Prin teaz ă

Natura de act administrativ a actului de receptie a lucrarilor de constructii si instalatii aferente acestora

Pandectele romane, Nr. 12/2016, pag. 48

Autor : Manu Gabriel

Nota - Compartimentul juridic - C.T.C.E. Piatra-Neamt:

Avand in vedere ca natura juridica a actul de receptie a lucrarilor de constructii a dat nastere mai multor controverse
doctrinare si al unei practici neunitare, autorul isi propune in studiul de fata sa dezvolte si sa completeze argumentele
deja afirmate in sprijinul naturii de act administrativ, respectiv a competentei speciale a instantelor de contencios
administrativ de verificare a legalitatii procesului verbal de receptie la terminarea lucrarilor de constructii si instalatii
aferente acestora.

Intrucat nu intentionam sa ne substituim interpretarii date de autor asupra problemei de drept retinute spre analiza in acest
articol, va prezentam, cu titlu exemplificativ, cateva paragrafe din acest studiu:

"(...)Amplificarea si diversificarea contenciosului de urbanism releva o serie de lacune si contradictii legislative, ce

continua sa genereze, la nivelul jurisprudentei si doctrinei aferente, controverse in legatura cu natura si regimul juridic al
actelor si documentatiilor de urbanism. Printre acestea se numara si actul de receptie a lucrarilor de constructii.

In lipsa unei prevederi explicite privind natura sa juridica, actul de receptie a lucrarilor de constructii, reglementat de
Regulamentul de receptie a lucrarilor de constructii si instalatii aferente acestora, aprobat prin H.G. nr. 273/1994, prin
care se certifica respectarea obligatiei de conformitate a lucrarilor de construire cu legislatia in materie, cu actele
administrative si tehnice de construire si prevederile contractului in baza carora au fost realizate, a devenit obiectul unei
asemenea dispute.

Desi teza naturii sale de act administrativ este adoptata frecvent, teza contrara se regaseste inca in practica judiciara, care
devine, in felul acesta, contradictorie. Aceasta situatie este de natura sa genereze imprevizibilitate si instabilitate in
raporturile juridice si sa afecteze negativ interesele in prezenta. Mai mult decat atat, atunci cand, in cadrul aceleiasi
instante, complete diferite promoveaza teze contrarii in aceeasi problema, lipsa de unitate a jurisprudentei favorizeaza
neincrederea in justitie si in capacitatea acesteia de a asigura valorile statului de drept.

Astfel, potrivit jurisprudentei dominante, actul in discutie are natura de act administrativ, in favoarea sa aducandu-se
argumente privind natura si structura emitentului (Comisia de receptie), continutul si efectele sale, caracterul unilateral si
modul de formare a vointei pe care o exprima, regimul de putere publica. Dimpotriva, teza contrara neaga natura de act
administrativ, argumentand ca emitentul nu se inscrie intre entitatile prevazute de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr.
554/2004, ca nu este un act juridic unilateral, iar partile sale se afla pe pozitie de egalitate juridica, fiind doar o
formalitate procedurala posterioara emiterii autorizatiei de construire si o formalitate procedurala prealabila necesara
pentru valabila intabulare a dreptului de proprietate asupra constructiei in cartea funciara.

Dezlegarea problemei de drept pusa in discutie implica, inainte de toate, relevarea faptului ca este vorba de un act de
dreptul urbanismului (lato sensu), avand ca obiect controlul a posteriori privind conformitatea lucrarilor de constructii cu
ordinea publica, fata de care regimul proxim este dreptul administrativ, dar diferenta specifica rezida in propriile
particularitati. Din aceasta perspectiva, analiza argumentelor punctuale, de drept pozitiv, se cuvine a fi realizata prin
luarea in considerare si raportare la o serie de elemente de principiu, fundamentale ale dreptului urbanismului: interesul
public vizat si asigurat prin reglementarea in cauza si existenta, in fiecare caz concret, a unui act juridic de receptie a
lucrarilor de constructii, mobilitatea granitelor dintre dreptul administrativ, mai ales a speciei sale dreptul urbanismului si
dreptul privat, cat si rolul, din ce in ce mai important, al entitatilor private investite cu realizarea unor servicii
publice."(...)

