ADMINISTRAIE

PUBLIC
Conf. dr. Virgil STOICA

CUPRINS
I. Ce este sectorul public?
I.1. Principii ale administraiei publice
I.2. Definiii ale sectorului public
I.3. Piaa liber i democraia n demarcarea
sectorului
public

II. Teorii despre birocraie

II.1. Modelul raional administrativ
II.2. Modelul blocului putere
II.3. Modelul supraofertei birocratice

III. Funciile birocraiei

III.1. Administrarea
III.2. Consilierea n privina politicilor publice
III.3. Articularea intereselor

III.4. Stabilitatea politic

IV. Organizarea birocraiei

V. Sursele puterii birocratice
V.1. Poziia strategic a administraiei
V.2. Relaia dintre birocrai i minitrii
V.3. Statusul funcionarilor publici

VI. Controlul asupra administraiei

VI.1. Responsabilitatea politic
VI.2. Politizarea administraiei
VI.3. Contra birocraiile

VII. Instrumente utilizate de administraie

VII.1. Concepii n privina instrumentelor de politici
publice
VII.2. Teorii despre instrumentele utilizate
de ctre administraie
VII.3. Tipuri de reglementri
VII.4. Tipuri de instrumente economice
VII.5. Tipuri de instrumente informaionale

VIII. Guvernare local

VIII.1. Centralizare i descentralizare
VIII.2. Sisteme federale
VIII.3. Sisteme unitare

Bibliografie recomandat

Administraie public

I. Ce este sectorul public ?

Sectorul public are un impact uria asupra tuturor. Cum am putea spune dac ceea ce
face este prea mult sau prea puin, dac nu este eficient, dac nu este eficace sau dac nu este
folositor populaiei? n acord cu modelul tradiional, sectorul public servete populaia prin
intermediul unor structuri ierarhice, responsabile n faa politicienilor, structuri care formeaz
ceea ce se numete n general administraie public. n principiu, politicienii trebuie s aib
grij de partea normativ a lucrurilor, urmrind interesul public, iar birocraia trebuie s duc
la ndeplinire obiectivele stabilite de ctre oamenii politici. Multe studii au pus la ndoial
veridicitatea i eficiena acestui model, precum i aplicabilitatea sa la cazurile reale.
n democraiile de tip occidental exist o important diviziune ntre sectoarele
economiei i ale societii, ntre sectorul public i sectorul privat. Aceast dihotomie se refer
att la diferene instituionale ct i la interese. Instituiile politice, cele guvernamentale, cele
administrative, se gsesc n sectorul public, n timp ce diferitele instituii ale pieei se regsesc
n sectorul privat. Persoane, grupuri sau elite folosesc deseori aa numitul interes public ca pe
un criteriu pentru rezolvarea problemelor n sectorul public, n timp ce interesul personal
prevaleaz n sectorul privat. Administraia public tradiional este un domeniu academic ce
studiaz adoptarea i executarea deciziilor n instituiile publice.
Un sistem de instituii publice constituie o resurs pentru o naiune. Dac este utilizat
n mod corespunztor n vederea formulrii, implementrii i administrrii politicilor publice,
el poate fi la fel de important pentru dezvoltarea naional ca i resursele economice.
I.1. Principii ale administraiei publice
Administraia public a fost inspirat de un set de principii teoretice, normative,
identificate de autori ca John Stuart Mill (Representative Government, 1861), Woodrow
Wilson (The Study of Administration, 1887) i Max Weber (Gesellshaft und Wirtschaft,
1922). Administraia public, ca disciplin academic, a fost influenat i de coala
managementului tiinific de la nceputul secolului XX (F. W. Taylor, H. Fayol), precum i
de teoria organizaiilor (Mintzberg, Morgan).
Pot fi identificate o serie de principii pentru a construi un model ideal al administraiei
publice. Sectorul public ar trebui s fie structurat n concordan cu aceste principii, ceea ce
implic o anumit structur instituional, o anumit motivaie pentru funcionarii publici i
un anumit statut al interesului public.
1. Sarcinile instituiilor publice trebuie s fie stabilite de ctre oamenii politici ns
trebuie executate de ctre administratori, pentru a satisface modelul raional de luare a
deciziilor.

223

Virgil STOICA

2. Administraia se bazeaz pe documente scrise i tinde s fac din birou elementul

esenial al guvernrii moderne.
3. Sarcinile publice sunt organizate pe o baz continu, funcie de anumite reguli.
4. Regulile dup care este condus munca pot fi tehnice sau juridice. n ambele cazuri
sunt necesari indivizi pregtii, calificai.
5. Sarcinile sau funciile sunt mprite n sfere funcionale distincte, pentru fiecare fiind
stabilit o anumit autoritate i anumite sanciuni.
6. Pentru funcionari, ca i pentru sarcini, exist o organizare ierarhic, drepturile de a
controla sau de a reclama fiind bine specificate. Exist o preferin spre centralizare.
7. Resursele organizaiei sunt total diferite de cele ale membrilor ei luai ca persoane
private.
8. Funcionarul angajat pe un anumit post nu poate deine acest poziie n scopuri
personale.
9. Funcionarii publici urmresc rezolvarea sarcinilor din sectorul public din vocaie, dn
simul datoriei, pentru a-i ndeplini obligaiile care le revin.
10. n sectorul public exist un singur interes dominant, interesul public, care limiteaz
influena interesului personal n politic i administraie.
La acest model al administraiei publice au aprut trei tipuri de reacii. Unii lau vzut ca pe un model normativ dup care trebuie s se conduc operaiunile
administrative ntr-un stat modern. Alii l-au criticat pentru lipsa de claritate
descriptiv. n fine, au fost critici ce priveau eecul modelului admnistraiei publice n
a identifica mecanismele care conduc la eficacitate i eficien, capacitatea sa de a
explica modul n care funcioneaz de fapt sectorul public, fiind sczut. Noile teorii
ale sectorului public s-au orientat ctre un fel de post-weberianism i postwilsonianism, ajungnd la modele radical diferite de concepia clasic.
Noul cadru cuprinde, printre altele, urmtoarele principii:
1. Distincia dintre politic i administraie este irelevant i chiar dubioas (Appleby
1949).
2. Luarea de decizii n mod raional nu este fezebil n instituiile publice, unde nu exist
dect o raionalitate limitat (Lindblom 1959, Wildavski 1984).
3. Implementarea politicilor de sus n jos nu funcioneaz, de aceea, n sectorul public nu
poate fi vorba de o atingere automat a obiectivelor stabilite (Wildavski 1979).
4. Administraia public este gestionat cel mai bine de grupuri autonome (Argyris
1960).
5. Administraia public nu poate fi constrns prin reguli procedurale n ceea ce privete
atingerea obiectivelor i eficacitatea (Novik 1965).
6. Centralizarea n sectorul public poate conduce la rigiditate, iar ierarhia n administraia
public poate determina o implementare defectuoas (Crozier 1964, Hauf i Scharp
1978).
7. Sistemele de instituii publice opereaz cel mai eficient atunci cnd sunt
descentralizate (Williams i Elmore 1976).

224

Administraie public

8. n administraia public pot exista tendine spre iraionalitate i un risc substanial spre
fenomenul coului de gunoi (March i Olsen 1976).
9. Funcionarii publici nu au un tip special de motivaie, ci acioneaz astfel nct s-i
maximizeze interese personale ca venitul, prestigiul i puterea (Downs 1967, Tullock
1970).
I.2. Definiii ale sectorului public
Principala problem a acestui capitol o constituie demarcarea conceptelor de public i
privat, a criteriilor dup care ceva trebuie s fie public, privat, sau un amestec de public i
privat, a modului n care pot fi luate deciziile pentru rezolvarea unor probleme n aceste
sectoare.
De cele mai multe ori se consider c sectorul public este acela care depinde de
bugetul hotrt de un anumit organism legislativ. Accentul cade pe politica bugetar, pe
resursele care sunt mobilizate i care se afl la dispoziia adunrilor legislative de la diferite
niveluri ale guvernrii. ns o astfel de definiie este doar una ntre mai multe posibiliti.
O astfel de definiie nu recunoate o alt posibilitate important prin care guvernarea
poate avea impact asupra societii, i anume legislaia. Totui, i acest aspect, al legislaiei,
este dificil de determinat: legislaia poate avea ca efect reducerea libertii cetenilor de a
aciona ntr-un anumit domeniu sau, aa cum spunea Hayek, poate fi doar recunoaterea unei
ordini spontane.
Cea mai general definiie a sectorului public poate fi prezentat n mod formal astfel:
Definiia 1: Sectorul public reprezint activitatea guvernamental i consecinele ei.
Conceptul de sector public din aceast definiie corespunde perspectivei tradiionale,
sectorul public fiind vzut ca administaie public sau ca autoritate public. Definiia 1 poate
fi nlocuit cu Definiia 1.
Definiia 1: Sectorul public reprezint activitatea de luare a deciziilor de ctre stat i
rezultatele acesteia.
Definiia 1 se concentreaz asupra legislaiei i a autoritii mai mult dect asupra
bugetului i a alocrii acestuia. Definiia 1 i Definiia 1 pot fi calificate ca interpretri ale
conceptului de sector public din perspectiva autoritii.
Dac accentul se pune ns pe buget, atunci vom avea
Definiia 2: Sectorul public reprezint consumul, investiiile i transferurile realizate
de ctre guvern.
Definiia 2 poate fi o definiie rezonabil ns destul de amorf, pentru c cele trei
elemente pot varia destul de mult n raport unul cu cellalt, funcie de sistemul politic.
Distincia dintre consumul public i investiii, pe de o parte, i transferuruile publice, pe de
alt parte, este esenial pentru problema mrimii sectorului public. Se poate susine o
anumit dimensiune, o anumit proporie a consumului guvernamental i a investiiilor
pornind de la principiul alegerii fcute de ctre consumator i se poate susine o alt
dimensiune a transferului dac se pleac de la considerente de justiie social i egalitate.
Definiia 2 poate fi nlocuit cu una mai precis:

225

Virgil STOICA

Definiia 3: Sectorul public reprezint consumul i investiiile guvernamentale.

Definiia 3 reprezint interpretarea conceptului de sector public din perspectiva
alocrii. Argumentele despre dimensiunea optim a sectorului public trebuie s fie
suplimentate cu cele referitoare la dimensiunea optim a transferurilor. Definiia 3 minus
Definiia 2 va reprezenta interpretarea sectorului public din punct de vedere al distribuiei. n
continuare se poate ine cont de faptul c guvernul aloc bunuri i servicii pe care trebuie s le
i produc. Astfel rezult o a patra definiie.
Definiia 4: Sectorul public reprezint producia guvernamental.
Definiia 4 necesit la rndul ei clarificri, pentru c se poate referi la dou situaii
distincte: aprovizionarea de ctre guvern cu bunuri i servicii sau deinerea de ctre guvern a
mijloacelor de producie. Trebuie fcut aces distincie pentru c aprovizionarea poate exista
i n absena proprietii publice. Mai mult, poate s apar i o interpretare din perspectiva
angajrii de personal: guvernul poate asigura multe servicii fr a avea muli funcionari
guvernamentali, dup cum poate angaja muli oameni fr a fi posesorul unei pri
substaniale din capital. De aceea Definiia 4 este ambigu, ea putndu-se referi la
aprovizionarea fcut de ctre guvern (Definiia 4), la proprietatea guvernamental (Definiia
5) sau la angajaii guvernamentali (Definiia 6). Tipic pentru expansiunea statului n
democraiile occidentale este/a fost accentul czut pe aprovizionarea public cu bunuri i
servicii i asigurarea de locuri de munc n sectorul public.
Aceste distincii au fost fcute pentru a sublinia faptul c diferena dintre public i
privat nu este unic. Dac se va cuta ceva opus sectorului public, atunci pot fi identificate
entiti diferite. n relaie cu prima concepie despre sectorul public autoritatea
guvernamental putem avea libertatea personal; n relaie cu a doua concepie consumul
public i investiiile privat va nsemna consumul i investiiile personale sau venitul net
rmas dup ce guvernul va fi luat toate impozitele i va realoca o parte a acestei sume pentru
transferuri. A treia concepie redistribuirea public afecteaz alegerile personale, dar nu le
nlocuiete. Opusul definiiilor 4, 5 i 6 ale sectorului public poate fi asigurarea privat a
bunurilor i serviciilor, proprietatea privat asupra mijloacelor de producie i angajarea de
personal n organizaii private.
La rndul ei, problema dimensiunii const de fapt n mai multe chestiuni diferite. A ne
ntreba despre dimensiunea optim a sectorului public implic cel puin ase ntrebri:
1. Care este locul potrivit al autoritii guvernamentale n societate? Sau, care este gradul
de autonomie privat recomandat? (Problema libertii individuale)
2. Ce proporie din totalul resurselor societii trebuie lsat la ndemna guvernului
pentru consum public i investiii? i ct de mult ar trebui s revin opiunii private?
(Problema alocaiei)
3. Ct de mare ar trebui s fie bugetul? Sau, care ar trebui s fie veniturile private
generate n afara influenei provocate de transferuri? (Problema distribuiei)
4. Ce proporie din bunurile i serviciile asigurate de ctre guvern ar trebui s fie i
produse de ctre guvern? (Problema produciei)
5. Ce proporie din mijloacele de producie ar trebui s fie n proprietatea guvernului?
(Problema proprietii)

226

Administraie public

6. Ce proporie din fora de munc ar trebui s fie angajat n organizaii

guvernamentale? (Problema birocraiei)
I.3. Piaa liber i democraia n demarcarea sectorului public
Se poate argumenta c ceea ce conteaz n problema delimitrii sectorului public fa
de cel privat, a dimensiunii pe care ar trebui s o aib sectorul public, reprezint n esen o
alegere ntre dou modele fundamental diferite de interaciune social. Ludvig von Mises
spune c sunt dou metode de conducere a afacerilor n cadrul societii umane prin
cooperare panic ntre indivizi. Una este managementul birocratic, iar cealalt este
managementul pentru profit.
Pentru coala austriac, care i include pe von Misses i Hayek, problema demarcaiei
const n faptul dac societatea ar trebui s fie organizat pe baza proprietii private a
mijloacelor de producie (capitalism, sistemul economiei de pia) sau pe baza controlului
public asupra mijloacelor de producie (socialism, comunism, economie planificat).
Capitalismul nseamn proprietate privat, iniiativ liber i suveranitatea consumatorilor n
problemele economice. Socialismul nseamn control guvernamental asupra mai multor sfere
ale vieii indivizilor i o supremaie a guvernului ca factor central n gestionarea economiei.
coala austriac afirm c nu poate exista nici un compromis ntre aceste dou sisteme. Von
Mises suprapune distincia dintre proprietatea privat i cea public cu distincia dintre
economia planificat i economia de pia. Trebuie ns subliniat faptul c distincia dintre
pia i birocraie nu coincide n nici un caz cu distinciile anterioare.
Urmtoarele concepte sunt legate de problema demarcaiei public-privat: schimb i
autoritate, competiie i ierarhie, laissez-faire i planificare, economie de pia i economie de
comand, capitalism i socialism, libertate i autoritate.
Dac vom compara aceste distincii dou cte dou, n interiorul unor matrici ptratice,
vom putea observa cum se coreleaz ele din punct de vedere analitic. Aceste concepte sunt
legate ntre ele din punct de vedere logic i ilustreaz unele aspecte ale distinciei public
privat, ns este greu de acceptat c toate aceste perechi conceptuale sunt reductibile la
demarcaia lui von Mises pia versus birocraie.
n principiu se accept faptul c exist doar dou mecanisme pentru alocarea
resurselor: piaa liber i bugetul public. Cum poate fi caracterizat diferena dintre cele dou?
Distincia dintre proprietate privat proprietate public asupra mijloacelor de producie este
diferit de aceea dintre pia i bugetul public. Relaia dintre aceste perechi conceptuale este
prezentat n figura1.
Pia
1
3

Buget public
2
4

Privat
Public
Figura 1
Dei ideal-tipurile capitalismului i comunismului sunt orientate ctre combinaiile 1,
respectiv 4, combinaiile 2 i 3 sunt posibile din punct de vedere logic. Combinaia 2 poate s

227

Virgil STOICA

apar, ns statul lui 3 reprezint o problem controversat. Unii teoreticieni socialiti

argumenteaz c alocarea bunurilor de ctre pia ar fi fezabil chiar dac mijloacele de
producie nu ar fi n proprietate privat (Lange i Taylor, Le Grand i Estrin), n timp ce
adepii economiei de pia neag acest lucru (Hayek). Combinaia 1 poate fi descris ca fiind
capitalism descentralizat, n timp ce combinaia 4 este socialism ierarhic.
Distincia dintre tipurile de proprietate nu coincide nici cu aceea dintre competiie i
ierarhie. Proprietatea privat asupra mijloacelor de producie nu este neaprat legat de un
model competitiv de interaciune, dei un astfel de model conduce la un optim social. Figura 2
arat posibilitile de combinare.
Competiie
Ierarhie
Privat
1
2
Public
3
4
Figura 2
Apariia sau existena ierarhiei n sectorul privat se manifest n tendina spre monopol
sau oligopol, care au fost considerate n mod tradiional un domeniu n care trebuie s existe o
reglementare public, fcut de ctre stat (combinaia 2). Din punct de vedere teoretic este
posibil apariia concurenei chiar i ntr-un sistem n care mijloacele de producie se afl n
proprietate public (combinaia 3), fiind practic imposibil pentru ierarhie s elimine total
competiia (combinaia 4).
Se poate face i o combinare a celor dou mecanisme de alocare cu tipurile de
interaciune, dup cum se poate vedea n figura 3.
Pia
Buget public
Competiie
1
2
Ierarhie
3
4
Figura 3
Msura n care pieele ader total la modelul competiiei perfecte nu este uor de
determinat (combinaia 1), ns este i mai dificil de afirmat c pieele se ndeprteaz de
competiia perfect (combinaia 3). n orice caz, combinaiile 1 i 3 nu sunt doar teoretic
posibile, ele chiar exist n realitate. Modelul interaciunii ierarhice ntre cei care solicit bani,
fonduri, i cei care atribuie aceti bani este tipic pentru bugetul public, ns aceast
caracteristic nu exclude elemente de competiie. Asigurarea serviciilor publice poate fi fcut
prin contractare, n urma unei licitaii sau a unui alt tip de competiie ntre birouri (combinaia
2), sau poate fi fcut prin introducerea unor mecanisme care s duc la o clasificare, la o
ierarhizare a birourilor funcie de anumite criterii de performan (combinaia 4).
Dac se consider c alctuirea unui buget este acelai lucru cu planificarea, atunci
alocarea bunurilor prin intermediul pieei, ceea ce s-ar putea numi liber iniiativ sau
laissez-faire, ar fi opusul planificrii. Conceptul de planificare este departe de a fi unul clar,
ns putem identifica dou forme de control social. n principiu, producia i consumul pot fi
att planificate ct i lsate la alegerea participanilor n procesul de producie i consum.
Cum interacioneaz aceste dou tipuri de control social cu cele dou tipuri de alocare de
poate vedea din figura 4.

