UNIVERSITATEA DIN PETROANI FACULTATEA DE TIINE

lector univ. drd. Melinda SZASZ

SISTEME ADMINISTRATIVE COMPARATE

- NOTE DE CURS -

PETROANI 2008

CUPRINS
CAPITOLUL 1 ..........................................................................................................................3 CONSIDERAII GENERALE PRIVIND ................................................................................3 CONCEPTUL DE ADMINISTRAIE PUBLIC N EUROPA..............................................3 Scurte considerente privind administraia public n concepia francez..............................4 Scurte considerente privind administraia public n concepia german..............................5 Scurte considerente privind administraia public n concepia britanic..............................6 Scurte considerente privind administraia public n sistemul de drept romnesc................6 CAPITOLUL 2 ..........................................................................................................................8 PRINCIPIILE CARE GUVERNEAZ ORGANIZAREA I FUNCIONAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE .................................................................................8 N PRINCIPALELE STATE ALE UNIUNII EUROPENE.......................................................8 2.1. Principiile organizrii administraiei publice locale n Austria.....................................11 Principiile organizrii administraiei publice locale n Belgia.............................................13 Principiile organizrii administraiei publice locale n Danemarca.....................................14 Principiile organizrii administraiei publice locale n Finlanda..........................................14 Principiile organizrii administraiei publice locale n Frana..............................................15 Principiile organizrii administraiei publice locale n Germania.........................................17 Principiile organizrii administraiei publice locale n Italia................................................18 Principiile organizrii administraiei publice locale n Luxemburg......................................22 Principiile organizrii administraiei publice locale n Marea Britanie................................23 Principiile organizrii administraiei publice locale n Olanda.............................................25 Principiile organizrii administraiei publice locale n Portugalia........................................26 Principiile organizrii administraiei publice locale n Suedia.............................................27 Principiile organizrii administraiei publice locale n Spania.............................................27 2.15. Alte principii aplicabile administraiei publice n state din Europa ............................29 CAPITOLUL 3 ........................................................................................................................31 CONSIDERAII GENERALE PRIVIND ..............................................................................31 ADMINISTRAIA PUBLIC N STATE ALE UNIUNII EUROPENE...............................31 3.1. Varietatea sistemelor de drept continentale...................................................................31 3.2. Consideraii introductive privind administraia public local n Uniunea European. 35 3.3. Administraia public local de baz ............................................................................41 3.3. Administraia public local intermediar.....................................................................49 BIBLIOGRAFIE.......................................................................................................................59

CAPITOLUL 1 CONSIDERAII GENERALE PRIVIND CONCEPTUL DE ADMINISTRAIE PUBLIC N EUROPA

Noiunea de administraie public a fost amplu i diferit analizat n literatura de specialitate a statelor europene, att n perioada interbelic, ct i n cea de dup cel de-al doilea rzboi mondial, influena doctrinei franceze fiind determinant n spaiul european. Delimitarea coninutului i sferei noiunii de administraie are att importan teoretic, ct i practic, presupunnd operaiunea de explicare a reglementrilor juridice n vigoare, prin raportarea la ceea ce am putea numi constantele doctrinei ntr-un sistem democratic1. Acceptarea unei definiii universal valabile pentru conceptul de administraie pare o utopie2. Principala dificultate a acestui demers este dat de nsui cmpul funciilor administraiei publice care este determinat de organizarea constituional a separaiei puterilor specific fiecrui stat, ceea ce face ca nici una din definiiile formulate s nu poat reclama o valabilitate general3. Pornind de la sensul original al noiunii provenit din vechiul drept roman, unde ad minister avea sensul de a duce la ndeplinire o misiune comandat, vorbind despre conceptul de administraie trebuie s facem distincia ntre administraie public i privat, care exist ntr-un mediu social n care proprietarii lucreaz prin administratori pentru realizarea unor interese personale prin propria putere, iar guvernani satisfac trebuinele sociale prin administraia public, n ambele cazuri fiind obligatorie respectarea legii4. De asemenea, profesorul Rivero arat c delimitarea administraiei publice de cea privat este dat de tipul interesului urmrit, care n cazul administraiei private este unul personal, iar n cazul administraiei publice unul general, comun societii.
1 2

Iorgovan Antonie Tratat de drept administrativ, ed. a IV-a, vol. I, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, pag. 3-4 Cezar Corneliu Manda Controlul administrativ n spaiul juridic european, Ed. Lumina Lex, 2005, pag. 34 3 Jurgen Schwarze Droit administratif europeen, vol. I, Office des Publications Officielles des Communautes Europeenes, Bruylant, 1994, pag. 24 4 Ioan Vida Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994, pag. 11

Noiunea

de

administraie

are

vedere

dou

aspecte:

sensul

material/funcional, conform cruia administraia public semnific

activitatea de

organizare a executrii i de executare n concret a legilor, urmrindu-se satisfacerea interesului public prin asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice i sensul organic atunci cnd ne referim la ansamblul autoritilor publice, prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile i se presteaz serviciile publice.

Scurte considerente privind administraia public n concepia francez

n concepia constituional tradiional francez, administraia reprezenta aciunea puterii executive prin procedee de putere public. Profesorul G. Vedel, examinnd doctrina de drept public din Frana pn n 1958, concluzioneaz c administraia este exercitat de puterea executiv, cu excluderea raporturilor executivului cu alte organe constituionale ale statului i a raporturilor statului cu organismele de drept internaional; administraia se realizeaz n regim de putere public i este caracterizat prin prerogative i constrngeri exorbitante de la dreptul comun. Respectnd linia tradiional, profesorul A. Laubadere definete administraia ca reprezentnd ansamblul de autoriti, agenii i organisme, nsrcinate, sub impulsul puterilor politice, cu asigurarea multiplelor intervenii ale statului modern. Tot pe linia tradiional se menine i profesorul Jean Rivero, n explicarea noiunii de administraie el plecnd de la nelesul din limbajul curent al termenului de administraie, care este acea activitate, faptul de a administra, respectiv de a gira o afacere, dar i structurile, respectiv organele care exercit aceast activitate. Pentru a delimita administraia public de celelalte activiti publice, autorul opereaz cu dou criterii cel material i cel organic; astfel c din punct de vedere material se face distincie ntre administraie, legislativ, justiie i guvernare, iar din punct de vedere organic autorul subliniaz c participarea diverselor organe politice la treburile administrative variaz n funcie de regimurile politice, pentru c n toate regimurile

politice se vor afla n fruntea administraiei autoriti cu caracter constituional i origine politic, acetia variind de la o guvernare la alta.

Scurte considerente privind administraia public n concepia german

n toate timpurile teoria dreptului administrativ s-a lovit de obstacolul reprezentat de cercetarea i definirea noiunii de administraie, lucru valabil i n cazul Germaniei5. Acesta este motivul pentru care i autorii actuali evit formularea unei definiii exprese a administraiei, mrginindu-se la a-i contura elementele de coninut i gradul de extensie prin metoda eliminrii i prin definirea trsturilor justiiei i ale legiferrii. Exist totui cteva ncercri de definire a administraiei, utilizndu-se frecvent tehnica unor definiii exprimate n termeni pozitivi, cum este cea oferit de Wolff i Bachof, conform crora administraia n sens material reprezint punerea n aplicare a afacerilor colectivitii publice i a membrilor acesteia de ctre agenii colectivitii desemnai n acest scop6. De asemenea, Profesorul Forsthoff delimiteaz noiunea de administraie public de alte activiti cu caracter administrativ preciznd c trebuie fcut distincia ntre termenul de administraie n sfera dreptului privat i a dreptului public. La rndul su, Profesorul H. Maurer definete, n spiritul tradiional descriptivist, administraia ca fiind o realitate social, axat pe interesul public care presupune aciuni dinamice orientate spre viitor i hotrri administrative care sunt msuri concrete de rezolvare a cazurilor de spe. Cu toate acestea opinia majoritii autorilor este c nu exist o declaraie universal valabil pentru noiunea de administraie. De remarcat, n comparaie cu doctrina francez care vorbete despre bazele constituionale ale administraiei publice, este, ns, c doctrina german analizeaz administraia separat de reglementrile constituionale. Cu toate acestea concepia dintre coala german i cea francez nu difer atunci cnd se evoc sensul structural
5

Forsthoff Ernst Traite de droit administratif allemand, traduit de lallemand par Michel Fromont, Etablissements Emile Bruylant, Bruxelles, pag. 35 6 Wolff H.J., Bachof O. Verwaltungsrecht I, ed. 9, Munich, 1974, pag. 12

al administraiei publice, n ambele doctrine nelegndu-se totalitatea serviciilor care exercit, cu titlu principal, o activitate administrativ7.

Scurte considerente privind administraia public n concepia britanic

Preocupri privind delimitarea noiunii de administraie public au avut i specialitii britanici, nc de la sfritul secolului XIX, n prezent remarcndu-se o apropiere pronunat fa de concepia continental. Doctrinarii britanici preiau aceleai modaliti de exprimare a conceptului de administraie, pornind de la diferenierea funciei administrative sau executive de cea legislativ i judectoreasc. n ceea ce privete distincia dintre funciile legislativ i executiv, O. Hood Philips afirma c funcia executiv sau administrativ reprezint activitatea general i detaliat a guvernului conform cu legea, incluznd identificarea strategiilor modului n care legea poate fi fcut s faciliteze o strategie; n contrast, funcia juridic const din interpretarea legii i din aplicaiile ei la faptele proceselor particulare.

Scurte considerente privind administraia public n sistemul de drept romnesc

O important concepie a noiunii de administraie public este cea care consider c administraia este cea care cuprinde activitatea statului, reglementat de lege, care const n activitatea tuturor serviciilor publice destinate s asigure satisfacerea intereselor generale8. Concepiile formulate n baza Constituiilor din 1948, 1952 i 1965 sunt folosite pentru a desemna una din formele fundamentale de activitate ale statului, respectiv de

Schwarze J. Droit administratif europeen, vol. I, Office des Publications Officielles des Communautes Europeenes, Bruylant, 1994, pag. 21 8 Paul Negulescu Tratat de drept administrativ, Institutul de arte grafice, Editura Marreau, Bucureti, 1934, pag. 41-47

realizare a puterii, ndeprtndu-se cu mult de noiunea de administraie public tradiional. n literatura juridic din perioada postbelic au existat ample discuii i o diversitate de opinii cu privire la noiunea de administraie de stat, dintre acestea amintim teza neconcordanei9, care analizeaz noiunea de administraie de stat sub aspectul sferei, a sensului formal i funcional; unii dintre adepii acestei concepii, pentru a fi mai explicii, opereaz cu cele dou sensuri ale noiunii de administraie de stat, i anume sensul formal-organic i sensul material-funcional, pe care le-am analizat puin mai sus. Alturi de aceasta s-a remarcat opinia structuralist, care nu mai definete administrai n accepiunea organic i material, deoarece elementele sale de structur sunt concepute ca o integrare a unei activiti ntr-un cadru organizatoric determinat. n doctrina recent10, se subliniaz c n baza prevederilor constituionale prin conceptul de administraie public se nelege activitatea care rezid n organizarea i executarea nemijlocit a prevederilor constituionale, a actelor normative i a celorlalte acte juridice adoptate sau emise de autoritile statului, activitate realizat de autoritile administraiei publice. Tot n contextul prevederilor constituionale, administraia public nu mai este clasicul executiv sau forma fundamental de activitate a statului, ori o component a puterii executive, ci apare ca un corp profesionist destinat realizrii permanente a serviciilor i ordinii publice aflat sub autoritatea puterii executive, n mod special a Guvernului11.

Este vorba despre Teza colii de la Cluj fundamentat de Profesorul Tudor Drganu Iorgovan Antonie Tratat de drept administrativ, ed. a IV-a, vol. I, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, pag. 40-41 11 Ioan Vida Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994, pag. 127
10

CAPITOLUL 2 PRINCIPIILE CARE GUVERNEAZ ORGANIZAREA I FUNCIONAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE N PRINCIPALELE STATE ALE UNIUNII EUROPENE

n analiza reglementrii autonomiei locale la nivelul fiecrui stat membru al Uniunii Europene, aa cum se subliniaz i n literatura de specialitate12, subliniem c trebuie fcut distincia ntre statele care au constituii adoptate nainte de deceniul ase al secolului XX i cele care au adoptat constituii ulterior acestei date. Astfel, dac constituiile unor state ca Germania, Belgia, Irlanda i Danemarca nu utilizeaz expres termenul de autonomie local, n schimb state care au adoptat constituii mai recente, precum Spania, Grecia, Luxemburg sau Portugalia au consacrat n reglementrile lor fundamentale aceast terminologie. O a treia categorie o formeaz statele care nu utilizeaz n mod expres o atare terminologie, dar care dispun de o legislaie intern ce conine conceptul de autonomie local, cum este cazul Franei. n opinia aceluiai autor, exist, n principiu, dou modaliti de recunoatere a autonomiei locale: ca regim juridic unic i general i ca regim juridic excepional i particular. n prima categorie se ncadreaz acele state care asigur o identitate de tratament juridic comunitilor locale, utiliznd o baz juridic unic. De exemplu, Constituia Greciei care reglementeaz organizarea administraiei de stat pe baza unui sistem de deconcentrare, ncredinnd gestiunea afacerilor locale colectivitilor locale, care se bucur de autonomie administrativ13 sau Constituia Luxemburgului conform creia comunele formate din comuniti autonome, constituite pe baza teritorial,

12 13

Eugen Popa Autonomia local n Romnia, Ed. All Beck, Bucureti, 1999, pag. 38-43 art.102, pct.2 din Constituia Greciei

posed personalitate juridic i gireaz, prin propriile organe, propriul patrimoniu i interes14. n a doua categorie se ncadreaz acele state care, prin legea lor fundamental, avnd n vedere particularitile istorice i lingvistice ale constituirii lor, atribuie un anumit sistem particular de autonomie fie comunitilor locale, fie comunitilor lingvistice, fie anumitor structuri teritoriale. Astfel, Constituia Italiei, dup ce consfinete organizarea statului n regiuni, provincii i comune15, recunoate, pe de o parte, calitatea regiunilor de organisme autonome ce dispun de puteri particulare i funcii proprii, iar pe de alt parte, atribuie Sardiniei, Siciliei etc., forme i condiii particulare de autonomie n termenii unor statute speciale adoptate prin legi constituionale. n Spania exist dou regimuri juridice aplicabile, distingndu-se ntre autonomia comunal, guvernat i administrat de consiliile municipale i comunitile autonome. Art.113, pct.1 din Constituia Spaniei recunoate provinciilor limitrofe, avnd caracteristici istorice, culturale i economice comune, teritoriilor insulare i provinciilor avnd o identitate regional istoric, posibilitatea de a se guverna ele singure, prin constituirea n comuniti autonome. n Portugalia este reglementat un anumit regim politic i administrativ arhipelagului Azorelor i Maderelor, bazat pe caracteristicile geografice, economice, sociale i culturale ale acestor regiuni i pe imemorabilele aspiraii autonomiste ale populaiilor insulare. Dei autonomia regiunilor vizeaz participarea cetenilor la viaa democratic a acestora i la promovarea propriilor interese economice i sociale, ea este limitat prin aceea c autonomia politic i administrativ regional nu poate atenta la suveranitatea statului. Ea se exercit n cadrul conferit de Constituie. Situaia Franei este oarecum diferit, deoarece Constituia acesteia din 1958 nu utilizeaz n mod expres termenul de autonomie local, colectivitile teritoriale (comunele, departamentele i comunitile) se administreaz liber prin consilii alese n condiiile prevzute de lege.

