstitutionalizate
9. Serviciile de asistenta sociala sunt relativ putine, iar gradul lor de acoperire
relativ scazut. Pna n anul 2000, cnd a fost adoptata o lege de asistenta
sociala a persoanelor vrstnice, singurul serviciu de asistenta sociala furnizat la
nivel local era cantina de ajutor social.
Nu toate primariile beneficiaza de existenta unei cantine; ca o regula generala,
nici o municipalitate din mediul rural nu organizeaza acest tip de serviciu.
Numarul cantinelor de ajutor social este relativ scazut, fiind, n 1997, de 124,
ceea ce nseamna o medie de 3 cantine/judet. n 1997, numarul mediu al
beneficiarilor de cantina de ajutor social a fost de 28 de mii de persoane,
reprezentnd 1,2% din totalul populatiei.
Desi primariile au dreptul sa organizeze sau sa subcontracteze acest tip de
serviciu de asistenta sociala, cu foarte putine exceptii, nici o primarie nu a avut o
astfel de initiativa. Toate cantinele existente au fost "mostenite" de la stat; pna n
1992 ele erau organizate si finantate de catre MMPS, de la bugetul de stat. n
1992 au fost transferate, integral, n responsabilitatea primariilor n care se aflau.
Criteriile de eligibilitate sunt stipulate prin lege. Beneficiarii pot fi fie copii sub 18
ani proveniti din familii sarace, fie persoane fara venituri sau cu venituri mai mici
dect pragul de eligibilitate pentru ajutor social. Pna n 1997 pragul de
eligibilitate stabilit era de 30% din salariul minim pe economie. Pentru cei cu
venituri peste acest prag se impune o contributie de 30% din venitul lor, dar nu
mai mare dect nivelul cheltuielilor presupuse de acest serviciu.
Primariile care ofera acest tip de serviciu ncearca sa compenseze prin acesta
neacordarea ajutorului social, oferind servicii n "natura" acelor segmente ce
reprezinta grupul tinta pentru ajutorul social.
10. Recent, n 2000, a fost adoptata o noua lege n domeniul asistentei sociale:
aceasta se refera la asistenta sociala a persoanelor vrstnice. Legea
stipuleaza dreptul persoanelor vrstnice, precum si obligatia primariilor de a
sustine financiar ajutorul gospodaresc al vrstnicilor ce locuiesc singuri. Legea
nu a fost implementata nca.

x Subventii si credite
11. Un alt program adoptat relativ recent se refera la acordarea unor microcredite
persoanelor sau familiilor cu venituri scazute, n vederea initierii unei afaceri
sau ntreprinderii unei activitati economice pe cont propriu, aducatoare de venit.
Eligibilitatea este data, pe de-o parte, de veniturile reduse ale familiei, respectiv
ale persoanei, si, pe de alta parte, de fezabilitatea planului de afaceri ntocmit si
prezentat de catre solicitant. Creditele sunt rambursabile, dar sunt scutite de
dobnda. Perioada de rambursare, initial de cinci ani, s-a limitat n prezent la
trei ani. Acestea se acorda din fondul national de solidaritate. Nivelul maxim al
unui microcredit a fost stabilit la 10 mii de euro. Pna n prezent nu exista o
informatie sintetica asupra numarului de beneficiari si a sumelor destinate
acoperirii acestor credite.

53
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
12. Recent, a luat nastere un fond de garantare a creditelor pentru studenti, n
vederea ncurajarii acordarii de credite studentilor pe piata bancara. Acesta se
afla nsa ntr-o faza incipienta.
13.Subventiile acordate ONG-urilor si fundatiilor private ce desfasoara
activitati de asistenta sociala. Acestea se acorda, la cerere, ncepnd cu
1998, fie de la bugetele locale, fie de la bugetul de stat, n functie de gradul de
acoperire a activitatilor organizate.

x Cheltuielile cu asistenta sociala


Cheltuielile pentru asistenta sociala generala au fost suportate, pna n 2000 (cu
exceptia celor destinate persoanelor cu handicap), de la bugetul de stat si bugetele
locale. n 2000 a intrat n vigoare noul sistem de acordare a alocatiei de
solidaritate, bazat pe testarea mijloacelor si sistemul de microcredite, ce sunt
finantate din fondul national de solidaritate.
Cheltuielile cu asistenta sociala (incluznd aici si protectia sociala a copilului n
dificultate si a persoanelor cu handicap) efectuate de la bugetul de stat si din
bugetele locale au reprezentat n 1999 2,1% din PIB, comparativ cu 1,91% n
1996. Desi unele programe au fost transferate n responsabilitatea financiara a
consiliilor locale ncepnd cu 1996 (e.g., ajutorul social), iar unele cheltuieli legate
de institutiile de asistenta sociala au trecut, partial sau integral, n responsabilitatea
financiara a nivelurilor locale ncepnd cu 1999, ponderea cheltuielilor efectuate de
la bugetul de stat continua sa fie foarte ridicata: cheltuielile bugetului de stat cu
asistenta sociala reprezentau, n 1999, 84% din totalul cheltuielilor cu asistenta
sociala.
Alocatia de stat pentru copii si alocatia suplimentara pentru familiile cu mai multi
copii au reprezentat, de-a lungul ultimilor trei ani (1997-2000), ntre 50% si 70% din
totalul cheltuielilor cu asistenta sociala de la bugetul de stat si aproape 99% din
totalul cheltuielilor destinate beneficiilor monetare de asistenta sociala ale
bugetului de stat.
Tinnd seama de toate sursele publice de finantare, fara a include nsa costurile
administrative asociate acestor programe sociale, asistenta sociala (inclusiv a
copilului n dificultate si a persoanelor cu handicap) a reprezentat, n 1997, 2,18%
din PIB. Cheltuielile publice pentru educatie si sanatate s-au ridicat, n acelasi an,
la 5,3% din PIB, n timp ce cheltuielile destinate beneficiilor si programelor de
asigurari sociale de stat au avut o contributie de nca 6,1% din PIB. Nivelul ntregii
protectii sociale n 1997 a fost, pe ansamblu, de 13,5% din PIB. Aceasta pondere
este foarte scazuta chiar si n comparatie cu regimurile de tip liberal.

Primaria ca furnizor de servicii si beneficii de asistenta sociala


Situatia consiliilor locale, respectiv a administratiilor locale, precum si a capacitatii
financiare a acestora este deosebit de semnificativa pentru soarta asistentei
sociale, datorita transferului n responsabilitatea acestora a multora dintre
beneficiile si serviciile de asistenta sociala n decursul ultimilor patru-cinci ani.

54
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
n Romnia, descentralizarea financiara a administratiei publice locale a nceput n
1998, o data cu adoptarea Legii privind finantele publice locale. Pna n 1998
bugetele locale erau dependente, n cea mai mare parte, de transferurile financiare
interguvernamentale (Conway et al., 2000). ncepnd cu 1998, bugetelor locale li
se acorda autonomie n colectarea fondurilor proprii. Taxele si impozitele generale
se distribuie diferitelor niveluri administrative, dupa cum urmeaza: 50% catre
bugetul de stat, 15% catre bugetele proprii ale consiliilor judetene, respectiv 35%
catre bugetele consiliilor locale. Alte surse de venit le constituie taxele si impozitele
locale (directionate integral catre bugetele locale) si transferurile
interguvernamentale (catre consiliile locale), sub forma sumelor de echilibrare.
n 1998 (nainte de adoptarea legii finantelor publice locale), transferurile de la
bugetul de stat catre bugetele locale reprezentau n medie 75% din veniturile
bugetelor locale. Majoritatea acestor transferuri aveau destinatie speciala. n 1999,
transferurile de la bugetul de stat au scazut ca pondere, ajungnd la numai 17% n
medie din totalul veniturilor la bugetele locale, n timp ce taxele si impozitele
generale reprezentau 40% din veniturile bugetelor locale. Cresterea autonomiei n
colectarea si impunerea unor taxe si impozite locale a dus la cresterea ponderii
acestora n totalul veniturilor bugetelor locale (reprezentnd, n 1999, 30% n
medie din veniturile acestora).
Comparativ cu 1996, veniturile bugetelor locale au scazut n 1999 n termeni reali
la 77%, crescnd nsa, chiar daca nesemnificativ, n comparatie cu 1998.
O prima problema legata de colectarea veniturilor proprii de catre administratiile
locale, n afara lipsei surselor de venit (n unele zone si n special n mediul rural 1 ),
este problema personalului, e.g., lipsa fortei de munca angajate. Lipsa unui
personal calificat si specializat n colectarea impozitelor si taxelor a facut necesara
angajarea suplimentara a unui astfel de personal. Pentru multe primarii, acest
lucru a reprezentat un efort financiar deosebit 2 .
Dar aceasta este doar o parte a povestii. Cealalta parte se refera la cheltuieli. Pna
n 1998, datorita preponderentei transferurilor de la bugetul de stat, cheltuielile
realizate de catre administratiile locale erau stipulate n cadrul Legii anuale a
bugetului de stat. Legea finantelor publice locale schimba, n principiu, acest
aranjament, stipulnd o serie de obligatii financiare ale consiliilor locale. Problemele
nsa ncep sa apara atunci cnd legea bugetului de stat continua sa modifice aceasta
lista anual. n termenii lui Milton Friedman, primariile sunt libere sa piarda, dar nu si
sa aleaga.
Este exact ceea ce s-a ntmplat n 1999; acelasi lucru este valabil si pentru anul
2000. O serie de responsabilitati financiare au fost transferate, prin intermediul
unei anexe a Legii bugetului de stat, catre nivelul local. Aceasta procedura are
doua consecinte importante:

1
n Romnia exista n prezent 2.953 de primarii, deci de bugete locale, din care 2.685 n
mediul rural.
2
Acest fapt devine evident daca luam n considerare numarul mic de angajati ai primariilor n
special n mediul rural; unele primarii n rural ajung la nu mai mult de trei angajati, dintre
care unul este secretarul primariei si cel de-al doilea contabilul. n zonele mai sarace din
Moldova se pot gasi chiar si primarii cu doi angajati permanenti.

55
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
1. n primul rnd, primariile sunt incapabile, structural, sa asimileze anual unele
obligatii ce tin de organizarea serviciilor si programelor de asistenta sociala. Ele
nu au capacitatea institutionala, datorita numarului relativ redus de personal, de
a reglementa si coordona implementarea acestora.
2. n al doilea rnd, primariile sunt puse n imposibilitatea de a ntreprinde cel mai
elementar si rudimentar proces de planificare bugetara, ct timp bugetul de stat
anual este aprobat dupa nceperea anului bugetar (legea bugetului de stat este
de obicei adoptata n luna martie a fiecarui an). Legea bugetului de stat schimba
dramatic configuratia obligatiilor financiare ale bugetelor locale pentru anul n
curs. Ca urmare, planificarea bugetara reprezinta mai degraba, la ora actuala, un
mit, o formalitate ceremoniala, dect un instrument eficient de interventie sociala.
Datele arata ca, desi veniturile au ramas la aproximativ acelasi nivel n termeni
reali, comparativ cu anul precedent, n 1999 nivelul cheltuielilor a crescut putin n
termeni reali. Cheltuielile cu asistenta sociala nsa au scazut, n termeni reali,
comparativ cu anul precedent, desi responsabilitatile financiare au crescut.
Cheltuielile bugetelor locale cu asistenta sociala au reprezentat, n 1999, n medie
8% din totalul cheltuielilor, cu 6% mai putin dect cheltuielile asociate sustinerii
structurii administrative. Responsabilitatile financiare au sporit n 1999, nu numai n
domeniul asistentei sociale, dar si n domeniul educatiei. Ca urmare, se observa o
crestere usoara a cheltuielilor cu educatia.

Tabelul 21 Dinamica cheltuielilor bugetelor locale n domeniul protectiei


sociale (1996=100%) - % -
1997 1998 1999
Veniturile totale 83,4 76 77,2
Cheltuielile totale, din care cu: 83,4 76,3 79,5
- structura administrativa 96,2 149,0 161,9
- educatia 70,3 57,9 59,5
- sanatatea 85,7 3,2 2,8
- asistenta sociala 60,7 111,7 100,5

Sursa: Ministerul de Finante.

Tabelul 22 Structura cheltuielilor bugetelor locale n domeniul social -% -


Procent din totalul 1996 1997 1998 1999
cheltuielilor
Autoritati executive 6,9 7,9 13,4 14,0
Educatie 11,9 10,0 9,0 8,9
Sanatate 12,4 12,8 0,5 0,4
Asistenta sociala 6,3 4,6 9,3 8,0

Sursa: Ministerul de Finante.

56
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
Tabelul 23 Responsabilitati financiare ale primariilor n domeniul social
1998 1999 2000
Educatie
Cheltuieli curente Toate cheltuielile asociate Toate cheltuielile asociate
ale unitatilor procesului educational, inclusiv procesului educational, inclusiv
scolare (gradinite si cele legate de investitii si cele legate de investitii si
scoli) cheltuieli capitale, cu exceptia cheltuieli capitale, cu exceptia
salariilor personalului didactic salariilor personalului didactic
Bursele sociale ale elevilor, Subventionarea transportului
numarul si nivelul acestora fiind urban pentru elevi
stabilit de catre Inspectoratele
Scolare Judetene
Subventionarea transportului
urban pentru elevi
Asistenta sociala
Cantinele de ajutor Cantinele de ajutor social, daca Cantinele de ajutor social, daca
social, daca exista exista exista
Cheltuielile curente Toate cheltuielile asociate O parte a cheltuielilor asociate
asociate institutiilor institutiilor de asistenta sociala institutiilor de asistenta sociala
de asistenta aflate n responsabilitatea aflate n responsabilitatea
sociala, acolo unde Secretariatului de Stat pentru Secretariatului de Stat pentru
exista, cu exceptia Persoane cu Handicap, inclusiv Persoane cu Handicap, inclusiv
celor n domeniul salariile personalului angajat n salariile personalului angajat n
protectiei sociale a cadrul acestor institutii cadrul acestor institutii (prin
copilului n conventii semnate cu SSPH si
dificultate cofinantate si din fondul special
de solidaritate sociala)
Beneficii: Beneficii: Contributie lunara la
- ajutorul social - ajutorul social ntretinerea copiilor
- indemnizatia de - indemnizatia de nastere institutionlizati proveniti de pe
nastere - ajutoare de urgenta teritoriul primariei (de minim
- ajutoare de urgenta 25% din cheltuielile lunare de
ntretinere a unui copil n
institutie/copil provenit din
respectiva municipalitate)
Salariile asistentilor personali ai
persoanelor cu handicap grav
Salariile asistentilor personali ai
persoanelor vrstnice singure
Cheltuieli asociate diferitelor
servicii destinate vrstnicilor
(ajutor gospodaresc, servicii
terapeutice etc.)
Beneficii:
- ajutorul social
- indemnizatia de nastere
- ajutoare de urgenta

57
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
Tabelul 24 Dinamica cheltuielilor cu asistenta sociala, la nivel local, pe
tipuri de cheltuieli (1996 = 100%) - % -
1997 1998 1999
Total asistenta sociala 60,7 111,7 82,4
Cheltuieli cu institutiile de asistenta sociala (inclusiv de la
bugetele judetene) 84,3 85,5 60,4
Cheltuieli asociate serviciului public specializat de protectie a
drepturilor copilului (exclusiv ale bugetelor judetene) 100,0 67,0
Alocatia de plasament (exclusiv de la bugetele judetene) 46,9 0,0 0,0
Cantinele de asistenta sociala 93,4 110,3 108,6
Beneficii acordate de la bugetele locale ale primariilor:
ajutorul social 33,1 20,8 13,2
indemnizatia de nastere 72,6 72,7 67,9
alte beneficii, inclusiv ajutoarele de urgenta (si de la
bugetele judetene) 182,8 564,9 649,7
Sursa: Ministerul de Finante.

Cheltuielile legate de sanatate au scazut substantial datorita schimbarilor structurale


ale sistemului de servicii medicale. Daca pna n 1998 primariile suportau cheltuielile
de ntretinere curente pentru cladirile n care dispensarele locale si desfasurau
activitatea, dupa 1998 numai n cazuri exceptionale primariile continua sa suporte
aceste cheltuieli, acestea intrnd n bugetul de practica alocat medicilor de familie.
Asa cum este vizibil din tabelul de mai sus, responsabilitatile primariilor n domeniul
asistentei sociale si al educatiei s-au multiplicat n ultimii doi ani. Si alte obligatii au
fost transferate la nivel local, precum medicina veterinara si serviciile de pompieri.
Datele ce urmeaza reflecta dinamica cheltuielilor sociale, pe tipuri de programe, la
nivelul bugetelor locale. Datele pentru 1999 nu reflecta nsa executia bugetara, ci
proiectul de buget revazut (n ultimul semestru al anului financiar). Proiectiile tind,
n general, sa fie mai "pesimiste", subestimnd veniturile si cheltuielile, de aceea
datele trebuie interpretate cu prudenta.
Datele arata ca cea mai mare scadere a cheltuielilor se refera la programul de
ajutor social. Acesta reprezinta practic singurul program "costisitor", datorita
caracterului sau permanent (comparativ cu indemnizatia de nastere si ajutoarele
de urgenta, beneficii unice si ocazionale). Ca urmare, a reprezentat si singurul
program n cadrul caruia au fost operate reduceri substantiale, n momentul n care
au aparut noi obligatii financiare n domeniul asistentei sociale, obligatii adesea
inelastice, de tipul sustinerii unor institutii de asistenta sociala. n 1999, cheltuielile
cu ajutorul social au reprezentat, n termeni reali, doar 13,2% din nivelul acestora
n 1996. n mare parte ajutorul social a fost nlocuit cu ajutoare de urgenta,
ocazionale, si cu serviciile cantinelor de asistenta sociala, acolo unde ele exista.
n sectiunea destinata protectiei sociale a copilului n dificultate am estimat, facnd
cele mai conservatoare asumptii, ca aceste aranjamente vor duce la o crestere a
cheltuielilor n domeniul asistentei sociale (pastrnd cheltuielile pentru beneficii

58
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
constante) n anul 2000 cu 104,7% si o crestere a totalului cheltuielilor bugetelor
locale cu 5,7%. O crestere cu 5,7% a cheltuielilor bugetelor locale n termeni reali,
fara reducerea altor cheltuieli obligatorii, este relativ mare n raport cu capacitatea
bugetelor locale n Romnia.

4. Servicii n domeniul educaiei


Educatia n Romnia este gratuita pentru aproape toate nivelurile educationale (cu
exceptia unor contributii pentru nivelurile prescolare sau internatele scolare).
nainte de 1989, educatia obligatorie includea att ciclul primar si gimnazial, ct si
pe cel liceal sau echivalentul acestuia, nsemnnd un numar de 12 clase
obligatorii. Dupa 1998, obligativitatea a fost limitata la ciclul primar si gimnazial.
ncepnd cu anul scolar 2000/2001, numarul claselor obligatorii a crescut la 9.

Aranjamente institutionale si financiare


x Aranjamente administrative
Responsabilitatea organizarii serviciilor educationale este atribuita Ministerului
Educatiei Nationale (MEN), respectiv Inspectoratelor Scolare Judetene (ISJ),
structuri teritoriale ale MEN (limitate la nvatamntul preuniversitar).
Activitatile principale ale ISJ-urilor se refera la controlul specializat al proceselor
educationale si la organizarea propriu-zisa a procesului de nvatamnt, la formarea
si specializarea cadrelor didactice, la acordarea de grade didactice si, n cele din
urma, la organizarea n teritoriu a concursurilor nationale ca, de exemplu, a
examenelor de bacalaureat si capacitate.
Pna n 1998, ISJ-urile erau responsabile inclusiv pentru alocarea materialelor si
echipamentelor didactice n unitatile scolare, functie preluata ncepnd cu 1999 -
direct de catre unitatile scolare, n baza finantarii locale.
O functie esentiala a ISJ exercitata de-a lungul ultimilor zece ani este aceea n
domeniul politicii de personal. Politica de personal a cadrelor didactice n
nvatamntul preuniversitar a fost centralizata la nivelul MEN si implementata de
catre ISJ-uri. Directorii de scoala sunt numiti de catre MEN, la propunerile ISJ-
urilor. Concedierea cadrelor didactice este, chiar si n cazuri de comportament
evident neetic sau neprofesional, o problema foarte dificila si un proces de durata
foarte lunga. Acest tip de politica de personal este pe cale sa se schimbe, desi la
ora actuala se desfasoara n baza vechilor reglementari. Aceasta politica
centralizata nu permite scolilor sa si manifeste preferintele pentru cadrele
didactice angajate, dar nici pentru conducerea propriei unitati scolare prin alegerea
directorului.
x Aranjamente curiculare
Continutul curicular obligatoriu, ce trebuie acoperit de toate unitatile scolare,
este elaborat de catre o comisie nationala, formata din profesori si specialisti n
diferitele domenii. Ceea ce a fost descentralizat de-a lungul ultimilor noua ani
este modul n care acest continut curicular este tratat de catre diferitele

59
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
manuale. ncepnd cu 1992, sistemul manualelor unice a fost nlocuit de
posibilitatea utilizarii diferitelor manuale (elaborate si aprobate prin concurs, la
nivel national, de catre MEN).
Manualele sunt alese de catre profesor, dar nu exista nici un fel de specificatie
legala n legatura cu modul n care acestea pot fi alese de catre profesorii
necalificati.
Un pas n plus catre descentralizarea curiculara s-a realizat prin introducerea
posibilitatii de alegere de catre elev a unui numar de cursuri optionale, din cadrul
unei oferte mai largi elaborate de fiecare unitate scolara n parte.
x Organizarea activitatilor educationale
ncepnd cu 1999, dupa ncheierea ciclului gimnazial, a fost introdus un examen la
nivel national de atestare a cunostintelor acumulate, obligatoriu pentru admiterea
n formele de nvatamnt superioare: examenul de capacitate. Admiterea la liceu
depinde nu numai de trecerea acestui examen, dar si de nota obtinuta n urma
acestuia. n plus, un criteriu de diferentiere pentru admiterea n liceu l constituie
notele obtinute de-a lungul ciclului gimnazial. Dupa ncheierea formelor de
nvatamnt liceale, urmeaza un examen national de bacalaureat, ce constituie
conditie obligatorie pentru frecventarea formelor de nvatamnt superior. Multe
facultati iau n considerare nota finala a examenului de bacalaureat drept criteriu
de admitere. Aceste decizii depind de fiecare facultate/universitate n parte, n
baza autonomiei universitare.
x Aranjamente financiare
Principalul actor responsabil de finantarea nvatamntului a fost, pna n 1999,
MEN, prin intermediul structurilor sale judetene. n prezent, primaria a devenit un
actor foarte important n finantarea nvatamntului, majoritatea cheltuielilor legate
de procesele educationale preuniversitare, cu exceptia salariilor personalului
didactic si a manualelor, fiind suportate de la bugetele locale. n 1998 ia nastere un
fond social special, fondul de 2% pentru educatie, platit din fondul de salarii de
catre angajatori. Acest fond a fost creat initial pentru a permite acoperirea
cheltuielilor asociate investitiilor majore n cladirile unitatilor scolare. n primul sau
an de existenta, fondul a fost nsa deturnat ca functionalitate, devenind "salvarea"
bugetului de stat n acoperirea salariilor cadrelor didactice. n 2000, acest fond a
fost "reorientat" legal (prin Legea bugetului de stat) n vederea acoperirii fondului
de salarii ale cadrelor didactice.
Pna n 1998, MEN a fost responsabil pentru aproape toate cheltuielile legate de
organizarea si desfasurarea proceselor educationale, cu exceptia cheltuielilor
curente de ntretinere a cladirilor n care aceste activitati se desfasurau,
cheltuieli suportate de catre bugetele locale. n 1999, o mare parte a acestor
cheltuieli sunt transferate bugetelor locale. Inclusiv bursele sociale - numarul si
nivelul acestora fiind stabilite de catre MEN - devin responsabilitatea financiara a
primariilor. Exceptie fac doua mari categorii de cheltuieli: cele legate de salariile
personalului didactic si cele legate de achizitionarea manualelor. Toate celelalte

60
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
costuri, inclusiv cele pentru achizitionarea mobilierului, materialelor si
echipamentelor didactice trec n responsabilitatea primariilor. n 1999, primariile
au fost obligate sa preia chiar si costurile asociate investitiilor n cladiri, inclusiv
datoriile MEN acumulate n cazul unor proiecte/constructii noi, indiferent daca
acestea constituie sau nu proprietatea primariei sau a MEN (majoritatea
cladirilor scolilor apartin MEN).
Aceste cheltuieli suplimentare s-au dovedit nesustenabile de catre bugetele locale
n multe cazuri. Ca urmare, n 2000 bursele sociale pentru elevi sunt recentralizate
si platite de catre ISJ, din bugetul de stat. Unele cheltuieli privind investitiile au fost
din nou preluate la bugetul de stat.
Modul n care sunt structurate fluxurile financiare are o semnificatie deosebita n
domeniul educatiei. Un sistem oarecum similar a existat, pna la introducerea
sistemului de asigurari de sanatate, si n domeniul sanatatii publice.
Banii de la bugetul de stat sunt alocati pe baza unor criterii legale ca, de
exemplu, numar de unitati educationale, numar de elevi, cadre didactice - de catre
MEN structurilor sale judetene, inspectoratele scolare. Mai departe, acesti bani
sunt repartizati de catre ISJ-uri nu direct unitatilor educationale, ci unor institutii
financiare intermediare, asa-numitele centre de executie bugetara, organizate n
incinta unei unitati scolare. Aceste centre de executie bugetara au n
responsabilitatea lor financiara mai multe unitati educationale, ceea ce presupune
un al treilea proces alocativ. Aceste structuri intermediare sunt ceea ce n limbaj
1
contabil se numeste "ordonatori tertiari de credite" . Cu exceptia Bucurestiului,
unde numarul scolilor cu statut de "ordonatori tertiari de credite" este relativ mare
(217 n 1999), nici o scoala, cu exceptia celor ce preiau functia de CEB, nu are
structuri de contabilitate proprii.
Scolile si gradinitele din mediul rural depind adesea de CEB-uri aflate n mediul
urban, de aceea banii alocati unitatilor educationale de la bugetele locale nu mai
"trec", n cazul unitatilor din mediul rural, prin contabilitatea CEB-urilor, fiind alocati
direct de catre primarie acestora 2 .
Procesul alocativ la nivelul CEB-urilor este un proces lipsit de orice transparenta,
datorita lipsei unor criterii legale clare de alocare a fondurilor. Acest proces ambiguu,
n afara oricarei posibilitati de control att la nivelul unitatilor educationale beneficiare,
ct si al ISJ, se refera n special la fondurile destinate achizitionarii de echipament si
materiale educationale si la investitiile n infrastructura. n plus, nu exista o
contabilitate la nivelul CEB care sa reflecte explicit bugetele fiecarei unitati
educationale n subordine, contabilitatea acestora reflectnd numai diferitele categorii
de cheltuieli realizate pentru toate aceste unitati "dependente". Acest aranjament are

1
Centrele de executie bugetara au n responsabilitatea lor ntre 15 si 50 de unitati
educationale, adesea mediul rural depinznd de un CEB din mediul urban, ceea ce
ngreuneaza procesul de comunicare ntre unitatile subordonate si CEB-uri.
2
Mai precis, primaria face platile n limitele bugetului alocat acestor unitati n baza
cererilor acestora. Scolile nu sunt implicate n procesul de utilizare a banilor direct,
neavnd acest statut juridic.

61
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
ca efect lipsa totala a controlului din partea scolii asupra propriilor cheltuieli, dar si
lipsa de cunoastere de catre acestea a propriilor bugete, trecute, actuale sau viitoare.
CEB-urile se comporta ca niste adevarate "cutii negre decizionale", crend o serie de
nemultumiri si frustrari la nivelul scolilor si gradinitelor, dar si suspiciuni privind
"corectitudinea" alocarii fondurilor.

Scurta evaluare a aranjamentelor institutionale si financiare


x Politica de personal
Desi n ultimii ani s-a realizat descentralizarea ctorva aspecte importante ale
procesului educational (n domeniul curicular si financiar, de exemplu), n domeniul
politicii de personal nimic nu s-a schimbat n ultimii zece ani. Nu ne referim prin
politica de personal la criteriile de evaluare a cadrelor didactice, ci strict la relatiile
ce reglementeaza deciziile de angajare si concediere.
Multe scoli se simt frustrate de faptul ca nu au nici un cuvnt de spus n cadrul
procesului de angajare a personalului didactic 1 . Acelasi lucru este valabil si n
cazul numirii directorilor de scoala. Multe scoli ntmpina dificultati reale n
concedierea unor cadre didactice ce ncalca n mod evident normele eticii
profesionale. n ciuda eforturilor desfasurate n acest sens si a presiunilor
exercitate asupra ISJ, politica de personal ramne unul dintre cele mai centralizate
aspecte ale procesului de nvatamnt.
x Continutul activitatilor educationale
Aspecte curiculare
Multe scoli raporteaza probleme legate de programa curiculara foarte ncarcata. n
ciuda posibilitatii alegerii manualelor, scolile se confrunta cu o programa prea
ncarcata, ce afecteaza negativ calitatea nvatamntului. Gradul nalt de
abstractizare si lipsa timpului pentru predarea cunostintelor teoretice prin aplicarea
practica si prezentarea utilitatii acestora creeaza nemultumiri att n rndul
cadrelor didactice, ct si n rndul parintilor.
Selectia manualelor
Selectia manualelor se realizeaza mai degraba arbitrar. Lipsa unor specificatii n
acest sens devine problematica n special n cazul alegerii manualelor de catre
profesori necalificati (concentrati cu preponderenta n mediul rural). Cele mai
frecvent mentionate criterii de selectie sunt nivelul de excelenta al clasei si
accesibilitatea manualului (att pentru elevi, dar n multe cazuri si pentru
profesori).
Ca o concluzie, n baza unor studii de caz, scolile cu cea mai mare pondere de
cadre didactice necalificate tind sa aleaga manuale unice pentru fiecare nivel

1
Aceste aprecieri mai degraba calitative se bazeaza pe munca de teren realizata n cadrul
unui proiect de evaluare a serviciilor sociale furnizate la nivel local, realizat de catre
Centrul de Studii Politice si Analiza Comparativa, Bucuresti, la cererea Bancii Mondiale, n
1999. Munca de teren s-a realizat n sase judete, dintre care si municipiul Bucuresti.

62
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
educational: de obicei cel mai accesibil. n scolile n care ponderea profesorilor
calificati este semnificativ mai mare, numarul manualelor selectate este mai mare,
iar decizia se bazeaza n special pe nivelul de excelenta al clasei. Ca o consecinta,
n scolile unde manualele sunt selectate pe baza nivelului clasei, diferentele ntre
clasele "bune" si clasele "proaste" se accentueaza si tind sa devina mai evidente.
Unele scoli au renuntat la acest criteriu n selectarea manualelor tocmai datorita
acestor efecte discriminatorii puternice.
Indicatorii calitativi ai procesului educational sunt greu de conceput n absenta
unor date comparabile. Notele si gradul de promovabilitate sunt puternic
dependente de context, de "politica" scolii si a cadrelor didactice n particular. Se
poate observa ca att notele, ct si gradul de promovabilitate sunt mai ridicate n
cazul scolilor din rural si al scolilor mici, de cartier. Scolile mai mari si mai
"prestigioase" adopta adesea o politica inversa, n vederea obtinerii unor rezultate
ct mai bune: severitate n promovare si discriminare ct mai puternica prin
intermediul sistemului de notare. Rezultatele la nou-introdusul examen de
capacitate ar putea reprezenta un bun indicator pentru viitoarele evaluari ale
rezultatelor educationale.
Cursurile optionale
Exista o serie de cursuri pentru care elevii pot opta. n cazul ciclurilor primar si
gimnazial, optiunea apartine mai degraba parintilor, respectiv elevilor. La acest
nivel nsa apar probleme datorate calificarii profesorilor, care impun constrngeri n
cadrul acestor optiuni (cel mai adesea n mediul rural). La nivelul liceului, optiunile
sunt mai degraba structurate de catre scoala, prin oferta pe care aceasta o face.
Oferta capata un profil specific n functie att de nivelul calificarilor ntr-un anumit
domeniu, ct si de existenta echipamentului necesar (ca de exemplu, calculatoare,
softuri). Prin transferul responsabilitatilor financiare catre bugetele locale, desi
teoretic se deschide posibilitatea controlului comunitatii asupra activitatilor
educationale, n fapt, datorita bugetelor foarte limitate ale consiliilor locale, n
special n orasele mici si n mediul rural, posibilitatile mbunatatirii calitatii
materialelor didactice sunt mai degraba afectate negativ.
x Aranjamentele financiare
Descentralizarea financiara a cheltuielilor pentru educatie
O prima problema legata de acest proces de descentralizare este amploarea
cheltuielilor transferate brusc n responsabilitatea nivelului local. Cheltuielile
transferate includ toate cheltuielile pentru achizitionarea materialelor didactice,
inclusiv a echipamentelor (dotari de laborator, calculatoare, biblioteci etc.). Unul
dintre cele mai puternice argumente utilizate n favoarea acestei descentralizari se
refera la cresterea controlului comunitatii asupra procesului educational n general,
asupra deciziilor privind tipul activitatilor, calitatea acestora si prioritatile
educationale n particular, crescnd deci si gradul de responsabilizare a
comunitatii asupra rolului si importantei educatiei. n principiu, toti actorii implicati n
organizarea procesului educational (i.e. scoli, cadre didactice, ISJ) sunt de acord
cu nevoia cresterii gradului de descentralizare financiara, ca o conditie esentiala a
cresterii gradului de constientizare a rolului educatiei n cadrul comunitatilor locale.

63
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
Dar, n ciuda acestui fapt, o serie de contraargumente de ordin practic au fost
aduse de catre actorii implicati 1 :
a) Problemele financiare cu care se confrunta multe dintre comunitatile rurale,
unde activitatile economice se reduc la agricultura de subzistenta. Posibilitatea
acestor comunitati de a sustine sau crea un nvatamnt de calitate sunt mai
degraba limitate. Acest fapt poate duce la agravarea inechitatilor orizontale, ce
pot genera si sustine, pe termen lung, inechitati n raport cu sansele pe piata
muncii si oportunitatile educationale.
b) Modul n care s-a realizat aceasta descentralizare scade substantial sansele ca
acest proces sa aiba efecte pozitive la nivelul rezultatelor educationale.
Impunnd prin intermediul Legii bugetului de stat anual o serie de cheltuieli
obligatorii bugetelor locale, dupa finalizarea proiectarii bugetare la nivel local,
sunt generate atitudini negative ale administratiei locale n raport cu necesitatile
sistemului educational. n locul cresterii responsabilizarii comunitatii locale,
procesul de descentralizare duce mai degraba la structurarea unor pozitii
defensive, reflectate n diferite strategii: fie de plata a unui minim necesar (deci
o linie a "minimei rezistente si implicari"), fie prin eludarea anumitor cheltuieli
sub pretextul neclaritatilor legislative.
c) O problema de ordin mai general, ce vizeaza mai putin contextul specific din
1999, se refera la relatia ntre primarie si scoli. Pna n prezent, aceasta relatie
- considera multe ISJ-uri - a fost mai degraba problematica si adesea
dependenta de configuratia particulara a consiliului local (pondere, importanta a
cadrelor didactice n cadrul consiliilor locale). Aceasta relatie trebuie sa creasca
nu sub presiunea obligatiilor financiare covrsitoare transferate brusc catre
bugetele locale, ci ntr-un mediu care sa permita cooperarea si ntelegerea
reciproca a problemelor specifice fiecarei institutii.
Aspecte legate de existenta centrelor de executie bugetara
Lipsa transparentei procesului alocativ la nivelul CEB-urilor a generat o serie de
frustrari la nivelul scolilor "n subordine", care se percep ca lipsite de putere, la
"mila" CEB-urilor, n timp ce ISJ-urile nu au nici o posibilitate de control efectiv
asupra acestui proces.
n contextul n care majoritatea cheltuielilor legate de activitatile educationale au
fost transferate bugetelor locale, primariile nlocuiesc ISJ-ul n relatia cu CEB-urile.
Acest lucru este evident n special n orase, n timp ce n mediul rural cheltuielile
sunt efectuate direct de catre primarie. Majoritatea primariilor din mediul urban
ncearca sa "dubleze" procesul alocativ desfasurat la nivelul CEB-urilor, limitndu-
le acestora puterea decizionala, n special n vederea cresterii propriului control
asupra modului n care bugetul alocat educatiei este cheltuit. Acest fapt pare a
constitui un efect pozitiv al descentralizarii financiare.

1
Concluziile se bazeaza pe studii de caz realizate n 1999, n cadrul proiectului de evaluare
a serviciilor sociale furnizate la nivel local, de catre Centrul de Studii Politice si Analiza
Comparativa, Bucuresti, n sase judete din tara.

64
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
Existenta CEB-urilor continua nsa sa exercite o influenta negativa asupra
functionarii scolilor prin:
a) determinarea unei lipse de responsabilitate financiara la nivelul
managementului scolilor. Directorii scolilor nu cunosc, n majoritatea cazurilor,
propriul buget de care dispun sau de care au dispus n anul precedent. Ca
urmare, scolile sunt puse n imposibilitatea de a realiza un management eficace
al resurselor sau o politica de achizitionare a unor materiale si echipamente
didactice. Toate cheltuielile reflecta, din acest motiv, numai necesitatile "acum-
si-aici".
b) crearea unor situatii de "cersetorie" la nivelul managementului unitatilor
educationale. Adesea directorii scolilor sunt pusi n situatia de a cere bani ori de
cte ori au nevoie de ceva, si nu n putine cazuri raspunsul pe care l primesc la
CEB-uri este de tipul: "mai ncercati, acum nu sunt bani" sau "ati venit prea
trziu, acum am dat banii disponibili altui director".
x Nivelul si dinamica cheltuielilor pentru educatie
Cheltuielile totale pentru educatie au scazut, n termeni reali, n ultimii patru ani. n
1999, nivelul acestora a crescut, la nivelul bugetelor locale, doar marginal fata de
anul precedent, datorita cresterii amplorii obligatiilor financiare transferate
acestora, n timp ce cheltuielile de la bugetul de stat au continuat sa scada
semnificativ. Cea mai abrupta scadere se observa nsa, n comparatie cu 1996, la
nivelul cheltuielilor efectuate de la bugetele locale.

Tabelul 25 Dinamica cheltuielilor reale cu educatia (1996=100%) - % -


1997 1998 1999
Total cheltuieli pentru educatie, din care: 84,2 87,7 75,2
- de la bugetul de stat 86,8 93,0 78,0
- de la bugetele locale 70,1 57,9 59,5

Sursa: Anuarul statistic al Romniei.

Investitiile n educatie sunt mai degraba exceptii de la regula. n ultimii douazeci de


ani, fondurile alocate mbunatatirii conditiilor de desfasurare a activitatilor
educationale s-au limitat la strictul necesar. Efectele descentralizarii pot fi evaluate
si n termenii posibilitatilor pe care acest proces le deschide, dar si n termenii
oportunitatilor pierdute. Nivelul cheltuielilor pentru educatie continua sa ramna
foarte scazut, descrescnd la 3% din PIB n 1999.

Tabelul 26 Cheltuielile totale pentru educatie ca procent din PIB


1996 1997 1998 1999
3,55 3,27 3,26 3,05

Sursa: Anuarul statistic al Romniei.

65
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
Bugetele locale continua sa ocupe un loc mai degraba marginal n finantarea
educatiei, daca luam n calcul ponderea cheltuielilor efectuate de acestea n totalul
cheltuielilor pentru educatie. Desi obligatiile financiare au fost n mare parte
transferate acestora, n domeniul educatiei, ncepnd cu 1999, ponderea
cheltuielilor de la bugetele locale nu a depasit n acest an 12%, acest procent fiind
chiar mai redus dect cel din 1996. Acest fapt indica o grava criza a finantarii
educatiei n Romnia la ora actuala.
Tabelul 27 Cheltuielile pentru educatie pe surse de finantare
(ca % din totalul cheltuielilor)
1996 1997 1998 1999
Cheltuielile de la bugetul de stat 84,8 87,3 89,9 87,9
Cheltuielile de la bugetele locale 15,2 12,7 10,1 12,1

Sursa: Anuarul statistic al Romniei.

Media ponderii cheltuielilor cu educatia n totalul cheltuielilor efectuate de la


bugetele locale a scazut din 1996 pna n 1999 cu aproape 3%. Procentul de 15%
n totalul cheltuielilor indica, mpreuna cu nivelul scazut al finantarii educatiei, si
problemele legate de capacitatea relativ scazuta a bugetelor locale de a sustine un
proces educational de calitate.
Tabelul 28 Cheltuielile medii pentru educatie de la bugetele locale, ca procent
din totalul cheltuielilor efectuate de catre bugetele locale
1996 1997 1998 1999
18,3 15,7 15,2 15,0

Sursa: Ministerul de Finante.

5. Sistemul serviciilor de sntate n Romnia

Organizarea institutionala si financiara a sistemului de sanatate


nainte de 1999
nainte de 1997, toate serviciile medicale erau gratuite si sustinute financiar direct
de la bugetul de stat. n 1991 s-a nfiintat si un fond de 2% (aplicat fondurilor de
salarii si platibil de catre angajator) pentru compensarea cresterii preturilor la
medicamente. Pna n 1995 unele cheltuieli legate de ntretinerea dispensarelor
locale au fost suportate si de la bugetele locale.
ntreaga responsabilitate a organizarii si functionarii serviciilor medicale primare
si de specialitate - revenea Ministerului Sanatatii, prin intermediul structurilor
teritoriale ale acestuia, Inspectoratele Sanitare Judetene (ISJ). Politica sanitara,
precum si deciziile de finantare n sanatate intrau n responsabilitatea acestuia.
Autonomia Inspectoratelor Judetene era foarte scazuta, reprezentnd practic cea
mai birocratica si centralizata structura teritoriala din sfera protectiei sociale din
Romnia.

66
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
Serviciile medicale primare i.e. dispensare si policlinici - erau organizate pe
principiul teritorialitatii. Accesul la servicii oferite de spitale se facea pe baza
trimiterilor acordate de medicii din dispensare si policlinici.
Calitatea serviciilor medicale s-a deteriorat continuu si dupa 1990, dar procesul de
degradare a debutat la nceputul anilor 80, cnd investitiile n sistemul sanitar au
scazut simtitor, ajungndu-se la finantarea strict limitata a necesitatilor. Conditiile
oferite de catre spitale au devenit inacceptabile si, n ultimii zece ani, o mare parte
a costurilor legate de tratamentele si serviciile medicale au fost transferate, direct
sau indirect, pacientilor (incluznd chiar si platile informale catre medici). Criza
finantarii serviciilor de sanatate n Romnia s-a accentuat, devenind tot mai
evidenta n aceasta perioada.

Sistemul de asigurari de sanatate aranjamente institutionale si


financiare. Sistemul de servicii medicale n cadrul sistemului de
asigurari de sanatate
Organizarea serviciilor si finantarii n sistemul sanitar s-a schimbat radical prin
introducerea sistemului de asigurari, n 1997. n fapt nsa, schimbarile au nceput
sa devina functionale abia ncepnd cu 1999.
Aceste schimbari se refera n principal la:
adoptarea unui sistem asiguratoriu, n care serviciile sunt acordate n baza
contributiilor individuale. Pentru cei asigurati, serviciile medicale de baza sunt
gratuite. Exceptie fac unele interventii chirurgicale si o gama relativ larga a
serviciilor stomatologice;
reorganizarea serviciilor medicale primare de la un sistem teritorial la un sistem
bazat pe medic de familie.

Aranjamente institutionale
Sistemul de asigurari de sanatate este organizat si coordonat de catre Casa
Nationala de Asigurari de Sanatate si structurile sale, teoretic descentralizate n
teritoriu, Casele Judetene de Asigurari de Sanatate. CAS-urile sunt conduse de un
director executiv, iar deciziile majore sunt luate de catre un consiliu de
administratie compus din reprezentanti ai MS, patronatului, sindicatelor si
medicilor.
n septembrie 2000 este adoptata o reglementare legislativa cu scopul de a creste
gradul de centralizare a sistemului de asigurari: directorii executivi ai CAS-urilor
judetene sunt numiti de catre CAS Nationala, n timp ce consiliul de administratie
devine un organism consultativ, si nu decizional. Un argument n favoarea acestui
proces de recentralizare vehiculat la nivel politic se refera la prevenirea abuzurilor
si cresterea reala a calitatii serviciilor medicale.
CAS-urile ncheie contracte cu furnizorii de servicii medicale, i.e. medici de familie
si spitale. Personalul sanitar mediu, i.e. asistentele medicale, nu intra ntr-o relatie
directa cu CAS-urile, ci ncheie contracte de angajare direct cu furnizorii principali
de servicii medicale, neavnd deci nici o obligatie contractuala fata de CAS-uri.

67
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
MS continua sa si pastreze prerogativele n domeniul sanatatii publice gratuite,
reduse la unele servicii de preventie si control epidemiologic, cercetare si
tratamentul anumitor boli ce presupun costuri foarte ridicate. Structurile judetene
ale MS, noile Directii Judetene de Sanatate Publica (DJSP), preiau
responsabilitatile pentru implementarea teritoriala a programelor nationale si
pentru dezvoltarea locala a unor programe adresate unor probleme specifice.

Aranjamente financiare
Bugetul de stat suporta n prezent doar costurile legate de programele nationale de
sanatate, unele dintre acestea suportate partial si de catre CAS-uri. Toate costurile
legate de furnizarea serviciilor medicale uzuale sunt suportate din Fondul de
asigurari sociale de sanatate.
Fondul de asigurari sociale de sanatate se constituie n baza contributiilor
individuale de 7% din salariul (venitul) net de catre angajat. Fondurile sunt
colectate la nivel judetean si se constituie separat, pentru fiecare judet. O parte a
veniturilor din fondurile judetene de asigurari de sanatate este transferata Casei
Nationale, n vederea asigurarii unei redistribuiri teritoriale de natura sa amelioreze
diferentele ntre nevoi si venituri la nivel judetean. n 1999, 25% din veniturile
fondurilor judetene de asigurari de sanatate au fost transferate Casei Nationale de
Asigurari n vederea redistribuirii.
Medicii de familie primesc, n baza unor termeni contractuali cu CAS-urile, doua
bugete: veniturile personale si bugetul de practica, ultimul dintre acestea fiind
destinat acoperirii cheltuielilor "de regie" (inclusiv salariile personalului mediu), dar
si investitiilor n aparatura medicala. Ambele bugete depind de numarul pacientilor
aflati n evidenta medicului (ponderat cu structura de vrsta a acestora) si numarul
de consultatii. Pe aceasta baza, medicii de familie acumuleaza un numar de
puncte. Platile, i.e. nivelul celor doua bugete, reflecta numarul de puncte. Valoarea
unui punct este stabilita de catre Casa Nationala de Asigurari de Sanatate si este
unica pe tara. Aceasta valoare este modificata o data la trei luni, daca este
necesar, n vederea ajustarii la inflatie, dar si la veniturile obtinute de catre
fondurile de asigurari de sanatate. Aceasta modalitate de plata are drept
consecinta uniformizarea platilor medicilor pe ntreg teritoriul tarii.
Sistemul de asigurari de sanatate din Romnia nu permite coplatile. Medicii si
spitalele ce intra ntr-o relatie contractuala cu CAS-urile pentru o anumita categorie
de servicii nu pot percepe pacientilor costuri aditionale pentru serviciile contractate
de catre CAS-uri.

Scurta evaluare a noilor aranjamente institutionale si financiare ale


sistemului serviciilor medicale
Cele mai importante probleme, cu un impact puternic asupra evolutiei viitoare a
furnizarii de servicii medicale, se datoreaza ntrzierilor n domeniul reglementarilor
legislative. n 1999, att Casele de Asigurari de Sanatate, ct si Directiile de
Sanatate Publica au fost practic "paralizate" de lipsa reglementarilor legislative,

68
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
ducnd la blocaje n structurarea si delimitarea propriilor responsabilitati si n
definirea clara a rolului lor n cadrul sistemului sanitar.
Directiile de Sanatate Publica, organizate n principal n jurul vechilor structuri ale
fostelor Inspectorate Sanitare, au ramas una dintre structurile cele mai birocratice
si centralizate n peisajul administratiei publice romnesti. Studiile de caz 1
sugereaza existenta unei confuzii la nivelul acestor structuri administrative n
definirea rolului lor n cadrul sistemului de sanatate, percepndu-se adesea ca fiind
n competitie pentru mpartirea responsabilitatilor cu nou-nfiintatele Case de
Asigurari de Sanatate. Exista, de asemenea, o frustrare generala, datorata, pe de-
o parte, modului de alocare a fondurilor pentru diferitele programe de sanatate de
catre MS (netransparent, dar si lipsit de o logica evidenta, explicita) si, pe de alta
parte, faptului ca majoritatea responsabilitatilor anterioare au fost pur si simplu
"transferate" Caselor de Asigurari de Sanatate.
n primul rnd, procesul de alocare bugetara realizat de MS catre agentiile sale
teritoriale este nu numai lipsit de transparenta, dar este si perceput ca fiind arbitrar
si n afara oricarei posibilitati de influentare de catre structurile teritoriale. Acest
fapt duce la blocaje n dezvoltarea capacitatii de ajustare a Directiilor de Sanatate
Publica la problemele locale, n crearea unor structuri motivationale eficace, n
elaborarea si initierea unor activitati "cu sens" n cadrul programelor de sanatate
nationale. Noi suntem numai intermediari ai fondurilor ntre MS si spitale (prin care
se deruleaza majoritatea programelor de sanatate nationale), considera directorul
unei Directii Judetene de Sanatate Publica. Alti directori considera ca nimic nu s-a
schimbat n modul n care programele publice sunt finantate si n special n cazul
acelor programe ce au ca scop preventia si profilaxia, desi presiunile financiare
asupra bugetului de stat s-au diminuat semnificativ dupa adoptarea sistemului de
asigurari de sanatate. Problemele au devenit si mai evidente n 2000, cnd
guvernul a ncercat sa transfere, n mare parte, o serie de responsabilitati
financiare asociate unor programe de interes national n domeniul sanatatii,
Caselor de Asigurari de Sanatate.
n al doilea rnd, majoritatea responsabilitatilor fostelor Inspectorate Sanitare au
fost transferate n cadrul sistemului de asigurari, si acest proces, mpreuna cu
scaderea substantiala a bugetelor Directiilor Judetene de Sanatate Publica, a
determinat la nivelul acestora o serie de reactii mai degraba defensive: aceste
structuri si defineau, n 1999, responsabilitatile n termeni minimali, adoptnd mai
2
degraba o pozitie de "minima rezistenta" .
Exista binenteles multa variabilitate ntre judete att n strategiile adoptate, ct si n
definirea rolului lor si a responsabilitatilor de catre noii actori sociali semnificativi n
1
ntreprinse n sase judete n cadrul Proiectului de evaluare a serviciilor sociale furnizate la
nivel local, initiat de Banca Mondiala si realizat de catre Centrul de Studii Politice si Analiza
Comparativa, Bucuresti, 1999.
2
Binenteles, aceasta atitudine organizationala nu poate fi generalizata; exista multe exceptii
n acest sens. Unele Directii de Sanatate Publica ncearca sa dea un sens propriilor
activitati, chiar si n conditiile unor limitari bugetare puternice, cu scopul cresterii propriei
responsivitati la problemele locale de sanatate.

69
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
cadrul sistemului sanatatii. Unele DSP-uri se considera responsabile pentru politica
sanitara n judet, incluznd aici si politica de personal specializat. Altele considera
managementul sanitar ca obiectiv principal al activitatii lor, n timp ce altele considera
ca aceste obiective nu si mai au sensul ntr-un sistem dual. Monitorizarea activitatilor
legate de starea sanatatii populatiei pare a fi luat forme mai degraba birocratice, sub
autoritatea si reglementarile impuse de catre Ministerul Sanatatii. Ca urmare,
analizele evaluative n raport cu impactul interventiilor n domeniul sanatatii publice
prin intermediul programelor nationale se afla n cel mai bun caz ntr-o faza
incipienta.
Organizarea si desfasurarea unor programele de sanatate publica nationale
presupune asumarea comuna de responsabilitati de catre ambele structuri
teritoriale, i.e. Case de Asigurari de Sanatate si Directii de Sanatate Publica.
Aceste programe "sufera" n mod deosebit n acest context institutional nca confuz
si ambiguu, datorita lipsei reprezentarilor comune asupra responsabilitatilor celor
doua structuri administrative, datorita lipsei unei cooperari efective n unele cazuri.
Aceste probleme de raportare institutionala duc n unele cazuri la lipsa asumarii
responsabilitatii de catre ambele structuri teritoriale n ceea ce priveste rezultatele
acestor programe (e.g., problema acoperirii n cazul campaniilor de imunizare).
Calitatea serviciilor medicale este perceputa ca fiind n afara controlului lor de
catre Directiile de Sanatate Publica. Orice evaluari ale capacitatii profesionale
realizate de catre aceste organizatii sunt mai degraba formalitati, ca urmare
ineficiente n termenii asigurarii calitatii furnizarii serviciilor medicale.
Casele de Asigurari de Sanatate sunt mai predispuse structural catre elaborarea
unor abordari active n ceea ce priveste furnizarea serviciilor medicale, prin nsasi
spiritul "antreprenorial" dominant n cadrul acestor organizatii. Exista totusi o serie
de nemultumiri si la nivelul acestor structuri. Autonomia lor relativ scazuta
reprezinta pentru multe dintre Casele de Asigurari de Sanatate o puternica limitare
n dezvoltarea unei politici active. Desi acestea ar fi trebuit, prin forma legislativa
initiala, sa aiba o mare libertate n alocarea fondurilor colectate, n practica, prin
modificari succesive ale aranjamentelor institutional-legislative, aceasta libertate
este puternic limitata. Casele de Asigurari sunt obligate, din ce n ce mai mult, sa
respecte procedee de alocare rigide, impuse de Casa Nationala de Asigurari de
Sanatate, blocnd astfel alocarea diferentiata n functie de necesitatile teritoriale n
domeniul serviciilor de sanatate, n special n domeniul asistentei medicale
primare.
Probleme si abuzuri financiare au fost semnalate si la nivelul Casei Nationale.
Suspiciuni legate de faptul ca guvernul a deturnat fondul destinat sanatatii prin
utilizarea acestuia n alte scopuri au creat o serie de noi nemultumiri n raport cu
tendintele de recentralizare a sistemului de asigurari. Acest subiect reprezenta,
chiar si la sfrsitul anului 2000, deci la mai bine de un an de functionare a noului
sistem asiguratoriu, o "zona fierbinte" pentru mass-media. Casele de Asigurari de
Sanatate se considera, n majoritatea cazurilor, ca fiind responsabile fata de
asigurati, dar incapabile sa actioneze n numele acestora, datorita limitarii
autonomiei lor. Unele Case de Asigurari considera ca monitorizarea activitatilor
medicale ale medicilor de familie intra n directa lor responsabilitate, cu scopul

70
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
protejarii efective a asiguratilor. Lipsa unor reglementari legale clare ce ar putea
permite includerea unor criterii de evaluare a calitatii serviciilor contractate n
numele asiguratilor este adesea invocata pentru a justifica pasivitatea si inertia
actuala.
O alta problema frecvent adusa n discutie este existenta unor alte Case de
Asigurari de Sanatate, constituite pe alte principii dect cele ale teritorialitatii
(incorect numite "case de asigurari alternative" n contextul actual): acesta este
cazul Casei de Asigurari de Sanatate a Ministerului Transporturilor, a Ministerului
de Interne, a Ministerului Apararii Nationale, a Ministerului Justitiei. Aceste Case
de Asigurari impun angajatilor acestor ministere sa contribuie la fondul de asigurari
propriu, mpreuna cu membrii familiilor lor. Acest fapt are doua consecinte majore.
n primul rnd, ministerele ce organizeaza fonduri proprii de asigurari detineau
anterior propriile facilitati medicale, ca spitale si policlinici. Aceste facilitati au fost n
permanenta suprafinantate n raport cu restul serviciilor medicale, oferind astfel
conditii net superioare ca tehnologie si servicii. Pentru a nu pierde controlul asupra
acestor resurse importante, ministerele au hotart nfiintarea unor sisteme proprii de
asigurare. Problema principala nsa s-a dovedit a fi lipsa unei retele de servicii
medicale primare, ca dispensare, respectiv medici de familie, n teritoriu (exceptie
face poate Bucurestiul). Ca urmare, asiguratii n cadrul acestui sistem sunt nevoiti sa
faca apel la serviciile medicilor de familie aflati n relatii contractuale cu Casele de
Asigurari Judetene, ceea ce presupune nevoia decontarii acestor servicii de catre
fondurile speciale catre fondurile judetene de asigurari de sanatate. Aceasta
posibilitate de "reglare a conturilor" a fost nsa inexistenta din punct de vedere
legislativ pna la sfrsitul anului 2000, considerndu-se, n mod incorect, ca aceste
servicii se deconteaza automat prin intermediul sumelor de echilibrare, redistribuite
de catre Casa Nationala Caselor Judetene. n acest context, fondurile speciale de
asigurari pot fi, si sunt n fapt, utilizate n scopul dotarii puternice a clinicilor si
spitalelor specializate, fiind degrevate de obligatia de a sustine si un sistem de
medicina primara. Aceste dezechilibre duc la frustrari puternice la nivelul Caselor
Judetene, care ncearca, la rndul lor, sa descurajeze angajatii sa participe la aceste
fonduri speciale, nebazate pe teritorialitate.
A doua consecinta majora se refera tot la impactul asupra fondurilor de asigurari de
sanatate judetene, dar ntr-un mod mai direct. Ministerele ce organizeaza astfel de
fonduri speciale concentreaza, n majoritatea judetelor, numarul cel mai mare de
populatie cu salarii mari. Astfel, fondurile judetene pierd o contributie substantiala prin
pierderea acestor categorii de angajati, fonduri canalizate catre sustinerea unui
sistem medical specializat privilegiat. Dar aceasta este doar o parte a povestii.
Cealalta parte reflecta obligatiile fondurilor judetene de asigurari de sanatate, de
care, n mare parte, fondurile speciale sunt degrevate: acestea vizeaza suportarea
cheltuielilor asociate utilizarii de servicii medicale de catre unele categorii de
populatie, cum ar fi copiii, persoanele institutionalizate si persoanele dependente din
familiile contribuabililor. Astfel, cele mai sarace judete, cu fondurile cele mai limitate,
datorita somajului ridicat, nivelurilor mai scazute ale veniturilor salariale, se confrunta
cu cele mai grave probleme; n general, aceste judete au o populatie dependenta
mai larga, ca de exemplu, mai multi copii, mai multe persoane n institutii de asistenta

71
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
sociala, mai multe probleme de sanatate la nivelul ntregii populatii. Existenta acestor
case speciale de asigurari agraveaza si accentueaza inechitatile teritoriale
determinate de incongruenta capacitatilor financiare ale judetelor si nevoile n
domeniul serviciilor de sanatate, prin competitia pentru fonduri pe care o initiaza.

Date si evolutii
Datele arata ca judetele cu posibilitati financiare mai ridicate prezinta si situatii mai
favorabile n ceea ce priveste unii indicatori ai sistemului de sanatate. Date care sa
reflecte noul sistem nu sunt nca disponibile pentru o analiza relevanta. Unele
concluzii nsa pot fi trase n baza datelor existente.
Judetele mai sarace se confrunta cu cele mai mari probleme n ceea ce priveste
acoperirea populatiei cu medici de familie. Populatia asigurata nu se suprapune cu
populatia acoperita de reteaua de medici de familie. Probleme de acoperire cu
medic de familie sunt mai evidente n mediul rural si n judetele mai sarace.
Acoperirea populatiei cu servicii de medicina primara a scazut n mod evident o
data cu introducerea noului sistem (i.e. medicul de familie). Accesul la servicii de
medicina primara a scazut, ca o consecinta. Lipsa posibilitatii transferurilor de
fonduri si deconturilor ntre diferitele Case de Asigurari Judetene a dus, n plus, la
limitarea accesului populatiei la serviciile de sanatate oferite de alte judete.
Aceasta forma de apel la servicii oferite n alte zone reprezenta un mecanism,
chiar daca rudimentar, de compensare a problemelor teritoriale n organizarea si
furnizarea acestora. Este deci de asteptat ca n noul context inechitatile sa devina
mai evidente si sa se accentueze, att datorita variatiilor mari n capacitatea
financiara a judetelor, ct si datorita lipsei unor mecanisme transparente de
reglementare a conturilor ntre diferitele Case Judetene de Asigurari.

Tabelul 29 Dinamica cheltuielilor pentru sanatate, pe surse de finantare


(1996=100%) - % -
1997 1998 1999
Total cheltuieli, din care: 90,2 102,5 90,4
- de la bugetul de stat 91,7 40,9 24,9
- din fondul special de 2% 91,6 21,2 26,6
- din veniturile proprii ale structurilor teritoriale ale MS 89,3 89,7
- din fondurile judetene de asigurari de sanatate 100,0 97,3
- de la bugetele locale 85,7 3,2 2,9
Nota: Datele pentru 1999 nu reflecta executia bugetara, ci planificarea bugetara, n ultimul
trimestru al anului.
Sursa: Ministerul de Finante.

Calitatea serviciilor medicale, n general, dar si a celor de medicina primara, n


particular, continua sa fie foarte scazuta. Acest lucru se datoreaza n principal
aceleiasi realitati, ramasa neschimbata chiar si n urma schimbarilor structurale
survenite n domeniul serviciilor de sanatate: lipsa fondurilor chiar si pentru
necesitati de baza, ca medicamente si echipamente strict necesare. Noul sistem

72
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
de finantare a sanatatii nu deschide, asa cum a fost legislativ structurat pna n
prezent, posibilitati reale de mbunatatire a standardelor serviciilor medicale, prin
investitii majore. Pe termen scurt, nici macar posibilitatea restabilirii, n limitele
normalului, a serviciilor de sanatate puternic degradate nu pare a fi realista.

Tabelul 30 Structura cheltuielilor pentru sanatate pe surse de finantare


(total cheltuieli = 100%) - % -
1996 1997 1998 1999
De la bugetul de stat 59,5 60,5 23,8 16,4
Din fondul special de 2% 14,8 15,0 3,1 4,4
Din veniturile proprii ale structurilor teritoriale ale MS 1,5 1,5 1,3
Din fondurile judetene de asigurari de sanatate 71,1 78,5
De la bugetele locale 24,2 23,0 0,7 0,8
Nota: Datele pentru 1999 nu reflecta executia bugetara, ci planificarea bugetara, n ultimul
trimestru al anului.
Sursa: Ministerul de Finante.

Se poate observa ca nivelul cheltuielilor pentru sanatate nu a crescut semnificativ


dupa adoptarea noului sistem si crearea fondurilor de asigurare de sanatate.
Cheltuielile n 1998 au crescut putin n raport cu 1996, 1998 fiind un an "de
tranzitie" (primul an n care s-a colectat fondul de asigurari, dar care a fost
administrat de catre MS). n 1999, nivelul real al cheltuielilor a scazut la nivelul
anului 1997, reprezentnd aproximativ 90% fata de 1996. n 1999, ponderea
fondului de asigurari de sanatate n finantarea sanatatii a fost de 78,5% din totalul
cheltuielilor pentru sanatate.
Adoptarea sistemului asiguratoriu nu pare a fi crescut resursele financiare
destinate acestui domeniu al protectiei sociale n mod semnificativ. Ca procent din
PIB, cheltuielile pentru sanatate au crescut n termeni relativi n 1998 si 1999 fata
de anii precedenti: de la 2,3% n 1996 si 1997 la 2,5%. Aceste date indica nivelul
foarte scazut al finantarii sanatatii n Romnia, att nainte, ct si dupa adoptarea
noului sistem de servicii medicale.

6. Cheltuielile publice sociale n Romnia


Vom prezenta, n final, o imagine integrata a amplorii protectiei sociale n Romnia,
masurata n raport cu PIB-ul. Datele prezentate nu includ costurile administrative
asociate functionarii structurilor de resort guvernamentale locale sau centrale sau
managementului fondurilor sociale speciale. Pentru simplificarea si claritatea
prezentarii, unele cheltuieli cuprinse adesea n rapoartele statistice n domeniul
educatiei sau sanatatii, care se refera nsa la protectia sociala a copiilor
institutionalizati (pentru anii 1996 si 1997), au fost incluse n capitolul "asistenta
sociala", schimbnd astfel ponderea si nivelul cheltuielilor comparativ cu datele
prezentate n alte rapoarte statistice relevante (e.g., Anuarul statistic al Romniei).

73
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
Tabelul 31 Cheltuieli publice sociale ca procent din PIB,
pe tipuri de cheltuieli - % -
1996 1997 1998
Asistenta sociala 1,91 2,18 2,50
Educatie 3,34 2,92 3,06
Sanatate 2,27 2,25 -
Sisteme de asigurari, din care: 6,07 6,12 9,95
- pensii 5,38 4,83 6,23
- somaj 0,69 1,28 1,45
- sanatate - - 2,28
Total 13,59 13,47 15,51
Sursa: Anuarul statistic al Romniei, Ministerul de Finante.

Tabelul 32 Cheltuieli publice sociale ca procent din PIB,


pe surse de finantare - % -
1996 1997 1998
Bugetul de stat 5,41 5,64 4,96
Bugetele locale 1,40 1,04 0,68
Fonduri sociale speciale 6,75 6,76 9,83
Venituri proprii ale diferitelor structuri 0,03 0,03 0,03
guvernamentale teritoriale
Total 13,59 13,47 15,51
Sursa: Anuarul statistic al Romniei, Ministerul de Finante.

Datele indica un nivel general scazut al finantarii protectiei sociale n Romnia, cu


o crestere usoara a acestuia n 1998 comparativ cu 1996 si 1997. Jumatate din
cheltuielile publice sociale sunt de tip asiguratoriu, iar sistemul de asigurari sociale
de stat (pensii) detine rolul central. Datele se schimba pentru 1998, cnd, pentru
prima data, a fost colectat fondul de asigurari de sanatate: ponderea cheltuielilor
de tip asiguratoriu creste n totalul cheltuielilor publice sociale, la 64,2%.
Schimbarea principiilor sistemului de sanatate si colectarea fondului de asigurari
de sanatate nu au dus, n primul an (1998), la cresterea cheltuielilor pentru
sanatate ca procent din PIB, nivelul acestuia continund sa se plaseze n jurul
valorii de 2,2% din PIB.
Asistenta sociala indica un nivel foarte scazut de finantare, cu o usoara crestere n
1998 datorita schimbarilor operate n domeniul protectiei sociale a copilului n
dificultate. n 1999, nivelul finantarii protectiei sociale a copilului n dificultate scade
la nivelul sau din 1997, deci este de asteptat ca si nivelul general al finantarii
asistentei sociale sa scada, n consecinta, ca procent din PIB.
Ponderea finantarii de la bugetul de stat a protectiei sociale descreste n 1998 ca
urmare a schimbarilor operate n sistemul de finantare a sanatatii. Paradoxal nsa,
n ciuda cresterii responsabilitatilor financiare ale consiliilor locale, ponderea

74
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
cheltuielilor de la bugetele locale scade n 1998. n 1999, respectiv 2000, ar trebui
sa asistam, datorita multiplicarii responsabilitatilor financiare la nivelurile locale, la
cresterea ponderii finantarii de la bugetele locale; dar strategiile adoptate de catre
acest nivel administrativ ca raspuns la modul n care a fost realizata
descentralizarea protectiei sociale n ultimii doi ani sugereaza mai degraba o
stagnare n gradul de implicare efectiva a nivelurilor locale n finantarea protectiei
sociale, avnd drept consecinta directa o criza n finantarea asistentei sociale si a
educatiei.