228

Administraie public

Pia
1
3

Buget public
2
4

Liber iniiativ
Planificare
Figura 4
Exist prerea c alctuirea bugetului n mod raional trebuie s se bazeze pe
planificare, iar planificarea nlocuiete spontaneitatea i nepredictibilitatea liberei iniiative a
pieelor. Astfel, se pare c singurele combinaii posibile ar fi 1 i 4. Totui, aceast formul
care echivaleaz pieele cu libera iniiativ i alctuirea bugetului cu planificarea, a fost
puternic contestat. Pe de o parte, s-a susinut c modelul 3 poate fi relevant pentru
nelegerea societii moderne. Charles Lindblom a susinut ideea unui stat social, unde
planificatorii opereaz ntr-un mediu de pia. Modelul lui Lindblom difer de modelul unui
socialism competiional, n care sectorul public deine ntreg capitalul, ns piaa este cea care
aloc resursele (combinaia 2).
Pentru a concluziona, se poate afirma c distincia dintre sectorul public i sectorul
privat nu este acelai lucru cu aceea dintre proprietatea public i proprietatea privat, i nici
cu aceea dintre economia planificat i sistemul liberei iniiative. Problema demarcaiei dintre
public i privat nu coincide nici cu problema competiiei sau ierarhiei. Un sector public masiv
poate opera cu elemente de competiie att pe partea de cerere ct i pe cea de ofert. Un
sector privat extins poate include i o ierarhie considerabil. Mrimea sectorului public dintro perspectiv bugetar este funcie de mrimea alocrilor sau a redistribuirilor fcute de ctre
guvern i nu implic o economie planificat sau proprietate public asupra mijloacelor de
producie. Sectorul public se afl mai curnd n relaie de interaciune cu piaa liber dect n
relaie de excluziune cu aceasta, interaciune bazat pe un sistem de proprietate a mijloacelor
de producie dominant privat.
Cele dou mecanisme colective de alocare bugetul public i piaa - au propriile zone
de aciune, care pot fi totui combinate fr conflict. Pentru aceasta trebuie ns stabilite
criteriile care justific intervenia guvernamental prin intermediul policilor publice.

229

Virgil STOICA

II. Teorii despre birocraie

Pentru muli oameni, termenul de birocraie sugereaz ineficiena i consumul de timp

legat de diverse formaliti. n domeniul tiinelor politice, birocraia este sinonim cu
aparatul administrativ al statului, cu totalitatea funcionarilor publici i a oficialilor care sunt
nsrcinai cu execuia deciziilor guvernamentale. Unii outori sunt de acord cu Max Weber i
vd birocraia ca o form distinct de organizare ce poate fi regsit nu doar n sfera
guvernamental ci n toate sectoarele societii moderne. Ceea ce nu poate fi, totui, pus la
ndoial este faptul c odat cu creterea guvernelor, cu extinderea responsabilitilor lor,
administraia a nceput s joace un rol tot mai important n viaa politic. Funcionarii publici
nu mai pot fi vzui doar ca administratori, doar ca cei care implementeaz politicile publice.
Ei devin figuri cheie n procesul formrii politicilor publice, iar uneori chiar guverneaz.
Realitatea conducerii de ctre funcionari se poate afla n spatele faadei reprezentrii i a
responsabilitii democratice. Organizarea i conducerea administraiei, a puterii birocratice,
este de aceea una dintre cele mai acute probleme din politica modern i nici un sistem politic
nu poate pretinde c a rezolvat-o.
Puterea birocraiei a strnit puternice pasiuni politice. n perioada modern, opiniile
despre aceasta au fost aproape invariabil negative. Liberalii critic birocraia pentru lipsa de
deschidere i pentru lipsa de responsabilitate. Socialitii, marxitii n special, o condamn ca
un instrument n dominaia de clas, iar noua dreapt consider c birocraia i servete doar
propriile interese i este n mod inerent ineficient. Aceste puncte de vedere contrastante sunt
accentuate de un dezacord profund n ceea ce privete natura nsi a birocraiei. Chiar
termenul de birocraie a fost utilizat n att de multe accepiuni nct ncercarea de a extrage o
definiie unic este extrem de dificil. M. Albrow identific apte accepiuni moderne ale
conceptului de birocraie:
1. birocraia ca organizare raional
2. birocraia ca ineficien organizaional
3. birocraia ca form de conducere de ctre funcionari
4. birocraia ca administraie public
5. birocraia ca administraie a funcionarilor
6. birocraia ca organizaie
7. birocraia ca societate modern
ntr-o anumit msur, aceste concepte contrastante reflect faptul c birocaia a fost
vzut diferit de ctre diverse discipline. Cei care studiaz instituiile politice au neles
birocraia ntr-un sens literal: conducerea prin intermediul biroului, conducerea prin
intermediul funcionarilor numii. n Consideration on Reprezentative Government, J. S. Mill
pune n contrast birocraia cu guvernarea reprezentativ, cu alte cuvinte, cu conducerea prin

230

Administraie public

intermediul politicienilor alei i responsabili. n sociologie, birocraia a fost neleas ca un

mod particular de organizare, mai curnd ca un sistem de administrare dect unul de
guvernare. n acest sens birocraia poate fi ntlnit att n statele democratice ct i n cele
autoritare, dar i n corporaii, sindicate, patide politice, etc. Economitii, pe de alt parte, vd
birocraia ca pe o organizaie public, caracterizat de faptul c este finanat de sistemul de
impozitare, nu este motivat de profit i nu rspunde la presiunile pieei. n cele ce urmeaz
vom examina trei teorii despre birocraie:
1. birocraia ca aparat administrativ raional
2. birocraia ca putere conservatoare
3. birocraia ca surs a supraofertei guvernamentale
II.1. Modelul raional administrativ
Studiul academic al birocraiei a fost dominat de opera lui Max Weber. Pentru sociologul
german, birocraia este un ideal-tip de conducere bazat pe un sistem de reguli raionale,
care se opun att tradiiei ct i carismei. El a identificat un set de principii care ar
caracteriza organizarea birocratic:
1. Aria jurisdicional este clar, oficial i stabilit prin legi sau reguli.
2. Exist o ierararhie precis, care asigur faptul c fiecare funcionar inferior este
supervizat de unul superior, ntr-un lan de comand.
3. Sistemul se bazeaz de documente scrise.
4. Autoritatea funcionarilor este impersonal i provine n ntregime de la postul pe
care l ocup i nu din statusul personal.
5. Regulile birocratice sunt suficient de stricte pentru a minimiza puterea
discreionar a funcionarilor.
6. Numirea i avansarea n cadrul unei birocraii se bazeaz pe criterii profesionale ca
pregtirea, rezultatele muncii i competena administrativ.
Trstura principal a birocraiei din perspectiv weberian o constituie raionalitatea
sa, birocratizarea prezentnd avantajul unei organizri n care se poate avea ncredere, care
este predictibil i mai ales eficient. Pentru Max Weber, birocraia nu este altceva dect
forma caracteristic de organizare a societii moderne, iar dezvoltarea ei este ireversibil.
Acest lucru nu este doar o consecin a superioritii tehnice a birocraiei fa de alte forme de
administrare, ci i una a transformrilor economice, politice i culturale. Dezvoltarea
birocraiei a fost strns legat de apariia economiei capitaliste i n special de presiunea
crescnd pentru eficien economic, de dezvoltarea unor uniti economice tot mai mari.
Creterea statului modern i expansiunea responsabilitilor sale n sfera socialului i a
economicului a condus i ea la ntrirea birocraiei guvernamentale.
n viziunea lui Max Weber, sporirea gradului de birocratizare a fost stimulat, n plus,
de presiunea democratizrii, care a slbit concepii precum tradiia, privilegiul, datoria, i le-a
nlocuit cu credina n libera concuren i n meritocraie. Sociologul german a crezut c acest
proces de raionalizare va conduce la faptul c toate societile industriale, fie ele capitaliste
sau comuniste, vor semna tot mai mult ntre ele pe msur ce vor adopta fome birocratice de

231

Virgil STOICA

administrare. Aceast versiune, a ceea ce mai trziu avea s fie numit teza convergenei, a fost
dezvoltat de James Burnham n The Managerial Revolution (1941). Acest text a sugerat c
indiferent de diferenele ideologice, toate societile industriale sunt guvernate de o clas de
manageri, tehnocrai i funcionari de stat, a cror putere este dat de abilitile lor tehnice i
administrative.
Max Weber a fost totui departe de a considera birocraia ca pe o binecuvntare. n
primul rnd eficiena organizaional va fi atins n detrimentul participrii democratice.
Birocraia va ntri tendinele ierarhice, comanda fiind exercitat mai curnd de sus, de ctre
funcionari superiori, dect de jos, de ctre mase. Acest lucru, susinea Weber, va distruge
visul socialist al dictaturii proletariatului, care se transforma ntr-o dictatur a
funcionarilor. Weber trgea concluzii similare cu cele ale lui Robert Michels enunate n
celebra lege de fier a oligarhiei, lege enunat pe baza studiului partidelor politice i conform
creia orice organizaie, indiferent ct de democratic ar fi structurat, implic tendine spre
oligarhie.
Totui Weber a fost mai puin pesimist n privina viitorului democraiei liberale. Dei
sociologul german recunotea tendina birocraiilor de autoperpetuare i de depire a
funciilor administrative ce le-au fost alocate, el credea c se poate rezista mpotriva acestor
tendine cu ajutorul competiiei electorale i a fragmentrii instituionale. Cellalt potenial
pericol pe care Weber l-a subliniat a fost acela c idealul birocratic poate deveni o cuc
pentru spirit, ntr-un mediu social tot mai depersonalizat i tot mai mecanizat. Raiunea i
birocraia pot limita att pasiunile umane ct i libertatea individual.
II.2. Modelul blocului putere
Marxismul este cel care vede birocraia ca pe un bloc de putere. Dei Marx nu a
dezvoltat o teorie sistematic despre birocraie n maniera lui Weber, cteva linii directoare
pot fi zrite n scrierile sale. Marx nu vede birocraia ca pe o consecin a apariiei unei
societi industriale complexe, ci o leag de cerinele specifice ale capitalismului. El a fost
preocupat mai puin de birocraie ca fenomen social mai larg, ct de rolul de clas jucat de
birocraia de stat. n particular el a vzut birocraia ca pe un mecanism prin care sunt susinute
interesele burgheziei i este aprat sistemul capitalist.
Analiza prejudecilor date de apartenena de clas a birocraiei statale a fost extins
de neomarxiti ca Ralf Miliband. Acesta a acordat o atenie deosebit capacitii
funcionarilor superiori de a aciona ca un grup conservator, care poate dilua sau chiar bloca
iniiativele radicale ale minitrilor socialiti, ale guvernelor socialiste. Aa dup cum spune
Miliband, nalii funcionari sunt conservatori n sensul c, intenionat sau nu, ei sunt aliai ai
elitelor sociale i economice existente. Acest fenomen este posibil dintr-o serie de motive.
Cel mai evident este acela c, n ciuda cerinelor formale de neutralitate politic, funcionarii
superiori au aceeai educaie i aceeai origine social ca i clasa oamenilor de afaceri i a
managerilor, i de aceea ei mprtec aceleai idei i prejudeci. Posibilitatea apariiei unor
funcionari cu simpatii radicale sau socialiste este blocat i de procedurile de recrutare i de
selecie, proiectate pentru a asigura sntatea idelogic.

232

Administraie public

Miliband credea c cel mai important factor n ntrirea conservatorismului

funcionarilor publici este apropierea tot mai mare a administraiei de lumea capitalismul
corporatist. Aceasta este o consecin a creterii interveniei statului n viaa economic,
asigurnd o relaie foarte apropiat ntre grupurile de afaceri i funcionarii publici, care
invariabil ajung s defineasc interesul naional n termenii interesului capitalist. n plus,
relaia este ntrit de schimbul de personal dintre guvern i domeniul afacerilor, prin care
birocraia statal este recrutat din sectorul privat, iar funcionarii publici atunci cnd se
pensioneaz sau se retrag din administraie obin slujbe bine pltite n sectorul privat.
Concluzia acestei analize este faptul c dac nalii funcionari civili sunt strns legai de
interesele capitaliste, va rezulta un obstacol major n atingerea socialismului prin mijloace
constituionale.
Unul dintre viciile teorie marxiste despre birocraie este acela c d puin importan
problemei birocratizrii n socialism. Pentru Marx i Engels aceast problem este eliminat
prin presupunerea c birocraia va disprea odat cu statul n momentul n care se va ajunge
ntr-o societate fr clase sociale, n societatea comunist. Astfel, marxismul a rmas
descoperit n faa criticilor unor sociologi ca Weber i Michels, care au argumentat c
birocraia este un fenomen social mei larg, iar proprietatea colectiv i planificarea
centralizat nu vor putea dect s-l ntreasc. Experiena comunist a secolului XX a fcut ca
ignorarea acestei probleme de ctre gndidorii marxiti s devin imposibil.
Cea mai influent analiz marxist a birocraiei post-capitaliste a fost fcut de Leon
Troki. n lucrarea sa Revoluia trdat, el subliniaz problema degenerrii birocratice. n
viziunea sa, combinaia dintre napoierea Rusiei i lipsa de educaie politic a proletariatului a
creat condiiile n care birocraia statal s-a putut dezvolta i a blocat orice progres ctre
socialism. Dictatura stalinist a fost pur i simplu expresia politic a dominaiei intereselor
birocratice, total diferite de cele ale maselor. n timp ce Troki vedea birocraia ca pe o ptur
social care putea fi nlturat prin revoluie, fostul coleg al Marealului Tito i apoi
disidentul Milovan Djilas o caracteriza ca fiind o nou clas social. Pentru Djilas puterea
birocraiei n regimul comunsit provine din controlul pe care aceasta l are asupra mijloacelor
de producie, acest fapt ducnd la o asemnare tot mai accentuat ntre sistemul social
comunist i cel capitalist.
II.3. Modelul supraofertei birocratice
Ideea c birocraia poate fi criticat doar dinspre stnga a fost infirmat de apariia
teoriei alegerii raionale i a teoriei alegerii publice. Acestea au avut un impact considerabil
asupra Noii Drepte, ajutnd-o s-i contureze imaginea despre natura statului i despre
dezvoltarea guvernelor mari, puternic implicate n economie i n alte sectoare ale societii.
Elementul central n acest model despre birocraie este preocuparea pentru interesele i
motivaiile celor care lucreaz n administraie. Teoria alegerii raionale presupune c indivizii
sunt fiine raionale care caut s-i maximizeze utilitile. Teoria alegerii publice, dezvoltat
mai ales n Statele Unite, utilizeaz acest model economic de luare a deciziilor n studierea
sectorului public.

233

Virgil STOICA

n Bureaucracy and Representative Government, Wiliam Niskanen susine c cei

care dein funcii superioare n administraie, n ciuda imaginii lor de funcionari publici, sunt
motivai n primul rnd de interesul propriei cariere i din acest motiv ei urmresc extinderea
ageniei, departamentului, biroului n care lucreaz i sporirea bugetului alocat acestuia.
Aceasta pentru c dezvoltarea birocraiei garanteaz sigurana locurilor de munc, sporete
ansele de promovare, duce la creterea salariilor i ofer celor aflai n posturi de conducere o
putere i un prestigiu sporit. Astfel, birocraiile posed o dinamic intern proprie care
conduce la extinderea aparatului guvernamental i la expansiunea responsabilitilor publice.
Pentru Noua Dreapt, posibilitatea pe care o au funcionarii publici numii de a dicta
prioritile politice oamenilor politici alei explic foarte convingtor de ce extinderea
atribuiilor statului s-a produs sub guverne foarte diferite din punct de vedere ideologic.
Imaginea birocrailor ca social-democrai naturali a avut o importan deosebit n politica
guvernelor Noii Drepte de a restrnge frontierele implicrii etatice. Adepii acestei teorii cred
c dac puterea birocratic nu este verificat i limitat, orice ncercare de a urma politici
publice de susinere a pieei libere este condamnat la eec.
Noua Dreapt i concentreaz criticile i asupra inexistenei pieei n birocraia
statal. n sectorul privat, corporaiile, firmele, sunt structurate de ctre o combinaie de
factori interiori i exteriorii. Principalul factor intern pentru o companie este cerina de
maximizare a profitului, care mpinge firma spre o mai mare eficien, prin presiunea
constatnt de a reduce costurile. Pe plan exterior, firmele opereaz ntr-un mediu de pia
liber, competitiv, care le oblig s rspund presiunilor consumatorilor prin inovarea
produselor i ajustarea preurilor.
n contrast, birocraiile nu sunt disciplinate de motivaia profitului. Dac veniturile
sunt mai mici deact costurile, pltitorul de impozite este ntotdeauna prezent pentru a achita
nota. n plus, birocraiile sunt n general monopoluri i de aceea nu sunt forate s rspund la
presiunile pieei. Rezultatul este c toate sectoarele publice sunt inerent risipitoare i
ineficiente. Mai mult, serviciile pe care le asigur sunt invariabil de slab calitate i nu in
cont de dorinele i nevoile consumatorilor. Aceast filosofie a Noii Drepte privat, bun;
public, ru impune nu doar reducerea aparatului administrativ, ci i introducerea, acolo
unde este posibil, a tehnicilor de management specifice sectorului privat.
Criticii teoriei alegerii publice susin nevaliditatea acesteia, deoarece ea ar extrage
individul din mediul su nconjurtor. O prejudecat conservatoare, susin aceiai critici, ar fi
cuprins n presupunerea c fiinele umane sunt ntotdeauna raionale n privina interesului
personal.
Ali autori, pornind tot de la paradigma alegerii raionale, au ajuns la concluzii diferite.
Patrik Dunleavy, de exemplu, susine c dac birocraii luai ca indivzi sunt actori raionali, ei
vor urma mai curnd strategii de ajustare a biroului, a departamentului, dect strategii de
maximizare a bugetului, dup cum sugereaz teoria convenional a alegerii publice.
Bineneles, prioritile de maximizare a bugetului merg mn n mn cu creterea statului, n
special n absena disciplinei impuse de pia. Totui, este dificil de afirmat c exist o aciune
colectiv pentru atingerea acestui scop i c funcionarii superiori sunt mai interesai de
beneficiile legate de munca lor dect de mult mai apropiatele ctiguri financiare. Dunleavy

234

Administraie public

sugereaz c cei care lucreaz n administraie ar acorda prioritate maxim unei munci deja
cunoscute i unui mediu de munc atractiv. Aceasta pentru c funcionarii publici sunt
preocupai de sarcinile lor de munc i pentru c sectorul administraiei publice asigur, peste
tot n lume, posibiliti modeste de cretere a salariilor, de sporire a siguranei locurilor de
munc i de promovare. Evident, nalii funcionari, preocupai de adaptarea biroului, vor
aciona ntr-un mod cu totul diferit de constructorii de imperiu pe care i presupune Noua
Dreapt.

