CURS 5

GUVERNUL ŞI MINISTERELE. ACTELE

Deşi în exercitarea atribuţiilor sale constituţionale Guvernul este şi autorul unor acte cu caracter
exclusiv politic care nu se concretizează, prin conţinutul lor, în acte producătoare de efecte juridice,
Constituţia României, republicată, nu conţine prevederi decât cu privire la actele juridice. Însă, această
„scăpare” a Constituţiei nu ne îndreptăţeşte să apreciem că Guvernul nu emite, la rândul său, acte
exclusiv politice, precum declaraţii, puncte de vedere, etc.
Considerăm, de asemenea, că, în anumite limite, şi ministerele şi celelalte autorităţi ale
administraţiei publice centrale de specialitate pot emite astfel de acte cu caracter exclusiv politic.
În ceea ce priveşte actele juridice emise de Guvern în realizarea propriilor atribuţii, legiuitorul
constituant român a înţeles să precizeze un sediu general şi nu doar să le indice ca formă de realizarea a
acestor atribuţii, disparat, odată cu identificarea şi precizarea acestor atribuţii. Astfel, sediul general al
materiei în privinţa acestor acte ale Guvernului este reprezentat de art.108 şi art.115.
Este necesar a sublinia faptul că nu trebuie să confundăm actele juridice cu cele exclusiv
politice, dar şi că trebuie, totuşi, să distingem între actele pe care Guvernul le emite ca organ colegial,
pe de o parte şi, pe de altă parte actele pe care le emit în exercitarea propriilor atribuţii fie primul-
ministru, fie miniştrii.
În acest sens, art. 29 alin. (1) CA specifică deciziile ca fiind actele juridice administrative ale
primul-ministrului, pentru ca art. 57 alin. (1) din același act normativ, să menţioneze ca acte juridice,
administrative ale ministrului – ordinele şi instrucţiunile. Alin.(2) al art.29 CA prevede faptul că
deciziile primului-ministru se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, sancţiunea, în caz
contrar, fiind cea a inexistenţei actului respectiv, eventualele excepții de la regula publicării în
Monitorul Oficial urmând a fi stabilite prin lege. Din păcate, nici Codul administrativ nu cuprinde o
prevedere expresă – referitoare la sancțiunea inexistenței actului în cazul nepublicării acestuia în
Monitorul Oficial - cu privire la actele emise de miniştri, explicaţie posibilă, dar nepertinentă şi
neconcludentă, pentru ca unele dintre ordinele miniştrilor să nu fie publicate în Monitorul Oficial al
României. Cu toate acestea, prevederile art. 57 alin. (3) CA menționează că „actele administrative cu
caracter normativ, neclasificate, potrivit legii, emise de ministru se publică în M. Of al României”. Pe
de altă parte, nu trebuie omis nici faptul că art.11 alin.(1) din Legea nr.24/2000, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, subliniază că intrarea în vigoare şi a ordinelor, instrucţiunilor şi
a altor acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate
(precum sunt şi ministerele, s.n.) este condiţionată de publicarea acestora în Monitorul Oficial al
României, Partea I, singurele exceptate fiind, potrivit art.11 alin.(2) al aceluiaşi act normativ, deciziile
primului-ministru clasificate, în condiţiile legii, şi actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi
cele cu caracter individual emise şi de aceste organe ale administraţiei publice centrale de specialitate.
În opinia noastră, transparenţa decizională a organelor administraţiei centrale de specialitate, anume a
ministerelor, prin intermediul miniştrilor, se traduce inclusiv prin publicarea tuturor ordinelor şi
instrucţiunilor, cu excepţiile menţionate, în Monitorul Oficial al României, Partea I.