7. n loc de ncheiere: o povestire neterminat


Multe dintre aranjamentele institutionale prezentate n acest capitol s-au schimbat
pe parcursul anilor 2001-2002. Mediul legislativ si institutional romnesc este
foarte dinamic si ca o consecinta orice ncercare de a concepe un final istoriei
proceselor de institutionalizare a politicilor sociale n Romnia n perioada de
tranzitie este sortita esecului. Procesele de ajustare, reformulare si reorganizare a
politicilor sociale au cunoscut o dinamica fara precedent n ultimii trei ani, n mare
masura si datorita acumularii unei mase critice a legislatiei ce reglementeaza
varietatea, finantarea si furnizarea acestora.
Capitolul introductiv reflecta, n general, situatia existenta la sfrsitul anului 1999.
n cele ce urmeaza voi ncerca sa integrez cteva dintre cele mai importante
schimbari petrecute n ultimii doi ani n peisajul institutional romnesc. Ele modifica
n mod firesc concluziile. Orice schimbare petrecuta ntr-un spatiu social fluid din
punct de vedere institutional poate deveni cu usurinta un germene sau o tendinta
n evolutia proceselor structurale viitoare. Deci, chiar daca exista riscul ca aceste
schimbari pe care le voi semnala sa fie sufocate de altele ce le vor urma,
devenind volatile n spatiul social semnificativ al tranzitiei, cred ca acest risc merita
asumat.

Fonduri sociale sau bugetul de stat?


n 1999, numarul fondurilor sociale speciale a atins un maxim. O serie de fonduri
speciale au fost nfiintate de-a lungul anilor 90, ajungndu-se ca n 1999 o parte
semnificativa a programelor si serviciilor sociale sa fie finantate din aceste fonduri.
n ceea ce priveste serviciile de sanatate, pe lnga Fondul de asigurari sociale de
sanatate, exista si un fond de 2% din fondul de salarii, pentru sustinerea sanatatii
publice. n 1998 se nfiinteaza Fondul pentru sustinerea educatiei publice, tot de
2% din fondul de salarii. Fostul Fond de risc si accident, actualul Fond de
solidaritate sociala, a fost crescut prin marirea contributiei de la 1% la 3% din
fondul de salarii. Acest fond a fost destinat suportarii cheltuielilor legate de
protectia sociala a persoanelor cu handicap. n 1999 este nfiintat Fondul national
de solidaritate, din care urmau a fi suportate o serie de cheltuieli legate de
beneficiile de asistenta sociala. Putine cheltuieli n domeniul social grevau n 1999
bugetul de stat, acestea fiind n mare parte transferate fondurilor sociale speciale
si, n special, bugetelor locale. Indiferent de ratiunea practica ce a stat la baza

75
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
crearii acestor fonduri sociale, una dintre functiile acestora era de a constitui o
sursa sigura de finantare pentru diferitele tipuri de programe si servicii sociale. Ele
urmau sa reprezinte ntr-o oarecare masura o garantie a continuitatii acestora,
protejndu-le n situatia n care ar slabi interesul politic pentru aceste forme de
protectie sociala.
ncepnd cu 2001, asistam la un revers al acestui proces. Unele fonduri au fost
micsorate, prin redimensionarea contributiilor 1 , iar altele pur si simplu au fost
absorbite n bugetul de stat. Absorbirea diferitelor fonduri si mai departe
desfiintarea acestora nseamna, n fapt, relocalizarea diferitelor cheltuieli la nivelul
bugetului de stat.
Un argument n favoarea acestui tip de aranjament este utilizarea mai eficienta a
banilor publici. Unele fonduri erau excedentare, n pofida nevoilor crescute n toate
domeniile protectiei si servicilor sociale, inducnd o oarecare rigiditate la nivelul
cheltuielilor publice si chiar la nivelul cheltuielilor publice sociale. Un avantaj
suplimentar al acestui tip de aranjament ar fi acela ca ofera posibilitatea guvernului
de a stabili si modifica prioritatile n raport cu problemele sociale acute. Perioada
de tranzitie nu se caracterizeaza numai prin dinamismul crescut al proceselor de
institutionalizare, deci al proceselor de structurare a solutiilor la diferitele probleme
sociale, dar si printr-o configuratie variabila si nalt dinamica a problemelor si
nevoilor sociale. Problemele sociale pot aparea si ca urmare a unor contingente,
deci ca efecte perverse n contextul schimbarilor sociale. Ele nu reflecta numai un
proces de tranzitie pe termen mediu sau lung, avnd deci determinari mai mult sau
mai putin structurale. Ca atare este necesar ca guvernul sa poata articula politici
sensibile n raport cu acestea. Este deci nevoie, ntr-o oarecare masura, de
discretionaritate n vederea cresterii responsivitatii programelor si servicilor sociale.
Exista nsa si un dezavantaj major al acestui aranjament financiar, ce reprezinta
reversul monedei. Acesta vizeaza gradul crescut al dependentei politicilor,
programelor si servicilor sociale de politica guvernamentala. Absorbtia cheltuielilor
de catre bugetul de stat, nediferentiat, duce la cresterea instabilitatii diferitelor
programe sociale si dependenta acestora de interesul politic imediat.
Indiferent de argumentele pro si contra acestui tip de aranjament si indiferent de
ratiunile practice ce determina aceste restructurari n domeniul finantarii nationale
a programelor si servicilor sociale, tendinta de redirectionare a unor procese
initiate la nceputul anilor 90 este evidenta.

Accelerarea si schimbarea strategiei descentralizarii financiare


La nceputul anului 2000 se putea remarca o aparenta tendinta de recentralizare
financiara a unor componente ale servicilor si beneficiilor sociale a caror finantare
fusese transferata la nivel local. Descentralizarea financiara realizata n 1999,
imediat dupa adoptarea legii finantelor publice locale n 1998, a creat o serie de

1
De exemplu, Fondul de solidaritate sociala a fost din nou redus la 1% din fondul de salarii,
dupa abia trei ani de cnd nivelul contributiei fusese crescut la 3%.

76
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
probleme datorita lipsei de prevedere a surselor de finantare pentru acele servicii
trecute n responsabilitatea financiara a primariilor. n 2000, unele dintre aceste
cheltuieli au fost din nou preluate de catre bugetul de stat. Acelasi lucru s-a
ntmplat si cu colectarea impozitelor la nivel local. n 1999, primariile deveneau
responsabile pentru colectarea att a taxelor si impozitelor locale, ct si pentru
colectarea procentului de 35% din impozitul pe venit ce revenea direct primariei.
ncepnd cu 2001, s-a renuntat la colectarea locala a impozitului pe venit,
ramnnd n sarcina primariilor doar colectarea taxelor si impozitelor locale.
n 2001 si n special n 2002 (n conformitate cu proiectul legii bugetului de stat
pentru 2002), procesul de descentralizare este din nou accelerat. Practic, n 2002,
finantarea educatiei este descentralizata n totalitate: chiar si salariile personalului
didactic trec n responsabilitatea bugetelor locale. Asistenta sociala n cadrul
careia cea mai semnificativa schimbare este nlocuirea ajutorului social cu schema
venitului minim garantat devine aproape n totalitate responsabilitatea autoritatilor
locale. n domeniul servicilor de sanatate din nou rolul localului este crescut. Pe
lnga serviciile sociale si asistenta sociala, sunt descentralizate si o serie de alte
cheluieli si servicii (de ex., centrele de consultanta agricola, servicii n domeniul
cultural). De data aceasta nsa, procesul de redescentralizare n forta pare a fi
nsotit cel putin la nivel teoretic de indicarea surselor necesare finantarii
serviciilor descentralizate.
Proiectul de lege a bugetului de stat pentru 2002 prevede urmatoarele tipuri de
transferuri catre bugetele locale:
suma destinata acoperirii salariilor cadrelor didactice (alocata din TVA);
transferurile de echilibrare din impozitul pe venit, din care o parte cu
destinatie speciala pentru sustinerea (partiala) a schemei venitului minim
garantat si a subventiilor pentru ncalzirea locuintei populatiei cu venituri
reduse, a cheltuielilor n domeniul cultural si, nu n ultimul rnd, a
subventionarii generale a pretului energiei termice.
Ceea ce se petrece n fapt este cresterea spectaculoasa a transferurilor cu
destinatie speciala. n mare parte, aceasta crestere se datoreaza unui nou tip de
transfer: cel destinat acoperirii salariilor cadrelor didactice. Dar n acelasi timp
creste si ponderea transferurilor cu destinatie speciala din totalul transferurilor de
echilibrare. n 2000, respectiv 2001, aproximativ 25% din totalul impozitului pe
venit era returnat de la bugetul de stat catre bugetele locale sub forma sumelor de
echilibrare. Din aceasta suma, un procent de aproximativ 3% avea o destinatie
speciala, reprezentnd subventiile pentru energia termica. n 2002, ponderea
transferurilor de echilibrare cu destinatie speciala creste la aproximativ 15% din
totalul impozitului pe venit, ajungnd sa reprezinte deci mai mult de jumatate din
transferurile de echilibrare.
Principalele consecinte ale descentralizarii n 2001 si respectiv ale proiectului legii
bugetului de stat pentru 2002 sunt:
1. Sursele financiare prevazute pentru serviciile descentralizate sunt gndite
sa acopere partial necesarul de cheltuieli; de exemplu, suma transferata

77
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
pentru subventionarea energiei termice este gndita sa acopere 45% din
cheltuieli, suma transferata pentru sustinerea venitului minim garantat este
estimata a fi suficienta pentru aproximativ 75% din necesar (estimare a
Ministerului de Finante pe baza datelor INS). Acolo unde sursele sunt
prevazute sa acopere integral necesarul de cheltuieli, estimarea
transferurilor este realizata fara a lua n calcul cresterile salariale, la o inflatie
adesea optimist estimata (de exemplu, salariile n sistemul educational).
2. Cresterea ponderii cheltuielilor cu destinatie speciala din totalul transferurilor
de echilibrare impune constrngeri si mai mari autonomiei decizionale la
nivelul autoritatilor locale. Daca presiunile asupra bugetelor locale
devenisera foarte mari ncepnd cu 1999, amenintnd n special acele
servicii/programe ce prezentau cheltuieli elastice (ca, de exemplu, ajutorul
social), efectul probabil al cresterii ponderii transferurilor de echilibrare cu
destinatie speciala va fi diminuarea responsabilitatii administratiilor locale n
adresarea nevoilor locale. Finantarea explicita a nevoilor, stabilite din ce n
ce mai mult la nivel central, va duce la subfinantarea nevoilor specifice
locale. Strategiile de eludare a responsabilitatilor nu sustin crearea unui
comportament proactiv al administratiei locale.
3. Descentralizarea financiara n lipsa unei descentralizari adecvate a puterii
de decizie n raport cu serviciile descentralizate. Procesul de descentralizare
nu este finalizat, considera reprezentanti ai administratiei centrale. Discursul
politic pare a statua descentralizarea responsabilitatilor ulterior celei
financiare. Ce efecte poate avea nsa asupra strategiilor locale
descentralizarea financiara n lipsa oricarei puteri n a decide macar
dimensionarea serviciilor furnizate si finantate la nivel local?

Evolutii n domeniul asistentei sociale


n 2001 a fost votata legea cadru a asistentei sociale si se asteapta sa intre n
atentia celor doua camere ale legislativului Legea copilului si Legea serviciilor
sociale. Aceasta lege pune bazele unui nou sistem national de asistenta si servicii
sociale, ntemeiat pe principiul cresterii responsabilitatii si angajarii autoritatilor
locale n organizarea si furnizarea acestor servicii.
Dar poate cea mai semnificativa schimbare, cu impact pe termen scurt si mediu,
este Legea venitului minim garantat (adoptata n 2001), menita sa nlocuiasca mai
eficace ajutorul social, un beneficiu bazat pe testarea mijloacelor de trai. Aceasta
lege reglementeaza si subventiile pentru energia termica acordate persoanelor
aflate n nevoie pe perioada iernii.
Venitul minim garantat acordat de catre consiliile locale n baza declaratiilor de
venit si a anchetelor sociale va fi cel putin n parte suportat din transferurile cu
destinatie speciala de la bugetul de stat. Suma alocata pentru 2002 pentru acest
beneficiu de la bugetul de stat este estimata a acoperi aproximativ 75% din
necesar. Acest transfer nu se constituie nsa ca un transfer suplimentar catre
bugetele locale. Practic, veniturile bugetelor locale nu cresc n termeni reali, ceea

78
Structura institutionala si a finantarii protectiei sociale
ce poate duce la o demotivare a autoritatilor locale de a cofinanta aceasta schema
din veniturile fara destinatie speciala, n special n zonele mai sarace, unde nevoile
sunt mai mari si bugetele locale mai sarace. Daca aranjamentele actuale de
finantare si organizare a acestui beneficiu bazat pe testarea mijloacelor de trai vor
fi mai eficace n sustinerea segmentului celui mai sarac al populatiei depinde n
mare masura si de modul n care se va realiza alocarea acestor transferuri cu
destinatie speciala de la nivelul judetean catre consiliile locale.

Luana Miruna POP

79
Abandonul copilului

ce n ce mai larga a familiilor atinse de

A
saracie, caracterizate printr-o rata
ridicata a natalitatii si un interes scazut
pentru planificarea familiala, n special
dupa 1980. Acestei situatii i s-a
adaugat o politica de protectie a
copilului n dificultate n care statul
substituia rolul familiei n cresterea si
Abandonul copilului educarea acestuia si ncuraja protectia
copilului n institutii de ocrotire.
n sens larg, abandonul copilului este Schimbarea politicii demografice a
actiunea prin care un copil este parasit, Romniei dupa 1990 ar fi trebuit sa
lasat fara ngrijire de catre parintii sai determine imediat o reducere drastica
sau de catre persoanele care au a numarului de copii abandonati.
obligatii legale de ntretinere fata de Persistenta pna n 1997 a politicii de
copil. Abandonul genereaza o trauma protectie a copilului mostenite de la
profunda, cu consecinte extrem de sistemul comunist, lipsa serviciilor
negative pentru ntreaga viata a sociale care sa previna aparitia
copilului. Copilul abandonat este un situatiilor de risc de abandon, lipsa
copil aflat n dificultate, dezvoltarea sa, unui sistem de servicii alternative la
respectiv integritatea fizica sau morala, ocrotirea rezidentiala a copilului, lipsa
fiindu-i periclitata. serviciilor pentru mamele cu copii,
Exista o multitudine de forme de dificultatea patrunderii metodelor de
abandon al copilului, n functie de planificare familiala n special n
locul unde se produce, de circumstante comunitatile izolate, explozia drastica a
si de nregistrarea legala a acestuia. n saraciei sunt cteva din cauzele care
Romnia, cazuri de copii abandonati explica mentinerea abandonului la cote
se ntlnesc n maternitate, unde alarmante n Romnia. Singurele
copilul este parasit imediat dupa servicii care desfasurau pna n 1997
nastere, n spital, unde a fost internat activitati orientate catre prevenirea
din motive de sanatate (sectii de situatiilor de risc si dezvoltarea de
pediatrie, sectii de distrofici, sectii de servicii alternative la ocrotirea
neuropsihiatrie, SIDA, TBC), n institutii rezidentiala erau oferite de organizatii
rezidentiale de ocrotire (centre de neguvernamentale.
plasament, camine spital) sau n Schimbarea cadrului juridic al
strada. protectiei copilului n 1997 n
n ultimele doua decenii ale regimului Romnia (vezi capitolul introductiv -
comunist, n Romnia s-a nregistrat o Sistemul de protectie sociala n
adevarata explozie a abandonului, Romnia, actori sociali implicati n
generata de politica agresiv protectia copilului n dificultate, copil n
pronatalista declansata n 1966, care a dificultate) a creat premisele pentru
avut drept consecinte nasterea unui reducerea numarului de copii
mare numar de copii nedoriti si abandonati. Desi conditiile economice
cresterea ratei mortalitatii materne nu s-au schimbat n bine dupa 1997,
datorate avorturilor empirice. aparitia serviciilor publice pentru
Fenomenul s-a nregistrat n patura din protectia copilului, descentralizarea

81
puterii de decizie si a responsabilitatilor acordarea de servicii de ajutorare,
de la nivel central la nivelul autoritatilor sprijin sau ntarire a capacitatii
administratiei publice locale, parintilor de a-si ndeplini obligatiile pe
apropierea activitatilor de protectie a care le au fata de copii s-a dovedit a fi
copilului de client, aparitia serviciilor de cea mai buna solutie.
prevenire a situatiilor de risc si Din punct de vedere juridic,
mentinerea copilului alaturi de familia abandonul copilului reprezinta o
sa (reteaua de asistenti sociali hotarre judecatoreasca (Legea nr.
comunitari, centrele maternale), 47/1993 privind declararea
serviciile de sprijin al parintilor pentru judecatoreasca a abandonului) luata
ndeplinirea responsa-bilitatilor fata de ca urmare a faptului ca parintii s-au
copil (centre de zi, centre de consiliere dezinteresat n mod vadit de copil o
pentru parinti, centre de sprijinire a perioada mai mare de 6 luni. Ca
integrarii-reintegrarii copilului n familia urmare a declararii judecatoresti a
naturala), dezvoltarea formelor abandonului, instanta deleaga
alternative de protectie a copilului exercitiul drepturilor parintesti
(servicii de plasament familial si la consiliului judetean, respectiv consiliilor
asistentul maternal profesionist) sunt locale ale sectoarelor municipiului
schimbari care si-au dovedit eficienta Bucuresti, care le ndeplinesc prin
n reducerea numarului de copii Comisia pentru Protectia Copilului.
abandonati. Dezinteresul manifestat fata de copil
Datele statistice referitoare la situatia poate fi dovedit cu orice proba adusa
copiilor n dificultate dovedesc o de autoritatea tutelara sau serviciul
diminuare a numarului acestora n public pentru protectia copilului.
Romnia: numarul copiilor protejati n Instanta competenta poate decide, la
institutii de ocrotire era la sfrsitul cererea unuia sau a ambilor parinti, n
anului 1999 de 30.435 de copii fata de situatia n care copilul nu a fost adoptat
44.474 n 1997. n 1999 s-a prevenit conform legii, redarea exercitiului
institutionalizarea unui numar de drepturilor parintesti, daca au ncetat
14.212 copii, activitate complet mprejurarile care au condus la
nerealizata nainte de 1997. La declararea abandonului si daca
sfrsitul anului 1999 erau 20.504 copii redarea exercitiului acestor drepturi
protejati n familii substitutive fata de este n interesul copilului.
11.899 n 1997, iar numarul copiilor Hotarrea judecatoreasca a
protejati la asistenti maternali abandonului determina consecinte
profesionisti era la sfrsitul anului 1999 juridice n ceea ce priveste statutul
de 2.970 de copii, aceasta forma de juridic al copilului. Prin declararea
protectie fiind complet inexistenta judecatoreasca a abando-nului, relatia
nainte de 1997. parinte-copil este ncheiata, solutia
Rezultatele obtinute de tarile cu reintegrarii n familia biologica dispare,
experienta n protectia copilului au singura masura de protectie care poate
dovedit ca prevenirea abandonului fi definitiva si care este posibila devine
reprezinta solutia cea mai ieftina si cu adoptia. Exista largi dezbateri ntre
efectele cele mai semnificative pentru specialisti cu privire la efectele
dezvoltarea copilului att pe termen declararii juridice a abandonului. Multi
scurt, ct si pe termen lung, iar dintre specialisti considera aceasta

82
Abilitarea actorilor sociali

hotarre judecatoreasca, n special pareri care sustin ca e. nu reprezinta


pentru copilul de vrsta mare ocrotit pe dect reetichetarea mai vechiului
perioade lungi de timp n institutii de concept de delegare. Aceasta
ocrotire, ca nefiind n interesul superior interpretare este fundamentata pe
al copilului. Neeligibil pentru adoptie, analiza manifestarilor exterioare ale
fara sansa reintegrarii n familia actiunilor de e. si delegare, care sunt
biologica, la vrsta de 18 ani, acest relativ similare: n ambele cazuri,
cineva transmite altcuiva dreptul,
copil ramne fara nici un sprijin. \Nina
obligatia si mijloacele de a realiza o
Petre[ anumita activitate si de a atinge
Vezi si: actori sociali implicati n obiective prestabilite. Cu toate
protectia copilului n dificultate; copil acestea, exista o diferenta majora n
n dificultate; asistent maternal continutul celor doua actiuni,
profesionist; centru de plasament; referitoare la resorturile interne ale
acestora: daca delegarea este facuta
centru de zi; centru maternal n virtutea unor relatii ierarhic-
functionale, e. se ntemeiaza pe
ncrederea reciproca ntre participantii
Abilitarea actorilor sociali la actiune. Persoana care
(empowerment) mputerniceste este ncrezatoare ca
cel mputernicit va utiliza cu
Termenul consacrat de empower- ntelepciune puterea de a decide si de
ment, ntr-o traducere ct mai a actiona si este dispusa sa accepte
comprehensiva, se refera la abilitarea anumite esecuri, ca parte a procesului
individului sau a grupurilor sociale, la de nvatare. Persoana mputernicita
dezvoltarea, respectiv cresterea puterii este ncrezatoare ca deciziile si
acestora n raport cu institutiile sociale. actiunile sale se vor bucura de sprijin si
ntr-o definire alternativa, empower- ntelegere din partea celui care a
ment nseamna mpartirea puterii. mputernicit-o.
Puterea reprezinta abilitatea de a Conceptul este utilizat, de asemenea,
atinge obiective semnificative: o si n evaluarea programelor sociale.
persoana care dispune de putere are Evaluatorul care opteaza pentru e. si
att resursele, ct si libertatea de a asuma rolul de resursa a programului,
realiza obiective care sunt atractive devenind un ndrumator si facilitator
pentru sine si utile pentru organizatie care lucreaza pe picior de egalitate cu
(Rosinski, 1996). participantii. Avantajul este dublu: pe
Conceptul de empowerment s-a de-o parte, se pot obtine informatii
dezvoltat n contextul teoriilor radicale substantiale nu numai despre ceea ce
n stiintele sociale (e.g., Payne, 1999; a ntreprins programul, dar si despre
Russel-Erlich si Rivera, 1986; modul n care cei care au primit
Solomon, 1976; Rojek, 1986), interventia respectiva valorizeaza
capatnd amploare n asistenta sociala acest lucru, ceea ce permite
o data cu schimbarea de paradigma si proiectarea unor interventii viitoare n
renuntarea la modelul medical n masura sa raspunda mai bine nevoilor
favoarea celui umanist, la sfrsitul grupului-tinta; pe de alta parte, e.
anilor saptezeci. modeleaza procesul de nvatare att al
n anii 80, conceptul a nceput sa fie participantilor, ct si al evaluatorului
utilizat cu precadere n teoria nsusi. Principalul risc al utilizarii e. n
managementului. Exista nu putine evaluare consta n faptul ca fluiditatea

83
acestei abordari poate deveni un sau interpersonala (Bricker-Jenkins si
obstacol pentru evaluatorii externi. De Hooyman, 1986; Pinderhughes, 1989;
aceea, o abordare de tip e. este Solomon, 1976).
recomandabila mai cu seama n cazul
evaluarilor interne. n acest caz nsa, Definirea puterii
exista riscul ca un sistem internalizat n teoria empowermentului, puterea
de evaluare sa devina mai degraba un este definita n mod pozitiv, ca fiind (1)
produs al acelei culturi, dect un capacitatea de a influenta cursul vietii
instrument de schimbare veritabil. unei persoane; (2) o expresie a valorii
ntr-o definitie foarte larga, e. de sine; (3) capacitatea de a lucra
reprezinta procesul de intensificare a mpreuna cu altii pentru a controla
puterii personale, interpersonale sau unele aspecte ale vietii publice; (4)
politice, astfel nct indivizii sa poata accesul la mecanismele luarii de
actiona pentru a-si mbunatati conditiile decizie n spatiul public.
de viata (Gutierrez, 1990). Teoria si
Daca analizam puterea din perspectiva
practica empowermentului se
relatiilor de putere care pot afecta
centreaza n jurul conceptului de
negativ interactiunea sociala, puterea
putere.
devine (1) capacitatea de a bloca
Astfel, e. reprezinta transformarea sansele grupurilor stigmatizate/
lipsei de putere individuale si colective vulnerabile; (2) capacitatea de a
n putere personala, culturala si exclude alte persoane si preocuparile
politica. E. presupune dezvoltarea unei acestora din procesul de luare a
mentalitati, un sens al puterii, eficientei deciziei; (3) un mod de control al celor
si competentei personale si mai vulnerabili (vezi si neajutorare
modificarea conditiilor structurale n nvatata, Selligman, 1975).
vederea realocarii puterii.
Nivelurile de manifestare a
ncepnd cu anii 90, e. ncepe sa fie puterii:
utilizat si sa devina tot mai influent si n
personal = sentimentele si perceptiile
disciplinele sociale. n practica
legate de abilitatea personala n
asistentei sociale, e. reprezinta
influentarea si rezolvarea propriilor
abilitarea celor asistati de a participa
probleme;
nu numai la interventia propriu-zisa, ci
interpersonal = experientele de
si la proiectarea si interpretarea
relationare care faciliteaza sau
rezultatelor acesteia (Jayarathe, 1994).
inhiba rezolvarea problemelor;
Principalul avantaj al unei asemenea
institutional = institutiile sociale care fa-
abordari consta n faptul ca interventia
ciliteaza sau descurajeaza eforturile
devine mult mai sensibila la nevoile
personale de autoajutorare.
reale ale celui asistat. Riscul major
este ca practicianul poate pierde relativ Lipsa de putere (Solomon, 1976) este
usor controlul asupra interventiei exprimata prin inabilitatea de a folosi
(Kagle, 1994). emotiile, capacitatile si cunostintele
si/sau resursele materiale ntr-un mod
ntreaga teorie a empowermentului
prin care exercitarea eficienta a unor
este construita n termeni relationali,
roluri valorizate social sa determine o
pornind de la premisa ca interactiunea
stare de autorealizare si satisfactie
sociala poate genera putere personala
personala.

84
Lipsa de putere sau deprivarea de aspectul oficial si cel neoficial n
putere poate fi determinata de luarea deciziei;
valorizarea negativa, adica plasarea putere tridimensionala - capacitatea de
unor imagini negative asupra rolurilor gndire reflexiva; realizarea
sociale exercitate de oameni potentialului intrinsec; exercitarea
apartinnd anumitor categorii sociale creativa si pozitiva a puterii.
defavorizate sau stigmatizate. Stigma Dimensiuni ale abilitarii
sociala este definita pe scurt ca
ansamblul caracteristicilor diferentiate/ Se disting deci trei dimensiuni ale
abilitarii: a) teoria empowermentului,
discriminatorii determinate care
determina limitarea accesului la dezvoltata n cadrul teoriilor radicale n
servicii, definind ca parametru maxim stiintele sociale (vezi Payne, 1999),
direct relationata cu teoria pledarii
excluziunea sociala (vezi si stigma,
excluziune sociala). cauzei; b) empowermentul, ca proces
conditionat de anumiti factori si
Tehnica de abilitare intervenind pentru realocarea puterii; c)
Valorizarea negativa reprezinta unul practica empowermentului, continnd
dintre blocajele de putere care strategiile de interventie determinate
urmeaza a fi ndepartate prin e. de un scop dat.
Blocajele de putere pot fi: (1) indirecte (a) Din punct de vedere al enuntului
= experiente negative timpurii (stigma- teoretic, e. poate fi definita n mod
tul resimtit, atasat rasei, clasei sociale, sintetic ca:
apartenentei etnice sau religioase, facilitarea accesului unei persoane
dizabilitatilor sau anumitor roluri la resursele necesare si redarea
sociale) care determina scaderea unui anumit control asupra acestor
ncrederii si afecteaza interactiunile resurse;
sociale, obstructionnd cresterea dezvoltarea unor abilitati de luare a
capacitatii de exercitare a unor roluri deciziilor si rezolvare a problemelor;
valorizate social; valorile sociale care dobndirea comportamentului
sprijina structurile de inegalitate/putere; instrumental necesar pentru a
(2) directe = experiente negative relationa eficient cu depozitarii
resimtite direct prin limitarea accesului puterii n vederea procurarii
la servicii si resurse materiale, pe resurselor necesare (vezi Dunst et
criterii de rasa, clasa sociala, al., 1988).
apartenenta etnica sau religioasa,
(b) Din perspectiva interactionala, ea
handicap.
poate fi definita ca fiind (1) procesul de
n e. clientului i sunt puse fata n fata descoperire n sine si n altii a
doua instante ale puterii: puterea capacitatii de schimbare; (2)
asupra celorlalti, care trebuie acceptarea responsabilitatii personale
schimbata n puterea mpreuna cu de actiune; (3) sprijinirea/abilitarea
ceilalti, pentru ceilalti. Se disting astfel altor persoane sau grupuri vulnerabile.
trei tipuri de putere:
A doua dimensiune a empowermen-
putere unidimensionala - autoritatea tului se refera deci la procesul de
de sus n jos (top-down); abilitare. Din aceasta perspectiva, e.
putere bidimensionala - cele doua reprezinta procesul de intensificare a
capete ale puterii sunt marcate de

85
Abilitarea actorilor sociali

sentimentului (sensului) de eficacitate sine, cresterea tendintei de a privi


personala a membrilor unei organizatii dincolo de esecurile personale ca o
prin identificarea conditiilor care mentin cauza a problemei, dezvoltarea
vulnerabilitatea si deprivarea de putere unui sens al destinului mpartasit si
si prin ndepartarea acestora prin constientizare colectiva;
practici organizationale formale si prin 3. cunostinte si deprinderi pentru
tehnici informale de furnizare a unor gndire critica si actiune;
informatii de eficacitate.
4. actiune: prin actiune reflexiva
Scopul e. este deci cresterea capaci- (praxis), indivizii pot dezvolta
tatilor individului de a-si mbunatati strategii de actiune si pot cultiva
conditiile de viata n vederea atingerii resurse, cunostinte si deprinderi
unui nivel dezirabil de egalitate sociala. necesare pentru influentarea
Procesul abilitarii are doua obiective structurilor de putere interne si
distincte: externe. Pe plan psihologic,
obtinerea unei distribuiri echitabile a individul sau grupul asupra caruia
resurselor; relatii neexploatatoare se intervine nvata sa-si asume
ntre oameni; responsabilitatea pentru faptele
abilitarea indivizilor de a dobndi un sale. Comportamental, devine
sens creativ al puterii prin sporirea capabil sa actioneze mpreuna cu
respectului de sine, ncrederii, altii pentru atingerea obiectivelor
cunostintelor si deprinderilor (Rees, comune si a schimbarii sociale si sa
1991, p. 66). reflecteze asupra actiunilor
(c) Abilitarea clientului, la nivel respective, nvatnd din ele.
practic, se refera la dezvoltarea, n Practica de abilitare a clientului
indivizi, familii, grupuri sau comunitati, reprezinta efortul de obtinere a
a abilitatii de a dobndi putere. compatibilitatii ntre nevoi si resurse
Patru elemente sunt semnificative: (Gould, 1987).
1. atitudini, valori si convingeri: n ceea ce priveste interventia efectiva,
convingerile cu privire la eficacitatea abilitarea persoanelor/grupurilor
personala, un sens al sinelui care sociale deprivate de putere reprezinta
promoveaza actiunea personala, o ansamblul de tehnici si strategii prin
convingere n valoarea de sine si un care sunt reduse, eliminate, combatute
sens al controlului afecteaza si transformate valorizarile negative
procesul abilitarii; practicate de categoriile influente ale
2. validare prin experienta colecti- societatii (depozitarii puterii sociale) n
va: n cadrul experientei colective, defavoarea anumitor indivizi sau
sinele si ceilalti recunosc experienta grupuri sociale.
mpartasita, respectiv faptul ca Promovarea unor valorizari negative n
unele dintre perceptiile cuiva despre politicile si practicile institutionale se
sine si lumea nconjuratoare sunt refera la discriminarea institutionalizata
valide si astfel legitimate la o (e.g., rasismul institutionalizat, care
voce. Perspectiva colectiva reprezinta limitarea accesului la
determina scaderea culpabilizarii de serviciile unei institutii sau la posturile

86
oferite n cadrul acelei institutii, pe o perspectiva feminista, care
criterii de apartenenta rasiala). accentueaza n special oprimarea
Institutionalizarea valorizarilor negative femeii, conceptualiznd totodata
determina invizibilitatea atitudinilor fenomenul ntr-o voce unica,
discriminatorii n acel context cautnd unitatea conceptuala ntre
institutional. Deprivarea de putere este concepte ca personalul nseamna
astfel nlocuita de absenta puterii politic, si prezinta puterea n
pentru grupurile valorizate negativ termeni nelimitati;
(vezi si stigma, discriminare, o perspectiva critica fata de orice
excluziune sociala). forma de sistem opresiv, dezvoltnd
Etape ale interventiilor n strategii de promovare a schimbarii
vederea abilitarii sociale.
n cadrul procesului de e., indivizii sau Empowermentul a fost dezvoltat n
grupurile dezavantajate vor parcurge practica asistentei sociale cu categorii
urmatoarele etape: vulnerabile, dezavantajate: femei,
populatii minoritare (n special
a. se vor considera ca avnd un rol populatia de culoare n SUA),
determinant n solutionarea persoane cu dizabilitati, persoane
problemelor lor, renuntnd la starea
lipsite de adapost, persoane cu
de dependenta si prelund un rol probleme de sanatate mentala. Mai
activ n controlul vietii lor; recent, practica empowermentului s-a
b. specialistii cu care lucreaza
extins, cuprinznd grupuri de
(asistenti sociali) vor fi acceptati ca adolescenti si familii dezavantajate.
parteneri, avnd anumite cunostinte Are o aplicabilitate larga n Statele
si deprinderi de care clientii se pot
Unite si n Marea Britanie, contribuind
folosi; la redefinirea asistentei sociale ca
c. structurile de putere sunt privite ca agent al schimbarii. n Romnia,
fiind complexe si supuse schimbarii.
termenul de empowerment este
Practica de abilitare este construita pe introdus ntr-un ritm mai lent, fiind
cinci dimensiuni interpretative esentiale oarecum familiar pentru cei care
(Lee, 1994): lucreaza n domeniul stiintelor sociale
perspectiva istorica a oprimarii, (ndeosebi la nivel academic, neavnd
inclusiv istoria politicilor sociale n nca o aplicabilitate practica efectiva).
ceea ce priveste grupurile oprimate; Rolurile pe care un asistent social le
perspectiva ecologica, cuprinznd preia n practica empowermentului
cunostinte despre potentialul sunt: instructor, respectiv consultant n
individual de adaptare, putere, abuz ceea ce priveste resursele, sensibili-
si deprivare de putere, inegalitati zator al factorilor de putere (rolul
structurale si poluare socio- acesta apare si n practica pledarii
economica; cauzei), facilitator, lider de grup,
o perspectiva etnologica, perspec- mediator, broker al puterii.
tiva care contribuie la activarea
n esenta, dezvoltarea practicii
cunostintelor cu privire la efectele
empowermentului n asistenta sociala
reale ale discriminarii de rasa, de
clasa si ale relatiilor dintre ele; face parte din schimbarea de
paradigma si trecerea de la modelul

87
Abuz instituional

medical, centrat pe interventia discriminatorii fata de (a) personalul


imediata, la modelul umanist, centrat institutiei; (b) clientii deserviti, pe baza
pe client ca beneficiar al serviciilor. unor criterii de sex, vrsta, clasa
Practica empowermentului n asistenta sociala, apartenenta etnica sau
sociala presupune o revizuire critica a apartenenta religioasa; plasarea
atitudinilor si convingerilor despre sine intereselor institutiei deasupra
si mediul socio-politic propriu, precum intereselor personalului angajat sau a
si o validare a experientelor personale, clientilor deserviti.
o sporire a cunostintelor si A.i. este exprimat n limbaj legislativ prin
deprinderilor de gndire critica si promulgarea unor legi si reglementari
stabilire a strategiilor de actiune, care sa faciliteze folosirea discretionara
asumarea unui rol activ n vederea a puterii si autoritatii institutionale n
schimbarii personale si politice. defavoarea personalului angajat sau a
clientilor deserviti. De asemenea,
Practica empowermentului se supra-
ansamblul de politici sociale care
pune la nivel macrosocial cu pledarea
determina reglementarea conditiilor de
cauzei si constituie un suport esential munca poate facilita a.i. prin exprimari
pentru actiunile de lobby, grupurile de ambigue sau omisiuni n ceea ce
presiune fiind unul dintre rezultatele priveste drepturile angajatului.
eficiente ale practicii empowermen- Reglementarile prin care este limitat
tului. \Marciana Popescu & Gabriel accesul individului la serviciile unei
Matauan[ institutii reprezinta o alta forma de a.i.
Vezi si: stigma; excluziune sociala; Conceptul de a.i. se mai utilizeaza si n
pledarea cauzei; neajutorare raport cu tratamentul acordat copilului n
nvatata; discriminare; grupuri de institutiile de ocrotire, institutiile de
interes educatie sau institutiile de sanatate, de
Bibliografie selectiva: Bricker-Jenkins catre angajatii institutiei respective. A.i.
(1986); Deming (1984); Dunst (1988); se poate manifesta prin (1) atitudini
discriminatorii si diferentiate fata de
Gutierrez, Parsons si Cox (1998);
copii, n functie de sex, rasa, clasa
Lee (1994); Mickelson (1995); Rees
sociala, apartenenta religioasa, aparte-
(1991); Solomon (1976)
nenta etnica; (2) neglijare fizica si psiho-
emotionala a copilului, prin izolare
intentionata si ntarire a atitudinilor
Abuz institutional negative; (3) abuz fizic, psiho-emotional
A.i. se refera la folosirea discretionara si sau sexual, comis de angajatii institutiei,
diferentiata a puterii institutiei asupra (a) respectiv de personalul implicat n
personalului angajat; (b) clientilor ocrotirea si educarea copilului, prin
deserviti; limitarea accesului angajatilor exercitarea discretionara a puterii
n procesul de luare a deciziilor, institutionale. \Marciana Popescu[
limitarea sau retragerea discretionara a Vezi si: abuzul copilului; putere
beneficiilor de drept, dezinformarea discretionara
intentionata cu privire la drepturile
angajatului, conform legilor statului de Bibliografie selectiva: Crosson-Tower
drept; exercitarea unor atitudini (1999)

88
pretuit copilul, nconjurndu-l cu dra-
Abuzul copilului goste si acordndu-i o ocrotire paren-
Imaginea copilului a parcurs schimbari tala dupa cele mai nalte standarde
semnificative de-a lungul istoriei, afec- (vezi Corby, 1993; Pollock, 1983).
tnd, direct sau indirect, modul n care Istoric
copilul a fost tratat n familie si n
comunitate. De la regulamentele spar- Att timp ct copilul a fost definit prin
tane, care promoveaza supravietuirea raportare exclusiva la parintii sai, ca
celor puternici, condamnndu-i pe cei proprietate a acestora, parintii au avut
mai vulnerabili, pna la legalitatea drept de viata si de moarte asupra
infanticidului, care nu a fost declarat copiilor lor. Conceptele care predeter-
ilegal n dreptul roman dect n anul mina atitudinea fata de copil sunt si n
318 e.n. (De Mause, 1976), copilul prezent ndelung controversate: drep-
este prezentat ca proprietate a familiei, turile parintilor si drepturile copilului.
a comunitatii si implicit a societatii din n aceasta perspectiva, societatile
care face parte, bunastarea sa
stravechi nu identifica drept abuziv nici
depinznd de bunul plac al acestora.
Societatea occidentala nu se prezinta un comportament al parintelui fata de
cu o situatie mult diferita, istoria si copil (vezi Tower, 1989), iar pedeapsa
literatura descriind copilul ca fiind corporala este acceptata, pna trziu
considerat un adult mai mic, caruia i n secolul XX, ca o modalitate de
sunt atribuite toate responsabilitatile educatie si disciplinare a copilului.
unei persoane adulte. Daca n timp Acesta este motivul pentru care
imaginea copilului se schimba, si pedeapsa corporala este larg uzitata si
datorita noilor curente psihologice care n familie, si n scoala, chiar si n
definesc copilul dupa noi parametri, prezent. Gradul de severitate a
dar si datorita aparitiei miscarii pentru pedepsei corporale admise n limite
drepturile omului, care considera legale variaza n timp. Astfel, n Statele
copilul ca un capitol special al Unite, n statul Massachusetts, n anul
preocuparilor de prim rang, anii 1990 1854 a fost promulgata o lege conform
ne pun n fata ncheierii unei evolutii careia copiii n vrsta de peste 16 ani
ciclice, copilul fiind din nou considerat care si njura sau si blesteama parintii
responsabil si judecat dupa criteriile
pot fi condamnati la moarte, exceptie
folosite n judecarea unei persoane
adulte (miscare nceputa n Marea facnd cazurile n care se dovedeste
Britanie, n 1993 - cnd, dupa omo- un comportament de neglijare sau
rrea lui James, se recomanda cobo- maltratare cruda a copilului, n dreptul
rrea vrstei de raspundere penala la parintelui acestuia (citat n Edwards si
8 ani! - preluata si n unele state n Hopps, 1995).
Statele Unite, ca strategie de comba- n perioada revolutiei industriale, copi-
tere a criminalitatii violente la copii si lul este considerat folositor, n masura
adolescenti). Cu toate acestea, n toate n care poate fi folosit ca forta de
perioadele si n toate tipurile de socie- munca, fiind trimis sa munceasca de la
tate, n ciuda dinamicii normelor folo- o vrsta foarte frageda (Kempe si
site n cresterea si educarea copiilor, Helfer, 1980).
au existat ntotdeauna familii care au

89
Abuzul copilului

Ratele mortalitatii infantile sunt direct se decretul prin care avortul este
corelate cu calitatea ocrotirii parentale, declarat ilegal, atasndu-i-se sanctiuni
chiar daca intervin si alti factori (lipsa drastice, iar numarul de copii ntr-o
unor tratamente eficiente pentru epi- familie este impus prin lege, fiecare
demiile de gripa, pojar si tuberculoza, femeie de vrsta fertila fiind obligata la
specifice secolului al XIX-lea si chiar cel putin patru nasteri. Educatia
primei jumatati a secolului XX). contraceptiva dispare, iar mijloacele
contraceptive devin un bun al pietei
n Romnia, copilul este considerat
negre.
purtatorul numelui familiei si deci apre-
ciat n functie de gen (baietii sunt cei Din acest moment, mortalitatea infan-
care duc numele mai departe). Sigur, tila creste - datorita ncercarilor de n-
aceasta situatie are valabilitate pentru trerupere a sarcinii si conditiilor din ce
familiile din clasele nobiliare sau pentru n ce mai precare de crestere a
familiile bogate (unde transmiterea copilului. De asemenea, mortalitatea
numelui este legata de transmiterea materna creste datorita extinderii
mostenirii). n familiile sarace, copilul avorturilor empirice, prin care se
merge la munca pamntului mpreuna ncearca limitarea dimensiunii familiei.
cu parintii sai, desi acest fapt nu este Creste si numarul copiilor nedoriti, iar
resimtit ca o exploatare, familia n atitudinea parentala este direct
ntregime fiind exploatata de boieri/ influentata de schimbarea de
clasa conducatoare. Daca n alte zone paradigma, copilul fiind perceput ca o
ale lumii, istoria releva existenta unor datorie si chiar ca o povara.
comportamente abuzive fata de copil Institutiile de ocrotire devin institutii
pna spre jumatatea secolului al XX- mamut n care sunt abandonati n
lea, n Romnia familia este prezentata grija statului copiii facuti la directivele
n relatarile istorice ca fiind un adapost impuse.
pentru copil, n situatiile n care acesta Desi pedeapsa corporala n institutiile
este dorit, indiferent de starea publice este interzisa, n familie
materiala a familiei n care se naste. ramne un mod obisnuit de educare a
Mai mult, n situatiile n care familia nu copilului, agravndu-se proportional cu
poate pastra copilul, din diverse numarul de copii nedoriti si cu scade-
motive, adesea biserica si comunitatea rea venitului familiei, cu cresterea
locala si asuma responsabilitatile numarului de copii. Accesul la educatie
pentru cresterea copilului, acesta este limitat, iar calitatea educatiei ele-
beneficiind de un mediu n care i se mentare scade, datorita obligativitatii
dezvolta sensul apartenentei la de promovare, dictate prin lege (fiind
comunitatea locala. deci un deziderat politic, si nu o
A doua jumatate a secolului XX aduce realitate obiectiva, care ar reflecta
o schimbare de paradigma n ceea ce calitatea nvatamntului n scoli).
priveste imaginea copilului n familie, Un alt fenomen atasat schimbarii de
ca si dreptul familiei de a decide paradigma este forma de neglijare a
numarul de copii pe care doreste sa i copilului cea mai larg raspndita n
aiba. Anul 1968 reprezinta un prim Romnia socialista: copiii cu cheile de
moment dramatic n schimbarea gt. Implicarea ambilor parinti n
acestei paradigme, n acest an dndu- munca pentru ntretinerea familiei si

90
calitatea ambigua a serviciilor de Perspectiva legislativa defineste
ocrotire a copilului (acestea disparnd abuzul ca fiind:
cu desavrsire pentru copiii de vrsta ...vatamarea fizica sau psihica, abuzul
scolara) determina transferul sexual sau exploatarea, neglijarea sau
responsabilitatii de ocrotire a copilului maltratarea unui copil de catre o
asupra strazii. persoana responsabila pentru ocrotirea
Istoric vorbind, fenomenul abuzului copilului, n anumite circumstante care
copilului, desi un fenomen stravechi si indica vatamarea sau amenintarea
ntlnit n toate timpurile si n toate sanatatii si bunastarii copilului, conform
societatile umane, devine o problema prevederilor n vigoare; termenul de
acuta pentru Romnia n era comu- persoana responsabila pentru ocroti-
nista, fiind nsa identificat ca atare doar rea copilului include orice angajat al
dupa caderea blocului comunist. Am- unei institutii de ocrotire; si orice
plificarea fenomenului este deci persoana angajata pentru a oferi
explicata de lipsa mijloacelor legale de servicii de ocrotire a copilului n afara
interventie si promovarea politica a familiei. (Child Abuse Prevention and
unei atitudini care perverteste ocrotirea Treatment Act, 1974, amendat de
parentala, prin interventia fortata a Child Abuse Prevention, Adoption and
statului n viata privata. Pe de alta Family Services Act, 1992 - 42 Sec.
parte, interventia statului se opreste 5106g.)
aici n situatiile n care copilul este n ceea ce priveste perspectiva legis-
expus unor pericole reale, statul lativa romneasca, conform Codului
respectnd brusc intimitatea familiei, penal romn, abuzul copilului apare
violata prin lege n momentul impunerii definit ca privind rele tratamente apli-
unui numar de copii, pe considerente cate minorului, reprezentnd:
politice.
aplicarea, de catre parinte sau de
Definitii ale abuzului copilului catre persoana caruia copilul i-a fost
Abuzul si neglijarea copilului sunt ncredintat, de masuri sau tratamente
constructe legale, sociale si culturale de orice fel care pun n primejdie grava
asociate n mod esential unui anumit dezvoltarea fizica, intelectuala sau
timp si unui anumit loc. Ceea ce noi morala a copilului. Include alungarea
numim azi infanticid si deci maltratare de acasa, expunerea la mbolnavire,
a copilului n cel mai grav mod cu aplicarea de lovituri corporale grave,
putinta era pentru populatiile antice o amenintarea grava, lipsirea de
practica fireasca de restrngere a libertate, punerea minorului sa
marimii familiei si promovare a cerseasca, punerea unui minor sa
sanatatii speciei. Tot astfel, anumite practice prostitutia, punerea minorului
practici si obiceiuri definite de noi ca sa asiste la scene ori acte cu caracter
abuz sunt tolerate si chiar ncurajate n obscen etc.
alte societati. De aceea, este necesara si, de asemenea, apar referiri la abuzul
stabilirea unei definitii general valabile, copilului n articolele referitoare la
care sa aiba n atentie promovarea infractiunile sexuale asupra minorilor.
interesului suprem al copilului si Totodata, legea privind protectia
asigurarea bunastarii acestuia. copilului aflat n dificultate face referiri
la situatiile n care viata si sanatatea

91
copilului sunt amenintate, nglobnd cate n ocrotire, nu sunt satisfacute
oarecum notiunea de abuz n notiunea (Zuravin, 1991).
de copil aflat n dificultate. Neglijarea fizica este definita n legis-
Daca sanatatea sau dezvoltarea fizica latia de protectie a copilului din Marea
a copilului sunt primejduite prin modul Britanie ca:
de exercitare a drepturilor parintesti, Neglijarea persistenta sau severa a
prin purtare abuziva sau prin neglijenta copilului sau esecul de a-l proteja de
grava n ndeplinirea ndatoririlor de orice eventuala expunere la vreun
parinte ori daca educarea, nvatatura pericol, incluznd supunerea la frig si
sau pregatirea profesionala a copilului nfometare sau esecul total de a
nu se face n spiritul respectului fata de asigura copilului minimul de ocrotire,
normele social-morale ale societatii, se avnd drept rezultat afectarea
poate cere decaderea parintelui din semnificativa a sanatatii si dezvoltarii
drepturile parintesti. copilului, inclusiv sindromul nonorganic
Conform definitiilor existente, nu se al ntrzierii n dezvoltare (DHSS,
face nici o delimitare conceptuala a di- 1991).
feritelor forme de abuz. De asemenea, Neglijarea reprezinta o forma pasiva
mentionarea calificativului grav/grava de maltratare a copilului, determinata
determina ncadrarea n criteriile de de omisiuni deliberate sau accidentale,
definire doar a formelor grave de dar cu o frecventa semnificativa, ale
maltratare, ceea ce face ca orice parintilor sau persoanelor implicate n
vatamare semnificativa care nu a atins ocrotirea copilului, n ceea ce priveste
nivelul maxim de gravitate sa nu fie asumarea responsabilitatilor de ocro-
luata n considerare si monitorizata, n tire a copilului, pentru satisfacerea ne-
conditiile prezentei legi. voilor fundamentale de crestere si dez-
Forme de abuz (maltratare) al copilului: voltare. Termenul de omisiune vizea-
1. Neglijarea copilului za (1) nesatisfacerea nevoilor bazale =
deprivarea de hrana, mbracaminte,
Literatura de specialitate defineste adapost; (2) nesatisfacerea nevoilor de
termenul de neglijare a copilului n securitate = supraveghere neadecvata
contextul unui continuum al ocrotirii a copilului cu expunerea subsecventa
copilului, care variaza de la ceea ce a acestuia unor riscuri de vatamare; (3)
este considerat a fi standardul maxim nesatisfacerea nevoilor afective =
al ocrotirii copilului, pna la maltratare neglijare emotionala; (4) nesatisface-
si abuz. Definirea neglijarii se face prin rea nevoilor de dezvoltare = neglijare
raportare la responsabilitatile mparta- educationala; (5) nesatisfacerea nevoi-
site de ocrotire a copilului, cu implica- lor de interventie imediata = neglijarea
rea tuturor actorilor comunitari respon- sanatatii copilului; (6) nesatisfacerea
sabili (parinti, familie extinsa, comuni- nevoii de apartenenta = neglijare co-
tate si societate). n definirea neglijarii munitara; omisiuni privind asigurarea
copilului se tine seama de acele nevoi bunastarii copilului la nivel institutional
fundamentale de crestere si dezvoltare = neglijare institutionala (vezi si abuz
care, datorita omisiunii, inactiunii sau institutional, Dubowitz, Black, Starr si
neglijentei parintilor/persoanelor impli- Zuravin, 1993; Kadushin, 1988;
Polansky, Hally si Polansky, 1975).

92
O forma intermediara a neglijarii copi- institutional, n absenta unor servicii
lului, care implica intentionalitate si ac- adecvate prin care sa se asigure con-
tiune din partea parintelui, este aban- ditiile fundamentale de crestere si dez-
donul copilului. Abandonul copilului voltare pentru copiii abandonati stra-
se poate concretiza n doua forme: (a) zii. Din punct de vedere conceptual,
abandonul n fapt, pentru cazurile n copiii strazii se regasesc n definirea
care persoana responsabila pentru copilului abandonat, a copiilor lipsiti de
ocroirea copilului nu si asuma aceasta adapost, a copiilor neglijati si a copiilor
responsabilitate, parasind copilul n abuzati. Ca efect al lipsei totale de
spatii publice, institutii publice sau n supraveghere, unii dintre acesti copii
grija unor persoane private. n Rom- apar mai trziu n categoria delinc-
nia, aceasta forma de abuz al copilului ventei juvenile, n timp ce altii se rega-
este definita n temeni legislativi si prin sesc n retelele de prostitutie juvenila.
omisiunea de a lua contact cu copilul Reducerea unui fenomen att de com-
pentru o perioada de mai mult de 6 plex la o eticheta peiorativa, cu poten-
luni, n cazul n care acesta este plasat tial stigmatizant si discriminatoriu, re-
ntr-o institutie de ocrotire; (b) aban- prezinta un caz concret de neglijare
donul emotional al copilului intervine comunitara si institutionala a copilului
n momentul n care copilul nu benefi- si incrimineaza toti factorii de decizie.
ciaza de ocrotire parentala, apartinnd 2. Abuzul fizic al copilului
doar fizic parintilor sau ocrotitorilor le- Abuzul fizic al copilului (maltratarea co-
gali. Aceasta forma de abandon este pilului) este definit n functie de actele
mai greu de identificat, dar constituie de agresiune comise asupra copilului,
un element esential pentru stabilirea care au ca rezultat vatamarea fizica a
unor strategii coerente de protectie a copilului sau expunerea copilului unui
copilului, avnd n vedere efectele de
risc de vatamare fizica. n Marea Brita-
lunga durata care afecteaza dramatic
nie, legislatia de protectie a copilului
dezvoltarea copilului.
(Children Act, 1989) introduce un ter-
Un exemplu relevant de neglijare co- men nou n definirea abuzului copilului:
munitara si institutionala a copilului l vatamare semnificativa. Acest termen
constituie copiii strazii. Fenomen so- se aplica definirii abuzului fizic, stabi-
cial exploziv dupa 1990, prezenta co- lind criteriile folosite n evaluarea unui
piilor pe strazile marilor orase, n cea comportament ca fiind abuziv, n func-
mai mare parte datorita lipsei unui tie de efectele pe care le are asupra
adapost stabil, att din punct de ve- bunastarii fizice si dezvoltarii copilului.
dere fizic, ct si din punct de vedere
emotional, este nglobat sub denu- Abuzul fizic al copilului este definit ca
mirea de copii ai strazii, categorie cu fiind:
conotatii negative, subliniind lipsa Orice vatamare sau risc de vatamare
oricaror factori comunitari sau institu- fizica a copilului sau esecul de a pre-
tionali care sa-si asume responsabili- veni suferinta fizica produsa unui copil,
tatea pentru ocrotirea acestor categorii incluznd otravirea intentionata, sufo-
de copii. Esecul factorilor de decizie n carea intentionata si sindromul Mn-
protectia copilului se regaseste la nivel chausen by proxi (DHHS, 1991).

93
Abuzul copilului

Chase (1975) implica n definirea abu- n legislatia n vigoare n tara noastra,


zului copilului persoanele care vor fi abuzul fizic este definit la nivelul Co-
considerate responsabile pentru mal- dului penal prin termenul de rele tra-
tratarea fizica a copilului: tamente aplicate minorului. Termenii
Abuzul fizic reprezinta vatamarea deli- de definire se refera la:
berata si intentionata a unui copil, co- aplicarea, de catre parinte sau de
misa de o persoana care are copilul catre persoana caruia copilul i-a fost
n ocrotire. Formele de manifestare ncredintat, de masuri sau tratamente
ale abuzului fizic sunt: bataia, lovirea, de orice fel care pun n primejdie
arsuri cu tigara, oparirea cu apa fier- grava dezvoltarea fizica, intelectuala
binte, strangularea, tortura fizica, crima. sau morala a copilului. Include alun-
Literatura de specialitate ofera trei garea de acasa, expunerea la mbol-
tipuri de definitii: navire, aplicarea de lovituri corpo-
rale grave, amenintarea grava, lipsirea
(1) Din punct de vedere medical,
de libertate, punerea minorului sa cer-
abuzul fizic este definit prin raportare la
seasca, punerea unui minor sa prac-
gradul de severitate al vatamarii fizice
tice prostitutia, punerea minorului sa
determinate: echimoze, leziuni, fracturi,
asiste la scene ori acte cu caracter ob-
arsuri, traumatisme. Comportamentele
atasate abuzului fizic sunt incluse n scen etc.
categoria definita medical ca sindro- O oarecare referire la abuzul fizic al
mul copilului batut (Kempe), implicnd copilului mai apare n Codul familiei si
gama consecintelor psihoemotionale n Ordonanta Guvernului privind pro-
ale abuzului fizic asupra copilului. tectia copilului aflat n dificultate nr.
Astfel, n paradigma medicala, abuzul 26/1997, la articolele care stabilesc
fizic este definit n functie de conditia situatiile n care se procedeaza la
copilului vatamat care se cere tratata si decaderea din drepturile parintesti.
de starea psihica a parintelui agresor, (3) A treia paradigma folosita n
care, de asemenea, solicita interventia definirea abuzului fizic al copilului este
medicului.
cea oferita de asistenta sociala, n
(2) Din punct de vedere legal, abuzul contextul careia abuzul fizic este definit
fizic este definit n functie de intentio- n functie de consecintele anticipate.
nalitate, raportata la drepturile si res- Astfel, reechilibrarea sistemului familial
ponsabilitatile stabilite prin lege pentru devine centrul atentiei, abuzul fizic
cei implicati. Astfel, copilul este definit fiind definit n termenii disfunctiilor
ca fiind victima unui comportament relationale.
abuziv, n timp ce parintele este fie
agresor (prin ncalcarea drepturilor co- Etiologia abuzului fizic este analizata
pilului si nerespectarea responsabilita- din diferite perspective teoretice, avnd
tilor personale fata de copil), fie com- n vedere complexitatea fenomenului si
plice (prin esecul de a preveni abuzul diversitatea punctelor de vedere
sau de a denunta comportamentul existente.
abuziv fata de copil factorilor de deci- Abordarile psihopatologice explica
zie). Drepturile individuale devin chin- abuzul fizic n functie de personalitatea
tesenta abordarii juridice. parintelui agresor (modelul psihodina-

94
mic - Factor si Wolfe, 1990), tulburarile Modelul socio-psihologic pune n
de sanatate mentala ale parintelui discutie contributia unor factori ca,
agresor (modelul bolii psihice - Justice somajul, conflictele maritale, izolarea
si Justice, 1976) sau prin elementele sociala, aparitia unor copii nedoriti,
temperamentale caracteristice parinte- numarul prea mare de copii, existenta
lui agresor (modelul trasaturilor tempe- unui copil/membru al familiei cu
ramentale - Delsordo, 1963; Boisvert, dizabilitati sau cu probleme de
1974). sanatate psihica etc. la declansarea
Abordarile interactionale propun doua unor comportamente abuzive (Gelles,
tipologii n explicarea abuzului fizic: 1973).
tipologia parintelui agresor vs. tipologia Modelul psihosocial: abuzul fizic este
copilului abuzat. Un rol esential l are rezultatul unui sistem de interactiuni la
perceptia si asteptarile parintelui agre- nivelul cuplului parental, ntre parinte si
sor asupra copilului abuzat, la aceasta copil, ntre copil si mediul sau de dez-
adaugndu-se evenimentele circum- voltare, ntre parinte si mediul de dez-
stantiale care afecteaza fixarea atasa- voltare si ntre parinte si societate
mentului parinte-copil (Martin, 1976; (Justice si Justice, 1976). Din aceasta
Tzeng et al., 1991). perspectiva, abuzul reprezinta rezulta-
tul unui sistem complex de variabile,
Abordarea structurala analizeaza etio- puternic interrelationate, avnd un rol
logia abuzului fizic din perspectiva mo- determinant n sistemul familial n care
delelor parentale disfunctionale, identi- se dezvolta agresorul si copilul abuzat.
ficnd patru tipuri de familii de risc:
3. Abuzul sexual
familia contopita, familia detasata,
copilul parentificat, si familia cu tap n termeni generali, abuzul sexual este
ispasitor, n care se procedeaza definit n Enciclopedia de Asistenta
practic la blamarea victimei (Karpel si Sociala (Social Work Encyclopedia) ca
Straus, 1983; Tzeng et al., 1991). fiind orice contact fortat, manipulat sau
obtinut prin persuadare psihica, cu un
Modelul ecosistemic procedeaza la copil, de catre o persoana adulta (dife-
identificarea si analizarea factorilor de renta de vrsta ntre copil si persoana
mediu care intervin n declansarea si adulta fiind n general estimata la cel
mentinerea comportamentului abuziv putin 5 ani, pentru a defini abuzul din
(ex., deficitul de educatie; saracia; ra- perspectiva unui raport de putere -
sismul, somajul, stresul ocupational n.a.) responsabila pentru ocrotirea
etc. - Gil, 1986). acestuia, n scopul obtinerii unei gratifi-
Modelul nvatarii sociale explica abuzul cari sexuale de catre persoana adulta.
Conceptul de abuz, n sine, opereaza
copilului prin raportarea la anumite
cu o serie de termeni determinanti: (1)
comportamente nvatate, n ceea ce
relatie = interactiunea stabilita ntre co-
priveste comunicarea, disciplinarea, pilul abuzat si persoana abuzatoare se
stabilirea regulilor, exprimarea bazeaza pe existenta unei relatii apro-
emotionala, etc. Lipsa ncrederii n sine piate, abuzul constnd n fapt n viola-
devine un factor determinant n rea ncrederii stabilite pe baza acestei
iterarea unor comportamente abuzive relatii; (2) intimitate personala = abuzul
(Justice si Justice, 1976). consta n ncalcarea granitelor perso-

95
nale, n baza unui raport de putere; (3) netrare vaginala, orala sau anala, atin-
raport de putere = abuzul este facilitat geri sexuale, voyeurism, si expunere a
de existenta unor relatii inegale, organelor genitale, ca si expunerea
raportul de putere fiind cu att mai copilului la anumite materiale porno-
intens cu ct relatia ntre victima si grafice sau obiecte erotice. Caracte-
agresor este mai apropiata. ristica definitorie a abuzului sexual este
Boszormeny-Nagy si Spark (1984) ca copilul nu consimte si nici nu poate
redefinesc abuzul sexual al copilului n consimti la actul sexual la care este
familie n baza loialitatilor invizibile supus, datorita diferentelor sem-
nificative de putere, date de vrsta,
stabilite ntre parintele/persoana abu-
marime fizica, cunostinte si pozitie n
zatoare si copilul abuzat. Astfel, abuzul
relatia cu agresorul.
este perpetuat, n masura n care
copilul protejeaza prin tacere relatiile Codul penal romn identifica o serie de
intrafamiliale. comportamente, incluse n categoria
infractiunilor sexuale, care pot constitui
Exista cteva puncte critice de luat n abuz sexual. Cu toate acestea, multe
considerare n definirea abuzului comportamente ramn n afara
sexual: definitiei juridice folosite de codul
x intentionalitatea actului, n vede- penal.
rea obtinerii gratificarii sexuale; Legislatia Statelor Unite foloseste
x frecventa actului; urmatoarea definitie juridica a abuzului
x asocierea actului abuziv cu sexual:
impunerea relatiei de putere. Abuzul sexual = (1) folosirea, persua-
n functie de natura relatiei dintre agre- darea, inducerea, impunerea sau con-
sor si copilul abuzat, abuzul sexual strngerea unui copil de a se angaja n
poate fi intrafamilial sau extrafamilial. orice fel de conduita sexuala (sau o
n limbaj juridic, abuzul sexual intra- simulare a unei altfel de conduite) cu
familial, finalizat prin contact sexual, scopul producerii unei imagini vizuale a
(genital sau anal) este numit incest si unei asemenea conduite; (2) violul,
este incriminat n aproape toate socie- molestarea, prostitutia sau orice alta
tatile moderne. n Romnia, incestul forma de exploatare sexuala a copilului
sau relatia incestuoasa cu un copil, n
este considerat infractiune si sanctio-
anumite circumstante n care
nat prin lege.
sanatatea si bunastarea copilului sunt
Gama de comportamente care pot fi afectate sau amenintate (Child Abuse
considerate abuzive este nsa mult mai Prevention and Treatment Act 42,
larga. n literatura de specialitate, abu- amendat de Public Law 98-457, la
zul sexual cuprinde o gama larga de Congresul al 98-lea, 9 octombrie
comportamente sexuale neconsensua- 1984).
le, care implica copii. Sunt incluse aici
Abuzul sexual se refera deci la orice
toate tipurile de acte sexuale comise
experienta sexuala n copilarie care
prin forta sau amenintarea cu forta si
afecteaza sau ar putea afecta dezvol-
activitatile sexuale comise de un adult
tarea sanatoasa a copilului (National
sau un copil aflat la o diferenta de
Center on Child Abuse and Neglect,
vrsta semnificativa de copilul agresat.
1985, p. 3).
Comportamentele sexuale includ pe-

