Curtea de Apel PITESTI, Refuzul nejustificat în materia

contenciosului administrativ. Termenul în care trebuie

sesizată autoritatea publică
Revistă: Revista Romana de Jurisprudenta 1 din 2017
Curtea de Apel PITESTI, Refuzul
nejustificat în materia contenciosului
administrativ. Termenul în care trebuie
sesizată autoritatea publică
Refuzul nejustificat în materia contenciosului administrativ. Termenul în
care trebuie sesizată autoritatea publică
Unjustified refusal in the contentious administrative matter. The period of
time during which the public authority shall be seized
Abstract
Art. 11 paragraph (1) letters b) and c) of Law no. 554/2004 lays down a 6-
month period for lodging the application for annulment of an individual
administrative act, the recognition of the alleged right and the repair of
the damage caused, a period which, in the case of refusal, commences
upon communication of the unjustified refusal of the claim settlement
(explicit refusal), respectively from the expiry of the legal period of the
claim settlement (tacit refusal).
At the same time, if the unjustified refusal of the claim settlement is
appealed before the administrative court, it is also relevant the period
during which the concerned party shall request from the authority the
granting or recognition of the alleged rights, and this issue can also lead
to a refusal.
It is noted that the period for referring to the authority with the
application for granting the appropriate rights is of minimum 3 years, laid
down by the Decreed no. 167/1958, and not the general limitation period
in tax matter, of 5 years, as the requested debt is not related to the tax
matters as regards the appellant.
Rezumat
Art. 11 alin. (1) lit. b) şi c) din Legea nr. 554/2004 instituie un termen de 6
luni pentru formularea cererii de anulare a unui act administrativ
individual, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate,
termen care curge, în cazul refuzului, de la data comunicării refuzului
nejustificat de soluţionare a cererii (refuz explicit), respectiv de la data
expirării termenului legal de soluţionare a cererii (refuz tacit).
Totodată, în ipoteza atacării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii
în instanţa de contencios administrativ, este relevant şi termenul în care
persoana interesată trebuie să solicite autorităţii acordarea sau
recunoaşterea drepturilor pretinse, aspect care poate determina un refuz.
Se reţine că termenul de sesizare a autorităţii cu cererea de acordare a
drepturilor cuvenite este cel de 3 ani, prevăzut de Decretul nr. 167/1958,
iar nu termenul general de prescripţie în materie fiscală, de 5 ani, creanţa
solicitată nefiind una fiscală în ceea ce o priveşte pe reclamantă.
(Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi
fiscal, decizia nr. 1754 din 15 decembrie 2016, trimisă, în rezumat şi cu
comentariu, de judecător dr. Andreea Tabacu*)
* Judecător la Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios
administrativ şi fiscal.
Asupra recursurilor de faţă, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată la 15 ianuarie 2016, reclamanta Obştea Moşnenilor D. a
chemat în judecată pe pârâţii Garda Forestieră P. şi Ministerul Mediului, Apelor şi
Pădurilor, solicitând anularea actului administrativ emis de pârâta Garda sub nr.
11653 din 20 octombrie 2015 (raportat la anul 2008), cu consecinţa obligării în
solidar a pârâţilor la plata sumei de 426.687,06 lei, reprezentând contravaloarea
produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietar
pentru suprafaţa de pădure de 1.142,30 ha, situată în zona de conservare totală a
Sitului Natura 2000-Leaota, Parcul Naţional Piatra Craiului, cu titlu de
compensaţii/despăgubiri datorită funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamentele
silvice care au determinat restricţii în recoltarea de masa lemnoasă, aferentă anului
2008, a dobânzilor fiscale calculate asupra debitului principal, începând cu data de
14 septembrie 2012, până la plata efectivă a debitului principal, cu cheltuieli de
judecată.
Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a solicitat
respingerea acţiunii ca neîntemeiată, arătând că acordarea ajutoarelor de stat este
condiţionată de îndeplinirea a două condiţii cumulative, anume emiterea Deciziei
Comisiei Europene şi adoptarea şi publicarea în Monitorul Oficial a Hotărârii
Guvernului pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control
a ajutorului de stat pentru compensaţii. Or, această din urmă condiţie nu este
îndeplinită. Decontul justificativ prevăzut de lege nu a fost întocmit, considerând în
mod obiectiv că nu poate aviza la plată o sumă atât de mare de la bugetul de stat
fără să aibă formula tehnică de calcul aplicabilă. Prin urmare, singura normă de
calcul în vigoare este cea dată de H.G. nr. 861/2009, iar aceasta nu se referă din
punct de vedere tehnic la păduri cu funcţie de protecţie din Siturile Natura 2000.