14 15

art.107, pct.1 din Constituia Luxemburgului n articolul 114

Regimurile de autonomie local nu sunt altceva dect aplicaii ale democraiei la nivelul colectivitilor substatale. n cea de-a doua jumtate a secolului XIX i nceputul secolului XX, cnd nc nu fuseser instaurate dictaturile, majoritatea rilor europene recunoteau o anumit autonomie a colectivitilor substatale. Dup cel de-al doilea rzboi mondial situaia nu se va schimba foarte tare, autoritile locale rmnnd sub controlul statului; n anii 80 ncepe s fie reevaluat raportul dintre interesul naional i interesul local, iar n 1985 se ajunge la Carta autonomiei locale prin care autonomia local este lrgit, att n ceea ce privete competena, ct i formele de manifestare. Exemplele utilizate n referat permit surprinderea contextului constituional european al reglementrii autonomiei locale la care se adug concluzia diversitii modalitilor de a concepe autonomia local. Practic fiecare constituie nglobeaz o form particular de reglementare a autonomiei locale ce ine de condiiile istorice ale formrii statului respectiv, de structura acestuia i forma de guvernmnt, de coloratura etnic a populaiei i de tradiiile i aspiraiile cetenilor respectivi. Aa cum se arat i n literatura noastr de specialitate16, n marea majoritate a cazurilor autonomiile locale nu exercit atribuii de suveranitate intern sau extern, la aceasta adugndu-se neutilizarea terminologiei respective n ase din cele dousprezece constituii ale statelor Uniunii Europene. Sunt scoase, astfel, n eviden dou tendine ce se contureaz cu claritate: - preocuparea statelor de a integra autonomia local n contextul mai general al principiilor democratice, al participrii comunitilor locale la afirmarea propriilor interese, tendin afirmat mai pregnant n legislaia special i - conturarea conceptului de autonomie local, n ultimii patruzeci de ani, culminnd cu adoptarea Cartei europene a autonomiei locale17, la Strasbourg, n anul 1985.

16 17

Eugen Popa Autonomia local n Romnia, Ed. All Beck, Bucureti, 1999 Document politic i juridic deopotriv, Carta european a autonomiei locale a fost deschis semnrii la 15 octombrie 1985 i a intrat n vigoare la data de 1 septembrie 1988. Carta european a autonomiei locale este apreciat ca fiind pentru comunitile locale ceea ce este pentru popoarele europene Convenia pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale. Scopul principal urmrit de o asemenea Cart este crearea mecanismelor de realizare i concentrare n vederea eliminrii dublei impuneri i de asigurare a complementaritii aciunii colectivitilor locale. n acest context se recomand autoritilor naionale realizarea cadrului juridic corespunztor n cadrul dreptului intern care s permit promovarea i aprofundarea cooperrii interregionale i transfrontaliere.

10

Dac ar fi s creionm o imagine a descentralizrii, ca principiu de organizarea administrativ-teritorial, am putea spune c acesta se manifest nc din a doua jumtate a sec.XIX, dar mult limitat fa de concepia actual. Dup al doilea rzboi mondial s-au fcut anumite progrese n privina descentralizrii18, dar lrgirea autonomiei locale i repartizarea competenei potrivit principiului subsidiaritii s-au produs abia n anii '80. Interpretarea principiului subsidiaritii comport discuii i depinde de opiunile politice. Cert este c aceasta determin o deplasare de competen ctre uniti intermediare mari (de tipul regiunilor) i ctre uniti de baz puternice, capabile s-i realizeze multitudinea de atribuii19, n acest context manifestndu-se tendina de regionalizare i comasare a comunelor20. Aa cum se arat n literatura francez21, descentralizarea poate s fie mijlocul prin care unitile teritoriale i pot controla mai bine evoluia i pot s-i mobilizeze mai eficient pe cei care contribuie la aceasta. Descentralizarea este cartea societii, n care se regsesc aspiraiile, discrepanele i ntrebrile acesteia. O justificare a descentralizrii, arat acelai autor, rezid n dorina unui mare numr de ceteni de a tri ntr-un cadru cu care se simt solidari i la organizarea cruia neleg s participe.

2.1. Principiile organizrii administraiei publice locale n Austria

Austria este compus din provincii, n care funcioneaz un guvern al fiecrei provincii. n cadrul provinciilor, colectivitile locale, prin administraia acestora, pot stabili reguli de guvernare, n msura n care acestea nu contravin regulilor generale stabilite pe plan federal.

18

Fac excepie Irlanda i Marea Britanie. Irlanda a procedat la o puternic centralizare ncepnd din timpul celui de-al doilea rzboi mondial, iar Marea Britanie, n anul 1972. Prin reformele din 1997, Marea Britanie a revenit la descentralizare. 19 Coman-Kund Liviu Administraia public de nivel intermediar n dreptul comparat i n dreptul romnesc, Ed. Didactic i pedagogic, Bucureti, 2005, pag 184-185 20 n acest sens amintim Danemarca unde numrul comitatelor a sczut de la 24 la 14 i al comunelor de la 1388 la 273, Grecia a redus numrul oraelor i comunelor de la 5775 la 1033. 21 Frege Xavier Descentralizarea, (traducere), Ed. Humanitas, Bucureti, 1991, pag. 149

11

n Austria districtul este o circumscripie administrativ-teritorial, care reprezint un nivel de deconcentrare att pentru land, ct i pentru federaie; el nu beneficiaz de personalitate juridic de drept public, dar conducerea acestuia are o componen de drept administrativ22. Comunele sunt colectiviti locale cu personalitate juridic de drept public, care se bucur de autonomie administrativ i i exercit atribuiile prin autoriti reprezentative. Comunele austriece sunt supuse regulii autoadministrrii i dispun de o competen proprie, n msura n care materiile respective nu sunt rezervate autoritilor federale sau provinciale23. n ceea ce privete evoluia principiului descentralizrii, aceasta ncepe chiar de pe vremea Imperiului Austro-Ungar, legea privind comunele, din 1862, recunoscnd colectivitilor locale a anumit autonomie. Pasul decisiv pe calea descentralizrii va fi ns fcut prin inserarea n textul Constituiei din 1920 a principiului autonomiei comunale, dup care n perioada 1938-1945 autonomia local va fi suprimat de regimul nazist. Ea va fi restaurat o dat cu restaurarea republicii, iar n 1962 va avea loc o revizuire a Constituiei prin care se va aprofunda autonomia local. Carta european a autonomiei locale (1985) pune la baza acestei autonomii principiul subsidiaritii. Principiul subsidiaritii24 provine din dreptul comunitar unde are semnificaia de regulator de competen, n caz de concuren ntre competena naional i cea comunitar. Prin intrarea n vigoare a Cartei europene a autonomiei locale, n care este nscris i principiul subsidiaritii, chiar dac nu este numit ca atare (art.4), acesta este receptat n dreptul public intern al statelor semnatare, ca un principiu de repartizare a atribuiilor administrative ntre centru i periferie. El impune plasarea acestor atribuii la nivelul cel mai apropiat de ceteni, care are capacitatea de a le exercita n condiii corespunztoare. Nivelul superior nu trebuie s-i asume dect atribuiile care, prin natura, amploarea sau cerinele de eficacitate i eficien depesc posibilitile nivelului inferior. Bineneles, aprecierea acestor cerine aparine puterii politice.
22 23

Vida Ioan Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994, pag. 177-178 idem 24 Germenul acestui principiu, potrivit cruia Comunitatea European nu putea s acioneze dect atunci cnd un obiectiv putea fi mai bine realizat la nivel comunitar dect la nivelul statelor membre, se regsete n Tratatul instituind Comunitatea European a Crbunelui i Oelului.

12

Principiile organizrii administraiei publice locale n Belgia

Belgia reprezint o form de descentralizare de tip etnic i lingvistic, care o structur organizatoric a administraiei bazat pe principiul statului descentralizat de tip federativ i cuprinde 3 regiuni, 3 comuniti, 9 provincii i 389 de comune; comuna reprezentnd cel de-al treilea nivel de administraie local, textul constituional belgian stabilind legile constituionale referitoare la organele descentralizate ale administraiei25. Cu privire la principiile de organizare a administraiei locale n Belgia trebuie precizat c autonomia provinciilor i repartizarea competenei administrative n conformitate cu principiul subsidiaritii sunt nscrise n Constituie. n ceea ce privete evoluia descentralizrii n Belgia, trebuie s artm c provinciile i comunele belgiene sunt motenitoarele unei autonomii locale ale crei rdcini se regsesc n Evul Mediu. Actualmente, autonomia local belgian are ca suport Legea comunal26. Autonomia local a fost consfinit prin Constituia din 1831 i reglementat prin legile de organizare a provinciilor i comunelor din 1836, n vigoare i astzi, cu nenumrate modificri. n 1975 a avut loc o reducere autoritar (prin lege) a numrului de comune de la 2.359 la 589 n scopul ntririi capacitii administrative a comunei, pentru a putea rspunde ateptrilor legitime ale populaiei. i, n fine, n 1985 se oficializeaz, prin ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, principiul subsidiaritii pentru repartizarea competenelor de natur administrativ.

25 26

Ioan Alexandru Drept administrativ comparat, ediia a II-a, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2003, pag. 182-183 Ratificat de Parlament prin legea din 26 mai 1989, la propunerea regelui, fcut prin hotrrea regal din 24 iunie 1988.

13

Principiile organizrii administraiei publice locale n Danemarca

n Danemarca, la fel ca i n celelalte ri scandinave, delegarea unor atribuii ale statului ctre colectivitile teritoriale locale, intermediare i de baz, se face prin legi speciale. Ct privete atribuiile proprii colectivitilor teritoriale locale, acestea se exercit n regim de autonomie deplin, fiind supus doar controlului ulterior de legalitate. n Danemarca principiul descentralizrii a fost recunoscut nc de Constituia din 1849. O lege din 1860 va lrgi sfera atribuiilor autoritilor locale, att celor intermediare ct i celor de baz, ns de autonomie local, n adevratul neles al cuvntului, vom vorbi abia la nceputul secolului XX, moment n care se va produce un important transfer de competen ctre administraia local, prin apariia a dou legi, prima prin care va fi sczut numrul comitatelor i comunelor cu scopul de a crea colectiviti puternice capabile s desfoare o activitate administrativ autonom, iar a doua prin care se va opera un important transfer de competen ctre comunitile locale n conformitate cu principiul subsidiaritii.

Principiile organizrii administraiei publice locale n Finlanda

n Finlanda autonomia comunelor a fost recunoscut de legile din 1865 i 1873, fiind apoi preluat de Constituia din 1919. n 1976 legea privind autonomia local va amplifica sfera competenei generale a comunelor. Legea privind autonomia local din 1995 va reglementa competena, drepturile i obligaiile colectivitilor locale, conform principiului subsidiaritii. Actuala Constituia intrat n vigoare n 2000 consacr autonomia comunelor i las pe seama legii reglementarea subdiviziunilor administrative mai mari dect comuna.
14

Principiile organizrii administraiei publice locale n Frana

Frana este stat unitar descentralizat. Ea are o organizare administrativ pe trei nivele: regional, departamental i comunal i cuprinde 26 de regiuni, 100 de departamente peste 36.000 de comune. Regiunea a fost creat n 1972 i modificat ulterior de 14 ori n ideea creterii autonomiei locale. Regiunea este structura administrativ care face legtura, pe de o parte ntre stat i departamente, iar pe de alt parte ntre stat i comune27. Departamentul are o istorie mult mai veche, fiind creat nc din 1790, modificri asupra structurii i competenelor sale producndu-se pn n 1987. Departamentul este ealonul de drept comun, fiind structura administrativ intermediar ntre comun i regiune, cu atribuii n domeniul social, proteciei mpotriva incendiilor i de planificare, fiind, de asemenea, desemnat s conduc n ansamblu politica guvernamental. Departamentul intervine pe cale indirect n probleme de interes comunal, inclusiv prin acordarea de subvenii pentru realizarea unor obiective de interes comunal sau intercomunal. Comuna constituie cel de-al treilea nivel al administraiei locale, fiind unitatea de baz a organizrii administrativ-teritoriale, comuna poate fi rural sau urban. Conform textului constituional francez comunele sunt colectiviti teritoriale care se administreaz n mod liber, prin consilieri alei i n condiiile prevzute de lege28. Comunelor li se acord o competen general, deci autoritatea administrativ nu are fa de ea dect o putere tutelar i nu putere de conducere 29. n 1982 dispare tutela, fiind nlocuit cu controlul legalitii a posteriori. Pentru remedierea frmirii comunelor franceze este introdus conceptul de cooperare intercomunal, acesta nregistreaz, ns, un succes controversat.

27 28

Eugen Popa Autonomia local n Romnia, Ed. All Beck, Bucureti, 1999, pag. 190 Articolele 34 i 72 din Constituie 29 Ioan Alexandru Administraia public teorii, realiti, perspective, ediia a III-a revzut i adugit, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, pag. 238-239

15

n anul 1971, a avut loc o tentativ de reducere a numrului comunelor (exagerat de mare n Frana), prin fuziune. Dar aceast tentativ a euat, sentimentul de autonomie fiind mai puternic dect nevoia de eficien. n anul 1972, regiunile dobndesc statutul de instituii publice, cu competene limitate la domeniul dezvoltrii economice. n Frana, organizarea administraiei era caracterizat printr-un grad nalt de centralizare, care data din vechiul regim i a devenit pronunat n timpul domniei lui Napoleon. Cu toate acestea n 1970 a fost demarat o puternic orientare spre descentralizare i deconcentrare, care i va regsi expresia deplin prin intermediul reformelor din 1972, 1982/1983 i 1992 care vor ncerca s construiasc o Fran descentralizat. Dei, n mod esenial Frana este administrat de la Paris, prin reforma din 1992 s-a demonstrat c unitile administrativ-teritoriale ocup un rol important n politica naional i comunitar30. Dei, n literatura de specialitate31, Frana este prezentat, n general, ca o ar mult mai centralizat dect vecinii ei sau dect alte sisteme comparabile, de-a lungul timpului autonomia local n Frana a cunoscut o anumit dezvoltare, fiind consacrat ca un principiu general, att de Constituia celei de-a patra Republici, ct i de Constituia actual. Reglementarea autonomiei locale a rmas ns de domeniul legii. Pn n anul 1982, activitatea colectivitilor locale s-a desfurat sub un control foarte strict din partea statului, cunoscut sub numele de "tutel administrativ"32. Reforma care a condus la actuala configuraie a administraiei publice locale franceze s-a produs n anul 1982, prin Legea privind drepturile i libertile comunelor, departamentelor i regiunilor, cunoscut sub numele de "Legea descentralizrii". Aceast lege opereaz un important transfer de competen n favoarea colectivitilor teritoriale locale, recunoate statutul de colectivitate teritorial local pentru regiune, nltur "tutela administrativ", nlocuind-o cu un control de legalitate a posteriori, exercitat de Prefect, care nu mai rspunde de un drept de anulare a actelor
30 31

Ioan Alexandru Drept administrativ comparat, ediia a II-a, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2003, pag. 109-110 Frege Xavier Descentralizarea, (traducere), Ed. Humanitas, Bucureti, 1991, pag. 37 32 Autoritatea de tutel era Prefectul care exercita att un control a priori, ct i a posteriori, avnd puterea s anuleze actele autoritilor locale, dac le considera ilegale, n plus, Prefectul departamentului era i autoritatea executiv a colectivitii teritoriale respective.

