Oleg TELEVCA Suport de curs

Doina CUCIURCA DREPT FINANCIAR

TEMA I.
FINANŢELE PUBLICE

1.1. NOȚIUNEA DE FINANȚE PUBLICE

Termenul finanţe îşi are originea în limba latină. Se presupune că noțiunea de finanțe
provine de la cuvintele latinești “finis”, “finare”sau “fiare”, care au semnificatia „termen de
plată”. În secolele al XIII-lea şi al XIV-lea se foloseau expresiile finatio, financias şi financia
precuniară, în sensul de „plată în bani a unei obligaţii legale”. În Franţa, în secolul al XV-lea,
se foloseau expresiile hommes de finances şi financiers, pentru denumirea arendaşilor de
impozite şi a persoanelor care încasau impozitele regelui; finance însemna un venit al statului,
iar finances - întregul patrimoniu al statului. În limba germană, în secolele al XV-lea – al XVII-
lea se întâlneau expresiile Finanz, care înseamnă plată în bani, şi Finanzer, care desemna pe
cămătar (zaraf, zgârcit).
Cu timpul termenul finanţe a căpătat un sens foarte larg, incluzând: bugetul statului,
creditul, operaţiile bancare şi de bursă ş.a., adică resursele, relaţiile şi operaţiile băneşti.
Având în vedere faptul că în țările bazate pe economia de piață, cea mai mare parte a
mijloacelor de producție se află în proprietatea privată, este necesar de a face o delimitare clară
între domeniul public şi domeniul privat al statului, ca mai apoi de a face o delimitare între
finanţele publice şi cele private.
Domeniul public include acele bunuri, care au utilitate publică, sunt bunuri de care
cetățenii se folosesc în «general», în mod gratuit ,«de regulă» aceste bunuri nu aduc venituri, pe
când cheltuielile de întreținere a lor sunt destul de mari ( ex. drumuri, parcuri, monumente,
clădiri publice ş.a).
Domeniul privat include acele bunuri pe care statul le deține ca orice proprietar si aceste
bunuri sunt aducătoare de venituri( ex. terenuri, clădiri ş.a).
Astfel, în contextul celor expuse putem stabili că expresia “finanțele publice”, este
asociată cu statul, cu unitățile administrativ-teritoriale sau cu alte subiecte de drept public, în
legătură cu veniturile, împrumuturile, cheltuielile și datoriile acestora. Diferit de acestea,

1
 Oleg TELEVCA Suport de curs
Doina CUCIURCA DREPT FINANCIAR

“finanțele private”, sunt asociate cu unitățile economice, bănci, societăți de asigurare private,
în legătură cu resursele financiare ale acestora.
Finanțele publice reprezintă, totalitatea relațiilor sociale de natura economică, care
apar in procesul realizării și repartizării în formă bănească, a tuturor resurselor necesare
statului pentru îndeplinirea sarcinilor si funcțiilor sale.
Conform Legii RM nr.181 finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale prin
finanțe publice se înțelege un ansamblu al relațiilor economice aferente formării și administrării
resurselor bugetelor componente ale bugetului public național, a datoriei publice și a altor
active publice1.