96
Exploatarea sexuala a copilului se de a oferi protectie adecvata copilului
refera la constrngerea sau manipu- sau acceptarea unor comportamente
larea copilului n a participa la anumite maladaptative ale copilului, ca de
experiente sexuale care au un scop exemplu, delincventa sau abuzul de
comercial (realizarea de materiale droguri (conform Crosson-Tower,
pornografice, implicarea copilului n 1999, p. 206).
retele de prostitutie juvenila). Operationalizarea definitiei abuzului
Violul unui copil este definit ca fiind psihoemotional a dus la definirea
acel act de penetrare a corpului urmatoarelor forme de abuz
copilului de catre o persoana adulta - (comportamente abuzive) (Crosson-
definitia cuprinznd astfel mai mult Tower, 1999; Wiehe, 1990):
dect ceea ce se ntelege n mod Respingere = persoana adulta aflata
traditional prin penetrare: penetrare n rol de ocrotire fata de copil refuza
genitala, orala, anala, manuala.
sa recunoasca valoarea copilului si
Pedofilia este definita n Codul penal legitimitatea nevoilor sale;
romn si n manualele de psihiatrie ca
reprezentnd obtinerea gratificarii Izolare = persoana adulta aflata n rol
sexuale de catre o persoana adulta, de de ocrotire fata de copil izoleaza
la un minor. Considerata ca fiind o dis- copilul de orice experiente normale,
functie sexuala, n contextul careia ori- mpiedicndu-l n stabilirea unor
entarea sexuala primara a adultului relatii de prietenie si facndu-l sa
este fata de copii, reprezinta una dintre creada ca este singurul din ntregul
formele de abuz sexual extrafamilial, univers;
recunoscute si sanctionate prin lege. Terorizare = persoana adulta aflata n
Pederastia reprezinta relatia sexuala rol de ocrotire fata de copil ataca
dintre un barbat si un copil de sex verbal copilul, creeaza un climat de
masculin. frica, tiranizeaza si sperie copilul,
4. Abuzul psihoemotional inoculndu-i convingerea ca lumea
Reprezinta forma de abuz cea mai este capricioasa si ostila;
dificil de identificat. n fapt, abuzul Ignorare = persoana adulta aflata n
psihoemotional nsoteste toate cele- rol de ocrotire fata de copil depri-
lalte forme de abuz. Mesajele trans- veaza copilul de orice stimulare
mise unui copil, prin care identitatea si esentiala, oprindu-i cresterea emo-
valoarea sa sunt atacate lasa traume tionala si dezvoltarea intelectuala;
mult mai grave dect loviturile fizice. Corupere = persoana adulta aflata n
Neglijarea emotionala impieteaza asu- rol de ocrotire fata de copil sociali-
pra formarii atasamentului, crend pre-
zeaza copilul n mod disfunctional,
mise pentru victimizarea ulterioara a
stimulndu-l sa se angajeze n
copilului. Abuzul psihoemotional inclu-
de agresivitate verbala sau emotionala, comportamente distructive si anti-
amenintari sau respingere si izolare, cu sociale, rentarind tendintele de-
rol punitiv. Neglijarea emotionala se viante si dezabilitnd copilul fata de
refera la lipsa de afectivitate, orice experienta sociala normala;
inconsistenta relatiei afective, refuzul Distrugerea obiectelor personale;

97
Torturarea si distrugerea animalelor Politicile sociale de suport al familiei si
care apartin copilului. copilului sunt responsabile pentru mo-
Abuzul psihologic consta n: (1) tortura nitorizarea eficienta si corecta a cazu-
psihologica; (2) teroare psihologica; (3) rilor de abuz (prin nregistrare cores-
vatamare psihica; (4) abandon psiho- punzatoare), pregatirea unui personal
logic (indisponibilitatea emotionala a calificat pentru interventiile n cazurile
persoanei adulte aflate n rol de de abuz al copilului (asistenti sociali,
ocrotire - OHaggan, 1993). psihologi, cadre medicale si educatori),
Nu este clara delimitarea ntre abuzul elaborarea unor regulamente institutio-
psihologic si cel emotional, cele doua nale clare, prin care sa fie mentionate
fiind relationate. Cu toate acestea, responsabilitatile fiecarui actor social
abuzul emotional poate fi definit ca implicat, si dezvoltarea unor servicii
acel raspuns comportamental emotio- alternative de protectie a copilului, pen-
nal inadecvat, sustinut si repetat, la tru situatiile n care copilul este expus
exprimarile emotionale ale copilului si abuzului sau riscului de abuz n propria
implicit la manifestarile comportamen- sa familie. \Marciana Popescu[
tale ale acestuia. Abuzul psihologic Vezi si: violenta domestica
constituie acel comportament inadec- Bibliografie selectiva: Edwards si
vat, sustinut si repetat, care distruge Hopps (1996); Crosson-Tower (1999);
sau reduce n mod substantial poten- Corby (1993)
tialul de creativitate si dezvoltare a
unor abilitati mentale esentiale ale
copilului - incluznd inteligenta, Acreditarea serviciilor
memoria, recunoasterea, perceptia, de sanatate
atentia, limbajul si dezvoltarea morala
(OHaggan,1993). A. este o metoda din ce n ce mai
n Romnia, n absenta unor legi foarte agreata de evaluare a calitatii ser-
specifice si n contextul unor servicii viciilor furnizate de o persoana, un
grup sau o institutie sanitara.
sociale insuficient dezvoltate, abuzul
copilului este redus la forma sa fizica, n cazul serviciilor de sanatate, acredi-
fiind definit strict medical, din perspec- tarea ofera un sistem complex de
tiva gravitatii leziunilor nregistrate. De apreciere din exterior, avnd trei mari
asemenea, sunt sanctionate formele obiective:
extreme de abuz sexual (incest, viol,  sa ofere siguranta populatiei n
pedofilie). Explozia numerica a cazuri- legatura cu serviciile acreditate
lor de abuz fizic, ncadrate din punct de printr-un proces cuprinzator si o
vedere legal la vatamari corporale gra- decizie corecta;
ve, lovituri cauzatoare de moarte,  sa ofere informatii corecte despre
pruncucidere sau omor calificat, con- performanta serviciului acreditat
stituie o expresie a insuficientei strate- tuturor partilor interesate;
giilor existente pentru prevenirea cazu-  sa contina un proces care sa sti-
rilor de abuz si pentru protectia adec- muleze si sa motiveze organizatiile
vata a copilului n familia sa. si pe practicieni n activitatea lor

98
ndreptata spre satisfactia populatiei lului n dificultate au ramas neschim-
printr-o nalta calitate a serviciilor bati, desi, ncepnd din anul 1990, o
lor. data cu schimbarea regimului politic,
Acreditarea este un program care Romnia si afirmase intentia unei
poate fi voluntar sau obligatoriu, n schimbari prin ratificarea n 1990 a
functie de reglementarile specifice unei Conventiei ONU privind drepturile
tari; n consecinta, procesul de copilului si prin includerea n
acreditare este atributia unei institutii Constitutia Romniei a principiului care
private sau publice. garanteaza libera dezvoltare a
personalitatii umane: Copiii se bucura
Acreditarea si propune: de un regim special de protectie si de
 sa stabileasca nivelul calitatii asistenta n realizarea drepturilor lor.
ngrijirilor acordate de o institutie Vechiul sistem de protectie a copilului
medicala; aflat n dificultate care a functionat
 sa anticipeze daca institutia n
pna n 1997 era favorabil ocrotirii
cauza va oferi ngrijiri de o calitate
copilului n institutii rezidentiale.
acceptabila n viitor;
Comisia pentru Ocrotirea Minorului
 sa creasca oferta de ngrijiri a
(COM) era instanta administrativa
institutiei;
judeteana, autorizata sa hotarasca
 sa recunoasca, att n cadrul
adoptarea unei masuri de protectie a
institutiei, ct si fata de populatie,
ca aceasta ofera ngrijiri de copilului n dificultate.
sanatate cel putin la un nivel Ministerul Sanatatii, Ministerul
acceptabil de calitate. Educatiei Nationale, Secretariatul de
Finalitatea procesului de acreditare Stat pentru Persoane cu Handicap
consta n cresterea calitatii serviciilor asigurau protectia sociala a copilului n
medicale si a satisfactiei pacientului. dificultate n institutii rezidentiale de
\Cristian Vladescu[ ocrotire separate artificial, pe criteriul
vrstei, al tipului sau gradului de
Vezi si: evaluarea programelor sociale handicap (leagane, case de copii,
Bibliografie selectiva: Ellencweig (1992) camine-spital, centre de recuperare
pentru distrofici, centre de recuperare
neuropsihiatrica infantila).
Actori sociali implicati n n martie 1997 a fost initiata schim-
protectia copilului n barea sistemului de protectie a copi-
dificultate n Romnia lului n dificultate, de la un sistem cen-
trat pe institutie catre un sistem orien-
Actorii sociali reprezinta totalitatea in- tat pe protectia n familie a copilului.
stitutiilor guvernamentale si neguver-
namentale care joaca un rol determi- Responsabilitatea de a asigura copilu-
nant n protectia copilului n dificultate. lui aflat n dificultate protectie si asis-
tenta n realizarea si n exercitarea co-
Pna la nceputul anului 1997, sistemul respunzatoare a drepturilor sale revine,
de protectie a copilului aflat n difi- n primul rnd, colectivitatii locale din
cultate instituit n 1970 si, respectiv,
care acesta face parte. Consiliul
actorii sociali implicati n protectia copi-
judetean si consiliile locale ale sec-

99
toarelor municipiului Bucuresti Ministerului de Interne, Ministerului
stabilesc masuri de protectie a copilului Muncii si Protectiei Sociale, specialisti
aflat n dificultate si asigura aplicarea n domeniul protectiei copilului de la
corespunzatoare a acestora. Pentru nivel local sau din cadrul organizatiilor
exercitarea acestor activitati, consiliul neguvernamentale.
judetean sau consiliile locale ale Serviciul public specializat pentru
sectoarelor municipiului Bucuresti protectia copilului functioneaza ca
organizeaza Comisia pentru Protectia institutie publica de interes judetean,
Copilului si Serviciul public specializat respectiv local, cu personalitate juridi-
pentru protectia copilului. Consiliul ca. Serviciul public specializat pentru
judetean, respectiv consiliile locale ale protectia copilului analizeaza situatia
sectoarelor municipiului Bucuresti cola- copiilor aflati n dificultate, propune
boreaza pentru realizarea atributiilor ce comisiei masurile de protectie a
le revin pentru protectia copilului cu copilului aflat n dificultate si asigura
serviciile deconcentrate ale minis- aplicarea corespunzatoare a acestora.
terelor (Ministerul Muncii si Protectiei Serviciul public specializat pentru
Sociale, Ministerul Educatiei Nationale, protectia copilului asigura copiilor aflati
Ministerul Sanatatii, Secretariatul de n dificultate protectie si asistenta n
Stat pentru Persoane cu Handicap, realizarea si exercitarea drepturilor lor
Ministerul de Interne) si cu organisme- si acorda sprijin si asistenta parintilor
le private autorizate de catre Comisia pentru prevenirea situatiilor ce pun n
pentru Protectia Copilului sa desfa- pericol securitatea si dezvoltarea
soare activitati de protectie a copilului copilului. Serviciul public specializat
(organizatii neguvernamentale - ONG). pentru protectia copilului are n
Comisia pentru Protectia Copilului structura sa organizatorica servicii care
este organ de specialitate al consiliului asigura protectia speciala a copilului
judetean, respectiv al consiliului local aflat n dificultate (ex., serviciul de
al sectoarelor municipiului Bucuresti, ancheta psihosociala si asistenta a
cu activitate decizionala n domeniul copilului pentru exercitarea dreptului
protectiei copilului aflat n dificultate si sau la exprimarea libera a opiniei sale,
al protectiei drepturilor copilului prin serviciul de asistenta si sprijin pentru
adoptie. Comisia pentru Protectia Co- prevenirea situatiilor ce pun n pericol
pilului reprezinta autoritatea consiliului securitatea si dezvoltarea copilului,
judetean, respectiv a consiliilor locale serviciul de protectie de tip rezidential
ale sectoarelor municipiului Bucuresti. a copilului, care are n compunere
Hotarrea Comisiei pentru Protectia institutiile rezidentiale pentru protectia
Copilului este executorie si poate fi copilului reorganizate n centre de
atacata la judecatoria teritoriala com- plasament dupa 1997, serviciul de
petenta. Comisia pentru Protectia Co- protectie de tip familial a copilului,
pilului este compusa din specialisti ai serviciul pentru protectie n regim de
serviciilor publice descentralizate ale urgenta a copilului, serviciul pentru
Ministerului Sanatatii, Ministerului protectia copilului delincvent etc.).
Educatiei Nationale, Secretariatului de Autoritatile administratiei publice
Stat pentru Persoane cu Handicap, locale de pe teritoriul judetului colabo-

100
reaza cu serviciul public judetean n anului 1998 functionau n Romnia un
activitatea de protectie a copilului aflat numar de 292 de organizatii autorizate
n dificultate. La nivelul unitatilor admi- de Comisia de Protectie a Copilului sa
nistrativ-teritoriale ale judetului sunt desfasoare activitati de protectie a
organizate servicii specializate cu atri- copilului.
butii n domeniul autoritatii tutelare si Agentia Nationala pentru Protectia
protectiei drepturilor copilului (centre Drepturilor Copilului, organism n
maternale, centre de ngrijire de zi, subordinea guvernului, are responsa-
centre de consiliere si sprijin pentru bilitatea elaborarii, coordonarii si moni-
parinti, servicii de monitorizare, asis- torizarii politicilor n domeniul protectiei
tenta si sprijin al femeii gravide predis- drepturilor copilului. Agentia Nationala
puse sa si abandoneze copilul, centre pentru Protectia Copilului ndeplineste
de ngrijire si recuperare de zi pentru functii de strategie, reglementare,
copilul cu handicap, centre de pre- administrare, reprezentare si autoritate
gatire si sprijin al reintegrarii si integra- de stat la nivel central pentru ntreaga
rii copilului n familie, centre de asis- problematica a respectarii drepturilor
tenta si sprijin pentru readaptarea psi- copilului.
hologica a copilului cu probleme psiho-
Comitetul Romn pentru Adoptii,
sociale, servicii de orientare, suprave-
organ n subordinea guvernului, cu atri-
ghere si sprijinire a reintegrarii sociale
butii n supravegherea si sprijinirea
a copilului delincvent, servicii de asis-
actiunilor de protectie a drepturilor co-
tenta a copilului pentru exercitarea
pilului prin adoptie si a realizarii coope-
dreptului sau la exprimarea libera a
rarii internationale n domeniu. Comi-
opiniei sale.
tetul Romn pentru Adoptii este auto-
Organismele private autorizate sa des- ritatea centrala romna nsarcinata sa
fasoare activitati de protectie a co- aduca la ndeplinire obligatiile preva-
pilului (organizatii neguvernamentale) zute de Conventia asupra protectiei
reprezinta structuri ale sectorului non- copiilor si cooperarii n materia adoptiei
profit autorizate de Comisia de Pro-
internationale, ncheiata la Haga n
tectie a Copilului sa desfasoare acti-
1993 si ratificata de Romnia prin
vitati de protectie a copilului. Spre deo-
sebire de toate statele occidentale, n Legea nr. 84 din 1994. \Nina Petre[
Romnia sectorul neguvernamental a Vezi si: centru de plasament; institutii
fost aproape inexistent pna n 1990. rezidentiale pentru protectia
Dupa 1990, sectorul neguvernamental copilului n dificultate; adoptie
a cunoscut o reala dezvoltare. Sectorul
unde organizatiile neguvernamentale
s-au implicat n modul cel mai activ Adoptie
este cel al protectiei copilului. Organis-
mele neguvernamentale sunt parteneri Adoptia este o masura speciala de
egali ai autoritatilor publice locale n protectie a drepturilor copilului, prin
protectia copilului, sunt reprezentate n care se stabileste filiatia ntre cel care
Comisiile pentru Protectia Copilului si adopta si copil, precum si rudenia
pot organiza servicii pentru protectia dintre copil si rudele adoptatorului.
copilului n dificultate. La sfrsitul Adoptia se face numai pentru proteja-

101
rea intereselor superioare ale copilului. 1991 a unui numar de peste 10.000 de
Adoptia si produce efectele de la data adoptii internationale, fara obligatia
ramnerii irevocabile a hotarrii jude- tarilor adoptive de a urmari dezvoltarea
catoresti. n momentul stabilirii filiatiei si integrarea copilului n noile familii,
prin adoptie, filiatia dintre copil si copilul fiind obiect de trafic si cstiguri
parintii sai naturali nceteaza. ilicite. Adoptia nationala era complet
descurajata.
n Romnia, ncuviintarea adoptiei este
de competenta instantelor judecato- Actele normative adoptate dupa 1991
resti si este sustinuta de Comitetul Ro- (Legea nr. 11 din 1990 privind ncuvin-
mn de Adoptii, organ n subordinea tarea adoptiei, modificata prin Legea
guvernului, cu atributii pentru suprave- nr. 48 din 1991 si Legea nr. 65 din
gherea si sprijinirea actiunilor de 1995 si Legea nr. 47 din 1993 privind
protectie a copilului prin adoptie si declararea judecatoreasca a abando-
cooperarea internationala n domeniul nului) nu au modificat mult aceasta
adoptiei. situatie, copiii ramnnd n multe
cazuri sursa de profit pentru
Cererea persoanei sau a familiei care intermediari sau pentru parinti, chiar
doreste sa adopte un copil este trans- daca n aceasta perioada a fost
misa de Comitetul Romn de Adoptii nfiintat Comitetul Romn de Adoptii
instantei judecatoresti competente, prin (1993) n scopul supravegherii si
intermediul serviciului public specializat sprijinirii actiunilor de ocrotire a
pentru protectia copilului sau al unui minorilor prin adoptie si al realizarii
organism privat autorizat sa desfa- cooperarii internationale n aceasta
soare activitati de protectie a copilului materie. Reglementarile introduse n
prin adoptie. Comisia Judeteana pen- perioada 1990-1995 prevedeau
tru Protectia Copilului acorda atestatul prioritatea adoptiilor nationale fata de
de familie adoptiva la cererea unei adoptiile internationale. Datele
familii sau persoane daca constata ca statistice existente n literatura de
aceasta prezinta conditii materiale si specialitate referitoare la aceasta
garantii morale necesare asigurarii perioada prezinta un numar
dezvoltarii armonioase a copilului. aproximativ egal de adoptii nationale si
Comisia pentru Protectia Copilului internationale (n 1994, 2.792 de
poate ncredinta copilul n vederea adoptii nationale si 2.038 de adoptii
adoptiei unei familii sau persoane cu internationale, n 1995, 2.389 de
atestat de familie adoptiva daca adoptii de nationale si 1.789 de adoptii
conditiile prevazute de lege sunt internationale, iar n 1996, 1.005
ndeplinite. adoptii nationale si 1.315 adoptii
ncepnd cu anul 1997, n Romnia n- internationale). Desi noua legislatie
cuviintarea adoptiei se realizeaza con- privind adoptia, adoptata n 1997,
form OUG nr. 25 din 1997, iar anual prevede respectarea conventiilor
instantele judecatoresti ncuviinteaza internationale ratificate de Romnia, n
aproximativ 4.000 de adoptii, din care principal Conventia ONU privind drep-
1/3 sunt adoptii nationale. turile copilului si Conventia de la Haga
Legislatia permisiva n materia adop- asupra protectiei copiilor si cooperarii
tiei, existenta n special pna n anul n materia adoptiei internationale, prac-
1991, a permis realizarea n anii 1990- tica a dovedit ca sistemul nou creat

102
trebuie mbunatatit, n sensul adoptarii actualei Agentii Nationale pentru
unei metodologii de aplicare coerente, Locuinte se regasesc n cadrul acestei
al acordarii unei reale ntietati si sus- institutii, desi scopul Casei Autonome a
tineri pentru adoptia nationala si care Constructiilor era unul mai bine
sa evite orice suspiciune privind neres- directionat social: a nlesni populatiei
pectarea drepturilor copilului. \Nina cu mijloace marginite dobndirea de
Petre[ camine proprii (Legea nr. 128/1930).
Vezi si: familie adoptiva; ncredintare n Atingerea acestui obiectiv se realiza
vederea adoptiei; copil n dificultate; prin masuri precum: sprijinirea
abandonul copilului populatiei pentru construirea,
cumpararea doar a locuintelor de tip
popular si economic; facilitati pentru
Advocacy persoanele care au cel putin doi copii
minori prin subventionarea ratelor
Vezi pledarea cauzei dobnzilor si prin utilizarea a cel putin
60% din fonduri pentru aceste
persoane; acordarea a 65% din fonduri
Agentia Nationala pentru pentru functionarii publici si pentru
Locuinte (ANL) pensionari; stabilirea unor limite
superioare ale veniturilor solicitantilor.
Agentie guvernamentala romneasca,
Specific este faptul ca, n privinta avan-
cu autonomie financiara, care are ca
sului cerut de catre Casa Autonoma a
obiectiv realizarea unor montaje finan-
ciare, precum si atragerea si adminis- Constructiilor, n loc de numerar, solici-
trarea resurselor pentru construirea, tatorii puteau oferi ca aport personal
cumpararea, reabilitarea, consolidarea terenuri sau materiale de constructie
si extinderea unor locuinte, inclusiv de valoare egala, iar n cadrul aceleiasi
pentru cele exploatate n regim de n- categorii de ndreptatiti se vor prefera
chiriere. Din resursele ANL se acorda acele persoane care poseda un aport
credite garantate prin constituirea de personal mai mare.
ipoteci asupra imobilului (vezi ipoteca Resursele ANL se constituie n princi-
imobiliara). pal din: alocari de la bugetul de stat,
Este o institutie de interes public (non- dobnzi la creditele acordate, venituri
profit) ce a fost creata n scopul princi- din plasamente n titluri de stat si de-
pal de a dezvolta constructia de locuin- pozite bancare, emisiuni de obligatiuni
te la nivel national. Functioneaza nce- garantate de stat etc. n plus, guvernul
pnd cu 15 septembrie 1999 (conform a aprobat n februarie 1999 garantarea
Legii nr. 152/1998). unui credit extern n valoare de 300
Acordarea de mprumuturi pe termen milioane de dolari SUA, destinat ANL,
lung pentru construirea de locuinte, pentru investitii n constructia de lo-
garantate prin ipoteci privilegiate, era cuinte; licitatia pentru acest credit este
unul din obiectivele Casei Autonome a n curs de desfasurare. Ulterior, ANL
Constructiilor, institutie nfiintata n Ro- se va baza pe resurse autofinantate.
mnia anului 1930. Multe din principiile Activitatea ANL se desfasoara pe patru
de functionare si organizare ale programe distincte: 1) cumpararea de

103
locuinte; 2) constructia de locuinte; 3) situatia locativa etc.). Avnd n vedere
reabilitarea locuintelor; 4) extinderea resursele limitate n faza de nceput
locuintelor. n acord cu scopul crearii (2000), precum si perspectiva autofi-
ANL, acela al dezvoltarii constructiei nantarii, criteriile financiare au o pon-
de locuinte, mare parte a fondurilor dere mai mare n prezent. Avansuri
existente sunt destinate n prezent mari depuse de populatie nseamna si
pentru programul constructiei de o crestere a resurselor ANL si astfel
locuinte. Creditele pentru constructia posibilitatea demararii mai multor con-
de locuinte se acorda pe o perioada de structii de locuinte n faza imediat
rambursare de pna la 25 de ani, iar urmatoare, posibilitatea acordarii mai
terminarea constructiei se realizeaza n multor credite pentru constructia sau
12 luni de la ncheierea contractului. cumpararea unei locuinte. Faptul ca
Principalele facilitati oferite de ANL ar persoanele cu venituri mai ridicate sunt
fi: o rata a dobnzii mai mica dect cei ce beneficiaza ntr-o prima faza de
rata medie a dobnzii pe piata credite de la ANL poate constitui un
financiar-bancara; terenuri gratuite factor de erodare a creditului social a-
pentru constructii; scutire de impozitul cordat acestei institutii. Trebuie avut n
pe cladire si teren pe ntreaga perioada vedere nsa si ceea ce se arata ntr-un
de rambursare a creditului. studiu recent (Voicu si Noica, 2000):
Stabilirea criteriilor si conditiilor de aplicatia catre Agentie nseamna si
acordare a creditelor revine ANL. Exis- utilizarea unui aranjament financiar
ta o sustinere a populatiei tinere, sub nou - creditul ipotecar; folosirea opti-
35 de ani, prin faptul ca marea parte a mala a acestuia presupune o adaptare
fondurilor este alocata acordarii de cre- corecta a nevoilor la posibilitati si o
dite pentru acest segment de popu- evaluare corecta a capacitatii de plata.
latie; ratiunile se gasesc si n numarul Cei ce reusesc acest lucru par a fi, n
mare de solicitari venite din partea primul rnd, cei cu venituri mai mari
acestora (aproximativ 70% din numarul dect media si mai bine educati. Att
cererilor depuse). timp ct functionarea cu succes a ANL
depinde de atragerea unui numar mare
Exista facilitati pentru tinerii sub 35 de
de deponenti si deci si de o ncredere
ani n sensul obligativitatii constituirii
a populatiei n Agentie, eventuale sus-
unui avans de numai 10% comparativ
piciuni legate de modul de distribuire a
cu cel de 20% pentru persoanele de
locuintelor, legate de posibilitatile celor
peste 35 de ani. De asemenea, nivelul
cu venituri mai scazute de a accede la
dobnzii este de 7% pe an pentru
o locuinta, trebuie nlaturate, iar trans-
mprumutatii cu vrsta sub 35 de ani
parenta si informarea constanta a
comparativ cu 9% pentru cei de peste
opiniei publice pot ajuta n acest sens.
35 de ani, aplicata la valoarea n euro
Aceeasi sursa (Voicu si Noica, 2000)
a creditului (1999).
lanseaza ideea ca, pe termen lung,
Criteriile de ierarhizare a solicitantilor buna functionare a ANL poate avea un
de locuinte cuprind att aspecte finan- efect indirect de sprijinire a celor mai
ciare (cuantum avans, durata de ram- saraci n obtinerea unei locuinte, prin
bursare), ct si aspecte sociale (stare crearea unui ciclu de achizitionare si
civila, persoane avute n ntretinere, vindere de locuinte: cei care acced la o

104
locuinta prin ANL elibereaza locuintele dite ipotecare se regasesc cteva
lor mai vechi care pot fi tranzactionate masuri specifice de sustinere n acest
pe piata libera sau nchiriate unor per- demers a populatiei tinere, sub 35 de
soane cu venituri mai reduse. Trebuie ani. \Ruxandra Noica[
mentionat faptul ca ANL permite si
Vezi si: ipoteca imobiliara
economisirea n vederea obtinerii unui
credit, prin faptul ca persoanele pot Bibliografie selectiva: Legea nr.
realiza un precontract n vederea 128/1930; Legea nr. 152/1998; Voicu
strngerii avansului minim de 20%. si Noica (2000)
Problemele cu care se confrunta ANL
n prezent tin si de aspectele specifice Alternative la institutionalizare
unei bune dezvoltari a pietei ipotecare.
Implicarea bancilor este destul de re- Conceptul a fost elaborat n contextul
dusa datorita termenului lung presupus promovarii politicii de dezinstitutionali-
de sistemul ipotecar. Riscul nerambur- zare, definind strategia de nlocuire a
sarii creditului este unul destul de mare institutiilor de tip nchis cu servicii
n conditiile economiei din Romnia, alternative. n Romnia, conceptul este
acest fapt avnd ca efect, pe lnga o dezvoltat n special n domeniul pro-
prudenta excesiva din partea institutii- tectiei copilului, n vederea respectarii
lor finantatoare, si o prudenta din par- dreptului fiecarui copil la o familie sau
tea populatiei n a contracta credite pe la un mediu ct mai apropiat de mediul
termen lung. O buna functionare a ANL familial, optim pentru cresterea si dez-
presupune si cresterea cooperarii din voltarea copilului (conform Conventiei
partea administratiilor locale, n sensul ONU privind Drepturile Copilului, docu-
punerii la dispozitia ANL, gratuit, a te- ment ratificat de Romnia n 1992).
renurilor pentru constructii. Clarificarea
Contrar tendintei traditionale de sepa-
proprietatii terenurilor ar fi un element
rare a categoriilor de populatie cu anu-
important n sensul acestei cooperari.
mite probleme de restul populatiei si
ntr-o prima faza (pna la sfrsitul anu- politicilor de protectie sociala prin izo-
lui 2000), a nceput constructia a apro- lare pentru grupurile marginalizate,
ximativ 520 de locuinte n Brasov, politica de dezinstitutionalizare si dez-
Bucuresti, Constanta, Iasi, Sibiu, Timis voltare a unor strategii alternative vi-
si Trgu Mures; n privinta cumpararii, zeaza protectia grupurilor marginaliza-
creditele acordate sunt n numar de te prin integrare si normalizare.
150 (2000).
Alternativele la institutionalizare pot fi
Astfel, s-ar putea spune ca ANL este definite din doua perspective:
un aranjament institutional nou creat,
prin intermediul caruia devin opera- 1. strategii dezvoltate n politicile
tionale doua din obiectivele politicii de sociale, viznd crearea unor optiuni
locuire din Romnia de dupa 1996: alternative de protectie sociala, si
relansarea constructiei de locuinte si promovarea politicii de dezinstitutio-
dezvoltarea pietei ipotecare pentru in- nalizare.
vestitii imobiliare. n pachetul de facili- 2. servicii dezvoltate n cadrul
tati oferite tuturor solicitantilor de cre- politicilor de dezinstitutionalizare.

105
Din perspectiva politicilor sociale, stra- sive a gradului de autonomie. n
tegiile alternative institutionalizarii au n aceasta categorie intra centrele
vedere urmatoarele principii: de zi pentru persoane cu
x egalizarea sanselor pentru dizabilitati, precum si centrele de
populatiile si categoriile defavo- recuperare pentru copii cu
rizate; handicap psihomotor, n care se
x protectia categoriilor si persoa- lucreaza cu grupuri mici, n
nelor defavorizate, prin integra- functie de nevoia identificata, n
re, si nu prin marginalizare; vederea atingerii potentialului
x potentialul curativ al grupelor maxim la care individul poate
mici, dupa modelul grupului functiona independent;
familial; x servicii alternative insitutiona-
x pastrarea si promovarea autono- lizarii per se, care ofera o alta
miei individuale si de grup, n forma de protectie pentru acele
contextul serviciilor de protectie categorii de persoane pentru
sociala oferite. care ocrotirea rezidentiala nu
Din perspectiva serviciilor, alternativele este absolut necesara si nu ofe-
la institutionalizare nu urmaresc nea- ra conditii optime pentru buna-
parat desfiintarea serviciilor reziden- starea individuala. n aceasta
tiale, ci mai degraba crearea unor categorie intra serviciile alterna-
servicii de suport, care vor functiona tive de protectie a copilului, res-
totodata si ca servicii tranzitorii, n pectiv serviciile de plasament
vederea dezinstitutionalizarii treptate si familial si casele de tip familial,
focalizate, n functie de gradul de n cadrul carora copilul benefi-
autonomie al indivizilor deserviti. ciaza de un mediu ct mai apro-
piat de mediul familial optim
Se pot astfel identifica urmatoarele
pentru dezvoltarea sa. O alta
tipuri de servicii alternative institutiona-
categorie de servicii care cores-
lizarii:
pund acestui model sunt servi-
x servicii suport complementa- ciile alternative pentru delinc-
re, prin intermediul carora ocroti- ventii minori, care pot beneficia
rea rezidentiala ramne princi- de protectie ntr-un cadru diferit
pala forma de protectie, a carei de cel penitenciar, fiind totodata
calitate este mbunatatita prin responsabili n fata comunitatii
servicii alternative. n aceasta pentru modul n care se inte-
categorie intra atelierele proteja- greaza si raspund noii forme de
te din interiorul institutiilor nchi- ocrotire;
se, care promoveaza un anumit x servicii de suport postinsiti-
grad de autonomie a acelor tutional, n vederea adaptarii la
categorii de clienti care viata independenta. n aceasta
beneficiaza direct de ocrotire de categorie intra acele servicii care
tip rezidential; functioneaza n paralel cu
x servicii suport intermediare, n reteaua rezidentiala si fac trece-
vederea reducerii efectelor insti- rea ntre mediul institutional si
tutionalizarii si a cresterii progre- viata n comunitate. Un exemplu

106
l constituie serviciul de probatiu- ralele, fara vreun contact formal direct
ne care, n acceptiunea social- cu serviciile rezidentiale, contrazice
juridica, reprezinta acel serviciu nsasi misiunea dezvoltarii strategiilor
oferit delincventilor, din momen- alternative, care are ca prim obiectiv
tul comiterii unei fapte infractio- mbunatatirea calitatii serviciilor de pro-
nale, pe tot parcursul executarii tectie oferite persoanelor si categoriilor
sentintei si dupa executarea de populatie defavorizate. n acest
sentintei, n vederea asistarii sens, tendintele actuale n politicile
acestuia n demersurile de rein- sociale privind dezinstitutionalizarea si
tegrare si n vederea promovarii mutarea accentului de pe interventie
schimbarilor comunitare necesa- pe prevenire creeaza alternative viabile
re, pentru ca aceasta reintegrare si complementare ocrotirii rezidentiale,
sa fie facilitata n interiorul co- n vederea asigurarii bunastarii tuturor
munitatii, de toate sistemele par- categoriilor de persoane deservite (n
ticipante (angajatori, servicii so- sau n afara institutiilor). \Marciana
ciale, comunitate, servicii educa- Popescu[
tionale, grupuri suport etc.). Un Vezi si: dezinstitutionalizare;
alt exemplu l constituie sisteme- normalizare; politici sociale privind
le half-way, care includ servicii protectia familiei si a copilului,
sociale aflate la granita ntre transinstitutionalizare
institutii si comunitate, pentru co-
piii care parasesc serviciile de
ocrotire la vrsta de 18 ani si
pentru persoanele cu probleme Analiza longitudinala
de sanatate mentala, n vederea Analiza longitudinala este acel tip de
integrarii n comunitate (pentru analiza realizata pe date colectate de
aceasta ultima categorie de per- la aceeasi unitate de analiza (socie-
soane, un alt serviciu utilizat este tate, sistem, institutie etc.) pentru
cel de group homes, care nsa doua sau mai multe perioade de timp,
este mai degraba institutional ca n care cazurile introduse n analiza
natura, avnd n vedere limitarea pentru doua momente de timp diferite
mediului social n care aceste sunt aceleasi sau cel putin compara-
persoane traiesc si se dezvolta). bile si care implica realizarea unor
Promovarea alternativelor la institutio- comparatii ntre momentele de timp
nalizare necesita un cadru legal care diferite (Menard, 1991). Scopul ana-
sa permita acordarea unor servicii de lizei longitudinale este de a descrie
protectie n afara institutiilor, mbunata- patternuri de schimbare, de a sur-
tind totodata calitatea serviciilor rezi- prinde aspectele dinamice ale feno-
dentiale pentru acele categorii de menelor investigate (Menard, 1991;
populatie care nu pot fi altfel ocrotite. Wall si Williams, 1970). n plus, ana-
nsusi termenul de alternative suge- liza longitudinala indica directia si
reaza largirea gamei de servicii oferite, magnitudinea relatiilor cauzale dintre
si nu desfiintarea unor servicii n fa- variabilele investigate, fiind urmarita
voarea altora. Dezvoltarea alternati- dinamica acestor relatii n scopul de a
velor la institutionalizare ca servicii pa- le explica.

107
Baltes si Nesseroade (1979) remarca urmaririi evolutiei n timp a aspectelor
existenta a cinci obiective ale cercetarii luate n considerare si permite si
longitudinale, referindu-se la studiile explicarea schimbarilor produse n
care vizeaza dezvoltarea individuala, timp. n plus, analiza longitudinala se
nsa aceste obiective pot fi extinse si la dovedeste a fi utila n cazul cercetarilor
studii care vizeaza sisteme sociale cu care urmaresc evolutia istorica a unui
un grad crescut de complexitate. sistem sau proces social. De exemplu,
Aceste obiective extrapolate la nivelul analiza dezvoltarii unui subsistem al
analizei realizate n cazul politicilor sistemului de furnizare a bunastarii,
sociale constau n: cum este cazul sistemelor de asigurari
1. identificare directa a schimbarilor sociale, va necesita utilizarea unei
care apar la nivelul unei unitati de analize de tip longitudinal.
analiza, de exemplu, n ce masura Utilizarea metodei longitudinale de
aceasta si schimba caracteristicile analiza ridica nsa si o serie de
de la o perioada de timp la alta; probleme. n primul rnd, este vorba
2. identificarea directa a similaritatilor de dificultatea culegerii datelor,
si diferentelor aparute la nivelul uni- deoarece acelasi tip de date trebuie
tatii de analiza n cadrul schimbarii culese la anumite intervale de timp si
produse, de exemplu, n ce masura de la aceleasi unitati de analiza sau de
unitatile de analiza se schimba ntr- la altele comparabile. O alta problema
un mod similar sau ntr-unul diferit; este reprezentata de faptul ca teoria n
3. analiza interrelatiilor dintre schimba- domeniu, precum si metodele de cule-
rile produse n timp, de exemplu, de gere si analiza a datelor evolueaza n
ce anumite schimbari sunt corelate timp si exista riscul ca instrumentele
cu altele; folosite atunci cnd s-a nceput cerce-
4. analiza interrelatiilor aparute n tarea sa fie depasite din cauza avan-
cadrul procesului de schimbare, de sului cercetarii n domeniu (Wall si
exemplu, identificarea factorilor Williams, 1970).
care duc la producerea schimbarii Pot fi identificate trei tipuri de studii n
la nivelul unitatii de analiza; cadrul politicilor sociale care folosesc
5. analiza cauzelor similaritatilor si analiza longitudinala. Un prim tip de
diferentelor aparute n schimbarile analiza este cel care ia drept unitate de
produse la nivelul diferitelor unitati analiza un grup cu probleme specifice
de analiza, de exemplu, de ce si urmareste evolutia acestuia n timp,
unitati de analiza diferite se cu scopul de a surprinde efectele pe
schimba n mod diferit de la un care politicile adresate categoriei res-
moment de timp la altul. pective le-au avut. Un exemplu de cer-
Avantajele folosirii metodei longitudina- cetari de acest tip l constituie analizele
le de analiza constau tocmai n faptul care au fost facute n Germania de
ca aceasta permite surprinderea tren- catre Buhr si Weber (1998) asupra
durilor de dezvoltare si permite estima- celor care primesc ajutor social. Alt tip
rea parametrilor oricarui proces dina- de analiza longitudinala utilizata n do-
mic (Menard, 1991). Cu alte cuvinte, meniul politicilor sociale l reprezinta
analiza longitudinala da posibilitatea analiza evolutiei n timp a unui subsis-

108
tem al sistemului de furnizare a buna- nica interviului, pentru identificarea
starii, de exemplu, evolutia si schimba- nevoii de asistenta sociala si testarea
rile aparute n cadrul asistentei sociale mijloacelor individului/familiei la un
sau sistemele de asigurari sociale (vezi moment dat; folosita n cadrul proce-
analiza evolutiei sistemului de asigurari sului de asistenta sociala n etapa cu-
sociale n Romnia, realizata de Ioan noasterii cazului sau n etape ulterioare
Marginean, 1999). Un ultim tip este cel de verificari periodice de reevaluare,
reprezentat de cercetarile care ncerca a.s stabileste ntr-un mod specific,
sa surprinda si sa explice evolutia n individualizat, de la caz la caz, daca
timp a ntregului sistem de furnizare a sunt ntrunite toate conditiile legale
bunastarii pentru o anumita tara. La pentru acordarea unui drept de
acest tip de analiza se poate adauga si asistenta sociala, cum ar fi: un drept
o componenta comparativa, daca financiar sau material de asistenta
cercetarea ncearca sa surprinda sociala (beneficii, masa la cantina
evolutia diferita n timp a mai multor etc.), instituirea unei masuri de
tipuri de regimuri de bunastare, cum institutionalizare sau de dezinstitutio-
este cazul cercetarii efectuate de nalizare, constatarea unor situatii de
Gsta Esping Anderson (1991). criza n care este necesara o inter-
\Malina Voicu[ ventie de urgenta (violenta familiala,
Vezi si: statul bunastarii delincventa), atribuirea minorului unuia
dintre parinti sau unui tutore, instituirea
Bibliografie selectiva: Menard (1991)
unei masuri de ncredintare sau pla-
sament familial etc. Obligatia ntocmirii
a.s. este explicit enuntata n unele
Ancheta sociala texte de lege, cum ar fi Legea pentru
n domeniile asistentei sociale acordarea ajutorului social, Legea cu
comunitare si de colectivitate este o privire la copilul n dificultate, Legea cu
metoda transversala, de culegere a privire la adoptie. A.s. se redacteaza n
datelor n scopul evaluarii, testarii scris de cel care a efectuat observatia,
mijloacelor, cunoasterii nevoii sociale se semneaza, se dateaza si devine
din punct de vedere al naturii, gravitatii, document, n sensul de act oficial, n
prioritatilor problemelor de asistenta demersul pentru care a fost ntocmita.
sociala ale comunitatii sau colectivitatii n cazul existentei unor situatii com-
la un moment dat, precum si pentru plexe de asistenta sociala familiala, a.s
identificarea cailor si mijloacelor de reprezinta numai un moment dintr-o
interventie pentru rezolvarea proble- etapa a procesului de asistenta
melor. sociala. Demersul de resocializare,
pna la instaurarea unei situatii de
n domeniul asistentei sociale fami-
normalitate, presupune sa se realizeze
liale sau cazuistice, care are n ve-
o investigatie sociala mai ampla de
dere individul si/sau familia, a.s. este
cunoastere a cazului, prin metode si
un instrument de lucru care se ba-
tehnici specifice asistentei sociale, o
zeaza pe metoda observatiei directe si
diagnoza diferentiala, functionala,
indirecte, folosind cel mai adesea teh-
etiologica a cazului, elaborarea unui plan

109
de actiune cu mentionarea mentaritatea masurilor de asigurari si
alternativelor posibile pentru masurile de asistenta sociala sunt conditii
propuse, punerea n aplicare a esentiale pentru ca nici o categorie de
planului, efecturea evaluarii periodice cetateni, n nici o situatie, sa nu
n diferitele etape ale procesului si ramna vulnerabila.
evaluarea finala n momentul cnd Spre deosebire de beneficiile de asis-
situatia se considera rezolvata. tenta sociala care sunt noncontributorii,
\Rodica Ghetau[ beneficiile de asigurari sociale (pensii,
Vezi si: metode si tehnici de interventie ajutor de somaj, asigurarile de accident
n asistenta sociala de munca, servicii de sanatate n cele
mai multe cazuri) sunt contributorii,
fiind acordate doar pe baza unei
Asigurari sociale contributii anterioare a beneficiarului la
un fond. Cuantumul contributiei si al
Asigurarile sociale sunt partea beneficiilor este determinat de ma-
componenta a sistemului de securitate rimea si durata contributiei, dar si de
sociala care are drept obiectiv principal alte elemente legate de echitatea so-
compensarea prin beneficii n bani sau ciala (e.g., solidaritate intra si interge-
n servicii a prejudiciilor suferite n nerationala). Sistemul de asigurari so-
anumite situatii de risc (incapacitate ciale de stat are trei componente: sis-
temporara sau permanenta de munca, temul de pensii, sistemul de asigurari
batrnete, somaj etc.) cu care se con- de sanatate si sistemul de ajutor de
frunta cei asigurati. Sistemul de asi- somaj. Daca pentru un anumit tip de
gurari sociale se bazeaza pe colecta- risc se poate stabili o baza actuariala
rea resurselor (fondurilor) de la cei asi- (se poate calcula riscul de a se
gurati n sistem contributoriu si distri- produce evenimentul asigurat), atunci
buirea beneficiilor/primelor de asigura- pot fi nfiintate si asigurari private,
re catre cei confruntati cu situatia de suplimentare fata de cele de stat
risc asigurata sau catre urmasii aces- (Marginean, 1995). Este cazul fondu-
tora, n concordanta cu contractul de rilor private de pensii si asigurarilor de
asigurare. Asigurarile sociale pot fi de sanatate private. Desi bugetele asigu-
stat (sau publice) sau private. rarilor de stat sunt administrate separat
mpreuna cu asistenta sociala, de bugetul de stat, statul are obligatia
asigurarile sociale alcatuiesc sistemul de a garanta drepturile asiguratilor si,
de securitate sociala. ca urmare, obligatia de a reglementa si
Cerinta principala pentru un sistem de controla functionarea acestor fonduri.
securitate sociala este ca el sa se Si functionarea fondurilor private de
constituie prin cele doua componente asigurari sociale este reglementata si
ale sale, sistemul de asigurari so- controlata de stat, n scopul protectiei
ciale de stat si sistemul de asistenta drepturilor asiguratilor.
sociala ntr-o retea de siguranta, de
Introducerea pentru prima data a asi-
securitate sociala (safety net), care sa
gurarilor sociale le este atribuita refor-
protejeze cetatenii n fata oricarui risc
matorilor conservatori von Bismarck si
social. Completitudinea, dar si comple-
von Taffe care, ntre 1871 si 1891, au

110
introdus primele legi asiguratorii n Sistemul de asigurari de tip Beve-
Germania. Initiativa lor nu a fost una ridge a aparut dupa cel de-al doilea
umanitara, fara motivatii politice. Cele razboi mondial, n Marea Britanie. Sub
doua scopuri urmarite se constituiau influenta unor reformatori precum Be-
de fapt n politica de clasa, cu implicatii veridge si Bevan sau Butler (un liberal,
majore n stratificarea sociala: un socialist si un conservator) si a idei-
1. se urmarea sa se accentueze lor unor economisti de marca, precum
diviziunea sociala ntre diferite cate- Keynes, n conditiile specifice de atunci
gorii/clase de salariati, prin institui- din Marea Britanie (rol extrem de im-
rea unor legi si privilegii diferite de portant al statului n economie, resurse
la un grup de angajati la altul; din despagubirile de razboi primite
2. se urmarea sa fie legata loialitatea etc.), s-a ajuns la dezvoltarea rapida a
individului direct de monarhie sau unui sistem comprehensiv de protectie
de autoritatea centrala de stat sociala care a condus de fapt la ceea
(Espring-Andersen, 1990). ce s-a numit statul bunastarii n Marea
Britanie. n celebrul sau raport, publicat
Dincolo de aceste obiective, drepturile
n 1942, lordul Beveridge propunea ca
sociale al angajatului nu se mbuna-
obiectiv al statului britanic postbelic
tateau prea mult. Drepturile economice
nfrngerea celor "cinci giganti": lipsu-
se suprapuneau de fapt peste obligatii
rile, boala, ignoranta, mizeria si inac-
clar stipulate de legislatie. Bismarck
tivitatea, sistemul de asigurari sociale
vedea de fapt anagajatii ca pe niste
fiind principalul mijloc de realizare a
"soldati ai muncii ntr-o economie func-
acestui obiectiv. Desi nu toate propu-
tionnd ca o armata", cu autoritatea
nerile sale au fost realizate, o serie
deplina a statului (n calitate de gene-
legislativa fara precedent a pus bazele
ral) asupra managerilor (n calitate de
reformei politicilor sociale. Cele mai
capitani) (Esping-Andersen, 1990, p.
importante legi au fost: Legea edu-
24, 40, 59, 108).
catiei (1944), Legea asigurarii natio-
Cancelarul von Bismark ramne pro- nale si Legea serviciilor de sanatate
motorul primelor legi din domeniul asi- nationale. Discutiile privind reforma n
gurarilor sociale, care au nsemnat o domeniul sanatatii fusesera purtate si
prima implicare a statului modern n nainte, si n timpul razboiului. Dupa n-
protectia sociala a indivizilor pe baze delungi discutii si conflicte de interese
contributorii. Primele astfel de legi in- ntre asociatiile medicilor si cele ale
troduse n Germania au fost: asigu- asistentelor medicale, n 1946 Legea
rarea pentru accidente industriale (in- serviciului national de sanatate a fost
trodusa n anul 1871), asigurarea de votata si n prezent sistemul serviciilor
sanatate (1883), asigurarea de pensii de sanatate britanic este unul de
(1891; Franta o introdusese deja cu doi stat/public. Legea asigurarilor nationale
ani nainte). De mentionat ca, desi si Legea asistentei nationale votate n
multe tari (n special europene) au 1946, respectiv 1948 prevedeau un
urmat imediat modelul Germaniei, alte sistem de ajutoare universale fixe pen-
tari au introdus mult mai trziu aceste tru pensii, boala si somaj, pentru bar-
legi (n special SUA, Canada si Austra- batii si femeile asigurate si sotiile (sotii)
lia) (Pierson, 1991). lor, precum si o schema nationala de

111
asistenta sociala bazata pe testarea prevedeau si masuri de ntrajutorare n
mijloacelor, ca o retea de siguranta caz de boala sau deces. A.I. Cuza a
pentru aceia pe care sistemul asigura- introdus chiar o lege de plata a unor
rilor sociale nu-i acoperea (Thane, pensii pentru functionarii statului civili,
1982). militari sau eclesiastici, dar drepturile
Desi diversitatea sistemelor de asigu- erau destul de limitate, iar numarul
rari sociale este foarte mare si ele nu celor inclusi era foarte redus. n 1902,
se pot ncadra pur si simplu n mo- prin Legea Missir s-a introdus un sis-
dele, unii autori fac distinctie ntre asi- tem de asigurare a meseriasilor pe
gurari de tip Bismarck - n care accen- baze corporatiste. Prima lege moderna
tul cade pe contributia directa la fondul de asigurari sociale care prevedea
de asigurari (fond separat de bugetul principiul asigurarii obligatorii a fost in-
de stat), iar primele de asigurare sunt trodusa n ianuarie 1912 (Legea Neni-
conditionate de existenta si determina- tescu) si prevedea asigurari de boala,
te de marimea contributiei - si asigu- invaliditate, accidente, maternitate si
rarile de tip Beveridge n care asigu- pensii pentru toti membrii corporatiilor
rarea acopera toata populatia ce a muncitoresti. n 1933 a fost introdusa o
contribuit la bugetul de stat, plata lege prin care a fost unificat la nivel
beneficiului realizndu-se din bugetul national sistemul asigurarilor sociale
de stat iar nivelul acestuia fiind din Romnia (S. Ghimpu et al., 1998).
constant. Asigurarile de tip Beveridge, Perioada comunista a adus schimbari
datorita acestui tip de organizare, ofera majore n sistemul de asigurari sociale
adesea beneficii avnd niveluri relativ din Romnia, ncepnd din ianuarie
modeste sau servicii de o calitate 1949 egalizarea drepturilor de asigurari
scazuta. Pe de alta parte, asigurarile fiind promovata de diverse acte
de tip Bismarck sunt criticate pentru ca legislative. Prin industrializarea fortata
determina inegalitati sociale majore si si cresterea populatiei angajate, asigu-
duc adesea la excluziune sociala. rarile sociale s-au extins la aproape
O alta diferenta ntre cele doua sis- ntreaga populatie, iar fondurile de asi-
teme se refera la tipul de administrare: gurari au fost trecute complet sub con-
trolul statului si incluse n bugetul de
n cazul asigurarilor de tip Beveridge
stat. n plus, somajul fiind un fenomen
statul este administratorul sistemului si
social nerecunoscut de regimul co-
dispune de puteri depline n ceea ce
munist, asigurarile mpotriva somaju-
priveste modificarea/ajustarea tipurilor
lui s-au desfiintat. De asemenea, agri-
sau nivelurilor beneficiilor. n cazul
cultorii asociati fortat n CAP-uri, fali-
asigurarilor de tip Bismarck, puterea
mentate ulterior de politicile economice
este mpartita ntre mai multi actori aberante ale regimului comunist, nu au
sociali (sindicate, patronat, stat, n fost introdusi n sistemul de stat al
cazul sistemelor de somaj, de asigurarilor de pensii, fapt ce a creat
exemplu), fondurile de asigurari fiind dupa 1989 o problema majora n sis-
cel mai adesea administrate de cel temul de pensii mpovarat si cu pen-
putin trei actori sociali importanti. siile pentru agricultori, introduse n
n Romnia au fost nregistrate nca 1992. Desi benefice pentru populatia
din 1872 asocieri ale muncitorilor care anterior neacoperita, n special pentru

112
populatia rurala, masurile au afectat n nnd ca la batrnete sa cada n grija
timp calitatea unor drepturi (serviciile asistentei sociale, deci a statului.
medicale, de exemplu, erau adesea de Oricum, desi necesare, principiul soli-
proasta calitate si erau conditionate de daritatii sociale si obligativitatea
oferirea unor mici atentii catre medici) contributiei nu justifica distorsiona-
si atitudinea cetatenilor fata de ideea rea exagerata a regulii de stabilire a
de asigurare sociala. Dupa Revolutia cuantumului pensiei n functie de
din 1989, fondurile de asigurari au fost valoarea contributiei (n cuantum si
o buna perioada sub controlul guvernu- durata). n Romnia, de mai multi ani,
lui, fapt ce a condus la utilizarea abu- se practica un mod aberant, inechitabil,
ziva a unora dintre ele. De abia n de calcul al pensiei, care a creat
1991 a fost introdusa Legea ajutorului diferente mari de pensii ntre persoane
de somaj, n 1997 Legea asigurarilor cu eforturi contributorii similare. n plus,
de sanatate si n 2000 o noua lege a desi implicarea statului prin reglemen-
pensiilor, prin care se separa de fapt tari este justificata si n sistemele pri-
fondurile de asigurari de guvern si se vate de asigurari (extrem de necesare
plaseaza n casele de asigurari de n completarea celor de stat), impli-
sanatate si, respectiv, de pensii. carea excesiva, abuziva, a acestuia n
Alte cteva precizari teoretice sunt sistemul pensiilor de stat este con-
necesare referitor la natura riscului si a damnabila pentru ca fondul de pensii
acoperirii sale prin diversele tipuri de este al contribuabililor, si nu al tuturor
asigurari sociale. cetatenilor, precum bugetul de stat, iar
Desi sunt bazate pe contributia fiecarui el trebuie administrat n interesul si sub
cetatean, cuantumul fiind stabilit controlul reprezentantilor asiguratilor.
proportional cu aceasta, pensiile din Spre deosebire de riscul de a iesi la
sistemul n flux (engl., pay as you go) pensie, care este uniform distribuit n
presupun si o anumita redistribuire populatie si pentru care acceptarea
bazata pe principiul solidaritatii sociale contributiei este facila, asigurarile de
att ntre generatii, ct si ntre categorii sanatate si mai ales cele de somaj nu
de pensionari (Marginean, 1995, 1999, presupun un risc uniform distribuit
2000). Datorita acestei redistribuiri ntre asigurati si nici un risc usor de
(prin plafon de pensie maxima, pensie calculat, de anticipat. Lipsa posi-
minima, stagiu minim de contributie bilitatilor unui calcul de tip actuarial al
etc.), anumite segmente de contribua- acestor riscuri face ca sistemele de
bili (n special cei cu venituri mari si asigurari private sa fie mult mai putine
foarte mari) sunt dezavantajati si multi (adesea limitate la domeniul serviciilor
dintre ei nu ar contribui daca nu ar de sanatate).
exista obligativitatea contributiei. O Asigurarile de sanatate se confrunta cu
alta categorie care, de asemenea, nu tendinta de fraudare prin subdeclara-
ar contribui benevol este cea a celor rea riscului (nu se declara la asigurare
foarte saraci care, pe fondul lipsei cva- anumite boli, desi probabilitatea apari-
sipermanente de resurse, si-ar orienta tiei lor este cunoscuta de asigurat) si,
resursele spre nevoile imediate, fara a n plus, dreptul la ngrijire medicala (cel
face economii pe termen lung, ram- putin cea de baza) este considerat de

113
multi a fi universal, asa ca n unele tari Semnificativ pentru istoria implicarii
serviciile de sanatate sunt partial sau statului n protectia sociala a cetateni-
total furnizate de stat, de la buget, fara lor prin asigurari sociale este si faptul
o contributie separata. Oricum, daca ca reformele sociale s-au extins de
exista, contributia trebuie sa fie obliga- la protectia fata de riscul pierderii
torie macar pentru acoperirea costuri- veniturilor din munca a celor care
lor serviciilor minimale. erau sau fusesera angajati (asigurari
Asigurarile de somaj se deosebesc de sociale pentru accidente de munca,
celelalte doua prin faptul ca riscul este pensii, somaj) la protectia/acoperirea
complet dezechilibrat distribuit ntre familiilor acestora (pensii de urmas,
asigurati, cei din anumite sectoare, din asigurari de sanatate pentru ntreaga
anumite meserii, cu resurse umane familie), apoi la protectia celor care
mai reduse fiind mult mai expusi riscu- nu puteau sa lucreze (persoane cu
lui de somaj. Astfel, unii contribuabili handicap, copii fara sustinatori legali -
cu un risc extrem de redus de a intra desi, pentru acestia, institutii si masuri
n somaj nu ar fi deloc interesati sa de protectie existasera si anterior) si
contribuie n mod benevol la un fond de abia n final (dupa cel de-al doilea
de somaj; dintre cei cu risc ridicat, cei razboi mondial) unele masuri de pro-
interesati sa contribuie, multi ar intra tectie s-au generalizat la ntreaga
efectiv n somaj dupa o perioada, asa
populatie (asigurari de sanatate uni-
ca povara contributiei pe contribuabilii
versaliste, ajutor social, alocatii pentru
ramasi la un moment dat ar fi att de
copii). Aceasta succesiune a grupurilor
mare nct acestia ar renunta sa-si
tinta pentru politicile sociale, similara
mai asigure riscul de somaj, costurile
pentru fiecare stat indiferent de stadiul
depasind beneficiul (reducerea incerti-
istoric sau economic de dezvoltare,
tudinii, a vulnerabilitatii, prin asigura-
re). n plus, riscul de a intra n somaj este esentiala pentru a ntelege ca
este si neuniform distribuit n timp, asa politicile sociale au fost centrate pe
ca este greu de calculat contributia pe protectia n primul rnd a celor care
aceasta baza, perioadele de declin sunt sau au fost angajati, asigurarile
economic, cu somaj foarte ridicat, fiind sociale fiind n centrul oricarui
greu de anticipat. Rezulta ca fondurile sistem de securitate sociala.
de somaj nu pot fi private, ele trebuie \Marian Preda[
sa se bazeze pe o contributie obli-
Vezi si: beneficii contributorii; beneficii
gatorie si sa fie garantate de stat.
sociale; tipologia sistemelor de
Chiar si asa se considera ca, la rate
sanatate; fondul de somaj; politici
ale somajului foarte mari, de peste
active; politici pasive; somaj
20%, cu greu se pot plati ajutoare de
somaj acoperitoare ale minimului de Bibliografie selectiva: Barr, (1998);
subzistenta, criza fondului fiind foarte Esping-Andersen (1990); Ghimpu et
grava si nevoia de interventie masiva al. (1998); Le Grand et al. (1992);
a statului imperioasa (Le Grand et al., Marginean (1994, 1995, 1999, 2000);
1992; Barr, 1998). Pierson (1991)

114
nalitatii copilului, a afectivitatii. Intrarea
Asistent maternal profesionist
copilului n familia asistentului maternal
Asistentul maternal profesionist - n ca- profesionist, precum si finalizarea
drul sistemului romnesc de protectie a plasamentului se realizeaza urmnd o
copilului - este persoana fizica, ates- succesiune de pasi care sa asigure
tata de Comisia pentru Protectia Copi- acomodarea reciproca dintre copil si
lului si care, prin activitatea pe care o profesionist.
desfasoara la domiciliul sau, asigura Asistentul maternal profesionist este
cresterea, ngrijirea si educarea nece- obligat sa parcurga un program de
sare dezvoltarii armonioase a copiilor formare de minimum 60 de ore, cuprin-
pe care i primeste n plasament sau znd cadrul juridic si administrativ al
ncredintare. protectiei drepturilor copilului, dezvol-
n Romnia, profesia de asistent ma- tarea copilului, problematica specifica
ternal profesionist este cea mai noua copilului aflat n dificultate, drepturile si
din domeniul protectiei copilului (men- obligatiile asistentului maternal profe-
tionata ntr-un act legislativ prima oara sionist.
n OUG nr. 26 din 1997 privind protec- Comisia pentru Protectia Copilului
tia copilului aflat n dificultate) si ofera acorda atestatul de asistent maternal
posibilitatea protectiei copilului prin profesionist persoanei care a dovedit,
alternative de tip familial la ocrotirea n urma evaluarii realizate de serviciul
institutionalizata. Profesia este similara public specializat pentru protectia copi-
cu cea de foster care sau famille lului sau de catre un organism privat
daccueil si este foarte raspndita n autorizat (ONG), ca prezinta garantii
tari cu experienta n protectia copilului. morale, de sanatate si mijloace
Plasamentul sau ncredintarea copilului materiale pentru protectia copilului la
la asistentul maternal profesionist se domiciliul sau, iar familia consimte la
realizeaza pe o perioada determinata aceasta. Asistentul social care eva-
de timp. Pe durata plasamentului, asis- lueaza o persoana n vederea obtinerii
tentul maternal profesionist n echipa atestatului de asistent maternal profe-
cu asistentul social pregateste reuni- sionist va propune Comisiei pentru
ficarea copilului cu familia biologica Protectia Copilului, n functie de con-
sau adoptia lui. Asistentul maternal ditiile existente, numarul de copii ce
profesionist are atributii n crearea unui pot fi plasati sau ncredintati, vrsta
mediu de viata adecvat dezvoltarii acestora si daca asistentul maternal
complexe a personalitatii copilului, n profesionist poate ngriji copii cu nevoi
asigurarea igienei si hranei corespun- speciale.
zatoare, n urmarirea si prevenirea m- Activitatea persoanelor atestate ca
bolnavirilor, n transmiterea de cu- asistent maternal profesionist se des-
nostinte si deprinderi de viata, n im- fasoara n baza unui contract individual
plicarea copilului n activitatile cotidi- de munca, ncheiat cu serviciul public
ene ale familiei, n organizarea timpului specializat pentru protectia copilului
liber alaturi de membrii familiei, n dez- sau cu organismul privat autorizat care
voltarea relatiilor copilului cu comuni- le supravegheaza activitatea, si este
tatea, n stimularea dezvoltarii perso- salarizata cu echivalentul salariului

115
unui asistent social cu studii medii. ajuns la 3.833 n iunie 2000. \Nina
Sursele de finantare pentru asistentul Petre[
maternal profesionist provin de la
Vezi si: copil n dificultate; drepturile
bugetul autoritatilor publice locale, copilului; actori implicati n protectia
bugetul de stat, prin programe de copilului n dificultate; familia de
interes national finantate prin Agentia ncredintare/plasament;
Nationala pentru Protectia Drepturilor plasamentul copilului n regim de
Copilului sau surse extrabugetare. urgenta; plasament familial
Contractul individual de munca
produce efecte numai pe perioada n
care asistentul maternal profesionist Asistenta sociala
are n plasament sau ncredintare unul
sau mai multi copii. Pentru fiecare copil ntr-un sens mai larg, asistenta sociala
primit n plasament sau ncredintare, se refera la orice beneficiu financiar
asistentul maternal profesionist ncheie sau serviciu social noncontributoriu, fi-
o conventie de plasament cu angajato- nantat din taxele si impozitele generale
rul, n care sunt mentionate datele cu sau din fonduri sociale speciale. ntr-un
privire la identitatea copilului, motivele sens mai restrns, conceptul de asis-
plasamentului, istoria copilului, planul tenta sociala nu include ansamblul de
beneficii si servicii sociale universalist-
de permanenta al copilului, modalitatea
categoriale, definind doar acel ansam-
de mentinere a contactului ntre copil si
blu de institutii, programe, masuri, ac-
parinti, finalitatea plasamentului,
tivitati profesionalizate si servicii spe-
drepturile si obligatiile partilor. Pentru cializate de protejare a persoanelor,
fiecare copil plasat sau ncredintat la grupurilor sau comunitatilor cu proble-
asistentul maternal profesionist se me speciale, aflate temporar n difi-
plateste, prin Directia de Munca si cultate. n acest sens, asistenta sociala
Protectie Sociala, o alocatie lunara de (engl., social work) este acordata pe
ntretinere, finantata din bugetul de baza unei testari a posibilitatilor (mij-
stat. loacelor) de trai sau a conditiilor
Asistentul maternal profesionist nu speciale, eligibilitatea nefiind deci re-
poate primi n plasament sau ncre- zultatul direct al ncadrarii respectivilor
dintare copii pentru care are, conform indivizi ntr-o categorie predeterminata.
legii, obligatie de ntretinere, respectiv Conditiile speciale ce determina nevoia
nu poate avea o relatie de rudenie de asistenta sociala se pot datora fie
pna la gradul IV cu copilul plasat sau unor circumstante de ordin economic
ncredintat. (venituri insuficiente, saracie) sau
Rezultatele pozitive pentru dezvoltarea socio-cultural (zone defavorizate,
copilului protejat de catre asistentul somaj cronic etc.), fie pot avea o
maternal profesionist sunt spectacu- determinare biologica sau psihologica,
loase comparativ cu copilul protejat n ce nu permite indivizilor realizarea prin
mijloace si eforturi proprii a unui mod
institutiile rezidentiale. Numarul copiilor
normal, decent, de viata.
protejati la asistent maternal profesio-
nist a crescut de la 479 n decembrie Obiectivul interventiei asistentei sociale
1998 la 3.085 n decembrie 1999 si a este deci, n acest sens, de a sprijini

116
pe cei aflati n dificultate, ajutndu-i lizate, atenuarea partiala a inegalitatii
sa-si dezvolte propriile capacitati si existente.
competente n vederea unei vieti Sistemul asistentei sociale se bazeaza
decente, autosuficiente. Acesti indivizi pe urmatorul principiu: din fondurile
sau grupuri, pe o perioada de timp mai bugetare de stat sau din fondurile
scurta sau mai ndelungata, nu pot obtinute voluntar de la indivizi sau
duce o viata activa, autosuficienta, fara comunitati sunt sprijinite persoanele n
un ajutor economic sau fara un suport dificultate, n functie de necesitatile,
fizic, moral, social sau cultural din nevoile lor, evaluate de catre profe-
exterior. Ajutorul are deci n vedere, de sionisti, i.e. asistenti sociali. Serviciile
regula, o perioada limitata de timp se asigura deci n baza principiului
pna cnd persoanele n conditii de
solidaritatii sociale, fara a fi condi-
risc si gasesc resursele economice,
tionate de vreo contributie anterioara,
sociale, psihologice, pentru a putea
ca n cazul sistemelor contributorii. De
duce o viata normala autonoma.
regula, sprijinul acordat persoanelor n
Urmatoarele categorii constituie n mod nevoie prin intermediul sistemului de
special obiectul interventiei asistentei asistenta sociala nu este precizat
sociale: dect n limite generale prin lege,
x familiile sarace; urmnd a fi specificat prin analiza de la
x copiii ce traiesc ntr-un mediu fa- caz la caz a situatiilor concrete, n
milial/social advers, abandonati, baza unor anchete sociale efectuate
institutionalizati; de catre specialisti. Serviciile de asis-
x minorii delincventi; tenta sociala se mai numesc, datorita
x tinerii neintegrati social; acestei particularitati a responsivitatii
x persoanele dependente de drog lor n raport cu nevoile individuale,
sau alcool; servicii sociale personalizate.
x persoanele abuzate fizic, respec-
Functiile pe care le ndeplineste
tiv sexual;
asistenta sociala n societatea
x persoanele cu dizabilitatii fizice
moderna se refera la:
sau mentale;
x persoanele cu boli cronice fara x identificarea si nregistrarea seg-
sustinatori legali; mentului populatiei ce face obiectul
x persoanele vrstnice neajuto- activitatilor de asistenta sociala;
rate; x diagnoza problemelor socio-umane
x persoanele care au suferit n cu care persoanele vulnerabile sau
urma calamitatilor naturale, grupurile cu risc crescut se pot con-
sociale, persecutii si discriminari frunta ntr-o anumita perioada de
de orice tip. timp si n anumite conditii sociale si
Asistenta sociala, ca parte esentiala a economice, respectiv culturale,
protectiei sociale, reprezinta un mod date;
operativ de punere n aplicare a pro- x dezvoltarea unui sistem coerent de
gramelor de protectie sociala pentru programe, masuri, activitati profe-
categoriile mentionate mai sus. Ea asi- sionalizate si servicii de suport pen-
gura astfel, prin serviciile sale specia- tru acestea;

