NATURA JURIDICĂ A UNIUNII EUROPENE-FEDERALISMUL

Determinarea naturii juridice a Uniunii Europene reprezintă o problemă care este

permanent avută în vedere de literatura de specialitate, încă de la crearea primei comunități.

Până în acest moment, nu a fost exprimat un punct de vedere unanim cu privire la această
problemă, fapt cauzat atât de procesul complex de integrare comunitară, cât și de schimbările
permanente intervenite la nivelul structurii instituțiilor comunitare.

În literatura de specialitate, s-a apreciat că stabilirea naturii juridice a Uniunii Europene

îmbracă nu numai un caracter juridic ei, prin excelență și unul politic.1

Deși teoretic, a fost încadrată în categoria organizațiilor internaționale, Uniunea

Europeană nu poate fi redusă și inclusă în vreuna dintre categoriile clasice de organizații
internaționale formate de către state și analizate de dreptul internațional public.

În funcţie de gradul în care autoritatea este divizată între statele participante se pot
distinge mai multe grade / niveluri de cooperare. În cazul UE s-au vehiculat două opinii
dominante, federalismul şi confederalismul. Pentru că UE are atât trăsăturile unei confederaţii,
cât şi pe cele ale unei federaţii, un răspuns tranşant la întrebarea “Care este natura juridică a
UE?” nu este lesne de dat. În continuare, vom trece în revistă trăsăturile de federaţie şi
confederaţie ale UE.

CONFEDERAȚIE

- Cetăţenii statelor membre nu sunt direct legaţi de instituţiile europene (cu excepţia PE),
ci de guvernele naţionale;
- Instituţiile cheie ale UE (Comisia, Consiliul de Miniştri, Consiliul European, Curtea
Europeană de Justiţie) sunt investite cu autoritate nu de către cetăţenii statelor membre
ci de către liderii şi guvernele statelor membre; • Instituţiile sunt, fie formate direct de

1
R.Munteanu, p.67
 către aceşti leaderi (Consiliul de Miniştri, Consiliul European), fie sunt numite de către
aceştia (Comisia, CEJ);
- Statele membre au încă identităţi separate deoarece: • au propriile sisteme de legi; • pot
semna tratate bilaterale cu alte state; • pot acţiona unilateral în cele mai multe domenii
ale politicii externe şi de securitate.
- Nu există un sistem generalizat de taxe: • deşi UE percepe taxe, prin intermediul taxelor
vamale, a prelevărilor la import, cea mai mare parte a impozitelor şi taxelor (pe venit,
proprietate, profit, etc.) sunt percepute în continuare la nivel naţional.
- Nu există un sistem militar european efectiv, forţele terestre şi navale aparţin statelor
membre.
- Deşi există simboluri europene (steag, emblema etc.), majoritatea cetăţenilor continuă
să se identifice cu propriile simboluri naţionale

FEDERAȚIE

- Există un sistem de tratate şi legi cu aplicabilitate directă pe întreg teritoriul UE,

interpretate uniform şi apărate de către CEJ;
- Exista domenii, politici, în care statele membre au transferat autoritatea la nivelul UE,
precum comerţul, mediul, agricultura sau concurenţa, dar există şi domenii în care
legislaţia naţională continuă să fie dominantă (politica socială);
- Există un Parlament, direct ales de cetăţeni şi, pe măsură ce puterea acestuia creşte,
puterea legislativelor naţionale scade;
- Există un buget al UE (deşi de dimensiuni relativ reduse), care conferă instituţiilor
europene independenţă financiară;
- Comisia Europeană are autoritatea de a iniţia şi purta negocieri cu terţe state, în numele
statelor membre, în domeniul comercial.
- UE are propria sa monedă, care a înlocuit monedele naţionale şi propriile ei simboluri.

În cele ce urmează, vom analiza doar caracterul federal al UE, trecând în revistă
principale puncte cheie ale evoluției acestuia.

În literatura de specialitate, Francesca Vassallo a conchis că

în prima etapă a integrării, până la crearea Uniunii Europene în 1992, participarea cetățenilor a
fost adusă la minim, ca urmare a unei nefericite consecințe din cauza unei perioade lungi de
dispute de interese politice care a întârziat multe realizări. În final, spre sfârșitul primei faze de
integrare, alegerile directe ale Parlamentului European au contribuit la reinvestirea în bugetul
cetățenilor, prezența și participarea activă. Efortul recent a progresat parțial cu extinderea
competențelor PE în a doua etapă a integrării până în prezent.