Prin sentinţa civilă nr. 448 din 9 mai 2016, Tribunalul A. a admis acţiunea, a anulat
adresa nr. 11653/2015 şi a obligat pe pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor
să plătească reclamantei suma de 426.687,06 lei, cu titlu de compensaţie pentru
anul 2008, cu dobândă legală calculată începând cu 29 decembrie 2014 şi până la
achitarea integrală a debitului.
Totodată, au fost obligaţi pârâţii la plata sumei de 5.300 lei cheltuieli de judecată
către reclamantă.
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs Garda Forestieră P. şi Ministerul
Mediului, Apelor şi Pădurilor, solicitând admiterea acestora şi respingerea acţiunii
formulate.
În recursul Gărzii Forestiere P. se solicită admiterea: excepţiei de tardivitate în raport
de art. 185 C. pr. civ. şi art. 2517 C. civ., excepţiei insuficientei timbrări, excepţiei de
necompetenţă teritorială şi subsidiar respingerea ca neîntemeiată a cererii.
Se arată că acţiunea a fost formulată cu 8 ani întârziere, în condiţiile în care
reclamanta solicită despăgubiri pentru anul 2008, termenul general de prescripţie de
3 ani fiind depăşit.
Se susţine că reclamanta trebuia să achite o taxă de timbru în condiţiile art. 3 din
O.U.G. nr. 80/2013, deoarece a formulat o cerere în pretenţii, urmărind atragerea
răspunderii delictuale.
Recurenta învederează faptul că adresa nr. 11653/2015 nu reprezintă un act
administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, acţiunea fiind
una în pretenţii, care, potrivit art. 107 C. pr. civ., trebuie formulată la instanţa în
raza căreia îşi are sediul pârâtul, dacă legea nu prevede altfel.
Pe fond, se arată că cererea este neîntemeiată, în condiţiile în care Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie a statuat în dosarul nr. 1749/1/2015 faptul că trebuie să existe
decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate
normele metodologice ulterioare.
Ca urmare, ajutoarele de stat se pot acorda numai după publicarea proiectului de
hotărâre de Guvern pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare
şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii. În lipsa acestor norme nu se pot
verifica şi aviza formularele de decont justificativ pentru acordarea compensaţiilor.
Prin adresa nr. 11653/2015 s-a comunicat reclamantei faptul că, urmare a deciziei
Comisiei Europene, era necesară emiterea normelor metodologice care nu sunt
publicate în Monitorul Oficial al României, astfel că nu sunt îndeplinite condiţiile
cumulative indicate expres prin decizia Comisiei Europene în vederea acordării
compensaţiilor.
În recursul Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor se solicită admiterea căii de atac
în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. pr. civ., susţinându-se că instanţa a realizat o
aplicare greşită a legii.
În mod eronat instanţa reţine că cererea formulată de reclamantă pentru anul 2008,
în temeiul art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, este
neîntemeiată, în condiţiile în care MMAP, ca autoritate publică centrală care răspunde
de silvicultură, poate acorda compensaţii la propunerea structurilor teritoriale de
specialitate din subordine, cu respectarea reglementărilor în vigoare privind
elaborarea, aprobarea şi finanţarea acţiunilor din fonduri bugetare.
La 29 decembrie 2014, reclamanta a solicitat compensaţii aferente anului 2008 Gărzii
Forestiere P., la această dată legislaţia aplicabilă la nivelul anului 2008 nefiind
incidentă.
Reclamanta a arătat că sunt aplicabile prevederile art. 97 alin. (1) lit. b) C. silvic,
H.G. nr. 1071/2006, OM nr. 626 şi nr. 22507/2006, H.G. nr. 861/2009.
Conform prevederilor Tratatului de aderare, art. III-168 alin. (1) şi Anexa nr. 5
capitolul 3 pct. b, măsurile de sprijin/compensaţiile existente la data aderării vor fi
aplicate doar până la 31 decembrie 2009, iar după 1 ianuarie 2010, aceste forme de
sprijin puteau fi acordate doar după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor
de ajutor de stat, conform liniilor directoare privind ajutoarele de stat din sectorul
agricol şi forestier din perioada 2007-2013.