235

Virgil STOICA

III. Funciile birocraiei

La o prim privire, birocraia ndeplinete o singur funcie vital: execuia i impunerea

legilor adoptate de ctre parlament i a politicilor publice decise de ctre executiv. n timp ce
alte funcii ale guvernrii (cum ar fi reprezentarea, crearea politicilor publice i articularea
intereselor) pot aparine mai multor instituii, implementarea politicilor publice se afl n
responsabilitatea exclusiv a funcionarilor publici, cu toate c acetia lucreaz sub conducere
politic. Din acest punct de vedere, funcionarii publici sunt doar piese dintr-un angrenaj,
administratori eficieni care lucreaz ntr-o ierarhie fix, n concordan cu reguli clar definite.
Realitatea este ns foarte diferit. n ciuda subordonrii formale i a cerutei imparialiti,
funcionarii publici exercit o influen considerabil asupra politicilor publice, ndeplinind o
serie de funcii vitale n orice sistem politic. Cele mai importante sunt urmtoarele:
1. administrarea
2. consilierea n domeniul politicilor publice
3. articularea i agregarea intereselor
4. meninerea stabilitii politice
III.1. Administrarea
Principala funcie a birocraiei este implementarea i executarea legilor i a politicilor
publice, adic administrarea problemelor guvernrii. Din acest motiv pentru birocraie se
folosete i termenul de administraie, n timp ce pentru executivul politic se folosete cel de
guvern. Aceast distincie implic o frontier ntre rolul de creare a politiclor publice, pe care
l au politicienii, i rolul de implementare a politicilor publice, pe care l au birocraii. La nivel
mondial, cea mai mare parte a funcionarilor publici dein responsabiliti administrative n
domenii extrem de diverse, care pleac de la implementarea programelor de protecie social
la regularizarea economiei, de la oferirea de licene la oferirea de informaii ctre ceteni.
Din acest motiv, mrimea birocraiei este stns legat de dimensiunile responsabilitilor
guvernamentale. n Marea Britanie, de exemplu, numrul funcionarilor publici a crescut
constant n secolul XX, atingnd un vrf de 735000 n anii 70, dar s-a redus pn la 499000
n 1996 ca urmare a politicilor neoliberale din anii 80 i 90, pentru ca apoi s cresc din
nou, lent. n Statele Unite, administraia federal s-a dezvoltat semnificativ ca urmare a New
Deal-ului din anii 30 i a crescut pn la 2,5 milioane de persoane, n timp ce n Uniunea
Sovietic, sistemul de planificare centralizat solicita aproximativ 20 de milioane de
funcionari.
Cu toate acestea, imaginea birocrailor vzui mai ales ca funcionari care aplic reguli i
execut ordine, poate fi neltoare. n primul rnd, multe detalii administrative sunt lsate pe

236

Administraie public

seama funcionarilor publici, acetia bucurndu-se de o libertate seminificativ n privina

implementrii politicilor. n al doilea rnd, gradul de control politic exercitat asupra
administraiei variaz foarte mult de la stat la stat. n timp ce n China funcionarii publici
sunt supervizai n mod strict i continuu de ctre Partidul Comunist, n Frana i n Japonia,
statusul lor nalt i reputaia de experi le garanteaz o larg autonomie. n al treilea rnd, n
calitatea lor de consilieri n probleme de politici publice, funcionarii publici au capacitatea de
a modela politicile pe care mai trziu le vor administra.
III.2. Consilierea n privina politicilor publice
Importana politic a birocraiei provine n special din faptul c este principala surs
de informaii pentru guvern. Putem distinge astfel ntre funcionarii publici de nivel nalt, care
intr zilnic n contact cu oamenii politici i care acioneaz ca i consilieri de politici publice
i funcionarii publici de nivel mediu i mic, care au de a face mai mult cu activiti de rutin.
Din acest motiv, dezbaterea despre semnificaia politic a birocraiei tinde s se concentreze
asupra acestei elite de nali funcionari publici. n teorie poate fi trasat o distincie clar ntre
responsabilitile birocrailor i cele ale politicienilor. Se presupune c politicienii sunt cei
care proiecteaz i conduc politicile publice, birocaii oferind doar consiliere. Astfel, rolul
politic al funcionarilor publici se reduce la dou funcii: sublinierea, ctre minitri, a
opiunilor posibile n privina politicilor publice i revizuirea propunerilor legate de acestea
pentru a avea un impact favorabil. Influena politic a nalilor funcionari publici este
restricionat, n plus, de cerina de a fi neutri din punct de vedere politic, aa cum se ntmpl
n Marea Britanie, Frana, Japonia, Australia, sau de faptul c acetia sunt subiecii unui
sistem de numiri pe criterii politice, ca n SUA.
Totui, sunt motive de a crede c rolul funcionarilor publici este mult mai
semnificativ dect se sugereaz mai sus. De exemplu: nu exist o distincie clar ntre a
proiecta o politic public i a oferi consiliere n privina unei politici publice deciziile sunt
luate pe baza informaiilor disponibile, aceasta nsemnnd c decizia este structurat de ctre
consilierea oferit. Mai mult, ca principal surs de informaii a politicienilor, birocraii
controleaz efectiv fluxul informaional: oamenii politici tiu ceea ce personalul administrativ
le spune. Informaia poate fi astfel anulat sau modelat, pentru a fi n concordan cu
preferinele celor din serviciul public. Principala surs a puterii birocratice o constituie
expertiza i cunotinele de specialitate care sunt acumulate de ctre cei care lucreaz n
administraia public. Cu ct responsabilitile guvernului se extind i politicile publice devin
mai complexe, cu att politicienii amatori devin mai dependeni de consilierii lor
profesioniti, funcionarii publici.
III.3. Articularea intereselor
n procesul de implementare a politicilor publice, birocraia vine n contact cu diverse
grupuri de interes, acelai fenomen petrecndu-se i datorit implicrii birocraiei n
formularea politicilor publice i n consilierea politicienilor. Aceste contacte au sporit ca

237

Virgil STOICA

urmare a tendinelor corporatiste, care au estompat separarea dintre grupurile organizate de

interes i ageniile guvernamentale. Grupuri ca oamenii de afaceri, profesorii, medicii,
agricultorii, au devenit grupuri client servite de ctre organismele administrative i care, la
rndul lor, servesc acestor grupuri ca surse de informare i consiliere.
Acest clientelism poate fi n beneficiul sistemului politic att timp ct ajut la
meninerea consensului. Avnd acces la formularea politicilor publice, se poate presupune c
interesele organizate vor coopera cu guvernul. Pe de alt parte, clientelismul poate interfera cu
responsabilitile i ndatoririle funcionarilor publici. Acest fenomen se poate ntmpla, de
exemplu, atunci cnd o agenie guvernamental care trebuie s controleze un anumit sector, o
anumit industrie, este de fapt controlat de aceasta. Cnd interesele grupurilor coincid cu
cele ale birocraiei, se poate crea o legtur pe care oamenii politici democrai o pot destma
extrem de greu.
III.4. Stabilitate politic
Ultima funcie a birocraiei este de a asigura stabilitatea i continuitatea unui sistem
politic. Acest lucru este considerat ca important n special pentru rile n curs de dezvoltare,
unde existena unui corp antrenat de funcionari publici poate fi singura garanie c
guvernarea se desfoar de o manier ordonat. Acest stabilitate depinde foarte mult de
statusul birocrailor ca funcionari publici profesioniti i permaneni, spre deosebire de
minitrii care vin i pleac. Chiar i n Statele Unite, unde nalii funcionari publici sunt
numii pe criterii politice prin aa numitul spoil system, masa funcionarilor federali este
reprezentat de cei de carier.
Totui, continuitatea poate avea i dezavantaje. n absena unui control public i a
responsabilitii, ea poate conduce la corupie. n alte cazuri, permanena poate conduce la un
sentiment de arogan i de izolare a funcionarilor publici sau la prejudeci din partea
acestora n privina conservrii situaiei existente. Funcionarii publici de carier pot ajunge s
cread c sunt mult mai capabili n definirea binelui public sau a voinei generale dect sunt
politicienii alei. Astfel ei i justific poziia de rezisten fa de tendinele politice
reformiste, privindu-se pe ei nii ca aprtori ai intereselor statului.

238

Administraie public

IV. Organizarea birocraiei

Una dintre limitele teoriei weberiene despre birocraie este faptul c sugereaz c, n
drumul spre eficien i raionalitate, structurile birocratice vor fi similare peste tot n lume.
Ideal tipul weberian ignor variatele forme n care birocraia poate fi organizat, ca i
diferenele ce pot s apar datorit contextelor politice, sociale i culturale n care aceasta
opereaz. Organizarea birocraiei este important din dou puncte de vedere: ea influenez
eficiena administrativ a guvernrii i afecteaz gradul n care pot fi atinse responsabilitatea
public i controlul politic. Problema organizrii a cptat o semnificaie mai profund mai
ales ca urmare a presiunilor privind reducerea cheltuielilor publice din anii 80 n Statele
Unite i Marea Britanie. Aceasta este, parial, o consecin a dezvoltrii ideilor Noii Drepte,
dar i una a globalizrii economice. Multe state au ncercat s-i raionalizeze aparatul
administrativ, proces care uneori a fost numit reinventarea guvernrii. Acest proces a avut
consecine politice majore i chiar implicaii constituionale.
Toate birocraiile de stat sunt organizate pe baza scopului urmrit sau a funciei ce
trebuie ndeplinite. Acest lucru este realizat prin formarea unor departamente, ministere i
agenii nsrcinate cu responsabilitate ntr-un anumit domeniu: educaie, construcia de
locuine, aprare, impozite, etc. Bineneles, numrul unor asemenea departamente i agenii
variaz n funcie de timp i de stat, ca i felul n care responsabilitile sunt mprite sau
combinate. De exemplu, lrgirea responsabilitilor guvernamentale n SUA a fost reflectat
n crearea Departamentului pentru Sntate i Servicii Umane n 1953 i a celui pentru
Construcia de Locuine i Dezvoltare Urban n 1965. Dup atentatele de la 11 septembrie
2001 a fost creat o nou structur care s grupeze toate organismele cu rol informativ i de
lupt mpotriva terorismului Departamentul Securitii Interne. n Marea Britanie, n 1995, a
fost desfiinat Departamentul Forelor de Munc, n acelai timp cu nfiinarea unui
Departament al Educaiei i Forelor de Munc.
Cea mai important trstur a birocraiei definit din punct de vedere funcional este
gradul ei de centralizare sau de descentralizare. Sistemele administrative din rile comuniste,
care se aflau (i nc se mai afl n cteva ri) sub strictul control al Partidului Comunist, la
fiecare nivel, se numr printre cele mai centralizate sisteme birocratice din lume. Cu toate
acestea, dimensiunea i complexitatea birocraiilor comuniste le-a asigurat acestora att o arie
larg de aciune ct i o oarecare independen departamental. n ciuda controlului formal al
PCUS, birocraia sovietic, de exemplu, funciona ca un mecanism labirintic de articulare i
agregare a intereselor, constituind, dup unii autori, o form de pluralism intituional. n
Marea Britanie, serviciul public a fost n mod tradiional centralizat. Reformele ncepute n
1966 au pus un mare accent pe expertiz i pe cunotinele de specialitate, sporind astfel
tendinele spre departamentalism. Departamentalismul reprezint presiunile centrifuge ale

239

Virgil STOICA

structurilor birocratice, de ntrire a identitii unor departamente sau agenii, care i

urmresc propriul lor interes, rezistnd att controlului politic ct i disciplinei administrative.
n mod tradiional, cea mai birocratizat democraie occidental a fost considerat
Frana. n vreme ce birocraiile din Germania i Marea Britanie s-au dezvoltat print-un proces
de reform i adaptare, sistemul franuzesc a fost construit pe baza modelului napoleonian de
administraie. Acesta punea accent pe o puternic centralizare i pe o structur ierarhizat de
experi tehnici, dedicai intereselor pe termen lung ale Franei. Consiliul de Stat (Conseil
dEtat) este corpul administrativ suprem. El avizeaz n domeniul legislativ i administrativ i
acioneaz ca cea mai nalt instan administrativ. Ecole Nationale dAdministration i
Ecole Polytechnique reprezint pepiniera funcionarilor publici, oferind funcionarilor
superiori din administraie i experilor tehnici, aa zisele grand corps, un prestigiu deosebit.
ntr-o anumit msur, acest model de disciplin strict i de uniformitate nu a fost atins
niciodat n totalitate. Exist tendina unor scindri ntre generaliti i specialiti, ntre cei
considerai a fi din grand corps i funcionarii publici inferiori, ct i ntre diverse birouri i
departamente rivale, n special ntre ministerul de finane i ministerele care consum un
buget important.
Prin contrast, Statele Unite reprezint un exemplu de birocraie descentralizat.
Administraia federal opereaz sub autoritatea formal a preedintelui, care este eful
acesteia. Totui, aceast autoritate este att de difuz i de fragmentat nct toi preedinii
trebuie s lupte pentru a coordona i direciona toate activitile administrative. Unul dintre
motivele acestei fragmentri este acela c responsabilitile guvernului federal se suprapun
peste cele ale statelor i ale autoritilor locale, a cror cooperare este necesar pentru a
asigura eficacitatea implementrii. Un al doilea motiv l reprezint impactul separaiei
puterilor. n timp ce departamentele i ageniile executive acioneaz sub autoritatea
prezidenial, sub conducerea direct a secretarilor de stat, membri n guvern, sau a
directorilor, Congresul a creat i finaneaz un numr impresionant de comisii independente,
cu rol regulator. Dei preedintele SUA este cel care i numete pe membrii acestor comisii, el
nu poate s i demit sau s le modifice responsabilitile trasate de ctre Congres. Un al
treilea motiv l reprezint tensiunea dintre funcionarii publici permaneni, care sunt numii
prin intermediul unui examen i funcionarii numii pe criterii politice, care sunt totui ntr-un
numr mult mai mic. n timp ce pentru ultimii este de ateptat ca s fac din loialitatea fa de
administraia care i-a numit o prioritate, funcionarii permaneni vor fi mai preocupai de
dezvoltara birourilor, de continuitatea serviciilor i a programelor pe care le administreaz.
Structura administraie guvernamentale a intrat n atenia opiniei publice, n SUA, nc
din anii 70. Ideea era de a lsa guvernul s fac ceea ce tie mai bine, i anume crearea de
politici publice, lsnd implementarea acestor politici i livrarea serviciilor ctre populaie pe
seama altor organisme. n teorie, o asemenea perspectiv nu este neaprat legat de
restrngerea responsabilitilor statului, ns cei mai entuziati adepi ai si proveneau dinspre
Noua Dreapt, care o integrau n atacul mai larg mpotriva guvernelor mari.
Aceste idei au avut o puternic influen n Statele Unite i n alte ri occidentale, ns
construcia statului scheletic a debutat n Marea Britanie, prin reformele serviciului civil
introduse de guvernele Thatcher i Major. Noua administraie public se bazeaz n mare

240

Administraie public

parte pe utilizarea n guvernare a tehnicilor de management specifice sectorului privat i pe

transferul unor funcii guvernamentale ctre unele organizii private. Cea mai radical
ncercare de a restrnge atribuiile statului a constituit-o politica de privatizare, prin care
domenii economice cum ar fi telecomunicaiile, electricitatea, gazul, apa, industria
siderurgic, industria carbonifer, au fost transferate unor firme private.
Lupta guvernelor pentru a ine sub control cheltuielile publice a devenit un lucru
comun. Totui, subierea administraiei, promovarea eficienei i reducerea cheltuielilor
implic nite costuri politice. Cel mai evident cost este slbirea responsabilitii publice i
apariia unui deficit democratic. Unul dintre avantajele majore ale unui serviciu public unic
la nivelul unei ri este c susine responsabilitatea ministerial. Prin intermediul acesteia,
funcionarii numii rspund n faa politicienilor alei i, prin intermediul acestora, n faa
contribuabililor. Crearea unor agenii executive semiindependente i mai ales a aa numitelor
quangos (acronimul de la quasi-autonomous nongouvernamental organisations) nseamn c
minitrii nu mai sunt responsabili de activitile administrative de rutin.
O a doua problem este aceea c introducerea tehnicilor de management, a structurilor
i chiar a personalului din sectorul privat poate slbi ethosul serviciului public (acolo unde el
exist), pe care diverse state au ncercat s l dezvolte pe parcursul istoriei. Cultura serviciului
public din state att de diferite precum Japonia, India, Frana, Germania, Marea Britanie,
poate fi criticat pentru arogana ei, dar este legat mai curnd de interesul naional dect de
cel privat. Se consider c aceast cultur a serviciului public a ajutat la meninerea corupiei
la un nivel cobort n cazul celor mai multe democraii pluraliste.
Un ultim dezavantaj este acela c, dei toate aceste transformri i reorganizri sunt
asociate cu diminuarea atribuiilor statului, n practic ele pot conduce la o centralizare sporit
i la creterea controlului guvernamental. Aceasta pentru c transfernd responsabilitile
directe n livrarea diverselor servicii, guvernul trebuie s creeze o serie de alte organisme care
s asigure finanarea i funciile regulatorii.

241

Virgil STOICA

V. Sursele puterii birocratice

n ciuda imaginii constituionale de funcionari publici loiali, birocraii au fost vzui

i ca persoane cu influen care, n mod colectiv, ar constiuti a patra putere n stat.
Teoreticieni att de diferii ca Weber, Burnham sau Troki, au atras atenia asupra
fenomenului puterii birocratice i a gradului n care politicienii ajung s se subordoneze
acesteia. n Japonia, de exemplu, funcionarii civili i n special cei de la Ministerul
Comerului Internaional i al Industriei (MITI) sunt vzui ca politicieni proemineni, ca
cei care au creat miracolul economic japonez din anii 50 i 60. Exist prerea c fora
conductoare n Uniunea European, cea care st n spatele uniunii monetare i politice, este
staful administrativ al Comisiei Europene de la Bruxelles, aa numiii eurocrai.
ngrijorarea despre puterea birocraiei este mai acut n special printre gnditorii de
stnga sau de dreapta care nu au acceptat noiunea de neutralitate a serviciului public. Aa
dup cum am mai menionat, marxitii susin c interesele de clas ale clasei dominante
acioneaz prin intermediul birocraiei, dilund iniiativele radicale ale guvernelor socialiste.
Noua Dreapt insist asupra faptului c interesele personale ale funcionarilor publici duc la
sporirea atribuiilor statului, acetia opunnd rezisten politicilor neolibereale. Aceste
fenomene s-ar petrece datorit faptului c, dac funcionarii publici exercit puterea, ei o fac
prin intermediul unei relaii private cu minitrii, relaie care nu face obiectul unui control
public. n plus, printre nenumratele presiuni la care sunt supui minitrii, influena
funcionarilor publici nu poate fi cuantificat. Principalele surse ale ale puterii birocratice par
a fi urmtoarele:
- poziia strategic a administraiei n procesul formrii i implementrii
politicilor publice;
- relaia dintre birocrai i minitri;
- statusul birocrailor i expertiza oferit de acetia.
V.1. Poziia strategic a administraiei
Procesul formrii i implementrii politicilor publice n toate statele moderne este
structurat astfel nct ofer o larg marj de aciune funcionarilor publici. Cel mai important
aspect const n faptul c, n calitatea lor de consilieri n privina unei anumite politici, ei au
acces la informaii i sunt capabili s controleze fluxul acestor informaii ctre efii lor din
minister. n departamentele guvernamentale, cunotinele despre domeniul respectiv
reprezint putere, iar funcionarii sunt aceia care decid ce trebuie s tie i ce trebuie s nu tie
un ministru. Opiunile pentru diversele politici publice pot fi selectate, evaluate i prezentate
astfel nct s se ajung la decizia dorit de ctre funcionari.