1
1. Hotărârile Guvernului României

Art.108 alin.(1) din Constituţie menţionează actele pe care Guvernul, ca organ colegial, le
adoptă în îndeplinirea rolului său constituţional, anume hotărâri şi ordonanţe, alin.(2) identificând, cu
caracter general, domeniul în care sunt emise cele dintâi, respectiv cel al organizării executării legilor.
Prin hotărâri, Guvernul asigură practic punerea în executare a legilor, spre deosebire de ordonanţe care
sunt emise în domeniul legii organice sau ordinare. Codul administrativ, prin art. 37 alin. (1), specifică
faptul că în realizarea funcţiilor sale Guvernul emite şi hotărâri pentru organizarea executării legilor,
acestea reprezentând alături de ordonanţe, unul dintre actele Guvernului.
Proiectele pentru hotărârile de Guvern pot fi propuse de către membrii Guvernului, astfel
precum prevede art. 37 alin. (2) CA. Însă, în cazul în care mandatul Guvernului a încetat în condiţiile
prevăzute de Constituţie, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, Guvernul
demisionar nu va putea emite ordonanţe, ci numai hotărâri cu caracter normativ sau individual, şi
acestea doar pentru administrarea treburilor publice, nu şi pentru promovarea unor politici noi, precum
prevede art. 37 alin. (3) din acelaşi ultim act normativ indicat.
Prin hotărâre, Guvernul îşi realizează „competenţa originară”, competenţă tipică pentru o
autoritate a puterii executive care trebuie să asigure realizarea politicii interne şi externe a statului,
chiar mai mult decât atât trebuie să asigure conducerea generală a administraţiei publice. Or, această
ultimă dimensiune a rolului Guvernului presupune şi conferirea acestei puteri de reglementare care,
într-un sens strict, se reduce la edictarea de norme cu caracter general şi impersonal destinate a
administra, a conduce o situaţie, norme emise cu respectarea, dar în aplicarea unei legi sau a unei
ordonanţe.
Subliniem faptul că, prin jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a României a precizat că
noţiunea de organizare a executării legii din cuprinsul art.108 alin.(2) din Constituţie are un sens mai
larg decât cea privind aplicarea legii. S-a subliniat astfel că prin hotărâri ale Guvernului pot fi dispuse
măsuri organizatorice, financiare, instituţionale sau sancţionatorii în vederea stabilirii cadrului necesar
pentru ducerea la îndeplinire a dispoziţiilor legii.
În consecinţă ori de câte ori executarea unor prevederi dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă
reclamă stabilirea de măsuri sau de reguli subsecvente, care să asigure corecta lor aplicare, înlăturarea
unor greutăţi sau organizarea corespunzătoare a unor activităţi, Guvernul este îndreptăţit să emită o
hotărâre. Aceasta nu înseamnă, însă, că Guvernul este obligat să emită câte o hotărâre pentru
organizarea executării oricărei legi sau a oricărei ordonanţe, aceasta nereprezentând o condiţie sine qua
non de aplicare a unuia dintre aceste acte normative.
Legiuitorul constituant român a limitat, după cum am menţionat şi anterior, domeniul în care
pot fi adoptate hotărârile de către Guvern doar la cel subsecvent legii, nefiind de acceptat ca o
asemenea hotărâre să fie adoptată fără să aibă drept temei o lege sau o ordonanţă. Astfel, în sistemul
nostru nu se poate distinge între hotărâri adoptate în materii altele decât cele ale legii şi hotărâri
adoptate în vederea aplicării legii.
Aşadar, hotărârile Guvernului, adoptându-se întotdeauna în baza legii, sunt secundum legem şi
praeter legem, niciodată contra legem, producând efecte juridice pentru viitor, respectiv de la data
publicării în Monitorul Oficial al României. Constituţia nu distinge sub acest aspect aşa precum a făcut,
prin art.78, în cazul intrării în vigoare a legilor, respectiv prin art.115 alin.(5), în cazul ordonanţelor de
urgenţă, şi având, în principiu, putere obligatorie faţă de toţi cei cărora li se adresează, însă,
întotdeauna, având forţă juridică inferioară legii sau actului normativ cu aceeaşi forţă juridică cu cea a
legii.
Fiind un act unilateral cu caracter normativ sau individual emis de o autoritate publică, în regim
de putere publică, în vederea organizării executării legii, dar şi a executării în concret a acesteia,
hotărârea Guvernului este un act administrativ.

2
 În consecinţă, atunci când o hotărâre prevede contra legii, abrogă sau adaugă prevederi la lege,
în conformitate cu art.52 şi 126 alin.(6) din Constituţie, dar şi a prevederilor Legii nr.554/2004 a
contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, ea poate fi atacată în instanţa de
contencios administrativ.
Pentru că hotărârea de Guvern nu poate fi decât secundum legem, evident că aceasta nu poate fi
adoptată direct în aplicarea Constituţiei, însă, în cazul în care prin prevederile sale sunt încălcate
dispoziţii ale legii fundamentale, plecându-se de la premisa că neconstituţionalitatea este o formă mai
agravantă de ilegalitate, hotărârea va putea să fie atacată tot în instanţa de contencios administrativ, ea
excedând controlului de constituţionalitate realizat de Curtea Constituţională.

