Autorităţi administrative

autonome – curs 2
1. Incertitudinea noţiunii
2. Caracteristicile autorităţilor
administrative autonome
3. Crearea autorităţilor administrative
autonome
 1. Incertitudinea noţiunii:
Autonom - Independent
Diferenţă între sintagma folosită de către
constituantul român - autorităţi administrative
autonome - şi aceea utilizată de către jurisprudenţa
franceză - autorităţi administrative independente.
Există oare o diferenţă între cele două categorii?
Dicţionarul explicativ al limbii române defineşte
termenul de "independent" prin cel de "autonom" şi
invers, pe cel de "autonom" prin "independent“
Din punct de vedere gramatical ca cei doi termeni apar
ca fiind sinonimici
Sunt termenii sinonimici şi d.p.d.v juridic?
Care ar fi raţiunea folosirii de către constituantul
român din 1991 a termenului de "autonom" în
detrimentul celui de "independent" utilizat începând
cu mai bine de trei decenii în urmă de către doctrina
juridică franceză şi de către jurisdicţiile constituţionale
şi administrative din hexagon?
Cei doi termeni prezintă o diferenţă de semantică:
independent "sună" mai puternic decât autonom;
independent conduce cu gândul la o nondependenţă
de tip absolut, autonom la una relativă
Posibilă explicaţie:
Momentul revoluţiei române din 1989 probabil că era
prea aproape de cel în care constituantul a decis prin
adoptarea Constituţiei din 1991 să consacre
posibilitatea de creare a unor organisme care la prima
vedere ar părea că scapă controlului etatic
Conştiinţa constituantului român cu siguranţă era încă
impregnată de efectele negative rezultate din
experienţa societăţii româneşti condusă de instituţii şi
persoane care scăpau efectiv oricărui control
 2. Caracteristicile autorităţilor
administrative autonome
1. Autorităţi
Sensul uzual al termenului de "autoritate“, în limbajul
juridic, semnifică exercitarea unei puteri de
comandament, de decizie
G. Dupuis, autoritatea "(...) se distinge de un agent; ea
exercită competenţe şi nu se mulţumeşte doar în a
îndeplini atribuţii; ea poate să modifice ordinea juridică
prin acte normative unilaterale sau plurilaterale - prin
decizii sau convenţii (...)"
J. Chevalier, un adevărat "statut de autoritate, tradus
prin existenţa unei puteri de decizie“.
“(…) funcţia lor nu este de gestiune ci de organizare (de
reglare) (...). (…) acestea dispun, pentru a îndeplini
funcţia ce le-a fost conferită, de putere de decizie care le
oferă posibilitatea de a modifica ordinea juridică şi
situaţiile individuale (...)“
Deci, reliefarea caracterului de "autoritate" are drept
fundament capacitatea acestor organisme de a dispune
şi exercita o putere de decizie reală prin care acestea
pot modifica ordinea juridică
 Totuşi, realitatea juridică, atât franceză, cât şi română,
demonstrează faptul că anumite asemenea organisme,
calificate drept autorităţi, nu beneficiază decât de o putere
de recomandare sau de aviz (Consiliul Legislativ, Consiliul
Economic şi Social), neavând capacitatea de a decide
efectiv.
 Însă, "(...) ceea ce contează este influenţa lor, puterea de
persuasiune, legitimitatea ce le este recunoscută pentru a
asigura organizarea unui sector sau aplicarea unei legi,
mai mult decât întinderea puterii lor normative“
 Termenul de "autoritate“ înglobează într-o concepţie
extensivă, nu doar acele organisme care beneficiază de o
reală putere de reglementare, ci şi acelea cărora le
incumbă responsabilităţi într-un proces administrativ de
decizie sau control, exercitând o "putere de influenţare"
  2. Administrative
precizări preliminarii:
- pe de o parte, este administrativ în principiu organul
ce are drept funcţie de bază executarea şi care face parte
din rândul organelor sistemului administraţiei de stat;
- pe de altă parte, trebuie văzut care sunt consecinţele
normative ale calificării drept administrativ a unui
anumit organ
Constituantul român, prin plasarea acestor autorităţi în
Capitolul V denumit "Administraţia publică", Secţiunea
I, "Administraţia publică centrală de specialitate", reia
această idee a apartenenţei de principiu a acestora la
puterea executivă
Totuşi, aceste autorităţi autonome pot face parte din
sistemul administraţiei de stat astfel cum le plasează
intr-o manieră generală constituantul român, dar pot în
acelaşi timp să nu aparţină acestei sfere de competenţă
(ex. Avocatul Poporului)
Autorităţile administrative ar putea fi definite ca fiind
acele organe colective sau individuale care acţionează,
adoptă acte cu caracter juridic, în numele unei persoane
publice
Definiţie insuficientă din punct de vedere juridic,
deoarece acţiunea desfăşurată în numele statului
aparţine nu numai aşa-ziselor "autorităţi
administrative", dar şi altor autorităţi (şeful statului,
autorităţile legislative, autorităţile jurisdicţionale etc.)