"(...)Unul dintre principiile dreptului urbanismului este cel al concertarii intereselor si operatiunilor, sub semnul
interesului public al respectarii regulilor de urbanism si realizarii unor constructii de calitate.

Interesul public se identifica cu ratiunea de edictare a normelor juridice care alcatuiesc substanta acestei ramuri de drept,
fiind prevazut explicit ca "Gestionarea spatiala a teritoriului tarii constituie o activitate obligatorie, continua si de
perspectiva, desfasurata in interesul colectivitatilor care il folosesc, in concordanta cu valorile si aspiratiile societatii si cu
cerintele integrarii in spatiul european... Gestionarea se realizeaza prin intermediul amenajarii teritoriului si al
urbanismului, care constituie ansambluri de activitati complexe de interes general ce contribuie la dezvoltarea spatiala
echilibrata, la protectia patrimoniului natural si construit, precum si la imbunatatirea conditiilor de viata in localitatile
urbane si rurale." [art. 2 alin. (1) si (3) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului si urbanismul]. Autorizarea
lucrarilor de constructie si asigurarea calitatii in constructii sunt, in egala masura, domenii ce implica un interes public,
iar "Receptia constituie o componenta a sistemului calitatii in constructii... "(art. 1 din Regulamentul de receptie a
lucrarilor de constructii si instalatii aferente acestora, aprobat prin H.G. nr. 273/1994), fiind "obligatorie pentru toate
tipurile de constructii autorizate, inclusiv in situatia realizarii acestor lucrari in regie proprie" [art. 37 alin. (2) din Legea
nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii].

Mobilitatea granitelor dintre dreptul administrativ (determinant pentru dreptul urbanismului) si dreptul privat, cat si
implicarea crescanda a entitatilor private in realizarea serviciilor prin care se satisfac nevoi de interes public, sunt factori
importanti in contextul prezentei analize.

Diferenta dintre cele doua ramuri este una de natura si rezulta din filozofia lor diferita de existenta: cea a regulilor de
drept civil priveste, inainte de toate, apararea intimitatii fiecarui proprietar, in timp ce in cazul dreptului urbanismului
scopul il constituie obtinerea unei amenajari coerente si armonioase a unui teritoriu. Verificarea conformitatii lucrarilor
de construire cu actele administrative de urbanism si cu ordinea juridica instituita in materie reprezinta, fara indoiala, o
activitate realizata pentru ocrotirea interesului public, supusa normelor de drept public. Punand in ecuatie conceptele
fundamentale implicate in discutie, doctrina franceza de drept al urbanismului considera ca acesta isi fundamenteaza
legitimitatea pe notiunile de serviciu public si putere publica."(....)

"(...)Evaluarea naturii juridice a actului de receptie a lucrarilor de constructii si instalatii aferente acestora din perspectiva
dreptului administrativ."(...)

"(...) 1. Incadrarea Comisiei de receptie in determinarea legala a emitentului actului administrativ [art. 2 alin. (1) lit. b)
din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ]

Comisia de receptie are profilul unei autoritati publice asimilata, investita cu realizarea unui serviciu public, prin
exercitarea unei activitati de interes general, in regim de putere publica. Lipsa unei prevederi explicite in sensul ca
activitatea acesteia constituie un serviciu public si inexistenta personalitatii juridice nu sunt de natura sa infirme aceasta
teza. Esential este faptul ca aceasta este investita cu controlul public asupra modului cum au fost respectate documentatia
de executie si reglementarile legale incidente si s-a realizat concertarea intereselor conform contractului, astfel ca
lucrarea "poate fi data in folosinta".

1.1. Activitatea Comisiei de receptie constituie un serviciu public, in sensul larg al notiunii, respectiv de activitate prin
care se realizeaza nevoi sociale de interes public.