2. Ordonanţele Guvernului României

a) Delegarea legislativă

Majoritatea constituţiilor prevăd, în mod expres, faptul că Parlamentul este autoritatea

legiuitoare a unui stat. Legea noastră fundamentală este mai restrictivă, dar tocmai în încercarea de a
impune un adevărat monopol legislativ în favoarea Parlamentului, art.61 alin.(1) prevăzând că acesta
este unica autoritate a legiuitoare a ţării. Însă, monopolul legislativ impune şi ca toate actele normative
administrative să-şi aibă izvorul şi temeiul într-o reglementare stabilită prin lege, care urmează să
determine nu numai competenţa organului chemat să le emită, ci şi să definească, cel puţin în linii
generale, cuprinsul normelor pe care aceste acte urmează să le consacre.
Deţinerea de către Parlament a acestui monopol legislativ, într-o interpretare strictă a sintagmei,
ar presupune ca în toate domeniile legiferarea să fie realizată doar de către această autoritate. Or, pe
lângă faptul că o astfel de sarcină de reglementare a tuturor relaţiilor sociale dintr-o societate ar fi
dificilă, dacă nu imposibil de adus la îndeplinire, ar putea determina un blocaj al activităţii autorităţilor
şi instituţiilor publice, blocaj cu atât mai grav cu cât ar afecta activitatea Guvernului.
Această atribuţie a Parlamentului, de organ unic legiuitor rezultă şi din abilitarea pe termen
limitat a Guvernului de a emite ordonanţe simple, pe care apoi să le supună, de regulă, aprobării sale.
Însă, în ceea ce priveşte procesul de legiferare şi alte autorităţi, precum cele executive, au
atribuţii. Astfel, raporturile dintre executiv şi legislativ sub aspectul activităţii lor, se reflectă şi în
cadrul acestui proces pentru că iniţiativa legislativă aparţine nu doar deputaţilor şi senatorilor sau
cetăţenilor, cât şi Guvernului, practica demonstrând că majoritatea iniţiativelor legislative provin de la
această autoritate. De asemenea, promulgarea legilor – etapă obligatorie şi necesară pentru finalizarea
procedurii de elaborare a legii – se realizează doar de către şeful statului, autoritate componentă a
executivului.
Dar executivul se mai implică în exercitarea funcţiei legislative şi prin legislaţia delegată.
Constituţia României consacră un articol acestei instituţii, art. 115, în virtutea căruia delegarea
legislativă poate fi de ordin legal – este cazul ordonanţelor simple sau obişnuite emise în baza unei legi
de abilitare adoptate de Parlament – şi de ordin constituţional – este cazul ordonanţelor de urgenţă.
Art.108 al legii fundamentale, prevăzând actele Guvernului, va menţiona doar ordonanţele emise în
temeiul unei legi de abilitare.
Deşi controversată şi, de ce nu, chiar blamată atât în mediile academice, cât şi în cele politice,
în special pentru că „în practică s-a ajuns la o avalanşă de ordonanţe de urgenţă”, echilibrul puterilor –
legislativă şi executivă – fiind „ameninţat” urmare a înclinării balanţei în favoarea celei din urmă,
instituţia delegării legislative a fost menţinută şi ulterior revizuirii Constituţiei din anul 2003.
Calificarea delegării legislative ca o dimensiune a raporturilor dintre executiv şi legislativ poate
fi cu caracter de excepţie, Guvernul putând fi investit doar în anumite condiţii cu exercitarea funcţiei
legislative.

3
 Revenind la prevederile constituţionale în vigoare în România, expresia acestei competenţe
legislative delegate este ordonanţa guvernamentală. Regimul constituţional al acesteia îmbracă două
forme reglementate de art. 115 din Constituţia României, republicată:
•regimul constituţional al ordonanţelor care evocă regula abilitării – regimul normal;
•regimul constituţional de excepţie – regimul ordonanţelor de urgenţă.
Literatura noastră de specialitate a definit delegarea legislativă ca fiind o instituţie prin care,
fie direct Constituţia, fie Parlamentul prin lege, în baza unui text din Constituţie, acordă executivului
prerogative de a adopta acte normative cu caracter primar, definiţie care nu permite ignorarea
principiului constituţional al monopolului legislativ.