242

Administraie public

Aceasta nu nseamn c birocraii manipuleaz n mod deliberat, ci mai curnd c

preferinele lor, contiente sau incontiente, structureaz n mod semnificativ dezbaterea
politic i pot influena coninutul deciziei.
Legturile care pot s apar ntre interesele organizate i administraie, ntresc i mai
mult pozia acesteia. Ca principal interfa ntre guvern i sindicate, grupuri de afaceri,
grupuri profesionale, etc, birocraia poate construi aliane puternice i joac un rol crucial n
formularea i n revizuirea opiunilor privind politicile publice. Aceasta duce la apariia unor
relaii complexe ntre nalii funcionari publici i reprezentanii grupurilor de interes, relaii
ce tind s fie n afara controlului public sau a celui exercitat de ctre politicienii alei.
Puterea birocraiei nu se sfrete odat cu luarea unei decizii n privina unei politici
publice. Oamenii politici sunt nevoii s lase implementarea politicii tot n minile
administraiei. Controlul implementrii le ofer funcionarilor publici posibilitatea de a
reinterpreta coninutul politicii, de o ntrzia sau chiar de o zdrnici.
V.2. Relaia dintre birocrai i minitrii
O a doua surs a puterii birocraiei o constituie relaiile care se creaz ntre minitrii i
funcionarii publici. Aparent, minitrii sunt efii politici, iar funcionarii publici sunt
subordonaii lor loiali. Totui, sunt motive s credem c aceast relaie poate fi diferit n
practic, poate chiar inversat. Primul element al raionamentului ar fi acela c oamenii
politici sunt coplei numeric de ctre funcionarii superiori. De exemplu, n Statele Unite,
dac lum n considerare doar vrful ierarhiei, preedintele i cabinetul su cam 20 de
membri se confrunt cu 600 de funcionari superiori. n Marea Britanie, pentru fiecare
ministru sunt 6,5 funcionari superiori cu rangul mai mare dect subsecretar de stat. De aceea,
marja de control a politicienilor este foarte limitat, libertatea de aciune a funcionarilor
publici n administrarea propriilor responsabiliti fiind considerabil.
Un al doilea factor l reprezint carierele diferite ale funcionarilor publici i ale
politicienilor alei. n principiu, funcionarii publici sunt permaneni, n sensul c rmn n
funcie chiar dac guvernele se schimb, n timp ce minitrii sunt doar temporari. Mai ales n
sistemele parlamentare, schimbarea minitrilor este frecvent, ei rezistnd n aceeai funcie
aproximativ doi ani. Minitrii nou numii pot fi influenai de ctre funcionarii ministeriali
pn acumuleaz suficient experien administrativ i cunotine de specialitate necesare
unei conduceri efective, iar odat ndeplinit o anumit sarcin, pot fi numii n alt funcie.
Un al treilea avantaj de care se bucur funcionarii publici este acela c ei sunt
consilieri cu norm ntreag, n timp ce minitrii sunt efi de departamente cu jumtate de
norm. Timpul i energia oamenilor politici sunt solicitate la multe activiti extraministeriale: edine de guvern, ndatoriri parlamentare, edine de partid, comunicare cu
mass-media, participri la ceremonii publice, ntlniri cu omologi stini, etc. Orict de
dedicat, de tenace i de plin de resurse ar fi un ministru, rolul su este limitat la o ghidare
strategic, lsnd o mare parte din detalii i din problemele operaionale pe seama
funcionarilor publici.

243

Virgil STOICA

V.3. Statusul funcionarilor publici

Ultima surs a puterii birocratice o reprezint statusul acesteia i respectul care se
acord n general funcionarilor publici. Acest respect provine din cunotinele de specialitate
pe care funcionarii publici le posed i din expertiza pe care o pot acorda. n multe ri, nalii
funcionari publici sunt privii ca o elit meritocratic care este investit cu responsabilitate n
vederea urmririi interesului naional. Acest fapt este reflectat n accentul pus pe merit i pe
cunotinele de specialitate n recrutarea i pregtirea acestora.
nalii funcionari publici din Germania, de exemplu, sunt recrutai prin intermediul
unui examen dintre persoane cu studii superioare, de obicei absolveni de Drept, i urmeaz
un program foarte riguros de pregtire de trei ani ncheiat cu un examen final. n Frana, Ecole
Nationale dAdministration a fost nfiinat tocmai pentru a recruta i pregti funcionari
publici generaliti de cel mai nalt nivel, experii tehnici fiind asigurai de ctre alte
universiti, cum ar fi Ecole Polytechnique. Elita birocraiei japoneze este meninut printr-un
sistem de recrutare care accept doar un candidat din 40. Universitatea din Tokio asigur cam
70% dintre nalii funcionari publici, dou treimi dintre acetia fiind absolveni de Drept.
Statusul birocraiei nipone a fost sporit n perioada reconstruciei postbelice, n procesul
stabilirii unei economii planificate de pia. Acelai sistem de selecie extrem de riguros
exist i n Marea Britanie, candidaii provenind mai ales din sistemul Oxbridge.
Prin comparaie, membrii guvernelor, minitirii, sunt deseori numii n funcie fr a
avea o pregtire corespunztoare. Dei guvernele sunt formate pe baza programelor partidelor,
a manifestelor lor electorale, ele depind de funcionarii publici pentru a transforma scopurile
politice generale n programe practice care s poat fi transformate n legi i n politici
publice. Aceast problem este accentuat de diferena dintre calitile necesare ctigrii
unor alegeri i cele necesare pentru a conduce o administraie. n sistemele parlamentare mai
ales, minitrii sunt numii dintr-un cerc relativ restrns de persoane, membrii ai
partidului/partidelor de guvernmnt i destul de rar pot reuni i cunotinele de specialitate
corespunztoare ministerului sau departamentului i experiena anterioar n administrarea
unei organizaii mari.

244

Administraie public

VI. Controlul asupra administraiei

Nevoia de a controla birocraia reflect un spectru larg de preocupri. Cea mai

important este c o birocraie necontrolat implic abandonarea guvernrii reprezentative i
responsabile. Pentru ca democraia politic s fie funcional, oficialii numii trebuie s dea
socoteal ntr-un mod oarecare politicienilor care, la rndul lor, sunt responsabili n faa
electoratului. Una dintre criticile constante aduse democraiei de tip libereal este c n spatele
faadei oferite de competiia partinic i de responsabilitatea public se afl puterea ascuns a
birocraiei care nu este responsabil n faa nimnui. De aceea trebuie stabilite garanii
mpotriva corupiei, proastei administrri i a exercitrii arbitrare a puterii.
Controlul politic mai este necesar i pentru a asigura eficiena administraiei, care ar
putea fi preocupat doar de confortul profesional i de securitatea material, ct i din nevoia
de a rezista presiunilor centrifugale ale departamentalismului. Birocraii, la rndul lor, ar
putea susine c nu este necesar un control extern avnd n vedere auto-disciplina impus de
standardele profesionale foarte stricte i de ethosul adnc nrdcinat al al serviciului public,
mai ales n ri ca Germania, Frana, India, Japonia i Marea Britanie. Pe de alt patre ns, o
asemenea cultur a servicului public poate fi mai curnd o parte a problemei dect o parte a
soluiei. Ea poate ascunde arogana bazat pe credina c funcionarii tiu cel mai bine.
Principalele forme de control asupra administraiei sunt urmtoarele:
1. Crearea unor mecanisme pentru asigurarea responsabilitii politice;
2. Politizarea serviciului public;
3. Construcia unor contra-birocraii.
VI.1. Responsabilitatea politic
Birocraia statal poate fi fcut responsabil fa de executivul politic, fa de
parlament, fa de sistemul juridic sau fa de ceteni. Executivul politic este, n mod evident,
cel mai important deintre aceste organisme, pentru c poart responsabilitatea guvernrii i
lucreaz n strns legtur cu administraia. Cel mai elaborat sistem de control executiv al
administraiei a fost n rile cu regim comunist, unde a fost construit o reea ierarhizat de
organe de partid pentru a conduce n paralel cu administraia de stat i pentru a o superviza.
Totui, orict de complex i de extins ar fi fost mainria guvernrii, chiar i partidul unic a

245

Virgil STOICA

euat n mpiedicarea birocraiei de a-i dezvolta propriile interese sau de a aciona n sprijinul
anumitor interese economice, sociale sau regionale.
n democraiile de tip occidental i n special n cele parlamentare, controlul politic
depinde n mare msur de respectarea a ceea ce se numete responsabilitate ministerial.
Responsabilitatea ministerial a fost dezvoltat n forma sa cea mai radical n Marea
Britanie, acolo unde funcionarii publici sunt responsabili n mod exclusiv fa de ministrul
lor, deci fa de guvernul care se afl la putere. Posibilitatea acestei concepii de a asigura
controlul politic este ngreunat de trei factori. Primul, pomenit deja, este faptul c
dimensiunea i complexitatea birocraiei moderne fac din controlul ministerial ceva aproape
imposibil. Al doilea factor este c minitrii nu doresc s demisioneze i s i sacrifice cariera
politic ca urmare a unor greeli fcute de nite funcionari subordonai lor sau chiar de ctre
ei nii, iar prim-minitrii sunt reticeni n ncurajarea demisiilor care ar putea crea o imagine
negativ guvernului. Al treilea factor este c, n general, parlamentului i lipsete expertiza
tehnic i voina politic de a supune fiecare ministru sau fiecare funcionar public unui
control efectiv.
Responsabilitatea politic poate fi asigurat i prin intermediul supravegherii fcute de
ctre legislativ, n special n ceea ce privete sumele cheltuite. De exemplu, Congresul
Statelor Unite controleaz bugetul prezidenial i are autoritatea constituional de a asigura
fonduri pentru diverse departamente i agenii. Acest fapt ofer comitetelor Congresului
posibilitatea de a examina, de a investiga, activitatea fiecrui departament, fcnd publice
cazurile de proast administrare. Supravegherea Congresului poate duce la apariia unor
puternice reele de aliane, aa numitele triunghiuri de fier, care cuprind agenia
guvernamental dintr-un anumit domeniu, comitetul Congresului care ar trebui s o
controleze i grupurile de interes din domeniul administrat de agenie.
Supravegherea juridic a birocraiei poate fi regsit n sistemele n care dreptul
administrativ, care definete puterile i funciile organelor executive ale statului, este
considerat ca o ramur separat a dreptului public. n multe ri europene acest fapt conduce
la crearea unei reele de curi administrative i de tribunale mputernicite s rezolve disputele
dintre birocraia guvernamental i ceteni. n Frana, Consiliul de Stat este curtea
administrativ suprem. El exercit o supraveghere general asupra tuturor formelor de
administraie, dar, n acelai timp, poate slbi controlul politic prin protejarea funcionarilor
publici fa de interferena efilor lor politici.
Administraia poate fi fcut responsabil fa de ceteni n mod formal sau n mod
informal. Una dintre metode, de origine scandinav, ns extins mai trziu i n alte ri
(Marea Britanie, Frana, Noua Zeeland, Romnia) este ombudsman-ului sau a avocatului
poporului.
Ombudsman-ul este un funcionar al satului care este nsrcinat cu aprarea drepturilor
cetenilor i cu investigarea acuzaiilor de proast administrare provenit din incompeten,
din erori procedurale ori din utilizarea incorect a autoritii. Rolul ombudsman-ului este de
suplimenta nu de a nlocui cile normale prin care se pot face plngeri, cum ar fi curile
administrative sau reprezentanii alei. Rezultatele investigaiilor sale au rareori putere de
lege, aceasta fiind i una dintre principalele critici la adresa acestei instituii.

246

Administraie public

Printre mijloacele infirmale de a face presiuni asupra birocraiei se regsesc i cele

exercitate de ctre mass-media i de ctre grupurile de interes bine ogranizate. Indiferent de
mecanismul formal al responsabilitii, statusul celor care lucreaz n administraie, poziia lor
public, pot fi puternic afectate de scandaluri publice, de dezvluirea actelor de corupie sau
de incompetena administrativ. Publicitatea dat afacerii Watergate a dus la un control mai
strns asupra unor agenii guvernamentale ca CIA sau FBI. Similar, ziarul francez Le Monde
a jucat un rol semnificativ n cazul Rainbow Warrior (scufundarea n Noua Zeeland a unui
vas al gruprii Green Peace care se pregtea de o misiune de protest fa de testele nucleare
franceze din Pacificul de sud), contribuind la demisia ministrului aprrii. Asemenea
investigaii ale presei sunt puternic afectate de cultura secretului care domin n general
administraia de stat.
VI.2. Politizarea administraiei
Una dintre modalitile cele mai uzuale de exercitare a controlului politic este
recrutarea nalilor funcionari publici funcie de entuziasmul ideologic pe care l exprim fa
de guvern. Aceast aciune terge distincia dintre politic i administraie, dintre oamenii
politici i funcionarii publici. Acest sistem spoils system, n varianta american a fost
instituionalizat n SUA de preedintele Andrew Jakson n secolul XIX, cnd acesta a nlocuit
aproximativ 20% dintre funcionarii publici cu oamenii si. De atunci, de fiecare dat cnd
este ales un nou preedinte, administraia se schimb. Sunt vizate de numiri politice
aproximativ 3000 de posturi la vrf, majoritatea acestor numiri fcndu-se ntre noiembrie,
luna alegerilor, i ianuarie, cnd preedintele ales depune jurmntul. Ceva mai puin de 200
din aceste numiri sunt fcute de preedinte personal, restul fiind doar aprobate de preedinte.
n Germania, dei amploarea formal a numirilor fcute de ctre minitrii este limitat,
sistemul Berufsverbot (care literal nseamn interzicrea accesului la o profesie) le permite
acestora nlocuirea funcionarilor nedorii cu proprii simpatizani. Politizarea ascuns este ns
mult mai ntlnit. n Marea Britanie de exemplu, dup desfiinarea Departamentului pentru
Serviciul Public (Civil Service Department) n 1981, au aprut acuzaii c funcionarii
superiori au fost thacherizai. Acuzaiile de politizare au devenit comune i n administraia
francez. Aproximativ 500 de posturi importante se afl acum la dispoziia membrilor
guvernului i ncepnd cu anii 80 aceste numiri au cptat un accentuat caracter politic.
Astfel, naltul serviciu public francez a ajuns s semene mai curnd cu o reunire de clanuri
politice dect cu un organism unificat situat deasupra partidelor politice.
Exist totui cteva argumente interesante n favoarea selectrii funcionarilor
guvernamentali dup criterii politice. Primul argument se refer la responsabilitatea elitelor.
Guvernul nu ar trebui s fie condus n mod neutru, ca o afacere. Pentru c el i exercit
puterea asupra tuturor, el trebuie s fie responsabil fa de toi. De aceea liderii politici alei
trebuie s aib puterea de a efectua numiri politice, adic de a numi persoane despre care tiu
c vor urma voina celor alei.
Un al doilea argument mpotriva selectrii birocrailor doar pe criterii profesionale ar
putea fi numit responsabilitatea fa de sentimentul cetenesc. Rspltirea prin slujbe

247

Virgil STOICA

guvernamentale a suportului politic acordat ar constitui un mijloc esenial n deteptarea

sentimentului civic i chiar a patriotismului.
Un al treilea argument se afl undeva ntre cel al responsabilitii elitelor i cel al
motivrii cetenilor. El susine c sarcinile guvernului sunt relativ simple iar dac sunt
atribuite indivizilor cu cele mai nalte performane sau celor care au cea mai mare experien,
nseamn c se creaz o birocraie mai elitist dect este nevoie, iar acest lucru este nedrept
fa de cei care nu au avut acces n trecut la colile potrivite sau la locurile de munc potrivite.
Ultimul argument este utilizat mai ales n sistemele politice unde a avut loc o
extindere recent a dreptului la vot. Grupurile neadmise pn n acel moment n viaa politic
susin c trebuie s aib acces la toate structurile guvernamentale, chiar dac nu au personal
pregtit corespunztor, altfel dreptul la vot proaspt dobndit nu este dect o faad.
Progamele de aciune afirmativ a minoritilor din Statele Unite, ca i cele de africanizare din
statele africane dup obinerea independenei faa de metropolele europene, se bazeaz, n
parte, pe acest argument.
Cei care cred c neutralitatea este ntotdeauna un mit, susin c unele ataamente
politice sunt inevitatible n cazul birocraiei de stat, apreciind c un sistem deschis de
politizare este preferabil unei politizri ascunse. Totui, ataamentul politic al administraiei
are i serioase dezavantaje. n primul rnd, politizarea lovete profund n ideea de serviciu
public permanent i profesionist. Dac birocraii sunt selectai pe baze politice de ctre
guvernul aflat la putere, numirea lor devine la fel de temporar ca i aceea a conductorilor
politici. Aceasta nseamn c experiena i cunotinele nu se acumuleaz de la o guvernare la
alta.
Mai mult, este dificil ca un serviciu public s fie n acelai timp i ataat politic i
foarte performant. ntr-un serviciu public politizat, unde numirile se fac mai mult pe baza
afilierii politice i a loialitii personale dect pe baza abilitilor i cunotinelor, este mult
mai dificil de atras persoane de mare calibru care s lucreze pe un post temporar, care nu
ofer o securitate a locului de munc. Un alt pericol este acela c entuziasmul ideologic poate
mpiedica funcionarii publici s vad dezavantajele anumitor propuneri de politici publice.
VI.3. Contra birocraiile
Ultimul mecanism al controlului politic asupra administraiei este prin intermediul
structurilor destinate s susin sau s asiste oamenii politici, s contrabalanseze birocraia
oficial. Cel mai simplu i mai ntlnit exemplu, existent n aproape toate statele, este
utilizarea unor consilieri politici externi. Aceste grupuri pot fi instituionalizate, formnd
aa numitele cabinete ministeriale. Acestea exist de mult timp n Frana, au fost adoptate n
Italia i Austria, ct i n Uniunea European. Cabinetele reprezint echipa echipa de
consilieri personali ai ministrului (aproximativ 1o 20 de oameni), care l asist n
supravegherea activitilor departamentului i i asigur suportul n toate responsabilitile pe
care le are.
Ideea unei contra-birocraii a cunoscut cea mai elaborat dezvoltare n Statele Unite,
sub forma Biroului Executiv al Preedintelui (Executive Office of the President EOP).

248

Administraie public

Acesta a fost nfiinat de preedintele Roosvelt i reprezint birocraia personal a

preedintelui. Numrul consilierilor este n continu cretere i a ajuns n acest moment la
aproximativ 1400 de oameni. Cele mai importante departamente sunt Biroul Casei Albe
(White House Office) care cuprinde cei mai apropiai consilieri politici, Biroul pentru
Management i Buget care l ajut pe preedinte la pregtirea propunerilor legislative i a
celor legate de buget, Consiliul pentu Securitate Naional care l sftuiete n probleme de
aprare i de politic extern i Consiliul Economic care asigur preedintelui Statelor Unite
consiliere profesionist n privina politicilor economice.
Scopul contra-birocraiilor este de a echilibra balana dintre un numr redus de oameni
politici, amatori i aflai temporar n funcie i funcionarii profesioniti, mult mai numeroi i
permaneni. i aceast form de control politic are prile ei negative. n cazul EOP-ului, ea
duce la dublarea ageniilor guvernamentale, fapt care provoac unele conflicte jurisdicionale.
Acest fapt este cel mai evident n relaiile deseori tensionate dintre Consiliul pentru
Securitate Naional i Departamentul de Stat.
O alt problem este legat de faptul c o contra-birocraie, n loc s rezolve problema
controlului politic, o poate complica. Permind oamenilor politici s se nconjoare cu aceti
consilieri personali, exist pericolul ca ei s se izoleze de realitatea politic, spunndu-li-se
doar ceea ce ei vor s aud. Aceast problem a fost scoas n eviden de scandalul
Watergate i de cel numit Iran-Contras, cnd preedinii Nixon i Reagan au devenit supradependeni de consilierii lor din EOP, n parte pentru c au crezut c nu se poate avea
ncredere i nici nu se poate controla o birocraie federal ostil.

249

Virgil STOICA

VII. Instrumentele utilizate de administraie

VII.1. Concepii n privina instrumentelor de politici publice

Instrumentele utilizate n implementarea politicilor publice reprezint un set de tehnici
prin care autoritile guvernamentale, administraia central sau local, i folosesc puterea n
ncercarea de a ctiga susinerea cetenilor, de a efectua sau de a preveni schimbarea
social. n literatura privind analiza de politici publice i administraia public nu exist o
clasificare pe deplin acceptat a acestor instrumente.
Exist dou tipuri fundamentale de abordri:
a. abordarea alegere versus resurse chestiunea este dac instrumentele trebuie
clasificate din perspectiva alegerilor pe care le face guvernul (inclusiv alegerea de a nu
face nimic) sau dac clasificarea ar trebui s se concentreze asupra situaiei n care
guvernul a decis deja s acioneze i atunci clasificarea arat resursele pe care
guvernul poate s le foloseasc;
b. abordarea maximalist versus abordarea minimalist controversa const n faptul
dac trebuie alctuit o list cu toate instrumentele posibile de politici publice sau
dac trebuie create dou sau trei tipuri principale n care s poat fi cuprinse toate
instrumentele specifice pe care administraia public le poate folosi n implementarea
politicilor publice.
Abordarea alegere versus resurse poate fi ilustrat prin clasificarea lui Charles
Anderson care pleac de la o tem comun n literatura de specialitate: gradul de coerciie
exercitat de guvern asupra cetenilor si. Tipologia lui Anderson este mai mult o clasificare a
alegerilor pe care le are la dispoziie elita guvernant i mai puin o clasificare a
instrumentelor guvernrii, deoarece una dintre alternative este aceea de a nu face nimic.
Atunci cnd exist o problem public, se pot face doar patru opiuni. Alegerea
depinde de ct de mult libertate i de ct de mult coerciie se crede c ar fi necesare n
situaia respectiv.
1. mecanisme de pia rezultatul poate fi lsat la dorina indivizilor, fr vreo
intervenie sau comand din partea guvernrii;
2. opinii structurate pot fi create programe guvernamentale pe care indivizii le pot
utiliza sau nu, dup voina lor;
3. opinii mprite pot fi create stimulente sau piedici astfel nct indivizii s fie
condui, n mod voluntar, ctre scopurile dorite de politica public;
4. norme se poate constitui un control direct, prin introducerea unor constrngeri i
unor imperative pentru aciunea individual, susinute de puterea coercitiv a
guvernrii.

