Abstract

Trecând de la apariția unui al treilea strat de integrare constituțională europeană, așa cum sunt
întruchipate de acele diverse agenții și instituții chemate să promoveze umanitatea drepturile
și statul de drept, articolul se concentrează pe rolul Comisiei de la Veneția ca descrisă de o
carte recentă a lui Sergio Bartole. În special, se oprește asupra evoluției a Comisiei de la
Veneția, asupra diferitelor funcții care i-au fost încredințate, la relația cu alți actori
instituționali, pe domeniile sale de intervenție și, în sfârșit, asupra contribuției metodologice
pe care o poate aduce acțiunea sa la înființarea unui patrimoniul constituțional european.

1. Un al treilea strat de integrare constituțională europeană?

Până astăzi, spațiul constituțional european a fost rezultatul unei interacțiuni complexe a
diferiților actori și instituții, care funcționează la diferite niveluri, care poate fi legată
aproximativ de diviziunea dintre politici și subiecte jurisdicționale, atât naționale, cât și
internaționale. Întregul edificiu al Dreptul constituțional european, în ciuda deficiențelor și
inconsecvențelor sale, a apărut în ultimele decenii mai ales din interacțiunea politicii și
activitatea judiciară. Multă vreme, a fost greu să găsesc alte surse pentru acestea principii,
instituții și proceduri care conturează astăzi Europa ca a peisajul constituțional.
În ultimii ani, acest edificiu constituțional a fost adăugat progresiv cu un al treilea strat, în
care au fost instituții precum agențiile și comisiile i se încredințează sarcini tehnice și
specializate, cum ar fi consiliere și monitorizare funcții, în domenii sensibile din punct de
vedere constituțional, cum ar fi controlul democratic standardele, protecția drepturilor
fundamentale și apărarea statului de drept.
În cadrul acestui nou sfer al integrării constituționale europene actorii principali sunt Agenția
pentru Drepturi Fundamentale a Uniunii Europene (UE).
(fra), instituțiile naționale pentru drepturile omului (nhri) înființate conform la Principiile de
la Paris din 1993 și la Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept (mai bine cunoscut
sub numele de Comisia de la Veneția). Aceste organe acționează într-un mod preponderent
fragmentat și rareori sunt învestiți cu reglementări directe funcții. Cu toate acestea, activitatea
lor de consiliere și monitorizare joacă un rol din ce în ce mai mare rol crucial în mai multe
domenii legate de democrație, fundamental drepturile și statul de drept, mai ales într-un
moment în care acești trei piloni ai Constituționalismul european este sub asediu de
ascensiunea democrațiilor liberale.
În ciuda acestei importanțe tot mai mari, doar puține eseuri juridice au fost dedicate până
acum acestor instituții și, și mai important, o atenție redusă.
a fost plătit pentru impactul muncii lor asupra primelor două straturi menționate de mai sus,
adică cea a activității politice și a hotărârilor judecătorești. În special, cel Comisia de la
Veneția a avut o relevanță crucială, în ultimii treizeci de ani, în guvernarea tranzițiilor
constituționale în Europa de Est și în monitorizarea de aplicare a criteriilor democraţiei
liberale.