16

autoritilor locale, avnd doar posibilitatea de a ataca, n faa tribunalului administrativ, actele pe care le consider ilegale. O alt lege din 1982 transfer executivul departamental de la Prefect, la Preedintele Consiliului general. Alte dou legi, din 1983, repartizeaz atribuiile ntre comun, departament i regiune, potrivit principiului subsidiaritii; n fine, n 1986 au loc primele alegeri directe pentru Consiliile regionale. n literatura francez din ultimii ani se vorbete i despre principiul delocalizrii, regionalismului, stabilimentului public teritorial, fr a se intra n conflict cu teza clasic; astfel, se susine c delocalizarea nu reprezint o nclcare a descentralizrii, ea marcnd o deplasare de activitate i nu de putere, ea nefiind nici un partaj i nici un transfer33.

Principiile organizrii administraiei publice locale n Germania

n primul rnd trebuie precizat c ceea ce numim astzi Germania, era n Evul Mediu un conglomerat de principate, ducate i comitate cu un pronunat grad de autonomie. Modelul german se caracterizeaz printr-un interes crescut purtat descentralizrii, care, aa cum se arat n literatura de specialitate34, poate fi interpretat ca o reacie n faa procesului practic ntrerupt de centralizare i birocratizare. n acest caz, descentralizarea apare sinonim cu rentrirea intereselor locale teritoriale fa de birocraia funcional, care reprezentase soluia ideal la toate problemele economice, sociale i politice. n Germania, organizarea administrativ este dat de structura federal a statului. n literatura de specialitate35 s-a artat c sistemul administraiei locale din aceast ar este unul din cele mai eficiente. n cadrul lander-ului administraia este

33 34

Iorgovan Antonie Tratat de drept administrativ, ed. a IV-a, vol. I, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, pag. 450 A. Benz La descentralisation en R. F. A., Revue Internationale de Sciences Administratives, no. 4, 1987, pag. 555 35 Vida Ioan Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994, pag. 176 -177

17

dispus pe diferite niveluri: comunal, districtual sau departamental i de circumscripie36. Circumscripia dispune de un buget propriu, alimentat din beneficiile unor ntreprinderi, subvenii ale landului, prin impozite indirect gestionate de land i prin contribuii ale comunelor, n funcie de rezultatele financiare ale acestora. n Germania circumscripia joac rolul unei mari comune sau a unei asociaii de comune, fiind definit ca o asociere legal i obligatorie de comune37. Dup actuala organizare administrativ-teritorial colectivitile teritoriale de baz sunt comunele, care includ i marile orae i micile localiti rurale. Statutul comunei este guvernat de principiul liberei administrri, ceea ce nsemn c aceasta rezolv n nume propriu ansamblul problemelor locale. n acest sens, comunei i este recunoscut autonomia financiar, capacitatea de a-i planifica dezvoltarea, de a adopta acte normative n anumite domenii i de a-i recruta i gestiona personalul. n Germania autonomia local att a comunelor, ct i a arondismentelor are o lung tradiie, o particularitate a Germaniei constnd n faptul c autonomia arondismentelor are o dubl consacrare constituional att prin legea fundamental a federaiei, ct i prin constituia landului. n acest sens, libera administrare a colectivitilor locale i repartizarea competenei conform principiului, ce mai trziu avea s fie numit principiul subsidiaritii, va figura printre principiile centrale ale Legii fundamentale din 1949.

Principiile organizrii administraiei publice locale n Italia

n Italia organizarea administraiei statului are o structur piramidal, n al crei vrf se afl Guvernul i ministerele, autoritile locale fiind subordonate ministerelor. Aici se ntlnete acelai sistem de organizare administrativ pe trei nivele comunal, provincial i regional, dispunnd de o bogat legislaie recent n materia autonomiei locale. El este, n mare parte, de inspiraie francez, fiind un regim uniform la nivelul
36

Cu precizarea c unele landuri dispun numai de structuri de circumscripie, cele districtuale sau departamentale fiind eliminate. 37 Henry Puget Les institutions administratives etrangeres, Dalloz, Paris, 1969, pag. 443

18

ntregii ri. Pe lng autoritile locale sistemul de administraie descentralizat cuprinde i serviciile publice, care au statut de persoane morale, corpuri cu independen juridic, constituite sub dreptul public i cu diferite grade de putere de autoguvernare. Italia este statul cu cea mai ampl descentralizare administrativ n serviciile dependente de stat38, ntruct conform textului constituional italian, Republica este bazat pe principiile autonomiei administrative locale i pe maxima descentralizare a serviciilor puse la dispoziie de ctre stat. De altfel, n literatura de specialitate, s-a artat c din punct de vedere politic, Republica Italian poate fi descris ca un Stato delle autonomie, descentralizarea teritorial asigurnd autoritilor locale (regiuni, provincii i municipaliti) drepturi extinse de autoguvernare. n materie de organizare local, provinciile i comunele sunt colectiviti autonome, n limitele principiilor fixate de legile generale ale republicii care le determin funciile, provinciile fiind mprite n arondismente. Colectivitatea teritorial local de baz este comuna. Comuna este definit prin lege ca fiind o instituie a comunitii locale, care i reprezint interesele i i promoveaz dezvoltarea. Comunele i pot constitui circumscripii de descentralizare teritorial, dac sunt comune reedin de provincie sau au o populaie mai mare de 100.000 de locuitori. Organizarea acestor circumscripii se face prin statutul comunei, elaborat n condiiile legii. n calitate de circumscripie de descentralizare a statului, ndeplinete atribuii ce revin acestuia, cele mai evidente fiind n domeniile: organizrii i desfurrii alegerilor, strii civile, recrutrii i ncorporrii, statisticii. Comunele deruleaz servicii publice i exploatri cu caracter industrial i comercial, iar provinciile au atribuii care se apropie de acelea ale departamentelor, intervenind cu o serie de msuri sanitare, de instrucie public i de igien. Colectivitatea teritorial local situat la primul nivel intermediar este provincia, considerat o instituie local care reprezint interesele i promoveaz dezvoltarea comunitii provinciale. Dintre atribuiile caracteristice autonomiei locale, ce aparin provinciei, menionm: adoptarea propriului regulament de organizare i funcionare (Statutul), adoptarea bugetului propriu, reglementarea organizrii i
38

Dana Apostol-Tofan Instituii administrative europene, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2006, pag. 118

19

funcionrii serviciilor administrative proprii. Alte atribuii importante ale provinciei sunt: planificarea economic, amenajarea teritoriului provinciei, anumite segmente ale proteciei mediului; construirea i ntreinerea drumurilor de interes provincial, protecia civil etc. Provinciilor i comunelor li s-a recunoscut statutul juridic de colectiviti teritoriale locale, cu o autonomie limitat, att ca sfer a competenelor, ct i datorit tutelei stricte, n anul 1934. ntre anii 1945 -1963 sunt constituite cele 5 regiuni cu statut special de autonomie, n anul 1970, sunt constituite celelalte 15 regiuni, cu statut de autonomie obinuit, crora li se transfer, ntre anii 1972 - 1977, o serie de atribuii, deinute pn atunci de stat. n anul 1990, regiunilor li se recunoate dreptul de a-i adopta propriul Statut, care se aprob prin lege a Republicii. Prin acesta, ele pot s-i stabileasc propria organizare i funcionare, dar nu pot constitui alte organe dect Consiliul regional, Comitetul executiv al regiunii i Preedintele regiunii. De asemenea, ele nu pot stabili sistemul electoral pentru aceste organe. Potrivit art. 129 din Constituia Italiei, att provincia, ct i comuna sunt concepute potrivit principiului dedublrii funcionale, avnd n afar de calitatea de colectiviti locale, cu competen general i calitatea de circumscripii de descentralizare ale statului i ale regiunii. Dup nlturarea fascismului s-au impus regiunile. Regionalismul a ctigat mult teren de la mare la Alpi, iar n Italia, dac nainte de adoptarea Constituiei a fost nlturat prin dispoziii speciale, odat cu adoptarea Constituiei el a devenit regul pe ntreg teritoriul. Spre deosebire de comune i provincii, regiunile sunt create pentru a organiza exercitarea funciilor administrative la nivelul comunelor i provinciilor. Regiunile au puterea de a adopta legi n anumite domenii stabilite de Constituie, ns statul avnd competen general, legile regionale nu pot contraveni celor statale, interesului regional sau intereselor altor regiuni. Ele au deci puterea de a legifera, ntrebuinnd ca agent principal de execuie provinciile i comunele. Regiunile sunt, de asemenea, competente s stabileasc obiectivele generale ale programrii dezvoltrii economicosociale, fiind abilitate, pe aceast baz s repartizeze resursele necesare pentru investiiile locale.

20

Prin regiuni s-a dorit instituirea unui regim federalist n Italia, instituindu-se o autonomie de genul cantoanelor elveiene, ns n realitate aceste regiuni nu sunt state membre n federaie, ci sunt limita maxim a unei descentralizri, o autonomie conciliabil cu sistemul statului unitar. Regiunile au anumite puteri legislative n anumite domenii definite, n sensul c pot decreta o legislaie paralel n regiunile obinuite i legislaie exclusiv pentru probleme specifice n regiunile speciale. Termenul "descentralizare" nseamn, n acest caz, c n afara atribuiilor necesare pentru rezolvarea problemelor locale, statul i regiunea pot s transfere colectivitilor locale i alte atribuii, pe care, dintr-un motiv sau altul, nu doresc s le exercite prin organe proprii. Provinciile exercit att atribuii specifice autonomiei locale, ct i atribuii transferate de stat i de regiune. Pe o perioad de mai muli ani s-au fcut ncercri de a reforma administraiile regionale i locale i de a le adapta la dezvoltrile constituionale. O problem aparte a fost pus de sistemul financiar de cnd toate autoritile au la dispoziie numai venituri din impozite limitate i obin cea mai mare parte a veniturilor de la stat aceasta reprezentnd o limitare a autonomiei i descentralizrii. n fine, prin revizuirea constituional din 2001, autonomia regiunilor se lrgete, iar aplicarea principiului subsidiaritii, pentru repartizarea competenelor ntre stat i regiune, este prevzut n mod expres. Astfel, potrivit noului coninut al art.118 din Constituia Italiei, subsidiaritatea dobndete valoare de principiu constituional sub dou aspecte: nivelul superior nu pstreaz dect atribuiile care nu pot fi realizate, ntr-un mod satisfctor, de nivelul inferior; autoritile publice nu se ocup dect de aciunile care nu pot fi realizate, n mod satisfctor, de sectorul privat. De asemenea, prin modificarea art.116 din Constituie se recunoate bilingvismul n dou regiuni (Trentino - Alto Adige/Sudtirol i Valle d'Aosta/ Vallee d'Aoste) i se recunoate dreptul regiunilor cu statut obinuit de a accede la forme speciale de autonomie, stabilindu-se, totodat, procedura de obinere i limitele acestei autonomii speciale. Se deschide astfel calea "nivelrii" statutelor de autonomie ale celor dou categorii de regiuni. Tot prin revizuirea constituional din 2001 se nltur controlul preventiv asupra reglementrilor adoptate de regiune, care se exercita de

21

comisarul regional, n calitatea sa de reprezentant al Guvernului i se recunoate autonomia financiar a regiunilor. Actualmente regiunile italiene se bucur de o larg autonomie, aceasta apreciindu-se c este un pas important spre federalism39.

Principiile organizrii administraiei publice locale n Luxemburg

n Luxemburg, diviziunea teritorial a Marelui Ducat n 3 arondismente administrative, 12 cantoane i 126 de municipaliti formeaz baza pentru structura n patru nivele a administraiei publice statul, arondismentul, cantonul i municipalitatea. Aici municipalitile se bucur de un grad considerabil de autoguvernare, iar corporaiile publice, care sunt independente fa de stat i municipaliti i crora le-a fost conferit managementul anumitor probleme administrative, sunt garantate de Constituie. n Luxemburg autonomia local are o veche tradiie, prima reglementare a autonomiei locale apare n 1843, urmnd ca ulterior Constituia din 1868 s reglementeze pe larg autonomia local. Luxemburg va fi primul stat care ratific Carta european a autonomiei locale (1987), i n acest context va adopta legea comunal din 1988, care reglementeaz actualul regim al autonomiei locale, consacrnd, n acelai timp, i principiul subsidiaritii.