b) Regimul constituţional al ordonanţelor

Aşadar Constituţia noastră conţine reglementări privind actele normative expresie a delegării
legislative – ordonanţele şi ordonanţele de urgenţă – în art.108 alin.(1), (3) şi (4), precum şi în art.115.
Însă, cunoaşterea şi aplicarea corectă a acestor norme constituţionale presupune coroborarea şi cu alte
dispoziţii de aceeaşi forţă juridică, precum: art. 61 potrivit căruia Parlamentul este unica autoritate
legiuitoare a ţării, iar legile elaborate de acesta sunt, conform art. 73 alin.(1), de trei tipuri:
constituţionale, organice şi ordinare. O importanţă deosebită o are în actualul context normativ
constituţional alin.(3) al art. 73 al legii fundamentale care precizează, în mod expres şi limitativ,
domeniile legii organice, domenii în care, urmare a revizuirii şi republicării Constituţiei, poate
"legifera" şi Guvernul prin ordonanţe de urgenţă.
Având în vedere că art. 75 al Constituţiei, republicată, stabileşte competenţa materială parțial
distinctă a celor două Camere, specificând în ce domenii Camera Deputaţilor va fi primă Cameră
Sesizată, subînţelegându-se că în celelalte domenii această atribuţie o va avea Senatul; cât şi procedura
ce va fi urmată, în aceste noi condiţii, de cele două Camere pentru adoptarea unui proiect sau a unei
propuneri legislative; depunerea sau trimiterea spre aprobare a ordonanţelor de urgenţă emise în
domenii ale legilor organice, dar şi în domeniul legilor ordinare se va face ţinând cont şi de aceste
prevederi.
De asemenea, pentru stabilirea regimului constituţional al ordonanţei guvernamentale trebuie
coroborate cele două articole – 108 şi 115 -, iar pentru a explica natura juridică a acestora trebuie luate
în considerare şi dispoziţiile art. 146 lit. d) din acelaşi act normativ conform cărora Curtea
Constituţională hotărăşte şi asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind ordonanţele, ridicate în
faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial, excepţia putând fi ridicată şi direct de către
Avocatul Poporului.
Codul administrativ precizează, prin art. 37 alin. (1) că, în realizarea funcţiilor sale, Guvernul
emite ordonanţe în temeiul unei legi speciale de abilitare, dar şi ordonanţe de urgenţă, în situații
extraordinare.
Expresie a unei competenţe legislative delegate, ordonanţa reprezintă o modalitate de
participare a Guvernului la realizarea puterii legislative.
O distincţie importantă între cele două tipuri de ordonanţe se reflectă în originea lor, în temeiul
juridic al acestora.
Pentru a emite ordonanţe simple, obişnuite, Guvernul trebuie să fie abilitat printr-o lege
adoptată în acest sens de către Parlament. Necesitatea adoptării unei asemenea legi este evidentă pentru
că emiterea unei ordonanţe care produce efecte similare legii şi care urmează să fie aprobată de
Parlament, transformă Guvernul, organ al executivului, „într-un veritabil participant la realizarea
puterii legislative specifice Parlamentului". Constituţia recunoaşte Guvernului dreptul de a emite acte
normative secundum legem – hotărârile de Guvern – care pot fi adoptate, conform art.108 alin.(2), doar
pentru organizarea executării legilor, pe când posibilitatea acestuia de a emite ”acte ce conţin norme cu

4
putere de lege” sau, altfel spus, norme cu caracter primar, este admisă doar în condiţiile şi în limitele
impuse de legea de abilitare care va da legitimitate activităţii Guvernului „de a legifera”.
În contextul constituţional actual legea de abilitare doar permite Guvernului să exercite, în
condiţii prestabilite şi doar pe o perioadă delimitată, competenţa legislativă a Parlamentului.
Pe de altă parte legea de abilitare nu poate avea drept singur beneficiar decât Guvernul şi nu
orice altă autoritate publică, Guvernului nefiindu-i recunoscută drept atribuţie aceea de a delega, la
rândul său, posibilitatea „de a legifera” în condiţiile stabilite prin legea de abilitare niciunei alte
autorităţi publice, dar niciunui alt organism privat.
Sub aspectul naturii sale juridice, legea de abilitare este o lege ordinară având în vedere că nu se
regăseşte printre domeniile rezervate legii organice de alin.(3) al art.73 din Constituţie, precum nici nu
poate fi considerat că revizuieşte legea fundamentală precum legile constituţionale ce sunt de
competenţa exclusivă a Parlamentului.