Toate aceste subiecte sunt acum examinate de Sergio Bartole, fost membru al Comisia de la
Veneția, care urmărește să clarifice aspectele politice și constituționale relevanța Comisiei în
ceea ce privește numeroasele sale domenii de intervenție și, dintr-o perspectivă mai profundă,
la contribuția sa la internaționalizare de drept constituțional.
Cele opt capitole ale cărții și cele două apendice ale sale oferă o informație detaliată studiul
numeroaselor proceduri de consiliere și monitorizare instituite de către eseuri de recenzie prin
acces gratuit.
Comisia în cei treizeci de ani de activitate, când a fost chemată să intervină în multe
momente diferite de criză constituțională și tranziție (în principal) Europa de Est. În același
timp, cartea subliniază contribuția Comisiei și a mecanismului general al partenerilor săi
instituționali de la nivelul Consiliului Europei și al UE la construcții.
a unei moşteniri constituţionale europene. Potrivit lui Bartole, această noțiune (ceea ce
implică o referire clară la munca lui Alessandro Pizzorusso) identifică atât criteriul
metodologic la care trebuie să se refere comisiile şi obiectivul constituţional pe care este
chemat să-l promoveze în exercitarea sa funcții.
În loc să mă angajez într-o discuție detaliată a diferitelor capitole ale cărții, mă voi
concentra pe subiectele transversale pe care le tratează, cu o atenție specială la evoluția
Comisiei de la Veneția, la diferitele funcții pe care le-a avut încredințată, relației cu alți actori
instituționali, domeniilor sale de intervenția și, în sfârșit, la premisele metodologice și
consecințele acesteia
abordare. Acestea sunt, în opinia mea, perspectivele fundamentale care ajută la clarificarea
obiectivului principal al volumului: a face lumină asupra contribuției Comisia de la Veneția
pentru constituționalizarea Europei și pentru a explica Motivul reacțiilor de reacții pe care le-
a favorizat până acum, care depind în mare măsură de dezvoltarea clintită a
constituționalismului în unele țări din Europa de Est.
 2. De la tranzițiile constituționale la revenirea democratică: Schimbarea rolului Comisiei
de la Veneția
Probabil că nu există o modalitate mai bună de a înțelege rolul Veneției Comisia decât să se
concentreze pe evoluția sarcinilor sale principale, care s-au schimbat radical de-a lungul
deceniilor odată cu transformările din Europa.
scenariu.
Comisia a fost înființată printr-o rezoluție a Comitetului de Miniștrii Consiliului Europei în
1992, cu scopul de a oferi asistență acelor ţări europene care au experimentat democraţia
după căderea Zidul Berlinului, presupunând că activarea proceselor democratice nu ar au avut
succes „fără un cadru legal adecvat care să ofere reguli pentru aceasta exercițiu echitabil și
pentru funcționarea corectă a instituțiilor democratice” (p. 8).
Bartole este pe deplin conștient de faptul că o astfel de misiune a fost puternic condusă de
istoric și premise politice împărtășite de sistemele liberal-democratice la acea vreme, că este
de a promova coerența cu tradiția occidentală ca o condiție prealabilă pentru aderarea ţărilor
est-europene la entităţi supranaţionale europene eseuri de recenzie prin acces gratuit precum
CoE și UE. În același timp, o astfel de condiție prealabilă a fost liberă acceptat odată ce țările
care făceau parte din Pactul de la Varșovia au cerut apartenenţa acestor organizaţii europene.
Această primă fază a activității Comisiei s-a încheiat când a fost solicitată să monitorizeze
respectarea protocoalelor de condiționalitate pentru aderare către noile țări către UE, conform
criteriilor stabilite de la Copenhaga în jos în 1993. Monitorizarea funcţionează asupra
respectului democratic standardelor și privind protecția statului de drept, care stau la baza
mecanismul de aplicare a condiționalității, a fost de atunci încolo sarcina principală a
Comisiei. Acest lucru a impus necesitatea de a găsi un echilibru între mandatul său tehnic şi
politic şi o anumită flexibilitate în întocmirea unor criterii în raport cu care să se măsoare
respectarea acestor valori.
Potrivit lui Bartole, această potențială contradicție a fost rezolvată de către Comisia odată ce
a decis să se concentreze asupra dinamicii instituționale eficiente (p. 24 și urm.) și pentru a
verifica aplicarea standardelor democratice în acțiune, în ceea ce privește diferitele domenii
pe care a fost chemat să decidă (forma de guvernare, organizarea sistemului judiciar,
pluralism politic, separarea puteri etc.).
Exercitarea acestor funcții de monitorizare asupra mecanismului de condiționalitate a
favorizat tranziția la a treia fază a activității Comisiei, care coincide cu cel mai larg mandat
pe care l-a primit în ultimii ani, când controlul asupra respectării standardelor democratice,
fundamental drepturile și statul de drept au fost adresate acelor țări în care a era în joc
procesul de revenire democratică (precum Ungaria și Polonia, dar chiar şi România şi
Bulgaria). Evoluţiile care au avut loc în acestea țările din ultimul deceniu arată că disidența
lor față de democrația liberală poate cu greu contrabalansate de acele instituții tehnice,
precum Veneția Comisiei, care sunt chemate să verifice condiționalitatea post-aderare (p. 29).
Aceste reacții relevă un proiect mai profund de refuz al liberal-democratului model, care își
găsește o sursă de legitimitate în celebrarea (contra)tradițiilor constituționale locale, al căror
vehicul principal este retorica unui identitate constituțională a vizat contrastarea convergenței
asupra valorilor supranaționale.
În general, cele trei faze evidențiate de Bartole (tranziția la democrație, condiționalitatea de
preaderare și contrastul cu revenirea democratică) relevă o itinerarul Comisiei de la Veneţia
care nu justifică mai multe acuzaţii de militanţa făcută de savanţi ca Iancu şi Bobek. În
același timp, acel itinerariu arată și riscurile acțiunii sale, care devin și mai grave odată
politice autoritățile nu iau măsuri suficiente pentru a preveni procesul de alunecare în spate.