117
x identificarea diferitelor surse de refacerea unor resurse necesare
finantare a acestor programe de integrarii sociale normale a
sprijin; comunitatilor.
x ajutor n vederea constientizarii Asistenta sociala si propune si
propriilor probleme de catre cei abilitarea celor aflati n nevoie, prin
aflati n situatii de risc; furnizarea unor cunostinte si
x stabilirea drepturilor si modalitatilor competente specifice, de a-si rezolva
concrete de acces la serviciile problemele proprii sau de a-si exprima
specializate de asistenta sociala a optiunile de politica sociala prin
potentialilor beneficiari, n special intermediul grupurilor de presiune sau
prin diseminarea n rndul acestei activitati de lobby pe lnga forurile
categorii a cunostintelor legate de decizionale (vezi si empowerment).
cadrul legislativ-institutional existent
Asistenta sociala nu se reduce nsa
n domeniul asistentei sociale;
x suportul prin consiliere, terapie numai la lucrul direct cu indivizi, gru-
individuala sau de grup, n vederea puri sau comunitati. n tarile dezvoltate,
refacerii capacitatilor de integrare din ce n ce mai mult, specialistii n
sociala a beneficiarilor; acest domeniu sunt solicitati sa lucreze
x dezvoltarea unor servicii ndreptate direct n administratia publica sau n
catre prevenirea unor situatii sectorul privat, profit sau nonprofit,
defavorizante; pentru asigurarea unor servicii specia-
x dezvoltarea unor programe de lizate, dar si n vederea furnizarii de
cercetare stiintifica la nivel national consultanta specializata.
si local, n vederea cunoasterii si n- n ultimul timp, dezvoltarea unui sistem
telegerii dimensiunilor problemelor institutional de asistenta sociala a luat
cu care se confrunta cei aflati n o deosebita amploare n cadrul
situatii speciale. sectorului organizatiilor nonprofit;
Stabilirea prioritatilor n abordarea pro- acestea au preluat o serie de functii de
blemelor n cadrul asistentei sociale nu protectie sociala de la stat, crescnd
se reduce nsa la nivelul individului, astfel posibilitatea marketizarii
desi individul se afla n centrul preocu- serviciilor sociale.
parilor acesteia, e.g., someri, depen- Asistenta sociala ca profesie, avnd
denti de drog sau alcool, victime ale un statut propriu, cu obiective, carac-
abuzurilor de tot felul. Alte niveluri de teristici si tipuri de activitati distincte,
abordare a problemelor sociale din are un pronuntat caracter aplicativ si o
perspectiva asistentei sociale sunt: nalta orientare umanista. Din aceasta
x nivelul interpersonal si de grup - perspectiva, asistenta sociala presu-
prin terapii de familie, de cuplu, pune att asimilarea unor cunostinte
pentru unele grupuri marginalizate teoretice din domeniul stiintelor socio-
etc.; umane, dar si deprinderi si abilitati
x nivelul comunitar - prin medierea practice, e.g., ndemnarea de a co-
unor conflicte de tipul celor etnice, munica si lucra cu persoanele, respec-
grupale si prin suport financiar n tiv grupurile aflate n dificultate. O di-
vederea mobilizarii colective pentru mensiune, de asemenea, constitutiva

118
profesiei de asistent social se refera la astfel categoria celor aflati n nevoie.
setul valorilor, normelor, principiilor ce Abia n secolul al XX-lea nsa, asis-
compun codul deontologic al acestei tenta sociala capata un caracter siste-
profesii. Acesta garanteaza n mod matic si institutional, iar explozia de
special respectarea drepturilor omului, servicii sociale diversificate este speci-
fara deosebire de rasa, sex, vrsta, fica ultimelor decenii ale acestui secol.
limba, apartenenta culturala sau reli- Astfel, profesionalizarea asistentei
gioasa. Profesia de asistent social im- sociale, avnd ca obiect de studiu si
plica deci o filosofie proprie, centrata interventie o arie problematica relativ
umanist. O componenta a asistentei autonoma, bazata pe metode si tehnici
sociale moderne, care a luat o am- specializate de ntelegere, comunicare,
ploare deosebita n ultimele decenii, terapie si sprijin pentru cei mai vulne-
exemplifica si ntareste aceasta filoso- rabili, este un fapt relativ recent n
fie: este vorba n special de ncercarea istoria protectiei sociale.
diminuarii discrepantelor si inegalita- Societatile moderne au cunoscut o se-
tilor dintre grupurile minoritare sau rie de schimbari profunde att n ceea
dezavantajate si populatia majoritara, ce priveste riscurile sociale, ct si n
prin intermediul actiunilor afirmative ceea ce priveste oferta de servicii so-
(uneori, cu specificatii apropiate, este ciale, ncepnd cu anii 50. Schimbarile
utilizat si termenul de discriminare modului de viata traditional, n cadrul
pozitiva). caruia familia si locul de munca repre-
Asistenta sociala si are originile n zentau principalele surse ale bunasta-
ncercarile punctuale, nesistematice, rii, reflectate n nuclearizarea familiei,
de ajutorare a persoanelor aflate n ne- cresterea incidentei familiilor succesive
voie de catre institutiile religioase, prin si monoparentale, dar si n schimbarile
acte de caritate. La nceputul secolului survenite pe piata muncii (e.g., creste-
al XVII-lea, n Anglia, se instituie rea ponderii locurilor de munca tempo-
pentru prima oara o lege care impune rare, partiale, a mobilitatii ocupationale
colectarea unei taxe pentru saracie: si profesionale) duc la proliferarea, dar
Elisabethan Poor Law. Aceasta lege si la schimbarea profilului riscurilor so-
reprezinta de fapt prima forma de ciale, precum somajul, saracia, exclu-
institutionalizare a asistentei sociale. ziunea sociala, discriminarea sociala,
Aceasta taxa, aplicata proprietarilor de dependenta de droguri, autoghetoza-
pamnt, a dus la constituirea unui fond rea cultural-etnica si religioasa. Pe de
destinat ajutorarii celor nevoiasi: ba- alta parte, cresc resursele si se diver-
trni, bolnavi, saraci, handicapati. Abia sifica resursele sociale de crestere a
n secolul al XIX-lea apar n Germania, bunastarii colective. Pe acest fond, a-
Anglia, Franta primele sisteme de pro- sistenta sociala profesionalizata devine
tectie sociala de tip asiguratoriu, avnd esentiala, egalnd ca importanta profe-
ca suport sistemul de asigurari sociale sia de medic sau profesor.
creat de Bismarck. Aceste sisteme de Aspectul institutional al asistentei so-
asigurari preluau riscurile legate de ciale se concretizeaza n serviciile de
boala, accidente, incapacitate de asistenta sociala. Asistenta sociala nu
munca datorata batrnetii, diminund poate fi conceputa ca un sistem-expert

119
institutional n afara unor servicii Beneficiile sociale noncontributorii se
specializate de asistenta sociala. combina adesea cu serviciile de asis-
tenta sociala, ele completndu-se reci-
Serviciile de asistenta sociala proc. Spre deosebire de beneficii mo-
Serviciile sociale specializate de asis- netare sau transferuri n bunuri, ser-
tenta sociala fac parte, pe lnga cele viciile sociale pot oferi un suport social
de sanatate si cele din domeniul edu- mai focalizat asupra complexului de
catiei, din sfera mai larga a serviciilor nevoi ale individului si mai orientat
sociale. catre satisfacerea efectiva a acestor
n timp ce beneficiile sociale - fie ele nevoi. n locul unei testari administra-
contributorii sau noncontributorii - su- tiv-birocratice a nevoilor, pe care se
plinesc un deficit de resurse financiare, bazeaza acordarea beneficiilor sociale
serviciile sociale n domeniul asistentei selective, serviciile sociale promovea-
sociale se adreseaza unui deficit de za o testare nalt personalizata si pro-
capacitati, avnd ca scop principal fesionalizata a nevoii, prin luarea n
dezvoltarea, corectarea sau refacerea considerare a contextelor individuale,
unor capacitati individuale sau comuni- sociale sau familiale specifice de
tare necesare unei vieti normale si au- dificultate. Acestea completeaza deci
tosuficiente. Premisa de la care por- transferul de resurse monetare prin re-
nesc serviciile sociale specializate este cuperarea si dezvoltarea capacitatilor
aceea ca problemele cu care se con- necesare unei vieti active, sprijinind
frunta indivizii sau comunitatile aflate n activ mobilizarea si utilizarea eficienta
dificultate nu se datoreaza numai lipsei a resurselor personale sau colective
resurselor financiare; acestea din urma existente.
pot fi, la rndul lor, simple efecte ale
unor cauzalitati mai profunde. Principa- Serviciile de asistenta sociala reprezin-
lul motiv al aparitiei si permanentizarii ta deci o abordare activa a problemelor
starilor de nevoie" sau dificultate sociale, acordnd sau ajutnd indivizii
este lipsa capacitatilor personale sau sau grupurile n dificultate sa dezvolte
de grup de a face fata problemelor solutii pozitive, fezabile, de rezolvare a
existentei cotidiene, ntr-un context problemelor generatoare ale starii de
social, economic si cultural dat. Astfel, dificultate sau dependenta.
serviciile de asistenta sociala se adre- Serviciile de asistenta sociala pot
seaza tocmai acestor capacitati, urma- avea un caracter general, oferind un
rind dezvoltarea acestora, prin ntele- prim suport celor aflati n nevoie,
gerea naturii problemelor individului monitoriznd evolutia unor probleme
sau grupurilor, prin ajutorul acordat sociale, programele adresate rezolvarii
acestora n vederea constientizarii pro- acestora, (re)integrarea indivizilor sau
priilor probleme, prin identificarea unor grupurilor n circuitul unei vieti normale
solutii constructive si strategii actionale si autosuficiente din punct de vedere
de rezolvare a acestor probleme. n social. Acest tip de servicii sociale ofe-
acest sens, asistenta sociala se con- ra deci un prim ajutor profesionist, dar
stituie nu numai ca terapie individuala, nu nalt specializat indivizilor sau gru-
dar n primul rnd ca o modalitate purilor n nevoie. Serviciile sociale
specifica de terapie sociala. pot lua nsa si forma unor servicii

120
specializate, ce se adreseaza anumi- fara nsa a le desprinde pe acestea
tor probleme particulare, cu instrumen- din mediul lor natural de viata.
te si tehnici de diagnoza si interventie n prezent, n toate tarile dezvoltate,
nalt specializate, constituite fie n ca- exista o preocupare majora n vederea
drul altor institutii - e.g., n scoli pentru nlocuirii institutiilor ce ofera asistenta
consilierea copiilor si familiei n vede- sociala permanenta cu alte forme de
rea cresterii participarii scolare, consi- consiliere, recuperare sau protectie
lierea tinerelor mame n maternitati, n temporara sau comunitara, n vederea
vederea prevenirii abandonului, consi- cresterii capacitatilor persoanelor asis-
lierea delincventilor n cadrul nchiso- tate de integrare sociala normala (vezi
rilor n vederea prevenirii recidivarii - , si dezinsitutionalizare).
fie n jurul unor probleme specifice, Serviciile de asistenta sociala intervin
e.g., persoane fara adapost. n doua tipuri distincte de situatii:
O asistenta sociala sistematica si com- x n situatiile de urgenta, exceptio-
prehensiva presupune mbinarea efi- nale - de tipul celor de copii aban-
cienta a acestor doua forme de servicii donati sau abuzati, victime ale vio-
sociale. Combinatia armonioasa a ce- lentei, copii sau tineri cooptati n
lor doua tipuri de servicii de asistenta activitati de tip criminal, persoane
sociala are la baza respectarea abor- aruncate n strada, victime ale
darii holiste a persoanei umane. unor dezastre naturale sau sociale
Din punct de vedere formal, alte doua sau, pur si simplu, persoane
forme de servicii sociale specifice ramase fara nici un fel de suport
pot fi distinse: financiar. n aceste momente de di-
x serviciile de asistenta acordate be- ficultate extrema, asistenta sociala
neficiarilor n mediul lor natural de intervine ca un suport nalt persona-
viata, e.g., n familie, n gospodarie, lizat si profesionalizat. Asistenta so-
la scoala, la locul de munca; ciala combina, n acest caz, resurse
x serviciile acordate n institutii spe- financiare de urgenta cu resurse in-
cializate de asistenta sociala, ser- stitutionale si umane specializate.
vicii ce ofera, in extremis, si un loc x situatii de dificultate cronica, du-
special protejat, de viata normala, blate de deficitul de capacitati pro-
persoanelor ce nu pot, temporar prii de depasire a dificultatilor - e.g.,
sau permanent, sa si desfasoare deficit cronic de resurse financiare,
existenta ntr-un mediu social na- saracie extrema, copii lipsiti de
tural (e.g., institutii pentru persoane familie, persoane dependente de
vrstnice, pentru copii abandonati, drog, persoane eliberate din nchi-
pentru persoane cu dizabilitati ma- soare, mame singure, batrni care
jore, institutii de resocializare a co- s-au izolat progresiv, cu capacitati
piilor sau adolescentilor cu deviatii deteriorate de a duce o viata inde-
comportamentale majore). Centrele pendenta.
de consiliere sau recuperare repre- Daca asistenta persoanelor aflate n
zinta forme institutionale de acor- situatii de dificultate cronica sau risc
dare a asistentei sociale speciali- crescut de a ajunge n astfel de situatii
zate unor categorii de persoane, reprezinta un obiectiv principal al asis-

121
tentei sociale, asistenta sociala a indi- Desi serviciile de asistenta sociala ras-
vizilor sau grupurilor n situatii de ne- pund nu numai unor probleme locale
cesitate, indiferent de natura acestora, sau individuale, ci si unor probleme so-
se constituie ca un drept universal al ciale mai generale, avnd o determi-
tuturor membrilor unei comunitati. nare structurala la nivelul societatii,
Functiile serviciilor de asistenta so- baza organizarii acestora o reprezin-
ciala. Serviciile de asistenta sociala si ta comunitatea locala, n timp ce co-
propun oferirea unui suport profesional ordonarea acestora la nivel national
n vederea sprijinirii dezvoltarii la ni- implica mai degraba asigurarea unor
velul individului sau grupului a capaci- standarde de calitate pentru functiona-
tatilor proprii de solutionare a proble- rea lor, a unui caracter sistematic si a
melor cu care se confrunta, i.e. de a unui suport tehnic, eventual si financiar
reda acelora n nevoie autosuficienta al acestora si elaborarea unei politici
n vederea unei vieti decente. O func- sociale coerente n domeniu. Respon-
tie, de asemenea importanta, a servi- sabilitatile si deciziile privitoare la orga-
ciilor de asistenta sociala este aceea nizarea si desfasurarea unor servicii de
de a intermedia si facilita accesul asistenta sociala revin nsa, n cea mai
diferitilor indivizi sau grupuri sociale la mare parte, datorita gradului lor
alte servicii si programe sociale, cum crescut de discretionaritate, comunitatii
ar fi educatia, sanatatea publica, dife- locale, asigurnd astfel o responsivi-
rite transferuri sociale la care sunt tate crescuta la problemele locale si
ndreptatiti, dar si de aparare a inte- specificul local al unor probleme so-
reselor si drepturilor acestora n cazuri ciale generale. Serviciile de asistenta
exceptionale. Prin extensie, aceasta sociala trebuie deci sa combine prio-
functie se reflecta si n procesul de abi- ritati stabilite la nivel national cu prio-
litare a indivizilor sau grupurilor (vezi ritati stabilite la nivel local si regional.
empowerment), n relatiile lor cu alti Nivelul de organizare locala trebuie
indivizi, grupuri sau institutii sociale. determinat ca un optim n vederea unei
Prin nsasi natura lor, ca un instrument ct mai fine calibrari a serviciilor so-
de asistenta individualizata, serviciile ciale la problemele locale, dar si a unei
de asistenta sociala sunt puternic foca- utilizari fezabile si eficiente a resurselor
lizate, asigurnd eficienta utilizare a financiare, materiale si umane exis-
resurselor sociale n ajutorarea anumi- tente. Astfel, n functie de tipul de
tor grupuri-tinta. serviciu de asistenta sociala (e.g., ge-
Serviciile de asistenta sociala au deci neral sau specializat, institutie totala
dubla functie de a (re)conecta indivi- sau complementara, serviciu de pre-
dul la mediul sau social direct - familie, ventie sau de interventie de urgenta) si
prieteni, comunitate -, dar si la mediul de echilibrul rezolutie-fezabilitate finan-
sau social mai larg - piata muncii, ciara, nivelul de organizare a acestuia
institutii sociale, si de a activa poate varia de la nivelul cel mai de
procesele de mobilizare a resurselor jos, i.e. consiliile locale, trecnd prin
sociale n vederea rezolvarii eficiente nivelul judetean sau regional, pna la
a unor probleme sociale generale sau nivelul cel mai general, i.e. cel national.
locale. Multi specialisti n probleme de admi-

122
nistratie publica sustin necesitatea im- asistentei sociale se plaseaza n jurul
plicarii si responsabilizarii comunitatilor anului 1775, prin promulgarea legii
locale n organizarea serviciilor de pentru protectia copilului si prin nfiin-
asistenta sociala si prin descentraliza- tarea unor institutii specializate pentru
rea financiara a acestora. Descentrali- ocrotirea persoanelor aflate n nevoie:
zarea financiara, ca rezultat al unui fete-mame, saraci, bolnavi cronici, per-
proces integrat de descentralizare a soane cu dizabilitati fizice sau psihice,
unor servicii sociale, are desigur efecte persoane vrstnice fara sprijin. Abia n
pozitive asupra responsabilizarii si 1831 se pun nsa bazele unui sistem
mobilizarii comunitatii locale, dar acest de asistenta sociala structurat prin
proces trebuie sa reprezinte si o solutie adoptarea Regulamentului organic.
fezabila si sustenabila care sa permita Dupa Unirea Principatelor, n 1859,
efectiv organizarea si dezvoltarea unor apar primele acte normative menite sa
servicii nalt profesionalizate si respon- fixeze atributii si responsabilitati con-
sive la nevoile locale. Ele trebuie, n crete pentru serviciile de asistenta so-
fapt, sa vina n completarea unor ciala la nivelul comunelor si judetelor,
masuri sustinute la nivel national, ce le ncurajnd n mod special ntrajutora-
degreveaza de o suprasolicitare, rea la nivel comunitar. Romnia devine
nesustenabila adesea, n conditiile astfel una dintre primele tari din Eu-
actuale ale Romniei, doar din resurse ropa care introduce att un sistem de
locale. asigurari sociale (prima lege a pensiilor
Istoria serviciilor de asistenta socia- datnd din 1912), ct si un sistem de
la n Romnia. Primele nceputuri ale beneficii si servicii sociale pentru or-
asistentei sociale n Romnia se fani, vaduve de razboi etc. Legea ser-
plaseaza, ca n majoritatea tarilor, sub viciilor de ajutor social din 1931 ra-
semnul unor actiuni de tip caritabil, mne un moment de referinta pentru
desfasurate si organizate n special de asistenta sociala moderna, ce a permis
organizatii de tip religios. Aceste tipuri crearea unei retele teritoriale de servi-
de actiuni aveau un caracter punctual, cii sociale comunitare, capabile sa
nesistematic, avnd ca scop ajutorarea ofere un raspuns profesionist proble-
mai degraba ocazionala a anumitor melor generale, dar si celor specifice
categorii dependente: batrni, bolnavi, pentru cei aflati n nevoie.
orfani, handicapati, saraci. Dintr-o Ca profesie, asistenta sociala n Rom-
perspectiva moral-religioasa, aceste nia s-a dezvoltat n directa legatura cu
actiuni au ajutat n primul rnd la for- cercetarile scolii monografice de socio-
marea si dezvoltarea unui spirit de so- logie de la Bucuresti, sub ndrumarea
lidaritate umana, o premisa esentiala a profesorului D. Gusti. Desi cercetarile
dezvoltarii serviciilor moderne de asis- scolii de sociologie de la Bucuresti s-
tenta sociala. Aceste activitati sporadi- au orientat cu preponderenta asupra
ce si nesistematizate au luat, n de- mediului rural, ele au explorat si o di-
cursul timpului, forme institutionalizate mensiune specific urbana, ce s-a
prin reglementari legislative, finantarea dovedit constitutiva pentru asistenta
acestora fiind preluata de catre stat. sociala: efectele procesului de
Pentru Romnia, actul de nastere a urbanizare asupra indivizilor si

123
comunitatilor si n special efectele ne- tica, psihologie generala si diferentiata,
gative de ordin social si uman, e.g., va- igiena si sanatate publica, metodologie
gabondaj, prostitutie, alcoolism, delinc- si tehnici de interventie sociala, statis-
venta, saracie, marginalizare, inadap- tica sociala, tehnici de actiune sociala,
tare, dezorganizarea familiilor, abando- organizare a institutiilor de ocrotire so-
nul copiilor, abuz si neglijenta. Carta- ciala. Un aspect esential era realizarea
rea cazuistica a problemelor sociale unei practici comprehensive n diferite
din mediul urban reprezinta deci punc- zone si institutii, ca de exemplu, spi-
tul de plecare al interventiilor de asis- tale, nchisori, leagane pentru orfani.
tenta sociala. Dar, asa cum afirma Institutul Social Romn, transformat
Xenia Costa-Foru Andreescu, n con- ulterior n Institutul de Cercetari Soci-
ceptia profesorului D. Gusti, era nece- ale al Romniei, avnd filiale n diferite
sara crearea unor tehnicieni si a unei regiuni ale tarii, a contribuit conside-
asistente sociale stiintifice, avnd doua rabil la dezvoltarea cunoasterii realitatii
misiuni: sociale pe ntreg teritoriul Romniei.
a) cunoasterea tuturor situatiilor ngri- n 1929 este nfiintata si o revista de
joratoare ale vietii sociale, prin fo- asistenta sociala, sub forma unui bu-
losirea metodelor si tehnicilor inves- letin periodic, cu scopul promovarii si
tigatiei sociologice, adica prin cer- difuzarii activitatilor teoretice si practice
cetari de monografie interdisciplina- asociate acestei profesii. n 1936 se or-
ra (pe cadre de manifestari), ganizeaza sub conducerea profesoru-
cercetarea fiind, de rndul acesta, lui D. Gusti si Asociatia pentru Pro-
si pentru depistarea si ntelegerea gresul Asistentei Sociale, ce preia re-
tuturor fenomenelor individuale vista si o coordoneaza pna n 1944.
anomice; n 1938, tot sub ndrumarea acestuia,
b) elaborarea unor tehnici de interven- s-a organizat primul Congres al asis-
tie directa, prin mijloace de asis- tentelor sociale din Romnia.
tenta sociala nchisa (prin unitati si O cercetare de referinta pentru asis-
institutii specializate), dar mai ales tenta sociala romneasca este recen-
prin asistenta sociala deschisa (adi- samntul general al unitatilor si actiu-
ca individualizata) (Stahl, 1980, p. nilor de asistenta si ocrotire sociala,
339). realizat de sectia de statistica sociala a
Ca urmare, n 1929, ia nastere Scoala Institutului de Statistica, organizata de
Superioara de Asistenta Sociala din D. Gusti n 1936.
Romnia Principesa Ileana sub egida Asistenta sociala de tip profesionist s-a
directa a Institutului Social Romn, re- constituit asadar n strnsa legatura cu
cunoscuta de Ministerul Sanatatii si al scoala sociologica de la Bucuresti, si n
Ocrotirilor Sociale. Programa acestei concordanta cu cele mai nalte stan-
scoli cuprindea cursuri de biosociologie darde n domeniu, practicate n SUA si
a familiei (normale, dezorganizate, di- Europa Occidentala. Modul de relatio-
vortate, concubinaj), de sociologie a nare a teoriei sociologice cu practica
colectivitatilor si grupurilor sociale cercetarii n asistenta sociala (social
dependente social, de sociologie a work, n limba engleza) a fost nsa de
delincventei, legislatie, economie poli- inspiratie americana; poate ca nu este

124
ntmplator faptul ca singurul sociolog cialiste, era caracterizata de o profun-
care a obtinut premiul Nobel pentru da subdezvoltare, serviciile de asis-
desfasurarea unor activitati de asisten- tenta sociala fiind mai degraba reduse
ta sociala a fost sociologul american la functionarea - n conditii deosebit de
Jane Addam. precare si inadecvate, att din punctul
Dupa cel de-al doilea razboi mondial, de vedere al resurselor materiale, dar
sub un regim politic socialist, asistenta si al celor umane - institutiilor de asis-
sociala devine, ntr-o prima faza, mar- tenta sociala pentru copii abandonati,
ginalizata, fiind suprimata cu desavr- persoane cu handicap sau batrni.
sire ntr-o faza ulterioara, considerata n 1990 se renfiinteaza nvatamntul
inutila ntr-o societate socialista. Ime- de asistenta sociala, din nou n strnsa
diat dupa razboi, reteaua de asistenta legatura cu relansarea nvatamntului
sociala cuprindea la nivel teritorial de natura sociologica. Initial, acesta a
numai orasele si, datorita traditiei inter- luat forma de colegiu, fiind din 1992
belice, formarea asistentilor sociali organizat la nivel universitar. Desi
avea un caracter nalt profesionist. n formarea specialistilor a reprezentat o
1962 se publica unul dintre putinele preocupare solida nca de la nceput,
manuale de asistenta sociala din lume dezvoltarea unui sistem de asistenta
la acea data: Prevederi sociale. sociala si servicii n acest domeniu a
Metode si tehnici n asistenta sociala ramas cu mult n urma, datorita unei
(I. Matei si H.H. Stahl). lipse de strategie, dar si de vointa
ncepnd nsa cu 1952, asistenta so- politica, la nivel national. ncercarile de
ciala ca pregatire profesionala este reabilitare institutionala a asistentei
transferata de la nivel universitar la ni- sociale au fost mai degraba sporadice
velul unei scoli postliceale. n 1969 si si fragmentare, adesea nefezabile si cu
aceasta institutie de formare a spe- efecte adverse, ca n cazul reabilitarii
cialistilor n domeniul asistentei sociale institutiilor deja existente de asistenta
este complet desfiintata. Profesia de a- sociala.
sistent social este radiata din nomen- n momentul de fata nu exista o retea
clatorul profesiilor, iar reteaua comuni- sau un sistem national de servicii de
tara de asistenta sociala complet aban- asistenta sociala. Serviciile existente
donata. Birocratia ia locul profesio- s-au dezvoltat mai degraba punctual, n
nistilor n realizarea unor activitati din lipsa unei strategii generale, si la
ce n ce mai reduse de asistenta so- initiativa, dar n majoritatea cazurilor si
ciala. Astfel, la sfrsitul anilor 80, asis- cu suportul financiar al sectorului
tenta sociala se rezuma la acordarea, nonguvernamental. Fundatiile si organi-
n baza unor criterii vagi si preferen- zatiile nonguvernamentale au jucat un
tiale, a unor ajutoare materiale spo- rol esential n dezvoltarea unor pro-
radice persoanelor aflate n situatii ex- grame si servicii de asistenta sociala
treme, iar functiile de protectie sociala specializata, n special n domeniul pro-
mai larga sunt transferate integral n- tectiei copilului. De altfel, singurul ser-
treprinderilor. viciu public specializat, organizat la
n 1990, starea asistentei sociale, ase- nivel judetean, pe lnga consiliile jude-
manatoare celei din alte tari foste so- tene, este cel n domeniul protectiei

125
drepturilor copilului. Acesta reprezinta abilitarea actorilor sociali; grupuri de
singura victorie institutionala n relan- interes; marketizarea serviciilor
sarea serviciilor de asistenta sociala, n sociale; dezinstitutionalizare;
pofida problemelor cu care se confrunta servicii sociale
sistemul de asistenta sociala datorita Bibliografie selectiva:
modului de descentralizare financiara a
Stahl (1980); Zamfir E. (1995, 1998,
acestuia, dar si n pofida schimbarilor
1999)
multiple pe care organizarea acestui tip
de serviciu l-a suferit n ultimii trei ani.
Multe din serviciile initiate si dezvoltate Asistenta sociala
de sectorul nonguvernamental nu pot fi a persoanelor vrstnice
preluate nici macar partial de adminis-
tratiile publice att datorita lipsei unui Vrstnicii fiind o categorie vulnerabila,
cadru legislativ adecvat, dar si datorita defavorizata, supusa riscurilor multi-
faptului ca adesea acestea reprezinta ple, prioritatea numarul unu a poli-
solutii relativ costisitoare, nefezabile ticilor sociale privind mbatrnirea este
din punct de vedere financiar pentru protectia sociala, axul central al
bugetele publice. Aceste servicii acestor politici, care include un larg
sociale sunt adesea posibile numai evantai de masuri de ordin social si
datorita implicarii, n special financiare, economic. Daca sistemele de asigu-
a unor organizatii si fundatii interna- rari (n special cele de pensii si de
tionale. sanatate) sunt criticabile, perfectibile,
Pe scurt, chiar daca unele acte legis- dar exista n aproape toate tarile,
lative deschid posibilitatea organizarii asistenta sociala a persoanelor vrst-
si functionarii unor servicii de asistenta nice este adesea insuficienta sau ine-
sociala specializata (e.g., Legea admi- ficienta.
nistratiei publice locale), cadrul legis- Este cunoscut faptul ca populatia pla-
lativ nu face posibila organizarea unor netei se afla sub semnul unui proces
astfel de servicii prin ambiguitatea da- de mbatrnire demografica, apreciat
torata lipsei unei analize atente a ni- ca inexorabil si ireversibil. Fenomen
velului optim de organizare a acestora, complex, avnd consecinte multiple n
n conditiile unei crize bugetare relativ plan demografic, social si economic, al
accentuate. n absenta unui cadru sis- sanatatii si, de asemenea, n plan
tematic si fezabil de organizare si des- psihologic, prin atitudinea societatii
fasurare a unor servicii de asistenta "nevrstnice" fata de o minoritate n
sociala, activitatile desfasurate de or- crestere constanta, mbatrnirea popu-
ganizatiile nonguvernamentale n acest latiei a determinat comunitatea interna-
domeniu ramn punctuale si, n conse- tionala sa-i acorde din ce n ce mai
cinta, si lipsite de eficacitate n ceea ce multa atentie; astfel, Organizatia Natiu-
priveste solutionarea multor probleme nilor Unite, periodic, ncepnd cu anul
sociale locale sau generale. \Elena 1982, cnd a avut loc la Viena Adu-
Zamfir[ narea generala mondiala consacrata
vrstei a treia, atrage atentia guverne-
Vezi si: beneficii noncontributorii; lor tarilor membre sa-si elaboreze pla-
beneficii selective; putere nuri de actiune, pe de o parte, pentru
discretionara; solidaritate sociala;

126
atenuarea efectelor negative asupra locuita cu legitimitatea conferita de pu-
dezvoltarii societatilor, pe de alta, pen- tere; sefii de triburi, marii preoti, patri-
tru mentinerea integrarii sociale a per- arhii sunt alesi dintre cei vrstnici. Apar
soanelor n vrsta si pentru pastrarea institutii care consacra autoritatea si
si mbunatatirea calitatii vietii acestora, puterea batrnilor - gerontocratia (care
inclusiv prin respectarea drepturilor si nu avea atunci conotatia, n genere
libertatilor lor specifice si eliminarea peiorativa, care i se acorda astazi) -
discriminarilor. Sfatul nteleptilor, Consiliul Batrnilor,
Constientizarea problematicii specifice Gerusia, Senatum (de la senex care
pe care persoanele n vrsta o ridica n nseamna batrn).
cadrul societatilor are deja o lunga tra- Mai trziu se pierde puterea politica si
ditie istorica. Reperele acestor percep- juridica, batrnii trec pe planul doi -
tii si atitudinile fata de aceasta sunt devin consilieri, si pastreaza privilegiul
sugestive pentru evolutiile n per- de a fi respectati, adica privilegiul moral,
spectiva diacronica ale protectiei soci- se exprima n filosofie, pozitia lor
ale a acestei categorii, pna la modelul ramnnd importanta n societate (chiar
contemporan al politicilor privind popu- daca nu mai intervin prea mult, n mod
latia vrstnica. direct n procesele de decizie) si n
Perceptia si atitudinea fata de persoa- familie: pater familias si matrones.
nele n vrsta a pendulat de-a lungul n evul mediu, batrnii sunt mai
timpului si n diferitele spatii geografice degraba ignorati dect recuzati.
ntre respect, veneratie (uneori pna la Ierarhia este fundamentata pe forta, nu
divinizare) si ignorare, marginalizare, pe vrsta, societatile fiind razboinice,
ironizare. se valorizeaza forta, consecinta fiind
ntelepciunea batrnilor a fost o notiu- excluderea batrnilor.
ne aproape omniprezenta n diferite n evul mediu trziu se manifesta o
epoci istorice, ntelepciunea si senec- oarecare preeminenta a tineretii; cresti-
tutea fiind cvasisinonime.
nismul impune "religia Fiului". Vrstnicii
n Biblie, vrsta naintata, longevitatea ramn bine reprezentati printre clerici, iar
erau privite ca o proba de ntelepciune ponderea lor n structura populatiei era
si de calitate, ca o favoare si o bine- asemanatoare cu cea de azi, datorita
cuvntare divina acordata acelora care faptului ca razboaiele si epidemiile acelui
au dus o viata buna si frumoasa, n timp i extermina mai ales pe tineri. Se
respectul preceptelor religioase. manifesta, de asemenea, o atitudine de
Mai trziu, n perspectiva laica, batrnii misoginie fata de femeia n vrsta, ceea
sunt priviti cu respect si admiratie ce reprezinta un regres fata de
pentru ca au atins o vrsta naintata si antichitate cnd, alaturi de pater familias,
ca urmare a respectarii preceptelor exista si matrones - autoritatea femeii n
unei vieti sanatoase, cumpatate, con- vrsta.
stituind din acest punct de vedere, pe Renasterea este favorabila mai ales
lnga avantajul cumulului de ntelep- adultilor tineri, batrnii pastrndu-si
ciune si experienta, si modele de viata. nsa rolul n familie. Batrnii devin nsa
Pe masura ce societatile se organizea- si saracii societatii, discriminarea
za, legitimitatea divina biblica este n- femeii n vrsta continund. Ceea ce

127
apare ca o noutate si va constitui pre- populatiei) de catre demograful francez
misa unei perceptii corecte si favorabi- Alfred Sauvy n 1928.
le a batrnetii este nceputul preocu- La sfrsitul anilor '60, tot un francez,
parilor pentru aprofundarea psihologiei gerontologul J. A. Huet, lanseaza
batrnilor (Montaigne, Rembrandt, sintagma vrsta a treia, care avea sa
Franz Hals, Shakespeare). fie generalizata si sa domine cteva
Secolul al XVIII-lea poate fi considerat decenii att limbajul de specialitate (n
ca un punct de plecare important medicina, sociologie), ct si vorbirea
pentru constructia politicilor sociale curenta. n ultimii ani, expresia este
contemporane privind mbatrnirea. considerata ca insuficient definitorie
ncepe sa fie recunoscuta pentru continutul la care se refera,
specificitatea batrnetii ca "fenomen existnd tendinta de a fi abandonata.
social", batrnii nemaifiind perceputi ca *
indivizi, ci ca "grup social" n stat. Ei * *
ncep sa fie luati n seama pentru
particularitatile lor de grup si, foarte Pentru a putea aborda problematica
important, pentru nevoile lor specifice. asistentei sociale a persoanelor
vrstnice sunt necesare cteva
Ulterior se construiesc raspunsuri la n- precizari conceptuale:
trebarile legitime: "Cum este traita ba-
trnetea?" si "Care este locul batrnetii Batrn - (din latinul betranus) defi-
n societate?" Aceasta perioada, im- neste persoana de vrsta postadulta,
portanta pentru devenirea acestui grup n genere cea care a mplinit si depasit
populational, a fost considerata de ge- 60 de ani, dar n special, n ultimul
rosociologi (precum Pierre Gutlon): timp, cea care a mplinit si depasit 65
"nasterea batrnilor". n continuare n- de ani.
cep sa apara studii demografice, de Batrnetea - este perioada finala a
morbiditate si mortalitate, dezvoltn- vietii care urmeaza perioadei adulte si
du-se si o imagine pozitiva a batrnetii. care ncepe cu vrsta de 60 de ani, dar
Imaginea, care aproape se generali- n ultimul timp tot mai acceptata este
zase, a batrnului decrepit, avar etc. e limita de 65 de ani, n legatura cu alun-
nlocuita cu imaginea batrnului nte- girea duratei de viata. Este caracteri-
lept, nimbat de serenitate si genero- zata prin diminuarea treptata a func-
zitate (Voltaire). ncep sa fie funda- tiilor fiziologice. Procesul este univer-
mentate disciplinele care se vor ocupa sal, caracteristic tuturor fiintelor vii, ba-
cu studiul diferitelor prerogative si laturi trnetea umana avnd particularitati
ale mbatrnirii - gerontologia, geriatria, decurgnd din cele ale fiintei umane.
ca si demografia, sociologia, psiholo- "Batrni batrni" (oldest olds) - sunt
gia, acestea din urma dezvoltndu-si persoanele vrstnice care au
subdomenii consacrate fenomenului dificultati n a-si mentine
mbatrnirii. independenta functionala. Termenul
Un alt moment important al acestei serveste la desemnarea persoanelor
istorii a fost definirea conceptului de vrstnice de peste 75 de ani (batrni
mbatrnire a populatiei (consacrat "fragili"). n limbajul gerontologic de la
ulterior ca mbatrnire demografica a noi, "batrni".

128
"Batrni tineri" (young olds) - sunt rite, n functie de perspectiva de
persoane care au independenta functio- abordare a unei laturi sau a alteia, ale
nala totala si nu apartin unei vrste acestui proces:
circumscrise. Termenul se aplica la per- x Gerontologia (din greaca: geront =
soane de vrste cuprinse ntre 60 (65) batrn + logos = studiu) - este
si 75 de ani. n uzanta specialistilor ramura biologiei si a medicinii care
gerontologi de la noi, "vrstnici". se ocupa cu studiul mbatrnirii ca
Persoana n vrsta - este o formula proces fiziologic sub diversele sale
recomandata de ONU pentru desem- aspecte biologice si sociale (geron-
narea unei persoane apartinnd popu- tologie sociala); altfel, mai pe scurt,
latiei vrstnice, destinata sa evite folo- ramura a biologiei care studiaza
sirea denumirii de "batrn", conside- problemele mbatrnirii. Geronto-
rata a avea si conotatii negative; "per- logia reprezinta o baza teoretica
soana n vrsta" ("persoana de vrsta pentru geriatrie; termenul a intrat n
a treia", sintagma prea lunga pentru uz ncepnd cu anul 1950, dar a
folosinta curenta) se foloseste pentru fost folosit pentru prima data n
desemnarea unei persoane care are 1903 de catre Mecinikov.
peste 60 de ani sau peste 65 de ani, x Geriatria (din greaca: geras = ba-
aceasta din urma limita fiind cea mai trnete + iatreia = tratament) - este
acceptata. Termenul evoca o dezvol- ramura medicinii care se ocupa cu
tare si o evolutie continua n decursul studiul bolilor batrnetii si ale seni-
ultimelor etape ale vietii, mai mult litatii si cu tratamentul si prevenirea
dect o perioada fixa sau statica. O an- lor. Termenul a fost introdus de me-
cheta realizata n tarile Comunitatii Eu- dicul american Ignaz Nasher n 1909.
ropene si-a propus sa afle preferintele Altfel spus, este medicina vrstnicului
vrstnicilor nsisi privind cea mai po- (medicina unei grupe de vrsta).
trivita denumire. Majoritatea raspunsu- x Gerontologia sociala - este disci-
rilor s-au grupat n jurul denumirilor de plina care se ocupa cu studiul pro-
persoane n vrsta, fiind respinsi blemelor sociale ale mbatrnirii,
termenii de batrni ("vieux") si vrstnici integrnd componente ale geronto-
("vieillards"); alegerea sugereaza op- logiei si sociologiei.
tiunea pentru o sintagma nediscrimina- x Geroprofilaxia - este un termen
tiva, care include notiunea de "persoa- lansat de scoala romneasca de
na" si evita formule adjectivate: "vrst- gerontologie formata n jurul Anei
nic" care trimite la altele - handicapat Aslan, care se refera la prevenirea
(n loc de persoana cu handicap), car- mbatrnirii. Termenul nu este nsa
diac (n loc de bolnav de inima), "ulce- foarte propriu, deoarece n termeni
ros", "canceros" etc., forme utilizate n stiintifici nu se poate vorbi de pre-
limbajul medical curent, dar cu impact venirea mbatrnirii, care este un
psihologic negativ. proces normal, natural. Folosirea
Dezvoltarea preocuparilor privind m- termenului subntelege prevenirea
batrnirea, o necesitate impusa de rea- formelor patologice ale mbatrnirii,
litatea evolutiilor sociale, a determinat mbatrnirea precoce, mbatrnirea
aparitia unor discipline de studiu dife- accelerata, mbatrnirea nsotita de

129
bolile specifice batrnetii, ca si cresterea valorii acestui indicator sem-
prevenirea dependentei care nifica avansarea procesului de .d.p.; b)
nsoteste mbatrnirea. proportia, n populatia totala, a popu-
x Comportament prolongeviv - este latiei n vrsta de 60 de ani si peste sau
un termen care desemneaza n vrsta de 65 de ani si peste; c)
adoptarea unui stil de viata cum- numarul de persoane n vrsta de 45-64
patat, destinat, pe de o parte, sa de ani ce revin la o persoana n vrsta
elimine sau sa atenueze anumiti de 15-64 de ani, pentru a pune n
factori de risc care pot precipita o evidenta procesul de .d.p.; d) raportul
mbatrnire precoce, pe de alta de dependenta (fr., rapport de
parte, sa favorizeze o viata lunga, dpendence, engl., dependency ratio) -
n conditii de buna sanatate si indice ce exprima numarul de tineri si
independenta. batrni din populatia sub si peste limita
Abordarea demografica a mbatrnirii a vrstei apte de munca ce revine la 100
fost perspectiva initiala si cea mai sau 1000 de persoane n vrsta apta de
importanta dintre toate demersurile de munca.
ntelegere, de constientizare a im- mbatrnirea demografica a batrni-
pactului si dimensiunilor acestui pro- lor - este un termen propus de M.
ces, precum si de construire a direc- Davies, care se refera la cresterea
tiilor de actiune privind rezolvarea pro- ponderii populatiei de peste 75 de ani
blemelor complexe determinate de m- si este legat de cresterea duratei medii
batrnire. "Instrumentarul demografic" de viata; este sinonim cu "vrsta a
al mbatrnirii este variat si cuprinde patra" si include, de regula, persoanele
att elemente ale demografiei genera-
vrstnice fragile si dependente.
le, ct si unele specific gerontologice.
Feminizarea mbatrnirii - este un
mbatrnirea demografica a popula-
important aspect al evolutiei
tiei (.d.p.) sau mbatrnirea populatiei
(fr., vieillissement de la population, demografice, constnd n cresterea
engl., ageing of population) - este un ponderii numerice a femeilor n
proces demografic care consta n ansamblul populatiei vrstnice, ca
cresterea populatiei vrstnice si n urmare a diferentei de speranta de
scaderea proportiei populatiei tinere, cu viata ntre cele doua sexe, n favoarea
mentinerea populatiei adulte vreme femeilor. n tarile cu nivel nalt de
ndelungata neschimbata. Procesul este mbatrnire, femeile traiesc n medie
caracteristic populatiilor din toate tarile, cu peste 8 ani mai mult dect barbatii,
fiind mai accentuat n tarile dezvoltate. diferenta n cazul populatiei mondiale
Termenul a fost creat si propus pentru fiind de peste 4 ani; fenomenul de
prima data de demograful francez feminizare a mbatrnirii este efectul
Alfred Sauvy n 1928, la Societatea unei supramortalitati masculine,
Statistica din Paris. Indicatori specifici cauzele nefiind nca pe deplin
pentru cercetarea .d.p. sunt: a) vrsta elucidate. Ponderea mai mare a
medie sau vrsta mediana - indicator femeilor n rndul vrstnicilor
folosit ca instrument de cercetare a influenteaza politicile sociale, n special
mbatrnirii demografice a populatiei; abordarile feministe ale acestora.

130
Asistena social a persoanelor vrstnice

Riscuri cu care se confrunta  cupluri n vrsta, n care unul din


persoanele vrstnice membri este grav bolnav.
Riscul este o posibilitate obiectiva ca o Riscurile privind sanatatea sunt
persoana dintr-o populatie sau sub- importante si fac din populatia
populatie sa sufere un anumit eveni- vrstnica categoria cu cel mai mare
ment demografic - nastere, deces, consum de servicii si prestatii
divort; masurarea riscului se face prin medicale, la care se adauga un volum
frecventa statistica, care, exprimata mare de ngrijiri infirmiere.
prin indice sau rata, este estimatia unei O data cu naintarea n vrsta scade
probabilitati. Curent se foloseste n rezistenta organismului la mbolnaviri,
medicina riscul de mbolnavire de o concomitent refacerea, recuperarea
anumita boala (teoria factorilor de risc dupa boala sau accident devin mai
lansata prin "studiul Framinghani" n dificile sau chiar imposibile, ceea ce
anii '70 n SUA, care se refera la riscul face ca vrstnicii sa se regaseasca cel
de mbolnavire prin ateroscleroza, dar mai frecvent printre bolnavi, printre
care ulterior s-a extins ca un concept clientii serviciilor medicale, comparativ
general n mbolnavire). cu celelalte grupe de vrsta, si sa se
Persoanele vrstnice sunt considerate nscrie, de asemenea, cu o mortalitate
persoane cu risc, adica persoane vul- nalta. Caracteristica mbolnavirilor la
nerabile, cu nevoi speciale care impun vrstnici este polipatologia, adica pre-
ajutor si protectie pentru a trai n con- zenta concomitenta a mai multor boli
ditii decente. Organismele internationa- (n medie, se considera ca un pacient
le - Natiunile Unite, Organizatia Mon- vrstnic are 4-5 boli). Infirmitatile, inva-
diala a Sanatatii - au stabilit grupele de liditatile, handicapurile apar frecvent la
persoane vrstnice supuse unor riscuri vrstnic si l fac dependent de ngrijire
speciale, n planul sanatatii, n cel al permanenta, de servicii de asistenta
situatiei sociale si economice, atragnd sociala pe lnga cele de ngrijire me-
atentia guvernelor asupra necesitatii dicala. Bolile organice evolueaza de
de a elabora politici sociale pentru multe ori n strnsa legatura cu cele
populatia vrstnica si de a initia pro- psihice, ceea ce ridica alte probleme
grame concrete de asistenta sociala a deosebite legate de comunicare, de
acesteia. Aceste grupe cuprind n ngrijire si tratament si face sa se
ordine: instaleze frecvent starea de
 persoanele foarte n vrsta (peste dependenta (partiala sau totala).
85 de ani); Starea de dependenta, care se
 persoanele n vrsta traind singure; defineste ca necesitatea de a fi ngrijit
 femeile n vrsta (n particular de catre o alta persoana, i creeaza
celibatarele si vaduvele); vrstnicului un handicap social
 persoanele n vrsta traind n important, care-l mpiedica de cele mai
institutii colective (camine de multe ori sa ramna integrat n
batrni si camine spital); societate si familie, impunndu-se
 persoane n vrsta fara copii; adesea institutionalizarea sa, adica
 persoane n vrsta suferind de ocrotirea permanenta ntr-un camin de
afectiuni sau handicapuri grave; batrni sau camin-spital.

131
Problemele sociale - pensionarea, crat, afirma: "Batrnetea nu este o
izolarea -, cele economice - scaderea boala; marea vrsta induce o depen-
veniturilor -, cele morale - nerespectarea denta naturala care necesita ajutor".
drepturilor sale legitime - adncesc si Un alt mare geriatru, G. Cuny (1991),
agraveaza problemele de sanatate ale afirma: "Geriatria nu poate fi dect me-
vrstnicului, agravnd evolutia bolilor si dicina dependentei si, de asemenea, a
deteriorarea psihointelectuala. Toate prevenirii dependentei, identificnd,
acestea impun sarcini deosebite att dupa cum lesne se poate observa, ge-
serviciilor de sanatate si ngrijire, ct si riatria cu batrnetea. Consacrarea
serviciilor de asistenta sociala. conceptului de dependenta a impus si
Procesele sociale din ultimul secol si n un suport legislativ si, de asemenea, n
special nuclearizarea familiei au avut domeniul drepturilor omului, n tarile
drept consecinte decoabitarea - adica dezvoltate, care opereaza cu acest
separarea locuintei, n general din mo- concept deja, a determinat aparitia
mentul constituirii familiei copiilor, ceea unei legislatii specifice si respectiv a
unor "Carte ale drepturilor persoanelor
ce i face pe parinti mai vulnerabili, mai
vrstnice dependente". n ceea ce pri-
departe de un eventual ajutor (aspect
veste definirea dependentei, una dintre
caracterizat de francezi prin expresia
cele mai acceptate definitii este urma-
intimit distance), iar pe copii i nde- toarea, care se delimiteaza n opozitie
parteaza afectiv de propriii parinti. cu autonomia: se va considera ca un
Decoabitarea a crescut dependenta. individ este dependent daca prezinta
Dependenta este un rezultat al una, mai multe sau toate (dependenta
pierderii autonomniei din cauze fizice totala) din caracteristicile urmatoare:
sau psihice (mentale) si impune un nu se poate deplasa, nu bea singur,
ajutor semnificativ si/sau ngrijire trebuie alimentat total, este incapabil
pentru a realiza activitati de baza ale de a se spala, nu se poate mbraca,
vietii de zi cu zi. Dependenta mai este are incontinenta urinara simpla, perma-
definita si ca pierdere (diminuare) a nenta, prezinta dezorientare care
autonomiei si reprezinta axul principal poate antrena o conduita periculoasa.
al politicilor sociale si al interventiilor n opozitie cu dependenta, autonoma
socio-medicale n favoarea este persoana care prezinta simultan
persoanelor vrstnice si foarte caracteristicile urmatoare: se depla-
vrstnice. Dependenta este o stare seaza normal, chiar pe scari, si taie
complexa, ce include o varietate de singura carnea din farfurie, se spala
deficite, de la monodeficite motorii sau singura pe picioare, sezut, se piaptana
singura, se mbraca singura sau se
mentale la dependenta totala sau
ncalta singura, are continenta
pierderea autonomiei. Importanta
normala, este, din punct de vedere
dependentei n geriatrie este att de
psihic, orientata sau lucida.
mare nct a declansat o multitudine
de eforturi de cercetare si conceptua- Dependenta impune evaluare pentru
lizare care au angajat gerontologi identificarea nevoilor persoanei
dintre cei mai reputati. Lui Cardot, n dependente si stabilirea interventiilor.
1994, i prilejuieste o reflectie care, Evaluarea se face prin grile si scale de
reiternd un adevar stiintific azi consa- dependenta. n fiecare tara exista grile

132
nationale de evaluare a nevoilor lor vrstnice le supune unor riscuri n
persoanelor vrstnice. Si n tara plan social - marginalizare si excludere
noastra, din anul 2000, exista o grila sociala, nerespectarea drepturilor fun-
nationala de evaluare care cuprinde damentale si specifice, abuzuri si chiar
criteriile de ncadrare n grade de violenta. n acest sens, termenul de
dependenta; pe baza evaluarii agism (ageism, batrnism) defineste
acestor nevoi si a gradelor de conduitele discriminatorii fata de
dependenta se stabilesc tipurile de persoanele n vrsta. Exemple de agism
servicii recomandate a fi acordate la sunt discriminari la angajare, discriminari
domiciliu sau n institutie. n accesul la diferite servicii (ex.,
"Grila nationala de evaluare a nevoilor serviciile medicale), nerespectarea
persoanelor vrstnice" a fost introdusa drepturilor omului, alte diferite forme de
prin HG nr. 507/2000. Un alt concept marginalizare si excludere sociala.
important pentru caracterizarea gradu- Agismul se asociaza, n cazul femeilor n
lui de dependenta/independenta a per- vrsta, cu sexismul - discriminarea n
soanelor vrstnice se refera la acti- functie de sex sau gen - discriminare
vitatile vietii cotidiene (ADL - activity frecvent ntlnita la anumite populatii
of daily living, activits de la vie avnd culturi arhaice traditionale.
journalicre), care includ un barem func- O alta problema cu care se confrunta
tional minimal de activitati: toaleta, m- persoanele vrstnice si care necesita
bracatul, utilizarea wc-ului, transferul masuri de asistenta sociala este abu-
(pat-fotoliu, fotoliu-pat), alimentarea, zul. Abuzul asupra persoanelor vrst-
care, n cazul cnd sunt posibile, con- nice (elderly abuse, maltraitance,
fera persoanei autonomie. Scala ADL a mauvais traitements) este un com-
lui Katz evalueaza potrivit activitatilor de portament care merge de la neglijare
mai sus, gradul de dependenta. n afara pna la violenta fizica, cu vatamare
acestei scale mai exista si scala grava fata de o persoana vrstnica, n
incapacitatilor pentru activitatile vietii general lipsita de aparare, defavorizata
zilnice - IADL Lawson (instrumental sau vulnerabila, sau fata de un grup.
activities of daily living). Aceasta scala Foarte important este si autoabuzul,
are, pentru barbat, urmatorii cinci itemi: adica un comportament autoagresiv
a utiliza telefonul, a merge, a utiliza un prin abuz de alcool, fumat, toxice.
mijloc de transport, administrarea Abuzul contra persoanelor vrstnice
bugetului, luarea medicamentelor. (elderly abuse), aceasta forma de
Pentru femeie cuprinde opt itemi: comportament a celor nevrstnici fata
prepararea hranei, ntretinerea locuintei de vrstnici, a fost constientizat si stu-
si a lenjeriei, care se adauga celor cinci diat prin anii '80, dupa ce n deceniile
itemi de la barbat, care sunt comuni. anterioare se delimitasera alte catego-
Conform acestei scale, dependenta rii de abuzuri: n anii '60 contra co-
este persoana care nu poate efectua pilului, n anii '70 abuzul sotului (sotiei)
fara ajutor cel putin unul dintre aceste contra sotiei (sotului). Cel mai adesea
activitati. (86% din cazuri, dupa OMalley) abuzul
Vulnerabilizarea prin vrsta, mbolna- este datorat unei rude (membri ai
viri, handicap, dependenta a persoane- familiei, deci primii avnd obligatii de

133
ocrotire!) care conlocuieste cu persoa- Cu alte cuvinte, asistam, din nefericire,
na vrstnica, altor persoane din antu- la o generalizare a tendintelor de abuz
rajul permanent al vrstnicului sau n dauna persoanelor vrstnice, care
celor care vin ntmplator n contact cu sugereaza o degradare a solidaritatii
acesta, deci care nu au calitatea de familiale si a solidaritatii ntre generatii.
rude, si, n sfrsit, institutiilor, care nu Problema abuzului contra vrstnicului
tin seama de conditia de persoana sau a ngrijirii neadecvate trebuie sa
defavorizata a persoanei vrstnice, implice si o angajare politica n dome-
care ignora sau chiar ncalca drepturile niul resurselor alocate si al legislatiei.
acesteia. Miscarea n favoarea drepturilor vrst-
n cazul batrnilor, abuzul prin aban- nicului, delimitare tot mai necesara n
don este, de asemenea, o abatere cadrul mai larg al doctrinei drepturilor
morala de la comportamentul normal n omului, intervine tot mai ferm, afirmnd
familie. n trecut si astazi, n unele tari, dreptul absolut al vrstnicilor la
abandonul parintilor de catre copii este protectie contra abuzurilor si la ngrijiri
sanctionat si de lege. "Daca cineva nu corespunzatoare. De altfel, tari
asigura subzistenta tatalui si mamei dezvoltate si-au elaborat nu numai
sale, atunci el va fi denuntat Consi- carte ale drepturilor vrstnicului, ci si
liului, care l va denunta pe vinovat si l carte ale drepturilor persoanelor
va conduce la nchisoare", spunea o vrstnice dependente, acestea fiind
inscriptie din Delphi, n Grecia Antica. drepturi specifice pentru vrstnic.
Abuzul financiar asupra vrstnicilor a n politicile sociale de protectie a
declansat n tarile occidentale preo- persoanelor vrstnice sunt antrenate
cupari staruitoare de combatere si pre- institutii ale statului, n parteneriat cu
venire, n esenta de protectie; nseam- societatea civila. Principalele tipuri de
na determinarea persoanei vrstnice interventie sunt reglementate prin lege,
de a ceda bunurile (bani, locuinta, alte att prin reglementarile generale care
valori) n schimbul promisiunii de a i se privesc populatia n ntregime, ct si
acorda ngrijiri; n multe cazuri, consta- prin reglementari specifice care se
tndu-se ca acest contract ntre cei doi adreseaza persoanelor n vrsta, por-
parteneri nu este respectat de cel nind de la particularitatile acestui grup
interesat de a obtine profituri materiale. si ale nevoilor lor speciale. Asistenta
Fie ngrijirile nu i sunt acordate potrivit sociala, asistenta medicala, protectia
nevoilor, fie calitatea acestora lasa de drepturilor specifice, organizarea si
dorit, fie persoana este neglijata asigurarea ngrijirilor, suportul familial
(nfometare, neadministrare a medica- si alte forme adaptate constituie
mentelor, privarea de consultul medical continutul politicilor sociale n domeniu.
etc.), ceea ce (se si sconteaza acest Legea asistentei sociale a persoa-
lucru) i grabeste sfrsitul. n multe nelor vrstnice (Legea nr. 17/2000)
cazuri, acceptarea acestui contract este principalul act normativ care
care nu va fi onorat este obtinut prin reglementeaza asistenta sociala a per-
presiune psihologica, prin santaj sau soanelor vrstnice n Romnia. Este o
ca urmare a lipsei de discernamnt a lege importanta care consacra dreptul
persoanei vrstnice. persoanelor vrstnice la asistenta so-

134
ciala n raport cu situatia socio-me- crestere constanta si progresiva a pro-
dicala si resursele economice de care portiei persoanelor vrstnice, deci si a
dispun. Masurile cuprinse n aceasta persoanelor suferinde n special de boli
lege sunt complementare celor regle- cronice, incapacitati si handicapuri
mentate prin sistemul asigurarilor so- consecutive, au pus n aplicare o po-
ciale. Aceste masuri stabilesc ca asis- litica sociala axata n special pe insti-
tenta sociala pentru persoanele vrst- tutionalizare, pe construirea de struc-
nice se realizeaza prin servicii si turi institutionale de ocrotire cu inter-
prestatii sociale. Nevoile n servicii si nare pe termen lung, de tipul cami-
prestatii sociale se stabilesc pe baza nelor-spital si caminelor de batrni, de
grilei nationale (mentionate anterior), prin anii '60 si-a facut loc o noua orien-
care prevede criteriile de ncadrare n tare. n timp, s-a constatat ca aceasta
grade de dependenta. Anexa nr. 3 la politica bazata pe institutionalizare este
grila nationala de evaluare este fisa de mai degraba (pentru o parte a celor in-
evaluare socio-medicala, un formular stitutionalizati) nu att o forma de ocro-
tipizat care serveste evaluarii nevoilor tire, ct una de izolare (izolare a batr-
socio-medicale (geriatrice) ale unei netii, a suferintei si a mortii), nume-
roase anchete relevnd dorintele marii
persoane vrstnice; este o piesa obli-
majoritati a persoanelor vrstnice de a
gatorie pentru dosarul unei persoane
ramne n conditii de supraveghere,
care pune probleme de ngrijiri la
ajutor si ngrijire n mediul lor de viata.
domiciliu sau de admitere ntr-un
camin pentru persoane vrstnice. Organizatia Mondiala a Sanatatii,
avnd la baza recomandarile specia-
Orientari n asistenta sociala a per- listilor sai, a definit conditiile necesare
soanelor vrstnice: ncepnd cu anii pentru mentinerea la domiciliu a unei
'60, o noua gndire, att la nivel politic, persoane n vrsta, cu rezultate
ct si medico-social, n domeniul poli- satisfacatoare: "orientarea n raport cu
ticii fata de batrnete a dus la conso- mediul ambiant, independenta fizica,
lidarea unui nou concept, a unei noi mobilitatea, ocupatia, integrarea
orientari - mentinerea la domiciliu - cu sociala si independenta economica".
edificarea concomitenta a unor struc-
Mentinerea la domiciliu materializeaza
turi adecvate de ajutor si ngrijiri la do- reflectia comunitatii asupra devenirii
miciliu care sa permita materializarea persoanei care mbatrneste, conditiile
acestui nou concept. Era o schimbare de a putea ramne la domiciliu fiind
de atitudine fata de problemele si ne- determinate de doi parametri: starea
voile populatiei vrstnice, mai confor- sa fizica si mentala, pe de o parte, si,
ma cu dorintele persoanelor n vrsta pe de alta, toleranta anturajului, adica
de a primi ajutor si ngrijiri la propriul a familiei, fata de problemele pe care i
domiciliu, de a ramne integrate n le pune persoana respectiva. Acesti
familie si n mediul social n care au doi parametri trebuie considerati n
trait si n care, n cele mai multe cazuri, cadrul cultural si politic al cetatii
doresc nu numai sa fie ngrijiti, dar si (comunitatii, societatii).
sa-si ncheie existenta biologica. Alti parametri de influenta sunt: lipsa
Daca dupa cel de-al doilea razboi familiei, disponibilitatea structurilor
mondial, societatile, confruntate cu o medico-sociale de ajutor la domiciliu.