Regulamentul de receptie a lucrarilor de constructii si instalatii aferente acestora, aprobat prin H.G. nr. 273/1994,
defineste actul de receptie ca fiind "actul prin care investitorul certifica (atesta) realizarea lucrarilor de constructii si
instalatii aferente acestora, in conformitate cu prevederile contractuale (documentatii tehnice de executie, caiete de
sarcini, specificatii tehnice etc.) si cu cerintele documentelor oficiale (autorizatia de construire, avize ale organelor
autorizate, reglementari tehnice aplicabile, cartea tehnica a constructiei etc.) si declara ca accepta sa preia lucrarile
executate si ca acestea pot fi date in folosinta." (Anexa nr. 5 pct. 1);

Prin continutul sau, Procesul-verbal de receptie verifica si atesta, intre altele, conformarea constructiei cu ordinea publica
instituita in materia disciplinei in constructii, a urbanismului si a altor domenii conexe, inclusiv cu prevederile actelor si
avizelor administrative de construire. Constatarile obligatorii ale Comisiei de receptie se refera, in acest sens, la: "a)
respectarea prevederilor din autorizatia de construire, precum si avizele si conditiile de executie impuse de autoritatile
competente; b) executarea lucrarilor in conformitate cu prevederile contractului, ale documentatiei de executie si ale
reglementarilor specifice, cu respectarea exigentelor esentiale, conform legii;... " [art. 14 alin. (1) din Regulamentul de
receptie a lucrarilor de constructii si instalatii aferente acestora aprobat prin H.G. nr. 273/1994]. Documentatia de
executie include "Documentatia tehnica - D.T." care prezinta elementele tehnice esentiale prin care se stabilesc
principalele coordonate privind incadrarea in indicii urbanistici aprobati, amplasarea constructiilor si relatiile acestora cu
vecinatatile, schemele si fluxurile functionale, compozitia spatiala, structura de rezistenta, expresia de arhitectura, dotarea
si echiparea constructiilor - inclusiv solutiile de asigurare, bransare si racordare a acestora la infrastructura edilitara, dupa
caz. Dupa emiterea autorizatiei de construire, documentatia tehnica - D.T. se dezvolta in proiectul tehnic - P.Th. si
constituie parte integranta a acestuia, respectiv a detaliilor de executie, fiind interzisa modificarea prevederilor
documentatiei tehnice - D.T, sub sanctiunea nulitatii autorizatiei de construire (pct. 91 din Anexa II a Legii nr. 50/1991).

In general, actele juridice ce emana de la entitatile private apartin dreptului privat. In mod exceptional aceste entitati pot
adopta masuri ce intrunesc conditiile unor acte administrative individuale sau normative, posibilitate recunoscuta legal
prin consacrarea legala a notiunii de autoritate publica asimilata. Identificarea acestor acte reprezinta un demers complex,
criteriul esential fiind imprejurarea daca aceste structuri realizeaza un serviciu public, iar decizia este adoptata in vederea
satisfacerii acestuia.

O prevedere expresa in sensul ca activitatea acestora reprezinta un serviciu public este doar uneori intalnita in cuprinsul
actelor normative care instituie asemenea entitati si le reglementeaza regimul juridic, intentia autoritatilor publice de
instituire a unui serviciu public nefiind, intotdeauna, clara. Absenta sa nu poate inlatura caracterul public al serviciului
realizat. In atare situatii, de tacere a legii, trebuie determinata, prin raportare la o serie de criterii, intentia legiuitorului de
a considera ca o activitate are sau nu natura unui serviciu public. Confruntata cu nevoia de cristalizare a unor elemente
care sa permita identificarea unui serviciu public, jurisprudenta Consiliului de Stat francez a transat aceasta problema,
stabilind o serie de criterii.

Intr-o practica initiala, o activitate realizata de o structura de drept privat constituie un serviciu public daca sunt
indeplinite cumulativ urmatoarele conditii: activitatea sa fie de interes general, sa existe un control al administratiei
publice asupra acesteia, existenta unui regim de putere publica."(...)