Instanţa a omis faptul că, în lipsa cadrului legal, pârâtul nu poate proceda la
acordarea sumelor reprezentând compensaţii, dreptul pretins fiind afectat de o
condiţie suspensivă, motiv pentru care la data formulării cererii de chemare în
judecată trebuiau îndeplinite condiţiile de validitate impuse de lege, ceea ce nu se
poate reţine în cauză, acţiunea fiind prematură.
Normele metodologice ce urmează să fie adoptate au rol determinant în
individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului.
Art. 97 alin. (1) lit. b) C. silvic reglementează acordarea de compensaţii, însă,
coroborat cu art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009, această formă de sprijin se
finanţează numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind
ajutoarele de stat.
Prin decizia nr. C(2012) 5166 final din 19 iulie 2012 publicată în JOUE, ajutoarele de
stat se pot acorda numai după publicarea normelor metodologice de acordare,
utilizare şi control a ajutoarelor de stat pentru aceste compensaţii.
Ca atare, pentru acordarea ajutorului este necesară îndeplinirea a două condiţii
cumulative: emiterea deciziei Comisiei Europene şi adoptarea, respectiv publicarea în
Monitorul Oficial al României a hotărârii Guvernului pentru aprobarea normelor
metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii
reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează
datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii
costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor, condiţie ce nu a fost
îndeplinită.
Tribunalul nu putea dispune obligarea MMAP la plata compensaţiilor aferente anului
2008, a dobânzilor aferente şi a cheltuielilor de judecată, în condiţiile în care obiectul
acţiunii în contencios administrativ poate consta, potrivit art. 8 alin. (1), în anularea
actului administrativ şi repararea pagubei inclusiv pentru daune morale.
Acordarea compensaţiilor nu se încadrează în sfera noţiunii de reparare a pagubei,
aceasta nefiind consecinţa emiterii actului.
Reclamanta nu poate cere direct instanţei de contencios administrativ obligarea
pârâţilor la plata compensaţiilor, de vreme ce nu există o soluţie a acestei autorităţi
care să fie supusă controlului în contencios administrativ, în aplicarea art. 2 alin. (1)
lit. f) din Legea nr. 554/2004.
Creanţa nu este certă, lichidă şi exigibilă faţă de lipsa normelor metodologice sus-
menţionate, neputându-se determina cuantumul compensaţiilor.
Nu este incident un refuz nejustificat emis cu exces de putere, dimpotrivă,
autoritatea pârâtă respectând dispoziţiile legale şi decizia Comisiei Europene.
Prin urmare, se solicită admiterea recursului, casarea în totalitate a hotărârii şi
respingerea acţiunii ca inadmisibilă şi netemeinică.
Se solicită judecarea cauzei şi în lipsă.
Obştea Moşnenilor D. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului şi
obligarea recurenţilor la plata cheltuielilor de judecată.
La termenul din 15 decembrie 2016, Curtea, faţă de dispoziţiile art. 28 alin. (1) din
Legea nr. 554/2004, reţinând completarea prevederilor Legii contenciosului
administrativ cu cele ale noului Cod de procedură civilă, a constatat îndeplinite
condiţiile formale ale recursurilor, potrivit art. 486 C. pr. civ.
Curtea reţine, totodată, în temeiul art. 22 C. pr. civ., că motivele invocate de
recurenţi sunt încadrabile în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. pr. civ.,
respectiv instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage
sancţiunea nulităţii şi hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a
normelor de drept material.
Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor invocate, în raport de probatoriul
invocat în cauză, de dispoziţiile legale aplicabile, Curtea constată că recursurile sunt
fondate pentru considerentele ce se vor expune:
Prealabil, Curtea constată că litigiul a fost declanşat în faţa instanţei de contencios
administrativ, fiind învederate prevederile art. 1-18 din Legea nr. 554/2004, astfel că
cererea de chemare în judecată era supusă dispoziţiilor art. 16 din O.U.G. nr.
80/2013, reglementând taxa de timbru în materia contenciosului administrativ,
susţinerile din recurs neputând fi primite.
Cu privire la excepţiile reiterate în recurs, Curtea constată că în faţa primei instanţe
acestea nu au fost analizate integral. Pârâta a invocat nulitatea cererii pentru
insuficientă timbrare, necompetenţa materială şi teritorială a instanţei, respectiv
prescripţia dreptului material la acţiune, iar instanţa a analizat competenţa materială
şi teritorială prin prisma excepţiilor invocate, în raport de art. 10 din Legea nr.
554/2004, precum şi excepţia insuficientei timbrări, reţinând că litigiul este unul de
contencios administrativ supus prevederilor art. 16 din O.U.G. nr. 80/2013 (încheiere
de dezbateri din 25 aprilie 2016 - fila 50 dosar fond), fără a se referi şi la prescripţie.