 Alt criteriu care ar putea fi reţinut în calificarea unei autorităţi ca
fiind de natură administrativă - al naturii actelor adoptate de către
acesta: constituie autoritate administrativă organul ce edictează
acte cu caracter administrativ, adică acte care nu sunt nici de
natură legislativă, nici jurisdicţională, nici de drept privat

 Concluzii vs. noţiunea de autoritate administrativă:

 - aceste autorităţi administrative acţionează în numele şi pe seama
statului;
 - sunt persoane juridice de drept public;
 - aceste organisme aparţin în principiu administraţiei de stat dar
pot, de asemenea, să facă parte şi din altă sferă de competenţă;
 - exercită în principiu competenţe specifice de tip administrativ,
de executare sau punere în executare, dar pot exercita şi alte tipuri
de competenţe;
 - adoptă în general acte de natură administrativă
  3. Independente (autonome)
 Termenul de "independent-ă" cunoaşte în drept o utilizare
restrânsă
 Constituţia României îl utilizează în art. 1 alin. (1) când
normează caracterul statului român ca independent
("România este stat... independent...) sau în art. 124 alin. (3)
statuând independenţa judecătorilor ("Judecătorii sunt
independenţi...") ori în art. 133 alin. (1) în care vorbeşte
despre independenţa justiţiei ("...este garantul
independenţei justiţiei")
 Prin "independenţă" s-ar putea înţelege o absenţă totală a
controlului. O asemenea caracteristică, înţeleasă de o
manieră strictă, ataşată acestor autorităţi administrative este
însă de neacceptat: nici un organ al statului nu poate scăpa
în întregime controlului
Administraţia, conform tradiţiei constituţionale şi
politice româneşti, nu este în principiu independentă,
ci ea este subordonată Guvernului şi prin prisma
acestuia Parlamentului
Autorităţile administrative autonome apar ca instituţii
"în ruptură" în raport cu art. 102 alin. (1), independenţa
fiind contrariul subordonării ierarhice
 Compatibilitatea fenomenului acestor autorităţi
administrative cu Constituţia este admisă la noi chiar
de către constituant care prin dispoziţiile art. 116 alin.
(2) relevă excluderea de principiu a acestor instituţii de
la principiul subordonării administrative ierarhice faţă
de Guvern
Chiar dacă aceste instituţii aşa-zise independente
eşapează unei puteri ierarhice şi tutelare, ele rămân în
continuare supuse unui control parlamentar şi
jurisdicţional al actelor lor
Definiţie generală
autorităţile administrative independente (autonome)
reprezintă organisme publice nonjurisdicţionale cărora
legiuitorul sau constituantul le conferă misiunea de a
regulariza sau organiza sectoare sensibile, de a veghea
la respectul anumitor drepturi ale celor administraţi,
instituţii ce sunt dotate cu garanţii statutare şi puteri
ce le permit să exercite funcţiile lor specifice fără a fi
supuse în principiu influenţei guvernământului
 3. Crearea autorităţilor
administrative autonome
 Înfiinţarea autorităţilor administrative autonome
presupune cu necesitate un act de exercitare a puterii
publice
 Care este nivelul normei necesare pentru a proceda la
crearea acestor autorităţi?
 art. 117 alin. (3) din Constituţie precizează că "Autorităţi
administrative autonome se pot înfiinţa prin lege
organică“
 Concluzia logică: Parlamentul, organul competent să
adopte astfel de norme juridice, legi organice, este
competent să creeze autorităţi administrative autonome.
Sintagma "se pot", folosită de către constituant,
implică faptul că înfiinţarea acestor autorităţi este
expresia voinţei legislative libere
P:roblemă de interpretare: aceste instituţii pot să fie
create şi printr-o altfel de normă decât legea organică?
Constituantul român prevede posibilitatea de creare a
autorităţilor administrative autonome prin lege, dar nu
se exprimă într-o manieră restrictivă, neutilizând în
acest sens sintagme precum "numai prin lege organică"
sau "doar prin lege organică“ (interpretare largă)
În plus, Guvernul, conform art. 115, poate exercita
funcţia legislativă prin adoptarea de ordonanţe
Guvernul ar avea competenţa de a le crea ?