"(...)1.2. Regimul de putere publica caracterizeaza activitatea Comisiei de receptie

Elementele de putere publica se regasesc in regimul juridic al constituirii si functionarii Comisiei de receptie, stabilit
explicit si imperativ de norme legale [art. 37 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de
constructii si Regulamentul de receptie a lucrarilor de constructii si instalatii aferente acestora aprobat prin H.G. nr.
273/1994], in continutul reglementat si obligatoriu al Procesului-verbal de receptie, in functiile si efectele acestuia, cat si
in prezenta obligatorie a functionarilor publici si a unor specialisti in componenta Comisiei de receptie. Toate acestea,
reprezinta ansamblul prerogativelor speciale acordate de lege, care fac sa prevaleze interesul public, invalidand teza
contrara, in sensul ca o asemenea structura si actul prin care isi realizeaza competenta legala, apartin sferei dreptului
privat. Prin norme explicite si imperative, specifice dreptului public, sunt stabilite componenta obligatorie a Comisiei
(art. 7-11), atributiile acesteia (art. 14-15), modul de functionare (art. 13). Forma si continutul Procesului-verbal de
receptie sunt reglementate explicit si ca fiind obligatorii (Anexa nr. 1 a Regulamentului de receptie a lucrarilor de
constructii si instalatii aferente acestora aprobat prin H.G. nr. 273/1994), practica normativa ce caracterizeaza regimul
juridic al actelor administrative.

Prezenta obligatorie a unuia sau mai multor reprezentanti ai autoritatilor publice (functionari publici) in structura
Comisiei de receptie [art. 37 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 si art. 7 alin. (1), art. 8 alin. (21) si (22), art. 10 si art. 11 din
Regulament], confirma existenta regimului de putere publica. Aceasta prevedere, este impusa de responsabilitatea
autoritatilor publice in domeniul supus discutiei, aspect la care am facut referire anterior.

Comisia de receptie, numita de investitor, este alcatuita din cel putin 5 membri, din care vor face parte obligatoriu un
reprezentant al investitorului, un reprezentant al administratiei publice locale pe teritoriul careia este situata constructia,
iar ceilalti vor fi specialisti in domeniu, dintre care unul poate fi din partea Inspectoratului de Stat in Constructii - I.S.C.
Pentru investitiile finantate din fonduri publice si cele constand in constructii incadrate in categoria de importanta A -
"exceptionala" si B - "deosebita", indiferent de sursele de finantare, prezenta reprezentantilor I.S.C. este obligatorie.

Pentru constructiile din categoria de importanta exceptionala comisia de receptie este alcatuita din cel putin 7 membri,
numarul de specialisti fiind de minim 5, dintre care unul este reprezentantul I.S.C., iar pentru constructii de o mai mica
importanta din 2 membri (investitorul sau proprietarul si delegatul administratiei publice locale). In cazuri prevazute
explicit de lege, din Comisiile de receptie fac parte reprezentanti ai ordonatorilor principali de credite, persoane
desemnate de inspectiile teritoriale din cadrul Comandamentului trupelor de pompieri sau de comisiile zonale pentru
monumente, ansambluri si situri istorice."(...)

"(....)Prezenta specialistilor, alaturi de reprezentanti ai autoritatilor publice, confirma natura de serviciu public a activitatii
Comisiei de receptie, avand in vedere statutul acestora, de persoane certificate profesional sa desfasoare o activitate
specializata, prin absolvirea studiilor superioare de specialitate. Activitatea specialistilor se desfasoara in conformitate cu
norme tehnice si de deontologie profesionala, instituite prin acte normative emise de autoritatile publice sau de organele
de conducere ale unor profesii reglementate.

Toate aceste consideratii fundamenteaza incadrarea Comisiei de receptie in determinarea legala a autoritatii publice
asimilate, respectiv o entitate de drept privat, investita prin lege (H.G. nr. 273/1994 pentru aprobarea Regulamentului de
receptie a lucrarilor de constructii si instalatii aferente acestora) cu realizarea unui serviciu public, in regim de putere
publica.

Ramane ca doctrina si jurisprudenta sa surmonteze obstacolul includerii, in definitia legala a autoritatii publice asimilata,
a conditiei existentei personalitatii juridice. Argumentele vizeaza capacitatea administrativa a acestei structuri, justificata
cata vreme realizarea competentei sale implica emiterea unui act juridic, incadrabil in specia actului administrativ, cat si
optiunea practicii instantei supreme de a considera ca "in materia contenciosului administrativ nu prezinta relevanta
personalitatea juridica a autoritatii publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, respectiv aptitudinea de a emite acte
administrative in exercitarea unor prerogative de putere publica ori a unui serviciu public".

Sub aspect procesual, dispozitiile art. 56 alin. (2) C. pr. civ. prevad calitatea de parte in judecata a entitatilor fara
personalitate juridica, daca sunt constituite potrivit legii, categorie in care Comisia de receptie se inscrie.