1.2. CONCEPTE PRIVIND FINANȚELE PUBLICE

Principalele concepţii referitoare la problematica sau domeniul de cercetare al finanţelor
publice pot fi încadrate în trei orientări majore, şi anume: concepţiile clasice, concepţiile
moderne și concepțiile postmoderne.
Concepţiile clasice. Concepţia clasică asupra finanţelor publice s-a format în contextul
doctrinei economice liberale, ce a dominat perioada de început a dezvoltării capitaliste,
conturându-se în secolul al XIX-lea. Conform acestei doctrine, se susţinea necesitatea liberei
iniţiative private în economie şi evitarea oricărei intervenţii din partea statului, considerat un
factor perturbator al activităţii economice.
Concepţiile moderne. Abordările doctrinare cu caracter intervenţionist s-au amplificat
mult, însă, pe fundalul crizei economice mondiale din anii 1929-1933, care a evidenţiat limitele
iniţiativei private în rezolvarea unor probleme economico-sociale cu impact profund în societate
şi disfuncţionalităţi majore ale mecanismelor economiei de piaţă, confruntată cu fenomene
perturbatoare grave. În noile condiţii, s-a abandonat teza statului-jandarm (menit să
îndeplinească sarcini tradiţionale) în favoarea celei a statului-providenţă sau al bunăstării
(welfare). Statul nu se mai limita la finanţarea acţiunilor neproductive, ci şi manifesta pregnant
prezenţa în economie, fie direct, prin dezvoltarea unor întreprinderi de stat, fie indirect prin
susţinerea şi influenţarea întreprinzătorilor de o manieră convergentă politicilor de stabilizare şi
creştere economică.
La baza concepţiei moderne intervenţioniste, stă doctrina elaborată de J.Keynes, prin cea
mai importantă operă a sa "Teoria generală a folosirii mâinii de lucru, a dobânzilor şi a banilor",
în cadrul căreia stimularea investiţiilor, atât în sectorul public, cât şi în cel privat, prin
instrumente de domeniul finanţelor publice, pentru a asigura o folosire mai completă a forţei de
muncă, ocupă un loc prioritar
Perioada liberală a finanţelor publice a fost dominată de concepţia privind
superioritatea iniţiativei particulare (idee susţinută de A. Smith, J.B. Say, Ion Ghica, Ion Ionescu
de la Brad etc.)1. Concepţiile clasice reflectă doctrina liberală potrivit căreia activitatea
economică trebuie să se desfăşoare în conformitate cu principiul „laissez-faire, laissez-passer”.
Se considera că intervenţia statului în economie ar putea perturba iniţiativa privată, libera
concurenţă, acţiunea legilor obiective ale pieţei. Statul trebuia să se limiteze la sarcinile sale
tradiţionale vizând menţinerea ordinii publice, apărarea frontierelor ţării şi întreţinerea de relaţii
diplomatice cu alte state, iar cheltuielile publice trebuiau restrânse la minimum 2. Potrivit acestei