135
Asistena social a persoanelor vrstnice

S-a constatat o mai buna toleranta a Desi obisnuinta, obiceiurile ne fac sa


familiei, a anturajului fata de tulburarile ne gndim ca viata se identifica cu
somatice si o toleranta mai scazuta domiciliul traditional, cu familia, iar
fata de tulburarile psihice si marile institutia cu negatia acestora, cu
handicapuri. sfrsitul, cu moartea, cei doi poli ai
n plus, implementarea acestui concept realitatii gerontologice de astazi, cele
are de nvins si rezistente mai generale doua alternative coexista.
n societatile industrializate si n ntre acesti doi poli, politicile pentru
mediile urbane, unde tendinta este de batrnete au conceput si construit
izolare si de negare, de ignorare a structuri intermediare, alternative,
realitatii suferintei si mortii. centre de zi, spitale de zi, unitati de
Filosofia mentinerii la domiciliu a unei locuire, locuinte colective cu ncadrare
medico-sociala, cantine-restaurant
persoane suferinde si/sau deficiente
(foyers nourricicres, foster homes),
(desi problema se pune pentru orice
spitalizari la domiciliu, ngrijiri pe
vrsta, s-a observat ca nevoile privesc,
perioada vacantei membrilor activi ai
n marea majoritate a cazurilor, familiei (respite care). Viitorul nsa va
persoanele n vrsta, cele mai apartine ntaririi actiunii de asistenta
numeroase aflate n aceasta situatie si medico-sociala la domiciliu, gratie
fata de care se manifesta gradul cel dezvoltarii structurilor de ajutor si
mai nalt de toleranta) presupune a-i sustinere la domiciliu, a caror
asigura acesteia o viata demna, componenta profesionalizata este n
decenta, n conditii de ct mai buna crestere si diversificare.
calitate a vietii (inclusiv a sustine si
Iata n continuare cteva forme,
solidaritatea familiala).
modalitati, solutii de asistenta sociala a
Dispozitivele puse n miscare pentru a persoanelor vrstnice:
asigura supravegherea, ngrijirile si ca- x ngrijirea comunitara constituie
litatea vietii sunt: familia naturala (spri- ansamblul ngrijirilor acordate per-
jinita sub diverse forme pentru a-si soanelor bolnave, cu dependenta
asuma aceasta misiune), familia de fizica si/sau mintala, n afara institu-
substitutie (vecini, prieteni, alte persoa- tiilor cu paturi (spitale sau camine),
ne constituite n dispozitive de be- n comunitate, la domiciliul persoa-
nevoli, de voluntariat), familia de adop- nei sau n structuri de ngrijire zise
tie (famille d'accueil), biserica, dispo- alternative.
zitive asociative (reteaua informala) si, x Universitatile geriatrice (ale vrs-
n sfrsit, serviciile de profesionisti - tei a treia) - sunt institutii aparute n
ajutor si ngrijiri la domiciliu (reteaua Franta n anii '60, la initiativa prof.
formala) - acestea din urma putnd Velas, si raspndite apoi n foarte
functiona si n formule mixte: profe- multe alte tari. n anii '70-'80 a
sionisti + voluntari. functionat singura universitate geri-
Cu tot acest efort de a pune n practica atrica din tara noastra n orasul
mentinerea la domiciliu, institutiile cu Roman. Aceste institutii reproduc n
paturi ramn o realitate necesara linii mari modelul universitatilor cla-
cazurilor care nu pot beneficia de sice, studentii fiind nsa persoane
ngrijire la domiciliu. vrstnice, iar disciplinele sunt adap-

136
tate interesului si posibilitatilor aces- locuinta este prevazut n constructii
tora. Scopul este si el diferit, n sen- speciale - garsoniere sau aparta-
sul ca nu se urmareste obtinerea mente - care au amenajate la parter
unei diplome n vederea angajarii, ci functiuni comune cum sunt: cantina
dobndirea de cunostinte noi si restaurant, cabinet medical, spala-
exercitiul intelectual si stimularea torie etc.
capacitatii de nvatare a persoane- x Farmacia sociala este o farmacie
lor vrstnice. administrata de organizatii sau aso-
x Terapia ocupationala este o me- ciatii cu programe de ajutor si sprijin
toda de terapie care foloseste drept al persoanelor vrstnice suferinde
agent terapeutic un factor social - care colecteaza medicamente de la
activitatea - apartinnd, ca urmare, persoane care nu mai au nevoie, de
socio-terapiei. Este utilizata mai la alti donatori - producatori si fur-
ales n cadru institutional (camine, nizori etc. si le redistribuie persoa-
unitati pentru bolnavi cronici), dar si nelor care au nevoie, n special
n comunitate (cercuri de terapie persoane vrstnice.
ocupationala de cartier), n psihi- x Spalatoria sociala este, de aseme-
atrie si n geriatrie; este o terapie nea, administrata de organizatii sau
complementara celorlalte terapii - asociatii cu programe de ajutor si
farmacologica, chirurgicala, fizicala. sprijin al persoanelor vrstnice de-
x Clubul geriatric (pentru persoane pendente sau amenajata la parterul
vrstnice) este un loc de ntlnire a unor locuinte sau apartamente pro-
persoanelor vrstnice singure, ca si tejate; reprezinta o forma de ajutor
a celor ce simt nevoia contactelor pentru persoanele vrstnice cu
sociale, avnd rol de combatere a dificultati n a-si acoperi acest tip de
izolarii si consecintelor sale, de nevoi.
mentinere si largire a contactelor x Masa calda pe roti (meals on
sociale, aspect cu importanta esen-
wheels, portage du repas) este o
tiala n conservarea vitalitatii per-
forma de ajutor destinata persoane-
soanelor vrstnice. Numite si struc-
lor vrstnice dependente, lipsite de
turi (locuri) de socialitate, sunt ras-
regula de posibilitati, constnd n
pndite n tarile occidentale; n
transportul unei mese calde (masa
Franta, de pilda, exista circa 20.000
de prnz) la domiciliul persoanei.
de cluburi geriatrice.
x Centrele de colectare si redistri-
x Locuintele protejate (apartamente
buire a protezelor, echipamentelor,
terapeutice) - sunt locuinte proiecta-
materialelor necesare persoanelor
te special pentru asigurarea con-
vrstnice dependente (ochelari,
fortului persoanelor vrstnice de-
proteze auditive, fotolii rulante etc.)
pendente avnd diverse handica-
cu diverse handicapuri, lipsite de
puri. Amenajari si adaptari variate
posibilitati, functioneaza prin
ale accesului n locuinta, a depen-
programe n cadrul unor fundatii
dintelor, a instalatiilor etc. permit
sau asociatii.
persoanelor dependente sa locuias-
x Centrul de zi pentru vrstnici este
ca singure n conditii de confort si
o formula alternativa de ngrijire a
securitate crescute. Acest tip de
persoanelor vrstnice dependente,

137
care vine concomitent n ajutorul supraveghere si ngrijiri medicale
familiilor, eliberndu-le pentru parti- cnd este cazul, a unei persoane
ciparea la sarcinile profesionale n aflata n dificultate datorita unui
anumite intervale ale zilei (de handicap social, somatic sau men-
obicei, orele 8-17). Persoanele sunt tal, unic sau n asociatie, care pune
aduse n centrul de zi, unde se persoana respectiva n situatia de
acorda supraveghere, mediu social dependenta. Persoana institutiona-
stimulativ, terapie ocupationala, re- lizata trece n protectia asistentei
educare functionala; formula este publice, n institutii de asistenta
asemanatoare cu cresa pentru co- sociala - camine de batrni, camine
pii. Aceasta formula de sprijin a fa- de pensionari sau camine-spital, n
miliilor, din ce n ce mai raspndita terminologia socio-medicala recent
n tarile occidentale, are mai multe adoptata la noi - centru de asistenta
avantaje: permite persoanelor adul- si ngrijiri (n alte tari, nursing home,
te sa-si rezolve obligatiile profesio- hospice, maison de soins etc.)
nale; ofera persoanei vrstnice un x Animatia presupune un complex de
mediu social securizant, stimulativ, activitati stimulative - sociale,
care combate si ntrzie regresia; culturale, educative - desfasurate
este o alternativa la institutionaliza- dupa un program si sustinute de o
re n camine, care are, comparativ, persoana avnd pregatirea si vo-
dezavantaje: favorizeaza desolidari- catia necesare, care se desfasoara
zarea afectiva a familiei si dezrada- n institutiile pentru persoane vrst-
cineaza persoana vrstnica, accen- nice (camine, centre de zi) si care
tundu-i regresia; este o formula de urmaresc mentinerea integrarii n
asistenta cu costuri mai mici dect mediul psihologic si social al per-
soanelor vrstnice, prin stimularea
institutionalizarea n camine, benefi-
psihointelectuala si relationala n
ciind de multifinantare (care include
vederea ntrzierii regresiei, comba-
si o anumita contributie a familiei),
terii izolarii si depresiei.
variabila de la o tara la alta, n
functie de sistemul de organizare. Problemele sociale ale populatiei vrst-
x Gazduirea temporara (hbrge- nice si masurile de asistenta sociala
ment temporaire) constituie o pre- destinate combaterii acestora sunt
luare n supraveghere si ngrijire a complexe si sunt direct legate de
persoanelor vrstnice n anumite problematica asigurarilor de pensii si
perioade ale anului - sezonul fri- de sanatate. Importanta n crestere a
guros, n situatia dificultatilor de asi- asistentei sociale a persoanelor vrst-
gurare a ncalzirii, n perioada cnd nice determinata de tendintele mon-
familia este ocupata cu muncile diale clare, att de mbatrnire a popu-
agricole de sezon etc. Este o forma latiei, ct si de promovare a drepturilor
de ngrijire alternativa. omului, se individualizeaza ca o ten-
x Institutionalizarea este ultima so- dinta majora si ca o provocare pentru
lutie la care se recurge pentru pro- politicile sociale viitoare. Pentru a re-
tectia sociala a persoanelor vrst- cunoaste importanta crescuta a seg-
nice vulnerabile. Ea consta n pu- mentului social al persoanelor vrstni-
nerea sub ocrotire sociala, inclusiv ce, ONU a fixat chiar o zi anuala de-

138
dicata lor. Ziua internationala a per- gurarea completarii la zi a cartii tehnice
soanelor vrstnice se sarbatoreste la a constructiei si urmarirea comportarii
1 octombrie n fiecare an, ca urmare a n timp a constructiei.
Rezolutiei nr. 45/106 din 1991 a Adu- Trebuie mentionat faptul ca asociatia
narii Generale ONU care recomanda de proprietari reglementeaza folosirea,
guvernelor tarilor membre sa marche- ntretinerea, repararea si modificarea
ze prin programe si actiuni aceasta zi proprietatii comune, cheltuielile legate
dedicata acestui grup populational n de acestea reprezentnd cheltuieli co-
crestere avnd probleme specifice - mune. Ea poate ntreprinde masuri ce
sociale, economice, de sanatate si vizeaza mbunatatirea confortului si a
ngrijire, de protectie si drepturi, de eficientei cladirii. Legislatia prevede ca
etica -, cu impact major asupra socie- persoanele fizice sau juridice (inclu-
tatii. znd deci si asociatia de proprietari)
proprietare de locuinte afectate de
\Constantin Bogdan[
seisme sunt obligate sa ia masuri
Vezi si: asistenta sociala; servicii pentru consolidarea acestora, potrivit
sociale; beneficii de protectie prevederilor legale.
sociala ncepnd cu 1977, n Romnia, au
nceput sa se organizeze asociatiile de
locatari. O data cu aceste forme de
Asociatie de proprietari asociere, s-a fundamentat si expe-
rienta unei cooperari privind diferitele
Este forma de asociere a proprietarilor
activitati si costuri legate de adminis-
unui condominiu ce are ca scop admi-
trarea si ntretinerea unei cladiri. n
nistrarea cladirii n mod eficient si con-
1996, prin Legea locuintei, a nceput
trolat. Asociatia de proprietari este per-
crearea cadrului legal pentru consti-
soana juridica cu caracter nonprofit.
tuirea asociatiilor de proprietari, fostele
n asociatia de proprietari pot intra in- asociatii de locatari avnd posibilitatea
clusiv proprietarii spatiilor cu alta desti- de a deveni asociatii de proprietari.
natie dect aceea de locuinta. Aso-
Orice proprietar are obligatii n privinta
ciatia de proprietari se poate constitui
proprietatii pe care o detine (locuinta,
si pe o scara, precum si pe mai multe
n cazul de fata), n blocuri acestea ex-
cladiri nvecinate, legate de un interes
tinzndu-se si la partea comuna. Re-
comun (ex: centrala termica de bloc,
zolvarea problemelor comune implica
anexe gospodaresti etc.) daca si numai
si activitati comune de administrare si
daca n fiecare din aceste cladiri sunt
management al spatiilor comune,
mai mult de doi proprietari si mai putin
structurilor si facilitatilor, toate acestea
de 20.
nsemnnd necesitatea de a actiona
Atributiile majore ale asociatiei de pro- mpreuna ca actori institutionali, ntr-un
prietari cuprind: 1) administrarea fon- cuvnt: organizare. Asociatiile de pro-
durilor si a bunurilor; 2) actionarea sau prietari, prin atributiile care le sunt
sustinerea n justitie a intereselor lega- conferite prin lege, devin institutii prin
te de cladire; 3) ncheierea contractelor intermediul carora se poate asigura, pe
cu furnizorii de servicii pentru exploa- lnga alte lucruri, calitatea serviciilor
tarea si ntretinerea cladirii si derularea de locuire.
si urmarirea acestor contracte; 4) asi-

139
Legat de cele discutate anterior, s-ar ciatiei de proprietari, dar si de aspecte
ridica doua probleme: prima are n ve- precum stilul de viata al rezidentilor.
dere constientizarea existentei obliga- Exista tari n care o asociatie de pro-
tiilor ce revin proprietarilor de locuinte si prietari poate detine si proprietati pre-
cunoasterea acestora, iar a doua se cum: piscina, teren de tenis etc., a
refera la dilema ntre un management caror administrare si ntretinere necesi-
personal, voluntar, versus unul profe- ta o pregatire specifica. O mbunatatire
sional. a designului, chiar a arhitecturii unei
Referitor la Romnia, ipoteza unei di- cladiri poate fi necesara n conditiile
socieri ntre statutul de proprietar si unor proprietari care doresc mentine-
responsabilitatile implicate de acesta rea valorii locuintelor pe piata. n Ro-
pare plauzibila. Formarea asociatiilor mnia, constrngerile sunt att de or-
de proprietari pare a fi destul de sca- din financiar, majoritatea asociatiilor de
zuta. Statistici clare n aceasta privinta proprietari exercitnd un management
propriu al cladirilor, ct si de ordin
nu se gasesc, nsa exista o estimare
legislativ, n sensul ca managerul de
cum ca, din aproximativ 26.000 de
condominiu a fost introdus la lista
asociatii de locatari pe tara, din care n
ocupatiilor standard ncepnd abia cu
Bucuresti 9.600, circa 40-45% s-ar fi
prima jumatate a anului 2000.
transformat n asociatii de proprietari
(sursa: MLPAT). Explicatii ar putea fi Trebuie amintite cteva dintre aspec-
cautate n asociere cu binecunoscuta tele importante privind avantajele ce
imagine a statului paternalist, predomi- decurg din nfiintarea asociatiei de pro-
nanta nainte de 1989 si existenta chiar prietari.
si astazi la nivelul unor categorii de Un prim astfel de avantaj este legat de
populatie. O alta explicatie ar fi vnza- statutul sau de persoana juridica. Aso-
rea locuintelor catre chiriasii acestora ciatia poate ncheia direct contracte cu
de la nceputul anilor 90, cu implicatia prestatorii de servicii, cum ar fi com-
trecerii rapide la statutul de proprietar paniile de utilitati (cele furnizoare de
de locuinta si care poate sa fi pus noii energie termica, apa, electricitate,
proprietari n situatia de a juca un rol salubrizare, telefonie, companii de ca-
pentru care nu erau pregatiti, pentru blu TV etc.) sau cu cei particulari (ex:
care nu aveau deloc experienta. Nen- instalatori, electricieni, gradinari). Impli-
catiile acestui mod de contractare con-
telegerea responsabilitatilor proprietari-
stau n posibilitatea introducerii unor
lor, lipsa unei perceptii clare a avan-
clauze n avantajul asociatiei de pro-
tajelor ce decurg din asociere, a roluri- prietari si n facilitarea contractarii, cu-
lor ce le au de ndeplinit, lipsa calificarii noscut fiind faptul ca prestatorii de ser-
pentru slujba respectiva pot duce la o vicii prefera sa aiba contracte cu
situatie n care institutiile au fost persoane juridice raspunzatoare n fata
create, dar nu sunt eficiente n scopul legii. Contractarea de catre asociatia
pentru care s-au nfiintat. de proprietari permite depunerea unor
Optiunea de a administra cladirea de plngeri legale (de ex: la Oficiul de Stat
catre persoane calificate n acest scop pentru Protectia Consumatorului) n si-
sau nu depinde n primul rnd de po- tuatia nerespectarii calitatii serviciilor.
sibilitatile financiare ale membrilor aso- Cu toate acestea, situatia practica din

140
Romnia esueaza n a conferi prea fasura activitati aducatoare de venituri
multa libertate de actiune asociatiei de pentru asociatie, poate obtine finantari
proprietari n problema mai sus aminti- nerambursabile. Un aspect esential
ta. Cauza trebuie cautata n lipsa unei este acela ca asociatia de proprietari
privatizari la nivelul serviciilor necesare are oportunitatea obtinerii de credite
ntr-o locuinta, n multe cazuri, vechile bancare pentru atingerea scopurilor
structuri ale companiilor furnizoare de sale (ex.: credite pentru consolidarea
agent termic, apa, gaz etc. continund locuintelor afectate de seism). Neaso-
sa detina monopolul, restrngndu-se cierea anumitor proprietari implica ne-
astfel si posibilitatea alegerii unui alt beneficierea de drepturile materiale si
furnizor. n ciuda acestor impedimente, banesti rezultate din activitatile aso-
n lipsa unui contract facut de o aso- ciatiei si faptul ca acestia nu pot avea
ciatie de proprietari, contractele cu fur- control asupra activitatii financiare a
nizorii de servicii vor fi ntocmite ca si asociatiei de proprietari (nu pot solicita
pna acum, sub forma unor simple for- rapoarte financiare, nu au drept de vot
malitati, existnd slabe sperante n a etc.).
progresa n sensul cresterii calitatii n conditiile unui stoc de locuinte a
acestor servicii. caror ntretinere a fost neglijata ani
Un alt avantaj ce decurge din statutul de-a rndul, asociatia de proprietari
de persoana juridica al asociatiei de devine o necesitate pentru rezolvarea
proprietari este faptul ca are dreptul de unor probleme legate de acest aspect
a actiona n justitie pe orice proprietar al locuirii si se poate dovedi n timp
care se face vinovat de neplata chel- element-cheie pentru cresterea
tuielilor comune, inclusiv cele nepreva- calitatii serviciilor de locuire.
zute, timp de mai mult de 90 de zile de O problema de actualitate a Romniei
la termenul stabilit. Acelasi lucru l rezida n neplata cheltuielilor comune
poate face n privinta celor care au de catre anumiti proprietari ai unui
ncalcat drepturile celorlalti proprietari. condominiu. Prin aplicarea dreptului
Important de specificat este faptul ca de a-i actiona n justitie pe rau
neasocierea nu nseamna eliminarea platnici, asociatiile de proprietari con-
obligatiilor de plata a cheltuielilor tribuie la protejarea drepturilor si im-
comune sau a penalitatilor; lipsa de plicit si la bunastarea celorlalti pro-
prietari. Obiective costisitoare, csum
organizare poate genera alte cheltuieli,
ar fi consolidarea cladirilor afectate de
iar responsabilitatile legale asupra seisme, reparatii sau modificari
propriei proprietati ramn si pot fi chiar majore ale proprietatii comune (ex.:
mai greu de ndeplinit. introducerea unei centrale termice de
Libertatea crescuta de a hotar n pri- bloc), pot fi atinse prin obtinerea unor
vinta administratiei cladirii constituie un credite pe termen lung n numele
alt avantaj: asociatia de proprietari asociatiei de proprietari, finantari greu
decide prioritatea executarii lucrarilor accesibile la nivel individual sau prin
care le afecteaza cladirea, cine si n ce contributie individuala. \Ruxandra
conditii le realizeaza. Noica[
Membrii asociatiei de proprietari detin Vezi si: politici de locuire
controlul asupra situatiei financiare a Bibliografie selectiva: Legea locuintei
acesteia. Ea are posibilitatea de a des- nr. 114/ 1996

141
Beneficii bazate pe testarea mijloacelor de trai

boala, de sistemul de asigurari mpo-

B
triva somajului si de sistemul de ser-
vicii de sanatate. n cazul serviciilor de
sanatate, statul, precum si casele de
asigurari platesc contributia, respectiv
serviciile pentru anumite categorii de
persoane considerate a fi n incapaci-
tate de plata: statul plateste pentru
Beneficii bazate pe testarea beneficiarii de ajutor social si militarii n
mijloacelor de trai termen, casele de asigurari platesc
serviciile medicale pentru copiii minori,
Vezi beneficii selective studenti si persoanele dependente de
salariatii care contribuie la sistemul de
asigurari sociale de sanatate.
Beneficii contributorii Spre deosebire de un sistem privat de
B.c. sunt acele beneficii sociale - mo- asigurari, bazat pe voluntariat, siste-
netare sau n natura - conditionate de mele de asigurari sociale sunt obliga-
plata unei contributii de catre individ. torii pentru toti salariatii. Plata contribu-
B.c. caracterizeaza sistemele de asi- tiei la aceste sisteme nu se realizeaza
gurari sociale. n majoritatea sistemelor n functie de categoria de risc din care
de asigurari sociale nu este suficienta face parte potentialul beneficiar, ci, n
plata contributiei, ci si perioada de timp majoritatea cazurilor, n functie de
n care aceasta contributie a fost capacitatea de plata a individului, de
platita. B.c. iau forma unor drepturi obicei n functie de venitul sau (ca
cstigate, fiind strns legate de pre- procent din acesta). Sistemele de asi-
zenta pe piata muncii. Ele nu repre- gurari se constituie ca fonduri sociale
zinta reflectii ale drepturilor sociale speciale (e.g., fondul de asigurari so-
asociate statutului de cetatean. Cele ciale, fondul de solidaritate sociala,
mai frecvente beneficii contributorii fondul de somaj), administrate de catre
sunt pensiile de vrsta si boala, aju- stat sau de catre comitete indepen-
toarele de somaj si serviciile medicale dente, formate si din reprezentanti ai
(acolo unde acestea sunt organizate statului (e.g., fondul de asigurari de sa-
sub forma sistemelor de asigurari). natate). Nivelul b.c. poate fi egal pentru
Aceste beneficii se rasfrng adesea si toti beneficiarii (de exemplu, sistemul
asupra persoanelor dependente din de pensii de asigurari sociale n Marea
punct de vedere financiar din familia Britanie) sau poate fi pozitiv corelat cu
persoanei care plateste contributia, contributia - la limita, n directa propor-
e.g., pensia de urmas pentru copii sau tionalitate cu aceasta. n ceea ce pri-
sotiile casnice ale salariatului, n cazul veste serviciile sociale de tip contribu-
n care acesta moare ca urmare a unui toriu, acordarea acestora se realizeaza
accident de munca, serviciile medicale. n functie de nevoie, asa cum este ea
n Romnia, principalele beneficii con- definita de catre sistemele expert (n
tributorii sunt legate de sistemul de asi- cazul serviciilor de sanatate, de catre
gurari sociale de vrsta, accident sau reprezentanti ai sistemului sanitar).

142
Beneficii contributorii

Pentru a prentmpina abuzurile utiliza- Pentru compensarea acestor dezechili-


rii unor astfel de servicii si deci pentru bre, n unele tari au fost institutionali-
un control mai mare asupra cheltuie- zate forme explicite de discriminare
lilor, dar si din ratiuni de eficienta a sis- pozitiva n ceea ce priveste angajarea,
temului, sunt percepute taxe simbolice n vederea crearii unui sistem de
pentru orice serviciu medical acordat angajare ce ofera oportunitati egale
(n SUA, indiferent de ct de compre- (vezi si discriminare).
hensiva este asigurarea medicala, Problemele legate de capacitatea de
chiar si n sistem privat, primele costuri plata a acestor b.c. din diferitele fon-
sunt suportate de catre pacient, variind duri sociale speciale au nceput sa
de la 100 la 800 de dolari SUA, restul apara o data cu cresterea somajului si
sumei fiind suportata de casa de aparitia unor patternuri de angajare ce
asigurari). prezinta fluctuatii majore, att din punct
de vedere al continuitatii, ct si ca
n afara sistemelor de asigurari sociale
forma de angajare. Aceasta iminenta
pot exista si sisteme de asigurari ocu-
incapacitate de plata a dus, n multe
pationale, organizate si administrate de tari, la reconsiderarea sistemelor de
reprezentanti ai patronilor ntr-un anu- asigurari sociale, n special a celor de
mit domeniu. Acest sistem de b.c. ocu- pensii (fie prin introducerea unui fond
pationale poate duce la diferentieri so- suplimentar privat de pensii, fie prin
ciale, datorita diferentelor n beneficiile egalizarea beneficiilor, fie printr-o in-
acordate (e.g., sistemul de asigurari dexare inadecvata a beneficiilor, du-
sociale ocupationale are pondere sem- cnd la constanta lor erodare n ter-
nificativa n cadrul sistemului de pro- meni reali). Aceste probleme au re-
tectie sociala n Germania). percusiuni asupra relatiei ntre con-
Dezavantajele b.c. sunt legate de fap- tributie si beneficiu, modificnd adesea
tul ca ofera protectie sociala numai relatia n sensul reducerii gradului de
acelor categorii de persoane integrate corelare pozitiva.
pe piata muncii, dar avnd si o conti- Avantajele legate de b.c. se refera la
nuitate n munca, precum si o forma de faptul ca sunt considerate drepturi
angajare stabila. Persoanele care, da- cstigate si deci revendicarea aces-
torita unei calificari reduse sau unei ca- tora nu este considerata, din punct de
lificari redundante, nu pot intra pe piata vedere social, stigmatizanta. Conse-
muncii sunt excluse de la protectia cinta directa este o rata de acoperire
sociala prin intermediul b.c. n aceeasi mare n raport cu celelalte beneficii
situatie se afla si cei cu istorie scurta sociale. Un alt avantaj al acestora este
sau fluctuanta de munca sau fara o de ordin economic: prin scaderea
forma de angajare stabila. Ele sunt costurilor individuale asociate
considerate, datorita acestei limitari, a diferitelor riscuri, creste mobilitatea pe
fi discriminatorii n raport cu femeile, piata muncii si, cu aceasta, si eficienta
dar, n unele cazuri, si n raport cu mi- economica. Unele b.c., ca de exemplu,
noritatile etnice. Aceste categorii sunt ajutoarele n caz de somaj, sunt, n
considerate a fi dezavantajate n raport majoritatea tarilor, acordate pe perioa-
cu intrarea pe piata muncii, dar si n de de timp relativ reduse pentru a
raport cu forme de angajare stabile. prentmpina unele distorsiuni majore

143
Beneficii de protecie social
ale pietei muncii (demotivarea muncii, printr-un transfer explicit de bani) sau
cresterea dependentei individului de de benefiicii n natura si servicii (care,
stat etc.). ca si subventiile, scad costurile de
Alte tipuri de beneficii sociale, care nu consum ale indivizilor si familiilor).
sunt contributorii, dar sunt conditionate B.m. pot fi contributorii sau noncontri-
de statutul de salariat sau de obtinerea butorii, selective sau universalist-cate-
unor venituri din munca, sunt benefi- goriale, periodice sau unice. Filosofia
ciile n natura asociate statutului de ce sta la baza acordarii de b.m. este
salariat n anumite domenii (de exem-
aceea de a creste bunastarea
plu, acordarea de catre angajator de
indivizilor sau familiilor, prin cresterea
locuinte subventionate, de facilitati de
puterii lor de cumparare, respectiv de
ngrijire a copiilor, de locuri de odihna
consum, fara a interfera cu patternurile
subventionate) sau cele oferite sub
individuale de consum si fara a limita
forma creditelor fiscale sau scutirii de
posibilitatea de alegere a individului n
impozite. Aceste tipuri de beneficii nu
raport cu propriul consum. n aceasta
sunt contributorii, dar sunt conditionate
de integrarea pe piata muncii, fara nsa perspectiva, individul este considerat
a depinde de istoria de angajare a att rational n raport cu consumul si
individului. \Luana M. Pop[ cu satisfacerea propriilor nevoi, ct si
liber sa decida asupra acestuia.
Vezi si: asigurari sociale Dezavantajele unei astfel de strategii,
Bibliografie selectiva: Barr (1993); puse n evidenta n special de sustina-
Fitzpatrick (1999) torii beneficiilor nonmonetare, se refera
n special la ncarcarea cheltuielilor
publice si deci la mpovararea popu-
Beneficii latiei prin taxe si impozite ridicate, fara
de protectie sociala certitudinea ca aceste cheltuieli duc
cu adevarat la satisfacerea unor
Vezi beneficii sociale nevoi de baza si nu se concretizeaza
ntr-un consum irational, ce afecteaza
mai degraba negativ att bunastarea
Beneficii n natura viitoare a individului, ct si bunastarea
sociala.
Vezi beneficii nonmonetare Un alt dezavantaj considerat a fi aso-
ciat b.m. se refera la lipsa controlului
asupra impactului pe care consumul
Beneficii monetare datorat cresterii puterii de cumparare a
B.m. se refera la toate beneficiile so- beneficiarilor l poate avea asupra
ciale oferite sub forma unor sume de cheltuielilor publice. Banii din beneficii
bani, spre deosebire de subventii (care pot fi cheltuiti pe produse sau servicii
scad costurile de consum ale indivizilor de baza, adesea subventionate de
sau familiilor), de credite fiscale indi- stat, ducnd deci la cresterea supli-
recte (care cresc puterea de cumpa- mentara a cheltuielilor publice, sau pot
rare a indivizilor, dar nu se realizeaza fi cheltuiti pe produse si servicii taxa-

144
Beneficii nonmonetare

bile, ducnd astfel la cresterea venitu- sunt sustinute din taxele si impozitele
rilor publice. \Luana M. Pop[ generale.
Vezi si: beneficii nonmonetare; servicii ntr-un sens mai larg, pot fi incluse n
sociale categoria b.n.c. si beneficiile ocupa-
tionale si cele fiscale, desi eligibilitatea
Bibliografie selectiva: Barr (1993) este n acest caz data de statutul de
angajat sau recipient de venituri din
munca. \Luana M. Pop[
Beneficii noncontributorii
Vezi si: beneficii universalist-
B.n.c. sunt acele beneficii sociale, mo- categoriale; beneficii selective;
netare, n natura sau sub forma de ser- beneficii contributorii
vicii, neconditionate de plata prealabila
Bibliografie selectiva: Barr (1993)
a unei contributii de catre individ. Astfel
de beneficii sunt finantate n general
din taxele si impozitele generale.
Beneficii nonmonetare
Din categoria b.n.c. fac parte beneficii-
le sau serviciile universalist-categori- B.n.m. pot lua forma beneficiilor n
ale, de tipul serviciilor educationale, natura, n bunuri si produse, precum si
alocatiei pentru copii sau alocatiei forma unor beneficii acordate prin
intermediul sistemului fiscal (e.g.,
pentru familii cu mai multi copii, dar si
scutirea de taxe si impozite pentru cei
beneficiile selective, acordate pe baza
cu venituri mici, sub o anumita limita,
unui test aplicat mijloacelor de trai ale
reducerea taxelor si impozitelor n
individului sau familiei. cazul familiilor cu copii, neimpozitarea
Principiile alocative la baza acestor veniturilor destinate platii anumitor
doua categorii de b.n.c. sunt diferite, la bunuri sau servicii) sau subventii (e.g.,
fel si impactul lor redistributiv. Benefi- subventionarea transportului public).
ciile universalist-categoriale beneficia- Serviciile sociale reprezinta si ele, la
za de un proces alocativ n baza unor rndul lor, o forma de beneficii non-
criterii categoriale, fiind instituite ca monetare. Scopul acestora este de a
drepturi sociale, n baza unui sentiment degreva indivizii de anumite cheltuieli,
de solidaritate sociala, n timp ce crescnd astfel bunastarea acestora.
beneficiilor selective le este asociat un Un argument n favoarea adoptarii de
principiu alocativ de tip discretionar, iar b.n.m. n detrimentul beneficiilor mo-
eligibilitatea acordarii acestora este netare este acela al posibilitatii de con-
conferita n baza unui test al nevoii, n trol al consumului indivizilor sau fa-
sensul mijloacelor de trai si al capaci- miliilor, asigurnd astfel o directionare
tatii de plata. Daca beneficiile universa- mai eficace a resurselor sociale catre
list-categoriale sunt asociate unei re- satisfacerea unor nevoi considerate de
distributii preponderent intrapersonale, baza. Astfel, se pot preveni comporta-
redistributia prin intermediul beneficiilor mente de consum irationale din punct
selective are un caracter eminamente de vedere social, ce nu justifica utili-
progresiv, interpersonal. Legitimitatea zarea fondurilor publice. Acest argu-
b.n.c. este esentiala ct timp acestea ment este sustinut n special n cazul

145
Beneficii selective
beneficiilor ce sunt directionate catre rurile exact n sensul valorizat de so-
copii; pentru a prentmpina utilizarea cietate. Un astfel de argument presu-
beneficiilor de catre parinti n alte sco- pune implicit lipsa de neutralitate a sta-
puri dect acela de a creste bunasta- tului din punct de vedere moral.
rea copiilor, adesea se prefera alege- Principala critica la adresa acestei
rea unor tipuri de b.n.m., ca de exem- abordari este tocmai aceasta limitare a
plu, asigurarea unor mese gratuite libertatii de decizie a individului sau fa-
copiilor de vrsta scolara (crescnd miliei n raport cu propriul consum,
astfel si participarea scolara). respectiv stil de viata. Acest control al
n SUA, de exemplu, singurul program consumului duce, printre altele, si la
national de tip selectiv, celebrul Food cresterea stigmei asociate beneficiilor
Stamps Program (tichete de produse sociale si celor selective n mod
alimentare) ofera celor eligibili, i.e. fa- special.
miliilor cu venituri foarte scazute, o se-
rie de tichete ce pot fi utilizate numai n Romnia, principalele b.n.m. iau for-
pentru achizitionarea unor bunuri ali- ma subventionarii sau gratuitatii anu-
mentare considerate importante sau mitor bunuri de consum de baza si a
de baza. Ele nu pot fi convertite n bani unor servicii, pentru anumite categorii
si nici nu pot fi utilizate pentru (e.g., subventionarea transportului pu-
achizitionarea altor bunuri dect cele blic pentru elevi, studenti, persoane cu
strict definite de catre program. Astfel handicap si pensionari, subventionarea
se prentmpina posibilitatea unui con- costurilor educationale prescolare).
sum irational al populatiei sarace, de \Luana M. Pop[
exemplu, cumpararea de alcool, tutun,
droguri, consum ce are ca efect creste- Vezi si: beneficii monetare; servicii
rea marginalizarii celor saraci, creste- sociale
rea probabilitatii ca acestia sa ramna Bibliografie selectiva: Barr (1993)
n saracie, dar si cresterea unor feno-
mene negative la nivel social, ca de
exemplu, criminalitate, stare precara a Beneficii selective Be
sanatatii viitoarei forte de munca, nivel
de educatie scazut. Aceasta abordare B.s. sunt acele beneficii sociale non-
porneste de la ideea ca saracii nu contributorii, acordate n functie de
merita dreptul la alegere libera. nevoie, n urma aplicarii unui test.
Un al doilea argument adus n favoa- Testarea nevoii (Hadenius, 1986) nu
rea b.n.m. este cel al posibilitatii de este nsa un termen cu putere de
promovare, fara echivoc, a unor bunuri discriminare ridicata si, ca atare, nu
sociale evaluate pozitiv de catre socie- este utilizat n caracterizarea b.s. dect
tate. Investitiile n starea de sanatate a n masura n care se refera la abilitatea
populatiei, n serviciile educationale, n de plata a individului, deci la nivelul
formarea si protejarea copiilor pot fi mijloacelor sale de trai. Testarea nevoii
considerate a ncuraja promovarea poate fi nteleasa si ca aplicatie a
anumitor valori social pozitive. B.n.m. normelor profesionale (ca, de exemplu,
si serviciile sociale n mod special pre- prescrierea unui anumit tratament unui
zinta avantajul de a directiona transfe- bolnav). Ca o consecinta, b.s. se rega-
sesc n literatura de specialitate si sub

146
denumirea de beneficii bazate pe Eligibilitate si modalitati de testare a
testarea mijloacelor de trai. Exemple mijloacelor de trai. Eligibilitatea pentru
de astfel de beneficii sunt ajutorul b.s. se stabileste pe baza unui test
social (n sistemul romnesc), aplicat individului, familiei sau gospo-
subventiile oferite n vederea platii dariei n vederea evaluarii nivelului mij-
cheltuielilor de ntretinere sau chirie loacelor de trai n general (inclusiv
(Suedia), ajutorul social pentru familiile bunuri de lunga folosinta, alte bunuri
sarace cu copii n ntretinere (SUA). mobiliare si imobiliare, economii perso-
B.s. au ca obiectiv principal asigurarea nale etc.) sau a veniturilor n particular.
unui minim social acceptabil de trai Testarea se poate face prin mijloace
indivizilor, familiilor sau gospodariilor strict birocratic-administrative, n
(n functie de unitatea de masura a special atunci cnd mijloacele de trai
bunastarii aleasa - vezi bunastare so- luate n calcul se reduc la venituri
ciala), care dintr-un motiv sau altul se monetare. Un astfel de mecanism de
afla sub acest minim. B.s. sunt gndite testare presupune deci o limitare a
ca un ultim resort al protectiei sociale, definitiei mijloacelor de trai, dar si
atunci cnd piata, sistemele de asigu- existenta unui control suficient de efi-
rari sociale sau alte tipuri de beneficii cient n raport cu declaratiile personale
sociale noncontributorii, eventual si ale indivizilor (deci o institutie a fiscului
retelele de tip traditional (n functie de bine structurata), cu scopul diminuarii
unitatea de masura aleasa) esueaza n pierderilor inerente unui astfel de
a oferi individului un suport minim sau, sistem, i.e. a platilor n surplus (efectul
altfel spus, cnd orice forma de auto- de spillover - vezi Dictionarul de sa-
ajutorare devine inoperanta pentru in- racie) sau a platilor catre cei neeligibili.
divid. B.s. sunt nalt focalizate asupra
O alta modalitate de testare presupune
segmentului celor cu adevarat n ne-
implicarea sistemelor expert, n special
voie, fiind adesea gndite ca instru-
cnd mijloacele de trai sunt definite n
mente de reducere a saraciei.
termeni mai comprehensivi, incluznd
O prima consecinta a acordarii b.s. nu numai venituri monetare si bunuri
este cresterea echitatii verticale. de consum, ci si nevoi de consum
Principiul redistributiv. Filosofia acestor personale, deci atunci cnd beneficiile
beneficii este cea a ajutorarii de catre sunt personalizate. Sistemul expert n
societate numai a celor ce nu se pot acest caz l reprezinta asistenta
ajuta singuri. Redistributia, prin inter- sociala.
mediul b.s., se realizeaza de la cei cu Cele doua modalitati de testare difera
venituri (mai ridicate) - prin intermediul att n ceea ce priveste costurile aso-
sistemului de taxare si impozitare - ciate procedurii de testare, ct si n
catre categoriile de indivizi cu venituri ceea ce priveste impactul redistributiv.
mici sau fara venituri. Acest tip de Daca sistemul de testare strict admi-
redistributie are, spre deosebire de nistrativ-birocratic presupune costuri
beneficiile universalist-categoriale, un mai scazute prin standardizarea proce-
caracter mai degraba interpersonal si durii, erorile de focalizare (vezi foca-
este puternic progresiva. lizarea beneficiilor sociale), i.e. platile
n exces (catre cei eligibili sau catre cei

147
Beneficii selective

neeligibili) si ne-platile catre cei eligibili, nevoia de libertate de decizie asupra


sunt nsa mult mai iminente dect n propriului consum si stil de viata.
cazul testarii prin intermediul sistemelor Alegnd familia ca unitate de analiza,
expert. n cazul celei din urma, focali- individul este privat de libertatea de-
zarea este mai fin calibrata, cu pretul ciziei, fiind condamnat la mpartasirea
nsa al unor costuri de administrare a nevoilor, dar si a resurselor. Costurile
procedurii de testare mult mai ridicate. asociate unei astfel de optiuni sunt
Alocarea b.s. are deci un puternic ca- nsa reduse. Argumentul utilizat n fa-
racter discretionar, chiar si n cazul n voarea alegerii gospodariei ca unitate
care testarea se realizeaza ntr-o ma- de evaluare este legat de contextul
niera administrativ-birocratica. Un ast- natural n care traieste individul; fa-
fel de mecanism alocativ are ca efect milia legal constituita reprezinta ade-
direct scaderea echitatii orizontale. sea o unitate artificiala, pe cnd gos-
podaria este mediul natural al indivi-
Testarea mijloacelor de trai nu se rea-
dului. Contraargumente de natura mo-
lizeaza numai cu scopul stabilirii eligi-
rala pot fi aduse si n cazul alegerii
bilitatii, dar si pentru stabilirea nivelului
gospodariei ca unitate de masurare a
beneficiului. Beneficiile acordate nu
bunastarii: mai multe familii care tra-
sunt, n cadrul unui sistem de b.s.,
iesc mpreuna, adesea apartinnd unor
egale pentru toti indivizii, ci depind de
generatii diferite, nu au obligatia de a
nivelul initial al bunastarii, respectiv al
mparti veniturile si nu se poate presu-
veniturilor individului, familiei sau gos-
pune ca ar trebui sa utilizeze resursele
podariei. B.s. au ca scop aducerea tu-
monetare si nemonetare n comun.
turor beneficiarilor la acelasi nivel, con-
siderat a fi minimul social acceptabil n majoritatea tarilor, unitatea de masu-
(poate reprezenta un prag de saracie rare n vederea administrarii b.s. o
sau nu), indiferent de nivelul lor initial reprezinta familia.
(att timp ct acesta este mai mic). Avantaje ale b.s.
Unitatea n raport cu care se eva- Un prim avantaj l reprezinta costurile
lueaza mijloacele de trai, i.e. individul, relativ scazute care sunt asociate unei
familia sau gospodaria, reprezinta o focalizari nalte. Prin natura lor, b.s.
alegere foarte importanta, cu implicatii ofera posibilitatea unei protectii sociale
de natura morala, dar si pragmatica. minime, asociate unor costuri relativ
Alegerea individului ca unitate de ma- reduse. Acest argument a fost utilizat
sura are ca premisa centrala respecta- cu precadere de ideologiile partidelor
rea autonomiei si libertatii individuale de dreapta, conservatoare (de factura
n ceea ce priveste propriile optiuni n neoliberala).
raport cu stilul de viata, proiectele Un al doilea avantaj este ca, prin ca-
individuale de viata si, n particular, racterul lor rezidualist, permit o inter-
deciziile legate de patternul de con- ventie minima a statului n economie.
sum. Costurile asociate unui sistem de Degrevarea populatiei de taxe si im-
b.s. ce utilizeaza ca unitate de masura pozite ridicate duce la o stimulare a
individul vor fi mult mai ridicate, da- productivitatii si, implicit, la eficienti-
torita largirii sferei de definire a nevoii, zarea economiei.
astfel nct conceptul sa subsumeze si

148
Beneficii selective

Prin nsasi natura lor, b.s. contribuie, de munca semnificativ mai bine
ntr-o masura mai mare dect bene- remunerat dect beneficiul obtinut
ficiile universalist-categoriale, la cres- (pentru o discutie mai extinsa, vezi si
terea echitatii verticale, i.e. la redistri- capcana saraciei, dar si beneficii se-
buirea cu precadere de la cei cu lective n Dictionarul de saracie).
venituri mai ridicate catre cei cu Un prim mecanism corectiv utilizat este
venituri mai scazute. recompensarea muncii remunerate,
sub pragul stabilit de eligibilitate, prin
Dezavantaje ale b.s. acordarea, n plus fata de beneficiul n
n raport cu eficienta economica la ni- sine, a unui bonus. Nivelul bonusului,
dar si relationarea lui la cstigurile din
vel micro, i.e. la nivelul alocarii resur-
munca sunt decisive pentru ca acesta
selor destinate protectiei sociale, b.s.
sa reprezinte un instrument eficace de
pot avea consecinte pozitive sau ne-
stimulare a muncii.
gative. Un argument des utilizat n
favoarea adoptarii sistemelor de b.s. Un al doilea mecanism utilizat este de-
este cel al posibilitatii reducerii sara- terminarea si chiar reducerea perioa-
ciei, printr-o focalizare nalta, cu costuri dei de acordare a beneficiului, astfel
relativ reduse. Acest argument nsa nu nct acesta sa nu constituie o solutie
poate fi decontextualizat n ntregime: permanenta pentru individ, ci sa ofere
eficienta unor astfel de programe de- beneficiarului posibilitatea de a-si res-
pinde n egala masura de aranjamen- tabili, prin integrarea pe piata muncii,
tele institutionale existente (care pot situatia financiara proprie.
influenta costurile administrative aso- O alta problema majora deriva si din
ciate unui astfel de sistem de bene- statutul de recipient pasiv al benefi-
ficii), dar si de distributia bunastarii ciului, care condamna adesea indivi-
ntr-un context socio-economic dat. n dul la dependenta si, respectiv, la pre-
tari ca Romnia, cu o distributie a zervarea conditiei de neajutorat si
veniturilor mult deviata nspre venituri beneficiar de ajutor social.
mici si foarte mici, fara acea clasa de B.s. influenteaza, de asemenea, si o
mijloc economica, deci cu un segment serie de comportamente sociale ale
al populatiei avnd venituri mici si indivizilor, pe lnga cele de natura eco-
foarte mici semnificativ n raport cu nomica (ca demotivarea integrarii pe
ntreaga populatie, b.s. pot fi mai cos- piata muncii, demotivarea comporta-
tisitoare (si eventual si mai ineficiente) mentului de economisire etc.). Astfel
comparativ cu beneficiile universalist- de comportamente se pot referi la stilul
categoriale, n conditiile unor rezultate de viata, la comportamente maritale,
redistributive similare. educationale. Nicholas Barr (1993)
Un alt dezavantaj major al b.s. este ilustreaza o astfel de schimbare prin
demotivarea integrarii indivizilor pe rezultatele unui studiu de impact al b.s.
piata muncii. Asigurarea unui nivel n SUA, n anii '70, care ajungea la
minim de trai duce la lipsa de motivatie concluzia ca o data cu cresterea n ter-
n gasirea unui loc de munca, n meni reali a nivelului b.s. acordate fa-
special n cazul indivizilor necalificati, miliilor cu copii n ntretinere a crescut
cu perspective reduse de a gasi un loc si numarul de familii monoparentale, n

149
Beneficii selective

special n cadrul populatiei de culoare. pentru Justitie Sociala din Marea


Unul dintre studiile realizate sub auspi- Britanie (CJS, 1993).
ciile Comisiei pentru Justitie Sociala B.s. ridica cele mai mari probleme, n
(instituita la initiativa Partidului Laburist comparatie cu oricare alte tipuri de
n Marea Britanie, n 1992) confirma, beneficii sociale, n ceea ce priveste
de exemplu, dependenta comporta- echitatea orizontala. Att datorita fap-
mentelor n ceea ce priveste integrarea tului ca acordarea acestora presu-
pe piata muncii a femeilor casatorite de pune o serie de criterii asociate
tipurile de beneficii existente (A. Pratt, testarii mijloacelor de trai (de multe ori
1997). incomplete sau discutabile), ct si da-
B.s. prezinta si unele probleme n torita principiului distributiv ce sta la
raport cu nsesi obiectivele pe care se baza alocarii acestora (de tip discre-
presupune ca le deservesc si n tionar), b.s. au o putere discrimi-
special n raport cu reducerea saraciei. natorie, n ceea ce priveste tratarea n
Razboiul mpotriva saraciei, declarat mod egal a tuturor indivizilor aflati n
de catre administratia Johnson n SUA situatii similare, foarte scazuta. Dis-
n anii '60, a avut ca efect extinderea cretionaritatea alocarii duce si la va-
programelor de beneficii selective. Efi- riatii geografice, regionale sau zonale
cacitatea acestora nsa nu s-a dovedit semnificative (vezi echitate orizon-
prea mare. Multe din studiile de eva- tala).
luare realizate n anii '70 si '80 asupra Un alt dezavantaj major, caracteristic
acestor programe atesta lipsa de sistemelor de b.s., este legat de stig-
eficacitate a acestora. Grsta Esping- matizarea sociala a beneficiarilor.
Anderson si John Micklewright (1991) Aceasta demarcatie ntre noi, cei
prezinta ratele de reducere a saraciei care platim, si ei, cei care primesc,
ca urmare a taxarii si impozitarii si a duce cel mai adesea la marcarea so-
transferurilor sociale n trei tari cu ciala negativa a beneficiarilor de b.s.
profiluri sociale ale statului foarte diferi- Stigma poate reprezenta, n unele ca-
te (Suedia, SUA si Germania), la nce- zuri, si una dintre cauzele care duc la o
putul anilor '80. Din datele prezentate acoperire insuficienta a populatiei-tinta:
rezulta ca cele mai mici rate ale sa- datorita stigmei asociate, multi indivizi
raciei, dar si cele mai mari rate de eligibili n fapt nu solicita beneficiul.
reducere a saraciei se regasesc n Stigmatizarea contribuie adesea la ex-
cadrul modelului suedez, urmat de cel cluziunea sociala a celor mai deza-
german. SUA, cu o preponderenta a vantajati. n plus, testarea mijloacelor
b.s. n raport cu beneficiile universalist- de trai reprezinta un instrument ade-
categoriale, prezinta cele mai ridicate sea asociat cu o violare a vietii private
rate de saracie, att pentru ntreaga a individului (prin anchete sociale n
populatie, ct si pentru familii cu copii locuinta solicitantului, de exemplu),
si familii monoparentale (pentru detalii, ceea ce duce la pierderea a ceea ce
vezi si "beneficii selective" n Dictio- Rawls (1971) numea "bazele
narul de saracie). Pauperizarea pare a respectului de sine". Titmuss (1962) a
fi inerenta sistemelor de b.s. - este si fost primul care a asociat stigma cu
concluzia la care ajunge Comisia sistemele de b.s., acesta fiind si

150
Beneficii sociale

argumentul sau principal, de ordin tru Justitie Sociala (1993) pentru a


moral, n favoarea beneficiilor ilustra ordinul de marime al costurilor
universalist-categoriale. administrative. Pentru fiecare lira plati-
Ratele de acoperire a populatiei- ta pentru suplimentarea venitului, n jur
de 11 penny sunt cheltuiti de catre ad-
tinta prin intermediul b.s. sunt relativ
ministratie, n timp ce cifrele pentru
scazute n raport cu cele ale bene-
fondul social sunt uluitoare, cu 45 de
ficiilor universalist-categoriale. n anali- penny n administratie pentru fiecare
za sa, ntemeiata pe politica sociala n lira platita ca beneficiu. n contrast, be-
Marea Britanie, A. Pratt (1997) con- neficiul pentru copii (beneficiu univer-
firma ca rareori se ntmpla ca rata de salist, n.n.) costa 2 penny pentru a ad-
acoperire a populatiei sarace prin b.s. ministra o lira, iar pensia n jur de 1
sa ajunga la 50%. Chiar si cu ajutorul penny pentru fiecare lira platita (Pratt,
unor campanii sustinute de informare a 1997, p. 205).
publicului (adesea costisitoare), ratele Oportunitatea adoptarii unor sisteme
de acoperire sunt greu de crescut de b.s. trebuie evaluata, n general, nu
peste un anumit nivel. Aceasta masura numai n raport cu obiectivele generale
se refera la eficienta orizontala si ale politicilor sociale, dar si n contextul
vizeaza erorile de focalizare de tip F unor aranjamente institutionale speci-
(sau de tip I), n termenii lui Cornia si fice si al unei distributii a bunastarii
Steward (1995). particulare. \Luana M. Pop[
Printre cele mai frecvente cauze ale
Vezi si: bunastare sociala; focalizarea
ratelor scazute de acoperire se
beneficiilor sociale; implementarea
numara lipsa de informare a
politicilor sociale; echitate
populatiei eligibile n raport cu
orizontala; teorii ale administratiei
existenta beneficiilor, dar si cu publice, practici ale administratiei
modalitatea de aplicare, stigma publice, beneficii selective - n
asociata revendicarii beneficiilor, dar Dictionarul de saracie
si costurile crescute, n termeni
monetari si de timp, asociate Bibliografie selectiva: Barr (1993);
procesului de aplicare pentru individ. Davies si Reddin (1978); Esping-
Anderson si Micklewright (1991);
Un ultim set de dezavantaje este legat Pratt (1997); Titmuss (1962)
de administrarea beneficiilor si cos-
turile asociate acesteia. Structura si
aranjamentele institutionale si organi-
zationale ale administratiei publice pot Beneficii sociale
facilita sau, dimpotriva, bloca eficaci- B.s. constituie principala forma de su-
tatea si eficienta acestor tipuri de pro- plimentare, respectiv substituire a ve-
grame. Costurile de administrare, n niturilor primare ale individului, familiei
general superioare celor de adminis- sau gospodariei. Scopul acestora - la
trare a beneficiilor de tip universalist- limita inferioara - este asigurarea unui
categorial, sunt n mare masura in- minim de trai tuturor indivizilor. Bene-
fluentate si de aranjamentele institutio- ficiile si serviciile sociale constituie,
nale preexistente. A. Pratt (1997), de alaturi de sistemul de taxe si impozite,
exemplu, invoca studiile Comisiei pen- principalul mijloc de interventie al sta-

151
Beneficii sociale

tului n domeniul protectiei sociale, i.e. Att b.s. monetare, ct si cele ne-
al redistributiei bunastarii. monetare, n natura sau sub forma
n literatura de specialitate se mai uti- subventiilor, pot fi unice ("lump-sum
lizeaza si termenii de "transfer social" benefits") sau pot fi acordate periodic,
sau "beneficiu de protectie sociala", n pe perioade determinate sau ne-
sens echivalent cu cel de beneficiu determinate, att timp ct individul
social. n literatura economica, terme- continua sa fie eligibil.
nul de beneficiu social are o conotatie B.s. pot fi contributorii sau noncon-
diferita, desemnnd totalitatea benefi- tributorii, n functie de conditionarea
ciilor obtinute n urma unei activitati, fie acordarii acestora de plata unei con-
ele directe, catre cel care a initiat tributii pe o durata de timp considerata
activitatea, fie indirecte sau externe, ce a fi minima. Beneficiile contributorii ca-
se rasfrng asupra altor indivizi (J. racterizeaza sistemele de asigurari,
Black, 1997, p. 433). Administratia pu- eligibilitatea fiind conditionata de plata
blica romneasca a institutionalizat - unei contributii. Asigurarile sociale,
ca echivalent al b.s. - termenul de pro- spre deosebire de asigurarile private,
venienta franceza - prestatie sociala. voluntare, care iau n considerare nu-
mai incidenta riscurilor, stabilind nivelul
B.s. pot lua forma unor transferuri contributiei n functie de categoria de
monetare, crescnd n termeni reali risc din care face parte individul si de
veniturile individului, familiei sau beneficiul estimat, stabilesc contri-
gospodariei, sau se pot constitui sub butiile, n general, proportional cu
forma unor gratuitati sau subventii ale veniturile (i.e. "de la fiecare n functie
diferitelor bunuri sau servicii de baza, de posibilitati"). Beneficiile contributorii
ducnd astfel la degrevarea partiala a pot fi egale (e.g., cazul sistemului de
cheltuielilor individului, respectiv fami- pensii n Marea Britanie si al Suediei,
liei sau gospodariei. B.s. se pot consti- dupa cel de-al doilea razboi mondial
tui n bunuri si/sau servicii oferite direct pna la nceputul anilor 60) sau se afla
individului; aceste tipuri de beneficii ntr-o relatie de directa proportio-
poarta denumirea de beneficii n nalitate cu contributia (ca n cazul
natura. Att b.s. n natura, ct si gratui- majoritatii sistemelor de pensii). n
tatile, respectiv subventiile au ca rezul- cazul asigurarilor de sanatate, de
tat controlul consumului individual (n exemplu, beneficiile sunt acordate n
general, sunt subventionate acele bu- functie de nevoie.
nuri si servicii al caror consum socie- n functie de gradul de acoperire a
tatea l ncurajeaza, ca de exemplu, populatiei, b.s. pot fi universalist-cate-
produse alimentare de baza - pine, goriale sau selective. Beneficiile
lapte -, servicii medicale primare, universaliste, n unele acceptiuni, se
servicii educationale, credite pentru restrng la acele b.s. acordate tuturor
constructia de locuinte), n timp ce b.s. membrilor unei societati. Acestea nsa
monetare cresc puterea de cumparare reprezinta mai degraba o raritate,
a beneficiarului, fara nsa a-i diminua majoritatea beneficiilor fiind de fapt de
acestuia libertatea de a-si alege singur tip categorial, i.e. acoperind o anumita
tipul de consum. categorie de indivizi, la un moment dat.

152
Beneficii sociale

Multi autori utilizeaza pentru a desem- la un nivel minim social acceptabil, re-
na aceste tipuri de beneficii fie ducerea saraciei, reducerea inegalitatii
termenul de beneficii categoriale, fie pe sociale, promovarea anumitor bunuri
cel de beneficii universalist-catego- sociale considerate a fi "prioritare" sau
riale. Exemple de astfel de beneficii, n "strategice", ca de exemplu, copiii sau
sistemul romnesc, sunt alocatia pen- sanatatea populatiei n general sau
tru copii si alocatia suplimentara pentru promovarea solidaritatii sociale. Ale-
familii cu mai multi copii. Beneficiile gerea unui anumit mix de b.s. nu se
selective sunt acordate n functie de reduce nsa la obiective de justitie
nevoie, n baza unui test aplicat mij- sociala, fiind conditionata, n majori-
loacelor de trai ale individului (fie ele tatea cazurilor, att de criterii de natura
monetare, fie ele monetare si nemo- economica (eficienta alocativa macro
netare, ca de exemplu bunuri de lux, si/sau microeconomica, prezervarea
bunuri imobiliare). motivatiei indivizilor de a munci), ct si
Principalele categorii de b.s. sunt be- de criterii de natura administrativ-in-
neficiile de asigurari sociale contribu- stitutionala, ce se refera la fezabilitatea
torii (e.g., pensii de vrsta, de urmas, administrativa si la costurile asociate
de boala, de invaliditate, ajutorul de so- administrarii
Beneficii acestor sisteme de b.s.
unice
maj) si beneficiile noncontributorii, se- (Barr, 1993).
lective sau categoriale, ca de exemplu, Caracterul "social" al unui stat este
alocatia pentru copii, ajutoarele sociale conferit, n termenii lui Grsta Esping-
pentru persoane cu handicap, aju- Anderson (1990), de nivelul (relativ, ca
toarele bazate pe testarea mijloacelor, procent din PIB) al cheltuielilor sociale
subventii si gratuitati. ale statului, de tipurile de b.s. domi-
nante (b.s. universalist-categoriale sau
Sistemele de b.s. acopera n general
selective) si de ponderea programelor
persoanele care depasesc vrsta de
sociale active (programe de reconver-
pensionare (prin sistemele de asigu-
tire a fortei de munca, de stimulare
rari), persoanele care nu se pot sustine activa a integrarii pe piata muncii, de
singure din punct de vedere financiar creare de locuri de munca) n totalul
(prin intermediul b.s. selective), din programelor sociale, precum si de pon-
diferite motive (e.g., handicap, boala, derea sectorului privat n realizarea
somaj involuntar), si persoanele ce protectiei sociale. El distinge ntre
apartin unor grupuri sociale conside- statul minimalist sau rezidualist, ca-
rate a prezenta un risc ridicat de a racterizat prin predominanta b.s. selec-
ajunge n dificultate financiara (e.g., tive, ponderea scazuta a programelor
familii cu multi copii, familii monoparen- active, ponderea ridicata a sectorului
tale). Unele b.s. acopera si persoanele privat n protectia sociala si printr-un
aflate n ntretinerea beneficiarului, nivel scazut al cheltuielilor sociale ale
chiar daca acestea nu fac direct parte statului (e.g., SUA), si statul social sau
dintr-o categorie de indivizi eligibili. statul bunastarii, caracterizat, dimpo-
n general, sistemele de b.s., tipul triva, printr-un nivel ridicat al chel-
acestora reflecta operationalizarea tuielilor sociale, o pondere redusa a
unui obiectiv de justitie sociala, ca de sectorului privat n asigurarea buna-
exemplu, mentinerea tuturor indivizilor starii, o predominanta a b.s. universa-

153
list-categoriale si o pondere crescuta a gorial (e.g., pentru cumpararea de lo-
programelor active \Luana M. Pop[ cuinte pentru familii tinere). Creditarea
si subventionarea dobnzii pentru anu-
Vezi si: beneficii selective; beneficii mite categorii de indivizi reprezinta nu
universalist-categoriale; beneficii numai o forma de ajutorare, dar si o
contributorii; beneficii noncon- forma de promovare a anumitor com-
tributorii; beneficii monetare; bene- portamente economice sau sociale, cu
ficii nonmonetare; beneficii unice; impact asupra economicului. Creditele
modele de politici sociale; statul pot fi uneori acordate pentru anumite
bunastarii ntreprinderi: pornirea unei afaceri pe
Bibilografie selectiva: Barr (1993); cont propriu (cazul microcreditelor n
Blakemore (1998); Esping-Anderson Romnia), pentru cumpararea sau
si Micklewright (1991) construirea de locuinte, pentru conti-
nuarea studiilor superioare.
Un argument n favoarea utilizarii be-
Beneficii unice neficiilor unice este avantajul acestora,
Beneficiile unice sunt acele beneficii comparativ cu beneficiile periodice sau
acordate nu pe o baza permanenta, ci permanente, de a nu induce un com-
o singura data, n functie de nece- portament demotivator n raport cu
sitatile sau nevoile aparute ca urmare munca sau cu integrarea pe piata
a unei situatii speciale sau ca efect al muncii. Dimpotriva, ele pot duce la
unei situatii cronice de deprivare de stimularea activitatilor economice, con-
resurse. sidera adeptii ideologiilor liberale.
Beneficiile unice pot fi universalist-ca- De exemplu, a doua teorema a econo-
tegoriale, ca de exemplu, indemni- miei bunastarii statueaza posibilitatea
zatia de nastere, n sistemul rom- realizarii oricarei stari de echilibru Pa-
nesc, acordata tuturor mamelor nce- reto optim, ntr-o stare de echilibru
pnd cu a doua nastere, sau pot fi competitiv, numai prin modificarea me-
selective, de tipul ajutoarelor de ur- canismelor pietei cu ajutorul taxelor
genta (sistemul romnesc). n primul sau transferurilor unice \Luana M.
caz, ele reprezinta un ajutor acordat Pop[
fiecarui individ sau familie n mo-
mentul n care trece prin anumite Vezi si: beneficii sociale, economia bu-
momente, de exemplu, nasterea unui nastarii
copil. n cel de-al doilea caz, b.u. au
rolul de a oferi un ajutor imediat, n Beneficii univers
cazuri de maxima necesitate, datorate
fie unor situatii sociale si economice Beneficii universalist-
deosebite, fie unor calamitati naturale
(e.g., incendii, inundatii).
categoriale
Beneficiile unice pot lua si forma unor B.u.c. sunt beneficii sociale de tip non-
credite acordate fie pe baza testarii contributoriu, acordate n functie de
mijloacelor, deci familiilor cu venituri criteriul apartenentei la o anumita
foarte reduse (e.g., microcreditele n categorie, la limita oricarui individ, n
sistemul romnesc), fie acordate cate- baza drepturilor sale de cetatean. n

154
acest caz limita se poate vorbi de be- prin respectarea demnitatii individuale
neficiu universalist. Acestea sunt mai si prin prevenirea excluziunii sociale, la
rare si ele vizeaza mai degraba anu- promovarea unor bunuri sociale
mite servicii sociale, ca de exemplu, considerate a fi importante si la
serviciile medicale (daca acestea nu corectarea unor dezechilibre ntre
se acorda n baza unui sistem de asi- resurse si nevoi.
gurari, ci sunt gratuite si finantate din Un al doilea avantaj se refera la rata
taxele si impozitele generale). Exemple de cuprindere a b.u.c., mai ridicata
de astfel de beneficii sunt alocatia dect n cazul beneficiilor sociale se-
pentru copii (acordata tuturor copiilor, lective, avnd ca efect cresterea buna-
indiferent de familia de provenienta), starii unor segmente largi ale popu-
alocatia suplimentara pentru familii cu latiei. ntr-o societate n care astfel de
multi copii (acordata tuturor familiilor,
beneficii sunt predominante, toti indi-
indiferent de veniturile acestora). Ni-
vizii ajung, ntr-o forma sau alta, la un
velul acestor beneficii este acelasi
moment dat n decursul vietii lor, sa fie
pentru toti beneficiarii.
beneficiari directi. Acest fapt, asociat
B.u.c. se constituie mai degraba ca o cu un nivel satisfacator al beneficiilor
reflectie a unui drept social, si nu a si/sau calitatea crescuta a serviciilor
unui ajutor acordat celor considerati a oferite, poate duce si la o crestere a
fi n nevoie si deci dependenti sociali, suportului politic pentru astfel de pro-
ca n cazul beneficiilor sociale selec-
grame. Acesta pare a fi cazul Suediei,
tive. B.u.c au ca obiectiv principal
unde suportul politic pentru serviciile si
cresterea solidaritatii sociale, desfiinta-
beneficile de tip universalist-categorial
rea granitei ntre "avantajati" si "deza-
vantajati", ntre cei ce au si cei ce nu ramne foarte crescut (Svalfors, 1999).
au nevoie. Aceasta delimitare ntre n al treilea rnd, din punctul de vedere
"noi" si "ei", caracteristica beneficiilor al administrarii beneficiilor, b.u.c. pre-
sociale selective, este asociata unui zinta clare avantaje n raport cu siste-
proces de stigmatizare a celor ajutati. mele de beneficii sociale selective.
Universalismul presupune o renuntare Criteriile de eligibilitate sunt simple si
la ideea autosuficientei si egalitatea tu- clare, iar beneficiile sunt acordate prin
turor indivizilor n fata riscurilor. Redis- intermediul unui sistem administrativ
tributia asociata acestor tipuri de be- relativ simplu. Costurile administrative
neficii are mai degraba un caracter asociate sunt minime n raport cu
intrapersonal, de minimizare a fluctua- administrarea altor tipuri de beneficii.
tiilor financiare si de bunastare ale unui Un alt avantaj este cel al unei rate de
individ, familie sau gospodarie n de- acoperire relativ ridicate, i.e. a gradului
cursul existentei, i.e. de ajustare a n care cei eligibili primesc n fapt
veniturilor, respectiv a bunastarii, n beneficiul. Rata ridicata de acoperire
timp. se datoreaza, n final, tot sistemului
Avantaje ale b.u.c. simplu de administrare, chiar si din
Un prim avantaj este legat de faptul ca perspectiva utilizarii acestuia de catre
b.u.c. duc la cresterea echitatii orizon- beneficiar.
tale, la integrarea sociala a indivizilor,

155
Birocraia de ghieu

Dezavantaje ale b.u.c. perfecta asupra modului n care


Dezavantajele asociate acestor tipuri cetatenii sai ar trebui sa si structureze
de beneficii sunt n special de natura viata. Aceasta poate reprezenta o
economica: costurile pe care le optiune pentru colectivitati foarte omo-
presupun astfel de sisteme sunt foarte gene; o data cu aparitia unei diversitati
ridicate, ducnd, n consecinta, la cres- foarte mari n ceea ce priveste stilurile
terea cheltuielilor sociale ale statului. si proiectele individuale de viata,
Cresterea cheltuielilor sociale presu- aceasta nceteaza a mai fi o posibili-
pune, mai departe, cresterea nivelului tate reala, considera criticii.
de taxare si impozitare a indivizilor. Alte dezavantaje majore sunt legate de
Unele state, si acesta este n mare ncurajarea dependentei indivizilor de
parte si cazul tarilor Europei de Est si stat, cu consecinte negative nu numai
Centrale, nu si pot permite cheltuieli asupra motivatiei de a munci si deci
sociale att de ridicate n conditiile unei asupra productivitatii si cresterii eco-
economii nca suboptimale, ce presu- nomice (argumente utilizate de catre
pune crearea unor structuri motivatio- majoritatea economistilor), dar si asu-
nale si concurentiale. Acesta pare sa pra relatiilor familiale si de rudenie,
reprezinte un argument central al unor deci a retelelor de tip familial. Fiscalita-
organizatii internationale (ca de exem- tea ridicata si cresterea functiilor pater-
plu, Banca Mondiala si FMI) n defa- naliste ale statului, n detrimentul liber-
voarea adoptarii n tarile n tranzitie a tatii individuale, pare a fi critica cea mai
unor astfel de sisteme de beneficii. importanta a liberalismului la adresa
sistemelor de b.u.c. \Luana M. Pop[
Criticile acestor sisteme de beneficii
sunt si de natura morala. Sistemele de Vezi si: beneficii sociale; justitie
b.u.c. tind sa duca la standardizarea sociala; solidaritate sociala;
serviciilor oferite populatiei (e.g., ace- focalizarea beneficiilor sociale
leasi servicii medicale pentru toti) si Bibliografie selectiva: Barr (1993);
deci la lipsa de optiune a indivizilor n Blakemore (1998); Pratt (1997);
raport cu tipul acestora. Acesta pare a Rothstein (1998)
fi si un efect al descurajarii sectorului
privat n oferirea unor alternative de
protectie sociala. n ce masura - se Birocratia de ghiseu
ntreaba criticii - este statul ndreptatit
sa se implice ntr-un grad att de ridi- (street-level-bureaucracy)
cat n viata cetatenilor, privndu-i de B.d.g. - n original "street-level-bureau-
libertatea alegerii unui proiect de viata cracies" - reprezinta un concept intro-
individual? dus de Michael Lipsky (1980) pentru a
Universalismul, legat de ideologia co- desemna acele servicii publice n
lectivista, presupune ca statul nu este cadrul carora proportia birocratilor de
neutru din punct de vedere moral, ci ghiseu n totalul personalului angajat
purtator al unor optiuni valorice n ceea este semnificativa. Birocratii de ghiseu
ce priveste cel putin unele proiecte de sunt acei functionari publici care intra
viata (Rothstein, 1998). Statul porneste n contact direct si nemijlocit cu
de la o imagine mai mult sau mai putin beneficiarii de servicii publice si care

156
Birocraia de ghieu

dispun de o putere discretionara sem- creasca atunci cnd oferta creste,


nificativa n executia propriilor sarcini tinznd sa o egaleze pe cea din
de serviciu. Exemple de asa-numiti urma;
"birocrati de ghiseu" sunt profesorii, 5. faptul ca clientii unor astfel de
politistii, functionarii primariei nsarci- organizatii sunt nonvoluntari, i.e. nu
nati cu asistenta sociala, asistentii au posibilitatea - dintr-un motiv sau
sociali. altul - de a alege alt serviciu (fie
Deciziile luate de birocratii de ghiseu pentru ca acesta nu exista, fie
au un caracter redistributiv, dar si alo- pentru ca nu si pot permite unul
cativ. n mare parte ei dispun de o pu- similar privat). Aceasta ultima
tere discretionara n a decide eligibili- caracteristica influenteaza n mod
tatea indivizilor pentru anumite bene- evident att pozitia birocratilor de
ficii, de a decide care sunt serviciile ghiseu n interactiunea cu clientii,
"adecvate" fiecarui individ. Puterea lor ct si continutul acestei interactiuni
(Lipsky, 1980, p. 27).
de a decide adesea asupra naturii,
nivelului si chiar a calitatii serviciilor Aceste particularitati duc la adoptarea
sau beneficiilor oferite le confera un rol de catre acestia, ca indivizi, dar si ca
foarte important n cadrul furnizarii parte a unei organizatii, a unor strategii
politicilor sociale. Acest lucru nu n- specifice de adaptare, cu impact deo-
seamna ca birocratii de ghiseu nu tre- sebit asupra rezultatelor distributive ale
buie sa respecte reguli, norme si stan- politicilor sociale, n comparatie cu cele
darde adoptate la niveluri decizionale "proiectate" sau "scontate" ca urmare a
mai nalte; ca orice forma de birocratie, unei analize procedurale teoretice.
b.d.g. sunt supuse unor reglementari Ideea fundamentala ce sta n spatele
ierarhice. Prin natura lor nsa, de or- delimitarii acestor tipuri de administratii
ganizatii publice si de furnizori de ser- este aceea ca majoritatea cetatenilor
vicii si beneficii sociale, b.d.g. influ- ntlnesc guvernul (daca l ntlnesc
enteaza n mare masura rezultatul vreodata) nu prin scrisori sau deputati
distributiv efectiv al politicilor sociale. sau prin participarea la sedintele de
Ele reprezinta, n ultima instanta, locul consiliu ale scolilor, ci prin profesorii lor
unde politica sociala se concretizeaza. si prin profesorii copiilor lor si prin
politistul de la colt sau din masina de
Conditiile n care lucreaza birocratii de patrula. Fiecare astfel de ntlnire
ghiseu sunt caracterizate prin: reprezinta o instantiere a furnizarii de
1. resurse financiare adesea insufi- servicii publice (Lipsky, 1980, p. 3).
ciente n raport cu sarcinile pe care B.d.g. reprezinta, cu alte cuvinte,
acestia trebuie sa le realizeze; "poarta de intrare" a cetatenilor catre
2. caracterul vag si ambiguitatea beneficiile si serviciile sociale. Rolul
obiectivelor organizatiilor n care acesteia este deci crucial pentru
lucreaza; furnizarea serviciilor sociale, dar si a
3. faptul ca performanta realizarii beneficiilor sociale, atunci cnd
obiectivelor este greu de definit si acestea sunt - n mare parte -
masurat; responsabilitatea diferitelor organizatii
4. faptul ca cererea pentru serviciile administrative locale - descentralizate
furnizate de catre acestia tinde sa sau deconcentrate.