Datorită faptului că integrarea progresează, cererea de implicare a cetățenilor în

construcția europeană nu a fost destul de puternică: dezbaterea deficitului democratic
mărturisește acest lucru. De abia cu a treia etapă a integrării, care a început în anul 2004 cu
Tratatul Constituțional European, s-a revenit la ideea de implicare a cetățenilor ca fiind o parte
integrantă a unei călătorii federale de succes. În ansamblu, proiectul de integrare și-a îndeplinit
multe dintre obiectivele sale, dar lipsa sa recurentă de concentrare asupra nevoii comunității
cetățenilor din Europa poate face realizările foarte fragile. Colapsul procesului de ratificare a
referendumului constituțional al UE a provocat o reconsiderare a tipului de integrare, de care
Europa federală ar avea nevoie.2

De la începurile sale, integrarea europeană a beneficiat de un model federal în baza

căruia s-a desfășurat întreaga aventură comunitară. În comunitatea europeană acest model
federal implicit se exprima prin diferitele sale elemente particulare precum sistemul
instituțional3. Modelul federal implicit al Constituției Europene era însă gândit de la coadă la
cap, pentru că începea direct cu politicele comune fără a-și recunoaște explicit în niciun moment
caracterul federal.

Evoluția de la comunitate economică la Uniune politică s-a caracterizat prin procesul de

trecere de la feralismul invers și implicit, la cel explicit și asimetric. Acest federalism explicit,
direct și asimetric este federalismul numit interguvernamental, astfel spus un federalism ce
amestecă cooperarea interguvernamentală cu integrarea și supranaționalitatea, sau în fine un
federalism tipic modelului de Uniune Europeană.

Federalismul de început a evoluat pe măsură ce UE a căpăta competențe nu numai în

politici sectoriale ordinare precum agricultură, comerț, transport, piață internă dar și la nivelul
“politicilor înalte”, înțelese traditional ca prerogrative exprese, unice și exclusive ale statelor
precum moneda, apărarea, politica externă, politica de interne, politica economică, coeziunea

2
Ann Ward, Lee Ward The ashgate research companion to Federalism, p. 475

3
De abia în anul 1984, odata cu proiectul, niciodată aplicat, pe Constituție Europeană a Parlamentului
European, apărea explicit modelul federal, denumit de noi ca fiind federalism interguvernamental. Deși acest
proiect nu a ajuns niciodată să devină un tratat, modelul dezvoltat de el a fost pus progresiv în practică prin
tratatele ulterioare.
social, modelul social European fără a mai vorbi de procesul constituțional în sine care face ca
federalismul interguvernamental să fie mai direct ca niciodata.

Pe de altă parte UE se baza pe un federalism interguvernamental implicit fără a se vorbi

de el pe față dar criticat permanent și de unii și de alții. , federaliști și interguvernamentaliști,
fiecare evident din punctul său de vedere. Pentru prima data în istoria Uniunii, modelul propus
de Convenție stabilește că federalismul interguvernamental este propriu UE și că ar fi vremea
să treacă la faza explicită care să dezvolte un model federal paralel cu un process constituțional
deoarece având în vedere că vorbim despre o entitate transnațională abordarea trebuie să fie de
tip federal.

Se pleacă deci spre un federalism asimetric ce trebuie înțeles în dublu sens:

- Pe de o parte, vorbim despre asimetrie pentru că UE este formată din state unitare,
dar cu o structură complexă, unele dintre ele având inclusiv regiuni cu largi
competențe legislative. Astfel spus, aceste regiuni trebuiau asociate la funcționarea
Uniunii. O asemenea asimetrie este compatibilă doar cu federalismul care se
caracterizează printr-un sistem de guvernare multi-level și de exercitare în comun a
suveranităților pe respectivele nivele fără a fi obligatoriu ca toate să aibă aceleși
competențe.
- Pe de altă parte, federalismul asimetric se referă la faptul că este vorba despre un
sistem eterogen în care nu toate statele membre participă la toate politicele și în
același ritm. Aceasta este deja o realitate și este suficient să ne gandim la Schengen,
o dimensiune a practicii comunitare la care unele state membre nu au aderat sau nu
au aderat de la început sau au aderat în condiții speciale. Mai mult decât atât prin
incorporarea și flexibilizarea cooperărilor întărite se estimează că o asemenea
situație de eterogenitate se va întâlni și pe viitor, considerându-se că va construi
chiar cheia continuării aventurii comune într-o Europă de 30 și mai multe state.
Cooperarea consolidată va permite continuarea progresului de integrare într-un ritm
mai alert pentru acele state care pot și vor să o facă, fără a fi obligate să le aștepte pe
cele care încă nu pot sau încă nu o doresc.

Anii 2000-2004 adică cei ulteriori Tratatului de la Nisa au fost extrem de prolifici pentru
construcția europeană, de-a lungul lor producându-se inovații politice fără precedent. Inovația
începe cu dezbaterea naturii federale a UE, care devine punctul de plecare al acestui proces
odată cu discursul lui J. Fischer la Universitatea Humboldt din Berlin. ”De la Confederație la
Federație: reflecției asupra finalității construcției europene” din mai 2000. În acest discurs
ministrul german de externe atrăgea atenția asupra necesității de a se realiza o profundă reflecție
asupra viitorului și finalității Europei chiar înainte de a purcede la realizarea unor reforme
importante necesare pentru ca Europa să fie funcțională cu 28 de membri.