39

Liviu Coman-Kund Administraia public de nivel intermediar n dreptul comparat i n dreptul romnesc, Ed. Didactic i pedagogic, Bucureti, 2005, pag. 121

22

Principiile organizrii administraiei publice locale n Marea Britanie

Dup cum se tie, sistemul politico-juridic britanic este esenialmente diferit de cel continental. Caracteristic pentru Marea Britanie este faptul c normele juridice care dirijeaz colectivitile teritoriale locale difer de la regiune la regiune, astfel c i organizarea administrativ-teritorial prezint diferene. De aceea, nelegerea fenomenului de administraie teritorial local necesit cteva precizri. ntruct n Marea Britanie nu exist constituie scris, nu exist nici garanii constituionale n favoarea colectivitilor teritoriale locale. Parlamentul poate modifica oricnd statutul juridic al acestora, singura limit real fiind puternica tradiie democratic britanic. Atunci cnd se vorbete de activitatea autoritilor locale din Marea Britanie, termenul utilizat este cel de guvernare local. Sistemul guvernrii locale este un produs al secolului trecut, dar cteva mari reorganizri n anii 60 i 70 au creat structura actual. n realitate, considerm c, exceptnd nivelul regional din Scoia i Irlanda de Nord40, avem de-a face cu echivalentul continental al autonomiei locale, deoarece competena guvernrii locale este strict determinat de lege i actele sale sunt supuse controlului din partea statului, att administrativ, ct i jurisdicional41. Structurile administrative reprezentative pentru autonomia local specifice regimului local anglo-saxon sunt: comunele (parohiile), districtele urbane sau rurale, burgurile, comitatele-burguri, un statut special fiind rezervat capitalei. Caracteristic pentru colectivitile locale respective este regimul juridic distinct aplicabil, ct i faptul c enumerarea lor nu se constituie ntr-o ierarhie administrativ42. Jurisprudena a stabilit, nc din sec.XIX, inexistena competenei generale pentru colectivitile locale, potrivit principiului (ultra vires), c orice act de
40

Trebuie precizat c n Marea Britanie, spre deosebire de Frana unde avem prefectul, nu exist o autoritate guvernamental distinct care s reprezinte statul n unitile administrativ-teritoriale responsabil cu relaiile dintre stat i autoritile locale din Scoia, ara Galilor i Irlande de Nord fiind un secretar de stat. 41 Liviu Coman-Kund Administraia public de nivel intermediar n dreptul comparat i n dreptul romnesc, Ed. Didactic i pedagogic, Bucureti, 2005, pag. 112 42 Eugen Popa Autonomia local n Romnia, Ed. All Beck, Bucureti, 1999, pag. 190

23

guvernmnt (n sensul de act de autoritate) trebuie s se ntemeieze pe o abilitare legal, conferit de legea scris sau de cutum. n consecin, colectivitile teritoriale locale nu pot aciona dect n cadrul competenei atribuite. De asemenea, nici Guvernul nu poate aciona, n raporturile cu administraia local, dect n limita puterilor ce i-au fost acordate. Cu toate acestea, faptul c cea mai mare parte a problemelor de interes local sunt rezolvate de autoritile locale face ca, n concret, competena acestora s fie similar competenei generale recunoscute, ca regul, colectivitilor de pe continent. Sistemul tradiional distinct al autonomiei locale n Anglia, care n secolul XVIII a atins un moment de vrf prin statutul de autoguvernare a inuturilor, continu s se aplice i n prezent. Dac este privit la suprafa sistemul britanic de guvernmnt pare a fi foarte centralizat, lucrurile nu stau, ns, deloc aa. Descentralizarea cuprinde dou forme principale: delegarea puterilor i transferul acestora. Delegarea puterilor se refer la posibilitatea lurii deciziilor administrative la nivel local, n timp ce transferul presupune i atribuirea libertii de luare a deciziilor politice. Dac se practic delegarea atribuirea competenelor este precis definit. n cazul n care o persoan sau o instituie, a cror putere este delegat, doresc s extind aceast putere, au nevoie de aprobarea puterii centrale. n cazul puterii transferate situaia st diferit, n sensul c n anumite limite competenele sunt mult mai largi, iar posibilitatea de manevr este mai mare. Autonomia local a fost consacrat n Marea Britanie n 1835, prin acordarea unor largi prerogative consiliului. Conform unor opinii exprimate n literatura de specialitate ncepnd cu anul 1972 administraia public local va fi supus unor tendine centralizatoare. Astfel competena autoritilor alese ale administraiei publice locale i autonomia local s-a diminuat. De asemenea, puterea de decizie a autoritilor colectivitilor teritoriale locale i autonomia lor financiar au fost limitate. Sesiznd inconvenientele situaiei create, Guvernul a constituit, n anul 1991, o comisie nsrcinat cu reforma administraiei publice locale din Anglia. Demersuri asemntoare s-au ntreprins pentru Scoia i ara Galilor. Rezultatele analizelor au

24

condus la ideea necesitii ntririi autonomiei locale printr-o reorganizare profund a autoritilor administraiei publice locale i prin lrgirea competenei acestora. A avut loc astfel o reform, realizat n mai 1997, care d configuraia actual a administraiei publice locale din Marea Britanie. Conform Legii din 1972 privind guvernarea local, n Anglia administraia public local era organizat pe dou niveluri: nivelul de baz, la care funcionau consilii de district, i nivelul intermediar, la care funcionau consilii de comitat. Ca urmare a reformei din mai 1997, consiliile de comitat i consiliile de district au fost desfiinate, fiind nlocuite cu 22 de consilii de autoritate unic, constituite n noile uniti administrativ-teritoriale, denumite circumscripii. Acestea sunt, n prezent, titularele autonomiei locale de la nivelul de baz. Autoritile locale au fost nfiinate prin acte ale Parlamentului cu scopul de a ndeplini anumite funcii i servicii pentru care sunt mai bine echipate dect autoritile centrale.

Principiile organizrii administraiei publice locale n Olanda

Structura administraie n Olanda este trasat de principiul statului unitar descentralizat. Autoritile publice sunt organizate pe trei nivele administraia de stat, administraia provinciilor i administraia municipalitilor. Autoritile provinciale sunt subiect al supravegherii statului, ns cu toate acestea, ele se bucur de o mare libertate. Noile responsabiliti pentru administraie sunt introduse, n majoritatea cazurilor, la nivel local. Pe lng autoritile locale, mai exist i corporaiile profesionale, care din punct de vedere organizatoric sunt la acelai nivel cu municipalitile i sunt subiectul supravegherii de ctre autoritile provinciale i de stat. n 1851 vor fi adoptate legile privind provinciile i comunele prin care va fi reglementat autonomia acestora, ele avnd un statut asemntor cu cel actual. Actuala

25

Constituie a Olandei, adoptat n 1983, stabilete fundamentele autonomiei locale i reglementeaz i principiul subsidiaritii. n Olanda se remarc tendina de fuziune a comunelor, pentru creterea eficienei i eficacitii administraiei locale de baz, observndu-se astfel c de la numrul de 1200 de comune cte existau n 1851, astzi s-a ajuns la 636.

Principiile organizrii administraiei publice locale n Portugalia

Ca diviziuni administrativ-teritoriale n Portugalia avem regiunile, districtele i municipiile (urbane i rurale). Regiunile sunt circumscripii administrativ-teritoriale ale statului n care funcioneaz Comisiile de coordonare regional care nu sunt nici autoriti deliberative, nici reprezentative, ci autoriti care coordoneaz asistena tehnic acordat de stat colectivitilor locale. Districtul, la rndul su, este o circumscripie de deconcentare a statului. Parohiile n Portugalia sunt elemente componente ale administraiei publice locale de baz. Ele au la origine circumscripiile religioase cu acelai nume i sunt cele mai mici colectiviti teritoriale locale43, exercitndu-i atribuiile pe un teritoriu mai mic dect al comunei prin intermediul unor organe proprii. Ca urmare a unei lungi perioade de dictatur, abia n 1976 este recunoscut autonomia local; actualmente administraia local beneficiaz de autonomie consacrat la nivel constituional, fiind de asemenea recunoscut principiul subsidiaritii. Conform textului constituional, Portugalia este un stat unitar, a crui structur respect principiile de autonomie a guvernrii locale i de descentralizare democratic a administraiei publice; autoritile locale municipiile,comunele i regiunile sunt subiect al unei supravegheri conforme cu prevederile normelor legale n materie.

43

n fiecare comun exist cel puin 2 parohii

26

Principiile organizrii administraiei publice locale n Suedia

Constituia Suediei consacr autonomia comunelor i comitatelor, garantndu-le statutul juridic de colectiviti teritoriale locale cu competen administrativ general. Reglementarea concret a autonomiei locale se face prin lege. Dintre atribuiile caracteristice autonomiei locale enumerm: adoptarea bugetului propriu, adoptarea propriului regulament de organizare i funcionare etc. Descentralizarea, n favoarea colectivitilor locale are o veche tradiie n Suedia. n anul 1862, s-a produs separarea atribuiilor clericale de cele civile, la nivelul colectivitilor de baz. De atunci, regimul local a rmas aproape neschimbat, pn la legile din 1991 i 1997, care reglementeaz actualul statut al administraiei locale. n 1999, a fost adoptat legea privind regiunile-pilot, care urmrete trecerea la o organizare administrativ de tip regional, dar nu prin crearea unui al doilea nivel intermediar, ci utiliznd, n linii mari, teritoriul actualelor comitate.

Principiile organizrii administraiei publice locale n Spania

Spania este un stat unitar descentralizat care cuprinde 17 regiuni, 50 de provincii i puin peste 8000 de comune. Textul constituional garanteaz dreptul la autonomie pentru diferite naionaliti i regiuni. Referitor la evoluia descentralizrii, artm c, printr-o lege din anul 1955, s-a reglementat regimul local, recunoscndu-se autoritilor din provincii i municipii anumite atribuii, ns acestea erau supuse unui control strict, att de oportunitate, ct i de legalitate, apriori i aposteriori. Constituia din 1978 consacr autonomia local, dar a fost nevoie de o decizie a Tribunalului Constituional44, care, ncepnd cu anul 1981, a nlturat regimul de tutel
44

O decizie a Tribunalului Constituional din 28 iulie 1981 stabilete c autonomia local trebuie neleas ca fiind dreptul comunitii locale de a participa prin intermediul organelor proprii la definirea i la administrarea

27

prevzut de legea din anul 1955. ntre anii 1981-1983, sunt adoptate Statutele celor 15 regiuni autonome; n anul 1985, a aprut legea naional care reglementeaz regimul local, modificat n anul 1986; tot n anul 1986, apare legea naional privind organizarea i funcionarea colectivitilor locale, iar n anul 1988, legea privind finanele publice locale. n anul 1992, se ncheie Pactul autonomiilor" (semnat ntre cele dou principale partide politice din Spania), prin care se extinde competena comunitilor regionale autonome, n acelai an, este adoptat legea privind regimul juridic al administraiei publice i procedurile administrative comune. Astfel, s-a ajuns la actuala configuraie a administraiei publice locale spaniole. Pentru aplicarea principiului autonomiei comunitilor regionale, Constituia spaniol nu a instaurat o cart a autonomiilor, nu a stabilit comunitile autonome i nu a prevzut un partaj uniform al competenei. Ea a definit, ns, procedura de constituire a comunitilor autonome. Astfel, provinciile limitrofe avnd caracteristici istorice, culturale i economice comune pot revendica reunirea ntr-o comunitate autonom (regiune). Instrumentul juridic fundamental al fiecrei comuniti autonome este Statutul, care cuprinde atribuiile ce revin acesteia, din "inventarul de atribuii" ce pot fi recunoscute comunitilor autonome, prevzut de Constituie. Rezultatul aplicrii acestor prevederi constituionale a fost crearea a 15 comuniti autonome (regiuni), care au sfere de competen legislativ diferite i inegale. Cu toate acestea, comunitile regionale dispun de atribuii legislative i au instituii, deliberative i executive, comparabile cu cele ale unui stat federat45. Spania fiind un stat al autonomiilor, aici s-au manifestat preocupri susinute pentru definirea autonomiei i s-au depus eforturi pentru clarificarea conceptelor din acest domeniu. Astfel, autonomia local se definete ca fiind dreptul autoritilor locale de a interveni n orice domeniu al vieii publice care se nscrie n sfera intereselor proprii.
afacerilor care o privesc, reglndu-i intensitatea aciunii n funcie de raportul interes local i interes supralocal. Rezult c autoritilor administraiei publice locale le este recunoscut competena administrativ general. 45 Dintre comunitile autonome care dispun de cele mai largi prerogative menionm: Catalonia, Galiia, ara Bascilor, Andaluzia, Aragon, Navara i Castilia.

28

2.15. Alte principii aplicabile administraiei publice n state din Europa

Alte principii de baz ale funcionrii administraiei publice din Uniunea European sunt i deschiderea i transparena. Deschiderea sugereaz faptul c administraia este dispus s accepte un punct de vedere venit din afara ei, n timp ce transparena semnific gradul de deschidere . Transparena se refer la faptul c toate documentele instituiilor europene trebuie s fie accesibile publicului, excepiile fiind de strict reglementare. Ca regul general politica administraiei ar trebuie s fie una de deschidere i transparen. Numai cazurile de natur excepional, referitoare la securitatea european i naional ar trebuie inute secrete i confideniale. Deschiderea i transparena pot duce la o limitare a proastei administrri i a corupiei. Ele sunt, de asemenea, necesare pentru respectarea drepturilor individuale, n msura n care furnizeaz motivele necesare deciziilor administrative i ajut prile interesate s-i exercite dreptul de a solicita recurs . n literatura francez din ultimii ani se vorbete i despre principiul delocalizrii, regionalismului, stabilimentului public teritorial, fr a se intra n conflict cu teza clasic; astfel, se susine c delocalizarea nu reprezint o nclcare a descentralizrii, ea marcnd o deplasare de activitate i nu de putere, ea nefiind nici un partaj i nici un transfer . Codul european al bunei conduite n administraie stabilete alturi de principiul legalitii ca mari principii ale dreptului administrativ european dreptul la o ascultare prealabil, dreptul la o bun administrare, proporionalitatea i protecia aspiraiilor legitime. n conformitatea cu prevederile legii romneti a administraiei alturi de principiile enunate de textul constituional, legea administraiei publice mai enumer i principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale i pe cel al consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit.

29

Principiul eligibilitii i gsete

expres consacrarea n prevederile Legii

70/1991 privind alegerile locale, dar este detaliat i n Legea 215/2001 care cuprinde norme referitoare la procedurile de alegere ale consiliilor locale i judeene, precum i ale primarilor. Prin aceste reglementri se statueaz c organele prin intermediul crora se realizeaz autonomia local sunt: consiliile locale i judeene, precum i primarii i Consiliul General al Municipiului Bucureti, care se aleg prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Viceprimarii, preedintele i vicepreedinii consiliului judeean se aleg prin vot indirect. Pentru a fi ales consilier sau primar, candidatul trebuie s ndeplineasc anumite condiii de eligibilitate: s aib drept de vot, s fi mplinit vrsta de cel puin 23 ani, s nu i fie interzis asocierea n partide politice i s aib domiciliul pe teritoriul unitii administrativ-teritoriale, cu precizarea c revizuirea textului constituional din 2003 a adus un alineat nou pentru articolul 16, care prevede c n contextul aderrii Romniei la Uniunea European cetenii Uniunii care ndeplinesc cerinele legii organice au dreptul de a alege i de a fi alei n autoritile administraiei publice locale. Principiul consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit este consacrat n dispoziiile articolului 2 din Legea nr.215/2001 i este completat de dispoziiile articolului 43 alin.2, care detaliaz n mod concret problemele care sunt discutate ntotdeauna n edina public i n legtur cu care primarul poate propune consultarea cetenilor prin referendum, i anume: bugetul local, administrarea domeniului public i privat al comunei sau al oraului, participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier, organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului, asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, organizaii neguvernamentale, persoane juridice romne sau strine.