În acord cu argumentele primei instanţe în soluţionarea excepţiilor de
necompetentă, Curtea constată că, potrivit art. 10 din Legea contenciosului
administrativ, litigiile privind actele autorităţilor publice locale sunt în competenţa
tribunalului în primă instanţă, capătul principal de cerere formulat vizând anularea
unui act emis de Garda Forestieră P. ca autoritate locală.
Cererea de acordare a contravalorii produselor de masă lemnoasă pe care
reclamanta nu le-a putut recolta este una accesorie, determinată de anularea actului
reprezentat de adresa nr. 11653/2015, astfel că, în temeiul art. 10 alin. (1) din
Legea nr. 554/2004, raportat la art. 123 alin. (1) C. pr. civ., cererea accesorie se
judecă de instanţa competentă pentru cererea principală, competenţa materială
aparţinând în primă instanţă tribunalului.
De asemenea, potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, reclamantul se poate
adresa instanţei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului, legiuitorul
reglementând o competenţă teritorială alternativă, în favoarea reclamantului, care în
cazul de faţă şi-a exercitat dreptul de a alege instanţa de la sediul său.
Nu se va reţine susţinerea recurentului potrivit căreia adresa nr. 11653/2015 nu
reprezintă un act administrativ în condiţiile în care, prin aceasta, Garda Forestieră P.
arată în mod cert că se află în imposibilitate de a viza decontul justificativ pentru
acordarea alocaţiilor bugetare în temeiul art. 97 alin. (1) lit. b) C. silvic, prezentând
motivele unei asemenea soluţii.
Actul administrativ este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 ca
fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică,
în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în
concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
Art. 2 alin. (2) din acelaşi act normativ prevede că se asimilează actelor
administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un
drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în
termenul legal. Art. 2 alin. (1) lit. i) din Lege defineşte refuzul nejustificat de a
soluţiona o cerere ca fiind exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu
rezolva cererea unei persoane.
Prin adresa menţionată, autoritatea publică locală refuză acordarea drepturilor
invocate de către reclamantă în temeiul unor dispoziţii normative, fiind, astfel,
evidentă producerea consecinţelor juridice în ceea ce priveşte situaţia reclamantei.
Însă, în vederea sesizării instanţei de contencios administrativ, trebuiau urmate
regulile speciale privitoare la termenul de depunere a cererii, care în speţă a fost
depăşit.
Reprezentând un act administrativ, adresa în discuţie este supusă întregului regim
juridic reglementat de Legea nr. 554/2004, inclusiv din perspectiva competenţei
materiale şi teritoriale, precum şi în ceea ce priveşte timbrajul, însă nu se poate
admite că un asemenea răspuns, emis ca urmare a unei noi solicitări la mai multe
luni de la prima sesizarea autorităţii cu cererea de acordare a compensaţiilor,
strămută termenul de sesizare a instanţei şi că cererea ar putea fi formulată numai
în raport de data răspunsului acordat.
Dimpotrivă, Legea nr. 554/2004 reglementează termene exacte de sesizare a
instanţei de contencios administrativ, care, faţă de specificul raportului juridic din
cauză, curg în raport de actele efectuate de parte pentru valorificarea drepturilor
invocate.
Se constată, astfel, aparent, că termenul prevăzut de art. 11 din Legea
contenciosului administrativ a fost respectat la sesizarea instanţei în condiţiile în care
în capătul principal de cerere se atacă actul administrativ adresa nr. 11653 din 20
octombrie 2015, asimilat actului administrativ în temeiul art. 2 alin. (1) lit. i) şi alin.
(2) din Legea nr. 554/2004.
Însă, pe de o parte, tocmai specificul refuzului nejustificat al autorităţii presupune
sesizarea acesteia, obţinerea unui refuz şi atacarea acestuia în instanţa de
contencios administrativ, iar, pe de altă parte, refuzul poate fi expres sau tacit.
Art. 11 alin. (1) lit. b) şi c) din Legea nr. 554/2004 instituie un termen de 6 luni
pentru formularea cererii de anulare a unui act administrativ individual,
recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate, termen care curge, în
cazul refuzului, de la data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii
(refuz explicit), respectiv de la data expirării termenului legal de soluţionare a cererii
(refuz tacit).