250

Administraie public

Clasificarea lui Anderson merge de la libertatea complet la coerciia complet. Astfel,

libertatea complet presupune faptul c guvernul nu intervine deloc, lsnd decizile la
latitudinea consumatorilor de pe pia. A doua perspectiv implic faptul c cei care creaz
politicile publice aduc opiuni care nu existau anterior, deci rezultatul va depinde de alegerile
voluntare ale indivizilor. Conform celei de-a treia perspective, decidenii politici au la
dispoziie diverse stimulente i penaliti pentru a ghida indivizii n direcia dorit, astfel nct
s fie ndeplinite obiectivele politicii publice. Individul este nc liber s nu accepte dorinele
decidenilor politici, dar trebuie s suporte un anumit cost. A patra posibilitate reflect cealalt
extrem a scalei: guvernarea decide care aciuni vor fi permise i care nu. Libertatea de
alegere este limitat de statute, norme i regulamente.
Una dintre criticile aduse clasificrii lui Anderson se refer la faptul c problema
mecanismelor pieei nu este echivalent cu non-intervenia guvernamental: a nu face nimic
nu nseamn a lsa totul pe seama pieei. Exist i alte alternative pentru intervenia public
altele dect piaa, cea mai important fiind societatea civil. O alt critic se ntreab dac
non-intervenia guvernamental este cu adevrat un instrument. Ea poate reprezenta o alegere
pe care guvernanii pot s o fac, o strategie de politic public, dar este problematic dac
poate fi considerat ca un instrument.
Abordarea minimalist prefer mprirea n cteva categorii, de preferin dou sau
trei, n care s poat fi introduse toate instrumentele de politici publice. n abordarea
maximalist sunt oferite liste lungi de instrumente, dar exist puin disponibilitate de a aranja
aceste instrumente n grupuri mai mari sau mai mici. Cea mai lung list de intrumente a fost
relizat de E. S. Kirschen, ntr-un studiu comparativ privind politicile economice n nou ri,
i conine nu mai puin de 63 de instrumente diferite de politici publice. Abordarea
minimalist care conine cea mai simpl clasificare propune dou tipuri de instrumente la
ndemna administraiei: cele afirmative i cele negative sau cele care promoveaz i cele care
restrng. Instrumentele pot fi astfel mprite n negative, care interzic sau mpiedic o
aciune, i n pozitive, care ncurajeaz aciunea. Aceast clasificare cu stimulente i penaliti
i are originea n mprirea convenional ntre morcov i b, ntre premiu i pedeaps,
ntre beneficii i costuri. Stimulentele includ granturile, scutirea de impozite, precum i alte
msuri de facilitare care nu se bazeaz exclusiv pe latura financiar. Penalitile sunt sanciuni
care presupun consecine neplcute impuse de o autoritate legal constituit, consecine care
apar n cazul nclcrii legii.
Un merit major al acestui tip de clasificare este simplitatea sa. Un alt merit se refer la
consistena sa teoretic. Se poate presupune n mod justificat c reaciile vor fi diferite la
penaliti sau la stimulente. Folosirea penalitilor reprim energiile i entuziasmul indivizilor,
ducnd la apariia unui sentiment de alienare n relaia acestora cu administraia. Folosirea
stimulentelor, pe de alt parte, ofer guvernailor un obiectiv spre care acetia cred c merit
s tind, ceea ce duce la apariia cooperrii i ncrederii reciproce ntre ceteni i
administraie. Mijloacele de control negative scad legitimitatea politic, pe cnd cele pozitive
o ntresc.
Totui, acest clasificare foarte simpl implic i unele slbiciuni. Prima dintre ele este
c nu poate cuprinde nici o categorie care s se refere la educaie, consiliere, propagand ori

251

Virgil STOICA

alte tehnici bazate pe argumentare i convingere. n plus, asigurarea de informaii constituie o

preocupare major a guvernrii n epoca post-industrial, iar informaia nu implic nici
penaliti i nici stimulente. O a doua slbiciune a acestei clasificri se refer la amplasarea n
aceeai categorie a costurilor economice cu pedepsele i sanciunile negative. Cei care sunt
supui unor sanciuni sunt pedepsii deoarece au nclcat o anumit regul, ns costurile
economice, aa cum ar fi accizele la combustibil sau igri, sunt suportate de ctre
consumatori doar pentru c au cumprat un anumit produs i nu pentru c ar fi nclcat vreo
reglementare. O a treia critic privete faptul c granturile i costurile fac parte din categorii
diferite, dei ele ar putea face parte din aceeai categorie, care s implice oferirea sau
preluarea anumitor valori.
Plecnd de la definirea puterii care este vzut ca abilitatea unui actor de a influena
alt actor astfel nct cel din urm s ndeplineasc ordinele sau sarcinile pe care primul le
susine, Amitai Etzioni a distins trei tipuri de putere:
- coercitiv care se bazeaz pe aplicarea sau pe ameninarea cu aplicarea a
unor sanciuni fizice: durerea, mutilarea sau moartea, generarea unor frustrri
prin restricionarea micrii sau controlul prin for a unor nevoi legate de
mncare, locuin, sex, etc;
- remunerativ care se bazeaz pe controlul resurselor materiale i pe rsplat
prin alocarea salariilor, dividendelor, comisioanelor, diverselor servicii i
faciliti;
- simbolic care se fundamenteaz pe alocarea i manipularea unor beneficii
simbolice sau prin privarea de asemenea beneficii prin intermediul liderilor,
prin manipularea mass-mediei, prin alocarea unor simboluri ale prestigiului i
stimei (decoraiile).
Etzioni vede cele trei forme de putere i ca mijloace de control. De aici rezult c
folosirea instrumentelor de politici publice presupune mnuirea puterii politice i c putere
este ceva mai mult dect fora brut. Plecnd de la clasificarea lui Etzioni se poate ajunge la
schem fundamental de clasificare a instrumentelor n norme, mijloace economice i
informaii. O clasificare a mijloacelor de control a politicilor publice ar trebui s fac
distincia ntre acele instrumente care presupun coerciia, folosirea remuneraiilor sau privarea
de resurse materiale i apelurile la raiune i moral.
Din punct de vedere al relaiilor dintre cei care guverneaz i guvernai, tipologia
anterioar ia n considerare urmtoarele situaii:
- n cadrul normelor, guvernatul este obligat s fac ceea ce guvernantul i spune
s fac;
- n al doilea caz, guvernatul nu este obligat s fac ceea ce guvernanii i spun
s fac, dar cei care conduc i pot face aciunea mai grea sau mai uoar prin
adugarea ori lipsirea de resurse materiale;
- n al treilea caz, relaia este persuasiv, implicnd doar comunicarea, ratiunea
i nu resursele materiale sau ordinele obligatorii.
Reglementarea reprezint msurile luate de structurile guvernamentale pentru a
influena indivizii prin mijloace precum regulamente i hotrri care i oblig s acioneze

252

Administraie public

conform acestora. Reglementrile sunt adesea asociate cu sanciuni negative precum

amenzile, nchisoarea sau alte tipuri de pedepse. Acest concept implic o anumit doz de
neclaritate, deoarece n limbaj uzual prin reglementare se nelege, n general, orice intervenie
a guvernrii. Totui, nu acesta este sensul utilizarii conceptului aici, n acest context
reglemetarea reprezentnd doar unul dintre mijloacele pe care guvernarea le are la dispoziie
pentru a-i exercita puterea asupra cetenilor.
Mijloacele economice presupun oferirea sau privarea de resurse materiale, bani sau
alte resurse. Mijloacele economice sunt cele care fac o anumit aciune mai scump sau mai
ieftin n termeni de bani, timp sau alte valori. Ele nu implic obligativitate din partea
subiecilor, ceea ce le deosebete fundamental de reglementri. Mijloacele economice ofer
ntotdeauna celor guvernai o anumit libertate n privina cii de urmat, ei hotrnd dac s
acioneze sau nu. Accizele pe tutun sau buturi alcoolice, de exemplu, nu interzic consumul
acestora, ns fac din consumul acestor produse o activitate mai scump. Instrumentele
economice pot privi i resurse nemonetare, aa cum ar fi servicii medicale gratuite,
medicamente gratuite sau colarizare gratuit pentru anumite categorii ale populaiei.
Informaia reprezint ncercrile de a influena indivizii prin transferul de cunotine,
prin comunicarea argumentelor raionale i prin persuasiune. Informaia poate privi natura
problemei, modul n care indivizii rezolv problemele, msurile care pot fi luate pentru a
schimba situaia respectiv, motivele pentru care aceste aceste msuri trebuie adoptate de
ctre guvernani. Noiunea de informaie este utilizat ca un termen catch-all, cci ea cuprinde
toi termenii legai de o campanie de comunicare, difuzarea de materiale tiprite (brouri,
reviste, foi volante, manifeste, postere, etc), publicitate, programe demonstrative, de training,
programe educaionale i orice alte forme prin care pot fi difuzate cunotine i recomandri.
Informaia poate cuprinde nu doar date obiective ci i judeci de valoare despre fenomene
considerate bune sau rele, poate cuprinde recomandri despre modul n care cetenii ar trebui
s acioneze. Ca i n cazul mijloacelor economice, informaia nu presupune nici un fel de
coerciie. Celor crora le este adresat informaia nu sunt obligai prin nimic s acioneze n
modul sugerat de ctre aceasta. Absena obligaiei face ca informaia s fie aproape opusul
reglementrii, care conine prin definiie reguli obligatorii de comportament. Informaia este
diferit i de intsrumentele economice deoarece nu ofer resurse materiale celor care
acioneaz n modul sugerat i nu priveaz de asemenea resurse pe cei care nu acioneaz n
direcia dorit de guvernani.
Principala critic la adresa clasificrii instrumentelor de politici publice potrivit
gradului de constrngere din relaia guvernani guvernai este aceea c, n multe ocazii,
mijloacele economice par s fie mult mai constrngtoare dect reglemetrile. Diferena
dintre amenda perceput pentru nclcarea unei legi i eventuala tax perceput pentru aceei
aciune pare s fie extrem de mic. Dac amenda este mai mic dect taxa, nseamn c
reglementarea este mai puin prohibitiv dect mijloacele economice, care devin astfel mai
puternice dect acestea. O alt disput const n diferenele dintre penaliti (amenzile, de
exemplu) i taxe (ca taxa pe vnzare). Exist cu adevrat o diferen ntre a plti o tax pe
vnzare pentru achiziionarea unui produs i a plti o amend? n ambele cazuri este vorba de
o deprivare material. Ar fi poate mai rezonabil ca ambele cazuri s fie privite ca mijloace

253

Virgil STOICA

economice, deoarece fiecare dintre ele fac aciunea mai scump. Din aceast perspectiv,
clasificarea tripartit ar fi greit. Argumentele anterioare sunt ntr-o anumit msur valide,
ns trebuie inut cont de faptul c n cazul prohibirii, aciunea este interzis, pe cnd n cazul
taxrii, impozitrii, ea este permis, dei la un cost posibil foarte mare. Deci, atunci cnd
cineva nesocotete o anumit regul el este n afara legii, ns este un cetean onest cnd
desfoar o activitate pentru care trebuie s plteasc. n acest sens, reglementarea este mai
constrngtoare dect mijloacele economice.
VII.2. Teorii despre instrumentele utilizate de ctre administraie
Testul oricrui fel de clasificare l reprezint rezultatele empirice i teoretice ale
acestuia. Urmtoarea list de ntrebri de cercetare cu privire la instrumentele de politici
publice sugereaz dimensiunile problemelor teoretice din acest domeniu:
1. Cu puine excepii, instrumentele de politici publice merg mpreun, la pachet. Cum
sunt asamblate diferitele instrumente n programe i politici corespunztoare. Cum
sunt secveniate aceste instrumente n timp?
2. Instrumentele de politici publice trebuie utilizate n cadrul unor aranjamente
organizaionale. Exist vreo conexiune ntre alegerea instrumentului de politic
public i alegerea aranjamentului instituional necesar pentru utilizarea respectivului
instrument?
3. Care sunt argumentele n favoarea opiunii pentru un anumit instrument de politic
public? De ce unele instrumente sunt preferate n defavoarea altora, n anumite
contexte i pentru anumite scopuri? Ce echilibru exist ntre eficacitate, eficien,
legitimitate, legalitate, participare democratic i consideraii simbolice?
4. Este adevrat c unele ri prefer n mod constant unele instrumente sau pachete de
instrumente n defavoarea altora pentru rezolvarea unor probleme similare? Se poate
vorbi n acest caz de stiluri naionale?
5. Partidele politice se afl n disput nu doar asupra scopurilor, dar i asupra
mijloacelor, acestea nefiind niciodat neutre din punct de vedere politic. n ce msur
partidele politice trateaz diferit instrumentele de politici publice? Cei care iau decizii
adopt aceleai instrumente indiferent de situaia aflat n dezbatere sau prefer
instrumente diferite care s se potriveasc unei anumite situaii?
6. n ce msur un rezultat considerat un succes de ctre decideni duce la folosirea n
viitor ntr-o msur repetat i mai intens a instrumentelor utilizate iniial?
7. n ce msur un proces politic variaz n funcie de instrumentele utilizate? n ce mod
alegerea unui instrument afecteaz procesul politic? Este adevrat c diferite procese
politice determin folosirea aumitor instrumente politice?
8. Ce consecine (ateptate sau neteptate, intenionate sau neintenionate) are alegerea
unui instrument de politic public asupra eficienei i eficacitii programului de
guvernare?

254

Administraie public

9. Ce consecine (ateptate sau neteptate, intenionate sau neintenionate) are alegerea

unui instrument de politic public asupra acceptrii de ctre public a programului de
guvernare i asupra legitimitii guvernrii n general?
10. Ce criterii i ce standarde ar trebui utilizate n evaluarea ulterioar (ex-post) a
diferitelor instrumente?
11. Ce consecine (ateptate sau neteptate, intenionate sau neintenionate) are alegerea
instrumentelor de politici publice asupra programului de implementare a politicilor
respective?
Aceast list constituie ntrebri de cercetare la care se poate oferi un rspuns sau la
care s-au oferit deja unele rspusuri. n continuare va fi clarificat doar problema eficacitii i
legitimitii.
Folosirea variatelor instrumente de politici publice pentru scopurile dorite de
guvernare va avea consecine diferite asupra rspunsurilor date de ctre cei guvernai.
Pstrnd celelalte variabile constante, utilizarea puterii coercitive este mai alienant pentru
guvernai dect folosirea instrumentelor economice, iar utilizarea instrumentelor economice
este mai alienant dect folosirea informaiei sau a persuasiunii. Dar, dac e s privim din
cellalt unghi, informaia i persuasiunea duc la mai mult angajament personal din partea
cetenilor dec mijlocele economice, ca i acestea fa de instrumentele legal-regulatorii. Cu
alte cuvinte, aplicarea unui mijloc informativ duce la convingerea cetenilor, aplicarea unui
mijloc economic tinde s pun n aciune interesele personale ale acestora, iar aplicarea unui
mijloc legal tinde s i foreze s se supun.
Instrumentele de politic public sunt utilizate n general mpreun. ntr-o dimensiune
vertical, un instrument este utilizat pentru a promova sau pentru a reduce aciunea altuia.
Dimensiunea orizoantal implic folosirea mai multor tipuri de instrumente pentru realizarea
aceluiai obiectiv. Cele trei tipuri de instrumente de politici publice pot fi folosite mpreun,
ntr-o secven. Doern i Wilson au explicat c politicienii occidentali au o tendin puternic
de a rspunde problemelor politice printr-o micare treptat de la cel mai puin coercitiv
mijloc de control la cel mai coercitiv. Ideea este c, n timp, o problem de politic public
poate fi abordat n trei moduri: prin pregtirea informaiei (prin exprimarea unei declaraii de
intenie, de exemplu), apoi prin aplicarea unor stimulente selective i, n cele din urm, prin
stabilirea regulilor, nsoite de ameninarea cu sanciuni. n rezolvarea problemelor sociale,
autoritile utilizeaz astfel instrumente a cror putere crete n etape succesive.
De ce sunt instrumentele de politici publice aplicate ntr-o asemenea ordine n
democraiile de tip occidental? Una dintre explicaiile posibile este legitimitatea unui anumit
program i ncrederea pe care publicul o are n el. Cele mai puin coercitive instrumente sunt
introduse primele pentru a slbi rezistena anumitor grupuri de indivizi i pentru a le ajusta
poziia n concordan cu intenia guvernrii. Dup un timp, autoritile se simt ndreptite s
legifereze definitiv problema respectiv, prin folosirea celui mai puternic instrument.
O anumit preferin n ordinea utilizrii instrumentelor poate fi dedus i din gndirea
politic de tip liberal specific occidentului. Un principiu fundamental al liberalismului clasic
este evitarea interveniei guvernamentale n viaa indivizilor. Dac, totui, intervenia
guvernamental este considerat necesar, ea ar trebui s fie n acord cu principiul

255

Virgil STOICA

constrngerii minime. Acest principiu face ca instrumentele cu cea mai sczut constrngere,
cum ar fi presiunile morale sau stimulentele financiare, s fie preferate celor puternic
constrngtoare, adic reglementrilor, n situaia n care orice alte condiii sunt egale.
Astfel, instrumentele de politici publice pot fi considerate nu doar ca mijloace prin
care pot fi atinse anumite scopuri politice, ci pot fi ele nsele scopuri. Ele sunt obiect al
disputei politice deoarece afecteaz n mod fundamental procesul i coninutul politicilor
publice. n timp ce obiectivele largi ale politicilor publice reprezint ceva care va fi atins
cndva n viitor, i deci ar putea nate mai puine controverse, alegerea instrumentelor are
consecine imediate, de unde i disputele din jurul acestora.
VII.3. Tipuri de reglementri
Criteriul pentru clasificarea tripartit a instrumentelor n reglementri, mijloace
economice i informaionale este dat, aa cum am vzut, de gradul de consrngere folosit
asupra cetenilor. Ideea constrngerii poate fi folosit i pentru a distinge alte subcategorii n
cadrul fiecreia dintre cele trei mari tipuri.
Reglementrile pot fi de mai multe feluri. n primul rnd ele pot fi exprimate negativ,
interzicnd n mod expres anumite fenomene i aciuni. Dar ele pot fi formulate i
afirmativ, prescriind ceea ce trebuie fcut. Mai pot fi distinse interdiciile absolute,
interdiciile cu exceptri, interdiciile cu permisiuni i interdiciile cu obligaia de a anuna.
a. Interdiciile absolute sunt obligatorii n mod necondiionat pentru toi indivizii i nu
permit existena vreunei excepii. Ideea principal este c activitatea repectiv nu ar
trebui s existe deloc. Exist numeroase interdicii absolute, de exemplu mpotriva
crimei, mpotriva abuzrii copiilor sau a ofatului pe partea stng a drumului. Totui,
n general, legile cuprind numeroase excepii i scutiri.
b. n cazul interdiciilor cu exceptri, prescripia este menit s arate cursul normal al
unei aciuni, curs care trebuie urmat de ceteni, dar pentru a evita apariia situaiilor
absurde, este oferit opiunea scutirilor, ca o supap de siguran (situaia de legitim
aprare, de exemplu).
c. n cazul interdiciilor cu permisiuni, scopul prohibiiei nu este att de a bloca, ct de
a contola ori de a ridica semne de ntrebare n privina activitilor implicate.
Permisiunile sunt oferite potrivit unor norme, oferind aplicantului posibilitatea de a
arta c activitatea va fi n conformitate cu anumite cerine. Din aceast categorie fac
parte permisele, concesiunile, garaniile, cotele, certificatele, licenele, autorizaiile.
Cineva are voie s conduc un autoturism doar dac posed un permis de conducere
corespunztor. Un patron nu poate vinde buturi alcoolice dac nu are un certificat
care s i permit acest lucru. Un post de radio nu poate emite fr o licen, iar o
construcie nu poate fi ridicat fr o autorizaie.
d. Interdiciile cu obligaia de a anuna implic interzicerea unei aciuni att timp ct
autoritile nu sunt informate despre ea. Odat ce practicantul a ntiinat autoritatea
corespunztoare, el poate ncepe activitatea. Scopul anunrii este ca cel ce anun
poate s i nceap activitatea, dar notificarea poate declana un proces de investigare