30

CAPITOLUL 3 CONSIDERAII GENERALE PRIVIND ADMINISTRAIA PUBLIC N STATE ALE UNIUNII EUROPENE

3.1. Varietatea sistemelor de drept continentale

Chiar dac aparin aceleiai familii, sistemele de drept romano-germanice nu reprezint un singur i acelai drept, dei influenele reciproce sunt numeroase.3 Dreptul spaiu i de timp.4 Astfel, n domeniul dreptului administrativ, este meritul doctrinei de a fi contribuit la rspndirea pe continent a conceptelor dezvoltate n Frana, de Consiliul de Stat (instana administrativ suprem, cu atribuii i n domeniul avizrii proiectelor legislative - n.n.), de-a lungul secolului al XlX-lea. Sistemul francez al dreptului administrativ a trecut - n opinia unui autor francez consacrat - prin trei etape, pn la a ajunge la stadiul actual. Prima etap se regsete n perioada 1830-1930 i reprezint vrsta de aur a acestuia, n cursul creia, graie Consiliului de Stat, controlul jurisdicional s-a fortificat i s-a impus majoritii, ncepnd cu anul 1930, a debutat o perioad de criz, care a afectat principalele sectoare ale dreptului administrativ, cum ar fi serviciile publice, stabilimentele publice, persoanele publice, criteriile de competen. Vreme de peste 40 de ani, dreptul administrativ a ncercat s afle un nou criteriu de competen n materia jurisdiciilor administrative, analiznd deciziile luate n justiia administrativ i propunnd noi modaliti de interpretare a marilor decizii ale jurisprudenei administrative (grands arrets de la jurisprudence administrative" acesta este i titlul unei lucrri celebre, actualizate periodic, aparinnd unor renumii consilieri de Stat, devenii specialiti consacrai n domeniul dreptului administrativ
31

administrativ

este

un

produs

al

Europei

continentale

postrevoluionare, aspect care interzice generalizarea conceptelor peste aceste limite de

- n.n.). Aceast poziie nu a ncetat s fie contestat, datorit faptului c neglijeaz viaa real a administraiei" i practica administrativ, fa de care contenciosul administrativ nu reprezint dect o oglind adeseori deformat i uit s in cont de evoluia modern a administraiei. Este motivul pentru care a treia etap (nceput la momentul redactrii acestor aprecieri, cu peste 30 de ani n urm - n.n.) nu mai ine cont de faptul c remediul la criza n care se afla dreptul administrativ s-ar putea regsi n exegezele istorice, ci este vorba, mai degrab, de reflectarea unei micri mai profunde, care afecteaz ansamblul administraiei franceze, ce se impune descoperit, pentru a putea fi apoi stpnit. Doctrina evideniaz, n mod constant, contribuia substanial pe care a avuto i continu s o aib gndirea juridic francez i nu numai pe continentul european, mai ales n privina a trei caracteristici fundamentale ale statului de drept, i anume: drepturile omului, separaia puterilor i modelul de control al constituionalitii legilor. Se impune a fi menionat, n acest context, numele lui Otto Mayer (18461924), considerat i n prezent printele dreptului administrativ german, care a nceput prin a preda dreptul administrativ francez n Germania, nainte de a influena prin scrierile i prelegerile sale, legiuitorul i tribunalele. Prin activitatea sa, a contribuit la difuzarea acestor concepte. Mai exact, acest clasic al doctrinei germane, nainte chiar de a publica lucrarea sa fundamental despre dreptul administrativ german, a scris o lucrare consacrat dreptului administrativ francez, fcnd astfel accesibile modelele franceze, doctrinei administrative germane.3 Totui, n contextul studiului influenei dreptului administrativ francez asupra dreptului german, un autor german sublinia, n anii '60, c dreptul administrativ aparine acelor ramuri ale dreptului n care caracteristicile naionale ale poporului i statului sunt dezvluite cel mai complet", aadar, n dreptul administrativ formele instituionale se dovedesc a fi rezistente la schimbare.4 Administraia i dreptul administrativ sunt determinate, n aspectele lor eseniale, prin constituia timpului lor", se arat n doctrina german actual. Este un adevr general admis, potrivit unei formule consacrate, aparinnd unui fost

32

preedinte al Curii Administrative Federale a Germaniei, ce calific dreptul administrativ ca fiind dreptul constituional concretizat."5 Cu alte cuvinte, orice epoc constituional are propriul su tip de administraie. Administraia este n egal msur determinat de contextul politic, social, economic, tehnic i cultural al perioadei corespunztoare. Administraia i dreptul administrativ se situeaz deci ntr-un sistem care asigur coordonarea ntre Constituie, care stabilete orientrile i mediul nconjurtor, care-i pune amprenta. La rndul lor, ele acioneaz asupra constituiei. Un sistem de drept administrativ - sublinia un autor francez cu peste 30 de ani n urm - poate tinde s realizeze dou obiective diferite. Pe de-o parte, el i poate propune s fac aciunea administrativ ct mai eficient posibil pentru a permite acesteia s apere interesul general n cele mai bune condiii. Pe de alt parte, el poate, dimpotriv, s vizeze asigurarea celei mai mari protecii posibile celor administrai n raport cu activitile administraiei. Aceste dou finaliti sunt evident contradictorii: n prima situaie, este mai convenabil s acorzi administraiei cele mai largi prerogative, n timp ce n a doua, ar trebui limitate la maximum aceste puteri.1 Numeroi specialiti europeni n drept public au o dubl cultur n dreptul public, german i francez, cum este cazul, mai ales, al celor din Grecia i din Spania. Este i cazul Olandei pn n anii '60, dar pierderea din influen a limbii franceze - pn n acei ani, obligatorie n coala primar - a atras o pierdere din influen a dreptului francez, a celui public, dar, n egal msur, i a celui privat. Contrar a ceea ce se crede adesea n Frana, dreptul public italian este mai autonom n raport cu dreptul francez, spre deosebire de cel portughez, care i este fidel celui francez, spre exemplu, sau de cel al Belgiei sau Luxemburgului care dispun de o parte deloc neglijabil de autonomie.2 Diferenele ntre rile europene nu trebuie exagerate, dar, mai ales, trebuie pstrat n spirit fondul comun de idei, din ce n ce mai dezvoltat ntre rile continentale i insulele britanice, sub toate aspectele dreptului care au o legtur direct cu ideea de democraie.

33

Democraia, n sensul filosofic i politic al termenului, reprezint obiectivul i regimul aplicabil n majoritatea statelor lumii. Sub aspect istoric i juridic, democraia are n Europa un sens mai precis. Din punct de vedere istoric, democraia desemneaz procesul prin care poporul a cucerit puterea, iar din punct de vedere juridic, ea desemneaz instrumentele care au fost i care sunt utilizate n acest scop. Foarte schematic pot fi identificate dou mari etape de dezvoltare democratic. Prima, clasic, se refer la principiile reprezentrii i suveranitii, iar structurile democratice elaborate pe aceste baze n Europa sunt de o mare diversitate. Democraia contemporan apare mai omogen, chiar dac este mai complex. Fundamentelor clasice li se adaug Statul de drept i drepturile fundamentale, care se reper-curteaz asupra structurilor, ce devin pluraliste; principiul reprezentrii trebuie s in cont de diversitatea social i de minoriti, n timp ce partidele politice dobndesc un rol cu totul special n organizarea pluralismului. Cum se situeaz Europa de Sud n aceast schem european general? Dac, la nceput, Frana a contribuit de o manier decisiv la edificarea democraiei n Europa de Sud, modelul propus de aceasta marcnd profund Italia, Spania i Portugalia, ulterior, n perioada democraiei contemporane, aceste din urm ri au sesizat ansa de a adopta o nou constituie, dup al doilea rzboi mondial i n anii '70, asumndu-i evoluia parcurs deja, pentru a o integra, adapta i sintetiza.

34

3.2. Consideraii introductive privind administraia public local n Uniunea European

Organizarea administrativ este o realitate complex, format din ansamblul subiectelor de drept public: statul, colectivitile teritoriale locale i stabilimentele publice. Cu referire doar la subiectele de drept public politico-teritoriale, deci la colectivitile teritoriale, vorbim de organizare administrativ-teritorial. Organizarea administrativ-teritorial reprezint delimitarea administrativ a teritoriului de stat n uniti administrativ-teritoriale. Doctrina francez utilizeaz expresia de decupaj administrativ al teritoriului. In studiile comparative cu privire la autoritile locale n Europa a fost remarcat dificultatea de a se ajunge la o clasificare satisfctoare a acestor structuri (colectiviti, entiti etc.) crora diferitele sisteme europene le recunosc o existen juridic autonom. Incertitudinilor de natur terminologic li se adaug faptul c analiza structurilor locale nu poate face abstracie deforma de stat. Indiferent de ara unde le regsim, colectivitile locale se caracterizeaz prin urmtoarele elemente: existena unui teritoriu; recunoaterea unui anumit grad de autonomie, chiar prin dispoziiile constituionale, justificat de existena intereselor locale; principiul alegerii organelor locale prin sufragiu universal; un anumit grad de protecie juridic, sub aspect legislativ. Caracterul legislativ privete att limitele acestor colectiviti, ct i regulile de compunere i modalitile de desemnare a autoritilor, competenelor acestora, precum i diferitele mijloace de a le exersa (mai ales de natur financiar), dar i modalitile de control la care activitatea acestora poate fi supus. Sub aspect terminologic, sintagma autoriti locale reprezint termenul generic, utilizat n toate statele Uniunii, termenul de colectivitate teritorial fiind folosit, mai degrab, pentru a desemna suportul teritorial sau populaia creia i se aplic competenele acestor autoriti. Structurile locale n Europa, mai puin expuse unor analize comparative n raport cu autoritile centrale, i-au pstrat vreme ndelungat particularitile.

35

In toate rile Uniunii Europene, nfiinarea autoritilor locale a precedat-o pe cea statal. Att n Frana, ct i n ara noastr, organizarea de baz, comuna, cu autonomia ei, este anterioar statului, ea fiind plasat la intersecia dintre stat i societatea civil. La baza sistemului de organizare administrativ se situeaz comuna, calificat ca o colectivitate natural a populaiei" ntre care exist raporturi de vecintate. ntre comune i stat se constituie structuri administrative intermediare. Dac, din punct de vedere structural, pot exista trei nivele de organizare administrativ, n ce privete raporturile stabilite ntre aceste nivele se constat nuanri importante, care, n fapt, definesc gradul descentralizrii colectivitilor respective. Autonomia autoritilor locale este condiionat de cadrul legal n care acestea evolueaz, adic de competenele i resursele de care dispun, precum i de mecanismele de control la care sunt supuse. Cu excepia Irlandei i Regatului Unit, rile Uniunii Europene, deci rile continentale, au suferit influena Franei, n ceea ce privete administraia local. Trei elemente eseniale din sistemul autoritilor locale instituit nc de la Revoluia francez au fost reluate cu diferite variaii n majoritatea statelor continentale: un decupaj teritorial, bazat n teorie pe criterii obiective; crearea unei corespondene ntre circumscripiile administraiei de stat i cele ale autoritilor locale i a unui numr de cel puin dou nivele de administraie (cu excepia Finlandei, Austriei, Luxemburgului i Portugaliei); prezena unui reprezentant al Guvernului, la nivel intermediar, nsrcinat s controleze activitatea autoritilor situate la cele dou nivele. Fiecare din aceste elemente a evoluat n mod diferit de la ar la ar. Prin sistem politico-administrativ local nelegem n prezent, ansamblul autoritilor i instituiilor aparinnd colectivitilor constituite la nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale ale statelor, care desfoar activiti de administraie public, relaiile dintre ele, precum i relaiile dintre acestea i autoritile statale. Valorile politice pe care le realizeaz autoritile administraiei publice locale sunt cele care corespund intereselor colectivitilor teritoriale locale pe care le

36

reprezint. Din acest motiv, ele trebuie s dein cea mai mare parte a atribuiilor necesare pentru rezolvarea problemelor locale sau, cu alte cuvinte, s dein o competen administrativ general, pe care s o exercite autonom dispunnd de resursele necesare. Administraia local se compune din: administraia de nivel intermediar i administraia de baz. La nivel european, comparativ, regsim state n care nu exist nivel intermediar, ci numai nivelul de baz i cel naional. 0 a doua categorie de state este format din state cu un singur nivel intermediar, deci cu trei niveluri de administraie - de baz, intermediar i naional denumit convenional sistemul departamental. In sfrit, o a treia categorie de state include state cu dou niveluri de administraie intermediar, deci cu patru niveluri totale - sistemul regional. Denumirile de sistem departamental i sistem regional sunt pur convenionale i sunt inspirate din organizarea administrativ-teritorial a Franei, unde departamentul este prima verig intermediar, iar regiunea a doua. Clasificarea are n vedere doar statele unitare, n cazul statelor federale, organizarea teritorial nefiind exclusiv administrativ, ci i politic, dup cum am subliniat deja n capitolul anterior. De altfel, federalismul i regionalizarea sunt dou tipuri de organizare instituional care pot intra n combinaii diferite, n funcie de tradiia i condiiile particulare din fiecare ar. n statul regional, ca i n statul federal, regionalismul reflect caracterul slab al integrrii naionale, iar regionalizarea politic poate duce la federalism, aa cum sa ntmplat n Belgia. n regul general, exceptnd statele foarte mici, unde un nivel intermediar ar fi greu sau chiar imposibil de conceput, datorit inutilitii sale, statele cunosc nivelul intermediar de administraie, atandu-se fie modelului departamental, fie modelului regional, mai sus evocate. Opiunea pentru un sistem sau altul este dat nu neaprat de factori care in de tiina administraiei i a organizrii teritoriului, adic, n primul rnd, dimensiunile

37

statului i nevoile unei bune administraii, ci de considerente politice, de tradiii i de mentaliti. La ora actual, sistemul regional, sub forme extrem de diferite ns, s-a impus n spaiul regional european ca un adevrat model de administraie, avnd, pe lng nivelul intermediar inferior, mai apropiat de cel de baz, un nivel intermediar superior, de dimensiuni mari, cu o populaie i pondere economic nsemnate, care preia o parte din atribuiile statului. La nivel european, din punct de vedere al dreptului internaional i al dreptului comparat, noiunea de regionalizare poate fi utilizat cu trei sensuri diferite: pseudoregionalizarea, regionalizarea stricto-senso (administrativ) i super-regionalizarea (politic). Pseudo-regionalizarea nu este o veritabil form de regionalizare. Ea poate fi neleas fie ca o form de deconcentrare a administraiei statale la nivel teritorial, fie ca o form de cooperare ntre colectivitile teritoriale locale de nivel intermediar. Regionalizarea administrativ este regionalizarea propriu-zis. Regionalizarea politic este o super-regionalizare, care nu mai este pur administrativ, ci se afl la jumtatea drumului ntre regionalizare i federalism. Cu privire la cele trei modele teoretice de regionalizare pot exista diferene de nuan la nivelul fiecrui stat care practic regionalizarea, pstrnd liniile de for ale fiecrui sistem. Potrivit unui specialist francez, citat de doi autori romni, regiunea ideal este alctuit dintr-un grup de municipaliti, iar dimensiunea sa depinde de sfera i natura problemelor ce trebuie soluionate; municipalitile i regiunile sunt locuri ideale de aplicare a democraiei. Regiunile trebuie s se fondeze pe principiul subsidiaritii, fr s amenine statele-naiune i fr ca identitile lor regionale s dea natere la neo-naionalism. Astfel nelese, regiunile vor fi capabile s ofere minoritilor un spaiu pentru autoexprimare. Noiunea de regionalizare" este neleas, de regul, ntr-un sens restrns, instituional, n timp ce termenul de regionalism" trimite la un curent politic sau ideologic.