În mod obligatoriu, legea de abilitare, conform alin.(1)-(3) ale art.115 din Constituţie, trebuie să
prevadă:
•domeniile în care Guvernul va putea legifera prin adoptarea ordonanţei;
•data până la care vor putea fi emise aceste ordonanţe;
•posibilitatea ca ordonanţele să fie supuse aprobării Parlamentului, potrivit procedurii parlamentare,
până la împlinirea termenului de abilitare.
În ceea ce priveşte cel dintâi element obligatoriu al legii de abilitare, alin.(1) al art. 115 din
Constituţie precizează, în mod expres, că domeniile în care Guvernul poate fi abilitat să emită
ordonanţe sunt doar cele care nu fac obiectul legilor organice. Se poate deduce că astfel de ordonanţe
vor putea fi emise de Guvern, în baza unei legi de abilitare, doar în domeniul legilor ordinare. Legea de
abilitare nu va conţine, însă, o normă generală prin care va permite Guvernului posibilitatea de „a
legifera” în domenii specifice legii ordinare, pentru că alin.(2) al art. 115 restrânge şi mai mult dreptul
Guvernului de a adopta ordonanţe simple doar în domeniile care sunt stabilite de legea de abilitare,
Parlamentul fiind obligat să stabilească astfel aceste domenii.
În doctrină s-a mai punctat faptul că această formă de delegare legislativă al cărei rezultat este
ordonanţa simplă, poate privi doar competenţele recunoscute de Constituţie Parlamentului, nu şi cele
ale altor autorităţi, chiar dacă este vorba despre şeful de stat, delegarea putând fi, astfel, extinsă şi la
alte atribuţii ale Parlamentului, alături de cea de legiferare.
În ceea ce priveşte data până la care se pot emite aceste ordonanţe, alin.(2) al art.115 din
Constituţie prevede, expres şi imperativ, faptul că aceasta trebuie să fie stabilită prin chiar legea de
abilitare adoptată de Parlament. Adoptarea ordonanţelor legale ulterior împlinirii acestui termen, chiar
dacă acestea vor reglementa domenii pentru care Guvernul a fost abilitat, constituie un argument în
favoare aprecierii ca neconstituţionale a acestora, delegarea devenind caducă. Pe perioada cât îi este
acordată abilitarea, Guvernul poate nu doar a adopta ordonanţe, ci şi a le modifica sau chiar abroga
pentru ca odată ce abilitarea a încetat, Guvernul să poată acţiona în acest sens doar prin exercitarea
dreptului de iniţiativă legislativă, existând însă riscul ca Parlamentul să nu-şi însuşească punctul de
vedere al Guvernului sau să şi-l însuşească cu modificări.
Legiuitorul constituant nu a fost la fel de categoric şi atunci când a lăsat, conform alin.(3) al
art.115 din Constituţie, la aprecierea legiuitorului ordinar includerea în legea de abilitare a
obligativităţii supunerii aprobării Parlamentului, potrivit procedurii parlamentare, a ordonanţelor emise
până la împlinirea termenului de abilitare. În cazul în care această ultimă condiţie este prevăzută,
nerespectarea termenului până la care ordonanţele pot fi supuse aprobării de către Parlament, va atrage
încetarea de drept a efectelor acestora, valabilitatea lor fiind practic condiţionată de supunerea, în acest
interval de timp, spre dezbatere şi aprobare Parlamentului.
Spre deosebire de ordonanţa legală, alin. (4)-(6) ale art. 115 din Constituţia, republicată, prevăd
regimul constituţional de excepţie – cel al ordonanţelor de urgenţă precizând că în situaţii
5
extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, urgenţa acestora trebuind să fie explicată, în
mod obligatoriu, în conţinutul ordonanţei, Guvernul poate emite, fără a fi emisă o lege de abilitare
prealabilă în acest sens, ordonanţe de urgenţă. Textul constituţional precizează expres domeniile în care
nu pot fi adoptate ordonanţe de urgenţă, dar şi condiţiile în care aceste ordonanţe vor intra în vigoare.
Astfel, este necesar ca ordonanţa de urgenţă să îndeplinească două condiţii cumulative pentru a intra în
vigoare:
•să fie depusă spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată. Dacă nu se
află în sesiune, Camerele vor fi convocate în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de
la trimitere;
•să fie publicată în Monitorul Oficial.