1
Mariana-Cristina Cioponea, op.cit., p. 20;
2
Alexandru Marian, Corina-Maria Ene, Finanțe publice-modulul I, disponibil la:http://www.scribd.com/Finante-publice,
accesat la data de 13.12.2013, p. 32;
2
 Oleg TELEVCA Suport de curs
Doina CUCIURCA DREPT FINANCIAR
concepţii, sarcina finanţelor publice consta în asigurarea resurselor financiare necesare
întreţinerii şi funcţionării instituţiilor publice. Impozitele, împrumuturile şi celelalte mijloace de
procurare a resurselor financiare trebuiau astfel utilizate încât să aibă caracter neutru, să nu
modifice relaţiile socio-economice existente. Păstrarea echilibrului între veniturile şi cheltuielile
bugetare era considerată drept o cerinţă fundamentală a bunei gestiuni, esenţa finanţelor publice 3.
Este o perioadă în care prevala doctrina liberalismului economic, preocuparea specialiştilor fiind
orientată îndeosebi spre problemele legate de procurarea resurselor necesare statului şi utilizarea
lor eficientă. De asemenea, se urmărea modul de repartizare a sarcinilor fiscale pe categorii de
plătitori, modul de contractare şi rambursare a împrumuturilor, întocmirea şi executarea
echilibrată a bugetului, respectarea anumitor reguli de disciplină financiară şi de bună gestionare
a fondurilor, conceptul de finanţe avea un pronunţat caracter juridic4.
Concepţiile moderne iau naştere după primul război mondial, ca urmare a unor
crize economice grave. O caracteristică a acestei etape de evoluţie a finanţelor publice este
afirmarea tot mai insistentă a doctrinei intervenţioniste, conform căreia statul este chemat să
exercite un rol activ în viaţa economică, să influenţeze procesele economice, să corecteze
evoluţia ciclică, să prevină crizele sau cel puţin să le limiteze efectele negative. Este apreciată şi
încurajată intervenţia statului în economie prin măsuri ca: acordarea de subvenţii şi de facilităţi
întreprinderilor private, acţiuni pentru combaterea şomajului, acţiuni pentru restabilirea
echilibrului general economic vremelnic perturbat, acţiuni pentru redresarea economiei
stagnante, etc. 5.
Finanţele publice devin un mijloc de intervenţie a statului în economie.
Preocuparea principală a specialiştilor devine studierea instrumentelor cu ajutorul cărora statul
poate interveni în viaţa economică, a modalităţilor de influenţare a proceselor economice şi a
relaţiilor sociale. Se analizează mijloacele de intervenţie ale statului în economie prin
intermediul cheltuielilor şi veniturilor publice. John Maynard Keynes este un susţinător al acestui
curent de gândire, prin politici bugetare, monetare şi valutare, în influenţarea proceselor
economice spre un curs favorabil. Analiza keynesiană a permis integrarea finanţelor publice în
activitatea economică, ca instrument esenţial în reglarea pe care puterea publică încearcă să o
pună în funcţiune6.
Locul „statului jandarm” a fost luat de „statul providenţă” (sau statul bunăstării
generale), care îşi extinde sensibil aria preocupărilor. În ceea ce priveşte activitatea economică a
statului, se afirmă tot mai mult doctrina intervenţionistă, potrivit căreia autoritatea publică este
chemată să joace un rol activ în viaţa economică, să influenţeze procesele economice, să
cerceteze evoluţia ciclică şi să prevină crizele sau, cel puţin, să ia măsuri pentru înlăturarea
efectelor negative ale acestora7.
Finanţele publice contemporane se caracterizează printr-o schimbare de
dimensiune care a transformat raportul lor cu economia generală. Această schimbare îmbracă un
aspect cantitativ (ponderea financiară a statului şi componentele sale în PIB), precum şi un
aspect calitativ, întrucât au apărut şi s-au dezvoltat cheltuielile publice de tip nou, în special
cheltuielile de transfer. Aşadar, finanţele publice constituie o parte a relaţiilor băneşti prin
intermediul cărora, în procesul repartiţiei produsului intern brut se formează, se repartizează şi se
3
Ioan Condor, op.cit., p.26 ;
4
I. Văcărel, Gh. D. Bistriceanu, G. Anghelache, M. Modnar, F. Bercea, T. Moșteanu, F. Georgescu, op.cit., p.29;
5
Ioan Condor, op.cit., p.26 ;
6
Petre Brezeanu, Finanțe europene, Editura C.H. Beck, București, 2007, p. 21;
7
Alexandru Marian, Corina-Maria Ene, op.cit., p. 33;
3
 Oleg TELEVCA Suport de curs
Doina CUCIURCA DREPT FINANCIAR
utilizează fondurile necesare îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor statului8.
În perioada 1978-1980, apar curente neokeynesiste şi neoliberale, care încearcă să
adapteze teoria clasică a liberalismului economic, adică cea keynesistă, la noile condiţii
economice postbelice. Trăsătura specifică a acestor concepţii o reprezintă armonizarea
intereselor şi intervenţiei statului cu cele ale sectorului privat. Se recomandă, în aceste concepţii
denumite şi contemporane ale finanţelor publice, intervenţia statului pentru a stabili cadrul
juridic al concurenţei, baza funcţionării armonioase a mecanismului preţurilor şi a împiedicării
abuzurilor monopolurilor9. Aceste concepţii susţin stimularea ofertei şi se pronunţă împotriva
intervenţiei statului în economie prin metoda stimulării cererii. Se lansează conceptul economiei
sociale de piaţă (Ludwig Erhard), în cadrul acestui concept statul urmând să intervină: pe calea
socialului, pe calea politicii fiscale, să efectueze redistribuiri când acestea sunt necesare, dar
intervenţia statului să nu vizeze mecanismele intime ale pieţei. Numai în mod cu totul
excepţional ar interveni statul şi în mecanismul economic după regulile pieţei, dar numai asupra
consecinţelor, şi nu asupra regulilor de joc ale pieţei. Astfel, s-a acordat prioritate mediului
economic faţă de intervenţia directă a statului, s-a dat întâietate producţiei (influenţării ofertei) şi
au intervenit modificări în redistribuirea valorii adăugate în favoarea producţiei, dirijismul fiind
înlocuit cu stimularea iniţiativei10.
Se consideră că, în prezent, finanţele publice joacă două roluri. În primul rând, ele
reprezintă un mijloc de acoperire a cheltuielilor cu funcţionarea sectorului public, iar în al doilea
rând, finanţele publice sunt un mijloc de intervenţie economică şi socială.
Neoliberalismul [3, p.266-270] este una dintre doctrinele liberalismului economic, ale
căror adepţi consideră că activitatea economică este supusă unei ordini naturale. Deşi, în cazul
neoliberalilor, această ordine nu este absolutizată, aşa cum o făceau liberalii clasici, totuşi anume
de la acest concept de bază îşi trag originea toate celelalte idei ale neoliberalilor, şi anume:
1) activitatea economică este reglementată de nişte legi economice obiective;
2) temelia libertăţii individuale este proprietatea privată, care trebuie să fie inviolabilă;
3) relaţiile între agenţii economici se desfăşoară în cadrul liberei concurenţe. Apărarea
concurenţei constituie una dintre funcţiile principale ale statului;
4) preţurile se stabilesc în mod liber;
5) obiectivul intervenţiei statului în viaţa economică îl constituie crearea cadrului
instituţional necesar pentru buna funcţionare a mecanismelor pieţei, şi nu procesul de producţie,
cum considerau keynesienii.