Prevederile Regulamentului de receptie a lucrarilor de constructii si instalatii aferente acestora referitoare la contenciosul
generat de procedura pe care o reglementeaza, sufera de viciul de fond ce caracterizeaza in ansamblu legislatia din
domeniul urbanismului, respectiv disonanta dintre arhitectura si drept, regasita in slaba calitate a normelor legale, ce nu
corespund, adesea, conceptelor, notiunilor si principiilor juridice"(...)

"(...)3. Actul de receptie produce efecte juridice proprii, schimband realitatea juridica existenta

Capacitatea de a interveni in ordinea juridica existenta, prin nasterea, modificarea sau stingerea de drepturi si obligatii
corelative, identificata in doctrina ca fiind una din trasaturile actului administrativ, se regaseste in regimul procesului-
verbal de receptie. In acest context, negarea naturii de act administrativ si caracterizarea sa drept "formalitate
procedurala", respectiv "formalitate procedurala prealabila necesara pentru valabila intabulare a dreptului de proprietate
asupra constructiei in cartea funciara" "formalitate procedurala posterioara emiterii autorizatiei de construire", ignora
continutul sau juridic de sine-statator, specific actului juridic, cat si exigentele terminologice. Formele procedurale
anterioare emiterii actului administrativ, ce nu produc efecte juridice prin ele insele, sunt, in principal, avizul si acordul,
iar posterioare, comunicarea/publicarea actului administrativ. Astfel, aceasta opinie se plaseaza chiar in afara disputei
doctrinare si jurisprudentiale referitoare la natura de act administrativ sau de act juridic de drept privat a actului de
receptie, negandu-i insusi regimul sau de act juridic. Prin emiterea sa, continand recomandarea de admitere a receptiei:

- se sting obligatiile ce fac obiectul raporturilor juridice dintre investitor si autoritati, privitoare la respectarea actelor si
normelor de urbanism si calitate in constructii;

- se verifica valoarea declarata a "investitiei", cu consecinta regularizarii taxei pentru autorizatia de construire si a
celorlalte cote prevazute de lege, potrivit art. 37 alin. (3) si (4) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea in constructii;

- se naste obligatia de declarare a constructiei la organul fiscal local in a carui raza teritoriala de competenta se afla, in
conditiile art. 461 C. fisc. si art. 39 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea in constructii, cu consecinta nasterii
raporturilor specifice de drept fiscal;

- ia nastere dreptul investitorului de a intabula in Cartea funciara dreptul de proprietate asupra constructiei, in conditiile
art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 si cele ale art. 37 din Legea nr. 7/1996 a cadastrului si a publicitatii imobiliare, cu
consecinta intrarii constructiei in circuitul civil;

- se sting drepturi si obligatii existente intre investitor si executant, de natura contractuala, intr-un plan care nu
intereseaza in contextul prezentei discutii.

Cand recomandarea este de amanare sau respingere a receptiei, se nasc obligatii privind inlaturarea situatiilor de lipsa a
unor lucrari sau documente, vicii ori nelegalitate, conform procedurilor legale.

Indiferent de decizia investitorului de admitere, amanare sau respingere a receptiei, fundamentata pe recomandarea
Comisiei de receptie, punctul de vedere exprimat de reprezentantul/reprezentantii autoritatilor publice prezenti in
Comisie este obligatoriu pentru aceste autoritati, fiind tinute, astfel, de propriile constatari.

Concluzii. Incercarea de a scoate Procesul-verbal de receptie la terminarea lucrarilor de constructii si instalatii aferente
acestora din sfera actelor administrative si de sub controlul de contencios administrativ, este contrara interesului public pe
care il poarta, dinamicii ce caracterizeaza modul de raportare a administratiei publice la realizarea serviciilor de interes
general si lipsita de argumente substantiale. Unificarea practicii in sensul tezei pe care o sustinem este o necesitate, acest
obiectiv putand fi atins inclusiv prin instrumente de natura legislativa, aplicate actului normativ care ii reglementeaza
regimul juridic."(...)

(Textul complet al articolului se regaseste in publicatia mentionata mai sus)