Camera sesizată are obligaţia ca, în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, să se pronunţe
asupra ordonanţei, în caz contrar, ordonanţa se consideră adoptată şi se trimite celeilalte Camere care
decide tot în procedură de urgenţă.
Legea noastră fundamentală condiţionează Guvernul în emiterea de ordonanţe de urgenţă de
respectarea, cumulativă, a două reguli:
- existenţa unei situaţii extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată, Guvernul având
obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul ordonanţei;
- domeniul sau domeniile în care ordonanţa de urgenţă este emisă putând coincide cu cel sau cele al/ale
legilor ordinare sau organice, aşadar, în niciun caz, al legilor constituţionale – a căror adoptare este o
atribuţie exclusivă a Parlamentului, şi, oricum normele ordonanţei de urgenţă nu pot afecta regimul
instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie,
drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.
Referitor la prima regulă, doctrina recunoaşte caracterul excepţional şi provizoriu al normei
reglementate prin ordonanţa de urgenţă, caracter justificat prin necesitatea de a reglementa cu rapiditate
sau urgenţă, situaţii ce nu pot aştepta parcurgerea procedurii legislative, situaţii în care nu se pot
încadra cele avute în vedere expres de lege şi când interesul public lezat de caracterul anormal şi
excesiv al cazurilor excepţionale justifică intervenţia Guvernului pe calea ordonanţei de urgenţă.
Definită în doctrină ca fiind „o situaţie imprevizibilă, care se abate de la regulile sau aşteptările
obişnuite, de natură să întreţină, să determine ori să favorizeze periclitarea interesului public,
implicând, din acest motiv şi în lipsa altor mijloace constituţionale imediate, măsuri urgente pentru
înlăturarea sau prevenirea pericolului, aplicabile de îndată, măcar parţial”, situaţia extraordinară
trebuie să fie identificată de Guvern atât în nota de fundamentare a proiectului ordonanţei de urgenţă,
cât şi în expunerea de motive a proiectului legii de aprobare a acestei ordonanţe ce va fi înaintat
Parlamentului spre dezbatere şi aprobare. Se justifică astfel şi urgenţa, dar şi necesitatea reglementării
prin această procedura a unei situaţii juridice ce ar putea face şi obiectul reglementării printr-o lege,
permiţându-i-se Guvernului să adopte un act normativ cu rang de lege prin care derogă, modifică,
suspendă sau abrogă alte legi sau dispoziţii din legi adoptate de Parlament, „sărind” astfel peste
procedura legislativă comună.
În ceea ce priveşte domeniile în care pot fi adoptate ordonanţe de urgenţă, prin prevederile
constituţionale actuale s-a statuat că ordonanţele de urgenţă pot fi emise şi în domeniul legii organice,
caz în care aprobarea lor se face cu majoritatea cerută de art. 76 alin.(1) al Constituţiei, republicată,
pentru aprobarea legilor organice, respectiv cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere.
Revizuirea Constituţiei a stabilit, însă, limitele în care pot fi emise ordonanţele de urgenţă nu
doar prin raportare la categoriile de legi prevăzute de art. 73 (legi constituţionale, legi organice şi legi
ordinare), ci şi la anumite materii, prin alin.(6) al art. 115 reglementându-se expres aceste limite de
admisibilitate a ordonanţelor în cauză.
Astfel, sfera acestor limite include:
♦ legile constituţionale, dispoziţie prin care s-a înlăturat orice dubiu cu privire la posibilitatea emiterii
de ordonanţe de urgenţă în domeniul rezervat acestor categorii de legi şi reconfirmarea, indirectă, a
6
posibilităţii Guvernului de a emite ordonanţe de urgenţă şi în domeniile legii organice, nu doar în cele
ale legii ordinare;
♦ regimul instituţiilor fundamentale ale statului. Terminologia folosită de legiuitorul constituant ar
permite, în mod aparent şi poate chiar rău intenţionat, o interpretare restrictivă potrivit căreia aceste
instituţii ar fi doar autorităţile cuprinse în Titlul III din Constituţie, corespondente celor trei clasice