Concepţiile postmoderne sau contemporane despre finanţele publice

Începuturile acestora pot fi atribuite convenţional perioadei aferente crizei politicii
bugetare keynesiste de reglementare a cererii agregate care a demarat în anii 1978-1980. În
această perioadă apar curentele de gândire neokeynesist şi neoliberal, care încearcă să
reacţioneze şi să adapteze teoria clasică a liberalismului economic, respectiv cea keynesistă, la
noile condiţii economice.
Caracteristica esenţială a neokeynesismului constă în trecerea de la metoda statică de
analiză la metoda dinamică; îmbinarea microanalizei cu macroanaliza, cu accent pe aceasta din

8
Hoanţă Nicolae, op.cit., p. 114;
9
Angela Secrieru, Finanţele publice. Instrumente şi mecanisme financiare de intervenţie guvernamentală, Editura
Epigraf, Chişinău, 2004, pp.43-45;
10
Ibidem, p.46;
4
Oleg TELEVCA Suport de curs
Doina CUCIURCA DREPT FINANCIAR

urmă; armonizarea intereselor şi intervenţiei statului cu cele ale sectorului privat.

Neoliberalismul recomandă intervenţia statului pentru a stabili cadrul juridic al
concurenţei, baza funcţionării armonioase a mecanismului preţurilor şi a împiedicării abuzurilor
monopolurilor.

1.3. STRUCTURA ȘI TRĂSĂTURILE CARACTERISTICE ALE FINANȚELOR

PUBLICE
Din cele mai vechi timpuri în structura finanţelor publice s-au evidenţiat două principale
elemente distincte: venituri publice şi cheltuieli publice. Acestora li s-au adăugat de-a lungul
timpului şi alte elemente: bugetul statului, finanţele locale şi bugetele unităţilor administrativ-
teritoriale, împrumuturile de stat sau creditul public, precum şi finanţele organizaţiilor
internaţionale.
Odată ce Republica Moldova a devenit un stat independent, în legătură cu dezvoltarea
economică în conformitate cu principiile economiei de piață, odată cu transformările sociale și
politice ce au avut loc, elementele structurale ale finanțelor publice la etapa actuală sunt:
1. Sistemul bugetar;
2. Fondurile de urgență;
3. Fondurile întreprinderilor şi instituţiilor publice;
4. Asigurarea de stat obligatorie;
5. Creditul public.
Trăsăturile caracteristice ale finanţelor publice:
* Sunt relaţii sau raporturi cu caracter economic întrucât ele apar în procesul formarii,
repartizării si utilizării produsului social.
* Sunt relaţii ce îmbracă o forma bănească, întrucât ele apar în procesul de producţie -
reproducţie și circulaţie a mărfurilor, apar în procesul retribuirii muncii, apar în relaţiile dintre
autorităţile publice, instituţiile publice, agenţii economici și populaţia.
* Sunt relaţii fără echivalent, întrucât nu presupun în mod necesar o contra-prestaţie directă
din partea subiectului beneficiar al mijloacelor băneşti (ex. o societate comercială care a vărsat la
buget o sumă de bani cu titlu de impozit sau taxă, nu are dreptul să solicite statului, nici o
prestație de egală valoare și imediată).
* Mijloacele băneşti sub care se prezintă relaţiile financiare nu se rambursează (ex. sunt
mijloacele de formare ale bugetului public naţional sau transferurile către populaţie sub forma de
salarii, pensii, burse, alocaţii, etc). Totuși, de la această regulă, sunt și careva excepții (ex.
împrumuturile publice, TVA).

1.4. FUNCȚIILE FINANȚELOR PUBLICE.

Funcția de repartiție - a finanțelor publice cunoaște două faze distincte, dar care sunt
strâns legate între ele, e vorba de constituirea fondurilor bănesti și de distribuirea acestora.
La constituirea fondurilor bănești (prima fază) participă următoarele subiecte: societățile
comerciale, indiferent de forma de proprietate asupra capitalului statutar și de forma
organizatorico-juridică; instituțiile publice și unitățile subordonate acestora; populația;. Aceste
subiecte contribuie la formarea fondurilor bănești prin: impozite, taxe, contribuţii de asigurări
medicale, contribuții de asigurări sociale, amenzi, penalități; majorări de întârziere, dobânzi,
donații, etc.