38

In genere, regionalizarea presupune crearea unei noi structuri administrative (a unui nou nivel) n organizarea teritorial a statului; n ce privete organizarea i competenele, noile instituii difer de cele locale i se suprapun peste acestea din urm. Regionalismul, la rndul su, face referire la un ansamblu de caracteristici umane, culturale, lingvistice sau de alt natur ale unei colectiviti umane rezidente pe un teritoriu, cruia trebuie s i se recunoasc o autonomie mai mult sau mai puin larg. La ora actual, regionalizarea reprezint un nou mod de a nelege sau de a percepe organizarea administrativ-teritorial a unui stat, mai precis, a nivelului intermediar, a funciilor i finalitilor acestuia. Politica de regionalizare a cunoscut n deceniul '71-'80 o faz decisiv n Belgia, Italia i Spania, urmat n deceniul urmtor de Frana. De altfel, n Belgia exist o situaie cu totul special, unic n lume, federalismul belgian caracterizndu-se printr-o superpoziionare, n sensul c el se constituie din Comuniti i Regiuni, n acelai timp. O analiz comparativ la nivel european demonstreaz evident c tendina quasi-general este spre sporirea dimensiunilor i, prin aceasta a forei colectivitilor teritoriale locale, n absena acestei evoluii, autonomia local rmnnd pur propagandistic. n Europa Occidental, politica de descentralizare s-a manifestat cu pregnan, ncepnd cu anii '60-'70, urmrind raionalizarea descentralizrii, cu dou obiective fundamentale: reorganizarea administrativ i repartizarea competenelor. Reformele hrii administrative au vizat dou mari direcii: reorganizarea colectivitilor teritoriale locale de baz, prin reducerea numrului acestora i sporirea dimensiunilor lor i regionalizarea. n paralel, s-a urmrit s nu se multiplice numrul ealoanelor inferioare. Regionalismul reprezint una dintre cele mai recente i mai nsemnate invenii ale gndirii politice europene, o doctrin capabil s se adapteze evoluiilor pe care modernitatea le aduce cu sine i s perceap, de o manier inteligibil pentru ceteanul european, complexitatea crescnd a lumii actuale.

39

A opta pentru sau mpotriva regionalizrii rmne o decizie exclusiv politic, asociat ideii de organizare a statului. Aceast idee a evoluat i evolueaz n funcie de rolul asumat de stat, de colectivitile teritoriale i n funcie de importana acestor entiti n viaa de zi cu zi a cetenilor. Statele europene unitare cunosc fie un sistem cu un singur nivel de administraie local (Luxemburg, Finlanda i Portugalia), fie un sistem cu dou niveluri de administraie local (Grecia, Danemarca, Irlanda, Olanda, Regatul Unit, Suedia), fie un sistem cu trei niveluri de administraie local (Frana, Italia, Spania). n cadrul Uniunii Europene, regiunile au evoluat, devenind adevrai parteneri ai Comisiei europene n elaborarea i punerea n practic a politicilor comunitare finanate de fondurile structurale. Primele programe regionale la nivel european au fost iniiate dup intrarea unor ri mai slab dezvoltate n Uniunea European, aspect care a dus la apariia unor decalaje semnificative; principala raiune pentru care dimensiunea european a politicilor regionale a luat amploare este legat de formarea pieei unice, a crei bun funcionare nu mai putea avea loc n condiiile unor diferene prea mari ntre diversele zone ale spaiului integrat. Dezvoltarea regional este un proces complex n care intervin aspecte legislative, de formare profesional, de schimbare a mentalitilor, de stabilire a unor noi tipuri de relaii ntre sectoarele public i privat, ntre autoriti i colectiviti, ntre patronate i sindicate.

40

3.3. Administraia public local de baz

Prin autoritate de baz se nelege autoritatea local cea mai aproape de cetean, dispunnd de propriile sale structuri ale democraiei i de autonomie, i deci de competene suficiente pentru ca aceast autonomie s aib un obiect real asupra cruia s se exercite. n esen, administraia de baz este administraia local situat cel mai aproape de ceteni, organizat n diviziunile administrativ-teritoriale de baz. Att numrul ct i talia (din punct de vedere al populaiei) circumscripiilor autoritilor de baz sunt extrem de variabile de la o ar la alta a Uniunii Europene. Regimul de organizare i funcionare al autoritilor de baz este departe de a fi uniform n fiecare din statele occidentale. Ct privete colectivitile teritoriale locale de baz, creterea autonomiei a trecut, n aproape toate statele vest-europene (n special, n Suedia, Danemarca, Belgia, Austria, Germania), printr-un proces de instaurare a unor colectiviti teritoriale locale de baz de talie universal, procedeele de eliminare a micilor comune fiind mai mult sau mai puin autoritare. Sub aspectul colectivitilor teritoriale inferioare, Frana ofer un prost exemplu, acestea fiind foarte numeroase, iar multe dintre ele foarte mici. Exist circa 36.500 de comune n metropol i 200 n teritoriile de peste mri, iar dintre acestea peste 23.000 au sub 500 de locuitori, iar 3500 dispun de o populaie de sub 100 de locuitori. Spre exemplu, reducerea numrului colectivitilor teritoriale locale de baz a evoluat astfel: n Belgia, de la 2.700 la 600; n Germania, de la 24.000 la 8.500, n Regatul Unit (pentru Anglia i ara Galilor) de la 1.400 la 420. Influena francez caracterizat prin faptul c toate autoritile de acelai nivel au pstrat acelai regim se face simit n ri precum: Belgia, Danemarca, Italia, Luxemburg i Olanda. La nivel regional, Marea Britanie este organizat, potrivit tradiiilor istorice, n patru mari regiuni: Anglia, ara Galilor, Scoia i Irlanda De Nord.

41

Caracteristic pentru Marea Britanie este faptul c reglementrile privind colectivitile teritoriale locale difer de la regiune la regiune. De asemenea, prezint diferene i organizarea administrativ-teritorial a acestor regiuni. Sistemul juridic britanic este esenialmente diferit de cel continental. De aceea, nelegerea fenomenului de administraie teritorial local presupune unele precizri. Astfel, ntruct n Marea Britanie nu exist constituie scris, nu exist nici garanii constituionale n favoarea colectivitilor teritoriale locale. Parlamentul poate modifica oricnd, dup cum consider necesar, statutul juridic al acestora, singura limit real fiind puternica tradiie democratic britanic. i organizarea administrativ-teritorial a Irlandei este greu de neles pentru juristul de pe continent, format n spiritul dreptului romano-germanic, deoarece este rezultatul unei tradiii istorice fr legtur cu Europa continental. Alte ri europene au regimuri variabile ale autoritilor locale de baz, dar aceast varietate se rezum uneori doar la diferenierea dintre cele dou tipuri de autoriti, dispunnd fiecare de un regim uniform. n Germania, varietatea este mai puternic, datorat organizrii federale, n Landuri. Variaiile regimului aplicabil comunelor se rezum la organizarea instituional. Astfel, administraia public local n Germania constituie un al treilea nivel instituional, comunele prezentndu-se ca nite corporaii autonome dotate cu o structur politic independent. In Grecia, colectivitatea de baz este fie comuna, corespunztoare satelor cu mai puin de 10.000 de locuitori, fie municipalitatea, pentru oraele cu peste 10.000 de locuitori sau pentru reedinele de departament, care n anumite cazuri, pot fi divizate n arondismente. n Spania, legislaia distinge ntre comunele rurale i comunele urbane, fr ca aceast delimitare s atrag diferene considerabile de regim, n timp ce, n Portugalia, legislaia distinge ntre municipalitile rurale i municipalitile urbane, care au totui un regim de baz comun. De reinut situaia special a Portugaliei, format dintr-o parte continental situat n Peninsula Iberic i cele dou arhipeleaguri Azore i Madere, ce constituie

42

regiuni autonome, dispunnd de funcii legislative, politice i administrative foarte largi. Naiunea portughez se dovedete ns foarte omogen att n partea continental, ct i n cele dou arhipeleaguri. Comunele n Portugalia dispun de o foarte larg autonomie, dar n cadrul constituional existent doar n domeniul administrativ. In Irlanda, la nivel regional, distingem 8 regiuni, la nivel departamental este vorba de 26 de comitate (County) i 5 comitate-burg (County Borough Corporation), iar la nivel de baz pot fi identificate 5 burguri (Borough Corporation), 49 districte urbane (Urban District) i 30 de comisariate urbane (Town Commissioners). n Marea Britanie, diversitatea este cea mai mare; n 1990, colectivitatea de baz era aproape peste tot districtul, dar sub un acelai termen se regsesc diverse posibiliti ce difer n principal prin repartizarea competenelor. Ca structuri administrative reprezentative pentru autonomia local din Marea Britanie se regsesc n prezent, comunele (parohiile), districtele, urbane sau rurale, burgurile, comitatele-burguri, rezervndu-se un statut special capitalei. n Regatul Unit, reformele succesive de-a lungul secolului trecut au condus la situaia ca populaia s nu fie dect puin ataat structurilor locale, percepute, mai degrab, sub forma unor concentrri de servicii publice dect ca elemente ale democraiei locale. Dimpotriv, n alte ri, consacrarea autonomiei locale prin Constituie, dar mai ales ataamentul populaiei i aleilor naionali fa de autoritile de baz, garanteaz meninerea competenelor acestora, doar numrul lor i ntinderea teritorial fiind lsate la fantezia legiuitorului. Dintr-o perspectiv comparatist vom reine c, n toate statele Uniunii Europene, legea este cea care determin regimul juridic aplicabil autoritilor locale. Dar, trebuie inut cont de doi factori suplimentari care sunt variabili, i anume: limitele constituionale, pe de-o parte i libertatea de a se auto-organiza lsat autoritilor locale, pe de alt parte. Spre exemplu, n Germania, competena legislativ aparine Landurilor, care dispun fiecare de propria lege comunal sau cu privire la administraia local.

43

Legea fundamental federal garanteaz dreptul la auto-administrare comunal susinut printr-o jurispruden clar a Tribunalului constituional federal i printr-un anumit numr de legi-cadru federale, aspect care fr a permite uniformizarea regimului aplicabil, asigur o anumit omogenitate dreptului colectivitilor locale n Germania. n ce privete capacitatea de auto-organizare, aceasta este mai peste tot limitat la organizarea i la gestiunea serviciilor, avnd, n plus, o anumit marj de manoper n materie de subdiviziuni interne sau de fiscalitate. n cele dou cazuri, legea este cea care permite aceast posibilitate. n materie fiscal, n toate rile Uniunii Europene, doar Parlamentul dispune de competena de a autoriza prelevarea de impozite, iar dac o comun poate alege s pretind o anumit tax sau alta, are nevoie ntotdeauna de autorizarea expres i precis a legiuitorului. n cazul unor subdiviziuni interne ale colectivitilor de baz, n egal msur, doar legiuitorul le poate fie impune, cum ar fi, n Frana pentru Paris, Lyon i Marsilia, fie deschide posibilitatea de fi create, cel mai adesea pornind de la un anumit numr de ceteni, cum ar fi, n anumite Landuri germane, n Grecia, Spania, Italia etc. Studiul competenelor autoritilor locale este indispensabil n scopul de a afla: la ce servesc aceste autoriti localei; cum funcioneaz ele; care este locul lor n sistemul administraiei statului, considerat ca un ansamblu? Dou mari principii de atribuire a competenelor locale pot fi identificate, aparent contradictorii: pe de-o parte, descentralizarea, n sensul propriu al termenului iar pe de alt parte, subsidiaritatea. In cazul descentralizrii, competenele globale se afl n vrf i doar cele ncredinate ealonului inferior vor fi asumate de acesta. In cazul subsidiaritii, competenele se exercit la baz, cu excepia celor care sunt reinute la nivel superior. Principiul subsidiaritii, la care ne referim succint, cel al descentralizrii fiind abordat pe larg ntr-un capitol anterior, provine din dreptul comunitar, unde are semnificaia de regulator de competen, n caz de concuren ntre competena naional i cea comunitar. Germenii acestui principiu, potrivit cruia Comunitatea European nu putea s acioneze dect atunci cnd un obiectiv putea fi mai bine

44

realizat la nivel comunitar dect la nivelul statelor membre, se regsesc n Tratatul instituind Comunitatea European a Crbunelui i Oelului. O prim problem care intereseaz pentru studiul competenelor privete gradul de libertate de decizie lsat autoritilor locale. n Frana, atribuiile transferate colectivitilor teritoriale locale sunt, de regul, obligatorii, au o natur administrativ i sunt stabilite prin lege. Potrivit formulei tradiionale, consiliul municipal rezolv n urma deliberrilor afacerile comunei." n Germania, doctrina i, n egal msur, practicienii, insist cel mai mult pe principiul potrivit cruia, comunele pot i trebuie s fie competente pentru toate problemele care nu sunt dect de interes local. Termenul de comun se aplic att marilor orae ct i micilor localiti rurale, statutul comunei fiind deci guvernat de principiul liberei administrri. n Austria, comuna dispune de un drept garantat prin Constituie, de a-i exercita puterea administrativ independent, n orice probleme ce relev, exclusiv sau n principal, interesul colectivitii locale, reprezentat de comun, i care sunt de natur a fi asumate de colectivitate n cadrul limitelor sale teritoriale. Comuna reprezint, pe de-o parte, o colectivitate teritorial avnd dreptul la o administrare autonom n domeniile stabilite prin Constituia federal dar, pe de alt parte, ea reprezint i o circumscripie administrativ. n subsidiar, ea poate fi obli gata prin legea federal sau prin legea Landului s ndeplineasc sarcini ale administraiei federale sau ale Landului, urmnd instruciunile Federaiei sau ale Landului. n Belgia, comuna este colectivitatea local de baz, cu personalitate juridic de drept public, fiecare comun urmnd s fac parte dintr-o comunitate lingvistic. Comuna dispune de competen administrativ general pentru rezolvarea problemelor de interes local, precum: adoptarea bugetului propriu i stabilirea de taxe locale, organizarea serviciilor comunale, stabilirea statutului i numirea funcionarilor locali, ordinea public, administrarea domeniului comunal, adoptarea planurilor de urbanism i eliberarea autorizaiilor de construire, starea civil i

45

organizarea alegerilor. Comuna mai exercit i atribuiile delegate de autoritile superioare, precum: Guvernul federal, Guvernul regiunii i Guvernul comunitii. n Luxemburg, teritoriul este organizat n 3 districte i 117 comune, districtul fiind o circumscripie administrativ a statului iar comuna reprezentnd colectivitatea local de baz, persoan juridic politico-administrativ, dotat cu autoriti reprezentative. n Danemarca, autoritile comunale sunt competente pentru toate sarcinile ce pot fi ndeplinite pe o baz pur local; n Grecia, pentru afacerile locale, cu condiia respectrii Constituiei i a legilor; n Spania, pentru afacerile locale cu privire la tot ceea ce nu este rezervat statului (sau comunitilor autonome). n Irlanda, autoritile locale pot s ia msuri sau s ntreprind activiti conform legii, dac acest lucru este considerat profitabil intereselor locuitorilor. n Italia, comunele dispun de o competen general pentru toate afacerile de interes local care nu intr n competena unei autoriti superioare. n Olanda, ele dispun de o competen general de interes local, iar n Portugalia, municipalitile dispun de competene generale pentru a promova interesele i bunstarea populaiei. n definitiv, ceea ce este determinant, nu este principiul, subsidiaritate sau descentralizare, ci maniera mai mult sau mai puin detaliat n care exercitarea competenelor este reglementat. O a doua problem, evocat adesea, este aceea de a ti dac autoritile locale i exercit competenele n nume propriu sau n numele statului. n cea mai mare parte a cazurilor, potrivit doctrinei, contribuia autoritilor locale la punerea n aplicare a legilor reprezint exercitarea de ctre autoritatea local a unei competene a Statului. Doctrina i practica din Olanda au dezvoltat, n acest sens, conceptul de coadministrare, care implic o obligaie, cel puin de natur moral, a administraiei de Stat de a ncerca s coopereze cu autoritile locale prin intermediul asociaiilor acestora din urm. Astfel, potrivit Constituiei, Olanda se prezint ca un stat unitar descentralizat, Constituia opernd o distincie n art. 124, ntre competena colectivitilor locale de a reglementa i administra afacerile interne ale provinciilor i comunelor", pe de-o