256

Administraie public

care s confirme permisiunea sau s o revoce. Un alt motiv al utilizrii acestui tip de
instrument este de a proteja consumatorii mpotriva fraudelor. Autoritile doresc
numele notificatorului, n eventualitatea c acesta ar putea nela unii clieni. Acesta
este motivul nregistrrii oferilor de taxi n unele ri; lor li se cere s fie nregistrai i
s aib un semn distinctiv pe main (numr, nume). n cazul unei nenelegeri,
consumatorii tiu identitatea celui n cauz, deci pot contacta autoritile pentru a
primi despgubiri.
VII.4. Tipuri de instrumente economice
Instrumentele economice acoper o gam larg de activiti. Ca i n cazul
reglementrilor, acestea variaz de-a lungul unei dimensiuni pozitiv negativ. n cazul celor
pozitive, o resurs material este oferit unui agent (individ, organizaie), pe cnd n cazul
celor negative agentul este deposedat de o resurs material. Programele de stimulente
financiare sunt legiferate pentru a mbunti condiiile unor ageni sau pentru a reduce
costurile i riscurile unei anumite aciuni. Piedicile financiare au o semnificaie opus: de a
nruti condiiile actorilor-int sau de a mri costurile i riscurile unei anumite aciuni,
tocmai pentru a o descuraja.
Instrumentele economice pot fi clasificate i conform dihotomiei n bani n natur.
Guvernele pot alege ntre plile prin transferul de bani sau prin transferul de bunuri.
Granturile, subsidiile, alocaiile, garaniile de credit, dobnzile subvenionate sunt instrumente
economice n bani, n timp ce ngrijirea medical gratuit, medicamentele gratuite sau mesele
gratuite pentru copiii colari reprezint instrumente n natur.
Meritele banilor n comparaie cu cele ale produselor i serviciilor ca forme de ajutor
public au fost ndelung dezbtute. Principiul banilor presupune faptul c toi indivizii
elegibili, de exemplu cei cu venituri mici, ar trebui s primesc bani din partea autoritilor
publice. Acest lucru ar trebui s ofere celor ce primesc bani libertatea de a face ceea ce doresc
cu ei. Astfel, integritaatea personal nu ar fi afectat, iar stigmatizarea social ar fi evitat.
mpotriva acestui raionament unii autori au adus ca argument faptul c plile n bani sunt
ineficiente deoarece destinatarii sunt deseori n incapacitatea de a-i administra economile
personale. Ei cad prad reclamelor care i ncurajeaz s cheltuiasc bani pe obiecte
neeseniale i s neglijeze problema hranei i hainelor pentru ei i pentru copiii lor. De aceea
ajutoarele sociale ar trebui s ia forma bunurilor i serviciilor oferite de ctre guvern prin
interemediul unor organizaii publice. n acest fel, autoritile se asigur de faptul c
destinatarii nu i vor cheltui resursele pe un consum inutil ci se vor bucura de bunurile i
serviciile considerate necesare de ctre autoriti n conformitate cu opiniile experilor. Totui,
destinatarii pot s resping o astfel de alternativ, considernd-o ca fiind mult prea
paternalist. Din acest perspectiv ajutoarele n bani sunt mai puin constrngtoare pentru
destinatari dect cele n bunuri sau servicii.
A1. Stimulente financiare
Transferurile n bani reprezint pli unilaterale ale guvernului ctre o persoan sau
ctre o firm, transferuri care nu fac parte dintr-un schimb de bunuri sau servicii. Este cazul

257

Virgil STOICA

plilor legate de diverse forme de protecie social, care reprezint forme de redistribuie a
bunstrii n societate.
Granturile sunt fonduri puse la dispoziia indivizilor sau grupurilor de ctre
guvernare i care reprezint de asemenea un transfer financiar ntr-un singur sens. Unul dintre
aceste tipuri este reprezentat de granturile de ajutorare. Un grant de ajutorare este o plat
efectut de ctre guvernul central pentru a ajuta uniti guvernamentale mai mici (regionale
sau locale). Astfel putem avea granturi generale, care sunt disponibile pentru orice tip de
cheltuial, i granturile selective, care sunt legate de realizarea unor obiective specifice.
Granturile selective se pot baza pe o anumit formul: s reflecte, de exemplu mrimea i
distribuia pe vrste a populaiei dintr-o anumit unitate de guvernare local. O caracteristic
comun a tuturor granturilor de ajutor este aceea c unitatea guvernamental mai mare ofer
ajutor financiar fr a nlocui unitile mai mici care ofer de fapt serviciul public respectiv.
Granturile de ajutor sunt folosite n special pentru a realiza obiective specifice i nu pentru a
oferi asisten financiar general. Asemenea obiective po include: construcia de drumuri,
centre de ngrijire medical, coli, locuine, azile de btrni, etc.
Subvenia este o plat condiionat ctre indivizi sau firme, realizat de ctre guvern,
pentru care acesta nu primete n schimb produse sau servicii. Scopul unei asemenea pli este
de a face accesibil pentru consumatori un produs sau un serviciu, n condiiile n care, fr
intrevenia guvernului, produsul sau serviciul respectiv ar fi achiziionat cu greutate de o bun
parte a populaiei. Produsele sau serviciile subvenionate sunt considerate eseniale pentru
bunstarea cetenilor i de aceea guvernul consider necesar subvenionarea ntreprinderilor
care le produc.
mprumuturile cu dobnd redus sunt acordate indivizilor sau firmelor la o rat a
dobnzii mai mic dect cea existent pe piaa bancar. Acest instrument este folosit n unele
ri n cadrul politicii privind locuinele: doritorii solicit unui organism naional sau regional
mprumuturi cu dobnd redus pentru construcia de locuine sau pentru mbuntiri legate
de o conservare sporit a energiei n locuine deja existente.
Garaniile de mprumut sunt oferite de guvern celor care cumpr echipament care
trebuie s ndeplineasc anumite standarde. ntr-un aemenea program, destinatarii mprumut
bani din sursele tradiionale de mprumut, iar guvernul garanteaz returnarea creditului i a
dobnzii. Ideea garaniilor de mprumut este de a reduce riscul pentru organizaiile care ofer
bani i de a le ncuraja s mprumute bani cu o dobnd mai mic unor persoane ce vor s
desfoare o activitate agreat de ctre guvern.
Reducerile fiscale reprezint venituri care nu mai sunt preluate de ctre autoritile
fiscale. Ele constituie nite devieri de la structura normal de impozitare. Cele mai comune
includ scutirile de impozite, deducerile unor cheltuieli i returnrile.
Scutirea de impozit nseamn c o anumit parte a venitului, a averii sau a unei
aciuni este exceptat de la impozitare. Scopul scutirii este de a reduce costul unor anumite
aciuni, vzute ca importante de ctre guvern. Scutirile de impozite pot fi la fel de numeroase
ca i impozitele, ele diferind, evident, de la ar la ar: venitul obinut din culegerea fructelor
de pdure, pensiile de btrnee, alocaiile de maternitate, cele pentru persoane cu handicap,
etc.

258

Administraie public

Deducerile fiscale reprezint anumite cheltuieli care pot fi sczute din venitul
impozabil. Diferena dintre scutirea de impozit i deducere const n faptul c prima implic
inexistena vreunei taxe pe o anumit form de venit, pe cnd cea de-a doua presupune c sunt
permise anumite cheltuieli pentru a reduce venitul impozabil. n multe ri, oamenilor de
afaceri care cumpr echipamente importante pentru producie le sunt permise anumite
deduceri din venitul lor impozabil, de o valoare echivalent celei pe care echipamentul lor o
pierde anual datorit uzurii.
Returnrile implic faptul c organul fiscal ofer o sum de bani acelor contribuabili
care susin o anumit cauz considerat important de ctre guvern. Ne putem imagina, de
exemplu, c un contribuabil ar putea primi o anumit sum pentru fiecare unitate monetar
cheltuit pentru opere caritabile. Aceast form de credit ar putea aciona prin intermediul
sistemului de impozit pe venit, prin returnarea ctre fiecare donator a unei sume egale cu un
anumit procent din contribuiile bneti ale acestuia pentru caritate.
A2. Piedici financiare
Piedicile financiare includ impozitele, taxele, taxele vamale i tarifele. Exist o
diferen semantic interesant ntre impozite i taxe. n timp ce taxa este este un pre pentru
un anume serviciu, impozitul nu este o plat pentru ceva anume. O tax este o percepere din
partea guvernului, care presupune un serviciu direct i distinct. Taxa de intrare ntr-un muzeu
public este o astfel de plat, deoarece celui care d bani pe bilet i sunt oferite spre vizionare
exponatele muzeului. Pe de alt parte, impozitele sunt pltite pentru un serviciu indistinct.
Impozitele includ: impozitul pe venit, impozitul pe profit, impozitul pe proprietate, impozitul
pe motenire, impozitul pe vnzri, etc, etc. Tarifele i taxele vamale sunt percepute pentru
produsele importate. n timp ce tarifele sunt folosite ca mijloace pentru a proteja productorii
interni de competiia internaional, taxele vamale sunt percepute pentru a crete veniturile la
buget.
B. Instrumente n natur
Abordarea n natur a asistenei publice include centrele pentru ngrijirea copiiilor,
casele pentru persoanele n vrst, spitalele publice, forele militare, poliia, universitile
publice, faciliti legate de depozitarea deeurilor, etc. n unele cazuri guvernarea contracteaz
unele dintre aceste funcii unor antreprenori privai, care la rndul lor ofer servicii n
natur cetenilor.
Voucher-ul este un mijloc de asisten public n natur mai puin constrngtor i
mai indirect dect asigurarea direct de ctre autoriti a unor bunuri sau servicii. Sistemul de
vouchere reprezint o metod prin care consumatorii de servicii i bunuri oferite de ctre
guvern au posibilitatea de a alege ntre mai multe alternative. n loc ca o agenie
guvernamental s decid cine i ce primete, indivizilor le sunt oferite vouchere care le
permit s achiziioneze anumite bunuri sau servicii pn la o anumit sum de bani. Exemplul
cel mai uzual l reprezint tichetele de mas. Voucherele sunt utilizate i ca metod prin care
cetenii i pot alege spitalul la care s primeasc ngrijire medical sau prini pot alege
coala la care s nvee copiii lor. n cazul sistemului educaional voucherele sunt distribuite
prinilor pentru ca acetia s plteasc taxele de colarizare la coala pe care o aleg pentru
copiii lor. Guvernarea local sau, n final guvernarea central, transform voucherele primite

259

Virgil STOICA

de ctre fiecare coal n sume de bani corespunztoare. Astfel colile se vor afla n
competiie unele cu altele pentru a primi fonduri, care sunt proporionale cu numrul de elevi
care au optat pentru ele.
VII.5. Tipuri de instrumente informaionale
Categoria instrumentelor informaionale include msurile luate pentru a influena
destinatarii unei politici prin transferul de cunotine, comunicare a argumentelor raionale,
convingere, consiliere, apeluri la moral, etc. Ca i n cazul reglementrilor i mijloacelor
economice, informaia poate fi exprimat ntr-o manier pozitiv sau n una negativ.
Informaia poate convinge un actor s ndeplinesc o aciune sau poate s l descurajeze n a o
nfptui.
Informaia poate fi un instrument n sine de politic public sau poate fi un instrument
de metapolitic, deoarece este folosit pentru a disemina existena, semnificaia i
accesibilitatea altor instrumente. Ultimul caz reprezint un exemplu de asamblare pe vertical
a instrumentelor. Informaia este o condiie necesar pentru funcionarea celorlate
instrumente. Programele publice proiectate n mod profesionist trebuie s informeze
potenialii beneficiari de existena acestora i de semnificaia practic pe care o au
programele. O astfel de informaie poate fi numit informaie despre instrumentele unei
politici publice, spre deosebire de informaia ca instrument de politic public.
Dac o reglemetare lege, statut, cod trebuie s intre n vigoare, atunci membrii
grupului int trebuie s fie contieni de existena i coninutul ei, astfel nct s i se poat
supune. n multe cazuri guvernele naionale trebuie s-i informeze cetenii despre existena
i semnificaia noilor legi. Instrumentele economice necesit i ele existena informaiei
pentru a putea funciona. Este aproape un truism faptul c viitorii destinatari ai ai unui
program de granturi trebuie s tie de existena acestuia i de condiiile necesare pentru
solicitarea ajutorului economic. Diseminarea unor astfel de cunotine despre anumite
programe necesit msuri informaionale specifice din partea autoritilor responsabile.
Alteori, guvernul trebuie s informeze cetenii despre programele de informare. Dup ce un
nou material informativ a fost realizat, organismul administrativ implicat trebuie s decid
dac materialul trebuie rspndit imediat grupului int sau dac trebuie utilizate instrumente
de rspndire a informaiei pentru a informa cetenii despre existena materialului. Potenialii
utilizatori ai informaiei vor fi ntiinai despre disponibilitatea materialului, despre
importana sa, iar potenialii destinatari ar trebui s fac un efort personal i s l comande.
Cele trei cazuri anterioare subliniaz distincia dintre informaia ca instrument independent de
politic public informaia ca i informaia ca instrument de metapolitic informaia
despre.
n cazul informaiei ca instrument de politic public exist mai multe posibiliti de
transfer a informaiei. Cea mai important distincie este aceea dintre transmiterea mediat a
informaiei i transmiterea interpersonal a acesteia. Semnificaia acestei distincii este
evident. Canalele mass-media reprezint toate acele mijloace de rspndire a mesajelor care
permit unei surse formate din unul sau mai muli indivizi s ajung la o audien mult mai

260

Administraie public

mare, fr a-i ntlni personal pe receptorii acestor mesaje. Diseminarea interpersonal a

informaiei presupune un contact fa n fa ntre emitor i receptor.
Canalele mass-media sunt mprite n televiziune, radio, film, ziare i alte materiale
tiprite precum cri, brouri, fluturai, etichete, postere, etc. Printre mijloacele
interpersonale de transmitere a informaiei se numr consilierea direct, educaia n clas,
workshop-uri, conferine, demonstraii, expoziii, etc. Ideea unei demonstraii este aceea c
dac o anumit tehnologie, un anumit material, un anumit program sau proces, sunt vzute n
aciune, atunci adoptarea lor va spori.

261

Virgil STOICA

VIII. Guvernare local

Dei statele sunt tratate ca entiti unitare din punct de vedere al relaiilor
internaionale, fiecare stat dispune de o distribuie intern a puterii, de o organizare a acesteia
pe mai multe niveluri. Probabil una dintre cele mai semnificative diferenieri o constituie
separarea dintre o form central sau naional de guvernare i diversele forme de guvernare
statal, regional sau local. Aceste diviziuni sunt determinate n primul rnd de structura
constituional a statului respectiv, adic de forma unitar sau federal de guvernare. Fiecare
dintre aceste dou sisteme stabilesc o anumit distribuie a puterii, aceasta asigurnd un cadru
specific n care se desfoar relaiile centru periferie. Toate statele moderne au fost mai
mult sau mai puin supuse la presiuni contrare n privina relaiilor dintre centru i periferie.
Pe de o parte, factorii economici, internaionali, culturali, etc, au creat un trend spre
centralizare. Pe de alt parte, n special n ultimii zeci de ani, au crescut tendinele centrifuge.
VIII.1. Centralizare i descentralizare
Toate statele moderne sunt divizate din punct de vedere teritorial ntre instituii
centrale (naionale) i periferice (regionale, provinciale sau locale). Natura unor astfel de
diviziuni variaz enorm de la o ar la alta. Aceste diferenieri includ cadrul constituional n
care se desfoar relaiile dintre centru i periferie, distribuia atribuiilor i
responsabilitilor ntre diversele niveluri ale guvernrii, modalitile prin care se recruteaz i
se numete personalul, mijloacele politice, economice, administrative, etc, prin care centrul
poate controla periferia, autonomia de care se poate bucura periferia n raport cu centrul.
Indiferent de natura relaiilor dintre aceste dou mari diviziuni teritoriale ale puterii, nici
centru i nici periferia nu se pot dispensa una de alta.
n absena unui guvern central, un stat nu ar putea s funcioneze ca un actor pe scena
politic internaional. Nu ar avea nici un mecanism prin care s intre n aliane, s negocieze
acorduri economice i de comer, s aib reprezentare n cazul ntlnirilor la nivel nalt, s
devin membru al unui organism supranaional. Din aceste motive, guvernul central este n
mod invariabil responsabil de relaiile externe ale unui stat i de politica de aprare. n plus,
guvernul central este necesar pentru a media ntre organele periferice, pentru a asigura
cooperarea n vederea atingerii unor interese comune. n cele mai multe cazuri aceasta
nseamn c guvernul central i asum controlul asupra viii economice i supervizeaz
probleme cum ar fi comerul interior, transportul i comunicaiile. Exist motive care pot
determina ntrirea puterii centrale n detrimentul instituiilor periferice.
Argumente n favoarea centralizrii:

262

Administraie public

1. Unitatea naional. Guvernul central este cel care articuleaz interesele tuturor prilor,
avnd n vedere mai curnd interesele ntregii naiuni i mai puin interesele regionale,
sectoriale sau etnice. Un centru puternic poate asigura faptul c guvernul ia n considerare
interesul general al ntregii comuniti politice. Un centru slab poate conduce la rivalitate
i nearmonie.
2. Uniformitatea. Doar guvernul central poate asigura legi uniforme i servicii publice de
aceeai calitate pe teritoriul ntregii ri. Mobilitatea geografic a cetenilor unei ri
poate fi ngreunat atunci cnd n interiorul su exist diferene legale, diferene de
impozitare, educaionale, de securitate social, etc.
3. Egaliatea. Descentralizarea are dezavantajul c foreaz instituiile periferice s se bazeze
doar pe resursele existente la nivel local sau regional. Doar guvernul central poate modera
inegalitile rezultate din faptul c regiunile cu nevoile sociale cele mai ridicate sunt n
mod invariabil i cele cu cel mai mic potenial n colectarea veniturilor.
4. Prosperitatea. Dezvoltarea economic i centralizarea merg, de obicei, mpreun. Doar
guvernul central poate gestiona o moned comun, poate controla politicile fiscale i
cheltuielile publice care s asigure o dezvoltare susinut, poate asigura infrastructura
necesar dezvoltrii (autostrzi, ci ferate, aeroporturi, etc).
Pe de alt parte, exist limite n ceea ce privete dezvoltarea posibil sau dezirabil a
centralizrii. Un stat modern cuprinde milioane, zeci de milioane sau chiar sute de milioane
de locuitori, iar o guvernare integral de la centru ar fi ceva absurd. Dac toate serviciile i
funciile unei guvernri moderne ar fi administrate de la centru, rezultatul ar fi o ineficien
cronic i un haos birocratic. n general, responsabilitile cu care sunt investite autoritile
periferice sunt cele legate de nevoile domestice: educaie, sntate, protecie social. Totui
exist presiuni considerabile pentru ca organismele centrale s mpart puterea de decizie i n
alte domenii cu autoritile periferice.
Argumente n favoarea descentralizrii:
1. Participarea. Guvernarea local sau regional d mult mai multe anse cetenilor de a
participa la viaa politic a comunitii lor dect ansele pe care actia le au de a participa
la viaa politic naional. Beneficiul unei participri sporite este faptul c ajut la crearea
unui cetean mai educat i mai informat.
2. Receptivitatea. Instituiile periferice sunt de obicei mai apropiate de ceteni, mai
sensibile la nevoile lor. Acest lucru ntrete responsabilitatea democratic a aleilor i
asigur rspunsuri nu doar la problemele globale ale societii, ci i la problemele
specifice ale anumitor comuniti.
3. Legitimitatea. Distana fizic fa de cei care guverneaz afecteaz acceptabilitatea
deciziilor luate de ctre acetia. Deciziile luate la nivel local au mai multe anse s fie
nelese i de aceea s fie considerate legitime. Prin contrast, guvernul central poate prea
ndeprtat att din punct de vedere geografic ct i politic.
4. Libertatea. Puterea fiind un factor ce poate duce la corupie, guvernarea central se poate
transforma ntr-o ameninare la adresa indivizilor. Descentralizarea protejeaz libertatea
prin dispersarea puterii guvernamentale. Organele politice periferice pot controla i
echilibra organele puterii centrale.