5
Oleg TELEVCA Suport de curs
Doina CUCIURCA DREPT FINANCIAR

A doua fază - distribuirea fondurilor de resurse financiare publice pe beneficiari –

persoane fizice şi juridice. Prin repartiţia produsului național brut se înțelege atât distribuirea
primară cât și redistribuirea acestuia.
Distribuirea primară a produsului național brut constă în împărțirea acestuia între
participanții nemijlociți la procesul producției materiale (ex. salariații, băncile primesc ratele de
credit scadente și dobânzile pentru creditele acordate).
Procesul redistribuirii produsului național brut cuprinde două faze: mobilizarea și
dirijarea unei părți din produsul național brut deja distribuit.
Mobilizarea (prima fază) cuprinde acele relații social-economice exprimate valoric
(instrumente bancare și financiare), cu ajutorul cărora se atrage, prin mecanismul economic,
financiar și bancar, prin organele financiare și bancare, prin sistemul prețurilor, precum și pe
calea prestărilor de servicii o parte din veniturile agenților economici, adică are loc formarea
fondurilor financiare și bancare.
Dirijarea (a doua fază) cuprinde relațiile bănești prin intermediul cărora sunt dirijate și
folosite aceste fonduri bănești - împreună cu o parte a resurselor bănești mobilizate în procesul
distribuirii produsului național brut – către sfera social-culturală, administrație, ordine publică,
apărare națională, precum și în mod diferențiat către grupele de populație care nu au primit nici
un venit sau au primit venituri insuficiente în procesul distribuirii primare a produsului național
brut.
Funcția de control - exercitarea funcţie de control este determinată de faptul că fondurile
financiare, care se formează la dispoziţia statului, aparţin întregii societăţi. Funcția de control a
finanțelor se exercită asupra tuturor unităților productive și neproductive, determinând și
verificând întrebuințarea rațională a resurselor materiale, de muncă și bănești, stimulând
creșterea producției și a rentabilității. Funcţia de control se exercită prin intermediul unor organe
specializate ale statului: Ministerul Finanţelor, Banca Naţională a Moldovei, Curtea de Conturi,
Inspecția Financiară, Serviciul Fiscal, Serviciul Vamal.

1.5. ACTIVITATEA FINANCIARĂ A STATULUI

Astfel, prin activitatea financiară a statului, înțelegem activitatea statului pentru
formarea, repartizarea și utilizarea mijloacelor financiare, care asigură dezvoltarea și îndeplinirea
funcțiilor sale.
La etapa actuală, activitatea financiară a statului Republica Moldova constă în:
- Activitatea bugetară, soldată cu elaborarea, adoptarea, executarea și încheierea bugetului
public național.
- Activitatea financiară a statului este orientată în sfera repartizării resurselor financiare,
între autoritățile publice centrale și cele locale, ce are importanță majoră pentru dezvoltarea
social-economică, culturală atât la nivelul întregului stat, cât și la nivelul unei unități
administrativ-teritoriale.
- Activitatea financiară a statului nostru, în toate timpurile, dar mai ales în ultima perioadă
are loc în condițiile colaborării cu organismele financiare internaționale – Fondul Monetar
Internațional, Banca Mondială, Banca Centrală Europeană, Banca Europeană de Reconstrucție și
Dezvoltare ș.a., activitate ce se soldează cu contractarea de împrumuturi, acordarea de granturi,
favorabile executării în ritm normal al bugetului de stat, la fel și implementarea reformelor în
diverse sectoare ale economiei naționale.

6
Oleg TELEVCA Suport de curs
Doina CUCIURCA DREPT FINANCIAR

- Colaborarea economică bilaterală și multilaterală, ce se finalizează cu adoptarea diferitor

convenții ( ex. convenții cu privire la împrumuturi externe, convenții cu privire la evitarea dublei
impuneri).
Statul îndeplinește activitatea financiară prin intermediul organelor sale. Avem organe cu
competență generală, care au importante atribuții și în domeniul finanțelor publice și organe cu
competență specială în acest domeniu.
Din prima categorie fac parte: Parlamentul, Președintele statului, Guvernul, autoritățile
publice locale.
Organele cu competență specială la rândul lor se împart în două grupe și anume:
- Organele statale care desfășoară activitate financiară, în legătură cu îndeplinirea
atribuțiilor de bază (ex. ministerele, seviciile, agențiile etc.).
- Organele statale a căror activitate financiară este de bază. Din această categorie fac parte
în principal:
a) Ministerul Finanțelor2.
b) Curtea de conturi3.
c) Banca Națională a Moldovei4.

7
Oleg TELEVCA Suport de curs
Doina CUCIURCA DREPT FINANCIAR