46

parte, i obligaia de a coopera n aplicarea legii, pe de alt parte. Este vorba deci, n acelai timp, de autonomie i de putere executiv delegat. Teritoriul olandez este delimitat n 12 provincii, fiecare dispunnd de un organ executiv. Al treilea palier al administraiei publice este reprezentat de comune, subdiviziuni ale teritoriului provincial. Alte forme ale administraiei locale sunt reprezentate de aa numitele consilii de ap". Un al treilea aspect este cel al competenelor obligatorii i cel al competenelor facultative. In anumite sisteme legislative, distincia este foarte clar stabilit (n Germania, n Frana, n Regatul-Unit), dar consecinele pot fi variabile n funcie de mecanismele stabilite pentru respectarea acestei obligaii. Spre exemplu, n Belgia, principalele atribuii comunale privesc poliia local, nvmntul preuniversitar, circulaia comunal i ntreinerea canalizrii precum i dezvoltarea economic. n Danemarca, sarcinile obligatorii la nivel comunal privesc ajutorul social i gestiunea ajutorului de omaj acordat de Guvern, educaia primar i formarea continu, activitatea sanitar i drumurile comunale, n timp ce atribuiile facultative se refer la echipamentele sportive i culturale, transportul public, ntreprinderile publice i dezvoltarea economic local. Trebuie remarcat c importana activitii autoritilor locale ntr-un anumit domeniu este variabil, n funcie de importana i compunerea populaiei care depinde de ele. Autonomia autoritilor locale se bazeaz mai ales pe mijloacele financiare de care dispun acestea. Fr a intra n detalii, putem reine c este extrem de dificil, n starea actual de studii comparative, de a aprecia gradul de libertate pe care l deine fiecare dintre colectiviti pentru a angaja cheltuieli i, mai ales, pentru a-i procura resurse". Este vorba despre mai multe criterii de comparaie, precum: procentul cheltuielilor locale n raport cu produsul intern brut; partea fiscalitii directe locale n bugetele locale, partea transferurilor i cea a mprumuturilor. Toate aceste criterii prezint semnificaie n cazul analizei autonomiei locale.

47

Unele indicaii sumare cu privire la resursele umane mai pot fi relevante. Dou aspecte ar trebui luate n consideraie: efectivele, care depind n esen de capacitatea financiar a comunelor i existena sau nu a unei liberti statutare. n ce privete efectivele, proporia agenilor locali n raport cu cea a agenilor statului este cea mai interesant. ntr-un prim grup de state (Danemarca, Regatul-Unit), agenii autoritilor locale sunt de departe mai numeroi dect cei ai statului. ntr-un al doilea grup de state (Germania, Frana, Olanda etc), ei reprezint mai mult de o treime din ansamblul agenilor publici. Un al treilea grup reunete rile cele mai puin bogate ale Uniunii, dinainte de aderarea celor 10 la 1 mai 2004 (Spania, Portugalia, Grecia, Irlanda), cu variaii semnificative ale procentelor. n problema statutelor aplicabile acestora, vom distinge tot ntre trei categorii de state. n Belgia, Spania, Frana, Irlanda, Luxemburg, Olanda i Portugalia, autoritile locale se supun, cu privire la recrutarea i gestiunea resurselor umane, unor constrngeri statutare, de principiu, care pot fi mai mult sau mai puin apropiate de statutul funcionarilor n sens strict. n Regatul Unit, dreptul muncii este cel care guverneaz activitatea agenilor locali. n Germania, n Danemarca, n Grecia i n Italia, exist o anumit libertate de alegere ntre aplicarea regulilor dreptului public, unui statut al funcionarilor publici, pe de-o parte, i aplicarea regulilor dreptului muncii, pe de alt parte. Studiul comparativ al autoritilor locale este mai uor de realizat dect cel al competenelor i mijloacelor. Delimitarea ntre o adunare reprezentativ a colectivitii i o autoritate executiv se ntlnete peste tot. Organele deliberative au competena de a se pronuna n principalele probleme de interes local, iar actele administrative adoptate de acestea sunt, de principiu, aduse la ndeplinire de organele executive.

48

3.3. Administraia public local intermediar

Dac una din problemele cele mai frecvent dezbtute n Frana, ca i n alte state ale Uniunii Europene, se refer la dimensiunile optime ale colectivitilor teritoriale, o alta privete numrul optim de ,niveluri ale administraie?. n realitate trei aspecte ar trebui examinate separat, aspecte care nu presupun rspunsuri identice, i anume: organizarea administrativ optim trebuie s fie mai mult sau mai puin deconcentrat, iar comunicarea ntre vrf i baza ierarhiei administraiei ar trebui s parcurg toate etapele intermediare sau ar putea fi micorat? Doar aceast chestiune ar merita s fie rezumat sub sintagma nivele ale administraiei" i ea privete mai puin numrul autoritilor locale, ct organizarea ciclurilor de elaborare i punere n aplicare a politicilor publice; talia optim a razei de aciune a autoritilor locale nu variaz ea oare n funcie de problemele pe care le are de rezolvat i nu ar fi de dorit s fie instalate attea autoriti locale democratic alese cte ar presupune existena unor circumscripii de talie medie?; bilanul costuriavantaje incit la limitarea numrului de autoriti locale sau de niveluri ale administraiei n scopul de a profita din plin de economiile realizate sau mai bine ar trebui s considerm c nu este posibil s calculezi doar o parte din elemente partea financiar n timp ce alta, precum apropierea ceteanului de autoritile locale, ar prezenta mai puin importan? n cea mai mare parte a statelor Uniunii Europene regsim o categorie de autoriti locale intermediare ntre nivelul de baz i nivelul naional sau regional, n timp ce, spre exemplu, n Luxemburg nu exist nici o autoritate intermediar ntre comune sau municipaliti i stat, pentru considerente evidente, legate de ntinderea teritoriului. Administraia public local intermediar este administraia local organizat la nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale intermediare, situate ntre cele de baz i stat.

49

Administraia public local intermediar se distinge prin faptul c, fiind situat ntre alte dou nivele de administraie, trebuie s respecte att competena unui nivel superior, ct i competena unui nivel inferior. n cuprinsul tezei sale de doctorat, consacrat chiar acestei problematici, acelai autor mai sus citat ne ofer urmtoarea definiie mai complex: administraia public de nivel intermediar este activitatea executiv avnd ca finalitate realizarea unor valori politice locale, desfurat n regim de putere public, de autoriti i instituii autonome fa de stat, care reprezint colectivitile situate n perimetrul unitilor administrativ-teritoriale de nivel intermediar, integrate n sistemul politicoadministrativ statal. Ne aflm n prezena unei administraii publice de nivel intermediar, doar atunci cnd o circumscripie administrativ-teritorial a statului dobndete i statutul de unitate administrativ-teritorial, adic populaiei aferente i se recunoate statutul de colectivitate local. De aici rezult c administraia public de nivel intermediar prezint urmtoarele elemente constitutive: cel puin o unitate administrativ-teritorial de nivel intermediar; cel puin o autoritate reprezentativ autonom; competen administrativ general i resurse pentru realizarea acesteia; existena unei forme de control din partea statului. n Frana, regimul celor o sut de departamente este n mare msur uniform, cu excepia unor variaii minore pentru cele dou departamente corsicane i cele patru departamente de peste mri. Trebuie remarcat ns c Parisul reprezint, n acelai timp, o comun i un departament, cu instituii unice. La rndul lor, Guadelupa, Guyana, Martinica i Reunion constituie, n acelai timp, un departament i o regiune i dispun fiecare de dou adunri reprezentative i dou autoriti executive pentru acelai teritoriu i aceeai populaie. n plus, trebuie adugat c cele dou colectiviti teritoriale de peste mri, Mayotte i Saint-Pierre-et-Miquelon ca i teritoriul de peste mri, Wallis-et-Furtuna, pot fi considerate colectiviti locale intermediare, asemntoare, n parte, departamentelor.

50

Regiunea reprezint colectivitatea teritorial local situat la al doilea nivel intermediar. n Frana sunt 21 de regiuni cu un statut unic, la care se adaug Corsica, dispunnd de un statut special de autonomie. Sub aspect juridic, regiunile sunt n prezent colectiviti teritoriale cu statut asemntor comunelor i departamentelor, fr ca existena lor s fie garantat prin Constituie. n schimb, principiul liberei administrri a colectivitilor teritoriale le este aplicabil, fr ns a le conferi putere de reglementare. n practic, fa de comune i departamente, competena normativ a regiunii este mult limitat i regiunile nu-i pot aroga dreptul de tutel asupra colectivitilor locale din teritoriul lor. n Olanda, cele dousprezece provincii sunt reglementate uniform printr-o lege distinct. n paralel, exist autoriti avnd o natur foarte special, autoriti care dispun de statutul de colectiviti publice, numite autoriti acvatice", nsrcinate cu girarea sistemului de reglare al solului dup retragerea apelor, autoriti care provin nc din Evul Mediu. Mai exact, pe lng provincii i comune, exist i alte organisme de drept public care intr n categoria colectivitilor locale, numite wateringues", ce ocup un loc cu totul special n structura i istoria statului olandez. Lupta contra apelor a determinat pe cei interesai, cu mult timp n urm, s se regrupeze sub forma unor organizaii menite s protejeze un anumit teritoriu. Aceast funciune limitat la un teritoriu determinat este unic n organizarea politic a statului. Dac definim protecia contra apelor ca o misiune public, este vorba despre o descentralizare funcional i teritorial, n acelai timp. La nivelul provinciei funcioneaz trei autoriti: Adunarea provinciei, Biroul executiv i Comisarul Reginei. Adunarea provinciei este compus din membri alei pentru un mandat de 4 ani. Biroul executiv este ales de ctre Adunare, dintre membrii si, i este responsabil n faa acesteia. El funcioneaz permanent i emite cea mai mare parte a actelor administrative individuale. Comisarul Reginei este numit de Guvern, cu avizul Adunrii provinciei, pentru un mandat de 6 ani, ce poate fi rennoit, i are att calitatea de funcionar al statului ct i al provinciei. n ce privete

51

regiunea italian, - n literatura de specialitate -, se apreciaz c, n prezent, ar fi vorba mai degrab de o form de autoguvernare asemntoare statului federat. La nivelul regiunii funcioneaz: Consiliul regional, Comitetul executiv al regiunii i Preedintele regiunii. Printr-o Lege constituional adoptat n 1999, care a modificat unele articole din Constituie, s-a prevzut alegerea direct a Preedintelui regiunii i lrgirea autonomiei statutare a regiunilor. La nivelul provinciei, privit ca un nivel intermediar de administraie public, distingem: Consiliul provincial, Comitetul executiv al provinciei i Preedintele provinciei. Consiliul provincial este ales prin reprezentare proporional, pentru un mandat de 4 ani, fiind compus din 24 pn la 45 de membri, care la rndul lor aleg un comitet i un preedinte, care asigur mpreun executivul. Consiliul provincial este organul deliberativ ce are mai degrab un rol de orientare politic, Comitetul executiv dispune de largi atribuii pentru a aduce la ndeplinire orientrile stabilite de Consiliu i conduce serviciile administrative ale provinciei, iar Preedintele provinciei are, n principal, un rol de reprezentare. Asemenea regiunii italiene, regiunea spaniol nu poate constitui un nivel intermediar de administraie public local, deoarece adopt acte legislative, ce sunt supuse doar controlului Tribunalului Constituional. Este o caracteristic ce face din comunitatea regional spaniol o form de autoguvernare, asemntoare statului federat. n schimb, provincia ntrunete elementele constitutive ale administraiei publice de nivel intermediar, cele cincizeci de provincii, instituite printr-un decret nc din 1833, constituind fiecare, n acelai timp, o circumscripie administrativ a statului i o colectivitate local, avnd, n principiu, un regim uniform, dar evoluia lor fiind direct determinat de acordurile comunitilor autonome cu statul. Administraia provinciilor se realizeaz de aa-numita Reprezentan, compus din: Consiliul provinciei, Comisia de guvernare, Preedinte i Vicepreedini. Spania este singura ar n care adunarea reprezentativ nu este aleas prin sufragiu universal direct. Consiliul provinciei compus din 25 pn la 31 de membri

52

(51 de membri pentru Madrid i Barcelona) este format din deputai provinciali", alei de consilierii municipali dintre ei nii, n urma alegerilor municipale. Comisia de guvernare se compune din Preedinte i un numr de deputai provinciali numii de acesta. Ea i alege preedintele nsrcinat cu atribuii executive. n unele state ale Uniunii Europene, colectivitile locale intermediare dispun de competene i de mijloace mai puin importante dect colectivitile de baz. Este cazul Belgiei, Spaniei i Italiei, ri n care tendina de a scdea semnificaia provinciilor este strns legat de transformrile produse la nivelul structurii statului n Italia, provinciile au pierdut din ce n ce mai multe atribuii, n profitul comunelor i regiunilor, dar au trebuit meninute att ca circumscripii administrative ale Statului, ct i ca autoriti nsrcinate s asigure legtura ntre regiune i comune i coordonarea celor din urm. Regimul lor este n mare parte uniform, dar pot aprea unele variaii de la o regiune la alta. n Danemarca i Olanda, autoritile intermediare dispun n teorie de aceeai competen general ca i autoritile de baz. n ce privete Frana, tendina contemporan este dimpotriv aceea de a spori rolul departamentului (n raport cu comuna, dar i comparativ cu regiunea), datorit faptului c cele mai importante transferuri de competen se realizeaz de la stat ctre departamente, dar i datorit atraciei pe care o exercit asupra clasei politice funcia de Preedinte al consiliului general. Autoritatea deliberativ a regiunii n Frana este Consiliul regional, compus din consilieri alei prin sufragiu universal direct, pe departamente, pentru un mandat de 5 ani, el lucrnd n edine publice. Consilierii regionali aleg, dintre ei, pe Preedintele Consiliului regional, care reprezint autoritatea executiv. Consiliul regional are o Comisie permanent, format din Preedintele Consiliului, un anumit numr de vicepreedini i ali membri, stabilii de Consiliu, Comisie ce exercit atribuii delegate de Consiliu. Autoritatea deliberativ a departamentului n Frana este Consiliul general, ales prin vot direct, n cadrul unor circumscripii electorale denumite cantoane, pentru un mandat de 6 ani, jumtate din numrul consilierilor rennoindu-se la fiecare