3. Activitatea de stabilire a standardelor și problema europeană

Un alt subiect transversal care reiese din cartea lui Sergio Bartole este legat la funcţiile
specifice care au fost delegate Comisiei de la Veneţia.
Perspectiva sa de drept constituțional, puternic îndatorată dreptului comparat, se concentrează
în mai multe pagini pe criteriile stabilite de Comisie pentru a să-și ia opiniile, care se bazează
mai degrabă pe criterii, linii directoare și standarde decât privind regulile și prescripțiile
obligatorii. Acest lucru este în mod clar legat de constrângerile instituționale ale acțiunii
Comisiei, care se limitează la o consiliere.
și rolul de monitorizare în interesul instituțiilor politice precum Comitetul a miniștrilor. Pe
lângă aceasta, trebuie să se acorde atenție spațiilor și consecințele acestei activități. Pe de o
parte, Comisia trebuie să facă față aporturile mandatului politic cu necesitatea de a se referi în
mod constant la elementele esenţiale ale moştenirii constituţionale europene. Conform
Bartole, aceasta necesită o atitudine operațională specifică în abordarea principiilor
constituționale de bază, care să permită Comisiei și membrilor săi să atragă criterii specifice
pentru a constata încălcarea principiilor democraţiei şi a statului de drept. Aceasta ar putea fi
echivalată cu o „nouă formă de legiferare” (p. 48), în sensul că deciziile instituțiilor politice
ar beneficia de un ancheta tehnica solicitata unei institutii independente. Pe de altă parte,
în ceea ce priveşte consecinţele acestei activităţi de standardizare, decenalul activitatea
Comisiei de la Veneţia a dus la apariţia unui obicei drept constituțional, care merită o atenție
deosebită pentru că tratează subiect precum sistemele electorale și organizarea sistemului
judiciar, care sunt rar discutate în hotărârile judecătorești (p. 51 și urm.).

Pe lângă evoluție și funcții, un al treilea subiect pe larg luate în considerare de Bartole se