Totodată, în ipoteza atacării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii în instanţa
de contencios administrativ, este relevant şi termenul în care persoana interesată
trebuie să solicite autorităţii acordarea sau recunoaşterea drepturilor pretinse, aspect
care poate determina un refuz.
În cazul de faţă, Curtea reţine că titularul dreptului la compensaţii avea posibilitatea
să sesizeze autoritatea publică pentru acordarea sumelor în discuţie într-un termen
de 3 ani de la data exigibilităţii sumelor, respectiv naşterii dreptului de creanţă
invocat, 1 ianuarie 2009, astfel că, în funcţie de atitudinea acesteia, putea sesiza
instanţa de contencios administrativ. Dacă autoritatea emitea un refuz explicit de
soluţionare a cererii în termenul prevăzut de Legea contenciosului administrativ
pentru soluţionare [30 de zile, conform art. 2 alin. (1) lit. h)], persoana interesată
avea posibilitatea de a sesiza instanţa de contencios administrativ în termen de 6
luni de la data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii (refuz
explicit), iar dacă nu emitea un răspuns în 30 de zile de la sesizare, persoana
interesată trebuia să se adreseze instanţei în termen de 6 luni de la data expirării
termenului legal de soluţionare a cererii.
Curtea constată că în cazul de faţă reclamanta a sesizat autoritatea în mai multe
rânduri.
Astfel, la 25 iulie 2013 (filele 32-33 dosar fond), în cursul termenului de 3 ani, se
solicită MMSC să arate dacă va plăti compensaţiile, iar ministerul răspunde prin
adresa nr. 35139 din 26 august 2013 (filele 34-35 dosar fond) în sensul că nu există
încă norme metodologice.
De asemenea, la 29 decembrie 2014 (filele 15-16 dosar fond), în cursul termenului
de 3 ani, se solicită ITRSV P. să întocmească actele necesare acordării ajutorului de
stat cuvenit, în valoare de 426.687,06 lei, însă destinatarul nu a emis un răspuns
explicit în 30 de zile de la sesizare, astfel că petenta s-a aflat în ipoteza primirii unui
refuz tacit de soluţionare a cererii sale, rezultat din lipsa unui răspuns în termenul
prevăzut de lege.
Emiterea refuzului determină curgerea termenului de 6 luni, nefiind posibil ca printr-
o nouă solicitare să se determine curgerea unui alt termen.
Dacă sesizarea autorităţii s-a realizat la 25 iulie 2013 şi a existat un refuz explicit,
pentru sesizarea instanţei reclamanta trebuia să respecte termenul de prescripţie de
6 luni impus de art. 11 din Legea nr. 554/2004, care era împlinit la data de 15
ianuarie 2016. Termenul a curs, astfel, începând cu 25 august 2013 şi s-a împlinit la
25 februarie 2014. Lipsind însă dovada de comunicare a adresei nr. 35139 din 26
august 2013, rezultă că termenul de 6 luni curgea de la data expirării termenului de
30 de zile de răspuns şi, în atare ipoteză, sesizarea instanţei în luna ianuarie 2016 se
situează în afara termenului.
Şi dacă s-ar considera că sesizarea autorităţii locale determină curgerea termenului,
se reţine că de la 29 decembrie 2014 aceasta avea la dispoziţie 30 de zile pentru
răspuns, lipsa răspunsului la finalul acestei perioade determinând curgerea
termenului de prescripţie de 6 luni pentru sesizarea instanţei de contencios
administrativ. Termenul a curs, astfel, începând cu 29 ianuarie 2015 şi s-a împlinit la
29 iulie 2015, rezultând că sesizarea instanţei în luna ianuarie 2016 se situează în
afara termenului.
Nu se poate reţine că răspunsul autorităţii locale prin adresa nr. 11653/2015 (fila 23
dosar fond), atacată în prezenta cerere, ar atrage decalarea curgerii termenului de 6
luni de la data răspunsului, deoarece, într-o atare ipoteză, s-ar ajunge ca partea să
poată formula cererea oricând în funcţie de răspunsul autorităţii, cu consecinţa lăsării
fără efecte a dispoziţiei art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
În ceea ce priveşte termenul de sesizare a autorităţii cu cererea de acordare a
drepturilor cuvenite, Curtea reţine aplicarea termenului de 3 ani, prevăzut de
Decretul nr. 167/1958, iar nu a termenului general de prescripţie în materie fiscală,
de 5 ani, creanţa solicitată nefiind una fiscală în ceea ce o priveşte pe reclamantă.