263

Virgil STOICA

Relaiile dintre centru i periferie

Echilibrul dintre centralizare i descentralizare n interiorul unui stat este influenat de
o multitudine de factori istorici, culturali, geografici, economici i politici. Cel mai important
dintre aceti factori l reprezint structura constituional a statului respectiv, localizarea
suveranitii n interiorul sistemului politic. Structura constituional asigur un cadru minim
n care se poate desfura relaia dintre centru i periferie. Cele mai uzuale forme de
organizare teritorial n lumea modern sunt sistemele federale i cele unitare. O a treia
form, confederaia, s-a dovedit a fi n general instabil. Faptul c o confederaie stabilete
cele mai slabe legturi n interiorul unei uniuni, c reprezint cel mai descentralizat tip de
sistem politic, a determinat ca cei mai nfocai susintori ai si s fie anarhitii, cum ar fi
Pierre-Joseph Proudhon. Principiul confederal este utilizat n mod curent sub forma
interguvernamentalismului, n organisme ca NATO, ONU, Organizaia Unitii Africane sau
Commonwealth-ul. Sunt foarte rare exemplele de confederaii la nivelul statelor naiune. La
origine Statele Unite au fost o confederaie (pn n 1789). Cel mai important exemplu de
structur confederal actual l reprezint Comunitatea Statelor Independente, care a nlocuit
URSS-ul n 1991. CSI-ul s-a format print-un acord semnat de 11 din cele 15 foste republici
sovietice, Georgia i Statele baltice refuznd s adere la aceast structur. Datorit lipsei unei
autoriti executive, CSI reprezint mai mult un forum ocazional pentru dezbateri i arbitraj.
Istoria susine ipoteza c, n absena unui organism central eficace, confederaiile se
transform fie n state federale, ca n cazul SUA, fie se prbuesc sub presiunile forelor
centrifuge i se dezintegreaz cum ar putea fi cazul CSI.
VIII.2. Sistemele federale
Sitemele federale sunt mult mai des ntlnite dect cele confederale. Mai mult de o
treime din populaia lumii triete n state care au o structur federal de un anumit tip. Aceste
state include SUA, Canada, Rusia, Brazilia, Australia, Pakistan, Mexic, Nigeria, Malaiezia,
Elveia, etc. Dei nu exist dou structuri federale identice, trstura central a acestor sisteme
este mprirea suveranitii ntre instituiile centrale i cele periferice. Acest fapt d asigurri,
cel puin n teorie, c nici un nivel al guvernrii nu va ncerca s se amestece n treburile
celuilalt. n acest sens o federaie este o form de organizare politic intermediar, situat
ntre confederaie, care investete cu putere suveran organele periferice, i statul unitar, n
care suveranitatea este localizat exclusiv la centru. Sistemele federale se bazeaz pe un
compromis ntre unitate i diversitate regional, ntre nevoia unei puteri centrale eficace i
nevoia de control i de echilibrare a acesteia.
Motivaia federalismului
Atunci cnd este studiat o list de state federale, anumite caracteristici comune devin
evidente. Aceasta sugereaz c principiul federal este mai aplicabil n unele state dect n
altele. n primul rnd pot fi identificate anumite similariti istorice. De exemplu, federaiile sau format deseori dintr-un numr de comuniti politice care doreau s-i pstreze totui

264

Administraie public

identitatea i autonomia. Acest fapt este evident n cazul primului stat federal din lume, SUA.
Dei cele 13 foste colonii britanice din America au recunoscut destul de repede c forma
confederal de organizare este una inadecvat, fiecare poseda deja o identitate politic i un
set de tradiii pe care le doreau pstrate n noul cadru constituional, mai centralizat.
Reticena fostelor colonii de a stabili un guvern naional puternic a fost demonstrat de
Convenia Constituional de la Philadelphia din 1787, care trasat constituia SUA, i de
dezbaterea care a urmat n privina ratificrii acesteia. Poziia naionalist, care susinea
ratificarea, a fost conturat n Federalist Papers, lucrri publicate ntre 1787 i 1789. Acestea
au fost scrise de ctre Alexander Hamilton, James Maison i John Jay, care au semnat
colectiv, sub numele de Publius. Ei au subliniat importana unui guvern central puternic, n
acelai timp cu pstrarea libertii statelor componente i a indivizilor. Ratificarea constituiei
a fost realizat n 1789, ns doar dup adoptarea aa-numitului Bill of Rights i mai ales acelui
de-al Zecelea Amendament, care garanta faptul c puterile care nu erau delegate guvernului
central erau rezervate statelor, respectiv cetenilor. Aceasta a asigurat baza constituional
pentru federalismul Statelor Unite. Un proces similar a avut loc i n Germania. Dei
unificarea din 1871 reflecta puterea mrit a Prusiei, structura federal a ajutat la ndeprtarea
temerilor fa de guvernarea central din partea celor 38 de state germane care se bucuraser
vreme ndelungat de independen. Aceast tradiie a autonomiei locale, ntrerupt doar n
perioada nazist, a fost formalizat n constituia Republicii Federale Germane, adopat n
1949, i care garanta celor 11 landuri propria lor constituie. Numrul acestora a crescut la 16
odat cu reunificarea Germaniei din 1990.
Un al doilea factor care influeneaz formarea federaiilor este existena unei ameninri
externe sau dorina de a juca un rol mai important n relaiile internaionale. Statle mici,
vulnerabile, pot avea o motivaie puternic de a intra n uniuni politice mai largi (vezi de
exemplu Emiratele Arabe Unite). Una dintre slbiciunile Articolelor Confederaiei
(Articles of Confederation) din SUA era aceea c nu oferea noilor state independente o
poziie diplomatic clar, fiind dificil pentru acestea s negocieze tratate, s intre n aliane,
etc. Intrarea statelor germane, n secolul XIX, ntr-o uniune federal sub puternica
influen a Prusiei, a dus la crearea unei noi mari puteri i la intensificarea rivalitii cu
puterile existente. n mod similar, nceputul construciei Europei federale, odat cu
stabilirea Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului (1952) i a Comunitii
Economice Europene (1957), i poate gsi o parte din motivaie n teama fa de o posibil
agresiune sovietic i n percepia influenei tot mai sczute pe care statele europene o
aveau ntr-o lume bipolar.
Un al treilea factor care susine federalizarea l constituie mrimea geografic. Nu este
o coinciden faptul c majoritatea celor mai mari state din lume au optat pentru introducerea
unui sistem federal. Dup Statele Unite, aceast formul a fost adoptat de Canada (federal
din 1867), Brazilia (1891), Australia (1901), Mexic (1917), India (1947). n statele mari din
punct de vedere geografic sunt mai multe anse s existe o diversitate cultural i puternice
tradiii locale. Acestea creaz presiuni mari pentru descentralizare i pentru dispersia puterii,
ceea ce nu prea poate fi realizat ntr-un sitem unitar.

265

Virgil STOICA

Un alt factor care ncurajeaz adoptarea federalismului l reprezint eterogenitatea

cultural i etnic. Federalismul a fost, de multe ori, un rspuns instituional la diversitatea
existent n interiorul unei societi, la diviziunile din interiorul acesteia. Cele 10 provincii
canadiene reflect nu doar tradiii regionale ndelungate ci i diferenele lingvistice i
culturale dintre vorbtorii de limb englez i cei de limb francez. Cele 25 de state care
compun federaia Indian sunt definite n special prin limba utilizat, ns n state ca Punjab i
Camir este luat n consideraie i diferena de religie. Constituia Nigeriei recunoate n cele
19 state componente ale federaiei diferene majore din punct de vedere tribal i religios, n
special ntre nordul predominant islamic i sud-estul predominant cretin. Tot diferenele
lingvistice au dus i la federalizarea Belgiei.
Trsturile federalismului
Fiecare sistem federal este unic, n sensul c relaiile dintre guvernul federal (naional)
i guvernele statelor componente (provinciilor) sunt determinate nu doar de regulile
constituionale ci i de complexe circumstane politice, istorice, geografice, culturale, sociale.
ntr-o anumit msur, de exemplu, sistemul de partide poate avea aceeai importan ca i
alocarea constituional a puterilor pentru fiecare nivel de guvernare. Astfel, structura federal
a URSS, care spre deosebire de Statele Unite garanta fiecrei republici dreptul la secesiune,
era n ntregime denaturat de caracterul extrem de centralizat al Partidului Comunist, ca i de
natura rigid ierarhic a sistemului centralizat de planificare. Aceeai situaie a putut fi ntlnit
n Mexic, unde Partidul Revoluionar Instituional, partid dominant pe o perioad de zeci de
ani, practic a contracarat sistemul federal croit dup modelul Statelor Unite. Pe de alt parte,
n SUA, Canada, Australia sau India, sistemul descentralizat de partide a dus la conservarea
puterii guvernelor statelor, provinciilor componente.
O alt difern exist ntre sistemele federale care practic o separare strict a puterilor
ntre executiv i legislativ (ca n sistemul prezidenial nord-american) i sistemele
parlamentare n care cele dou puteri sunt mult mai amestecate. n primul caz puterea
guvernamental tinde s fie distribuit att teritorial ct i funcional, ceea ce determin
multiple puncte de contact ntre cele dou niveluri ale guvernrii. Aceasta duce la apariia
unor modele complexe de ntreptrundere ntre nivelul federal i cel statal, situaii de acest
gen ntlnindu-se n SUA i Elveia. Sistemele parlamentare duc de cele mai multe ori la
apariia a ceea ce se numete federalism executiv, ntlnit mai ales n Canada i Australia.
n acest caz, echilibrul federal este determinat de relaiile dintre executivele fiecrui nivel de
guvernare.
n ciuda acestor deosebiri, cteva trsturi sunt comune celor mai multe sisteme
federale:
1. Dou niveluri relativ autonome de guvernare: att guvernul central (nivelul federal) ct i
guvernele regionale (nivelul statal) posed o serie de puteri care n general nu se suprapun.
Aceast autonomie include cel puin o anumit capacitate legislativ i executiv,
posibilitatea de a obine venituri i un anumit grad de independen fiscal. Totui,
domeniile specifice de jurisdicie ale fiecrui nivel de guvernare i capacitatea de influen
reciproc variaz considerabil. n Germania i Austria, de exemplu, funcioneaz un

266

Administraie public

federalism administrativ, n care guvernul central este principalul actor n promovarea

politicilor publice, n timp ce guvernele landurilor sunt nsrcinate n special cu
responsabilitatea detaliilor legate de implementarea politicilor publice.
2. Constituie scris: responsabilitile i puterile fiecrui nivel de guvernare sunt definite
ntr-o constituie scris. Astfel, relaia dintre centru i periferie se desfoar ntr-un cadru
legal formal. Autonomia fiecrui nivel este n general garantat de faptul c nici una dintre
pri nu poate amenda constituia n mod unilateral. De exemplu, pentru introducerea unui
amandament n constituia Statelor Unite este necesar suportul a dou treimi din membrii
celor dou camere i a trei sferturi din legislativele celor 50 de state. n Australia i
Elveia, de exemplu, amendamentele constituionale pot fi ratificate doar prin intermediul
referendumului.
3. Arbitru constituional: modul n care se defoar aplicarea formal a constituiei este
interpretat de ctre o curte suprem, care arbitreaz n caz de disput ntre nivelul federal
i cel statal al guvernrii. Prin clarificarea domeniilor specifice de jurisdicie ale fiecrui
nivel, puterea judectoreasc este capabil s determine modul n care federalismul
acioneaz n practic, judiciarul devenind astfel parte a procesului politicilor publice.
Procesul de centralizare observabil n sistemele federale pe parcursul secolului XX a fost
ntotdeauna aprobat de ctre curile constituionale.
4. Instituii de legtur: pentru a ntri cooperarea i nelegerea ntre cele dou niveluri ale
guvernrii, statele componente, provinciile, trebuie s aib o voce n cadrul procesului
politic desfurat la centru. Acest fapt este realizat prin intermediul unui sistem legislativ
bicameral, n care camera superioar reprezint interesele statelor. Numrul de
reprezentani ai fiecrui stat n camera superioar poate fi acelai, indiferent de mrimea
sa (ca n SUA) sau poate fi proporional cu populaia (ca n Germania). n general
membrii camerei superioare sunt alei, dar exist i excepii: n Germania ei sunt numii
de ctre guvernele landurilor pe care le reprezint, iar n Malaiezia cei mai muli sunt
numii de ctre monarh.
Evaluarea federalismului
Unul dintre principalele avantaje ale sistemelor federale este faptul c, spre deosebire
de sistemele unitare, ofer intereselor locale i regionale o putere de exprimare politic
garantat din punct de vedere constituional. Statele sau provinciile posed anumite puteri i
se bucur de reprezentare la nivelul central al guvernrii prin intermediul camerei superioare.
Pe de alt parte, federalismul nu a putut rezista tendinelor centralizatoare ale secolului XX. n
ciuda garantrii drepturilor statelor, provinciilor, n sistemele federale, puterile guvernului
central s-au extins, mai ales datorit interveniei economice i sociale, precum i capacitii
sporite a guvernului central de a strnge impozite.
Sistemul din Statele Unite, de exemplu, opera iniial n acord cu principiul
federalismului dual, prin care guvernul federal i cele statale se ocupau de probleme politice
absolut separate. De la sfritul secolului XIX acest sistem a fcut loc federalismului
cooperativ, bazat pe creterea ponderii ajutoarelor sub form de granturi de la guvernul
federal ctre cele statale sau ctre localiti. Guvernele statale au devenit tot mai dependente

267

Virgil STOICA

de aceste fonduri federale, mai ales dup punerea n practic a programelor economice i
sociale specifice New Deal-ului, n anii 30. Dup mijlocul anilor 60, federalismul cooperativ
bazat pe un parteneriat nu foarte clar definit ntre guvernul federal i state, a fost nlocuit de
ceea ce s-a numit federalism coercitiv. Prin acest sistem guvernarea central a emis legi
care i ntreau puterile i impuneau restricii statelor i localitilor.
Un al doilea avantaj al federalismului este acela c, prin distribuia puterii
guvernamentale, creaz o reea de puncte de control i de echilibrare ntre niveluri, care ajut
la protejarea libertii individuale. n ciuda tendinei generale spre centralizare, sistemele
federale, ca cele din SUA, Canada sau Australia, au fost mai eficace n a constrnge
politicienii naionali dect au fost sistemele unitare. Totui, structurile create cu intenia de a
menine o tensiune sntoas n interiorul sistemului de guvernare pot genera frustrare i
paralizie. Una dintre slbiciunile sistemului federal este c impunnd constrngeri autoritii
centrale, implementarea unor programe economice sau sociale majore devine mult mai
dificil. New Deal-ul preedintelui F. D. Roosevelt a fost considerabil slbit de ctre deciziile
Curii Supreme, care ncercau s previn implicarea guvernului federal n treburile statelor. n
anii 80, preedintele Ronald Reagan a utilizat n mod deliberat federalismul ca pe o arm
mpotriva guvernului mare i n special mpotriva creterii cheltuielior sociale. Sub sloganul
noul federalism Reagan a ncercat s blocheze cheltuielile sociale prin transferarea
responsabilitii lor de la guvernul federal ctre guvernele statale, mult mai srace. Prin
contrast, modelul de federalism cooperativ din Germania mai curnd a facilitat dect s-a opus
unui sistem cuprinztor de asigurri sociale.
Un al treilea avantaj al federalismului este c a asigurat un mecanism instituional prin
care sociei divzate i-au meninut unitatea i coerena. Din acest punct de vedere soluia
federal poate fi corespunztoare doar pentru un numr limitat de societi divizate din punct
de vedere etnic i regional, ns n aceste cazuri federalismul este absolut vital. Pericolul
federalismului este c alimentnd divizarea guvernamental se pot ntri presiunile centrifuge
i, n cele din urm, se poate ajunge la dezintegrare. Din acest punct de vedere s-a argumentat
c sistemele federale sunt inerent instabile, ele tinznd s evolueze fie spre garantarea unitii,
pe care doar sistemele unitare o pot oferi, fie spre o i mai mare descentralizare, urmat de
colaps.
Federalismul n Canada, de exemplu, poate fi considerat un eec, n msura n care
scopul su a fost s construiasc o uniune politic n care att a anglofonii ct i a francofonii
s triasc n armonie. Ca rspuns la creterea tendinelor separatiste n Quebec-ul
predominant vorbitor de limb francez, Canada s-a angajat ncepnd cu sfritul anilor 80
ntr-o cutare lipsit de succes a unei formule constituionale care s reconcilieze Quebec-ul
cu restul federaiei Canadiene. Un acord din 1987 care oferea Quebec-ului un statut special n
cadrul federaiei a euat trei ani mai trziu cnd Manitoba i Newfoundland au respins
principiul federalismului asimetric. Un alt acord din 1992 oferea o alt fomul, ns a fost
respins prin referndum naional, parial datorit faptului c locuitorii Quebec-ului considerau
c nu se merge suficient de departe cu garantarea autonomiei, parial datorit temerilor
canadienilor anglofoni n privina integritii teritoriale. Totui, opiunea pentru un Quebec
total independent a fost respins n cadrul unui referendum la sfritul lui 1995.