referă la mai mulţi actori instituţionali ai căror acțiunea interferează cu opiniile Comisiei de la
Veneția. El corect subliniază că activitatea Comisiei „se desfășoară între Scilla a Moștenirea
constituțională europeană și Cariddi ale constituționalului național identitățile statelor
europene” (p. 33).
Acest lucru necesită ca activitatea sa să rămână permanent în contact cu mandatul politic
emis de instituțiile delegate, dar, în calitate de entitate independentă, Comisia are datoria să
se adapteze opiniile sale în funcție de specificul țărilor și al problemelor miza. O astfel de
echilibrare complexă este probabil cel mai discutat subiect al volum și Bartole afirmă clar că
singura soluție posibilă pentru această problemă este să privim tradiția constituțională liberal-
democratică europeană ca steaua nordică care ar trebui să conducă activitatea Comisiei. În
plus,
el identifică această tradiţie cu canonul constituţionalismului occidental, că eseuri de recenzie
prin acces gratuit coincide practic cu tradiția euro-atlantică. Primatul absolut al această
tradiție produce o serie de consecințe concrete pentru activitatea de stabilire a standardelor a
Comisiei. Se poate referi la privilegiul acordat acele țări cu o democrație stabilită, care au
posibilitatea să deroge din unele principii de bază ale doctrinei constituționale, de exemplu cu
privire la la relaţiile dintre parchet şi executiv putere: întrucât nu ar trebui să existe
dependență instituțională sau funcțională pentru noile democrații, deoarece „au ratat din
punct de vedere istoric o șansă de a se dezvolta acele tradiții care ar putea preveni abuzul” (p.
62), este tolerată o excepție pentru acele țări, precum Franța, care arată în mod tradițional un
grad ridicat de conformitate cu standardele democratice. În acest caz, judecata ar trebui să fie
condusă „nu numai de lege, dar și de cultura juridică și tradițiile care s-au dezvoltat de-a
lungul anilor” (ibid.).
Nu trebuie să fim surprinși de acest dublu standard, care reflectă rolul tehnic și de consiliere
al Comisiei. În același timp, accentul pe centralitatea unor tradiții și asupra naturii periferice a
altora (cum ar fi, de exemplu, absența controlului constituțional central în unele țări nordice)
riscă să întărească activitatea Comisiei și să o împiedice să constituie patrimoniul
constituțional european într-un mod dinamic și evolutiv.
 4. Organizarea Justiţiei şi Justiţiei Constituţionale: Modele și Backlash
Trebuie acordată o privire mai atentă unui alt subiect transversal al volumului, adică este cea
referitoare la domeniile de intervenție ale Comisiei.
În special, Bartole subliniază că organizarea sistemului judiciar și justiția constituțională sunt,
în primul rând, elementele identificatoare ale statul de drept european și doctrina separării
puterilor. Cu privire la sistemul judiciar, cartea ține cont de problema independenței judiciare
și de consecințele ei instituționale, precum diferitele modele ale consiliilor judiciare din
Europa. Această pluralitate de modele este totuși atenuată de existența unui model care este
considerat a fi considerat preferabil din punct de vedere constituțional: modelul
mediteranean, care coincide cu o instituție ad-hoc, compus pentru majoritatea judecătorilor
(pentru a evita corporatismul și vechimea) și departe de a reprezenta interesele unei categorii
date (p. 74 și urm.). Împotriva acest fond, Comisia de la Veneția a contribuit la formarea o
„lege constituțională internațională a sistemului judiciar” (p. 83), care acoperă domenii
precum organizarea consiliilor, numirea judecătorilor, garanțiile procedurale în procesele
disciplinare, organizarea parchetului. Fiecare dintre aceste domenii eseuri de recenzie a fost
amenințată, în ultimul deceniu, de revenirea democratică care afectează țări precum Ungaria
și Polonia. În aceste țări, organizația a sistemului judiciar a fost prima pradă a forțelor
iliberale, așa cum se demonstrează de presiunile asupra vârstei de pensionare a judecătorilor
din Polonia și de reforma a Consiliul Naţional al Magistraturii din Ungaria, ale cărui puteri au
fost reduse în favoarea organelor numite cu majoritate parlamentară. Chiar și în alte țări
(Bartole evocă evoluții similare care au loc în Georgia, Albania și Muntenegru), perspectiva
reieșită din activitatea de monitorizare a Comisia de la Veneția spune că organizarea judiciară
este probabil unul dintre cele mai animate fronturi de luptă din Europa. Pentru soluţionarea
acestor probleme, Bartole nu invocă doar elaborarea unor reguli comune şi strategii
organizatorice, dar chiar „identificarea reglementărilor care afectează statutul individual al
judecătorilor și conținutul actelor administrative și disciplinare relevante” (p. 89).

Chiar și în ceea ce privește organizarea justiției constituționale, admite Bartole existența unui
model european, adică cel kelsenian, deși așa este nu exclude „posibilitatea unor soluții
alternative diferite de puternic sau slab sisteme de control judiciar” (p. 92). Analiza atât a
procedurii de numire a judecătorilor constituționali, cât și a diferitelor proceduri de
desfășurare
sarcinile lor arată că instanțele constituționale nu ar trebui să-și piardă niciodată natura de
„organe judiciare specifice, permanente și independente” (ibid.). In ciuda acestui,
interacțiunea concretă a trăsăturilor lor organizaționale relevă și mai mult în mod clar decât în
ceea ce privește sistemul judiciar, multe variabile diferite, adică legate de tradiţiile
constituţionale şi de relaţiile dintre actori politici. Se poate face referire la acele sisteme care
ignoră o instanță constituțională centralizată (cum ar fi Finlanda sau Țările de Jos), dar chiar
și preferința a Comisiei de la Veneția pentru controlul constituțional a posteriori (care solicită
pune sub semnul întrebării tradiția franceză, cu excepția recentă a întrebării prioritaire de
constitutionnalité) sau pentru efectele ex nunc ale hotărârilor de curțile constituționale, care
sunt considerate a fi mai respectuoase pentru securitatea juridică (p. 94 și urm.). În plus,
Bartole ne reamintește că dreptul la plângere individuală în fața curților constituționale a fost
considerat un element vital.
parte a dreptului de acces la justiție prin lista de verificare a statului de drept stabilită de
Comisia în 2015. Aceste recomandări și activitate de stabilire a standardelor, as în multe alte
domenii, s-au dovedit utile pentru a conduce activitatea constituțională pentru democrațiile
mai tinere și să acționeze ca un etalon pentru democrațiile care se confruntă un proces de
revenire. Aceleași standarde nu pot acționa ca referință pentru democrațiile consacrate care
au posibilitatea să deroge de la standarde din cauza anticorpilor lor democratici dat de tradiția
îndelungată, pluralismul politic, respectul pentru statul de drept.