157
Buget

Importanta unei analize organizatio- Acest instrument este utilizat: la nivel


nale care sa tina seama de constrn- de persoana, familie, gospodarie, la ni-
gerile si mecanismele decizionale la vel de identitati patrimoniale, cum ar fi:
nivelul "cel mai de jos", i.e. al furnizarii institutii social-economice, agenti eco-
politicilor sociale, devine evidenta n nomici, asociatii (de la cele de impor-
cadrul studiilor de evaluare a progra- tanta locala pna la cele internatio-
melor sociale. Daca studiile initiale nale), unitati teritorial-administrative
asupra implementarii politicilor sociale (sat, comuna, oras, judet, stat).
considerau adesea administratiile pu- n stabilirea veniturilor publice s-ar
blice locale ca fiind principalii factori putea ajunge la grave inechitati sociale
responsabili pentru ineficienta progra- daca nu s-ar proceda pe baza unui
melor (atunci cnd aceasta nu se program (fiscal), adica a bugetului
datora unei structurari deficitare a pro- public, care sa tina seama de raportul
gramelor), studiile evaluative ce includ dintre dimensiunea nevoilor sociale de
aceasta componenta organizationala ansamblu si puterea contributiva a
duc la o ntelegere mai comprehensiva membrilor societatii.
si realista asupra limitelor "naturale"
ale programelor sociale si la o Istoric
reinterpretare a eficacitatii si eficientei Cuvntul buget si are originea n limba
lor structurale. \Luana M. Pop[ franceza veche - bouge si bougete,
care nsemnau punga de bani. Primul
Vezi si: implementarea politicilor
document istoric n care se ntlneste
sociale; putere discretionara; notiunea de buget ca termen oficial se
constructia sociala a beneficiarului gaseste n Franta, n Circulara din 9
Bibliografie selectiva: Lipsky (1980) Thermidor anul X (28 iulie 1802). n le-
gislatia franceza, notiunea de buget
apare nsa n 1806, prin legea privi-
Buget toare la finante. De atunci, notiunea a
fost preluata n timp si de celelalte
ntr-o acceptiune mai larga, termenul state din Europa.
este utilizat pentru a desemna o n Romnia, n Regulamentul organic
cantitate anume de resurse (bani, timp) al Munteniei si Moldovei (anii 1831-
limitate, alocate unui obiectiv, si modul 1832), este folosit cuvntul biudje si
de cheltuire (folosire) a acestora. expresia nchipuirea cheltuielilor anu-
n limbajul economic b. este un tabel (o lui viitor (George, 1924). Condici de
balanta) de venituri si de cheltuieli venituri si cheltuieli au existat nsa
prevazute pentru o perioada chiar si n secolul XVII (1654), n Mol-
dova, pe vremea lui Gheorghe Voda, si
determinata.
n Muntenia, din 1694 - Codica de
n domeniul financiar, aria termenului venituri si cheltuieli din vremea lui
se largeste, astfel nct prin b. se Brncoveanu.
evidentiaza nu numai raportul dintre
veniturile si cheltuielile banesti, ci si Definitii
structura cronologica pe surse de venit n Romnia, n legile finantelor publice
si destinatie a cheltuielilor. din 1991 si 1996 nu apare o astfel de

158
Buget

definire. O definire a bugetului care  este un act anual, deci limitat n


dateaza din anul 1929 o gasim n timp la o perioada care sa permita
Legea contabilitatii publice (Monitorul programarea si urmarirea executiei
oficial nr. 167 din 31 iulie 1929): bugetare.
Bugetul este actul prin care sunt Potrivit articolului 137 din Constitutia
prevazute si n prealabil aprobate Romniei (Monitorul oficial nr. 233, 21
veniturile si cheltuielile anuale ale
noiembrie 1991), bugetul public
statului sau ale altor institutii publice".
national cuprinde:
O alta definire o ntlnim la M.
 bugetul de stat;
Lazeanu: A face un buget nseamna a
 bugetul asigurarilor sociale de stat;
enumera, a evalua si a compara n
 bugetele locale ale comunelor,
mod periodic, dinainte si pe o perioada
oraselor si judetelor.
de timp n viitor, cheltuielile de facut si
veniturile de perceput (M. Lazeanu, Cu toate acestea, cele trei bugete care
1942). compun bugetul public national sunt
autonome, ele fiind elaborate, aprobate
Din punct de vedere al finantelor pu-
si executate distinct, asigurndu-se
blice, bugetul este regula de urmat de
astfel independenta deplina a titularilor
catre puterea executiva si de catre
acestora. Bugetul public national reali-
administratie. Din punct de vedere for-
zeaza doar nsumarea veniturilor si
mal, este un act de putere legislativ,
adica o lege. Bugetul este o prevedere cheltuielilor din cele trei categorii de
privind o perioada viitoare, o data exe- bugete publice, devenind astfel un
cutat, el devenind un cont. instrument de informare a opiniei
publice si de control al parlamentului n
Bugetul public national cuprinde o domeniul finantelor publice.
sfera foarte larga si ofera o imagine de
ansamblu a tuturor veniturilor si Bugetul de stat este principalul instru-
cheltuielilor publice ale tarii. Cuvntul ment financiar, care cuprinde veniturile
public a fost introdus pentru a exprima mobilizate, la dispozitia statului, si
specificul domeniului, si anume repartizarea acestora pe categorii de
finantele publice, iar national indica cheltuieli. Acesta se prezinta sub forma
aria de cuprindere, si anume faptul ca unei balante economice, a unui
include toate veniturile si cheltuielile document de sinteza.
tarii, prevazute n buget. Cuprinde: bugetele Senatului, Camerei
Bugetul public national are trei Deputatilor, Presedintiei Romniei,
elemente specifice: Guvernului, bugetele ministerelor si ale
altor institutii publice care nu au organe
 este un act de previziuni, un tablou
ierarhic superioare.
evaluativ si comparativ de venituri
publice, cu specificarea surselor Veniturile bugetului de stat se consti-
banesti; tuie din impozitul pe profit, impozitul pe
 este un act de autorizare, prin care venit (global), accize, TVA, taxe
puterea executiva este mputerni- vamale, dar si din surse nefiscale.
cita de puterea legislativa sa per- Din acest buget se fac, n domeniul
ceapa venituri si sa cheltuiasca n social, cheltuieli pentru: nvatamnt,
acord cu prevederile bugetare; cultura, religie si actiuni privind ac-

159
Buget

tivitatea sportiva si de tineret, asistenta tale ocazionate de transmiterea pensii-


sociala, alocatii, pensii, ajutoare si lor, alte cheltuieli.
indemnizatii, toate acestea intrnd ntr- Datorita importantei deosebite, bugetul
un capitol distinct al bugetului de stat, de stat si bugetul asigurarilor sociale
denumit "cheltuieli social-culturale. Tot de stat se aproba de catre Parlamentul
din bugetul de stat se mai asigura Romniei, n sedinta comuna a Ca-
cheltuielile necesare pentru: apararea merei Deputatilor si Senatului, dar prin
nationala, ordinea publica si siguranta legi separate. n mod practic, pe baza
nationala, servicii de dezvoltare publi- proiectelor ministerelor si celorlalte or-
ca, locuinte, mediu si ape, functionarea gane centrale ale administratiei pu-
autoritatilor publice, precum si cheltu- blice, precum si a proiectelor bugetelor
ieli pentru actiuni economice, dobnzi locale, Ministerul Finantelor examinea-
aferente datoriei publice si alte chel- za proiectele de bugete pentru stabi-
tuieli ale statului. lirea echilibrului bugetar si, mpreuna
Bugetul asigurarilor sociale de stat cu proiectul legii bugetare, l nainteaza
este a doua componenta a bugetului Guvernului, care are atributia de a
public national, si anume cea care supune spre aprobare aceste proiecte
reflecta constituirea, repartizarea si Parlamentului.
utilizarea fondurilor banesti necesare Bugetele locale. Legea nr.10/1991
ocrotirii pensionarilor, salariatilor si defineste bugetele locale ca fiind bu-
membrilor lor de familie. getele unitatilor administrativ-teritoriale
Este un buget cu caracter eminamente care au personalitate juridica, ceea ce
social, reflectat, pe de o parte, de nseamna ca fiecare comuna, oras,
modul de formare a veniturilor, prin municipiu, sector al municipiului
Bucuresti, municipiul Bucuresti si
cotizatii sociale, dar mai ales prin
fiecare judet ntocmesc buget propriu,
destinatia cheltuielilor.
n conditii de autonomie locala.
Veniturile bugetului asigurarilor sociale
Legea finantelor publice locale (1998) a
de stat provin n principal din impozite
adus modificari n ceea ce priveste
directe, n cadrul carora cea mai im- modul de constituire si colectare a
portanta sursa o constituie contributiile veniturilor. Initial, impozitele pe venituri
pentru asigurari sociale platite de catre se varsau la bugetul de stat si erau
agentii economici si de catre salariati, primite napoi dupa o anumita formula,
precum si din venituri nefiscale. iar acum (n 1999, n primul an dupa
Cheltuielile din acest buget se fac adoptarea legii) 50% se varsa la
pentru: pensiile platite prin oficii, aju- bugetul de stat, 15% la cel judetean si
toare si indemnizatii pentru incapaci- 35% la cele locale, direct, transferurile
tate temporara de munca, indemnizatii de la stat lund forma unor sume de
n caz de maternitate, pentru ngrijirea echilibrare.
copilului bolnav sau pentru ngrijirea Cele mai importante cheltuieli ale bu-
copilului pna la vrsta de doi ani, getelor locale sunt pentru servicii si
ajutoare n caz de deces, acordarea dezvoltare publica, locuinte, mediu si
biletelor pentru tratament balnear si ape, alte servicii publice generale,
odihna, cheltuieli cu plata taxelor pos- pentru cheltuieli social-culturale (ajutor

160
Buget

social, camine culturale, biblioteci) si, nu a continuat nsa si dupa adoptarea si


n ultimul rnd, pentru transporturi si implementarea Legii finantelor publice
comunicatii. locale, ducnd la anomalii si deficiente
Legea finantelor publice locale din 1998 n finantarea anumitor programe, n
nu prevede, n termeni de obligativitate special n domeniul asistentei sociale si
a platilor n domeniul social, dect o al serviciilor sociale.
serie de cheltuieli generale, fara a limita, Bugetul general consolidat al sta-
restrictiona sau ngradi libertatea deci- tului este constituit din bugetul public
zionala locala. Practica de a impune national la care se adauga si alte fon-
obligativitati financiare prin Legea duri extrabugetare, gestionate prin tre-
bugetului de stat anual bugetelor locale zoreria statului.

Bugetul general consolidat al statului

Bugetul public naional Fonduri extrabugetare

Bugetul Bugete Bugetul Fondul Fond pentru Fondul special


de stat locale asigurrilor de omaj pensia pentru
sociale suplimentar sntate

Fondul special pentru


dezvoltarea sistemului
energetic

Cele mai importante fonduri sociale  fondul special pentru sustinerea


sunt: nvatamntului de stat, de 2% din
 fondul pentru plata ajutorului de fondul de salarii, platibil de catre
somaj (angajator 5%, angajat 1%); angajator;
 fostul fondul de risc si accident  fondul special pentru sanatate
pentru protectia sociala a persoa- publica, de 2% din fondul de salarii,
nelor cu handicap, de 1%, actualul platibil de catre angajator;
fond special de solidaritate sociala,  fondul asigurarilor sociale de
de 3% din fondul de salarii, platibil sanatate (7% din fondul de salarii
de catre angajator; platit de angajator si 7% platit de
 fondul national de solidaritate angajat, inclusiv pensionari, someri,
(constituit n baza taxelor aplicate sau stat pentru beneficiarii de ajutor
jocurilor de noroc); social).

161
Buget

Executia bugetara nseamna ncasa- ielilor la nivelul veniturilor, mbinata cu


rea integrala a tuturor veniturilor pu- ncercarea de sporire a veniturilor, dar
blice (impozite, taxe) si efectuarea pna la limita capacitatii reale de plata
cheltuielilor n concordanta cu legea a contribuabililor.
bugetului sau a proiectiilor bugetare. n practica, cele mai multe state ale
Executia bugetara poate fi: lumii nregistreaza executii bugetare
1. echilibrata, atunci cnd cheltuielile deficitare.
sunt egale cu veniturile prevazute; Tratatul de la Maastricht a impus, att
2. excedentara, cnd veniturile reali- pentru tarile membre ale UE, ct si
zate n perioada respectiva sunt pentru cele care sunt n etapa de
mai mari dect cheltuielile; preaderare la UE, limite ale deficitului
3. deficitara, n cazul n care cheltuie- bugetar sub 3% din PIB (si ale datoriei
lile depasesc veniturile sau nca- publice guvernamentale sub 60% din
sarile bugetare realizate. PIB). Dupa cum se poate observa (vezi
Trebuie avuta n vedere ideea de echi- tabel), putine state europene respecta
librare bugetara prin adaptarea cheltu- aceste conditii de aliniere si integrare.

Deficitul bugetar, ca procent din PIB, n unele tari europene cu economie


n tranzitie, n perioada 1995-1999
1995 1996 1997 1998 1999
Albania ... -6,5 -12,0 -3,7 -13,8
Bulgaria -6,0 -16,4 -1,6 0,7 -1,0
Croatia -1,7 -1,8 -2,2 -1,5 -3,6
Republica Ceha -2,0 -2,4 -2,6 -2,9 -4,1
Ungaria -7,7 -4,2 -5,5 -7,8 -5,6
Polonia -3,1 -3,7 -3,5 -3,2 -3,5
Romnia -3,5 -5,1 -6,5 -6,5 ...
Slovacia -0,5 -3,9 -6,3 -6,2 -3,0
Slovenia -0,3 -0,3 -1,9 -1,6 -0,7
Lituania -4,8 -3,8 -2,1 -5,5 -7,6
Georgia -6,7 -8,2 -5,1 -5,0 -6,2
Republica Moldova ... -10,6 -10,2 -4,2 -4,2
Federatia Rusa -3,9 -5,1 -5,8 -6,2 -1,7
Sursa: Economic Survey of Europe, 2000, nr. 1, p. 59.

Bugetul comunitar al Uniunii Euro- ceva peste 11%. ncasarile provin n


pene este un buget format prin parti- principal din TVA, contributia fiind de
ciparea tarilor membre. n 1995, de 1,7% din bugetul fiecarui stat membru.
ex., ncasarile bugetare s-au ridicat la Acestea furnizeaza mai mult de juma-
75,6 mld. ECU, adica 1,2% din PIB-ul tate din totalul veniturilor. O alta sursa
statelor membre, fata de 0,5% n 1973. o constituie drepturile vamale, care re-
Principalii contribuabili la buget sunt prezinta aproape 17% din buget, apoi
Germania, cu aproximativ 30%, Franta, cotizatiile dulci (varsate pentru a stimu-
cu aproape 18%, si Marea Britanie, cu la producatorii sa si reduca exceden-

162
Bun social

tele), care au o pondere de 1,8%. n veniturile populatiei, Dictionarul de


cele din urma, a patra resursa, creata saracie). \Mihaela Teodorescu[
n 1988 pentru a finanta cheltuielile
datorate realizarii Actului Unic, este Vezi si: politica bugetara
calculata n functie de PIB-ul fiecarui Bibliografie selectiva: Condor (1996)
stat membru. Ea reprezinta 28,4% din
ncasari. Doua alte surse nu sunt
nscrise n buget. Acestea sunt prele- Bun social
varile din productiile de otel si carbune
B.s. (produs social, engl. social
facute de catre CECO si contributiile
product) este un produs intelectual sau
statelor la Fondul European de Dezvol-
material, promovat cu scopul de a
tare (FED) nsarcinat cu ajutorul
schimba comportamentul unui grup so-
destinat unui numar de 70 de tari din
cialmente semnificativ sau al ntregii
Africa, Caraibe si Pacific (zise si ACP). societati, ntr-un sens legitimat ca dezi-
Cheltuielile consacrate garantarii rabil. Prin grup socialmente semnifica-
pretului si sustinerii pretului produselor tiv se ntelege un segment de populatie
agricole, respectiv sustinerii venitului al carei comportament creeaza sau
agricol reprezinta aproximativ 45% din poate crea probleme cu impact la nivel
total. Cheltuielile de structura, care fi- societal. Legitimarea dezirabilitatii com-
nanteaza fondurile structurale, au cu- portamentului care se urmareste a fi
noscut o puternica crestere si absorb indus poate avea ca sursa fie recu-
32% din total. Vin apoi principalele noasterea sociala, fie demonstrarea
actiuni n favoarea dezvoltarii si nocivitatii unui comportament contrar.
cooperarii (6%) si cheltuielile de sus- B.s. poate mbraca trei forme
tinere a cercetarii si dezvoltarii (3,7%). principale (Kotler si Roberto, 1989):
Bugetul de familie reprezinta un sis-  o idee, care poate fi o credinta (per-
tem de evidenta prin care se nre- ceptie asupra unei probleme fac-
gistreaza sistematic si cronologic, de tuale care nu include nici un fel de
regula pe o perioada de un an (pentru evaluare), o atitudine (evaluare po-
a depasi problemele induse de sezo- zitiva sau negativa asupra unor idei,
nalitate), veniturile dupa natura lor (din obiecte, evenimente, oameni etc.)
munca, din transferuri sociale, din alte sau o valoare (idee generala des-
surse etc.), iar cheltuielile de consum pre ceea ce este bine sau rau);
dupa destinatia lor (hrana, locuinta,  o practica, putndu-se concretiza
fie ntr-un act singular, fie ntr-un
ngrijirea sanatatii, transport, nvata-
model comportamental permanent;
mnt). Aceste bugete se ntocmesc pe
 un obiect tangibil, care reprezinta
diferite categorii socioprofesionale si
de fapt doar instrumentul material
tipuri de familii reprezentative, selec- necesar inducerii comportamentului
tate dupa reguli convenite oficial. dezirabil. \Gabriel Matauan[
n Romnia, Institutul National de Sta-
tistica si Studii Economice organizeaza Vezi si: justitie sociala
cercetarea bugetelor de familie prin Bibliografie selectiva: Kotler si
Ancheta integrata n gospodarii (vezi Roberto (1989)

163
Bunastare sociala

contestat de catre economisti pentru


Bunastare sociala lipsa lui de aplicabilitate. n lumea reala
B.s. reprezinta, la nivel principial, o este imposibil de gasit o schimbare
masura agregata a bunastarilor care sa nu defavorizeze pe nimeni,
(utilitatilor) individuale. La nivel considera economistii. n plus, acest
principial, deoarece constructia unei criteriu nu poate fi aplicat cu succes
astfel de masuri ntmpina dificultati dect n cazul operationalizarii
multiple. O prima dificultate majora, bunastarii n termeni strict monetari,
formulata de a treia teorema a fara posibilitatea de a lua n conside-
economiei bunastarii (vezi economia rare nici macar valoarea relativa a
bunastarii), este cea a imposibilitatii venitului: de exemplu, daca o schim-
constructiei unei astfel de masuri n bare duce la cresterea venitului unui
conditii de universalitate, consistenta individ prosper cu 1 leu, fara ca astfel
Pareto, independenta si nondictatura. venitul nici unui alt individ sa scada, n
O prima ncercare de definire a buna- ce masura putem sa consideram
starii sociale a fost realizata de Pigou aceasta schimbare ca fiind justa (ea
(1920); Pigou pornea de la premisa respectnd criteriul de optimalitate
cardinalitatii, i.e. a masurabilitatii buna- Pareto)? Este posibil ca diferenta de
starii si deci a comparabilitatii inter- venit astfel realizata ntre indivizii cu
personale a "bunastarilor individuale". venituri mici si acel individ prosper care
O alocare optima la nivel social a cstiga 1 leu suplimentar sa duca la
resurselor, considera Pigou, se cresterea frustrarii celorlalti indivizi,
realizeaza prin maximizarea sumei deci la scaderea utilitatii lor, n mai
bunastarilor individuale. mare masura dect creste utilitatea
celui prosper datorita cresterii puterii
Aceasta perspectiva a fost nsa
sale de cumparare cu 1 leu?
puternic contestata, n special datorita
premisei fundamentale a cardinalitatii Functia rawlsiana a bunastarii soci-
bunastarii. Bunastarea, decid econo- ale ia o forma putin diferita de cea
mistii, nu se poate masura; utilitatile bazata pe criteriul optimalitatii Pareto:
individuale pot fi cunoscute numai prin orice schimbare a distributiei este
ordinea preferintelor pe care le presu- echitabila daca aceasta maximizeaza
pun. n acest context, criteriul Pareto bunastarea segmentului celui mai
(1913) de optimizare sociala a alo- sarac. Aceasta pozitie nu exclude
carii devine esential. n conditiile con- criteriul paretian de optimalitate, dar l
siderarii bunastarii ca masura ordinala, limiteaza la acele distributii care favori-
o stare sociala x poate reprezenta o zeaza segmentul cel mai defavorizat
optimizare a bunastarii sociale n ra- (vezi justitie sociala).
port cu alta stare y, daca, prin schim- Printre cele mai importante ncercari
barea lui y cu x, cel putin un individ de rectificare a criteriului Pareto se nu-
cstiga si nici unul nu pierde. Acest mara criteriul Kaldor-Kicks, conform
criteriu, preluat de catre ideologia caruia o schimbare creste bunastarea
liberala, conform careia o redistributie sociala daca si numai daca cei care
este echitabila daca respecta criteriul cstiga de pe urma acesteia si pot
de optimalitate Pareto, a fost nsa permite sa i compenseze pe cei care

164
Bunastare sociala

pierd de pe urma schimbarii. La limita, Unii autori operationalizeaza bunasta-


daca o astfel de compensare se rea cu ajutorul conceptului de utili-
produce, criteriul devine echivalent cu tate. Aceasta abordare se regaseste n
cel paretian, conform caruia, n final, literatura de specialitate sub denumi-
nimeni nu pierde si cel putin cineva rea de "welfarism". Aceasta perspec-
cstiga. tiva si propune convertirea monetara,
Fara a intra n detalii tehnice n afara veniturilor individului, a tuturor
suplimentare, putem mentiona ca activitatilor ntreprinse de acesta: de la
printre cele mai importante ncercari de convertirea n bani a productiei indi-
constructie a unei functii a bunastarii viduale destinate consumului propriu
sociale se numara functia bunastarii (i.e. autoconsum), la activitatile gospo-
sociale a lui Bergson-Samuelson si daresti prin care individul si reduce
analiza lui Arrow asupra posibilitatii cheltuielile asociate acelorasi servicii,
constructiei acesteia. Functia bunasta- n cazul n care acestea ar fi cumpa-
rii sociale, definita de Bergson (1938) rate, si, n sfrsit, la convertirea
si rafinata de Samuelson (1947), timpului liber ntr-o masura monetara.
reprezinta mai degraba o functie reala, Astfel se obtine o masura a utilitatii
ce determina bunastarea n functie de monetare "complete". Aceasta abor-
"toate variabilele ce ar putea afecta bu- dare nsa se confrunta cu o serie de
nastarea", fara a lua n calcul profilurile probleme legate de convertirea mone-
preferintelor individuale asupra diferite- tara a diferitelor dimensiuni ale utilitatii.
lor stari sociale. Aceasta functie poate
Alti autori reduc masurarea bunastarii
fi considerata la limita o ordonare so-
la venituri monetare. Aceasta
ciala a unui set de stari sociale alter-
native, n masura n care aceste ordo- abordare este cunoscuta sub numele
nari pot fi reprezentate numeric (Sen, de "non-welfarism" si este cel mai
1987), fara considerarea ordonarilor frecvent utilizata. Bunastarea este
individuale ale aceluiasi set de stari redusa astfel la o masura a puterii de
sociale alternative. Functia bunastarii cumparare.
sociale a lui Arrow (1951) porneste - Sen (1979, 1985, 1995) considera ca,
spre deosebire de functia Bergson- n proiectarea si evaluarea unei politici
Samuelson - de la profilurile individu- sau unui program social si n special a
ale, i.e. ordonarile individuale ale dife- acelora care au ca obiectiv nemijlocit
ritelor stari sociale, si statueaza impo- reducerea saraciei, bunastarea trebuie
sibilitatea constructiei unei astfel de privita la nivel social, si nu redusa la o
functii de bunastare sociala n conditiile distributie pre si posttransfer. Buna-
respectarii principiului paretian, a inde- starea, din aceasta perspectiva, devine
pendentei de orice alternativa irele- o masura a "capabilitatilor" de baza
vanta si a unui regim democratic (vezi ale indivizilor ntr-o societate. Aceste
economia bunastarii). capabilitati se refera la posibilitatea in-
Cum se masoara, n practica, buna- divizilor, la oportunitatile acestora de a
starea: atunci cnd se iau decizii n realiza un nivel minim de "functionali-
ceea ce priveste politicile sociale, n tate sociala". Functionalitatile sociale
raport cu anumite obiective, sau cnd pot varia de la cele mai elementare
se evalueaza impactul acestora? ca, de exemplu, cele fizice, de a fi bine

165
Bunastare sociala

hranit, adecvat mbracat si a dispune O ultima problema esentiala se refera


de o locuinta adecvata, la realizari so- la unitatea de masurare a bunastarii.
ciale mai complexe, ca de exemplu, a Rezultatele legate de bunastare vor fi
lua parte la viata comunitatii, a fi ca- semnificativ diferite daca luam n calcul
pabil de a iesi n public fara a-i fi rusine ca unitate de masurare individul, spre
s.a.m.d. (Sen, 1995, p.15). Avantajele deosebire de familie sau gospodarie.
unei astfel de "masuri", n special n Argumentele pro si contra alegerii unei
raport cu problema focalizarii transfe- anumite unitati de masurare sunt att
rurilor sociale, este faptul ca pune n de natura pragmatica, ct si de natura
evidenta unele disfunctionalitati "de morala. Argumentele de natura morala
baza", ca de exemplu, analfabetismul se refera la "dreptul" pe care l are
si bolile, tine cont de caracteristicile statul, ca actor implicat n alocarea
predispozitionale ale indivizilor (de secundara a resurselor, de a interveni
exemplu, handicapul sau predispozitia
n viata privata a individului. Daca, de
catre boala) si subliniaza nontransfera-
exemplu, luam ca unitate de analiza
bilitatea beneficiilor personalizate, ca
familia sau gospodaria, atunci tratam
de exemplu, ngrijirea medicala (Sen,
individul ca dependent de aceasta
1995, p.19).
unitate mai extinsa, fara a-i da dreptul
Revenind la dimensiunea monetara a n principiu de a fi unic decident asupra
bunastarii, problema masurarii buna- propriei bunastari si a propriului con-
starii monetare nu se termina o data cu sum. Cu alte cuvinte, conditionam uti-
optiunea pentru o anumita abordare. litatea individului de cea a familiei sau
Ce masoara cel mai bine nivelul de trai
gospodariei, presupunnd ca familia
al individului: venitul sau consumul?
sau gospodaria are obligatia de a n-
Majoritatea economistilor si analistilor
tretine, dar si conditiona individul. Mo-
sunt de parere ca venitul reprezinta o
masura "mai slaba" a bunastarii dect tivele de natura pragmatica se refera la
consumul. Consumul individului este necesitatea administrarii ct mai efici-
considerat a fi mai stabil n timp dect ente si efective a unui program. De
venitul, astfel ca, n cazul unor fluctuatii exemplu, pentru anumite programe
mai putin semnificative ale venitului, sociale nalt focalizate sau selective,
individul are tendinta de a-si mentine criteriul pragmatic se refera la evitarea
acelasi pattern de consum. Patternurile platilor n exces sau catre cei nonsa-
de consum par a avea mai multa sta- raci, precum si la cresterea gradului de
bilitate si inertie dect veniturile, amorti- acoperire a programului. n virtutea
znd distorsiunile induse de sezonalita- acestui ultim tip de criterii, conside-
tea si fluctuatiile minore ale veniturilor. rarea individului ca unitate de analiza
Considernd totusi venitul ca masura a duce la pierderi semnificative. Daca
bunastarii, este venitul net sau cel brut individul nu are nici un venit, nsa
mai semnificativ n evaluarea traieste ntr-o familie sau gospodarie
bunastarii? Raspunsul la aceasta foarte prospera, nu este o pierdere de
ntrebare depinde n primul rnd de resurse n a-l ajuta?
tipul obiectivului pe care un program n concluzie, nu numai aspectele lega-
social si-l propune, dar si de metodele te de construirea unei functii a buna-
de evaluare alese de catre analist. starii sociale si de gasire a unor criterii

166
Bunuri publice

de bunastare ct mai relevante, dar si Bergson (1938); Pareto (1913);


cele legate de masurarea bunastarii Pigou (1920); Rawls (1976);
individuale sunt adesea deosebit de Samuelson (1947); Sen (1979, 1985,
problematice, presupunnd simplificari 1987, 1995); Suzumura (1987)
ale realitatii, dar si judecati morale.
\Luana M. Pop[
Bunuri publice
Vezi si: economia bunastarii; utilitate
Bibliografie selectiva: Arrow (1963); Vezi esecurile pietei

167
Calificare/recalificare a forei de munc
Parte a politicilor pietei muncii, c./r.

C
urmeaza sa se realizeze prin crearea
posibilitatilor (organizarea de cursuri)
pentru ca somerii sa se poata califica
n meserii cerute pe piata fortei de
munca, fiind o masura eficient aplicata
n cazul somajului structural. Cursurile
sunt organizate adesea de institutiile
Calificare/recalificare a fortei statului implicate n reglementarea
de munca relatiilor de munca. Participarea la
cursuri este gratuita si obligatorie
Calificarea/recalificarea fortei de mun-
pentru cei aflati n plata indemnizatiilor
ca este un tip de masura activa n ca-
de somaj daca viitoarea calificare co-
drul politicii pietei muncii, care urma-
respunde caracteristicilor profesionale
reste sa mbunatateasca sansele celor
ale somerului. Neacceptarea partici-
fara loc de munca de a (re)deveni
parii la aceste cursuri, nemotivata si
activi pe piata muncii, dar si sa previna
repetata, duce la suspendarea platii
cresterea somajului. n conditiile
indemnizatiilor. Unele tari extind drep-
accelerarii progresului tehnic, ea s-a
tul de participare gratuita la aceste
dovedit o masura fundamentala pentru
cursuri si asupra celor n pericol de a-si
ajustarea cererii si ofertei de forta de
pierde locul de munca. n general,
munca. O tendinta recenta n plan
somerii beneficiaza pe durata cursu-
mondial este orientarea spre "profesio-
rilor de un ajutor financiar suplimentar
nalizare" a nvatamntului secundar-
din fondul de somaj.
mediu, ca o dovada a preocuparilor la
nivel national privind pregatirea profe- Un inconvenient al acestui tip de
sionala a fortei de munca. Se masura este faptul ca gratuitatea are n
urmareste n acest fel asigurarea unei vedere, n general, doar pe cei aflati n
minime calificari la intrarea pe piata plata ajutorului de somaj si se
muncii a unui numar ct mai mare de adreseaza rareori somerilor de lunga
indivizi, ca raspuns la ritmul dezvoltarii durata sau celor n pericol sa-si piarda
tehnologice, pe de-o parte, si la locul de munca. n primul caz, ele
cresterea somajului n rndul noilor ocolesc o categorie de persoane care
intrati pe piata muncii si la rata ridicata s-a dovedit rigida n raport cu cerintele
a somajului n rndul celor slab cali- pietei muncii, iar n cel de-al doilea, un
ficati, pe de alta. Este de amintit si probabil grup de someri, tocmai
exemplul Japoniei, care sustine finan- categoriile care sunt sau vor fi n
ciar programe de calificare a angaja- atentia politicilor de protectie a
tilor, din fonduri publice alocate ntre- somerilor. Este tipul de masura activa
prinderilor care organizeaza cursuri cel mai larg raspndita. Parte a
interne de calificare, destinate celor ale procesului educational, c./r. s-a regasit
caror calificari nu mai corespund cerin- n forme diferite n tarile foste
telor ntreprinderii. Se considera ca comuniste si nainte de anul 1990.
acestea sunt cele mai n masura sa Dintre tarile n tranzitie, Bulgaria este
aprecieze structura calificarii profesio- singura tara n care a fost creata o
nale necesare. piata libera a serviciilor de calificare.

168
Calificare/recalificare a forei de munc
Inspirata din modelul britanic, la care costul minim a fost adesea
programele de calificare a somerilor argumentul decisiv. Finantarea se face
sunt libere sa participe, pe baze din fondul de somaj, legea regle-
concurentiale, si institutiile private si mentnd totodata si cadrul necesar
non-profit. ntre conditiile de participare pentru finantarea tripartita, prin con-
la aceste cursuri s-au regasit si cteva ventii ncheiate ntre OFMS, patronat si
reglementari care au avut efecte sindicate (inclusiv la nivel teritorial).
nedorite. Acceptarea la cursuri a fost Conditia de precontract cu o unitate
conditionata de existenta unui contract economica este prevazuta doar daca
de angajare ntre somer si viitorul aceasta este cea care solicita
angajator, ceea ce a facut masura ne- organizarea cursului, dar nu este pre-
populara din perspectiva angajatorului. vazuta nici o limita minima privind du-
Conditia, inspirata din practica rata angajarii. Gratuitatea este garan-
suedeza, era menita sa eficientizeze tata doar pentru cei aflati n plata in-
utilizarea banilor si sa motiveze somerii demnizatiilor de somaj, fara sa se fi
sa participe la cursuri, oferind prevazut n mod explicit majorarea pres-
certitudinea ca la terminarea acestora tatiilor de somaj pe durata cursului.
vor deveni activi pe piata muncii. Este totusi prevazuta posibilitatea ca
Ungaria a extins gratuitatea participarii somerul sa poata primi pna la 10%
asupra tinerilor (ntre 16 si 20 de ani) din valoarea lucrarilor efectuate n tim-
care parasesc sistemul de nvatamnt pul instruirii practice, restul constituin-
(si se prevede chiar obligativitatea de a du-se n venituri la fondul de somaj,
li se asigura un suport financiar pe du- precum si facilitati de transport si ca-
rata cursurilor) si asupra celor n pe- zare, daca somerul nu poate parcurge
ricol sa-si piarda locul de munca, daca zilnic distanta sau daca locuieste prea
aceasta este singura modalitate de-l departe de locul n care se desfasoara
pastra sau daca contractul lor de mun- cursurile. n conditiile restructurarilor
ca expira n mai putin de 1 an. Suportul masive de dupa 1996, acest tip de
financiar acopera contravaloarea cursu- masura a avut o eficienta redusa. Ca-
rilor si un ajutor de subzistenta. tegoriile de populatie care nu raspund
n Romnia a existat la nceputul anilor criteriilor de a fi somer, dar sunt fara
'80 o preocupare sustinuta privind re- loc de munca sau n pericol de a-l
calificarea si policalificarea salariatilor pierde pot participa si la cursuri de
la locul de munca. Argumentele care calificare organizate de unitati parti-
au stat la baza acestei preocupari au culare sau sindicate. De asemenea,
tinut de necesitatea asigurarii mobi- cursuri de calificare/recalificare au fost
litatii profesionale n conditiile progre- organizate si n cadrul programului
sului tehnic si ale accentuarii diviziunii PAEM; acestea au nrolat n rndurile
muncii. Dupa 1990 acest tip de masura lor nu doar somerii, ci si categorii de
a fost reglementata prin H.G. nr. 288/ persoane expuse somajului. \Simona
1991, fiind ulterior succesiv modificata. Ilie[
Cursurile sunt organizate prin Oficiile
Vezi si: piata muncii; politici active
de Forta de Munca si Somaj (OFMS)
n unitati de stat sau private, pe baza Bibliografie selectiva: Godfrey si
de conventie, alese prin licitatie, n Richards (1995)

169
Capabiliti

Capabilitati (Sen) Capital uman


Capitalul uman reprezinta totalitatea
Vezi bunastare sociala
deprinderilor si cunostintelor pe care
un individ le poate utiliza n obtinerea
de resurse de orice tip. Capitalul uman
Capital simbolic este format din capital educational si
stare de sanatate, adeseori fiind redus
Orice forma de capital utilizata n
la prima sa componenta. Teoria capita-
scopul obtinerii de foloase, gratie nu
lului uman dezvoltata dupa 1960
capitalului n sine, ci reprezentarii
sustine ideea legaturii strnse dintre
asupra sa, legitimitatii pe o care acesta
capitalul educational si dezvoltare, att
o confera posesorului n fata celorlalti.
la nivelul indivizilor, ct si al societatii.
Practic, capitalul simbolic constituie
De aici necesitatea ca statul sa se
valorificarea prestigiului conferit
implice activ n furnizarea si finantarea
indivizilor de posesia altor forme de serviciilor de nvatamnt si n
capital valorizate n comunitatea diminuarea inegalitatilor de acces si a
respectiva. \Bogdan Voicu[ universalizarii participarii la educatia
Vezi si: capital simbolic n Dictionarul formala. \Bogdan Voicu[
de saracie Vezi si: capital uman n Dictionarul de
saracie; politica sociala n Romnia
n tranzitie; dezvoltare sociala
Capital social
Capitalul social reprezinta o caracteris-
tica a structurii sociale, constituindu-se Caracteristici ale sistemelor
ca atribut al relatiilor dintre actorii de sanatate
sociali (att individuali, ct si corporati)
1. Ca principale avantaje pentru
si - mai exact - al sistemului de norme
sistemele de asigurari sociale de
ce guverneaza aceste relatii, avnd ca
sanatate (SASS) sunt citate:
nucleu dur reciprocitatea si ncrederea.
Capitalul social si manifesta functiile x cresterea descentralizarii sistemului
de resursa prin accesul la resursele datorita faptului ca plata actelor
controlate de retelele sociale n care medicale nu mai revine Ministerului
indivizii sunt inclusi, prin accesul rapid Sanatatii, ci unor organisme (case
la informatie si prin contributia de asigurare) independente;
esentiala adusa la formarea bunurilor x marimea fondurilor destinate secto-
publice. n plus el reprezinta un rului sanitar este independenta de
catalizator important al dezvoltarii schimbarile prioritatilor politice,
sociale si un garant al ajutorului familial importante mai ales n tarile cu
si comunitar n situatii de expunere la fragmentare politica, unde majori-
risc. \Bogdan Voicu[ tatea este greu de obtinut;
x de asemenea, calitatea asistentei
Vezi si: capital social n Dictionarul de medicale poate spori, avnd n
saracie vedere ca organismele platitoare

170
Caracteristici ale sistemelor de sntate

pot impune standarde de calitate ce x n general, la nivel local si regional se


trebuie respectate de medicii cu constata o mbunatatire a infrastruc-
care se afla n relatii contractuale, turii ca urmare a introducerii asigu-
aspect ce duce la competitie ntre rarilor de sanatate (pentru colectarea
furnizorii de asistenta medicala; datelor si rambursarea cheltuielilor
x definirea clara a pachetului serviciilor sunt necesare sisteme de informati-
de sanatate ce urmeaza sa fie zare si comunicatie moderne, achizi-
furnizate populatiei ce plateste tionate de multe ori din alte fonduri
primele de asigurare, att n termeni dect cele provenite din contributiile
cantitativi (pachetul de servicii membrilor, de obicei prin implicarea
oferite), ct si calitativi; comunitatii locale);
x sprijina stabilirea drepturilor pacien- x cresterea frecventa a fondurilor
tilor n calitatea lor de clienti ai disponibile pentru sanatate att n
furnizorilor de servicii de sanatate; valoare absoluta, ct si ca procent
x stabilirea de relatii de colaborare fara din PIB;
ncarcatura politica cu membrii orga- x separarea stricta a bugetelor face ca
nizatiilor medicale reprezentative, contributiile sa nu poata fi folosite
atta vreme ct acestea se refera ex- pentru alte obiective dect asigurarile
clusiv la probleme profesionale (pa- de sanatate, aspect esential pentru
chet de servicii, norme contractuale planificarea sanitara si important mai
referitoare la calitate, strngerea de ales n tarile cu restrictii bugetare, n
informatii medicale etc.); care exista tendinta de a utiliza
x fondurile strnse de casele de asi- fondurile pentru "urgente";
gurari pot fi investite eficient, pro- x luarea deciziilor manageriale este
ducnd dobnzi, dividende etc. (n mai putin dependenta de schimbarile
functie de legile ce definesc clar ce politicii guvernamentale;
tipuri de tranzactii financiare sunt x structura si managementul pot fi mai
permise cu fondurile de rezerva); eficiente, fiind de obicei mai
x SASS permite o mare diversitate n apropiate de functionarea sectorului
ceea ce priveste furnizarea ngrijirilor privat dect de modelul administratiei
medicale: pot exista furnizori publici publice;
si privati platiti din fondurile de asi- x n acelasi timp, si Ministerul Sanatatii
gurari sociale si/sau n acelasi timp are de cstigat n urma introducerii
sa existe si furnizori independenti unui asemenea sistem, nemaifiind
platiti din alte fonduri (direct de catre nevoit sa raspunda solicitarilor sala-
pacienti, de anumite ntreprinderi, de riale (care se realizeaza acum prin
companii de asigurari private etc.); negocieri directe ntre casele de
x un alt efect descris al nfiintarii ASS asigurari si organizatiile profesiona-
este cel asupra fortei de munca; spre le), putndu-se concentra pe proble-
exemplu, un fond cu 15 milioane de mele de politica si strategie sanitara;
membri va necesita circa 15.000 de x rationalizarea serviciilor medicale,
angajati, platiti din fondurile proprii. n inevitabila n orice sistem cu buget
plus va fi necesar personal supli- limitat, este/poate fi explicita, reali-
mentar la nivelul unitatii furnizoare zndu-se prin intermediul contracte-
(Weber, A si Normand, C.); lor dintre casele de asigurari/clienti si

171
Caracteristici ale sistemelor de sntate

furnizori; acest lucru, rationalizarea, produselor, astfel cumparatorii


este dificil de realizat ntr-un sistem acestor produse suportnd o parte
national de sanatate unde deciziile ar din costul asigurarilor de sanatate
trebui sa fie luate de catre politicieni, al firmei si al salariatilor acesteia.
ntr-un domeniu cu mare sensibilitate Se poate adauga la aceste po-
electorala (acesta este de altfel si tentiale dificultati, descrise pe larg
motivul pentru care n majoritatea n literatura, si faptul ca, pentru un
tarilor unde exista sisteme nationale sistem de asigurari, costurile admi-
se afirma comprehensivitatea servi- nistrative sunt substantial crescute
ciilor medicale (populatia are dreptul fata de un sistem bazat pe impozite
la ntreaga gama de servicii dispo- generale, mai ales n perioada de
nibile); nceput, cnd trebuie realizata infra-
x un alt avantaj ar putea fi considerat structura; totusi multe din aceste
larga acceptare a acestui sistem de posibile dificultati pot fi depasite
catre corpul medical, sondajele din prin masuri legislative adecvate (de
Europa Centrala si de Est aratnd ca exemplu, reduceri de impozite
majoritatea medicilor chestionati pentru sumele platite de patroni
doresc un sistem de asigurari sociale pentru asigurarea salariatilor, fapt
de sanatate; ce poate descuraja includerea
x transparenta fluxului banilor din acestora n costurile de productie).
sistemul sanitar. 2. Tipul de sistem bazat pe contri-
Ca principale dezavantaje ale SASS butii voluntare (privat) are ca avantaj
sunt citate: major stimularea competitiei ntre fur-
x dificultatea stabilirii primelor ce nizorii si finantatorii serviciilor medicale
trebuie platite de catre cei ce care au interesul sa atraga ct mai
lucreaza pe cont propriu, avnd n multi bani si deci cti mai multi clienti,
vedere ca aceste prime sunt legate fapt ce duce la sporirea ofertei canti-
de veniturile realizate, iar acestea tative si calitative oferite pacientilor.
tind sa fluctueze n functie de Principalele dezavantaje al acestui
diferite aspecte; model se refera la:
x necesitatea acoperirii din alte slaba acoperire a populatiei, n spe-
fonduri a celor ce nu sunt salariati: cial a celei cu venituri mai modeste
someri, elevi, pensionari etc., fapt si/sau cu probleme de sanatate,
dificil de realizat mai ales n avnd n vedere ca primele de
perioade de recesiune si care poate asigurare sunt stabilite n functie de
duce n ultima instanta la necesi- starea de sanatate a persoanei, si
tatea subventiilor masive din partea nu n functie de capacitatea de
bugetului de stat; plata, ca n cazul SASS;
x asigurarile de sanatate sunt o forma de asemenea, acest sistem este
de taxa pe munca si un cost adi- puternic inflationist, crescnd
tional pentru firme, ceea ce duce la accentuat costurile sanitare (ca
cresterea costului muncii pentru exemplu, SUA cheltuie cca 3.000
firme si astfel se (poate) ajunge la US $ per capita/an fata de media
introducerea acestor prime n costul de 1.900 US $ pentru ansamblul

172
Caracteristici ale sistemelor de sntate

tarilor OECD). Aparitia fenomenului acestor tipuri de sisteme sanitare,


cunoscut sub numele de selectie ncercndu-se combinarea avantajelor
adversa. din fiecare sistem si eliminarea sau
3. n ceea ce priveste tipul Beveridge, reducerea dezavantajelor. Astfel, n
n care finantarea este predominat de sistemele de tip Beveridge se ncearca
la bugetul de stat, se considera ca un introducerea unor mecanisme
avantaj major costul mai redus al ad- concurentiale, specifice pna acum
ministrarii unui asemenea sistem, aso- sistemelor de asigurari de sanatate;
ciat nsa cu o eficienta scazuta a ges- unul din exemplele cele mai cunoscute
tionarii fondurilor. Ca si n sistemul de este cel al sistemului britanic, unde,
tip bismarckian, acoperirea populatiei desi forma de proprietate a ramas ne-
este generala, nsa, spre deosebire de schimbata, s-a introdus o asa-numita
acesta, de obicei pachetul de servicii competitie interna n interiorul siste-
oferit populatiei nu este clar definit, n mului, anumite unitati sanitare (trusturi)
mod traditional neexistnd relatii con- avnd dreptul sa intre n competitie
tractuale clare ntre furnizorii, platitorii pentru atragerea de potentiali clienti, n
si clientii serviciilor sanitare, de regula esenta producndu-se o separare a
statul fiind att cel ce plateste, ct si cel furnizorilor de cumparatorii de servicii
ce furnizeaza asistenta de sanatate, de sanatate, cu o diminuare a orga-
fapt ce a fost considerat raspunzator nismelor statale de la toate nivelurile
de calitatea mai scazuta a serviciilor administratiei publice. n acelasi timp,
sanitare n aceste tipuri de sisteme. Un se poate remarca introducerea unor
alt punct considerat n genere defa- mecanisme de reglementare, n spe-
vorabil acestui tip de sistem este faptul cial fiscala, mai accentuate din partea
ca, desi sursele financiare ce pot fi autoritatilor statale n sistemele bazate
puse la dispozitia sistemului pot fi n pe asigurari, chiar si n cele n care
teorie consistente, avnd n vedere preponderente sunt companiile private.
faptul ca procentul alocat sanatatii este Ar trebui amintit ca, indiferent de tipul
votat de parlament, unde intra n sistemului de sanatate, exista diferente
competitie cu alte sectoare bugetare notabile n ceea ce priveste modul de
ca aparare, industrie, interne etc., n lucru al unitatilor si furnizorilor de ser-
practica aceste sume sunt mai mici vicii sanitare, aceasta putndu-se face
dect cele strnse prin primele de asi- pe baze contractuale obligatorii sau pe
gurari, mai ales ca rezultatele inves- baza platii per act (aceasta modalitate
titiilor n acest sector nu sunt vizibile pe este utilizata mai ales pentru medicii
termen scurt; n plus, se considera ca lucrnd n afara spitalelor) sau pe baze
lipsa unei implicari directe n finantarea de finantare integrate, situatie ntlnita
asistentei sanitare a indus unei mari n cazul n care aceeasi entitate (statul
parti a publicului ideea ca sanatatea nu sau comunitatea locala) joaca dublul
costa si, ca atare, si comportamentul n rol de cumparator si de furnizor de
favoarea unui mod de viata mai servicii de sanatate. Ca o remarca
sanatos e mai dificil de indus n generala se poate aprecia ca toate
asemenea sisteme. tipurile de finantare au avantaje si
Ceea ce se poate constata n ultima dezavantaje, n practica existnd posi-
vreme este o tendinta de apropiere a bilitatea de a se combina elemente ale

173
Centre de zi pentru copii

mai multor sisteme pentru atingerea 4. cresterea responsabilitatii parintilor


obiectivelor dorite. Spre exemplu, n pentru educarea propriilor copii;
cazul sistemelor de asigurari sociale 5. monitorizarea cazurilor.
de sanatate, n multe tari, o sursa de Centrul de ngrijire de zi asigura
venituri suplimentara pentru fondurile promovarea dreptului fiecarui copil de
de asigurari este reprezentata de taxe a-si pastra relatiile familiale; aceasta
asupra unor produse considerate ca se realizeaza oferind servicii adecvate
potential daunatoare sanatatii si care familiei aflate n situatii dificile, pentru
merg direct n fondurile caselor de ca parintii sa-si poata ndeplini respon-
asigurari (spre exemplu, o anumita sabilitatile legate de ngrijirea, securi-
cota din impozitele pe tutun, alcool, tatea si educatia copilului.
asigurarea automobilelor). n capitolele
urmatoare vor fi detaliate principiile Serviciile publice pentru protectia co-
financiare si economice care stau la pilului, organizatiile neguvernamentale,
baza functionarii sistemelor de unitatile administrativ-teritoriale de pe
sanatate. \Cristian Vladescu[ raza judetului (consilii locale orase-
nesti, comunale) si organizeaza cen-
Vezi si: finantarea serviciilor sanitare, tre de zi ca servicii comunitare de spri-
tipologia sistemelor de sanatate jin pentru familia aflata n dificultate:
Bibliografie selectiva: Vladescu (2000) x n care ambii parinti lucreaza si nu
exista sprijinul familiei largite pentru
ngrijirea, securitatea si educarea
Centre de zi pentru copii copilului;
x familii monoparentale sau n curs
Centrele de zi sunt o forma de serviciu de divort;
de asistenta sociala acordata copiilor x n care sunt cazuri de consum de
din familii aflate n situatii dificile (n- droguri (alcool, stupefiante etc.);
grijire pe timpul zilei sau dupa orele de x n care sunt cazuri de boli cronice
scoala pentru copilul scolar, programe grave;
educative si distractive, consiliere psi- x n care ambii parinti sunt someri;
hologica). Prin crearea unor astfel de x n cele cu un nivel de trai ce
centre se urmareste mentinerea copi- defineste saracia;
lului n familia sa naturala, prevenirea x n care exista o lipsa de preocupare
abandonului si dezvoltarea unor relatii pentru cresterea si educarea copii-
armonioase ntre parinti si copii. n lor, n ciuda conditiilor socio-econo-
centrul de zi, copilul si parintii bene- mice bune;
ficiaza de servicii pentru: x n care exista un nivel moral scazut;
1. prevenirea abandonului scolar; x n care parintii nu pot sa-si ajute
2. diminuarea ratei vagabondajului si copiii (din motive independente sau
a delincventei juvenile; nu de vointa lor), deoarece acestia
3. consiliere si orientare scolara si din urma au cerinte educative
profesionala pentru copiii cuprinsi n speciale.
programele centrului, conform parti- Centrele de zi se pot organiza pentru
cularitatilor psihoafective si optiuni- diverse categorii de vrsta ale copilului
lor lor individuale; sau pentru copilul cu handicap, ca

174
Centru de plasament

centre de zi terapeutice. Centrul de zi mare masura, beneficiarii si atributiile


terapeutic se nscrie n sfera serviciilor celor doua structuri se suprapun. De
sociale oferite comunitatii si este desti- aceea autoritatile trebuie sa
nat att copiilor cu cerinte educative gndeasca la o unire a resurselor
speciale carora le ofera ngrijire pe existente, iar parteneriatele par a fi o
timpul zilei, programe recreativ-edu- solutie. \Nina Petre[
cative si de recuperare si o deschidere
catre integrarea sociala, ct si familiilor Vezi si: copil n dificultate
lor, venind n sprijinul acestora pentru
a-si ntelege mai bine copiii si a-i ajuta
mai eficient. Centru de plasament
Centrul asigura copilului cu handicap n legislatia romneasca, centrul de
mental sau fizic servicii de ngrijire a plasament este institutia rezidentiala
sanatatii, terapii adecvate, educatie, care acorda protectie pe o perioada
formare, pregatire pentru un viitor loc determinata de timp copilului aflat n
de munca, activitati recreative - cu dificultate, conform hotarrii Comisiei
scopul de a promova dreptul sau la o pentru Protectia Copilului. Ocrotirea
viata plina si decenta, n conditii care copilului n centrul de plasament
sa i garanteze demnitatea, sa i favori- trebuie sa fie ultima solutie pentru
zeze autonomia si sa faciliteze partici- protectia copilului, dupa ce s-a ncercat
parea sa activa la viata comunitatii. mentinerea lui n familia biologica sau
n functie de natura si gradul handi- plasarea ntr-o familie de plasament
capului, se pot organiza centre de zi sau la asistentul maternal profesionist.
comune pentru copilul din familiile Centrele de plasament functioneaza n
aflate n dificultate sau pentru copilul cadrul serviciilor publice specializate
cu handicap. pentru protectia copilului sau pot fi
Pentru realizarea tuturor atributiilor, organizate de organisme private
centrul de zi trebuie sa fie n relatie autorizate sa desfasoare activitati de
directa si permanenta cu celelalte protectie a copilului.
servicii oferite comunitatii, cu scoala, Centrele de plasament s-au organizat
serviciile medicale, serviciile de n urma transferului, n cursul anului
protectie a copilului. 1997, al fostelor institutii de protectie de
Raspunznd nevoilor comunitatii, auto- tip rezidential, leagane (pentru copilul
ritatile sunt dispuse sa nfiinteze centre n vrsta de 0-3 ani) si case de copii
de zi, care si-au dovedit utilitatea att (pentru copilul n vrsta de 3-18 ani) de
pentru copil, ct si pentru familie. Este la Ministerul Sanatatii si, respectiv,
greu de precizat numarul centrelor de Ministerul Educatiei Nationale la consi-
zi existente n prezent n Romnia si liile judetene si consiliile locale ale
numarul de beneficiari. Exista n sectoarelor municipiului Bucuresti,
prezent pericolul dezvoltarii centrelor conform OUG nr. 26 din 1997 privind
de zi ca structuri paralele cu gradinitele protectia copilului aflat n dificultate,
sau cresele pentru copii, care dispun aprobata prin Legea nr. 108 din 1998.
de o multitudine de resurse: educatori Desi nevoile copiilor protejati n cele
bine pregatiti, dotari etc. ntr-o foarte doua tipuri de institutii erau similare,

175
Centru maternal

separarea realizata pe criteriul vrstei ocrotit n centrul de plasament se


si abordarea caracteristica institutiei desfasoara n scolile de masa alaturi
tutelare din punct de vedere adminis- de toti copiii din comunitate.
trativ (preponderent medicalizata sau Desi centrul de plasament ofera
scolara), precum si neglijarea satisfa- conditii de viata si dezvoltare net
cerii nevoii prioritare a copilului superioare vechilor institutii reziden-
protejat, aceea de a se dezvolta ntr-o tiale de protectie, mentinerea copilului
familie, au reprezentat caracteristici ale n dificultate n familia biologica si
ngrijirii copilului n aceste institutii. sprijinirea parintilor n exercitarea
Rezultatele pozitive nregistrate n drepturilor si obligatiilor parintesti sau
calitatea serviciilor oferite copilului n protectia copilului ntr-o familie substi-
centrul de plasament comparativ cu tutiva sunt favorabile copilului si mai
serviciile oferite de institutiile clasice putin costisitoare. Preocuparea tuturor
rezidentiale (leagane, case de copii, actorilor implicati n protectia copilului
camine-spital, internate ale nvatamn- trebuie sa fie orientata catre reducerea
tului special) sau institutiile rezidentiale numarului de zile pe care un copil le
mascate (sectii spital cu copii distrofici, petrece n centrul de plasament, sca-
neuropsihiatrie infantila) au determinat derea numarului de copii din centrele
autoritatile sa decida, n decembrie de plasament, pna la desfiintarea
1999, transferul acestor institutii din acestora. Numarul copiilor protejati n
administrarea Ministerului Sanatatii, centre de plasament a scazut de la
Ministerului Educatiei Nationale si 41.823 la sfrsitul anului 1996 la
Secretariatului de Stat pentru Persoa- 29.042 n iunie 2000. \Nina Petre[
ne cu Handicap n administratia autori-
tatilor publice locale si transformarea Vezi si: institutii rezidentiale pentru
lor n centre de plasament. protectia copilului n dificultate; copil
Spre deosebire de institutiile reziden- n dificultate; actori sociali implicati
tiale clasice, centrul de plasament tre- n protectia copilului n dificultate
buie sa fie un serviciu deschis catre
comunitate, care sa ofere copilului pri-
vat temporar de ocrotirea parinteasca Centru maternal
conditii de dezvoltare ntr-un mediu ct Centrul maternal este un serviciu de
mai apropiat de mediul familial att prin protectie materno-infantila de tip rezi-
dotarea corespunzatoare, ct si prin dential care asigura dreptul fiecarui co-
abordarea individualizata a fiecarui co- pil de a-si pastra relatiile familiale.
pil. Pe durata plasamentului n centrul Aceasta se realizeaza oferind mamei
de plasament, copilului i se ofera: con- cu risc crescut de abandon, care se
ditii de locuit (cazare, masa, petre- confrunta cu dificultati de natura mate-
cerea timpului liber, studiu individual), riala, sociala, profesionala sau relatio-
ngrijire, educare si socializare, reinte- nala, suport necesar pentru a deveni
grare (integrare) familiala si (sau) apta sa-si asume exercitarea dreptu-
sociala, accesul la informatie si promo- rilor si ndatoririlor ce-i revin fata de
varea posibilitatilor de exprimare libera copil. n centrul maternal se acorda
a opiniei. Instructia scolara a copilului mamei posibilitatea de a se acomoda

176
Cerere de for de munc

cu si a-si cunoaste copilul si a-si private autorizate sa desfasoare activi-


consolida atasamentul fata de propriul tati de protectie a copilului. La nce-
copil, asigurnd conditii de prevenire a putul anului 2000, functionau sau erau
institutionalizarii copilului. Centrul ntr-o faza naintata de realizare un
maternal poate oferi servicii si cuplului numar de 26 de centre maternale. Ra-
mama-copil abuzat sau neglijat, gravi- portat la numarul de posibili beneficiari,
delor cu risc crescut de abandon, cu- desigur este necesara o crestere a
plului mama-copil inclus ntr-un pro- numarului de centre maternale.
gram de restabilire a legaturilor fami- Trebuie avuta n vedere nevoia de
liale. Sprijinul oferit cuplului mama- pregatire a personalului ce urmeaza a
copil n centrul maternal are la baza un acorda serviciile specifice centrelor
proiect personalizat de interventie si maternale n acelasi ritm cu nfiintarea
presupune implicarea unei echipe lor. O posibila solutie ar fi ca guvernul
interdisciplinare formate din psiholog, sa initieze n acest domeniu un
educator, asistent social si legatura cu program de interes national pentru
ntregul sistem de servicii existent la sprijinirea pe baza contractuala a auto-
nivelul comunitatii. ritatilor publice locale pentru finantarea
Centrul maternal asigura pentru bene- centrelor maternale. \Nina Petre[
ficiarii sai: primire si gazduire, asistenta
Vezi si: copil n dificultate; abandonul
de specialitate pentru crearea unor
copilului
relatii parentale normale, promovarea
sau reabilitarea relatiilor create si pre-
gatirea reintegrarii sociale complete.
Cerere de forta de munca
Metodele de lucru utilizate de echipa
multidisciplinara cuprind: evaluarea C.f.m. apartine detinatorilor de capital
complexa a relatiilor copil-mama, ngri- (agentilor economici) si are o deter-
jire, consiliere, educatie, alte metode minare economica. C.f.m. este cea
adecvate pentru reintegrarea sociala a care imprima dinamica pietei muncii.
cuplului copil-mama. La nivelul detinatorului de capital, ea
Durata medie de protectie n centrul este limitata superior de nivelul minim
maternal este de 6 luni. acceptat al productivitatii marginale a
Structura organizatorica si tipul de muncii. Alaturi de aceasta, previziunile
servicii acordate n centrul maternal privind cererea globala, anticiparile
este noua n Romnia. Notiunea de conjuncturale, obiectivele imediate sau
centru maternal este introdusa de HG pe termen lung ale angajatorului pot
nr. 117 din 1999 pentru aprobarea interveni n determinarea nivelului
normelor metodologice si a masurilor c.f.m.
tranzitorii de aplicare a prevederilor Nivelul si structura c.f.m rezida asadar
OUG nr. 26 din 1997. n procesul productiei. Acesta, la rn-
Centrele maternale, ca serviciu de pre- dul lui, este determinat de cererea
venire a situatiilor ce pun n pericol se- efectiva de bunuri si servicii, de pro-
curitatea si dezvoltarea copilului, sunt gresul tehnic, de nivelul de investitii si
nfiintate de serviciile publice pentru cel al productivitatii muncii. ntr-o peri-
protectia copilului sau de organismele oada de regres economic, nivelul vn-

177
Cetenie

zarilor produselor si serviciilor scade, de tului formal de "cetateni", de membri ai


asemenea nivelului productiei si comunitatii n sensul cel mai larg, ai
investitiilor, si, drept urmare, c.f.m. se comunitatii nationale. Conceptul, de
diminueaza si ea. ntr-o perioada de importanta "strategica" pentru stiintele
avnt economic, cresterea nivelului sociale n secolul al XX-lea, a fost
investitiilor, aparitia unor noi piete de adesea utilizat cu sens restrictiv, de
desfacere a produselor sau a unor noi "cetatenie sociala" (social citizenship),
produse, ca si modernizarea tehnolo- cu referire la drepturile sociale pe care
giilor de fabricatie antreneaza cresterea le au membrii unei tari n virtutea
productiei si deci si a nivelului c.f.m. statutului lor de cetateni, drepturi con-
Progresul tehnic, caracterizat printr-o stnd ntr-o anumita egalitate a opor-
tunitatilor referitoare la munca, educa-
dinamica exponentiala de-a lungul
tie, sanatate si calitate a vietii (Roche,
ultimului secol, a actionat att asupra
1992). Asa cum voi arata ulterior, pro-
nivelului, ct si asupra structurii cererii
cesele de regionalizare (de "europeni-
de forta de munca. Automatizarea
zare" n special) si de globalizare con-
proceselor de fabricatie si cresterea
stituie o provocare pentru conceptul de
productivitatii muncii au avut ca efect
cetatenie, ale carui acceptiuni initiale
nlocuirea efortului uman, ceea ce a
sunt repuse n discutie, drepturile
nsemnat scaderea cererii. Pe de alta "rezidentilor" si drepturile omului fiind
parte, tocmai implementarea noilor preferate uneori drepturilor cetatenesti
tehnologii a impus conditii privind califi- ca baza a unor dezbateri sau chiar
carea fortei de munca, astfel ca munca actiuni nationale sau internationale.
bruta pierde tot mai mult teren n
favoarea celei nalt calificate si specia- Istoria conceptului ncepe n 1950 cu
lizate. Mai mult, aceste calificari sunt renumitul sociolog britanic T.H.
ntr-un proces de diversificare rapida. Marshall. Putine sunt conceptele care
Apar produse noi, ramuri noi ale au avut un impact asa de mare asupra
economiei si, o data cu ele, noi domeniilor n care au fost dezvoltate
precum lucrarea lui T.H. Marshall, Citi-
calificari profesionale, la care oferta de
zenship and Social Class (publicata n
munca este chemata sa se adapteze.
1950), si conceptul pe care l-a con-
\Simona Ilie[
sacrat, cel de cetatenie (citizenship).
Vezi si: oferta de forta de munca; piata T.H. Marshall a fost profesor de
muncii sociologie la Cambridge, unde a fost
invitat sa tina o serie de cursuri n anul
1949, serie din care s-a nascut
Cetatenie (citizenship) lucrarea Citizenship and Social Class,
publicata un an mai trziu. Pe lnga
Conceptul de "cetatenie", n sens larg, rolul crucial pe care l-a avut n punerea
se refera la drepturile (sociale, politice, bazelor nvatamntului de sociologie la
"civile") si la ndatoririle ce decurg din Cambridge, T.H. Marshal, a fost
statutul de membru al unei comunitati, director al Departamentului de Stiinte
viznd o anumita egalitate a dreptu- Sociale al UNESCO (1956-1960) si
rilor, a oportunitatilor de participare la presedintele Asociatiei Internationale
viata sociala pentru beneficiarii statu- de Sociologie (1959-1962).