268

Administraie public

VIII.3. Sistemele unitare

Cea mai mare parte a statelor contemporane posed un sistem unitar de guvernare. n
acest caz o singur instituie este investit cu putere suveran. De obicei aceast instituie este
parlamentul, care este investit, cel puin n teorie, cu putere legislativ absolut. Datorit
faptului c supremaia constituional este atribuit exclusiv centrului, orice sistem de
guvernare periferic sau local exist doar n msura n care centrul dorete acest lucru. La o
prim vedere se creaz astfel premisele unei centralizri necontrolate. Instituiile locale pot fi
remodelate, reorganizate sau chiar abolite, puterile i responsabilitile lor pot fi micorate
oricnd, dup cum pot fi i mrite. Totui, n practic, relaiile dintre centru i periferie n
cazul sistemelor unitare sunt la fel de complexe ca i n cazul sistemelor federale, factorii
politici, culturali i istorici fiind la fel de importani ca i cei constituionali.
n mod tradiional se consider c descentralizarea este o metod de organizare
adinistrativ local care const n garantarea autonomiei unitilor locale pentru rezolvarea
problemelor recunoscute ca avnd interes local.
Conform dreptului administrativ, pentru a putea vorbi de descentralizare trebuie s fie
ndeplinite urmtoarele condiii:
- existena unei comuniti locale cu propriile mijloace materiale necesare, sub forma
unui buget propriu;
- organe de conducere locale alese de ctre comunitatea local i nu numite de ctre
organele centrale;
- girare administrativ exercitat de catre organul central, care urmrete s nu fie
depit limita ntre problemele locale i cele de intres general.
Din punct de vedere politic, termenul de descentralizare se refer la organizarea local
opus centralizrii, care neag existena interesului specific al comunitilor locale, acestea
din urm fiind conduse prin funcionari publici, numii de ctre organul central.
n general se admite c descentralizarea nu este un scop n sine, ci este mai degrab un
mijloc pentru atingerea anumitor obiective: ca o regul, descentralizarea ar trebui s fie s fie
o parte component a mai multor procese de reform cuprinztoare.
Trebuie fcut distincia dintre centralizare descentralizare i concentrare
deconcentrare, aceasta din urm sugernd anumite modaliti de funcionare ale sistemului
centralizat. n cazul deconcentrrii, prerogativele administrrii centralizate de stat sunt
atribuite unui numr de funcionari publici care sunt apropiai, teritorial vorbind, de oamenii
pe care i conduc. Concentrarea atribuie toat puterea administraiei centrale, orauluicapital.
Exemplele tipice pentru asemenea modaliti administrative sunt primarul, pentru
autoritatea descentralizat i prefectul pentru autoritatea deconcentrat.
Prefectul reprezint guvernul central la nivel local (districtual sau judeean, n cazul
Romniei). Acesta coordoneaz toate activitile serviciilor de stat la acest nivel. Personalul
local, funcionarii publici aparinnd diferitelor ministere sunt, de obicei, responsabili n faa
prefectului pentru activitatea zilnic.

269

Virgil STOICA

Primarul, ales direct de ctre ceteni, este preedintele consiliului local (sau altei
structuri de putere echivalente). Aceste consilii sunt independente, fiind i ele alese n mod
direct, i reprezint niveluri separate de guvernmnt asupra crora autoritile centrale
exercit un control limitat i nu unul direct.
O form particular a descentralizrii administraiei de stat este individualizarea
anumitor servicii sub forma instituiilor publice: aceasta este aa-numita descentralizare prin
servicii sau descentralizare funcional, care difer complet de descentralizarea administrativ
teritorial (geografic), i care nu ine de resortul procedurilor electorale. n cadrul
descentralizrii funcionale exist un transfer de autoritate ctre biroul local implicat n
rezolvarea unor sarcini specifice.
Din punct de vedere organizaional, unii autori definesc descentralizarea ca
modalitatea de distribuie a puterii ntre grupuri cu interese diferite, n care cel puin un grup
reprezint organismul central, guvernul. Din aceast perspectiv deconcentrarea este vzut
ca distribuirea puterii n cadrul unui grup cu interese comune, structura politic reprezentnd
n acest caz interesul unui grup particular. n acst mod se poate face distincie ntre
descentralizare i deconcentrare ca dou procese distincte de distribuie a puterii.
Ali autori argumenteaz c din punct de vedere organizaional exist dou forme de
descentralizare:
- descentralizarea vertical cu dispersarea n jos a puterii pe lanul autoritii;
- descentralizarea orizontal, cu manageri avnd oarecare putere decizional, n primul
rnd informal, n interiorul sistemului de autoritate formal, dar care poate implica
persoane din afara organizaiei (specialiti, experi).
Dei, aa cum am vzut, exist o diferen notabil ntre descentralizare i deconcentrare, n
realitate, deconcentrarea este vzut n mod curent ca o form iniial de descentralizare, o
descentralizare funcional.
n general se poate aprecia c exist trei forme instituionale distincte de relaionare
ntre centru i periferie n cadrul sistemelor unitare: deconcentrarea, descentralizarea i
devoluia. Diferena dintre aceti termeni depinde n special de cadrul legal al descentralizrii,
dar un anumit rol poate fi jucat i de ali factori ca resurse, suport politic, acordul cetenilor.
Clasificarea de mai sus i poate dovedi utilitatea n clarificarea termenilor, mai ales
din punct de vedere teoretic. n practic totui, este dificil de ntlnit situaii care s permit o
delimitare clar, inndu-se seama de multitudinea de mecanisme adoptate pentru
descentralizare.
Deconcentrarea
Acest termen se refer la un transfer parial al autoritii administrative centrale ctre
biroul local al unui minister. n cazul deconcentrrii poate fi o delegare parial a puterii, n
timp ce responsabilitatea real continu s rmn la persoana sau la instituia investit prin
lege cu prerogativele n cauz. Instituia respectiv poate s restrng n orice moment
prerogativele delegate autoritii locale. Uneori, deconcentrarea este mai degrab transferul
muncii de la nivelul central ministerial al guvernului la propriul personal aflat n afara
capitalei, fr transferarea autoritii de a lua decizii sau de a avea libertate n ndeplinirea lor.

270

Administraie public

Pot exista dou tipuri diferite de autoriti locale deconcentrate:

- structura vertical sau administraia local neintegrat;
- administraia local integrat sau prefectorial.
n cazul aa-numitei structuri verticale, fiecare angajat este responsabil fa de
ministerul de care aparine. n aceast situaie, personalul local al structurilor centrale i
personalul administrativ local opereaz independent unul de cellalt. Ambele grupe de oficiali
sunt responsabile n faa autoritilor centrale, dar ele nu au putere oficial unul asupra
celuilalt, iar coordonarea se face informal. Totui, n unele ri au fost create structuri de
coordonare local cu scopul de a mpiedica organizaiile locale s-i ignore activitile de la
acelai nivel. n plus, pe lng reprezentani ai administraiei locale aceste comitete au printre
membri i politicieni (deputai, senatori). Uneori sunt acordate bugete speciale comitetelor
locale, ca o msur a rezolvrii problemelor locale. Totui, de obicei, aceste comitete au
numai o funcie consultativ, fiecare agenie tehnic opernd n concordan cu liniile de
aciune pregtite de supervizorii centrali.
n cazul tipului integrat sau prefectorial, reprezentantul local al administraiei
centrale (prefectul sau guvernatorul) este nsrcinat cu toate funciile administrative dintr-un
anumit teritoriu, i acesta este rspunztor la rndul su n faa unui organism central
(Ministerul de Interne sau Ministerul Administraiei Locale). Dei personalul local poate fi
angajat, pltit, instruit, promovat i transferat de ctre ministerul corespunztor, funcionarii
sau personalul local acioneaz ca personal tehnic pentru prefect i sunt responsabili n faa
acestuia pentru modalitatea n care rezolv problemele locale, n timp ce ministerul exercit
doar o supervizare tehnic. Funcionarii locali primesc de la minitri de care aparin doar
instruciuni legate de problmele tehnice i de politic general.
Descentralizarea
A doua form a relaiilor dintre centru i periferie este descentralizarea. Organele
descentralizate, n cel mai simplu sens, se refer la guvernarea local a unei comune, a unui
ora sau a unui district. Reprezint o form de guvernare care nu dispune de suveranitate i
care este subordonat, ntr-un anumit sens, autoritii centrale sau, n sistemele federale,
statului sau autoritii regionale. Acest nivel de guvernare este universal, fiind ntlnit att n
sistemele unitare ct i n cele federale sau confederale. n SUA, de exemplu, sunt peste
86000 de uniti de guvernare local care au angajate peste 11 mililioane de oameni, fa de
circa 8 milioane ct sunt angajate n guvernarea federal sau la nivel de stat. Ceea ce face
guvernarea local deosebit de important n cadrul sistemelor unitare este faptul c, n multe
cazuri, este singura form de guvernare n afara centrului.
Ar fi o greeal dac s-ar presupune c subordonarea constituional a guvernrii
locale ar transforma-o pe aceasta ntr-un element irelevant din punct de vedere politic.
Prezena universal a guvernrii locale demonstreaz att faptul c ea este necesar din punct
de vedere administrativ ct i faptul c este inteligibil pentru ceteni, datorit apropierii de
acetia. n plus, politicienii alei dispun de legitimitate democratic, ceea ce le ofer
posibilitatea s i extind puterile i responsabilitile formale de care dispun. Aceasta
nseamn c relaiile central local sunt conduse mai curnd printr-un proces de negociere, de

271

Virgil STOICA

compromis reciproc, dect prin unul de impunere de sus. Echilibrul dintre centru i periferie
este influenat n plus de factori cum ar fi cultura politic (n special tradiiile legate de
autonomia local i diversitatea regional) i de natura sistemului de partide. De exemplu,
tendina tot mai accentuat de politizare a autoritilor locale, n sensul c partidele naionale
tind s domine politica local, se afl n general n legtur direct cu sporirea centralizrii. n
absena unui cadru constituional similar celor din sistemele federale, conservarea autonomiei
locale se bazeaz ntr-o msur covritoare pe autolimitarea centrului. Aceasta nseamn c
gradul de descentralizare n sistemele unitare variaz semnificativ, att n timp ct i de la ar
la ar. Acest fenomen poate fi ilustrat prin experienele contrastante din Marea Britanie i
Frana.
n mod tradiional Marea Britanie este vzut ca o ar avnd un sistem relativ
descentralizat de guvernare local, cu autoriti locale ce posed o libertate semnificativ n
interiorul cadrului legal stabilit de ctre parlament. Respectul pentru democraia local a fost
vzut de foarte mult timp ca o trstur fundamental a constituiei nescrise a Marii Britanii.
Dup J. S. Mill, guvernarea local reprezinta att o form de control asupra asupra puterii
centrale ct i un mijloc prin care putea fi sporit participarea popular la viaa politic i, prin
aceasta, educarea politic a maselor. Extinderea rolurilor economice i sociale ale statului n
perioada postbelic a determinat o ncrcare suplimentar a autoritilor locale de ctre cele
centrale cu atribuii n ceea ce privete livrarea de servicii publice. Acest parteneriat n
relaiile dintre centru i periferie a fost abandonat n perioada guvernrii conservatoare din
anii 80 i 90, perioad n care guvernul a vzut guvernarea local, ca i alte agenii
intermediare, ca un obstacol n implementarea politicilor radicale de pia.
Introducerea n 1984 a unei limite superioare n ceea ce privete taxele locale ( aa
numita rate capping) a eliminat cea mai important putere a guvernrii locale: capacitatea
acesteia de a controla nivelul taxelor locale i de a-i determina astfel propriile politici n ceea
ce privete cheltuirea banilor publici. Autoritile locale care s-au opus centrului, cum ar fi
Consiliul Marii Londre (Greater London Council), au fost desfiinate, iar funciile lor au fost
distribuite ctre consilii mai mici, de sector, i ctre o varietate de instituii publice nou create
numite quangos (un acronim pentru quasi-autonomous non-governamental organisation,
organizaii cu personal mai curnd numit dect format din politicieni alei sau funcionari
publici). Responsabilitile guvernrii locale au fost restricionate i prin introducerea unei
curricule naionale pentru coli i a unei legislaii care permitea colilor s ias de sub
controlul autoritatii locale. Scopul unor astfel de politici a fost acela de a remodela
guvernarea local prin crearea unor consilii al cror rol nu era s ofere ele nsele servicii, ci
doar s supervizeze serviciile asigurate de ctre firme private prin intermediul unui sistem de
contractare i privatizare. Astfel de politici au fost ns interpretate ca un atac la adresa
democraiei locale. Pe de o parte, puterea a fost transferat de la guvernarea local ctre cea
central, iar pe de alt parte asupra autoritilor locale s-au intensificat presiunile membrilor
comunitii n noile lor roluri de clienii ai serviciilor.
n Frana, n aceeai perioad, au fost adoptate politici foarte diferite. n ncercarea de
a transforma caracterul societii franceze, i n particular tradiia centralist pe care a 5-a
Republic a motenit-o de la Iacobini i Napoleon, Preedintele Mitterrand a iniiat un

272

Administraie public

program de descentralizare care a fost implementat de ctre Ministrul de Interne i al

Descentralizrii, Gaston Deffere, ntre 1982 i 1986. n mod tradiional, n Frana, realaiile
dintre centru i periferie erau dominate de un sistem de strict control administrativ, operat mai
ales prin intermediul prefecilor, numii de ctre ministrul de Interne, i care operau ca efi ai
executivelor celor 96 de departamente. Sistemul francez funciona ca un lan ierarhic de
comand. Pe lng revitalizarea guvernrii regionale, reformele lui Defferre au extins i
responsabilitile i puterile guvernrii locale. Puterile executive ale prefecilor au fost
transferate ctre preedini alei, iar prefecii au fost nlocuii de ctre Comisari ai Republicii,
nsrcinai n special cu planificarea economic. n plus, autoritilor locale nu le mai era
necesar acordul anterior n privina deciziilor administrative i a celor bugetare, acestea fiind
acum subiectul unui control legal i financiar a posteriori. Rezultatul acestor reforme a fost c
Frana a ajuns la cea mai descentralizat structur de stat de la 1789 ncoace.
Devoluia
Devoluia reprezint transferul puterii de la guvernul central ctre instituii regionale.
Organismele devoluate constituie un nivel intermediar al guvernrii ntre nivelul central i cel
local. Devoluia difer de federalism prin aceea c, dei jurisdicia teritorial poate fi similar,
organismele devoluate nu posed suveranitate; responsabilitile i puterile lor provin de la
centru i sunt conferite de ctre acesta. n forma sa slab, aceea a devoluiei administrative,
devoluia implic doar faptul c instituiile regionale implementeaz politici decise n alt
parte. n forma devoluiei legislative, devoluia implic stabilirea unor adunri regionale
investite cu atribuii n domeniul politicilor publice i cu o anumit independen fiscal.
Devoluia, cel puin n forma ei legislativ, stabilete cea mai puternic descentralizare
posibil n cadrul sistemelor unitare, n afara transformrii acestora n sisteme federale.
Adunrile devoluate au fost create, n general, ca rspuns la creterea tendinelor centrifuge
din interiorul statelor i ca o ncercare de a concilia presiunile regionaliste cu cele naionaliste.
n ciuda lipsei de puteri atribuite constituional, odat ce adunrile devoluate i-au stabilit o
identitate politic proprie i au ajuns s dispun de o anumit legitimitate democratic, este
foarte dificil ca puterile acestor adunri s fie slbite i, n condiii normale, sunt imposibil de
abolit. Stormont Parliment din Irlanda de Nord a constituit o excepie. Acesta a fost suspendat
n 1972 i nlocuit cu guvernarea direct a Londrei, ns abia atunci cnd a devenit evident c
partidele protestante unioniste nu se puteau opune violenei politice care amenina s se
transforme ntr-un rzboi civil.
Una dintre cele mai vechi tradiii ale guvernrii devoluate n Europa poate fi nlnit
n Spania. Dei este stat unitar nc din 1570, Spania este divizat n 50 de provincii, fiecare
exercitnd o anumit autoguvernare. Ca parte a procesului de tranziie democratic de dup
moartea generalului Franco n 1975, procesul de devoluie a fost extins n 1979 prin crearea a
17 comuniti autonome. Acest nou nivel al guvernrii regionale se bazeaz pe adunri alese
investite cu atribuii largi n privina politicii interne. Dei aceast reform a fost conceput
pentru a veni n ntmpinarea cererilor de autonomie din partea catalanilor i bascilor, n
primul rnd, n ara Bascilor se pare c ea a produs un nou val de terorism susinut de
micarea separatist ETA (Euskadi Ta Askatasuna). Guvernul francez a utilizat i el devoluia

273

Virgil STOICA

ca mijloc de rspuns la persistena identitii regionale, n special n Bretania i Occitania. Un

element cheie n reforma lui Gaston Defferre a fost tranziia de la devoluia administrativ la
devoluia legislativ. Ca parte a strategiei regionalismului funcional, n 1972 au fost create
22 de organisme publice regionale, cu scopul de a ntri coordonarea administrativ n
domeniul investiiilor locale i al planificrii. Acestor organisme le lipsea totui o baz
democratic i se bucurau doar de puteri limitate. n 1982 acestea au fost transformate n
guvernri regionale propriu-zise, fiecare dispunnd de un consiliu ales n mod direct. n
ncercarea de a stvili separatismul i terorismul, insulei Corsica i-a fost garantat statutul
special de Teritoriu Colectiv, care de fapt confer insulei auto-guvernare.
Prin contrast, dei compoziia multietnic a Marii Britanii a condus la o dezbatere n
privina devoluiei, pn de curnd, nu au existat niveluri regionale de guvernare. Devoluia a
aprut pe agenda politic britanic la sfritul anilor 60, odat cu renaterea naionalismului
scoian i galez, care din 1974 are i reprezentare parlamentar prin Scottish National Party
(SNP) i Plaid Cymru. n ncercarea de a menine suportul partidelor naionaliste, guvernul
laburist minoritar a fcut unele propuneri n privina devoluiei n 1978 i 1979. n 1978
aceste propuneri au fost respinse de opoziia din interiorul Partidului Laburist, iar n 1979 de
eecul referendumurilor din Scoia i ara Galilor. n Scoia, o majoritate mic a sprijinit
devoluia, ns prevederea legal era ca aceast majoritate s reprezinte cel puin 40% din
totalul electoratului. n ara Galilor devoluia a fost respins cu aproximativ 75% din voturi.
Pe parcursul anilor 80 i 90 clivajul dintre Parlamentul de la Londra, dominat de conservatori,
i Scoia i ara Galilor, dominate de laburiti, a devenit tot mai evident. Astfel Partidul
Laburist a reuit s converteasc suportul renscut pentru devoluie n folos propriu. Opoziia
fa de devoluie s-a bazat n special pe teama c aceasta va ntri sentimentul naionalist, ceea
ce va duce n cele din urm la destrmarea Marii Britanii. Suporterii devoluiei au considerat
ns c aceasta este singura soluie pentru a rezolva criza din Marea Britanie, prin restaurarea
unei guvernri legitime care ar limita dezvoltarea naionalismului. Referendumurile din 1997
au dus la apariia unui Parlament Scoian (74,3% da) i a unei Adunri consultative n ara
Galilor (50,3% da).
Cu toate rezultatele pozitive nregistrate n unele pri ale Europei, devoluia nu
reprezint un proces lipsit de riscuri. Ea implic o restructurare, de multe ori radical, a unor
servicii publice, care pentru a fi eficient necesit o infrastructur administrativ local
puternic. Devoluia poate s complice eforturile de construire a unor structuri ierarhice logice
a diferitelor servicii (cum ar fi cele de sntate), precum i crearea structurilor regionale.
Astfel, independena unor organizaii poate duce la structuri paralele, mai multe organizaii
din aceeai arie funcionnd fr coordonare i independent una fa de alta. Ca rezultat,
resursele alocate nu vor fi ntotdeauna suficiente pentru rezolvarea problemelor prioritare.
Mai mult, devoluia prezint riscul dispersiei abilitilor manageriale i a creterii numrului
de salariai att la nivel naional ct mai ales la nivel regional. De asemenea, lipsa
personalului calificat poate fi un rezultat al devoluiei, care implic o mai larg autonomie n
planificarea, dezvoltarea, ndeplinirea programelor, innd cont de ansamblul serviciilor
publice locale, pe baza politicii naionale i a strategiei la nivel regional. Pentru aceasta, o
precondiie a devoluiei este existena unui sistem administrativ local bine consolidat, cu
personal instruit corespunztor.

274