Argumente:
 - constituantul român nu prevede exclusivitatea
de înfiinţare a acestor autorităţi Parlamentului;
 - Guvernul poate adopta ordonanţe, acte cu
aceeaşi putere normativă ca şi a legii, şi în domeniul
legilor organice;
 - actul fundamental plasează aceste autorităţi de
principiu în rândul sistemului organelor administraţiei
publice, vârful piramidei acestui sistem fiind ocupat de
către Guvern
În ceea ce ne priveşte nu ne raliem unei asemenea
interpretări posibile şi considerăm că dispoziţiile art. 117
alin. (3) trebuie înţelese ca având un sens strict: doar
Parlamentul prin lege organică poate să creeze autorităţi
administrative autonome
Această interpretare restrictivă este impusă de caracterul
independent, autonom, recunoscut acestor instituţii
juridice
Plasarea acestor autorităţi în rândul organelor
administraţiei publice este realizată prin prisma
dispoziţiilor art. 116 alin. (2) care vorbeşte despre
posibilitatea de organizare a altor organe de specialitate
subordonate Guvernului ori ministrelor sau ca autorităţi
administrative independente
 Dacă constituantul român ar fi dorit să plaseze aceste
autorităţi în subordinea Guvernului şi astfel acest organ să
aibă şi capacitatea de a le crea, ar fi evidenţiat acest lucru
într-o manieră directă
 Jurisprudenţa CCR (Decizia nr. 16 din 10 ianuarie 2007):
declarând neconstituţionalitatea Legii privind înfiinţarea
Autorităţii Naţionale pentru Turism, în subordinea
Guvernului României, preciza că “alin. (1) şi (3) ale art. 117,
prevăzând că ministerele se înfiinţează, se organizează şi
funcţionează potrivit legii şi că autorităţile
administrative autonome se pot înfiinţa prin lege
organică, consacră principiul potrivit căruia acest
domeniu (n.n. de reglementare a regimului juridic al
acestor instituţii ale statului) este de competenţa exclusivă
a Parlamentului”,
iar că “în ceea ce priveşte înfiinţarea altor organe de
specialitate decât ministerele şi autorităţile
autonome, dar ca autorităţi guvernamentale, art. 117
alin. (2) din Constituţie stabileşte dreptul
Guvernului de a le înfiinţa (...)”
Interpretarea Curţii apare tranşantă sub acest aspect,
subliniind totodată că “normele cuprinse în alin. (2) şi
(3) ale art. 117 din Constituţie, referitoare la competenţa
Parlamentului şi a Guvernului, care sunt de strictă
interpretare constituţională, fac o distincţie, fără
echivoc, cu privire la modalităţile de înfiinţare a
celor două categorii de autorităţi menţionate (n.n.
pe de o parte ministerele şi autorităţile administrative
autonome, iar pe de altă parte celelalte organe de
specialitate subordonate)”
CCR, Decizia C.C.R nr. 444 din 31 martie 2009:
Curtea constata că prin reglementarea iniţială a
Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000, Consiliul
Naţional pentru Combaterea Discriminării a fost
conceput ca un organ de specialitate al administraţiei
publice centrale, în subordinea Guvernului
Această reglementare a ridicat problema existenţei
unor eventuale presiuni politice asupra Consiliului de
natură a afecta neutralitatea şi autonomia sa în
raporturile cu Guvernul şi cu administraţia de stat
subordonată acestuia, cu prilejul activităţii de
combatere a discriminării
Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000 a fost completată,
prevăzându-se că, "în exercitarea atribuţiilor sale,
Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării îşi
desfăşoară activitatea în mod independent, fără ca
aceasta să fie îngrădită sau influenţată de către alte
instituţii ori autorităţi publice“
În consecinţă, Curtea a concluzionat: Consiliul
Naţional pentru Combaterea Discriminării este „o
autoritate publică autonomă, aflată sub controlul
Parlamentului, şi nu în subordinea Guvernului”
 Prin această decizie Curtea Constituţională evidenţiază
faptul că în domeniul activităţii de combatere a
discriminării trebuie să activeze o autoritate statală
sustrasă eventualelor presiuni politice care i-ar putea
afecta neutralitatea şi autonomia sa în raporturile cu
Guvernul şi cu administraţia de stat subordonată acestuia
 Ceea ce pare că uită Curtea noastră constituţională este că
ea însăşi, în urmă cu doi ani, prin Decizia nr. 16 din 10
ianuarie 2007, afirma că “normele cuprinse în alin. (2) şi (3)
ale art. 117 din Constituţie, referitoare la competenţa
Parlamentului şi a Guvernului, care sunt de strictă
interpretare constituţională, fac o distincţie, fără echivoc,
cu privire la modalităţile de înfiinţare a celor două categorii
de autorităţi menţionate”, deci că este interzis Guvernului
să înfiinţeze astfel de autorităţi
Realitatea normativă românească dovedeşte contrariul
regulilor fundamentale stabilite de către constituant şi
de către jurisdicţia constituţională română în materia
creării autorităţilor administrative autonome:
Ordonanţa de urgenţă nr. 24 din 5 martie 2008
privind accesul la propriul dosar şi deconspirarea
Securităţii, CNSAS
Ordonanţa de urgenţă nr. 50 din 9 iunie 2005
privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea
Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii
Private, CSSPP