178
Cetenie

Practic, exceptnd libertarienii cu comunitate - sau, cum as spune eu, de


pozitii extreme, nici unii dintre adeptii cetatenie - care nu este incompatibila
principalelor orientari ideologice (cu cu inegalitatile care diferentiaza dife-
influente asupra politicilor sociale si ritele niveluri economice din societate.
economice) care au lansat lucrari de Cu alte cuvinte, inegalitatea sistemului
referinta n ultimii 50 de ani nu au claselor sociale poate fi acceptata
respins conceptul de cetatenie. daca egalitatea statutului de cetatean
T.H. Marshall porneste n analiza sa de se dovedeste a fi recunoscuta" (T.H.
la ideile reputatului economist Alfred Marshall, 1950, p. 6).
Marshall care, n ultima parte a seco- Pentru Marshall, cetatenia trebuie divi-
lului al XIX-lea, a analizat problemele zata n trei componente, usor identifi-
clasei muncitorilor (engl., working class). cabile:
Acesta considera n 1885 ca, fara a fi  civila, care consta n drepturile
egali, oamenii vor ajunge n cele din necesare pentru asigurarea libertatii
urma, prin progresul stiintei care va individuale: libertatea persoanei,
reduce substantial cantitatea de mun- libertatea de exprimare, de gndire,
ca fizica, manuala, prestata de mun- de a detine proprietate individuala,
citorii manuali, sa fie toti niste gentle- de a ncheia contracte si dreptul la
men si abia atunci clasele muncitoare judecata (justitie) - care le influen-
vor fi desfiintate. Nivelul de dezvoltare teaza pe toate celelalte, apararea
n care resursele economice necesare drepturilor civile fiind reprezentativa
pentru a-i transforma pe muncitorii pentru componenta civila a
manuali n "domni" educati, civilizati, cetateniei, iar curtile de justitie -
sa fie suficiente putea fi atins, conform institutia corespunzatoare;
calculelor lui Alfred Marshall. Partea de  politica, constnd n libertatea de a
abordare sociologica pe care T.H. participa ca elector sau ca ales
Marshall o identifica la predecesorul (reprezentant) la exercitarea puterii
sau tine de observatia acestuia privind politice prin intermediul parlamen-
identificarea membrilor clasei muncito- tului sau consiliilor administratiei
rilor "mai degraba cu efectele pe care
locale;
apartenenta la aceasta le produce asu-
 sociala, "ntreaga gama de drepturi,
pra lor dect cu efectele produse de ei
de la dreptul la o minima bunastare
asupra propriei munci" (A. Marshall,
economica si securitate [sociala] la
apud T.H. Marshall, 1950, p. 5-6).
dreptul de a beneficia n mod egal
Propunnd nlocuirea termenului de de patrimoniul social si de a trai o
gentleman cu cel de "civilizat" (civilised) viata de fiinta civilizata conform
cu argumente legate de importanta standardelor predominante dintr-o
majora a stilului de viata n ncarcatura societate. Institutiile cel mai puter-
pe care Alfred Marshall a pus-o n nic legate de aceasta sunt sistemul
atributul "gentlemen", T.H. Marshall re- de educatie si serviciile sociale"
formuleaza ideile acestuia, aratnd ca: (T.H. Marshall, 1950, p. 8).
"Exista un fel de egalitate umana pri- Folosind si argumente din lucrarea is-
mara asociata cu conceptul de apar- toricului F. Maitland, Marshall arata ca
tenenta deplina (full membership) la o n trecut toate aceste trei componente

179
Cetenie

ale cetateniei erau amestecate pentru toate drepturile si institutiile aferente le-
ca o singura institutie se ocupa de a adus n societate, ci si pentru a ntari
toate. Componenta sociala era doar argumentele privind legatura dintre
uneori (si foarte slab) prezenta, iar conceptele de cetatenie si excluziune
baza ei era locala, nu nationala, asa sociala, concepte cu semnificatii si
cum este ideea de cetatenie. structuri foarte asemanatoare, desi cu
Oricum, Marshall considera ca, o data functii explicative diferite. Marshall se
cu evolutia societatii, cele trei com- dovedeste, de fapt, precursorul,
ponente ale cetateniei s-au desprins inspiratorul conceptului de excluziune,
pentru totdeauna una de alta, cu apro- prin cel pe care l-a lansat si definit:
ximatie acest lucru ntmplndu-se cetatenia.
pentru drepturile civile n secolul al Revenind la cele trei componente ale
XVIII-lea, pentru cele politice n secolul cetateniei, desi fiecare s-a constituit n
al XIX-lea, iar pentru cele sociale n cte un secol, consacrarea deplina a
secolul al XX-lea. venit pentru fiecare ceva mai trziu,
De o semnificatie aparte n analiza dupa drepturi dobndite si apoi (unele)
procesului de cristalizare a celor trei pierdute, dupa procese complexe si nu
componente si a inevitabilelor hopuri ntotdeauna lineare. Oricum, constituite
sau suprapuneri mi se pare observatia n secolul al XVIII-lea, drepturile civile
lui Marshall privind dreptul la munca, au fost definitiv consfintite n Marea
conditie esentiala pentru drepturile Britanie la nceputul secolului al XIX-
civile. (A nu se confunda cu dreptul la lea, o data cu Legea reformei din 1832,
"a avea un loc" de munca, enuntat de iar drepturile politice acumulate n
comunisti). La Marshall, dreptul de a secolul al XVIII-lea au fost generalizate
munci se refera la dreptul cuiva de a de-abia n 1918, o data cu generali-
nu fi mpiedicat sa aiba ocupatia pe zarea dreptului de vot n aproape toate
care o doreste, n locul pe care l statele europene, ceea ce a nsemnat
doreste, daca are calificarea necesara. de fapt generalizarea cetateniei,
Nu presupune obligatia cuiva de a-i potrivit lui Marshall. El accentueaza
crea acel loc de munca. El aminteste faptul ca multe drepturi anterioare
ca n perioada elisabetana, n Marea asigurate pentru cei foarte saraci,
Britanie, existau privilegii care tineau pentru handicapati, copii abandonati si
de statut si de obiceiuri, unele tipuri de chiar pentru femei erau de fapt
slujbe fiind prin lege privilegiul unor acordate pentru ca acestia nu erau
categorii anume, asa cum era cazul [considerati] cetateni, pentru a-i
manufacturierilor. De asemenea, regu- diferentia de ceilalti prin aceste
lile locale rezervau slujbele doar pentru ajutoare purtatoare de stigma, si nu
cetatenii localitatii, iar "ucenicia era generatoare de statut egal, de cetateni.
folosita mai degraba ca un instrument O dezvoltare oarecum devianta de la
de excluziune dect de recrutare" conceptul de cetatenie, componenta
(T.H. Marshall, 1950, p 11). Aceasta sa politica, a reprezentat-o crearea sin-
fraza este semnificativa nu numai dicatelor ca reprezentante ale munci-
pentru a ntelege schimbarile pe care torilor n negocierea colectiva. Fara sa
constituirea institutiei cetateniei cu nege legitimitatea dreptului la nego-

180
Cetenie

ciere colectiva ca drept cetatenesc, x Scoala are o semnificatie aparte


Marshall subliniaza ca sindicatele au pentru componenta sociala a ceta-
creat "cetatenia industriala" ca un fel teniei la Marshall; desi un drept
de "cetatenie paralela". Prin negocie- cetatenesc, dreptul la educatie este
rea colectiva, un important proces a acordat copiilor care nu sunt nca
fost transferat din sfera drepturilor cetateni tocmai pentru ca educatia
politice n sfera drepturilor sociale. formeaza viitorul adult, viitorul ceta-
Sindicatele au constituit nsa un sistem tean. n plus, dreptul cetatenesc
de reprezentare paralel cu cel politic, este combinat cu datoria publica de
ele reprezentnd nsa nu toti cetatenii, a-l exercita pentru ca parintii si
ci doar pe cei nscrisi, iar liderii lor fiind copiii pot sa nu valorizeze suficient
nu doar niste reprezentanti ai grupului importanta sociala a educatiei
n negocierea colectiva, ci niste per- (Marshall, 1950).
soane care au facut o ocupatie per- x Serviciile de sanatate si de
manenta din functia lor (initial doar de locuire minime au devenit si ele
reprezentare), fiind platiti pentru esentiale ca raspuns la nevoile de
aceasta. Trecnd n revista istoria re- baza ale fiecarui cetatean, iar statul
prezentarii parlamentare, Marshall ara- s-a implicat n furnizarea lor.
ta ca initial membrii parlamentelor re- x Venitul minim garantat a constituit,
prezentau comunitatile sau familiile si de asemenea, un punct esential
abia n final au ajuns sa reprezinte pentru acoperirea nevoilor de baza
indivizii egali, cetatenii din societate. ale indivizilor. Statul a trebuit sa
Pentru drepturile civile, din acest punct garanteze oferirea unui minim nu
de vedere miscarea a fost inversa fata numai de servicii (educatie, sana-
de cea din drepturile politice, reprezen- tate, servicii privind locuinta), ci si
tarea mutndu-se dinspre indivizi spre un minim de venituri n bani care sa
grupuri, prin intermediul negocierii asigure procurarea bunurilor esen-
colective si al sindicatelor (T.H. tiale. Acest lucru s-a realizat prin
Marshall, 1950). pensii, ajutoare pentru familiile sa-
Trecerea de la componentele civila si race si ajutor de somaj, practic be-
politica ale cetateniei n secolul al XX- neficiile n bani care tin de asigurari
lea la cea sociala a fost inevitabila si asistenta sociala. Desi Marshall
pentru ca drepturi precum cel de nu foloseste conceptul de "retea de
exprimare sau cel de garantare a pro- siguranta" (securitate sociala), prin
prietatii nu mai nseamna nimic daca elementele esentiale identificate el
individul, nefiind educat, nu are ce sa descrie tocmai o astfel de retea pe
exprime sau, neavnd o proprietate care statul a constituit-o dupa cel
minimala, nu are ce sa-i fie garantat de-al doilea razboi mondial ca
sau, nefiind instruit, nu stie sa-si sistem institutional de asigurare a
foloseasca votul, desi are dreptul sa componentei sociale din drepturile
voteze (Marshall, 1950). cetatenesti.
Cteva elemente s-au dovedit Marshall arata ca extrem de impor-
esentiale pentru componenta sociala a tanta a fost schimbarea accentului
statutului de cetatean: de la ndatoriri spre drepturi si tre-

181
Cetenie

cerea de la servicii procurate, cumpa- corespund acestora. Marshall vorbeste


rate (engl., purchased) la servicii furni- de "o balanta ntre drepturi si nda-
zate (engl., provided) indivizilor ca o toriri". El arata ca prima ndatorire
norma a bunastarii sociale (Marshall, care chiar conditioneaza obtinerea
1950). drepturilor sociale este plata taxelor
Cu toate acestea, distinctia dintre si a contributiilor de asigurari, care
egalitatea de a beneficia de drepturile sunt obligatorii. De asemenea, satis-
sociale si inegalitatea beneficiilor facerea serviciului militar este obli-
(calitativ) este clar subliniata de gatorie. La fel, frecventarea nvata-
Marshall, care accentueaza ca mntului obligatoriu. Celelalte nda-
cetatenia a devenit "un arhitect al toriri "sunt vagi si includ n general obli-
inegalitatii sociale" (Marshall, 1950, p. gatia de a duce o viata de bun ceta-
36). Astfel, cineva poate solicita, de tean, facndu-ti datoria ct se poate
exemplu, n virtutea drepturilor de astfel nct sa promovezi bunastarea
cetatean, "acoperis deasupra capului", comunitatii" (Marshall, 1950, p. 45-46).
si nu locuinta confortabila. De importanta cruciala este ndatori-
rea de a munci, considera Marshall.
Sindicatele (a caror aparitie este con-
Daca ntr-o societate bazata pe con-
siderata o anomalie de Marshall) con-
tract ndatorirea de a munci nu putea fi
stituie, potrivit acestuia, o amenintare
invocata, prin ideea de cetatenie, prin
la adresa modalitatilor de constituire a
acceptarea statutului de cetatean,
drepturilor cetatenesti daca nu
cineva dobndeste deopotriva dreptul
accepta n cadrul negocierii colective
la protectie, dar si obligatiile aferente,
notiunea de status n descrierea
munca fiind una dintre ele.
salariului "corect" (fair wage) si clasi-
ficarea membrilor lor n categorii. Desi se refera la Marea Britanie,
Medicul, de exemplu, ar urma sa analiza lui Marshall privind cetatenia
poata pretinde un salariu mai mare ca este n buna parte valabila si pentru
urmare a statusului superior al ocupa- celelalte tari din Europa si n buna
tiei sale, pe care sindicatele ar trebui masura pentru SUA, Australia si
sa-l accepte. Dar "conceptul de Canada. Adesea foarte putin decalate
echitate [n stabilirea salariilor, n.n.] n timp, uneori adoptate dupa mai
este social - spune Marshall - si nu multe decenii, masurile de introducere
economic [asa cum considera unii a cetateniei ca baza a drepturilor
sindicalisti, n.n.] (Marshall, 1950, p. indivizilor si succesiunea celor trei
42). Cu toate acestea, cnd este componente ale cetateniei au fost n
vorba de economie, Marshall sublini- mare parte asemanatoare.
aza ca, de fapt, cresterea nivelului de Cetatenia n pragul mileniului III,
civilizatie a muncitorilor nu trebuie sa la 50 de ani dupa Marshall:
se opuna pietei libere, pentru ca n de la cetatenia nationala la
acest caz nu ar mai fi vorba de de-
cetatenia globala
mocratie, ci de socialism.
La 50 de ani dupa publicare, lucrarea
n plus, pe fondul drepturilor de
lui T.H. Marshall despre cetatenie este
cetatean privind protectia sociala, nu
nca valabila. Desigur, ea a fost scrisa
trebuie ignorate ndatoririle care le

182
Cetenie

si publicata ntr-o perioada oarecum nationala (importanta n sistemul elec-


speciala, imediat dupa cel de-al doilea toral, de exemplu) si cetatenia sub-
razboi mondial, ntr-o Anglie victorioa- stantiala n sensul de prezenta sub-
sa, deschisa la reforme sociale ca stantiala pe teritoriul unui stat, n inte-
nicicnd altadata si marcata de ideile riorul unui subsistem (cel economic, cu
economice ale lui Keynes si cele derivatele lui care tin de drepturi
(compatibile cu primele) de protectie sociale) care caracterizeaza imigrantii
sociala ale lordului Beveridge. Daca ntr-un stat, unii dintre ei rezidenti
tinem nsa seama de contextul mondial pentru perioade foarte lungi de timp.
actual, observam ca n sine, ca Desi atitudinea fata de imigranti este
structura, conceptul de cetatenie este diferita de la o tara la alta, este evident
nca valabil. Noile evolutii ale ca ea a influentat n general conceptul
economiei, politicii si sistemelor de cetatenie n ultimele decenii si
militare mondiale, cunoscute n genere trebuie considerata ca parte din noua
sub denumirea de globalizare, exercita realitate pe care cetatenia trebuie sa o
o anumita presiune asupra conceptului descrie (Brubaker, 1992; Bottomore,
de cetatenie si acestea (ca si cele ale 1992).
altor abordari teoretice din ultimii 50 de n unele tari occidentale, valurile suc-
ani) trebuie luate n consideratie atunci cesive de imigranti, unii dintre ei inte-
cnd vorbim de cetatenie la prezent. grati n piata muncii pentru perioade
Dar aceste influente presupun doar o lungi de timp, dar care nu si-au
extindere a conceptului de cetatenie, si schimbat cetatenia initiala, au condus
nu renuntarea la el. la aparitia situatiei "cetateniei duale",
De fapt, si dinspre globalizare, si care este tot mai frecventa n ultimii ani
dinspre alte abordari, se chestioneaza si care ridica, de asemenea, o multime
unul si acelasi lucru: limitarea concep- de alte probleme (Bottomore, 1992).
tului de cetatenie la granitele unui stat. Procesele de regionalizare si globa-
Una dintre contributiile importante la lizare au o importanta n crestere pen-
mbogatirea conceptului a avut-o tru conceptul de cetatenie. Deja avan-
Brubaker (1992), care a facut distinc- sate n anumite zone precum Europa,
tia ntre "cetatenia formala" si cea astfel de evolutii au facut ca apararea
"substantiala", concreta (substantive nationala, interesele economice natio-
citizenship). El a aratat ca exista situ- nale si chiar limba (n cazul limbii
atii n care cineva este cetatean al unui engleze, n primul rnd), care pna de
stat n mod formal, dar este exclus de curnd erau apanajul statului national
la unele drepturi civile, politice sau (si, evident, al imperiilor n unele ca-
sociale, tot asa cum poate sa nu fie ce- zuri), sa si piarda granitele nationale.
n Europa, notiunea de cetatenie a
tatean (sa fie rezident sau azilant) si sa
unui stat se completeaza cu cea de
se bucure de unele dintre drepturile cetatenie a Uniunii Europene, care
concrete care tin de cetatenie (n este esentiala pentru circulatia
special drepturi sociale). Ceea ce Bru- persoanelor, muncii si capitalului.
baker a subliniat n lucrarea lui tine de
Functioneaza tribunale regionale (la
diferentele dintre cetatenie ca rezultat
Strasburg) sau mondiale (la Haga)
al drepturilor legate de componenta ei
"pentru drepturile omului", si nu pentru

183
Cheltuieli publice

drepturile cetatenesti, suntem martorii te care republica si lucrarea lui T.H.


unor razboaie declansate, de aseme- Marshall despre cetatenie, ignora
nea, pentru apararea "drepturilor omu- substanta, structura reala a concep-
lui" ceea ce presupune denationaliza- tului care se refera la setul de
rea prin internationalizare a cetateniei. drepturi generate de un anumit sta-
Toate acestea contribuie la imperativul tut (de "gentleman", de persoana
redefinirii cetateniei, unii vorbind de civilizata, de cetatean). Faptul ca n
fapt, din ce n ce mai des, despre drep- perioada lui Marshall acest statut era
turile omului ca despre un concept (si mai este si azi) puternic asociat cu
care sa nlocuiasa pe cel de drepturi cel de cetatean formal al unui stat nu
cetatenesti. Cu toate acestea, n prac- este esential pentru concept. De fapt,
tica, aceasta substituire nu este (sau, radacina cuvntului cetatean sta n
oricum, nu este nca) posibila. Diferen- statutul de membru al cetatii, care nu
tele dintre nivelurile de dezvoltare ale se va schimba niciodata fundamental,
diverselor tari si regiuni ale lumii fac n ciuda proceselor de globalizare. n
imposibila pentru moment renuntarea fond, diminuarea rolului statului este
completa la granite. nsotita nu doar de cresterea rolului
Cetatenia formala nu mai este baza organismelor transnationale, ci si de
acordarii prea multor drepturi (au ntarirea rolului comunitatilor care
ramas asociate ei, n primul rnd, cele ntareste statutul conceptului de
politice) si trebuie considerata mpre- cetatenie n componenta sa locala,
una cu rezidenta (determinanta cel mai comunitara. \Marian Preda[
adesea pentru dreptul de a lucra, care
genereaza drepturi civile si sociale) si Vezi si: noile miscari sociale cu impact
drepturile generale ale omului (care, asupra redistribuirii bunastarii
de asemenea, n cazul imigrantilor, re- Bibliografie selectiva: Marshall (1950);
fugiatilor, asigura anumite drepturi civi- Bottomore (1992); Roche (1992)
le si sociale) (Bottomore, 1992).
Cu toate acestea, extins prin accen-
tuarea semnificatiilor apartenentei [ca Cheltuieli publice
membru] la noile entitati regionale (n
fapt, o cetatenie regionala) si dreptu- C.p. reprezinta ansamblul cheltuielilor
rilor omului (probabil baza teoretica a efectuate de institutiile publice (guvern,
unei viitoare cetatenii mondiale), con- colectivitati locale, alte institutii publice)
ceptul de cetatenie ramne valabil n n interes general si exprima relatiile
structura lui de baza si n consecintele economico-sociale n forma baneasca
detinerii statutului de cetatean (nu nea- stabilite ntre colectivitatea privita n
parat al unui stat national). ansamblu (la nivel national), pe de o
Bottomore considera ca "ar trebui sa parte, si persoane fizice si juridice, pe
examinam drepturile civile, sociale si de alta parte, cu ocazia repartizarii si
politice mai degraba sub forma unei utilizarii resurselor financiare ale
conceptii generale a drepturilor omului statului, n scopul ndeplinirii functiilor
dect a celei de cetatenie" (1992, p. acestuia. C.p. se refera la totalitatea
90-91). Dar Bottomore care, ironia cheltuielilor efectuate n sectorul public
soartei, scria aceste rnduri ntr-o car- prin intermediul institutiilor publice

184
Cheltuieli publice

(aparat de stat, institutii social-cultura- n Romnia, ncepnd cu anul 1991,


le, armata, ntreprinderi autonome, ad- clasificarea c.p. se aliniaza la criteriile
ministratii locale etc.) care se acopera utilizate n cadrul ONU, folosindu-se
fie de la bugetul statului (pe plan cen- doua tipuri de clasificari: cea
tral sau local), fie din bugetele proprii economica si cea functionala.
ale unitatilor administrative si teritoriale
Clasificarea functionala ONU a
descentralizate, pe seama veniturilor
cheltuielilor publice cuprinde
obtinute, fie din alte surse (e.g., fonduri
cheltuielile pentru servicii publice
sociale, fonduri extrabugetare).
generale, aparare, educatie, sanatate,
Astfel, trebuie facuta distinctia ntre asigurari sociale si actiuni sociale,
c.p. si cheltuieli bugetare, acestea din locuinte si servicii comunale, servicii
urma viznd numai acele cheltuieli
economice, alte scopuri.
care se acopera din bugetul public
national. C.p. includ, n afara cheltu- Clasificarea economica ONU a
ielilor bugetare (acoperite din resurse cheltuielilor publice cuprinde cheltuieli
financiare publice), si cheltuieli extra- care reprezinta consum final, dobnzi
bugetare (acoperite din resurse finan- aferente datoriei publice, subventii de
ciare constituite n afara bugetului), exploatare si alte transferuri curente,
precum si cheltuielile acoperite din formarea bruta de capital (investitii
fonduri cu destinatie speciala (ex., fon- brute si cresterea stocurilor materiale),
dul de solidaritate sociala). achizitii de terenuri si active
Dimensionarea c.p. totale si reparti- necorporale, transferuri de capital.
zarea acestora pe destinatii si bene- Cheltuielile publice sociale se refera
ficiari rezulta direct din necesitatea la cheltuielile efectuate pentru protectia
acoperirii nevoilor publice, prezentn- sociala a populatiei si includ cheltuieli
du-se, din acest punct de vedere, mai
n domeniul sanatatii, educatiei, asis-
nti ca o chestiune politica de maxima
tentei sociale si asigurarilor sociale. n
importanta si apoi ca o chestiune eco-
nomica, de colectare a resurselor ba- Romnia, aceste cheltuieli se regasesc
nesti necesare pentru acoperirea lor. n cadrul categoriei functionale cheltu-
ielile publice pentru actiuni social-cul-
Se disting mai multe categorii de
turale, ce includ servicii gratuite sau
cheltuieli publice:
subventionate oferite populatiei si
 producerea de bunuri si servicii co- transferuri sociale monetare, categori-
lective sau necolective, de catre n- ale sau bazate pe testarea mijloacelor
treprinderi publice si administratiile de trai, contributorii sau noncontributorii.
sectorului necomercial;
Efortul statului n domeniul protectiei
 subventii si diferite facilitati efectu-
sociale se masoara prin intermediul
ate de autoritatile publice pentru
diferite sectoare de activitate cheltuielilor publice sociale, ca procent
(industrie, agricultura); din PIB. Nivelul acestui efort, deci
 transferuri sociale, cu efecte nivelul efectiv al protectiei sociale, este
redistributive asupra bunastarii dat de dimensiunea absoluta a acestor
populatiei; cheltuieli.
 serviciul datoriei publice.

185
Ciclu de via

Cheltuieli publice sociale ca procent din PIB


2
Asigurari Somaj Sanatate Beneficii Asistenta Locuire Subtotal Total
sociale familiale sociala
1 2 3 4 5 6 1+2+3+4+5+6
Bulgaria (1996) 7,33 0,3 0,41 0,78 0,17 8,99
Republica Ceha
(1996) 8,18 0,19 1,46 1,41 0,59 11,83 12,7
Ungaria (1996) 9,35 0,91 6,27 2,02 1,82 0,04 20,41 20,9
Polonia (1992) 16,64 1,99 3,2 0,2 22,03
Romnia (1996) 6,78 0,66 3,05 0,59 0,94 12,02 12,45
Slovacia (1996) 8,74 1,3 7,29 2,65 0,3 0,0002 20,2802 20,92
Belarus (1996) 8,8 0,06 1,96 0,8 0,002 0,03 11,652 11,75
Estonia (1996) 7,63 0,14 6,02 1,58 0,53 15,9 16,21
1
Letonia (1994) 11,88 0,56 0,82 2,13 1,52 16,91 17,19
Lituania (1996) 7,49 0,26 4,62 0,73 0,36 0,16 13,62 14,66
Austria (1996) 15,8 1,18 3,95 2,24 1,04 0,09 24,3 26,31
Germania (1996) 13,47 2,55 8,43 2,58 1,38 0,17 28,58 29,69
Olanda (1993) 12,26 2,62 8,66 1,51 0,7 25,75 31,7
Grecia (1995) 11,9 0,91 5,7 1,3 0,14 0,46 20,41 21,4
Portugalia (1996) 6,81 0,87 0,7 0,8 0,08 0,002 9,262 10,96
Spania (1996) 11 4,38 6,24 0,27 0,12 0,09 22,1 22,9
Islanda (1996) 3,15 0,61 2,84 0,15 0,04 6,79 6,93
Irlanda (1996) 5,42 3,07 5,66 1,68 0,43 0,74 17 17,81
Marea Britanie
(1993/94) 6,6 0,25 5,6 1,21 5,14 18,8 21,6
Danemarca (1996) 15,77 4,81 5,83 3,99 1,31 0,77 32,48 33,01
Suedia (1996) 17,64 3,56 7,62 3,65 1,09 1,1 34,66 34,66
1
n cheltuielile de sanatate nu intra dect beneficiile monetare de maternitate si boala.
2
Include orice alte cheltuieli si transferuri suplimentare si costurile administrative.
Sursa: ILO.

n toate economiile occidentale s-a n- rata a presiunii fiscale tolerabila.


registrat, o lunga perioada, cresterea \Mihaela Teodorescu[
volumului cheltuielilor publice, tradusa
prin cresterea interventiei statului att ca Vezi si: buget; politica bugetara;
furnizor (producator), ct si ca redistri- politica fiscala
buitor. Indicatorul care exprima aceasta
tendinta este cheltuiala publica n
procente din PIB, rata ce depaseste Ciclu de viata
30% n majoritatea tarilor vest-europene.
Aceasta evolutie a cheltuielilor publice, C.v. (engl., life cycle of the family, fr.,
pe de o parte, si a recesiunilor econo- cycle de la vie familiale) desemneaza
mice, pe de alta parte, a condus la secventele evenimentelor demografice
aparitia unor ntrebari asupra eficacitatii semnificative pentru familie: casatoria,
acestui tip de cheltuieli n raport cu o nasterea primului copil, nasterea ulti-

186
mului copil, "cuibul parasit", dizolvarea
Coeficientul de concentratie
familiei.
Diverse expresii, n general inter- Vezi inegalitate
schimbabile, dar avnd fiecare o
conotatie proprie, semnifica derularea Coeficientul Gini
existentei: vrstele vietii, ciclul de
viata, cursul vietii, parcursul vietii si Vezi inegalitate
fazele vietii. Cercetarile n domeniu
releva doua perspective n general
amestecate: perspectiva structurarii Consiliere
sociale a duratei vietii n etape so- Termenul de consiliere este adesea
cialmente determinate si istoric datate confundat si, ca atare, impropriu folosit
si perspectiva dezvoltarii, care se interschimbabil cu termenul de psiho-
raporteaza la dinamica existentei indi- terapie. n contextul teoriilor psihoso-
viduale, la dezvoltarea sa perma- ciale, termenul de consiliere se refera
nenta, de la nastere pna la moarte, la suportul imediat acordat indivizilor
potrivit unor secvente a caror ntr-o situatie de criza sau ntr-un mo-
coerenta defineste identitatea sa indi- ment de schimbare care necesita o
viduala si sociala. adaptare a individului la conditii de via-
Ciclul de viata este un concept deose- ta cu care nu este familiarizat. n ultimii
bit de important n analiza si elabora- 20 ani, metodele de consiliere s-au
rea politicilor sociale. Diferitele "etape" extins pentru a raspunde unor categorii
mai largi de populatie, motiv pentru care
ale vietii unui individ/unei familii deter-
societatile postmoderne pot beneficia de
mina incongruente n evolutia buna-
consiliere individuala, consiliere a
starii individuale, prin riscurile, dar si familiei, consiliere acordata grupurilor
prin nevoile speciale asociate acestora. sau comunitatilor/organizatiilor, n
O larga paleta de politici sociale se vederea adaptarii la schimbare, n mod
adreseaza n mod explicit acestora. special.
Sistemele de asigurari sociale preiau
nainte de a defini termenul ca atare,
riscurile de tipul mbolnavirii, acciden- din diferite perspective teoretice care
telor, pierderii capacitatii de munca, au determinat dezvoltarea diverselor
somajului, n timp ce alte tipuri de pro- modele de consiliere existente la ora
grame sociale se adreseaza nevoilor actuala, este necesar sa facem dife-
specifice anumitor "etape" ale vietii: renta ntre consiliere si psihoterapie,
politicile de locuire, adresate n mod evitnd astfel alimentarea unor rivalitati
special familiilor tinere, politicile de si asa existente si asigurnd spatiul
suport pentru copii si familii cu copiii, necesar ambelor tipuri de interventie,
politicile adresate vrstnicilor. \Ana n zona de competenta specifica
Rodica Staiculescu[ fiecareia.
(1) n primul rnd, o prima diferenta
Vezi si: asigurari sociale; solidaritate
neta ntre consiliere si psihoterapie o
sociala; vrstele vietii
constituie obiectivul primar al
interventiei. n cazul consilierii,

187
Consiliere

obiectivul primar este acordarea Serviciile de consiliere sunt oferite de o


suportului solicitat de individ, familie, varietate larga de specialisti din dome-
grup, organizatie, n vederea adaptarii niul socio-uman: pedagogi (consiliere
la o situatie noua sau neasteptata. n profesionala si ocupationala), psihologi
cazul psihoterapiei, obiectivul primar l (consiliere psihologica); asistenti sociali
constituie rezolvarea unor probleme (consiliere psihosociala); medici
diagnosticate ca atare de specialistul (consiliere n probleme medicale,
psihoterapeut, n urma interactiunii cu dincolo de tratamentul n sine); cler
clientul (individ, familie, grup). (consiliere pastorala); personal din
(2) n al doilea rnd, modalitatea acce- serviciile de sanatate (consiliere pentru
sarii serviciului este, de asemenea, sanatate); avocati (consiliere juridica);
definitorie. n cazul consilierii, clientul manageri/consultanti (consiliere n
acceseaza serviciile de consiliere n afaceri) si altii. n ceea ce priveste
mod independent si voluntar, solicitnd psihoterapia, acest serviciu este limitat
sprijin n vederea depasirii unor situatii la o clasa de specialisti pregatiti strict
limita si a adaptarii la un context pentru acest domeniu, adesea
anumit de viata. Accesarea serviciilor practicnd un anumit tip de
de psihoterapie poate fi voluntara, dar psihoterapie, care i defineste ca atare.
si involuntara, n contextul deferirii Psihoterapeutii sunt astfel clasificati, n
clientului de catre specialisti, n baza interiorul clasei profesionale, ca
unui diagnostic sau a impunerii urmarii psihanalisti, comportamentalisti,
unui tratament psihoterapeutic, ca somatoterapeuti, gestalt terapeuti si
urmare a unor comportamente care vin asa mai departe - promovnd un nivel
n contrast cu normele sociale general ridicat de specializare n interiorul
acceptate. profesiei de psihoterapeut.
(3) n al treilea rnd, consilierea se de- (4) Timpul alocat interventiei este, de
osebeste de psihoterapie si prin focali-
asemenea, diferit, consilierea petre-
zarea interventiei. Astfel, n cazul con-
cndu-se ntr-un interval temporal bine
silierii, interventia poate fi centrata pe
delimitat, de regula ct mai scurt, n
prevenirea dezvoltarii unor comporta-
mente problematice sau a unor pro- timp ce psihoterapia urmeaza cadre
bleme de natura psihoemotionala, temporale diferite n functie de modelul
nefiind n mod necesar legata de exis- psihoterapeutic folosit, permitnd spe-
tenta unei situatii problematice per se cialistului utilizarea unui spatiu tem-
(cazul consilierii premaritale sau al poral n functie de nevoile clientului,
consilierii gravidei). Psihoterapia este definite de teoria pe care o foloseste
centrata n principal pe interventia terapeutul n interventia sa (astfel, o in-
determinata de existenta unor situatii terventie de tip psihanalitic poate dura
problematice, de cele mai multe ori ani de zile, nefiind bazata pe un plan
definite n cadrul unor categorii strategic stabilit de la prima ntlnire).
notionale (clase de diagnostic). (5) Tipul de relatie stabilit ntre consi-
(4) n al patrulea rnd, nivelul de lier/terapeut si client introduce o alta
specializare necesitat pentru oferirea diferenta neta ntre consiliere si
unor servicii de consiliere, respectiv de terapie. Astfel, prin natura expertizei si
psihoterapie introduce o diferenta neta. naltei specializari, terapeutul stabileste

188
Consiliere

patternul interventiei, conducnd si, totodata, folosirea resurselor


terapia n functie de diagnosticul si existente n sistemele cu care clientul
prognosticul prestabilit, n baza intra n contact.
modelul terapeutic pentru care este Exista mai multe criterii de clasificare a
specializat. Chiar si n modelul umanist consilierii psihosociale, pe care ne vom
care este prin definitie centrat pe client, centra n continuare. Astfel, consilierea
interventia este dictata de terapeut, poate fi clasificata n functie de
care ofera un oarecare spatiu de deci- momentul la care este solicitata, astfel:
zie clientului. n cazul consilierii, solici-
tarea serviciilor de catre client si natura a. consiliere n criza - ca de exemplu,
interventiei care are n vedere spri- consilierea persoanelor diagnosti-
jinirea acestuia n deciziile sale de cate ca fiind seropozitive;
schimbare determina o relatie partici- b. consiliere precriza - consilierea ofe-
pativa, n care puterea de decizie este rita naintea efectuarii testului HIV;
data clientului, n baza expertizei abso- c. consiliere postcriza - consilierea
lute pe care o are n ceea ce priveste oferita dupa stadiul acut al unei
viata sa personala. Consilierul are un crize, n vederea adaptarii la o noua
rol de facilitator al introspectiei si anali- situatie de viata, de exemplu, adap-
zei pe care clientul o ntreprinde, de tarea la conditia de seropozitivitate.
suport emotional pentru situatiile de Consilierea precriza poate fi definita si
criza, capacitnd totodata clientul si ca o consiliere antefactum, avnd un
oferindu-i suportul necesar pentru rol preventiv major si functionnd n
adaptare si schimbare. diferite etape ale vietii, pentru creste-
Un principiu esential n consiliere l rea si optimizarea conditiilor de viata,
constituie respectarea dreptului clien- n functie de schimbarile prevazute sau
tului la autodeterminare, cu prezerva- intentionate. n aceasta categorie intra
rea subsecventa a autonomiei consilierea premaritala, consilierea
acestuia. Desi termenul de consilier gravidei, consilierea oferita de serviciile
este uneori confundat cu cel de de planificare familiala etc. Toate
sfatuitor, ceea ce caracterizeaza aceste situatii predictibile si dezirabile
consilierea profesional realizata este fac obiectul exclusiv al serviciilor de
abilitarea clientului de a gasi solutii consiliere, nefiind destinate interventii-
viabile si eficiente pentru situatia n lor de tip psihoterapeutic, datorita
care se afla sau cu care urmeaza sa normalitatii continutului.
se confrunte. De aceea, consilierul nu
ofera sfaturi, ci indica anumite Un alt criteriu de clasificare l constituie
alternative, stimulnd clientul sa grupul de populatie deservit. Astfel,
gaseasca si sa aleaga cele mai serviciile de consiliere pot fi grupate
potrivite raspunsuri. Se ntareste astfel dupa cum urmeaza:
sensul de raspundere personala si a. consilierea n scoala, pentru copii si
asumarea acestei raspunderi de catre adolescenti. n Romnia, cel mai a-
fiecare individ, n situatia sa specifica. desea, acest tip de consiliere se re-
O alta caracteristica a consilierii o con- zuma la orientarea scolara si profe-
stituie centrarea pe resursele perso- sionala a copiilor si adolescentilor;
nale pe care clientul le aduce cu sine

189
Consiliere

b. consilierea adolescentilor - tip de (Golan, 1978). Hill a dezvoltat un mo-


consiliere dezvoltat de organizatii del teoretic al crizei, verificat n cazul
nonguvernamentale care desfasoa- crizelor familiale. Conform modelului
ra programe pentru adolescenti; sau, n orice situatie de criza exista un
c. consilierea gravidei; antecedent, A, care interactioneaza cu
d. consiliere premaritala; resursele disponibile (pentru individ,
e. consiliere preadoptie; familie sau grup), B, si cu definitia C
f. consiliere pre si postdivort; data de sistemul client (individ, familie,
g. consiliere pentru persoanele cu di- grup sau comunitate) evenimentului
ferite boli cronice sau terminale; antecedent (A), determinnd instalarea
h. consiliere oferita unor grupuri etnice crizei (X). n contextul acestei teorii,
(accentul cade pe consiliere edu- factorii determinanti ai crizei rezida n
cationala si servicii de mediere); sistemul client, valorile si normele so-
i. consiliere pastorala, oferita membri- cio-culturale specifice acestui sistem
lor unor grupari religioase; determinnd intensitatea manifestarii
j. consilierea familiei (oferita familiilor crizei si potentialul de adaptare al
care trec prin anumite crize sau an- sistemului. Antecedentul A sau eveni-
ticipeaza anumite crize si ncearca mentul declansator poate fi (a) predic-
sa le previna); tibil si asteptat sau (b) impredictibil si
k. consilierea somerilor - avnd mai neasteptat. Putem astfel distinge doua
mult o ncarcatura ocupationala etc. categorii de crize: crizele de dezvoltare
Un ultim criteriu de definire a consilierii - nasterea unui copil, adolescenta,
n mod categorial este modelul teoretic pubertatea, criza de la mijlocul vietii,
folosit. Astfel, societatile postmoderne menopauza/andropauza, pensionarea,
au dezvoltat un grup de abordari teo- moartea naturala - si crizele
retice, sub denumirea de brief therapy, circumstantiale - nasterea unui copil cu
sau modele centrate pe gasirea unor dizabilitati, sarcina la adolescente, boli
solutii. Termenul de terapie, preluat din terminale, accidente, calamitati
denumirea n limba engleza, nu naturale, somajul, avortul spontan,
corespunde si nu trebuie confundat cu divortul, moartea prematura etc.
termenul de psihoterapie, definit n Naomi Golan adauga perspectivei teo-
paragrafele anterioare. Fiecare model retice dezvoltate de Hill practicalitatea
prezentat ntruneste caracteristicile interventiei efective, dezvoltnd princi-
specificate n dreptul consilierii si poate piile de baza ale consilierii n criza. Din
fi nteles ca atare. perspectiva sa, teoria interventiei n cri-
za poate fi rezumata prin urmatoarele
Vom prezenta n mod succint cteva
puncte esentiale (Golan, 1987):
modele de consiliere folosite n mod
curent, n contextul strategiilor centrate a. orice individ, familie, grup sau
pe familie si copil, la nceputul organizatie parcurge anumite crize
secolului al XXI-lea. n cursul vietii lor, declansate de
evenimentele ntmplatoare care
1. Consilierea n criza se bazeaza n pot fi anticipate (crize de
principal pe teoria crizei (Hill, 1958), dezvoltare) sau neanticipate (crize
respectiv pe teoria interventiei n criza circumstantiale);

190
Consiliere

b. pierderea determinata de eveni- b. negarea - prima ncercare de depa-


mentele ntmplatoare plaseaza su- sire a starii de soc o constituie
biectii ntr-o stare de stres emotio- negarea evenimentului antecedent
nal acut, care nu reprezinta o expe- (A), reflectata si afectata de defini-
rienta normala de viata, datorita rea data acestui eveniment n prima
perturbarii echilibrului emotional; instanta, naintea instalarii crizei;
c. persoanele care traiesc o stare de c. mania - reprezinta descarcarea
dezechilibru emotional se stradu- emotionala a tensiunilor acumulate.
iesc n mod instinctiv sa recstige Intensitatea si modul de exprimare
echilibrul pierdut; difera n functie de B - resursele
d. eforturile de reechilibrare se desfa- interioare existente - si C - definirea
soara pe fondul unei stari de vulne- data evenimentului antecedent;
rabilitate intense si temporale; d. negocierea - reprezinta momentul
e. n aceasta stare de vulnerabilitate n care sunt analizate costurile pro-
psihoemotionala, oamenii sunt mult vocate de criza si potentialele bene-
mai dispusi sa solicite ajutor, datorita ficii care ar putea rezulta. Din nou,
prabusirii mecanismelor de aparare; ncercarea de depasire a crizei prin
f. raspunsul emotional poate fi carac- negociere este acut determinata de
terizat de parcurgerea unor stadii resursele interioare si de definirea
universal valabile ale starii de criza, evenimentului declansator de catre
traite la intensitati diferite n functie
cei afectati. Negocierea poate sfrsi
de natura crizei si resursele interne
prin resemnare, situatie n care
ale individului;
schimbarea nu a fost acceptata, ci
g. fiecare criza depasita cu succes de-
termina formarea unor abilitati per- asumata.
sonale care vor fi folosite n depa- e. adaptarea - reprezinta depasirea
sirea unor crize ulterioare. Astfel, situatiei de criza n mod functional
criza ofera un potential de crestere si acceptarea schimbarilor necesa-
si dezvoltare, dar poate constitui re. La acest moment, ciclul crizei a
totodata un element patologizant, n fost parcurs, individul dezvoltnd
situatiile n care stadiile crizei nu abilitati noi, pe care le va folosi n
sunt parcurse n timp si n conditii situatii de criza ulterioare sau pen-
normale; tru adaptarea la alte schimbari n
h. parcurgerea etapelor unei crize viitor. De asemenea, abilitatile
acute dureaza n mod normal ntre astfel dobndite se adauga la resur-
6 si 8 saptamni. sele interioare la care va apela
Consilierea n criza se adreseaza ni- individul n viitor.
velului emotional al indivizilor afectati, Consilierea n criza se desfasoara la
deoarece impactul acut al crizei este doua niveluri (Rapoport, 1970):
resimtit la acest nivel. Orice situatie de a. nivelul emotional - la care clientul
criza parcurge urmatoarele etape: este sprijinit si ncurajat sa ventileze
a. socul - evenimentul antecedent (A) emotiile acut resimtite si sa dobn-
determina prabusirea progresiva a deasca o oarecare ntelegere emo-
mecanismelor de aparare, provo- tionala (nu cognitiva!) a crizei. Sis-
cnd o stare acuta de soc; temele de suport sunt identificate la

191
Consiliere

acest nivel, consilierea avnd ca si n teoria lui Hill, familia poate


principal obiectiv sprijinirea clientu- constitui un sistem resursa, dar poate fi
lui si concertarea tuturor punctelor totodata sursa unor obstacole mai mult
de sprijin existente n sistemele sau mai putin anticipate.
suport identificate; Acest model de consiliere poate fi
b. nivelul actional - la care clientul folosit si n consilierea grupurilor si
este sprijinit n ntelegerea eventua- comunitatilor, sarcinile masurabile
lelor conexiuni ntre criza actuala si constituind indicatori comportamentali
unele crize din trecut. Totodata, ai schimbarii, iar disponibilitatea de
consilierul intervine suportiv, pentru schimbare a grupurilor client reprezen-
ntelegerea naturii si gradului n tnd conditia de lucru pentru modelul
care criza afecteaza situatia imedia- centrat pe sarcina.
ta a clientului. Sunt identificate ca-
pacitatile de adaptare ale clientului, 3. Modelul strategic centrat pe
fiind totodata explorate noi posibili- solutii rapide foloseste doua jaloane
tati si dezvoltate noi abilitati de n interventie:
adaptare la noua situatie de viata. a) ce se ntmpla n prezent si nece-
sita consiliere;
2. Modelul centrat pe sarcina s-a
b) cum poate fi introdusa schimbarea.
dezvoltat folosind paradigma construita
de Reid si Epstein (1972, 1978). Con- Elementul cauzal, problematic (de ce)
silierea centrata pe sarcina este folo- nu reprezinta o preocupare pentru
sita intens n asistenta sociala, avnd acest model de consiliere. Mai mult
n vedere principiul comun de lucru: chiar, accentul ntregii interventii se
interventia se centreaza pe problema pune pe ce se vrea schimbat de catre
prezentata de client. Consilierea cen- client. Pornind de la modelul teoretic
trata pe sarcina are o componenta propus de Milton Erickson, consilierea
actionala directa, clientul angajndu-se strategica urmareste dezvoltarea unor
n procesul de consiliere prin accep- abilitati interactionale, centrate pe des-
tarea si ndeplinirea unor sarcini n coperirea unor solutii eficiente. Haley
afara sedintelor de consiliere (direct (1973) preia conceptele dezvoltate de
legate de viata de zi cu zi a clientului si Erickson, propunnd un model tera-
de dezvoltarea unor noi capacitati de peutic strategic, folosit n mod extensiv
adaptare si rezolvare a problemelor). n terapia individuala si terapiile de fa-
Un aspect specific al consilierii centra- milie.
te pe sarcina se refera la identificarea
4. Consilierea de cuplu/consilierea
obstacolelor care afecteaza ndeplini-
rea sarcinilor stabilite de comun acord maritala
de catre client si consilier. Obstacolele Folosind o varietate de modele teore-
anticipate vor constitui o provocare a tice, consilierea de cuplu este deter-
capacitatilor clientului, marind gradul minata de momentul solicitarii consilie-
de satisfactie n functie de succesele rii si de situatia pentru care consilierea
nregistrate. Obstacolele neprevazute este solicitata. Astfel, poate fi folosita
pot crea situatii de criza, pentru care consilierea n criza, pentru situatiile de
se va apela la consilierea n criza. Ca criza acuta. Modelul preferat de consi-

192
Consilierea persoanelor infectate cu HIV/SIDA

liere n cuplu pastreaza elemente stra- rii copilului, este un model de consiliere
tegice, centrate pe solutie, introducnd oferit (a) familiilor cu copii (n vederea
elemente preluate din terapiile struc- prevenirii abandonului sau n cazul fa-
turale (Minuchin si Fishman, 1981) si miliilor cu risc de abuz) si are un conti-
concepte dezvoltate de scoala de la nut educational bogat; sau (b) familiilor
Milan (Palazzoli, Boscolo, Cecchin si de plasament sau familiilor adoptive, n
Prata, 1978). Elementele structurale vederea facilitarii unor relatii functionale
intervin n delimitarea cuplului (familiei) optime ntre copil si parintii substitut sau
n vederea restructurarii lanturilor inte- ntre copil si noua sa familie. Aspectul
ractionale si a identificarii blocajelor de interactional este luat n atentie, fiind
comunicare. Scoala de la Milan propu- folosite unele tehnici preluate din ce-
ne reformularea pozitiva a simptomelor lelalte modele de consiliere prezentate.
disfunctionale, n vederea ntreruperii Consilierea devine un instrument im-
interactiunilor patologizante si introdu- portant n prezervarea familiei si asigu-
cerii unor noi modele de comunicare. rarea bunastarii familiei si copilului sau
Elementul autodeterminarii este esen- a diferitelor grupe de populatie defavo-
tial, consilierea ramnnd un serviciu
rizate. Avnd un important rol n preve-
oferit clientilor voluntari.
nirea escaladarii unor probleme socia-
5. Consilierea sporadica sau limitata le, prin tintirea populatiilor aflate la risc,
la o singura sesiune reprezinta o forma consilierea poate fi redefinita ca strate-
de consiliere dezvoltata n contextul gie n politicile sociale, intervenind n
limitelor de timp si al disponibilitatii limi- asigurarea protectiei sociale prin abi-
tate de deschidere a omului postmo- litarea indivizilor, familiilor si grupurilor
dern. Acest model de consiliere va fi defavorizate si prin crearea unor capa-
centrat pe obiectivul consilierii definit citati de adaptare, prin sprijin profe-
de client ca prioritate pentru situatia sa. sional activ si directionat. \Marciana
Avnd un continut informational cres- Popescu[
cut, consilierea sporadica sau limitata
la o singura sesiune trebuie sa ia n Vezi si: consilierea persoanelor
considerare toate riscurile potentiale, infectate cu HIV/SIDA
asigurnd accesul clientului la orice Bibligrafie selectiva: Golan (1987); Hill
potentiale servicii alternative pentru si- (1958); Payne (1991); Reid si Epstein
tuatia sa. Consilierea gravidei adoles- (1972)
cente foloseste acest model n multe
cazuri, datorita reticentei adolescen-
telor de a apela la persoane adulte
pentru sprijin imediat. Asigurarea confi- Consilierea persoanelor
dentialitatii si respectarea autonomiei infectate cu HIV/SIDA
clientului asigura un grad mai ridicat de
Consilierea persoanelor infectate cu
revenire a clientilor si pastrare a con-
HIV/SIDA reprezinta o forma de sprijin
tactului cu consilierul.
psihologic si social acordat acestor
6. Consilierea familiei, n vederea persoane. Dezechilibrele provocate de
prezervarii familiei sau a ntaririi famili- impactul bolii n structurile familiale
ei substitut pentru asigurarea bunasta- sunt impresionante: divortialitate,

193
Consilierea persoanelor infectate cu HIV/SIDA

abandon, tensiuni si dizarmonii fami- sunt gratuite si se asigura n mod obli-


liale etc. Doua principii fundamentale gatoriu, fiind reglementate prin lege.
stau la baza acestui gen de consiliere: Exista cteva module de consiliere n
principiul confidentialitatii si principiul acest sens:
respectarii drepturilor si responsabili-
Consilierea adultilor infectati: vizeaza
tatilor persoanelor infectate. n tarile acceptarea psihologica a statutului de
dezvoltate (SUA, Marea Britanie, Ger- persoana infectata, precum si nva-
mania), aceste tehnici de consiliere tarea strategiilor de a ramne activa
sunt parte integranta a strategiilor sis- din punct de vedere socio-profesional.
temului de sanatate publica. Reteaua
Consilierea femeilor seropozitive: un
sanitara, prin spitalele de boli infec- numar tot mai mare de populatie femi-
tioase si n special prin clinicile des- nina se infecteaza, n general la vrsta
tinate persoanelor seropozitive, dez- fertilitatii si n particular la vrsta ado-
volta asemenea servicii de consiliere n lescentei. Testarea HIV n clinicile ce
care lucreaza echipe multidisciplinare ofera consultatii antenatale este la
(medici, psihologi, asistenti sociali, latitudinea si responsabilitatea solici-
juristi). n Romnia, cteva Directii tantei. Consilierea ofera informatii n
Sanitare Judetene (Bucuresti, Craiova, privinta relatiilor sexuale si graviditatii,
Constanta, Giurgiu, Galati, Bacau) au ndruma spre servicii de specialitate
preluat astfel de programe sociale dez- etc. Situatia femeilor seropozitive care
voltate la initiativa unor organizatii non- doresc sa conceapa un copil da nas-
guvernamentale. Pe de alta parte, ta- tere unui conflict ntre drepturile si do-
rile dezvoltate ofera si servicii de con- rintele femeii, pe de o parte, si dreptu-
siliere special destinate persoanelor rile si bunastarea copilului care se va
seropozitive prin intermediul altor naste si care ar putea sa fie infestat,
structuri dect cele sanitare. Auto- pe de alta parte. n cadrul consilierii i
ritatile locale, prin intermediul serviciilor se vor explica toate riscurile la care se
de asistenta sociala, pot interveni n supune att pe ea nsasi, dar si copilul.
rezolvarea diferitelor probleme cu care n cazul femeilor gravide si descoperite
se confrunta persoanele seropozitive ulterior a fi seropozitive, situtia se
(excluderea scolara n cazul copiilor, schimba. Sunt consiliate cu accent pe
implicatiile si deciziile la care sunt
refuzul anumitor servicii medicale ca,
supuse: avort sau continuarea sarcinii?
de exemplu, serviciile de stomatologie
Copilul HIV pozitiv are nevoie de
si microchirurgie). n Romnia, meca- afectiune si ngrijire speciala. Cine va
nismele acestui gen de consiliere au putea substitui privatiunile la care va fi
fost create la nivel local si ca urmare a supus copilul n situatia unui posibil
grupurilor de presiune din partea deces matern? Pe de alta parte,
persoanelor infectate si n special a imposibilitatea manifestarii rolului ma-
familiilor care au n ngrijire copii tern poate afecta identitatea feminina
seropozitivi. Costurile acestor servicii si imaginea de sine, mai ales n socie-
sunt extrem de ridicate, daca luam n tatile traditionale, dar si n cele afro-
considerare si aspectele medicale ale asiatice, care impun un statut cultural
bolii. Toate serviciile medicale de care bine delimitat populatiei feminine. Si-
are nevoie o persoana seropozitiva tuatia femeilor seropozitive cu un copil

194
Construcia social a beneficiarului

infectat genereaza probleme dezar-


mante. Copilul infectat prezinta pro-
Constructia sociala
bleme medicale si de ordin practic ce a beneficiarului
trebuie suportate de catre mama. Aceasta sintagma a dobndit n ultimii
Toate acestea genereaza stres si douazeci de ani putere de concept, n
pentru ceilalti membri din familie. Daca masura n care recunoasterea impor-
copilul se mbolnaveste, mama si poa-
tantei abordarii organizatiei administra-
te neglija propria sanatate, iar n alte
tiei publice si a reprezentarilor functio-
circumstante starea de sanatate nu-i
narilor publici, respectiv a strategiilor
permite sa acorde ngrijire nevoilor co-
adoptate de catre acestia n baza re-
pilului. Cazurile de femei seropozitive
si care au un copil neinfectat ridica alte prezentarilor proprii si organizationale
probleme. Supravietuirea mamei este asupra relatiei functionar-client (bene-
limitata la o perioada de ordinul anilor ficiar) a devenit o presupozitie implicita
sau chiar a lunilor, iar daca ambii pa- a analizelor organizationale. Sintagma,
rinti sunt infectati, copilul poate ramne utilizata pentru prima data de Lipsky
orfan si abandonat. Datorita deteriorarii (1980), vizeaza n special acea cate-
sanatatii, calitatea relatiei mama-copil gorie de beneficiari "nonvoluntari" (vezi
poate fi afectata, n special n timpul si Cumming, 1968) ai servicilor publice.
primilor ani din dezvoltarea copilului. Clientii nonvoluntari sunt acei indivizi
Care va fi viitorul copilului? Adoptie, care, dintr-un motiv sau altul, nu au
plasament? Ce sanse i va oferi oare alta alternativa n afara utilizarii
viata acestui copil? Presiunea psiholo- servicilor oferite de catre administratiile
gica n dezvoltarea unor astfel de pla- sau organizatiile publice. Aceasta lipsa
nuri este enorma. de optiune se poate datora fie
Consilierea copiilor infectati cu HIV: se monopolului statului asupra anumitor
face de cele mai multe ori n cadru servicii, de exemplu, ordinea publica
familial. Dinamicile si schimbarile fami- (prin reprezentanti ai politiei), fie lipsei
liale (vrsta, roluri sociale etc.) impun resurselor care sa permita indivizilor
dinamism si fluctuatii n premisele pro- satisfacerea nevoii pentru anumite
cesului de consiliere. n general, parin- servicii pe piata privata (ca n cazul
tilor le revine responsabilitatea asigu- anumitor servicii de ngrijire medicala).
rarii serviciilor necesare unui copil in- Lipsa resurselor financiare reprezinta
fectat, ntruct nu toti copiii sunt auto- unul dintre motivele cele mai impor-
nomi. Parintii trebuie ncurajati sa gn- tante ale nonvoluntariatului, ceea ce
deasca pozitiv si sa asigure un dina- face ca segmentul cel mai sarac sa fie
mism energizant copilului infectat pen- n fapt cel mai adesea "victima" a
tru a-i construi imunitate psihologica relatiei cu administratiile publice,
necesara n lupta cu infectiile oportu- respectiv cu ceea ce Lipsky (1980)
niste si cu toate bolile asociate. \Doru
numeste "birocratii de ghiseu":
Buzducea[
"Cu ct este mai saraca o
Vezi si: protectia sociala a persoanelor persoana, cu att este mai probabil
infectate cu HIV/SIDA ca aceasta sa devina client nonvo-
Bibliografie selectiva: ODonnell (1996); luntar nu al unei birocratii de ghiseu
Barr, Miller, Goldman (1993) (street-level-bureaucracy), dar a mai

195
Construcia social a beneficiarului

multor astfel de birocratii. Persoane lipsa unei structuri motivationale


relativ nstarite pot cumpara ser- adecvate, organizatiilor le lipseste deci
viciile unui medic privat n loc sa "semnalul" din partea clientilor n ceea
utilizeze servicile oferite de o clinica ce priveste organizarea si furnizarea
publica. Familiile din clasa de mijloc unui serviciu, cu repercusiuni att
si pot schimba resedinta daca nu asupra furnizarii serviciului, dar si
sunt satisfacute cu scoala din zona. asupra impactului acestuia asupra
Aceste optiuni sunt mai putin la populatiei-tinta.
ndemna celor saraci" (Lipsky, Aceasta deficienta a serviciilor publice
1980, p. 54). furnizate integral de catre administratii
Nonvoluntariatul reprezinta unul dintre publice ntregii populatii sau cel putin
motivele principale pentru tratarea cli- unui segment al acesteia este corec-
entilor ntr-un mod diferit: clientii nu au tata prin introducerea unor mecanisme
alta optiune dect aceea de a se mul- de piata n furnizarea serviciilor socia-
tumi cu serviciile oferite de catre stat, le, de tipul pietelor interne sau cvasi-
iar costurile asociate intrarii si iesirii din pietelor, ce permit clientului sa opteze
sistem sunt foarte ridicate. Clientii nu ntre diferiti furnizori sau cel putin sa
si pot permite "luxul" de a revendica ofere un feed-back n raport cu servi-
un tratament diferit, un serviciu calitativ ciile primite.
mai bun, n masura n care aceste "pro- Acest aspect al relatiei functionar-client
teste" nu duc dect la degradarea rela- potenteaza importanta "constructiei
tiei cu cei ce ofera respectivul serviciu. sociale" a clientului.
Nonvoluntariatul si costurile ridicate de Reprezentarile functionarilor si ale
intrare si iesire din sistem carac- clientilor n ceea ce priveste rezolvarea
terizeaza sistemele de protectie socia- problemelor sunt diferite. Functionarii
la organizate integral de stat: de la pla- proceseaza indivizii ca pe niste
nificarea lor pna la furnizare. Ele sunt categorii de clienti, n timp ce indivizii
asociate cu acele sisteme n care in- asteapta raspuns, sub forma
divizii sau o categorie de indivizi (ade- beneficiilor si serviciilor, la problemele
sea cei cu veniturile cele mai reduse) lor individuale si adesea particulare.
sunt dependenti de serviciile oferite de Functionarii ofera solutii n
catre stat, fara a exista posibilitatea concordanta cu strategiile de adaptare
alegerii ntre diferite organizatii furni- dezvoltate la nivel organizational la
zoare ale aceluiasi serviciu public. situatii de tipul constrngerilor
n cazul n care clientii sunt nonvolun- bugetare, n timp ce clientii asteapta
tari, relatia functionar-client devine una solutii la problemele proprii.
inegala, n care clientul nu are nici o Lipsky identifica patru dimensiuni ale
putere asupra functionarului, iar func- "constructiei" clientului n cadrul
tionarul nu "pierde" nimic daca clientul interactiunilor functionar-client, legate
este nemultumit. Serviciile oferite de exercitarea de catre functionari a
clientilor nonvoluntari nu sunt deci controlului asupra: "1) distribuirii
sensibile la nevoile clientilor, avnd un beneficiilor si sanctiunilor presupuse a
impact deosebit asupra rezultatelor trebui acordate de catre respectiva
distributive ale programelor sociale. n organizatie; 2) structurarii contextului

196
Contract de munc

interactiunii clientilor cu functionarul si "dreptul" la serviciu/beneficiu, ci este


agentia pentru care acesta lucreaza; 3) necesar adesea sa se conformeze
nvatarii clientului cum sa se comporte asteptarilor functionarilor n raport cu
n calitate de client; 4) alocarii de propriul comportament.
recompense si sanctiuni psihologice Functionarii "mpart" sanctiuni si
asociate intrarii clientului n relatie cu recompense psihologice clientilor n
functionarul" (Lipsky, 1980, p. 60). cadrul interactiunii cu acestia, aspect
Puterea de control a functionarilor esential n special n cazul unor inter-
asupra clientilor este cu att mai mare actiuni sustinute si ndelungate. "Dupa
cu ct acestia din urma sunt lipsiti de o expunere ndelungata la sistemul de
alternative n dobndirea respectivelor asistenta sociala, de exemplu, benefi-
servicii. ciarii au nceput sa se perceapa ca
Distribuirea beneficiilor si serviciilor este nemeritnd ajutor, ca norocosi daca
conditionata adesea de constrngeri primesc orice" (Lipsky, 1980, p. 66).
bugetare, ducnd astfel la selectia Consecintele acestor recompensari
beneficiarilor, prin impunerea unor con- psihologice sunt deosebit de impor-
ditii de eligibilitate suplimentare sau prin tante asupra comportamentelor ulteri-
judecarea clientilor n termeni morali: n oare ale clientilor.
timp ce unii clienti merita, altii nu merita Toate aceste forme de exercitare a
beneficiul. Discretionaritatea duce la controlului asupra clientilor, potentate
aplicarea anumitor stereotipuri n ceea de conditia de "client nonvoluntar", au
ce priveste anumite categorii sau gru- repercusiuni semnificative att asupra
puri de clienti. n timp ce unii clienti sunt procesului de furnizare a serviciilor
considerati meritorii, alti sunt exclusi fie sociale, ct si asupra rezultatelor
datorita apartenentei lor la o anumita distributive si a comportamentului
categorie sociala, fie datorita unui anu- ulterior al clientilor. \Luana M. Pop[
mit comportament afisat, "neconform"
cu asteptarile functionarului. Vezi si: organizatii ale administratiei
publice; putere discretionara; noul
Functionarii structureaza contextul
management public
interactiunii cu clientii n asa fel nct
sa si puna n evidenta superioritatea Bibliografie selectiva: Lipsky (1980)
n relatia cu acestia, prin impunerea
unor costuri suplimentare clientilor:
cozi, asteptare prelungita etc. Contract de munca
Functionarii "nvata" clientii cum sa se C.m. este o conventie ntre o persoana
comporte ca clienti, "amendnd" orice fizica (salariat/angajat) si un angajator
comportament deviant, crescnd astfel (fie persoana fizica, fie juridica) prin
costurile asociate oricarui tip de reven- care se stabilesc, pe baza de nego-
dicare sau protest din partea clientului. ciere, drepturile si obligatiile reciproce
Clientii se simt ndreptatiti la anumite ale partilor. Aceasta conventie este cu-
servicii, vazdu-se adesea n situatia noscuta sub denumirea de contract in-
de a depinde de bunavointa functio- dividual de munca. Prin c.i.m. se pre-
narilor pentru obtinerea lor. Clientii vad de regula nivelul salariului, durata
nvata astfel ca nu este suficient zilei de munca, programul de lucru,

197
Contract de munc

durata contractului (determinata sau toate modificarile salariale si sanctiu-


nu), conditiile de munca, durata conce- nile survenite pe durata executarii con-
diului de odihna, conditiile n care con- tractului. Pentru angajator, ea este un
tractul poate nceta, exigentele anga- document de evidenta, iar pentru
jatorului n legatura cu prestatia sa- salariat (angajat) este documentul care
lariatului si eventualele clauze privind atesta prezenta pe piata muncii, nre-
protectia acestuia, precum si particu- gistreaza vechimea n munca si per-
larizarea unor clauze din contractul mite stabilirea drepturilor sociale ce
colectiv de munca. rezulta de aici: determinarea cuantu-
Contractul colectiv de munca este o mului pensiei pentru limita de vrsta si
conventie ncheiata la nivel de ramura vechime n munca, al celei de boala si
economica, prin negocieri ntre patro- invaliditate, a ajutorului de somaj etc.
natul de ramura si sindicate sau/si O alta forma de reglementare a rela-
reprezentantii salariatilor din ramura tiilor de pe piata muncii este conventia
respectiva, prin care se stabileste civila de prestari servicii (c.c.p.s.), prin
cadrul general al relatiilor de munca la care se stabilesc, prin negociere, servi-
nivelul ramurii. Principalele prevederi ciile prestate de prestator si contra-
ale c.c.m. se refera la conditiile prestatia beneficiarului. Spre deosebire
minimale de protectie sociala, salariul de contractul de munca, c.c.p.s. nu se
minim de baza al ramurii si coeficientii ncheie dect pe o perioada determi-
de ierarhizare a salariilor, sporurile nata de timp.
pentru eventualele conditii specifice de Ca alternativa la c.m. n reglementarea
munca. C.c.m. poate fi ncheiat si la relatiilor individuale n Romnia, con-
nivel de unitate economica, caz n care ventia civila a fost consacrata legislativ
el trebuie sa respecte prevederile pentru prima data n 1995. Aceasta
contractului colectiv de la nivelul urmarea sa reglementeze diferite for-
ramurii si sa ofere cadrul juridic pentru
me atipice de angajare: activitatile oca-
ncheierea c.i.m.
zionale sau sezoniere si munca cu
Alaturi de acestea, n baza c.i.m., se timp partial. Ca si n cazul c.m., anga-
mai reglementeaza diverse alte forme jatorul are obligatia de a tine evidenta
de protectie a salariatului: asigurarea c.c.p.s. De asemenea, ncheierea unei
transportului la locul de munca daca c.c.p.s. ntrerupe statutul de somer si
este cazul, tichete de masa, cheltuieli suspenda drepturile banesti aferente.
legate de locuinta, alte forme de plata Initial, veniturile obtinute n baza
n natura legate de specificul activitatii c.c.p.s. au facut doar obiectul impo-
angajatorului, precum si ajutorul acor- zitarii pe venit, nefiind grevate de par-
dat familiei angajatului n cazuri spe- ticiparea nici uneia dintre parti la con-
ciale sau facilitati legate de asigurarile stituirea diferitelor fonduri sociale (pen-
sociale etc. sii, somaj), cu exceptia unei cote de
Ca o consecinta directa a ncheierii 7% aferente asigurarilor de sanatate,
unui c.i.m., angajatorul are obligatia de platita de catre individ. Din acest motiv,
a ntocmi pentru fiecare dintre salariatii ambele parti preferau c.c.p.s. contrac-
sai cartea de munca. Acesta este un tului de munca. Cel mai mare avantaj l
document n care sunt evidentiate aveau totusi angajatorii, ale caror cos-