puteri – legislativă, executivă şi judecătorească. Or democraţia constituţională nu se poate circumscrie
doar la aceste autorităţi, „cât şi la instituţiile fundamentale ale statului, al cărui rol constituţional îl
reprezintă tocmai „gardarea” funcţionării autorităţilor publice” prin care se realizează cele trei puteri,
precum Curtea Constituţională a României, Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Consiliul
Economic şi Social. Pe de altă parte, dacă legiuitorul constituant ar fi dorit să restrângă sfera acestor
instituţii, ar fi avut posibilitatea de-a o face în mod expres.
♦ drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie. Se asigură astfel o protecţie suplimentară
a drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale, legiuitorul constituant asigurându-se că nici
chiar o restrângere a exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi în condiţiile expres menţionate de
art.53 din Constituţia, republicată, nu se va putea reglementa decât printr-o lege ca act juridic al
Parlamentului, şi nu printr-un act normativ cu aceeaşi forţă juridică, dar expresie a delegării legislative,
adoptat de Guvern.
♦ drepturile electorale. Conform punctelor de vedere exprimate în doctrină, această enumerare trebuie
înţeleasă ca o repetiţie de întărire, dar şi o subliniere a legiuitorului că, sub nici o formă, printr-o
ordonanţă de urgenţă nu poate fi afectat regimul de realizare al drepturilor electorale, neputând fi
adoptate legi sau coduri electorale.
♦ măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică. Astfel se realizează o corelare mai
evidentă a art. 44 cu art. 115 din Constituţia României, republicată, art. 44 fiind temeiul constituţional
al dreptului de proprietate privată şi care prin alin.(3) şi (4) fie condiţionează posibilitatea de a trece în
proprietate publică a unor bunuri cu respectarea unor condiţii expres specificate atunci când aceasta se
realizează prin expropriere, fie interzice clar, fără putinţă de tăgadă, această posibilitate dacă aceasta s-
ar produce prin naţionalizare sau prin orice alte măsuri de trecere silită în această proprietate a
bunurilor pe baza apartenenţei sociale, etnice, religioase, politice sau de altă natură discriminatorie a
titularilor.
Alin.(7) şi (8) ale art. 115 din Constituţie specifică faptul că ordonanţele cu care Parlamentul a
fost sesizat se aprobă sau se resping printr-o lege în care vor fi cuprinse şi ordonanţele ale căror efecte
au încetat pentru că nu au fost supuse aprobării, potrivit legii de abilitare, până la împlinirea termenului
de abilitare, iar, dacă este cazul, prin această lege de aprobare sau respingere vor fi reglementate şi
măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei. Pentru că
textul constituţional nu face nici o precizare cu privire la ce ordonanţe – cele emise în baza legii de
abilitare sau cele de urgenţă – vor fi cuprinse de o astfel de lege prevăzută la alin.(7) art. 115 din
Constituţia, republicată, considerăm că legiuitorul constituant a avut în vedere ambele tipuri de
ordonanţe, fără a distinge între acestea.
Sub aspectul naturii juridice, ordonanţa, fiind, ca şi hotărârea de Guvern, un act care provine de
la Guvern, „încorporează exclusiv voinţa acestuia, ca şef al executivului şi ca autoritate supremă în
administraţia publică, fiind sub aspectul naturii juridice act administrativ”. Această afirmaţie ar fi
valabilă dacă luăm în considerare numai unele dintre prevederile Constituţiei, republicate, anume art.
108 alin. (1)-(3) şi art. 115. Însă, nu putem ignora prevederile art. 146 lit.d) din ale aceluiaşi act
normativ, potrivit cărora şi ordonanţa guvernamentală, alături de lege, poate fi supusă controlului de
constituţionalitate a posteriori. Interpretarea sistematică a dispoziţiilor amintite permite a se afirma
faptul că ordonanţa apare „ca un act administrativ aflat într-un regim juridic mixt, de drept
constituţional şi de drept administrativ”, păstrându-şi această trăsătură – de act administrativ – până la
data aprobării ei de către Parlament conform procedurii constituţionale.