Creanţa reclamantei vizează compensaţii reglementate de art. 97 alin. (1) lit. b) C.
silvic, potrivit cu care, în scopul gestionării durabile a fondului forestier proprietate
privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a
unităţilor administrativ-teritoriale, statul alocă anual de la buget, prin bugetul
autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură, sume pentru acordarea unor
compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le
recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care
determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă.
Ajutorul aferent anului 2008 devenea scadent la 1 ianuarie 2009, deoarece viza
contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le-au putut recolta pe întreaga
durată a anului anterior.
La momentul la care creanţa reprezentând ajutoare aferente anului 2008 a devenit
scadentă era în vigoare H.G. nr. 1071/2006 privind aprobarea Normelor
metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate
proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora.
Într-adevăr, art. 97 alin. (1) lit. b) C. silvic se referă la alocarea anuală de la buget,
prin bugetul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură, a sumelor
necesare plăţii acestor ajutoare, însă, în speţă, este relevantă natura creanţei în
raport cu titularul acesteia.
Pentru a fi supusă termenului de prescripţie de 5 ani reglementat de art. 91 C. pr.
fisc., creanţa trebuia să fie una fiscală, deoarece textul prevede expres dreptul
organului fiscal de a stabili obligaţii fiscale.
În art. 1 C. pr. fisc. anterior, aplicabil în cauză, reglementând sfera de aplicare a
acestui cod, se arată că prin acesta se reglementează drepturile şi obligaţiile părţilor
din raporturile juridice fiscale privind administrarea impozitelor şi taxelor datorate
bugetului de stat şi bugetelor locale, prevăzute de Codul fiscal, fiind aplicabil şi
pentru administrarea drepturilor vamale, precum şi pentru administrarea creanţelor
provenind din contribuţii, amenzi şi alte sume ce constituie venituri ale bugetului
general consolidat, potrivit legii, în măsura în care prin lege nu se prevede altfel.
Codul nu se aplică pentru administrarea creanţelor datorate bugetului general
consolidat rezultate din raporturi juridice contractuale, cu excepţia redevenţelor
miniere, a redevenţelor petroliere şi a redevenţelor rezultate din contracte de
concesiune, arendă şi alte contracte de exploatare eficientă a terenurilor cu
destinaţie agricolă, încheiate de Agenţia Domeniilor Statului.
Ca atare, dispoziţiile normative susmenţionate vizează creanţe ale statului sau ale
autorităţilor locale, iar nu creanţe ale particularilor.
De asemenea, creanţele fiscale sunt definite în art. 21 C. pr. fisc. ca drepturi
patrimoniale care, potrivit legii, rezultă din raporturile de drept material fiscal. Sunt
enumerate: dreptul la perceperea impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume
care constituie venituri ale bugetului general consolidat, dreptul la rambursarea taxei
pe valoarea adăugată, dreptul la restituirea impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a
altor sume care constituie venituri ale bugetului general consolidat, potrivit alin. (4),
denumite creanţe fiscale principale, dreptul la perceperea dobânzilor, penalităţilor de
întârziere sau majorărilor de întârziere, după caz, în condiţiile legii, denumite creanţe
fiscale accesorii.
Ipoteza rambursării şi restituirii vizează, pe cale de consecinţă, numai taxele şi
contribuţiile la care se referă expres Codul de procedură fiscală cu trimitere la Codul
fiscal, iar nu alte sume pe care, potrivit legii, autoritatea trebuie să le plătească
particularilor.
Pe de altă parte, art. 91 C. pr. fisc. (art. 110 din Legea nr. 207/2015) reglementează
termenul de 5 ani în raport de dreptul organului fiscal de a stabili obligaţii fiscale,
astfel că nu se aplică în situaţia în care un subiect de drept privat solicită plata unor
sume care i se cuvin potrivit legii, deoarece acestea nu reprezintă obligaţii fiscale,
care prin definiţie nu incumbă statului sau autorităţilor locale.
Acolo unde legiuitorul a urmărit să stabilească expres termenul de prescripţie de 5
ani pentru restituirea unor taxe sau impozite plătite de către contribuabili, fără să
existe obligaţia fiscală, a reglementat acest aspect în mod expres, însă în cazul de
faţă nu este cazul unei restituiri, ci al unei plăţi a sumelor cuvenite în temeiul legii.
Pe cale de consecinţă, creanţa nu este una fiscală, fiind supusă termenului general
de prescripţie de 3 ani.