5. O nouă metodologie pentru dreptul constituțional comparat?

Nu se poate încheia o recenzie a cărții lui Sergio Bartole fără să se ocupe de aceasta
provocarea metodologică care se întinde pe întreg volumul. Titlul său (The
internaţionalizarea dreptului constituţional) evidenţiază că al cincilea subiect transversal este
legat de necesitatea revitalizării instrumentelor şi metodologiei dreptului constituţional
comparat. „Internaționalizarea” de care se ocupă Bartole este intenționat într-un mod destul
de ciudat: preocuparea lui principală nu este nici dacă există poate fi un constituționalism
dincolo de stat și nici în ce măsură conținutul central al sistemelor constituționale naționale
este influențat de dreptul supranațional.
Principala preocupare metodologică a lui Bartole este dacă dezvoltarea de drept constituţional
european poate fi îmbogăţit prin acţiunea Veneţiei Comisia, a cărei sarcină principală este de
a face principiile fondatoare ale europene constituţionalismul concret operaţional pentru
conducerea deciziilor politice, astfel încât pentru a conferi dreptului supranaţional noi
dimensiuni de eficacitate. Pentru a face aceasta, metodologia acestei legi constituționale
transnaționale ar trebui să fie în primul rând comparativă, iar acest lucru ar putea ajuta dreptul
comparat să prevină riscurile (subliniate de Tushnet) ale dispariției identității metodologice.
Obiectivul de Bartole, în această perspectivă, este de a promova o abordare comparativă care
este mai mult capabil decât în trecut să înțeleagă eficiența dinamicii constituționale în pentru
a promova înființarea unui ius publicum europaeum. Cartea se referă la binecunoscuta (și
uneori abuzată) metaforă a constituției vii (p. 24 și urm.), care este amintită de Comisia de la
Veneția cu scopul de a clarifică metodele sale de anchetă și necesitatea aferentă de a
„identifica particularitatea de utilizarea acestor surse de către Comisie, care se amestecă
frecvent date juridice, experiențe practice și elaborarea doctrinară a acestor materiale” (p. 68).
În acest context, provocarea metodologică asumate de Bartole ar putea reuni acțiunea
Comisiei de la Veneția și a celorlalte agenţii şi instituţii care acţionează în domeniul
fundamental şi drepturile omului menționate mai sus, a căror metodă de anchetă este din ce în
ce mai mare datorate unui fel de abordare a dreptului social, care este capabilă să reflecte
distincția lor față de instituțiile politice și actorii judiciari. Este o abordare metodologică
nouă, care merită o atenție deosebită din partea cercetătorilor, pentru a căror cartea lui Sergio
Bartole este un excelent punct de plecare.

Definiție.– Statul de drept, concept legal, filozofic și politic, implică superioritatea

absolută a dreptului/legii/justiției asupra puterii politice într-un Stat. Condiția
fundamentală a statului de drept este deci recunoașterea supremației legii asupra
voinței celui care deține puterea. Supremația legii este recunoscută la §2 al articolului
16 din Constituția României unde se afirmă că « nimeni nu este mai presus de lege » ;
așadar justiția este unică, imparțială și egală pentru toți, ea se înfăptuiește doar în
instanțe si în numele legii. Mai mult, citim la §3 al primului articol al Constituției că
« România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului,
drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea
şi pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradițiilor democratice ale
poporului român și idealurilor Revoluției din decembrie 1989, și sunt garantate ».

Legea este superioară pentru toți cetățenii Statului iar ei, la rândul lor, trebuie să
respecte şi să se supună legii. Putem spune că statul de drept este un stat
constituțional, pentru că se bazează pe supremația Constituției și garantează
siguranța și drepturile constituționale (şi nu numai) ale cetățenilor săi.

Apariție. – Înaintea noțiunii de stat de drept, se folosea ȋn antichitate formula stat

care respectă legea ; totusi formularea conceptului de stat de drept poate fi găsită la
Aristotel. În concepția acestuia, un stat de drept are condiția ca legea să aibă
prioritate asupra voinței individuale a unui suveran sau a oricărei alte persoane și mai
ales ca agenții statului, sau magistrații, să respecte legile şi să fie gardieni și slujitori ai
legii.