53

3 ani. Consiliul general lucreaz n edine publice. Executivul colectivitii departamentale este Preedintele Consiliului general, ales dintre membrii Consiliului, la fiecare rennoire a acestuia. Exist i un organ colegial, format din Preedintele Consiliului general, un anumit numr de vicepreedini i ali membri desemnai de Consiliul general. Comisia permanent exercit atribuiile delegate de Consiliul general. n Irlanda i n Regatul Unit se poate spune c autoritatea intermediar este cea care conteaz n marea parte a cazurilor, n raport cu autoritile de baz. n ce privete organizarea sub aspect instituional a autoritilor locale intermediare, aceasta se aseamn cu cea a autoritilor locale de baz din aceeai ar. Anglia nu are statut de comunitate regional i nici nu dispune de un nivel regional de administraie. Ageniile regionale de dezvoltare, aprute dup 1997, nu au autoriti deliberative. Ele constituie totui, un prim pas spre o organizare administrativ de tip regional. Administraia intermediar este exercitat de comitate. ara Galilor, Scoia i Irlanda De Nord au statut de comuniti regionale. Fiecare dintre ele dispune de o adunare deliberativ, aleas prin vot direct, i de un organ executiv desemnat de aceasta. Astfel, n ara Galilor funcioneaz Adunarea naional galez i un Comitet executiv, prezidat de un Leader"; n Scoia funcioneaz Parlamentul scoian i Executivul scoian, condus de Primul-ministru scoian; n Irlanda de Nord funcioneaz Adunarea semi-autonom i Comitetul executiv, condus de un Prim-ministru. n Regatul Unit, consiliul de comitat se compune dintr-un numr nedeterminat prin lege, de 60 pn la 100 de membri, alei prin scrutin uninominal ntr-un tur, pentru un mandat de 4 ani. Consiliul i alege preedintele pentru un an. n Irlanda, elementele constitutive ale administraiei publice de nivel intermediar sunt ntrunite tot de comitat, la nivelul acestuia funcionnd Consiliul comitatului, format din consilieri alei prin vot direct, pentru un mandat de 5 ani. Consiliul exercit aa numitele funcii rezervate", considerate chestiuni politice, precum: adoptarea bugetului, contractarea mprumuturilor, adoptarea i modificarea diferitelor planuri, desemnarea membrilor diverselor comitete i comisii care se

54

ocup de rezolvarea unor probleme de interes public, adoptarea actelor de reglementare. Toate atribuiile care nu sunt rezervate" sunt considerate executive" i se realizeaz de aa-numitul Administrator al comitatului, care conduce serviciile administrative ale comitatului. El este un funcionar public, numit de Consiliu, pentru o perioad de 7 ani (ce poate fi rennoit), la propunerea unui organ central independent numit Comisia pentru nominalizri locale", propunere pe care Consiliul nu o poate refuza. i la nivelul fiecrei regiuni, funcioneaz n Irlanda, ncepnd cu anul 1994, aa-numitele Colectiviti regionale, compuse din consilieri alei de consiliile comitatelor i ale comitatelor-burg, dintre membrii lor, dar acestea nu reprezint autoriti deliberative, rolul lor reducndu-se la coordonarea unor servicii publice i la comunicarea pe vertical a programelor guvernamentale. n Belgia, provincia este comunitatea teritorial de baz, creia i este recunoscut competena administrativ general pentru rezolvarea problemelor de interes provincial. Ea dispune de atribuii proprii, precum: adoptarea bugetului propriu i stabilirea de impozite i taxe provinciale, angajarea personalului propriu i stabilirea statutului acestuia, ntreinerea infrastructurilor provinciale, puterea de intervenie n domeniile educaiei, culturii, sportului etc. Provincia are ca autoritate deliberativ consiliul provincial, format din membri alei prin vot direct, pentru un mandat de 6 ani, i ca autoritate executiv, Delegaia permanent, aleas de Consiliu dintre membri si. n Danemarca exist 14 comitate, la care se adaug dou orae-comitat, Frederiksberg i Copenhaga, comitatul fiind colectivitatea teritorial intermediar, ce dispune de o competen administrativ general, alctuit din atribuii obligatorii i atribuii facultative. Autoritile comitatului sunt: Consiliul comitatului, Comisiile permanente i Preedintele consiliului. Consiliul este organul deliberativ al comitatului. El lucreaz n edine publice, membrii si fiind alei prin vot direct, pentru un mandat de 4 ani. Consiliul i adopt regulamentul de funcionare, stabilete numrul, structura i atribuiile comisiilor permanente, adopt bugetul comitatului, organizeaz

55

administraia comitatului. n ce privete comisiile permanente, legea impune constituirea unei Comisii de finane i cel puin a nc unei comisii permanente. n esen, Comisiile permanente pregtesc lucrrile Consiliului i iau deciziile necesare pentru executarea hotrrilor acestuia. Preedintele Consiliului este ales de acesta, dintre membrii si, pentru a conduce lucrrile Consiliului i ale Comisiei de finane. El este eful administraiei comitatului. n Germania, colectivitatea teritorial local de nivel intermediar este arondismentul, cruia Constituia federal i Constituiile landurilor i recunosc autonomia administrativ, precum i reprezentativitatea rezultat din sufragiul universal, direct, egal i secret." Statutul arondismentului este stabilit printr-un Cod special, adoptat ca lege a landului, aspect care atrage deosebiri de la un land la altul. Pe lng calitatea de colectivitate teritorial, arondismentul este i circumscripie administrativ a landului. Organul reprezentativ este Adunarea arondismentului, ai crei membri sunt alei prin vot direct, pentru un mandat de 5 ani. Adunarea decide n toate problemele care in de competena arondismentului, ns ea poate delega unele atribuii Preedintelui Adunrii sau unor comitete constituite dintre membrii si. Preedintele Arondismentului este ales de Adunarea arondismentului pentru perioade cuprinse ntre 6 i 12 ani, n funcie de land. El este un funcionar public avnd att calitatea de Preedinte al Adunrii arondismentului, ct i pe cea de ef al ntregii administraii din arondisment, att cea proprie, ct i cea a landului. Preedintele Arondismentului este i autoritatea de control administrativ asupra actelor comunelor componente. In Grecia, elementele constitutive ale administraiei publice de nivel intermediar se regsesc doar la nivelul departamentului, regiunea prezentndu-se ca o circumscripie administrativ a statului. Potrivit doctrinei greceti recente, noiunea de regiune prezint dou nelesuri: unul organizaional, fiind vorba despre o unitate administrativ a Statului i altul teritorial, fiind vorba despre o seciune a teritoriului rii, n cadrul creia autoriti limitate teritorial i exercit competena.

56

La nivelul departamentului funcioneaz ca autoritate deliberativ, Consiliul departamental, format din consilieri alei prin sufragiu universal, direct, obligatoriu, pentru un mandat de 4 ani, iar la nivelul regiunii funcioneaz Consiliul regional, condus de Secretarul general al regiunii. Consiliul regional, organ colegial consultativ, este alctuit din prefecii departamentelor din regiune, un reprezentant al organizaiei locale a oraelor i comunelor, precum i din reprezentani ai organizaiilor i camerelor profesionale. Secretarul general al regiunii este numit de Guvern i este subordonat ierarhic ministrului de interne, dar i fiecrui ministru ale crui competene le exercit. El are un rol politic i administrativ, fiind reprezentantul Guvernului n regiune i avnd responsabilitate pentru implementarea politicii guvernamentale n domeniile care privesc regiunea. O situaie interesant ntlnim n Finlanda, unde ncepnd cu anul 1994 se regsete o instituie public de nivel departamental, Regiunea de dezvoltare, ce s-ar putea transforma n timp n colectivitate teritorial local. Capacitatea sa juridic este restrns la politicile de dezvoltare regional, la planificarea regional i la repartizarea fondurilor ce provin de la bugetul de stat. Regiunea de dezvoltare dispune de o structur deliberativ denumit Consiliu regional, alctuit din membri alei din rndul consiliilor comunale, de ctre acestea. Consiliul regional nu are ns un organ executiv i nici administraie proprie, hotrrile sale fiind puse n executare de autoritile i serviciile administrative ale comunelor. n Suedia, comitatul reprezint colectivitatea teritorial local de nivel intermediar, reprezentat de dou autoriti: Consiliul comitatului i Comitetul executiv. Consiliul comitatului este autoritatea deliberativ, ce lucreaz n edine publice, ales prin vot direct, pentru un mandat de 4 ani. Comitetul executiv este ales de Consiliu dintre membrii si i este condus de liderul partidului care deine majoritatea n Consiliu. Se pot nfiina i comitete pe domenii de activitate. n general, exist un comitet pentru politicile comitatului, un comitet pentru serviciile sociale i un comitet pentru mediu. Mai reinem n acest context faptul c n rile comunitare s-au dezvoltat o multitudine de forme de colaborare extern ale colectivitilor locale, de la

57

conveniile de drept internaional privat, pn la constituirea unor adevrate instituii publice trans-frontaliere sau crearea de reprezentane pe lng Uniunea European.

58

BIBLIOGRAFIE
I. Acte normative Constituia Romniei din 21 noiembrie 1991, publicat n M. O., partea I, nr. 233/21.11.1991, revizuit prin legea de revizuire a Constituiei nr. 429/2003, publicat n M. O., partea I, nr. 758/29.10. 2003 Legea 215/2001 privind administraia public local, republicat n M. O., partea I, nr. 123/20.02. 2007 Legea nr. 141 din 30/04/2004 - pentru modificarea i completarea Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, publicat n Monitorul Oficial, Partea I nr. 396 din 04/05/2004 Legea nr. 195 din 22/05/2006 Legea-cadru a descentralizrii, publicat n Monitorul Oficial, Partea I nr. 453 din 25/05/2006 Legea 286/2006 pentru modificarea i completarea legii administraiei publice locale nr. 215/2001, publicat n Monitorul Oficial, Partea I nr. 621 din 18/07/2006 II. Tratate, monografii Alexandru Ioan Drept administrativ comparat, ediia a II-a, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2003 Alexandru Ioan Administraia public. Teorii, realiti, perspective, ediia a III-a, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002 Apostol - Tofan Dana Drept administrativ, Ed. All Beck, Bucureti, 2003 Apostol - Tofan Dana Instituii administrative europene, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2006 Coman-Kund Liviu Administraia public de nivel intermediar n dreptul comparat i n dreptul romnesc, Ed. Didactic i pedagogic, Bucureti, 2005 Constantinesco L.J. Tratat de drept comparat. Metoda comparativ, vol. III, Ed. All, Bucureti, 2001 Dicey A. V. Introducere n dreptul constituional, ed. a 8-a, Londra, 1931, Dissescu C.G. Cursul de drept public romn, vol. III, Drept administrative, Stabilimentul Grafic I.V. Socec, Bucureti, 1891 Forsthoff Ernst Traite de droit administratif allemand, traduit de lallemand par Michel Fromont, Etablissements Emile Bruylant, Bruxelles Frege Xavier Descentralizarea, Ed. Humanitas, Bucureti, 1991 Guan Manuel Istoria administraiei publice locale n statul romn modern, Ed. AllBeck, Bucureti, 2005 Iorgovan Antonie Tratat de drept administrativ, ed. a III-a, vol. I, Ed. All Beck, Bucureti, 2001 Iorgovan Antonie Tratat de drept administrativ, ed. a IV-a, vol. I, Ed. All Beck, Bucureti, 2005 de Laubadere Andre Tratat de drept administrativ, ed. a 9-a, Paris, 1984 Manda Cezar Corneliu Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2001 Manda Cezar Corneliu Controlul administrativ n spaiul juridic european, Ed. Lumina Lex, 2005 Matei C.Horia, Negu Silviu, Nicolae Ion Enciclopedia statelor lumii, ediia a X-a, Ed. Meronia, Bucureti, 2005

59

Negulescu Paul Tratat de drept administrativ, Institutul de arte grafice, Editura Marreau, Bucureti, 1934 Popa Eugen Autonomia local n Romnia, Ed. All Beck, Bucureti, 1999 Popescu Corneliu Liviu Autonomia local i integrarea european, Ed. All Beck, Bucureti, 1999 Preda Mircea Drept administrativ. Partea special, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2001 Puget Henry Les institutions administratives etrangeres, Dalloz, Paris, 1969, Schwarze Jurgen Droit administratif europeen, vol. I, Office des Publications Officielles des Communautes Europeenes, Bruylant, 1994 Tarangul E. D. Tratat de drept administrativ romn, Cernui, 1944 Vantu Ion Gh. Drept public comparat. Drept constituional comparat. Drept administrativ comparat. Curs litografiat, editat de U.N.S.R. Secia central profesional, 1948 Vraru M. Manual de drept administrativ, Imprimeria statului, Chiinu, 1925 Vida Ioan Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994 Vedina Virginia Drept administrativ i instituii politico-administrative. Manual practic, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002 Wade H. W. R. Drept administrativ, ed. a 5-a, Oxford, 1982 Wolff H.J., Bachof O. Verwaltungsrecht I, ed. 9, Munich, 1974 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii, Ed. All Beck, Bucureti, 2004 III. Studii, articole Apostol Dana Probleme actuale ale descentralizrii administrative, Studii de drept romnesc, nr. 3-4/1991 Benz A. La descentralisation en R.F.A., Revue Internationale de Sciences Administratives, no. 4, 1987 Petrescu Rodica Narcisa Consideraii asupra noii legi-cadru privind descentralizarea, Revista de drept public, nr. 1/2005 Petrescu Rodica Narcisa Reflecii asupra unor dispoziii nscrise n legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, Dreptul, nr. 4/2007 Preda Mircea - "Deconcentrarea serviciilor publice", un concept constituional nou pentru administraia public, Buletin de informare legislativ al Consiliului Legislativ, www.clr.ro Profiroiu Alina, Profiroiu Marius Practica descentralizrii pe plan European i n Romnia. O perspectiv comparativ, Economie i administraie local, nr. 8/2006 Sraru Ctlin Silviu Deschiderea i transparena principii de baz ale funcionrii administraiei publice UE, Rev. Economie i administraie local, nr. 4/2006 Vedina Verginia Centralizare, descentralizare, federalism, n Analele Universitii Bucureti, seria Drept, 1997 Vedina Verginia, Bakrci Daniela Principalele modificri aduse prin legea nr. 286/2006 pentru modificarea i completarea legii administraiei publice locale nr. 215/2001, Dreptul, nr. 11/2006 Vesma Daiana Maura Aspecte privind principiul subsidiaritii n lumina Tratatului Constituional al Comunitii i Uniunii Europene, Caietul tiinific nr. 8 al Institutului de tiine Administrative Paul Negulescu, 2006 Viorescu Rzvan Deconcentrarea i descentralizarea principii de organizare a serviciilor publice n administraia public local, Caietul tiinific nr. 7 al Institutului de tiine Administrative Paul Negulescu, 2005

60