198
Cooperative de locuit

turi salariale scadeau simtitor (dispa- fata de stat. n plus, cei care vnd forta
rnd mare parte din obligatiile lor de munca nu sunt asigurati mpotriva
financiare catre stat, calculate pe baza nici unui risc - accidente, boala, somaj,
fondului de salarii). Pentru angajat pensie - ei necontribuind la constituirea
ramnea nsa inconvenientul de a nu i acestor fonduri si neavnd documente
se considera aceasta perioada de care sa ateste faptul ca au fost activi
munca la vechimea n munca si de a pe piata muncii. Mai mult, aceste per-
nu fi asigurat mpotriva nici unui soane pot face, n acelasi timp, obiec-
accident de munca sau risc social tul masurilor de protectie sociala, spo-
(pensie, boala sau somaj). n contextul rind deci cheltuielile sociale ale statu-
scaderii continue a veniturilor n lui, fara a contribui cu nimic la forma-
termeni reali dupa 1995, aceasta forma rea veniturilor sale. \Simona Ilie[
de reglementare a relatiilor de munca
s-a extins totusi si la alte tipuri de Vezi si: economie informala; piata
activitati (care n practica aveau durata muncii; salariul
nedeterminata sau acopereau mare
parte din timpul normal de munca). n
ideea protejarii angajatului, ncepnd Cooperative de locuit
cu anul 1999, au fost introduse cteva Este o forma de locuire n care pro-
restrictii n practica aplicarii lor. Astfel, prietatea asupra locuintei este de tip
au fost interzise c.c.p.s. n activitati cooperatist. Locuirea n cooperative de
care fac obiectul de baza al activitatii locuit este mai usor de definit prin pre-
angajatorului. A fost, de asemenea, cizarea caracteristicilor sale, a pozitiei
prevazuta posibilitatea angajatului de a gospodariei ce locuieste n astfel de
ncheia contract de asigurari sociale cu conditii si prin comparatie cu celelalte
directiile generale de munca si pro- doua forme majore de locuire: chiria si
tectie sociala, n baza caruia se poate locuintele proprietate personala.
bucura de drepturi de asigurari de Locatarii ntr-o cooperativa de locuit nu
invaliditate si pentru limita de vrsta. sunt nici chiriasi, nici pe deplin pro-
Baza de calcul a drepturilor si obliga- prietari. La mutarea ntr-o astfel de
tiilor de asigurari sociale o constituie locuinta, ei cumpara actiuni ale coope-
venitul lunar declarat, care nu poate fi rativei care detine locuinta n cauza,
mai mic dect salariul minim brut pe devenind astfel membri ai acesteia.
tara. Obligatia de plata a contributiei lu- Aceasta presupune att drepturi, ct si
nare de asigurari revine nsa angaja- responsabilitati distincte. Proprietatea
tului. Chiar si n urma acestor regle- este asadar comuna. Locatarul ntr-o
mentari, cei angajati n baza c.c.p.s nu astfel de cooperativa are dreptul sa
sunt asigurati pentru situatia de somaj. opereze unele modificari ale casei si
Relatiile de munca care nu fac obiectul apartamentului n cauza, spre deose-
nici uneia dintre aceste reglementari bire de chiriasi, care nu pot face acest
formeaza piata informala sau neagra a lucru. Totusi, libertatea de a modifica
muncii. Ambele parti se fac vinovate de locuinta este mai redusa dect n cazul
evaziune fiscala, ele neachitndu-se proprietatii personale, fiind ngradita
de obligatiile financiare pe care le au prin regulamentul cooperativei. Pe de

199
Cooperative de locuit

alta parte, calitatea de membru al n timp ce n Europa s-au dezvoltat n


cooperativei, deci de proprietar, implica putine tari. Constituite initial ca aso-
responsabilitatea locatarului pentru ciatii ale chiriasilor, cu menirea de a
orice reparatie si pentru mentinerea n reprezenta si apara drepturile acesto-
bune conditii a locuintei (n cazul ra, cooperativele de locuit au nceput
locuirii cu chirie, aceasta obligatie sa cumpere si/sau sa construiasca - cu
revine proprietarului, nu chiriasului). sprijinul financiar al statului - imobile
Gestiunea si administrarea fondului destinate locuirii membrilor coopera-
locativ este realizata de membrii coo- tivei. Membrii cooperativei au astfel
perativei, adica de locatarii nsisi. Ei au asigurata o nalta protectie a chiriilor,
dreptul (n unele cooperative ameri- prin calitatea lor de actionari ai coo-
cane, si obligatia) de a participa la perativei. Mai mult, ei se pot retrage n
ntrunirile cooperativei, de a interveni orice moment din pozitia de membru,
n stabilirea deciziilor ce privesc viata vnzndu-si liber pe piata actiunile.
acesteia, de a alege si de a fi alesi n Acestea au nsa valori scazute, con-
consiliul de conducere al cooperativei. stituindu-se mai degraba ca garantii
n multe cooperative, membrii au obli- ale respectarii regulilor cooperativei.
gatia de a presta anumite servicii n De altfel, nu oricine poate deveni
folosul cooperativei, pentru administra- membru al cooperativei. Cooperativele
rea partilor comune (ngrijirea spatiilor resping n general comportamentele
verzi, a holurilor si lifturilor, asigurarea antisociale, inclusiv alcoolismul, si pot
pazei etc.). Uneori cooperativele pot sanctiona pe cei care savrsesc acte
decide sa organizeze si sa asigure de delincventa, tulbura linistea si
chiar furnizarea unor servicii de locuire ordinea publica etc. Sanctiunile sunt
- energia electrica si termica, apa pota- initial financiare, dar merg rapid catre
bila etc. - prin eforturi proprii, dezvol- retragerea calitatii de membru al coo-
tnd companii specializate n acest perativei, n functie de gravitatea faptei
sens. Regula nsa consta n cumpara- sau de caracterul repetat al acesteia.
rea acestor servicii de pe piata. De n plus, ntelegerile dintre cooperative,
asemenea, unele cooperative si-au ca si asociatiile nationale ale coopera-
dezvoltat de-a lungul timpului companii tivelor n care acestea devin membre,
de productie sau prestari de servicii presupun de regula informarea recipro-
orientate catre piata, dar care satisfac ca si interzicerea accesului n orice
n primul rnd nevoile membrilor cooperativa al celor exclusi deja pentru
cooperativei (ferme agricole, companii faptele lor, ca si al celor cunoscuti
bancare etc.). pentru desfasurarea de activitati de tip
Conditia duala a locatarului - de chirias criminal sau de perturbari grave ale
al cooperativei si de proprietar, ca ordinii publice. Astfel, cooperativele de
membru al acesteia - conduce n fapt locuit si manifesta si o importanta
catre functia de protectie sociala a functie de control social.
acestui tip de locuire. Este, n fapt, ra- Accentul pus pe cooperare si parti-
tiunea din care au aparut cooperativele cipare la treburile comune reprezinta o
de locuire la nceputul secolului XX, n modalitate prin care sunt dezvoltate noi
primul rnd n Statele Unite si Canada, retele de siguranta, contrabalansnd

200
Copiii strzii

disolutia adusa de urbanizare retelelor prefera locuirea cu chirie, platind astfel


sociale traditionale. Locuirea mpreuna pentru timpul liber suplimentar.
presupune astfel si colaborarea si dez- Aparitia cooperativelor de locuit este
voltarea de relatii de prietenie. Omoge- legata de miscarea cooperatista, spriji-
nitatea ridicata a costurilor locuirii n nita n devenirea si dezvoltarea sa de
astfel de cooperative contribuie la catre curente ideologice de stnga, de
omogenitatea socio-economica a gos- sorginte socialista sau social-demo-
podariilor membre, sprijinind dezvolta- crata. Cooperativele de locuit au
rea relatiilor de ntrajutorare si coope- cunoscut o relativa popularitate n tari
rare. Mai mult, unele cooperative (de precum Suedia (unde detineau n 1990
regula, cele de dimensiuni mari) si 17% din stocul de locuinte - conform
dezvolta propriile sisteme de ngrijire a Bengtsson, 1993) sau Statele Unite
copiilor prescolari si a batrnilor, pro- (6% din totalul locuintelor n 1997,
movnd si chiar finantnd educarea conform US Census Office - pagina de
unor asistenti sociali sau educatori pro- Internet) si Canada (3,6% din populatie
veniti din rndul tinerilor din gospo- n 1996 - conform STATCAN, 1998),
dariile membre. tari n care asociatii ale cooperativelor
Privite initial ca posibile solutii alterna- de locuit au luat nastere n toate
tive ale locuintelor sociale, coopera- orasele. n America de Nord, pe lnga
tivele de locuit s-au dovedit a nu se cooperativele de locuit traditionale, s-
adresa celor mai saraci. Motivul este au dezvoltat si cooperative specializa-
ca participarea ntr-o cooperativa pre- te, fie ale studentilor, fie ale batrnilor.
supune existenta unui mic capital de Miscarea cooperatista americana si
nceput, cu care gospodariile sa poata canadiana cunoaste de altfel o
cumpara actiunile. Calitatea locuirii nu structurare accentuata, existnd
difera de cea a locuintelor nchiriate. cteva mari asociatii nationale ale
De regula, cooperativele de locuit au n cooperativelor, ca si o multime de
proprietate locuinte destinate locuirii asociatii regionale. n majoritatea tarilor
comune a mai multor familii (de tipul europene, cooperativele de locuit au
blocurilor), dar si - n rare cazuri - cunoscut o slaba dezvoltare. Romnia
unitati locative individualizate (case). se nscrie printre tarile n care coope-
Cheltuielile mici de ntretinere, facilita- rativele de locuit sunt cu desavrsire
tile sociale oferite si absenta chiriilor absente. \Bogdan Voicu[
fac ca aceste moduri de locuire sa fie
Vezi si: politici de locuire
mai putin costisitoare pentru gospoda-
rii dect locuintele cu chirie. n schimb, Bibliografie selectiva: Andrusz (1999);
sunt presupuse anumite costuri de Bengtsson (1993); Mushrush, Larson
oportunitate, legate de folosirea si Kraus (1997)
timpului destinat activitatilor comune
ale cooperativei. Cooperativele de
locuit devin o solutie reala pentru Copiii strazii
gospodariile aflate n apropierea Copiii strazii reprezinta categoria co-
pragului de saracie. Spre deosebire de piilor care traiesc n strada. Fenomen
acestea, multi dintre cei mai nstariti social ntlnit peste tot n lume, dar

201
Copiii strzii

accentuat n societatile industriale. Din situatia familiala (familii dezorganizate,


punct de vedere al duratei de timp pe- cu multi copii, fara locuinta, n somaj,
trecute n strada, exista cteva catego- conditii material-financiare precare, ne-
rii de copii ai strazii general acceptate glijare si indiferenta, abuz fizic, sexual
de catre specialisti: 1) copii ai strazii de sau emotional), starea inadecvata a
durata (acceptiunea clasica) - sunt cei institutiilor de ocrotire, mirajul strazii
care traiesc permanent n strada, fiind asociat cu interpretarea voluntarista a
lipsiti de locuinta si educatie; nu au nici libertatii, genernd capcana libertinaju-
un fel de legatura cu familia si nici cu lui, paralizia sistemului de protectie
institutiile de protectie sociala; de sociala si implicit insuficienta sau chiar
regula, ajung n aceasta situatie lipsa unor servicii speciale destinate
datorita destramarii familiei de origine; copilului, incapacitatea organismelor
2) copii ai strazii sezonieri (cei care se guvernamentale si a organizatiilor non-
afla circumstantial n strada, n functie guvernamentale de a controla si solu-
de anotimp); reprezinta majoritatea tiona aceasta problema.
copiilor strazii; au o legatura oarecare Consecintele fenomenului se regasesc
cu familia la care se ntorc periodic, dar att la nivelul persoanelor, respectiv al
ajung n strada datorita tensiunilor si copiilor n cauza (tulburari de com-
violentei intrafamiliale; 3) copii ai strazii portament, mbolnaviri, abuz sexual,
ocazionali (sunt trimisi de propria lipsa normelor morale si culturale), ct
familie n strada sa presteze servicii si la nivelul societatii (delincventa juve-
pentru bani, iar unii merg din proprie nila, cresterea analfabetismului, ras-
initiativa/nesupraveghere) care si pndirea bolilor venerice, inclusiv
petrec timpul liber cersind, n spatele SIDA, prin practicarea prostitutiei, copii
acestora existnd adulti care-i nascuti pe strada).
abuzeaza financiar.
La nivel global, strategiile de politica
Modul de viata arata un stil nomad, sociala au drept scop prevenirea fe-
primitiv si cu mult sub limita conditiilor nomenului. Problema nu este neaparat
adecvate de igiena si trai. Activitatile a eradicarii totale a fenomenului copiii
zilnice sunt cersitul, furtul din piete si strazii, ci a diminuarii sale drastice
chioscuri, spalatul parbrizelor auto n (integrarea familiala sau rezidentiala n
intersectii semaforizate, practica prosti- institutii de ocrotire a copiilor strazii)
tutia si sunt implicati n activitati anti- prin intermediul serviciilor de asistenta
sociale. Pot fi ntlniti n zone si locuri sociala. Traditia tarilor occidentale n
aglomerate (piete, gari, statii de me- dezvoltarea politicilor de prevenire a
trou, sali de asteptare, autogari), se acestui fenomen releva urmatoarele
ascund n canale si tunele de termofi- tipuri de masuri si instrumente con-
care, cladiri abandonate sau n crete: cresterea semnificativa a spriji-
constructie. Mediul de viata promiscuu nului economic adresat familiilor cu
determina riscuri crescute de multi copii, cuplat cu masuri de respon-
mbolnavire. sabilizare a familiilor pentru ngrijirea
Cauzele fenomenului sunt: fuga pato- copiilor; dezvoltarea de servicii sociale
logica (copii fugari), cresterea gradului pentru copil si familie (centre de con-
de saracie la anumite grupuri sociale, siliere, cluburi de zi pentru petrecerea

202
Copiii strzii

timpului liber, programe de asistenta 5.000 de copii ai strazii, media pe judet


sociala stradala etc.); dezvoltarea unui fiind de 25-30 de copii. Exista si judete
sistem de masuri de protectie a copi- n care numarul lor se situeaza la valori
lului mpotriva neglijarii sau abuzului n ridicate, cum ar fi: Iasi, Galati,
propria familie, mergndu-se pna la Constanta, Bihor, Neamt, Bucuresti.
preluarea copilului din familia care nu Potrivit unei anchete realizate n 1996
este capabila sa asigure o ngrijire de catre Centrul de Studii si Cercetari
adecvata copilului; dezvoltarea servi- pentru Tineret pe un lot de 220 de copii
ciilor de asistenta sociala comunitara ai strazii din Bucuresti, 71% dintre
care sa realizeze integrarea familiala si acesti copii provin din familii dezorgani-
sa identifice familiile aflate n risc de a-si zate, 23% din casele de copii, iar 6%
trimite copilul n strada. n reducerea declaranca
Copil sunt n strada de cnd se
dificultate
acestui fenomen, asistenta sociala stiu.
poate interveni prin: programe de rein- Institutiile publice implicate (politie,
tegrare familiala, fie n familia naturala, centre de primire si triere minori etc.) si
fie n familii substitut (plasament, adop- organizatiile nonguvernamentale dove-
tie); programe de plasare a copiilor desc o reactie inadecvata n acest do-
strazii, ca ultima forma de raspuns, n meniu. Fenomenul ia amploare nu din
institutii specializate si adecvate lipsa interesului, ci din imposibilitatea
nevoilor lor, atunci cnd reintegrarea actuala de control si reducere a
familiala nu este posibila; programe de numarului acestei categorii de copii.
suport punctual care au ca obiectiv Exista organizatii nonguvernamentale
suportul copiilor din strada (hrana, m- care au acumulat o experinta notabila
bracaminte), dar care au si un efect n lucrul cu copiii strazii. Majoritatea
nedorit: perpetuarea ramnerii copiilor nsa s-au axat pe programe de inter-
n strada. ventie punctuala si mai putin pe pro-
grame de preventie a fenomenului.
Situatia din Romnia: copiii strazii au
Programele sociale dezvoltate pentru
reprezentat una dintre cele mai reducerea acestui fenomen de catre
socante imagini sociale de dupa 1989. organizatiile nonguvernamentale (cen-
Dezorganizarea sociala cuplata cu tre de zi, cluburi, centre de primire,
explozia saraciei a crescut numarul co- centre rezidentiale) n colaborare cu
piilor care traiesc n strada. Scaderea autoritatile locale (consilii judetene,
controlului exercitat de politie a facut directii judetene pentru protectia drep-
din copiii strazii o realitate extrem de turilor copiilor, primarii) pun n evidenta
vizibila, iar larga mediatizare a ampli- mai multe tipuri de instrumente adec-
ficat prezenta fenomenului n constiinta vate realitatii romnesti: reformarea
publica. Larg mediatizatele actiuni ale institutiilor mari de protectie a copiilor,
institutiilor publice si ale organizatiilor pentru a oferi acestora conditii bune de
nonguvernamentale intra ntr-o contra- viata, ntruct o parte din copiii strazii
dictie flagranta cu situatia copiilor stra- provin din institutii; formarea unei
zii, care nu pare a fi fost mbunatatita retele de institutii publice care sa ofere
vizibil n urma acestor eforturi. ngrijire (asistenta medicala, locuinta,
n Romnia se estima n anul 1995 hrana, scolarizare) acestor copii n
existenta unui numar de aproximativ schimbul serviciilor oferite (de exem-

203
plu: copii de trupa n armata, pe lnga un copil sa se dezvolte din punct de
caminele de batrni sau pe lnga vedere fizic, intelectual, spiritual sau
spitale); crearea unor scoli de meserii moral corespunzator vrstei pe care o
(ucenicia) pentru adolescentii care are. Constrngerile pot fi de natura in-
traiesc n strada, care nu au familie si dividuala, familiala sau sociala. Indi-
doresc sa-si schimbe modul de trai; ferent de natura constrngerii, copilul
recunoasterea statutului de asistent n dificultate trebuie sa se bucure de
social stradal ca mediator ntre proble- protectie si un ajutor special din
mele copiilor aflati n strada si autori- partea familiei, a colectivitatii din care
tatile locale, n vederea solutionarii face parte sau a statului.
acestora si, implicit, scaderea numaru- Cauzele pentru care un copil poate fi n
lui copiilor care traiesc n strada. Se dificultate sunt multiple si difera de la
impune crearea unor servicii de tara la tara, n functie de dezvoltarea
asistenta sociala care, n colaborare cu
economica, specificul cultural, nivelul
organizatiile nonguvernamentale cu
protectiei sociale.
experienta n domeniu, sa poata
preveni acest fenomen si sa n Romnia, situatia economica a
reintegreze copiii care sunt n strada. familiei pare a fi principala cauza care
\Doru Buzducea[ genereaza imposibilitatea parintilor de
a-si ndeplini responsabilitatile privind
Vezi si: drepturile copilului; copil n cresterea si educarea copilului, ceea
dificultate; alternative la ce determina nevoia protejarii copilului
institutionalizare. de catre colectivitatea din care acesta
Bibliografie selectiva: Mazza si Hall face parte. Disfunctii ale familiilor,
(1988); Bassuk si Rubin (1987) consumul de alcool, constrngerile
sociale, culturale si/sau religioase
reprezinta alte surse care genereaza
Copil n dificultate situatii de dificultate pentru copil.
Concept utilizat n Romnia pentru Fata de copilul aflat n dificultate, con-
definirea categoriilor de copii care siliul judetean sau consiliile locale ale
necesita protectie si asistenta sociala. sectoarelor municipiului Bucuresti, prin
n acceptiunea data de OUG nr. 26 Comisia pentru Protectia Copilului, sta-
din 1997 privind protectia copilului n bilesc masuri de protectie si asigura
dificultate, copilul se afla n dificultate aplicarea corespunzatoare a acestora
daca dezvoltarea sau integritatea sa prin serviciul public pentru protectia
fizica sau morala este periclitata. copilului sau printr-un organism privat
Conventia ONU privind drepturile autorizat sa desfasoare activitati de
copilului ratificata de Romnia prin protectie a copilului.
Legea nr. 18 din 1990 defineste ca-
tegoria copiilor care necesita o pro- Aceste masuri sunt:
tectie deosebita prin "copil care tra- a. ncredintarea copilului unei familii,
ieste n situatii deosebit de dificile". unei persoane sau unui organism
Din perspectiva copilului, ambele privat autorizat;
abordari se refera la limitarea sau b. ncredintarea copilului n vederea
inexistenta resurselor si conditiilor ca adoptiei;

204
Copil neglijat

c. ncredintarea provizorie a copilului Masura ncredintarii n vederea


catre serviciul public specializat; adoptiei (b) se hotaraste de catre
d. plasamentul copilului la o familie Comisia de Protectie a Copilului n
sau la o persoana; situatia n care o familie din Romnia,
e. plasamentul copilului la serviciul autorizata ca familie adoptiva, a nce-
public specializat sau la un orga- put procedura legala pentru adoptia
nism privat autorizat; unui copil. Prin (b) se realizeaza pla-
f. plasamentul copilului n regim de samentul copilului n familia adoptiva
urgenta; nainte de decizia definitiva si irevo-
g. plasamentul copilului ntr-o familie cabila a instantei judecatoresti.
asistata. Masura plasamentul copilului n
Masura ncredintarii copilului (a, c) regim de urgenta (f) se hotaraste n
se hotaraste n cazul n care parintii situatii exceptionale, daca parintii sau
copilului sunt decedati, necunoscuti, unul dintre acestia pun n pericol se-
pusi sub interdictie, declarati judecato- curitatea, dezvoltarea sau integritatea
reste morti ori disparuti sau decazuti morala a copilului, prin exercitarea n
mod abuziv a drepturilor parintesti, prin
din drepturile parintesti si nu a fost
neglijenta grava n ndeplinirea obli-
instituita tutela si n cazul n care
gatiilor de parinte sau cnd copilul este
copilul a fost declarat abandonat prin
gasit lipsit de supraveghere sau este
hotarre judecatoreasca ramasa
parasit de parinti. Masura plasamen-
definitiva. n aceasta situatie, drepturile
tului copilului n regim de urgenta este
parintesti se exercita de catre consiliul luata de directorul serviciului public
judetean, respectiv de consiliile locale pentru protectia copilului. Comisia pen-
ale sectoarelor municipiului Bucuresti, tru Protectia Copilului decide n termen
prin Comisia pentru Protectia Copilului. de 15 zile asupra mentinerii hotarrii
Masura plasamentului copilului (d, sau a ncredintarii copilului. O data cu
e) se hotaraste daca securitatea, dez- hotarrea de ncredintare, comisia va
voltarea sau integritatea morala a sesiza instanta judecatoreasca compe-
copilului este periclitata n familie din tenta, pentru decaderea parintilor sau
motive independente de vointa parin- numai a unuia dintre parinti din drep-
tilor, la cererea acestora, a unuia dintre turile parintesti. \Nina Petre[
ei sau a unei rude a copilului. De
regula, n aceasta situatie, copilul nu Vezi si: capitolul introductiv; abandonul
copilului; copil neglijat
este abandonat de parintii sai, este
ncurajata mentinerea legaturii ntre
copil si familie, iar parintii si mentin
drepturile si obligatiile fata de copil pe
Copil neglijat
toata durata plasamentului. n multe Esecul parintilor sau al persoanelor cu
situatii nsa, cnd copilul a fost plasat obligatii de ntretinere pentru copil n a
ntr-un centru de plasament, parintii asigura ngrijirea necesara si adecvata
copilului ncep sa se preocupe din ce vrstei, incluznd hrana, mbracamin-
n ce mai putin de copil si copilul este tea, locuinta, protectia de pericole, su-
abandonat. praveghere adecvata stadiului de dez-

205
Copil neglijat

voltare al copilului, educatie, igiena si de reglementari referitoare la infractiu-


ngrijire medicala. Neglijarea copilului nile legate de abuzul si exploatarea co-
poate ncepe cu forme pasive de pilului, asa cum sunt ele definite de do-
nendeplinire a obligatiilor parintesti de cumentele ONU, cele ale Uniunii Euro-
ntretinere, care pot fi voite sau pene si cele ale Consiliului Europei.
independente de vointa parintilor Terminologia romneasca referitoare
(generate de saracie), si pna la forme n special la infractiunile legate de viata
de impunere fortata sau privatiuni care sexuala este acoperitoare si se refera
mbraca forma abuzurilor. n literatura la incest, corupere de minori, viol, se-
de specialitate, pentru definirea ductie, proxenetism). Spre deosebire
abuzului si neglijarii copilului, este de alte tari, ca SUA, Marea Britanie
utilizat si termenul maltratare. etc., n Romnia nu exista obligati-
Dupa natura privatiunii, neglijarea vitatea raportarii sau sesizarii cazurilor
poate fi fizica, atunci cnd copilul are de abuz sau neglijare si sanctionarea
acces limitat la resurse economice sau nerespectarii acestor prevederi legale.
sociale, ngrijire medicala sau este in- Sunt abia n faza initiala serviciile de
suficient supravegheat pentru evitarea consiliere a victimelor abuzului sau
unor accidente, psihologica sau emo- neglijarii.
tionala, atunci cnd nu exista o sufi- Singura masura ce poate fi luata n
cienta comunicare si afectiune ntre situatia n care integritatea fizica sau
parinte si copil, sau educationala, morala a copilului este periclitata n
atunci cnd parintele nu acorda interes familie este plasamentul copilului n
sau sprijin pentru pregatirea scolara a regim de urgenta ntr-un centru de
copilului. primire a copilului n regim de urgenta
Forme agresive de neglijare pot fi: sau la un asistent maternal specializat
abuzul fizic, atunci cnd parintele si pentru plasamentul n regim de
pedepseste cu brutalitate copilul sau l urgenta.
priveaza voit de resurse vitale, punnd n august-septembrie 2000 a fost reali-
n pericol chiar viata acestuia, abuzul zat pentru prima data n Romnia un
psihologic sau emotional, atunci studiu sociologic cu reprezentativitate
cnd parintele agreseaza verbal copilul la nivel national, privind determinarea
sau izoleaza copilul, actiuni ce pun n incidentei cazurilor de abuz si neglijare
pericol sanatatea psihica a copilului, a copilului n familiile din Romnia,
abuzul sexual, atunci cnd copilul respectiv dimensiunile principalilor
este angajat n orice fel de activitati indici ai abuzului si neglijarii copilului:
sexuale, sau exploatarea copilului de abuzul si neglijarea fizica, abuzul si ne-
catre familie prin fortarea lui sa des- glijarea educationala, abuzul si negli-
fasoare munci ce-i depasesc posibi- jarea psihologica/emotionala si abuzul
litatile fizice sau privarea de ngrijire sexual. Ancheta ntreprinsa la nivelul
medicala sau educatie scolara. gospodariilor cu copii sub 18 ani a
Legislatia romneasca este relativ sa- scos n evidenta o incidenta relativ
raca n sanctiuni att pentru prevenirea scazuta a cazurilor de abuz sever,
situatiilor de maltratare, ct si pentru declarate de parinti. Numai 1,4% dintre
sanctionarea agresorului si nu dispune parintii investigati au declarat ca-si

206
Copli n sntate

abuzeaza fizic sever si cu frecventa lipsa de informatie privind responsa-


regulata copiii (urme lasate pe corpul bilitatile parintilor fata de cresterea si
copilului dupa bataie, privarea tempo- educarea copilului, mentalitatea gresita
rara de hrana, spitalizare n urma a parintilor, comportamentul deviant al
bataii), 0,5% recurg frecvent la abuz parintilor (consum de alcool, droguri,
emotional grav (izolarea sau ncuierea violenta intrafamiliala), familii destra-
copilului, legarea copilului pentru a-i mate sau n curs de destramare, familii
interzice iesirea din casa), 12,9% cu un parinte vitreg, parinti foarte ocu-
dintre copii sunt opriti de parinti sa pati care nu mai pot asigura suprave-
mearga la scoala, n acest timp fiind gherea copilului, mediul familial patolo-
obligati sa presteze diferite treburi gic, parinti cu diferite afectiuni psihice,
casnice (0,5%), sa lucreze (6,3%), sa somajul, lipsa de ocupatie a parintilor.
ngrijeasca de fratii mai mici (4,9%), sa Abuzul si neglijarea copilului gene-
cerseasca (0,6%) sau pentru ca parintii reaza o serie de consecinte negative
considera scoala fara importanta pen- att pentru copil si familia acestuia, ct
tru viitorul copilului (0,6%) si a fost n- si pentru societate.
registrat un singur caz de abuz sexual Perpetuarea abuzului si neglijarii copi-
din 1.556 de gospodarii, ct a cuprins lului determina modificari negative ale
esantionul investigat. Incidenta cazu- personalitatii copilului, traumatisme
rilor de pedepsire a copilului prin psihice greu de recuperat si care influ-
bataie sau agresiune verbala pentru di- enteaza negativ dezvoltarea psiho-
verse greseli atinge frecvente ridicate. afectiva a copilului, dificultati n adapta-
Parintii asociaza aceste incidente cu rea si integrarea acestuia n viata
masuri educative pentru disciplina- sociala, deficiente n dezvoltarea fizica.
rea copilului. Copiii sunt batuti n \Nina Petre[
47,2% din familiile investigate, 79% din
totalul copiilor batuti sunt batuti numai Vezi si: copil n dificultate; abuzul
cu mna, 5,2% cu obiecte (bat, linie, copilului
curea) si 15,8% cu mna si cu diverse
obiecte, 24% dintre parinti declara ca-si
njura copiii, 48% i ameninta cu bataia Coplati n sanatate
sau alte pedepse si 38,6% si umilesc Un aspect separat legat de
copiii. organizarea si finantarea serviciilor de
Cauzele generatoare ale abuzului si sanatate este cel al coplatilor. Coplatile
neglijarii copilului sunt asemanatoare sunt plati suplimentare facute de
n Romnia si pe plan international. pacienti, de obicei n momentul con-
Studiul referitor la incidenta cazurilor sumului, pentru serviciile pe care le
de abuz/neglijare a copilului n familie, primesc n cadrul asigurarii sau siste-
realizat la sfrsitul anului 2000 n melor de sanatate finantate prin taxe.
n ultimii ani au fost introduse sau
Romnia, a identificat drept principale
extinse astfel de plati ntr-un numar de
cauze ale abuzului/neglijarii: nivelul de
tari, fie n vederea cresterii veniturilor,
trai scazut, saracia, lipsurile materiale fie ca un mecanism de alocare a
si financiare, mediul social instabil, resurselor pentru a descuraja folosirea
nivelul scazut de educatie si cultura; nenecesara a resurselor medicale

207
Copli n sntate

limitate, si n Romania fiind unul dintre rului este predominanta pe piata


cele mai dezbatute subiecte. ngrijirilor de sanatate.
O varietate de argumente au fost luate Coplatile pot, de asemenea, sa ncura-
n considerare n literatura internatio- jeze eficienta n domeniul furnizarii. Me-
nala pentru a justifica si sustine folo- dicii pot fi mai precauti la prescrierea n
sirea coplatilor n serviciile de sana- plus sau folosirea nerationala a servi-
tate. Aceste argumente accentueaza n ciilor daca stiu ca pacientii trebuie sa
general cresterea potentiala a veni- plateasca direct. Ei vor deveni, n mod
turilor din coplati sau a beneficiilor lor esential, mai responsabili fata de
ca un mecanism de alocare eficienta a interesele si necesitatile pacientilor lor,
resurselor. Astfel, introducerea sau mai ales atunci cnd pacientii pot
creserea taxelor la serviciile de schimba medicul curant si cnd venitul
sanatate finantate public genereaza acestuia depinde de pacienti.
mai multe venituri pentru serviciile de Unii autori sustin, de asemenea, ca
sanatate. Pe scurt, veniturile din coplati coplatile pot ajuta la mbunatatirea
pot fi folosite pentru a acoperi o parte echitatii. Aceasta, din cauza ca asis-
din costurile de functionare ale tenta gratuita acorda avantaje mai mari
programelor curente, n special acelea celor cu venituri ridicate, din moment
care acorda ngrijiri curative simple. n ce ei au o mai mare posibilitate sa-si
mare, mai multe venituri permit ca permita costuri de calatorie si de timp
servicii de sanatate de baza si deci sa faca uz mai mare de servicii.
subfinantate, dar cu eficacitate, sa se Impunerea coplatilor face posibila,
extinda si astfel ajuta guvernele sa pentru autoritatile finantatoare, genera-
mbunatateasca alocarea resurselor. rea de venituri pentru extinderea servi-
Coplatile sunt adesea sustinute pentru ciilor adecvate la cei cu venituri scazute.
ca ele ncurajeaza o alocare mai Aplicarea coplatilor adecvate elimina
rationala a resurselor limitate. Ele pot multe din subventiile injuste inerente n
ajuta la prevenirea folosirii serviciilor asistenta gratuita.
de sanatate nenecesare sau fara im- Coplatile pot, de asemenea, sa ajute la
portanta. De exemplu, un pret mic sta- descentralizarea si sustinerea servicii-
bilit pentru un serviciu medical ntr-un lor de sanatate publice n doua moduri:
spital, dar care ar putea fi furnizat si n prin rationalizarea sistemelor de tri-
ambulator, ar putea ajuta la descura- mitere prin semnalele preturilor, astfel
jarea pacientilor, care ar putea fi tratati nct pacientii sa fie orientati catre
n asistenta medicala primara la costuri serviciile mai ieftine din judetele lor, si
mai scazute. Taxe diferite pentru dife- prin introducerea taxelor care se retin
rite tipuri de servicii pot, de asemenea, la unitatea sanitara, schimbnd astfel
sa arate consumatorilor importanta partial controlul problemelor bugetare
unor anumite feluri de ngrijiri (ex.: ace- de la nivelul central la comunitatile
lasi dispensar poate taxa putin sau judetene si locale. Mobilizarea
deloc asistenta prenatala si poate avea resurselor locale poate contribui la
o taxa mai mare pentru consultatiile sustinerea serviciilor medicale cele mai
obisnuite). Toate aceste argumente adecvate, o problema-cheie n tarile n
presupun ca suveranitatea consumato- care resursele sunt reduse.

208
Copli n sntate

Coplatile pentru serviciile publice ar acestea sunt vazute adesea de catre


putea ajuta sa stimuleze dezvoltarea guvernele care le promoveaza sau
sectorului medical privat. Cnd taxele sustin ca un instrument care va facilita
sunt uzuale n sectorul public, familiile un nivel mai scazut al cheltuielilor
sunt interesate mai mult de modalitati publice pentru serviciile de ngrijiri
alternative de plata pentru servicii de medicale. Aceasta nseamna ca totalul
sanatate (ex.: asigurari de sanatate veniturilor pentru sistemul de sanatate
private). Astfel, se poate sustine ca ar putea sa scada, n ciuda cresterii
cresterea coplatilor ntr-un sistem coplatilor.
finantat prin taxe sau de asigurari
Ar trebui, de asemenea, amintit ca
sociale conduce la dezvoltarea unei
piete a asigurarilor private si a unui schemele coplatilor au propriile costuri
sector privat puternic, independent de administrative. Un sistem de coplati cu
sectorul public. n sfrsit, se afirma ca un domeniu larg al scutirilor si/sau
n unele tari (ex.: economii foste so- subventiilor implica costuri administra-
cialiste), pacientii platesc deja pe sub tive mari, care trebuie deduse din
masa personalului medical si admi- veniturile antecalculate.
nistrativ. Aceste plati au numai putine Un argument puternic mpotriva copla-
legaturi cu necesitatea, felul si calitatea tilor este ca acestea lovesc n cei
ngrijirilor. Introducerea coplatilor ntr-un care sunt cel mai putin protejati - cei cu
sistem de asigurari sociale ar ajuta venituri scazute si bolnavii, de unde
deci la oficializarea platilor pe sub aparitia unor probleme serioase legate
masa care creeaza distorsiuni profun- de echitate. Faptul ca, n toate socie-
de n acordarea ngrijirilor. Aceste ar- tatile, cei cu venituri scazute tind sa fie
gumente pledeaza pentru taxarea pa- si cei mai putin sanatosi face ca
cientilor la locul unde primesc ngrijiri. aceasta problema sa fie cea mai
Totusi, exista unele contraargumente grava. De aceea, teoria economica si
importante, care trebuie luate n consi- practica sugereaza ca coplatile vor
derare daca urmeaza sa fie dezvoltata avea un efect n detrimentul nivelurilor
o strategie de coplata coerenta. de consum de ngrijiri de sanatate al
Astfel, coplatile acopera doar o mica persoanelor mai putin nstarite si care,
parte a costurilor. Adesea este subli- de regula, au si cele mai mari nevoi de
niat ca, n ciuda cresterii coplatilor din sanatate. Totusi, este important sa se
ultimii ani n multe tari cu sisteme de observe ca asistenta medicala este un
sanatate publice, acestea acopera bun eterogen, semnificnd ca aceste
numai o mica parte a costurilor de argumente se pot aplica la unele forme
functionare. Aceasta reprezinta nu de ngrijiri medicale, dar nu la toate. De
mai mult de 5% din totalul chel- exemplu, cel mai cuprinzator studiu
tuielilor. De aceea, o tara care urma- despre efectele mpartirii costurilor
reste sa creasca rolul coplatilor nu ar asupra consumului de servicii medi-
trebui sa le vada ca pe un panaceu cale - experimentul RAND privind asi-
pentru problema subfinantarii servi- gurarile de sanatate n SUA - a aratat
ciilor de sanatate. ca reducerea cererii pentru serviciile
Coplatile nu duc automat la cresterea ambulatorii a fost mai mare pentru cei
veniturilor, mai ales datorita faptului ca cu venituri scazute dect pentru cei

209
Copli n sntate

bogati, n timp ce contrariul a fost am aratat anterior, ea este caracte-


adevarat pentru serviciile spitalicesti. rizata prin asimetrie informationala pri-
Raspunsul politicilor de sanatate la si- vind pacientii, care adesea sunt inca-
tuatia de mai sus a fost acela de a crea pabili sa stabileasca daca simptomele
scutiri de coplati pentru cei cu venituri lor sunt grave sau nu. n plus, de
scazute. Totusi, aceia care sunt mpo- obicei, ei nu cunosc nivelul si forma
triva coplatilor sustin ca scutirile nece- tratamentului necesar si, n general, au
sita un sistem de nregistrare si veri- putine informatii despre eficacitatea
ficare complex. n plus, invariabil, se tuturor tratamentelor existente. Com-
sustine, cei care beneficiaza de scutiri plexitatea datelor, multitudinea alege-
sau subventionari ale coplatilor tind sa rilor si starea psihica proasta a multora
fie sub numarul persoanelor care au care descopera ca sunt bolnavi au
dreptul la aceste scutiri. De exemplu, drept rezultat ncrederea consumato-
se estimeaza ca prescriptiile gratuite, rului n furnizor pentru a primi informatii
n sistemul national de sanatate din si a lua decizii referitoare la consumul
Anglia, sunt solicitate de 50-60% din de servicii medicale. Dar pacientul si
cei care au dreptul la scutire. De nu medicul, suporta efectele coplatilor.
asemenea, este o problema faptul ca De aceea, utilizarea este improbabil sa
cei bogati si informati pot sa gaseasca fie astfel moderata si piata serviciilor
modalitati de a obtine exceptari de medicale nu va fi mai eficienta dect
plati, n timp ce aceia carora le este atunci cnd coplatile au fost absente.
destinata, nu le obtin. Mai mult, n Testul final al modelului coplatii este
cazurile n care scutirile trebuie extinse efectul asupra starii de sanatate a
pentru a proteja toate grupurile deza- pacientilor. Unii autori au sugerat ca
vantajate, veniturile din coplati vor daca coplatile conduc la o reducere n
tinde sa fie mult mai scazute dect se utilizarea serviciilor de sanatate, atunci
astepta. ele vor produce un declin al starii de
O problema ulterioara este aceea ca sanatate. Surprinzator, exista nsa
coplatile pot duce la utilizarea cu foarte putine dovezi solide n aceasta
ntrziere a serviciilor. De exemplu, problema. Studiul RAND mentionat
daca exista taxe pentru consultatii n anterior a stabilit ca utilizarea redusa a
asistenta primara, unii indivizi pot serviciilor a avut un mic sau nici un
decide sa nu mearga la doctor. Starea efect advers asupra sanatatii pentru
lor de sanatate se poate deteriora si, persoane obisnuite. Totusi, studiul a
cnd eventual se vor prezenta singuri stabilit, de asemenea, ca sanatatea
la medic, ei vor avea nevoie de bolnavilor cu venituri scazute - aproxi-
tratamente mai costisitoare. Acest mativ 6% din populatie - a fost afectata
argument sugereaza ca medicina negativ. Astfel, coplatile par sa nu
primara, cel putin, ar trebui sa nu fie afecteze sanatatea majoritatii popu-
obiectul taxelor. latiei, dar ele sunt daunatoare celor
Probabil unul din cele mai puternice mai dezavantajati.
argumente mpotriva coplatilor este Argumentele de mai sus sugereaza o
acela ca piata serviciilor medicale nu analiza mai amanuntita a serviciilor de
functioneaza ca alte piete. Asa cum sanatate si a diferitele tipuri de coplati

210
Copli n sntate

corespunzatoare existente. Schemele exceptate n sistemele de sanatate


coplatilor sunt variate, conform naturii moderne sunt: rezervele cu un pat,
aranjamentelor financiare, dar n ochelari si proteze dentare. n mod
general au cinci forme. asemanator, sunt excluse adeseori
Prima este o suma fixa, indiferent de medicamentele cu valoare terapeutica
costul serviciului furnizat. Astfel, un limitata. n toate aceste cazuri, paci-
produs farmaceutic va fi taxat cu entul plateste costul ntreg al serviciului
aceeasi suma de 5.000 lei, indiferent n momentul consumului.
daca fondul de asigurari a platit 10.000 Ar trebui observat ca sunt posibile
sau 100.000 lei pentru utilizarea lui. combinatii ale acestor forme de
Al doilea tip este o plata procentuala n coplata. Astfel, de exemplu, un pacient
functie de pretul sau costul serviciului ar putea plati 50% din pret pentru
furnizat. Aceasta masura se aplica n primele cinci consultatii de asistenta
mod curent n Romnia pentru medica- primara ntr-un anumit an si dupa
mentele prescrise, pentru care paci- aceea nu mai plateste nimic. O astfel
entii platesc ntre 25 si 75% din pretul de masura ar fi destinata sa protejeze
medicamentului. Acesta ar putea fi bolnavii cronici care utilizeaza mai mult
aplicat, de asemenea, altor forme de ngrijirile de sanatate.
ngrijiri (ex.: un procent din taxa zilnica O problema care apare imediat cnd
pentru spitalizare ntr-un spital care are se concepe o strategie de coplati se
contract cu fondul de asigurari). refera la care tipuri ale ngrijirilor de
A treia optiune este pentru plata din sanatate se taxeaza. Chiar si aceia
partea pacientilor a unei sume care sunt mpotriva utilizarii coplatilor
deductibile (de ex.: persoanele platesc ar putea fi de acord ca sunt unele
100% din costul tratamentului ntr-o servicii care sunt bune canditate
anumita perioada, dupa care asigura- pentru coplati. De exemplu, nu exista
torul va plati celelalte costuri). Asema- nici un motiv pentru care saloanele
natoare cu aceasta este plata pentru particulare din spitalele publice nu ar
serviciile ce depasesc o anumita limita, trebui sa fie taxate. Acelasi lucru poate
unde pacientul plateste surplusul cos- fi spus cu privire la costul hranei si
tului peste un maximum prevazut de altor servicii hoteliere pentru cei inter-
agentia finantatoare. Acest model este nati sau pentru serviciile acordate n
folosit n sistemele pretului de referinta afara programului de lucru pentru cei
pentru medicamente, cum este n care sunt dispusi sa plateasca si
Germania si Olanda, unde este stabilit doresc sa evite cozile. Totusi, acestea
un pret standard pentru un grup de sunt subiecte minore atunci cnd este
medicamente si pacientii platesc vorba de un sistem de sanatate global.
diferenta ntre pretul de referinta si Cele mai multe tari folosesc coplatile
pretul cu amanuntul al medicamentului mai ales pentru medicamentele pre-
respectiv, daca pretul lui este ridicat. scrise. Se considera ca medicatia pre-
n final, a cincea optiune este excep- scrisa n ambulator permite pacientilor,
tarea tratamentelor particulare de la cu exceptia anumitor categorii defa-
acoperirea acordata de fondul de asi- vorizate si subventionate, sa faca fata
gurare. Tipurile de ngrijiri de sanatate costurilor fara sa ameninte tratamentul

211
Copli n sntate

prescris si deci starea de sanatate. Mai teasca costul ntreg al serviciilor


mult, cheltuielile cu medicamentele curative pe care le folosesc si ca per-
sunt o problema mare a bugetelor de soanele cu venituri scazute ar trebui
sanatate si de aici nevoia de acoperire protejate printr-un sistem diferit de
a costurilor. Totusi, se sustine ca coplati este facil n teorie, dar foarte
sistemul de coplata ar trebui astfel dez- dificil n practica. Exista dificultati n
voltat nct sa permita un tratament stabilirea persoanelor care au dreptul
preferential bolnavilor cronici, n la tratament mai favorabil, mai ales n
special celor care au nevoie de medi- cazul tarilor n care economia paralela,
camente esentiale. evazionista fiscal, este importanta, asa
De asemenea, exista o explicatie ratio- cum este si cazul Romniei. Mai mult,
consimtirea platii nu este neaparat o
nala pentru plata unei taxe n cazul
dovada a posibilitatii de a plati.
nasterilor, acestea fiind un eveniment
Persoanele pot sa cstige bani n timp
care poate fi prevazut. Aceasta
de criza, dar la un cost considerabil
nseamna ca potentialii consumatori
pentru ei si familiile lor. Ei pot renunta
pot face economii n vederea platii la
n acest scop la alte bunuri, precum
momentul nasterii. n mod similar,
hrana, care este la fel de importanta
serviciile care pot fi amnate pna
pentru mentinerea unei bune sanatati.
cnd banii sunt disponibili sunt Scutirile de coplata pentru grupurile cu
candidate bune pentru coplata. Acesta venituri scazute pot duce, de
este cazul celor mai multe servicii asemenea, la stigmatizarea sau
stomatologice. n final, n interesul pierderea respectului de sine, care
eficientei, pacientii care ocolesc poate mpiedica oamenii sa solicite
sistemul de trimitere, mergnd direct la tratamente diferentiale.
spitale, sau aceia care nu sunt urgente
autentice se considera ca ar trebui sa Cu toate acestea, daca un guvern
suporte o coplata. Aceasta necesita ca decide ca sunt necesare coplatile n
ngrijirile de sanatate, atunci aceste
ngrijirile primare, care ofera asistenta
probleme trebuie depasite. Cu privire
gratuita sau aproape gratuita, sa fie
la cei cu venituri scazute, sunt patru
usor accesibile.
strategii esentiale pe care un guvern le
Oportunitatea coplatii pentru alte tipuri poate urmari:
de ngrijiri de sanatate este mai putin
i. sa diferentieze coplatile n functie
indicata; totusi, se poate observa ca
de venitul beneficiarului si, sub o
servicii cum ar fi furnizarea de ochelari,
anumita limita, sa se renunte la
proteze si fizioterapie sunt invariabil taxa;
subiectul coplatii n tarile europene. ii. sa li se dea posibilitatea celor cu
Serviciile preventive, procedurile de venituri scazute sa acopere coplata
diagnostic si spitalizarea, pe de alta de la o institutie specializata, ca
parte, sunt taxate mult mai rar. Ministerul Muncii si Protectiei
Dificultatea fundamentala a oricarui Sociale;
sistem de taxe este cum sa scuteasca iii. sa acorde tuturor un voucher care
pe cei cu venituri scazute si alte gru- poate fi folosit n loc de bani pentru
puri dezavantajate. A sustine ca cei obtinerea unui numar minim de
care pot sa-si permita ar trebui sa pla- servicii de sanatate;

212
Corporatism

iv. sa asigure, prin impozitele generale plati private directe de catre pacienti,
redistributive sau politici de ajutoare fie prin plati oficiale, fie mai putin
banesti, ca toate familiile sa aiba oficiale - un procent mare chiar
resurse suficiente pentru a obtine comparat cu tendintele europene n
un nivel de baza al serviciilor pe domeniu. \Cristian Vladescu[
care le doresc.
Vezi si: finantarea serviciilor sanitare
Totusi, nu numai cei cu venituri sca-
zute trebuie protejati. Exista o situatie Bibliografie selectiva: WHO (1978)
evidenta pentru renuntarea la platile
pentru bolile cronice si cererile pentru
ngrijiri de sanatate foarte scumpe (de Corporatism
ex., anumite transplanturi de organe).
n mod asemanator, un guvern poate Corporatismul reprezinta att o pers-
dori sa acorde stimulente pentru anu- pectiva teoretica de analiza a guver-
mite grupuri n vederea consumarii de narii, ct si un tip de aranjament institu-
ngrijiri de sanatate specifice (ex.: copii tional - fata de dezvoltarea caruia teo-
si gravide). ria corporatista s-a constituit, partial, ca
Ca un comentariu final la aceasta un raspuns.
sectiune am putea spune ca daca folo- I. Perspectiva corporatista
sirea coplatilor pentru ngrijirile de Perspectiva corporatista are n vedere
sanatate este solutia, care este exact relatia dintre interesele organizate si
problema? Sustinatorii folosirii coplati- autoritatile publice. Perspectiva accen-
lor le recomanda mai ales n doua tueaza rolul pe care nsusi procesul
situatii. Prima este atunci cnd chel-
autoorganizarii (cuprinznd mecanisme
tuielile pentru sanatate n totalitate sunt
de luare a deciziilor, de atragere de noi
scazute sau prabusite: coplatile sunt
membri etc.) l are asupra reprezentarii
recomandate ca o cale de a mobiliza
mai multi bani pentru ngrijirile de sa- diferitelor interese n politicile publice
natate fata de ct pot furniza sursele (Williamson, 1989; Cawson, 1986).
existente. A doua situatie, paradoxal, Aceasta abordare s-a constituit ca o
este atunci cnd cheltuielile pentru sa- alternativa la dihotomia dintre para-
natate sunt ridicate sau cresc repede, digma liberal-pluralista si cea marxista.
iar coplatile sunt recomandate ca o Pe de o parte, orientarea liberal plura-
cale de mbunatatire a eficientei prin lista concepe interesele ca fiind prefe-
moderarea cererii si a costurilor. Indi- rintele exprimate de indivizi si pe care
ferent de problema la care ncearca sa grupurile de interes le agrega. Pe de
raspunda, este important ca aceasta cealalta parte, orientarea marxista dis-
sa fie clar identificata si coplatile sa fie tinge interesul exprimat de indivizi,
conforme cu problema a carei rezol- posibil influentat ideologic si parte a
vare se doreste. n Romnia, subiectul unei "false constiinte", de interesul
coplatilor a nascut numeroase dispute, obiectiv al acestora, determinat de
dar o politica coerenta n acest sens apartenenta lor de clasa. Pentru
este nca inexistenta, desi la ora corporatisti este interesant de analizat
actuala ntre 20% si 30% din costurile modul n care interesele unui grup/or-
asistentei medicale sunt suportate prin ganizatii difera de interesele indivi-

213
Corporatism

duale nu n virtutea pozitiei de clasa sociale de interes: accesul la elabora-


sau a ideologiei, ci datorita nsusi pro- rea politicilor publice este restrns la
cesului agregarii acestora. Mecanis- anumite grupuri care capata un ca-
mele actiunii colective sunt cele care racter cvasipublic. Acest dezechilibru a
(n aceasta perspectiva) influenteaza fost exprimat si prin sintagma corpo-
considerabil interesele grupurilor. ratism pentru cei puternici, pluralism
Procesul organizarii este, de asemenea, pentru cei slabi. Partinirea statului nu
considerat o sursa privilegiata a puterii. este nsa neaparat structurata pe liniile
Spre deosebire de liberal-pluralisti si apartenentei de clasa. De asemenea,
de marxisti, care acorda atentie mai statul nu este strict reactiv, ci are
ales dimensiunii relationale a puterii initiativa si se foloseste de grupurile de
(conform careia puterea unui grup interes n formularea si implementarea
social poate creste doar pe seama politicilor publice.
reducerii corespunzatoare a puterii Din premisa rationalitatii individuale
altor grupuri), corporatistii considera ca decurg o serie de legi privind att
puterea nseamna n egala masura dificultatile agregarii intereselor
autocontrol si control asupra celorlalti. individuale, ct si costurile si beneficiile
Prin urmare, mecanismele de autoor- sociale ale actiunii grupurilor
ganizare pot creste puterea unui grup organizate. Cteva dintre aceste legi
fara sa scada n mod necesar puterea referitoare la importanta marimii
celorlalte grupuri. grupului pentru capacitatea de
n relatie cu statul, organizatiile obtin autoorganizare, dar si pentru impactul
putere printr-un proces de nchidere social mai larg al actiunii sale sunt
sociala, prin care si aroga monopolul enuntate mai jos, urmnd cu
reprezentarii unei categorii particulare aproximatie formularea clasica a lui
de interese. Nu toate interesele au Mancur Olson (1982):
nsa aceeasi capacitate de a se orga- 1. n absenta unor sanctiuni indivi-
niza ntr-un grup monopolist (vezi mai dualizate, motivatia pentru actiune
jos); totusi, perspectiva corporatista nu colectiva descreste pe masura ce
acorda aprioric nici unui tip de interes marimea grupului creste, astfel
un statut preferential, respectiv primor- nct grupurile mari sunt n mai
dial (spre deosebire de perspectiva mica masura capabile de a actiona
marxista, care privilegiaza interesele pentru apararea interesului lor
de clasa). comun dect grupurile mici.
Liberal-pluralistii considera ca statul 2. Prin urmare, nu exista tari n care
este neutru n raport cu interesele sa se realizeze o organizare sime-
sociale si reactioneaza la presiunile trica a tuturor grupurilor cu interese
lor. Dimpotriva, marxistii considera ca comune si care sa poata atinge
statul are un caracter de clasa si o rezultate optime prin negocieri
interventie proprie n societate, viznd extensive (unele grupuri, precum
apararea intereselor capitalului (nefiind consumatorii, contribuabilii, somerii
deci pur si simplu reactiv). Corporatistii sau saracii, nu au capacitatea de a
observa si ei ca statul nu este neutru, se organiza si, prin urmare, vor fi
ci partinitor n raport cu grupurile exclusi de la negocieri).

214
Corporatism

3. Membrii grupurilor relativ mici au o n schimbul unui anume control


putere organizationala de actiune asupra selectiei liderilor lor si asu-
colectiva disproportionata; aceasta pra articularii revendicarilor si spri-
disproportie se diminueaza n timp - jinului" (Schmitter, 1974, p. 93-94).
fara sa dispara nsa - n societatile Schmitter opune corporatismul n spe-
stabile. cial pluralismului, definit ca:
4. Grupurile de marime relativ redusa
x "Un sistem de reprezentare a inte-
(comparativ cu ansamblul societatii
reselor n care unitatile constitutive
n care actioneaza) vor gasi
sunt organizate ntr-un numar
profitabil sa mareasca proportia din
nespecificat de categorii multiple,
bunastarea colectiva care le revine,
voluntare, competitive, ordonate ne-
practic indiferent de costul pe care ierarhic si auto-determinate n ceea
aceasta redistributie l impune so- ce priveste tipul sau amploarea
cietatii (deoarece, n virtutea dimen- intereselor, categorii care nu sunt n
siunii sale reduse, partea din cost mod special licentiate, recunoscute,
pe care o suporta grupul este foarte subventionate, create sau n alt
mica n raport cu beneficiile pe care mod controlate de catre stat si care
le primeste prin redistributie). nu exercita un monopol al activitatii
5. Grupurile de interes cuprinzatoare de reprezentare n cadrul dome-
(relativ mari n raport cu ansamblul niului respectiv" (Schmitter 1974, p.
societatii) au un anumit interes n a 96).
creste prosperitatea societatii n
Ulterior, Schmitter a redefinit corpoa-
care actioneaza, deci sunt inte-
tismul ca fiind un sistem de interme-
resate n a redistribui prosperitatea
diere a intereselor (si nu de repre-
spre membrii lor, cu un cost social
zentare), ca recunoastere a faptului ca,
ct mai mic posibil.
pe de o parte, grupurile de interes nu
II. Aranjamente institutionale reflecta pe deplin interesele individu-
corporatiste ale ale membrilor lor, ci le transforma
Definitie ntr-o oarecare masura, iar pe de alta
parte, ca aceste grupuri actioneaza ca
Una dintre cele mai influente definitii un intermediar ntre stat si constituentii
ale corporatismului ca structura institu- lor, realiznd si functii de reglementare
tionala a unei societati a fost oferita de cvasipublice.
Ph.C. Schmitter:
Alte definitii mai putin exigente accen-
x "Un sistem de reprezentare a inte- tueaza relatiile dintre stat si anumite
reselor n care unitatile constitutive grupuri de interes:
sunt organizate ntr-un numar limi-
tat de categorii diferentiate functio- x "Un sistem de organizare politica si
nal, ordonate ierarhic, nonconcu- sociala n care grupuri sau interese
rentiale, obligatorii si unice, recu- sociale majore (sindicatele, patro-
noscute si licentiate (daca nu cre- natele, agricultorii, militarii, grupuri
ate) de stat, carora le este acordat etnice, de clan sau de patronaj,
deliberat un monopol al reprezen- corpuri religioase) sunt integrate n
tarii n cadrul domeniului respectiv, sistemul guvernamental, deseori
ntr-un sistem monopolist sau sub

215
Corporatism

tutela si controlul statului, pentru a ntr-o structura institutionala corpora-


obtine o dezvoltare nationala coor- tista, grupurile de interes ndeplinesc
donata" (Wiarda, 1997, p. IX). trei functii principale: (1) agregare si
x "Un proces socio-politic specific n reprezentare a intereselor membrilor,
care organizatii reprezentnd (2) deliberare n elaborarea politicilor
interese functionale monopoliste se publice, precum si (3) implementare a
implica n procese de schimb politic acestor politici.
cu agentiile de stat privind politici
O structura corporatista presupune
publice. Aceste organizatii sunt
contopirea institutionala a functiilor de
implicate ntr-un rol care combina
reprezentare, respectiv deliberare si
reprezentarea intereselor cu imple-
mentarea politicilor printr-un auto- implementare a politicilor n cadrul
control ce le este delegat" (Cawson grupurilor de interes. Negocierile n
1986, p. 38). care grupurile de interes se implica
x "Un mod de organizare a intere- pentru a influenta legislatia care va fi
selor caracterizat de masura n care ulterior implementata prin administratia
membrii celor mai importante de stat nu fac parte, prin urmare, dintr-
grupuri economice sunt ncorporati, un aranjament corporatist, ci dintr-unul
prin intermediul organizatiei lor, n pluralist. Negocierile corporatiste
retele institutionalizate de negociere antreneaza responsabilitatea grupului
a tranzactiilor economice cheie (de de interes n ceea ce priveste
exemplu, negocierea salariilor) si a implementarea lor.
aspiratiilor comune (de exemplu, O structura corporatista presupune, de
nivelul venitului si crearea de locuri asemenea, implicarea statului n
de munca) (Hicks, 1999, p. 128). concertarea strategiilor diverselor
O acceptiune usor diferita o ntlnim la grupuri. Statul participa ca un agent cu
Grsta Esping Andersen, care utilizeaza autonomie limitata; cazurile extreme de
conceptul de corporatist ("corpora- autonomie nelimitata (stat totalitar) sau
tivist") pentru a desemna un mod de de absenta totala nu reprezinta
solidaritate sociala n fata riscurilor. El aranjamente corporatiste.
defineste solidaritatea corporatista ca Grupurile corporatizate pot reprezenta
fiind bazata pe apartenenta la un grup
interese diverse. Structurile tripartite
de status. Redistributia se realizeaza
implica n general statul, sindicatele si
deci n limitele grupurilor de status - n
patronatele. Sunt nsa posibile, de
general, grupuri de status profesional.
Acest tip de solidaritate este diferit de exemplu, si structuri bipartite care sa
tipul "rezidual" (n care politicile publice implice statul si organizatii profesionale
de sprijin se adreseaza doar segmen- (n domenii cum ar fi agricultura,
telor extrem de marginale, restul ceta- medicina, dreptul etc.).
tenilor apelnd la forme private de
asigurare contra riscurilor) si de tipul Tipologie
"universalist" (n care statul si asuma Dezbaterea asupra corporatismului a
sarcina de a redistribui riscurile ntre luat amploare n anii 30, unul dintre cei
toti cetatenii) (Esping-Andersen, 1999, mai influenti autori fiind Mihail Manoi-
p. 40-41). lescu. M. Manoilescu distinge ntre cor-

216
Corporatism

poratismul pur, n care legitimitatea si este puternic dependent de asociatiile


functionarea statului sunt integral sau de producatori pentru a-si ndeplini
n principal dependente de activitatea obiectivele, dar n schimb politicile con-
corporatiilor (unice, necompetitive, sumului sunt structurate dupa aranja-
ordonate ierarhic), si corporatismul mente pluraliste (Williamson, 1989).
subordonat, n care statul creeaza Deoarece ntr-o organizare corporatis-
corporatii (structurate similar) pe care ta grupurile de interes devin agentii
le foloseste ca instrument auxiliar, cvasipublice sau chiar pe deplin pu-
derivndu-si legitimitatea n principal blice, fara a fi nsa neaparat constituite
din alte surse. pe baze elective, se pune problema
Dupa cel de-al doilea razboi mondial, responsabilitatii lor, a compatibilitatii cu
conceptul a reaparut n analiza politica mecanismele democratice de repre-
n anii 60-70, pentru a reflecta o zentare si decizie.
realitate sociala greu de descris n ter- Aranjamentele corporatiste pot avea
menii dihotomiei pluralism-marxism. loc la diferite niveluri. Astfel, macro-
Tipul corporatist de organizare sociala corporatismul se refera la negocieri de
identificat n state europene precum nivel national ntre organizatii de vrf si
Suedia, Austria, Olanda, Germania, guvern, n timp ce mezocorporatismul,
Danemarca si partial Marea Britanie a se refera la negocieri de nivel sectorial
primit denumirea de neocorporatism, ntre grupuri de interes si agentii
pentru a-l distinge de tipul autoritar de guvernamentale sau regionale. Poate fi
corporatism (din state precum Italia lui identificat si un microcorporatism
Musollini, Spania lui Franco, Portugalia implicnd negocieri ntre firme si
lui Salazar). Aceeasi distinctie o re- agentii guvernamentale sau autoritati
flecta si diferenta dintre corporatismul locale (Cawson, 1986), precum si un
societal (denumit si corporatism des- corporatism al bunastarii (welfare
chis sau democratic), bazat pe un stat corporatism) care, spre deosebire de
democratic si participare voluntara a celelalte trei forme, nu se centreaza
grupurilor de interes la guvernare, si asupra politicii productiei economice, ci
cel de stat, bazat pe un stat autoritar, asupra politicii furnizarii serviciilor
care impune un control strict asupra sociale (Williamson, 1989).
activitatii grupurilor de interes (Schmi- n functie de gradul de institutionalizare,
tter, 1974). distingem tari cu o organizare nalt,
Majoritatea autorilor sunt de acord ca, mediu sau scazut corporatista. Refe-
dincolo de distinctivitatea conceptuala ritor la statele cu aranjamente institu-
a corporatismului ca "ideal-tip", aranja- tionale neocorporatiste, n prima ca-
mentele institutionale reale sunt dese- tegorie sunt incluse n general tari
ori o juxtapunere sau o combinatie de precum Austria, Suedia si Olanda; n
corporatism si pluralism. De exemplu, cea de-a doua ntlnim tari precum
teza "statului dual" (Cawson, 1986 si Germania, Danemarca si Marea Bri-
Williamson, 1989) afirma ca aranja- tanie, n timp ce Franta, Italia, Spania
mentele corporatiste prevaleaza n si Portugalia sunt exemple de tari con-
domeniul politicii productiei, unde statul siderate a avea un nivel redus de in-

217
Costuri administrative asociate programelor sociale

stitutionalizare a neocorporatismului. te pe testarea mijloacelor de trai,


\Cosima Rughinis[ necesita utilizarea sistemului expert de
asistenta sociala, avnd caracterul
Vezi si: neocorporatism; grupuri de unei asistente sociale individualizate,
interes; statul bunastarii ceea ce implica costuri de administrare
Bibliografie selectiva: Cawson (1986); mai ridicata.
Esping-Andersen (1999); Hicks n alegerea unui anumit program so-
(1999); Manoilesco (1934); Olson cial, estimarea costurilor administrative
(1982); Schmitter (1974); Wiarda este esentiala: un program social nalt
(1987); Williamson (1989) focalizat, ce la prima vedere poate
parea foarte eficient n raport cu anu-
mite obiective sociale (e.g., reducerea
Costuri administrative saraciei), poate presupune costuri ad-
asociate programelor sociale ministrative foarte ridicate, ce duc la
costuri totale nefezabile sau compa-
Costurile administrative, n contextul
rative cu cele ale unor programe de tip
politicilor sociale, se refera la costurile
categorial.
de administrare a programelor, deci la
acea parte a fondurilor ce nu se Costurile administrative nu depind in-
concretizeaza n suport direct (beneficii tegral de tipul programului vizat, ele
sau servicii) catre populatie, ci are ca depind, ntr-o masura semnificativa, si
scop mentinerea infrastructurii acesto- de infrastructura institutionala si orga-
ra. Beneficiile de tip categorial-univer- nizationala existenta ntr-un context
salist au avantajul de a fi mai ieftine din dat: de exemplu,