Interesează, totodată, momentul de la care a început să curgă termenul de 3 ani,
intimata-reclamantă arătând că deţinea o creanţă certă, lichidă şi exigibilă, Curtea
împărtăşind acest punct de vedere. Astfel, caracterul cert al creanţei rezultă din
prevederile art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008, caracterul lichid este
determinat de prevederile H.G. nr. 1071/2006 şi ulterior de H.G. nr. 861/2009, iar
exigibilitatea trebuie recunoscută începând cu 1 ianuarie 2009.
Nici recurentele nu contestă faptul că, potrivit dispoziţiei din Codul silvic, reclamanta
are dreptul să pretindă compensaţii pentru produsele pe care nu le-a putut recolta
datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamentele silvice.
Curtea constată că la momentul exigibilităţii creanţei erau în vigoare prevederile H.G.
nr. 1071/2006, care stabilea modalitatea de determinare a cuantumului
compensaţiilor, H.G. nr. 861/2009 fiind publicată abia la 18 august 2009.
Într-adevăr, faţă de prevederile exprese din art. 6 al H.G. nr. 681/2009, rezultă că,
începând cu momentul intrării în vigoare a acestui act normativ, au fost impuse
condiţii suplimentare cu privire la exigibilitatea creanţei, însă nu se poate constata,
totodată, că nu era posibilă determinarea întinderii acestei creanţe la 1 ianuarie
2009, când erau în vigoare prevederile H.G. nr. 1071/2006.
Conform art. 1 şi art. 2 din H.G. nr. 861/2009, se aprobă Normele metodologice de
acordare, utilizare şi control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a
fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui
proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale şi pentru aprobarea
Procedurii de realizare a serviciilor silvice şi de efectuare a controalelor de fond.
În art. 6 din actul normativ menţionat se prevede că formele de sprijin prevăzute la
art. 97 alin. (1) lit. a), la art. 97 alin. (1) lit. b) pentru persoane juridice şi la art. 97
alin. (1) lit. c) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, cu modificările şi completările
ulterioare, se vor finanţa numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei
Europene privind ajutoarele de stat, toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr.
46/2008, cu modificările şi completările ulterioare, continuând după data de 1
ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind
ajutoarele de stat.
Prin urmare, după ce termenul de prescripţie extinctivă de 3 ani a început să curgă
la 1 ianuarie 2009, pe parcursul curgerii acestuia, la 18 august 2009, intervine o
condiţie suplimentară de acordare a ajutorului care determină imposibilitatea
acordării acestor sume în lipsa deciziei favorabile a Comisiei Europene.
Termenul de prescripţie în curs a fost, astfel, suspendat pe perioada 18 august
2009-13 septembrie 2012, între publicarea H.G. nr. 861/2009 şi publicarea în JOUE a
deciziei Comisiei Europene, astfel că de la această dată şi-a reluat cursul.
Art. 7 alin. (3) din Decretul nr. 167/1958 are în vedere situaţia în care dreptul este
sub condiţie suspensivă sau cu termen suspensiv, anterior începerii curgerii
termenului de prescripţie, caz în care prescripţia începe să curgă de la data când s-a
împlinit condiţia sau a expirat termenul.
În ipoteza în care termenul era în curs la data apariţiei condiţiei, operează un caz de
suspendare a termenului de prescripţie, conform art. 13 lit. a) din Decretul nr.
167/1958.
Adoptarea unei condiţii noi pe parcursul termenului de prescripţie nu este în mod
obiectiv posibilă, creanţa raportându-se la cerinţele şi condiţiile legale în vigoare la
momentul naşterii sale, însă, faţă de decizia instanţei supreme nr. 36 din 23
noiembrie 2015, pronunţată în procedura dezlegării unor chestiuni de drept, rezultă
că normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009, care adaugă această
condiţie, se aplică şi ajutoarelor existente care, pe cale de consecinţă, sunt supuse
acestei noi condiţii.
Însă, odată cu adoptarea H.G. nr. 861/2009, nu se poate reţine şi impunerea unei a
doua condiţii referitoare la existenţa unor norme metodologice noi (ca al treilea act
normativ), de vreme ce la momentul iniţial al exigibilităţii compensaţiilor în discuţie
existau norme metodologice, abrogate ulterior la 18 august 2009 şi înlocuite de noul
act normativ (H.G. nr. 861/2009).
Susţinerile recurentelor referitoare la prematuritatea cererii, raportat la faptul că
lipsesc noi norme metodologice cu privire la acordarea acestor ajutoare, vizând
perioada anterioară anului 2010, nu pot fi primite în condiţiile în care la data
exigibilităţii iniţiale a creanţei existau asemenea norme şi, chiar admiţând aplicarea
retroactivă a H.G. nr. 861/2009, se constată că acestea sunt în continuare în
vigoare.