Propunerea aducea cu sine o noutate majoră față de toate dezbaterile anterioare și

anume: stabilirea unui model federal pentru Europa.

Respectiva întreprindere dobândea o și mai mare importanță venind de la ministrul

german de externe, adică de la guvernul celui mai mare stat al UE și nu de la unul sau mai multi
intelectuali, așa cum se întâmplase adesea de-a lungul ultimei jumătăți de secol.4 O noutate
absolută o constituia și acceptarea acestei discuții la modul formal, public și deschis de către
toți actorii importanți, ceea ce făcea ca lucruri până acum ascunse opiniei publice să iasă la
lumină și să devină un bun comun al societății civile europene.

După cum știm încă din anul 1950, în Declarația Schuman, apărea ideea de federație
europeană ca unică modalitate ce ar fi permis depășirea confruntării în Europa și garantarea
păcii și a bunăstării. Spunea Schuman “nu am avut Europa ci ceea ce am avut au fost războaiele.
Prin punerea în comun a unor producții de bază și instituirea Înaltei Autorități ale cărei decizii
sunt obligatorii pentru Germania, Franța și alte tări care aderă la această propunere va pune
primele baze a unei federații europene indispensabile pentru menținerea păcii.”5

Ceea ce constituia, de data aceasta noutatea absolută pentru Europa era acceptarea
discursului federal la nivelul liderilor europeni, dar și acceptarea obiectivului final European ca
fiind unul de sorginte federal rămânând de analizat nu “dacă” ci doar “când” și “cum” . Și dacă
exista consens asupra modelului federal, de aici înainte se putea vorbi deschis despre federalism
interguvernamental, Europă Federală, federalism corporatist, federalism integral, federalism
multi-național, federalism pluralist pentru a ne referi doar la realitățile federale identificate de
Jose Martin și Perez de Nanclares.

Inovația politică se referea și la dimensiunea întreprinderii intelectuale deschise,

putându-se califica demersul drept unul constitutional. Instiuționalizarea dezbaterii politice

4
Dennis de Rougemont, Henri Brugmans, Alexandre Marc, Lucio Levi, Rossi Salvador de Madariaga, pentru a
numi numai pe câțiva dintre aceștia.
5
Robert Schuman, Declarația din 9 mai 1950 prin care se pun bazele CEE.
asupra viitorului Europei a dus la dezvoltarea unui dialog structurat profund inovator la nivelul
tuturor forțelor politice și sociale europene și naționale a opiniei publice și a societății civile
chiar înainte să se fi stabilit realizarea unei noi reforme in 2004.

Altă dimensiune a inovației politice o constituia includerea pe agenda politică europeană

a considerațiilor privind finalitatea politică a construcției europene, abordată formal pentru
prima data în Declarația de la Laeken a Consiliului European cu acelasi nume din anul 2001.
Nouă este și metoda aleasă pentru realizarea aprofundării, metoda constituțională prin
convocarea unei Convenții înțelese de autor ca o adunare constituantă. Convenția reprezintă o
noutate absolute a procesului politic de aprofundare a UE prin cel putin două aspecte:

- Pentru prima dată reforma era pregătită de către un organism reprezentativ și

democratic și nu de unul strict interguvernamental.
- Acest organism era de sorginte federală.

Convenția putea fi calificată ca fiind federală pentru că reflecta cele doua legitimități ale
constructiei comunitare: cea a instituțiilor comune, prin reprezentanții PE și Comisiei E. Și cea
națională, prin guvernele si parlamentele naționale. Astfel spus, compoziția sa reflectă
federalismul interguvernamental înglobând atât legitimitatea europeană cât și pe cea națională.
Un element nou și deosebit de important se referă la rezultatul Convenției, aceasta
materializându-se într-un proiect de Tratat Constituțional. Se poate deja anticipa că respectivul
Tratat va juca rolul politic al unei Constituții, fiind redactat în limbajul specific unei Constituții
și reflectând în egală măsură dubla natură a modelului construcției europene, federală și
interguvernamentală sau altfel spus federalismul interguvernamental.

Acum și aici trebuie precizat faptul că termenul de federalism interguvernamental

aparține autorilor francezi Maurice Croisant și Jean Louis Quermonne care înțelegeau prin el
combinarea elementelor de supranaționalitate și cele de interguvernamentalism adică cedarea
suveranității și cooperarea inter-statală.

Constituția presupunea un salt calitativ în procesul de mutație spre o federație

europeană.