7
 Pe de altă parte, distingând între ordonanţa adoptată în temeiul legii de abilitare şi ordonanţa de
urgenţă adoptată, dar în temeiul prevederilor constituţionale, Curtea Constituţională a precizat că
„ordonanţa de urgenţă nu este o varietate a ordonanţei pe baza legii de abilitare, ci o măsură de ordin
constituţional ce permite Guvernului, sub controlul strict al Parlamentului, să facă faţă unui caz
excepţional”, astfel precum am precizat deja.

3. Actele ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate

Precum majoritatea constituţiilor altor state, nici Constituţia României în vigoare nu conţine
reglementări referitoare la posibilitatea ministerelor şi a celorlalte organe ale administraţiei publice
centrale de specialitate de a emite sau adopta acte juridice, fie cu caracter normativ, fie cu caracter
individual.
Prevederile Constituţiei, precum şi cele ale Codului administrativ recunosc miniştrilor o
anumită competenţă materială ceea ce presupune şi recunoaşterea, implicit, a dreptului acestora de a
emite acte normative prin care să-şi realizeze atribuţiile. Însă, actele emise astfel de către miniştri nu
trebuie să fie confundate cu cele la adoptarea cărora miniştri participă în calitatea lor de membri ai
Guvernului. În acest context actele juridice sunt emise de către miniştri în exercitarea competenţei
materiale anterior menţionată, art. 57 din Codul administrativ, precizând că aceste acte pot fi ordinele şi
instrucţiunile, cu caracter normativ sau individual.
Ministerele sunt organizate numai în subordinea Guvernului, aşadar şi actele pe care miniştri le
emit în exercitarea atribuţiilor ce le revin în calitate de conducători ai acestora, se vor supune
principiului ierarhiei juridice şi principiului subordonării administrative. Astfel, acestea trebuie să fie
emise cu respectarea actelor normative cu o forţă juridică superioară, precum legi, ordonanţe sau
hotărâri guvernamentale. De asemenea, la solicitarea Guvernului, ca organ ierarhic superior, unui
ministru i se poate solicita, fie pe motive de legalitate, fie de oportunitate, retractarea unui astfel de act,
revocarea actului putând fi făcută chiar şi de către Guvern.
În doctrină s-a subliniat că ordinele sunt, de regulă, acte administrative cu caracter individual,
iar instrucţiunile sunt acte administrative cu caracter normativ, după cum, de altfel, şi denumirea lor o
sugerează. Se subliniază şi faptul că alături de categoria precizată a ordinelor mai pot fi identificate
două alte categorii, anume cea a ordinelor cu caracter normativ, respectiv a ordinelor prin care se
aprobă norme, metodologii, regulamente, chiar şi instrucţiuni, etc. În prezent, prin art. 57 alin. (2) din
Codul administrativ se prevede faptul că prin ordine se pot aproba norme metodologice, regulamente
sau alte categorii de reglementări care sunt parte componentă a ordinului prin care se aprobă. Această
prevedere ne îndreptățește să afirmăm că ordinele miniștrilor pot fi acte administrative cu caracter
normativ sau cu carcater individual.
În virtutea competenţei materiale pe care le-o recunoaşte actul normativ de organizare şi
funcţionare, precum şi a principiului simetriei, se recunoaşte şi conducătorilor organelor centrale de
specialitate organizate fie în subordinea Guvernului, fie a ministerelor dreptul de a emite acte
administrative, inclusiv cu caracter normativ, predominate, sub aspectul volumului, trebuind să fie
totuşi cele cu caracter individual. Pe de altă parte, în emiterea acestor acte administrative va trebui a se
ţine cont atât de principiul ierarhiei juridice, cât şi de cel al subordonării administrative.
Fiind acte administrative, inclusiv cele emise de miniștri, în temeiul art.21 coroborat cu art.52
din Constituţie, aceste acte vor fi putea fi atacate în faţa instanţei de contencios administrativ, excepţie
făcând acele acte care intră în sfera finelor de neprimire prevăzute de art.126 alin.(6) din Constituţie, în
condițiile, termenele și conform procedurii stabilite prin Legea nr. 554/2004.
Apreciem că posibilitatea de a emite acte juridice trebuie să fie recunoscută şi autorităţilor
administrative autonome tot în vederea realizării propriei lor competenţe. De altfel, conform
prevederilor art. 74 ale Codului administrativ, în exercitarea propriilor atribuții prevăzute de lege,
8
autoritățile administrative autonome emit sau adoptă acte administrative care pot avea caracter
normativ sau individual – cele cu caracter normativ se vor publica în Monitorul Oficial al României,
Partea I, cu excepțiile prevăzute de lege. Denumirea acestor acte va fi stabilită prin legea de înființare a
autorității administrative autonome.
Producerea efectelor juridice de către actele administrative anterior menţionate este condiţionată
fie de aducerea la cunoştinţă publică a celor cu caracter normativ, fie de comunicarea celor cu caracter
individual. În acest sens, prin art.11 alin. (1) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare, se impune obligaţia publicării şi a actelor normative ale autorităţilor
administrative autonome, precum şi a ordinelor, instrucţiunilor şi alte actelor normative emise de
conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate, în Monitorul Oficial al României,
Partea I.
Atâta timp cât unii dintre conducătorii acestor autorităţi din cadrul administraţiei publice
centrale de specialitate fac parte din categoria oamenilor politici, precum sunt miniştri, apreciem că se
poate vorbi şi despre acte politice care, evident, nu pot produce efecte juridice, precum ar fi declaraţiile
sau opiniile politice.