Ca o replică a discursului lui J. Fischer, președintele francez Jacques Chirac dezvolta în

fața Bundestag-ului german propria idee despre Europa secolului XXI într-un discurs intitulat
“notre Europe”. Acesta accepta “provocarea” lui Fischer și propunea o “Federație de State
Națiune” ca replica la “Federația Europeană” de tip german.

Amândoua modelele erau de caracter federal, diferența dintre unul și celălalt fiind mai
mult de nuantă:

- Fischer accentua asupra importanței Federației în raportul cu statele națiune.

- Chirac readucea statele-națiune în prim plan în raportul acestora cu federația.

Important pentru demersul nostru actual este că Chirac accepta integral ideea necesității
unei ample reflecții și sugera să se deschidă o dezbatere asupra viitorului Europei care putea
duce chiar și la regândire în totalitate a procesului.

Dezbaterea trebuia să implice guverne, cetățeni, parlamente naționale, instituții

europene, tările candidate. Rezultatul acestui proces urma a fi redactarea unei Constituții asupra
căruia cetățenii UE urmau a se pronunța.

Nu mult după aceea, Gerhard Schroieder și Guliano Amato dezvoltau ideile lui Fischer
după care și alți oameni politici le urmau exemplul. În fond, se deschisese o dezbatere politică
distinctă, curajoasă și la nivel înalt. Se consolida ideea necesității unei dezbateri profunde
asupra viitorului Europei, ceea ce reclama însă voința politica de a se avansa pe căi diferite
decât cele obișnuite ce-și demonstraseră limitele. Ca atare Președinția franceză a Consiliului
UE din semestrul al II-lea al anului 2000, a prezentat formal statelor membre propunerea lui
Chirac referitoare la necesitatea unei dezbateri deschide asupra viitorului și finalității europene
și a introdus-o, ca anexa 23, în Tratatul de la Nisa.

Astfel, se trecea de la discursuri politice despre reformă la o Agendă politică a dezbaterii

și realizării reformei constituționale.

Putem spune că în acest fel Declarația 23 de la Nisa a devenit o adevărată Agendă

politică și constituțională a reformei. Dezbaterea deschisă, implica desigur o confruntare
doctrinară între cei care doreau o Europă Federală și cei care doreau doar o federație de state
națiuni, însă cel mai important era că și unii și alții acceptau noțiunea de federație.

Bruno de Witte arată că rezultatul acestei dezbateri a fost acela că toți liderii politici
europeni deveniseră conștienți și pregătiți să abordeze chestiunea constituționalizării UE. În
acest sens, ideea care-și croia drumul, redactarea unei convenții pentru Europa, trebuia înțeleasă
în sensul codificării și aranjării ordinii juridice existente, deja de surginte federală, în scopul
obținerii unei UE mai transparente, democratice și legitime, rămânând ca mai târziu să se
continue munca de aprofundare.

După cum se poate observa, este mult mai uşor să explici ce nu este Uniunea Europeană,
decât ceea ce ea este, de vreme ce nu avem de a face nici cu o confederaţie dar nici cu o
federaţie, nici cu o organizaţie internaţională dar nici cu un stat. Ca atare, aprecierea extrem de
plastică făcută de fostul preşedinte al Comisiei Europene, Jacques Delors, conform căruia avem
de a face cu un „obiect politic neidentificat” nu face decât să accentueze caracterul original al
construcţiei europene, fără precedent şi respectiv fără un model în evoluţii anterioare, care
depăşeşte cadrul stabilit de conceptele tradiţionale şi impune utilizarea unor concepte noi. În
consecinţă, pentru a evita atât utilizarea termenului de federaţie, cât şi de confederaţie, în ultima
perioadă se utilizează tot mai mult cel de „uniune supranaţională”, cu atribute care-l plasează
între primele două.

Cei mai entuziaşti adepţi ai adâncirii integrării europene consideră că UE ar trebui să

evolueze către o federaţie a Statelor Unite ale Europei, în care guvernele naţionale să devină
guverne locale, asemenea Landurilor din Germania sau statelor federale din SUA. Pentru a
atinge un asemenea stadiu, UE ar trebui să aibă un sistem fiscal comun, forţe militare comune
dar şi instituţii care să acţioneze în numele ei în plan extern. Cum federalismul se dovedeşte a
nu fi însă un concept static sau cu valoare absolută, ci unul dinamic, care îmbracă forme diferite
în situaţii şi perioade diferite (în funcţie de particularităţile şi natura forţelor politice,
economice, sociale, istorice şi culturale locale), nu sunt suficiente argumente care să susţină
ideea că federalismul european ar trebui să arate exact ca cel american sau chiar german. Aşa
cum, până în acest moment, procesul integrării s-a dovedit a fi unul extrem de prielnic inovaţiei,
cu certitudine şi drumul pe care se va merge în viitor va fi unul particular UE şi numai.