Prin urmare, termenului de prescripţie scurs până la 18 august 2009 (8 luni şi 18
zile) i se adaugă în continuare, după 13 septembrie 2012, restul de termen
neîmplinit, cu consecinţa împlinirii acestuia la 12 ianuarie 2015.
Ca atare, sesizarea autorităţii administrative s-a realizat pe parcursul termenului de 3
ani, în vederea valorificării dreptului de creanţă, respectiv şi la 29 decembrie 2014,
dată de la care curge termenul de răspuns de 30 de zile, de la expirarea căruia, pe
fondul lipsei unui răspuns, curge termenul de 6 luni pentru sesizarea instanţei de
contencios administrativ, împlinit, aşa cum s-a arătat mai sus, la data sesizării
instanţei în cazul de faţă.
Şi în ipoteza în care s-ar considera că termenul de prescripţie nu a început să curgă
la 1 ianuarie 2009, ci abia la 14 septembrie 2012, acesta s-ar fi împlinit la 14
septembrie 2015, sesizarea autorităţii pârâte fiind realizată, de asemenea, în cadrul
termenului de prescripţie de 3 ani, însă sesizarea instanţei nu s-a făcut ulterior cu
respectarea termenului de 6 luni, prevăzut de art. 11 din Legea nr. 554/2004.
De asemenea, şi în ipoteza în care nu s-ar face aplicarea termenului de 6 luni de la
data expirării termenului de răspuns la cererea de acordare a compensaţiilor,
considerându-se că sesizarea instanţei trebuia efectuată direct, în termenul general
de prescripţie de 3 ani, acesta era împlinit la data sesizării instanţei, atât în ipoteza
curgerii sale de la 1 ianuarie 2009, cu excluderea perioadei de suspendare din 18
august 2009-13 septembrie 2012, şi reluarea curgerii sale, cât şi în situaţia în care s-
ar considera că termenul a curs integral de la 14 septembrie 2012, chiar prelungit cu
termenul de 3 luni necesar acordării răspunsului din partea autorităţii, potrivit art. 13
lit. c) din Decretul nr. 167/1958, aşa cum a fost interpretat şi aplicat jurisprudenţial.
În ceea ce priveşte jurisprudenţa invocată, Curtea reţine prealabil că aceasta nu
reprezintă izvor de drept, neavând caracter obligatoriu pentru instanţele învestite
ulterior cu cereri similare, nefiind în discuţie decizii ale instanţei supreme pronunţate
în proceduri de recurs în interesul legii sau dezlegarea unor chestiuni de drept care
să aibă caracter obligatoriu.
Pe de altă parte, soluţiile instanţei supreme invocate au în vedere proceduri începute
la nivelul anului 2014 în care au fost pronunţate asemenea decizii, fără să se
cunoască dacă s-a avut în vedere prescripţia de 3 ani din Decretul nr. 167/1958 şi
cea de 6 luni din Legea nr. 554/2004.
De asemenea, se constată că în parte din deciziile depuse la dosar s-a reţinut că
prescripţia operează în temeiul Decretului nr. 167/1958, fără a se reţine incidenţa
termenului de 5 ani invocat de către intimată (sentinţa civilă nr. 420 din 3 octombrie
2014 - filele 79-89 dosar recurs, decizia nr. 2425 din 5 octombrie 2016 - filele 119-
125).
Totodată, prin sentinţa nr. 559 din 13 aprilie 2016 (filele 129-136), instanţa nu s-a
raportat la prescripţia fiscală, reţinându-se că termenul de prescripţie s-a calculat din
momentul primirii avizului.
În acest context, nu se mai impune analiza celorlalte argumente din recursuri,
instanţa urmând a statua exclusiv din perspectiva prescripţiei extinctive.
Pentru aceste considerente, în temeiul art. 496 C. pr. civ., Curtea va admite
recursurile, va casa sentinţa şi, în rejudecare, va respinge cererea ca prescrisă.
Comentariu
Speţa aduce în discuţie refuzul autorităţii publice de a rezolva o cerere formulată de
un subiect de drept în temeiul legii, referitoare la un drept sau un interes legitim al
acestuia, refuz care se poate manifesta fie explicit, fie tacit sau implicit.
În primul caz, refuzul este numit de Legea contenciosului administrativ ca fiind
"nejustificat", autoritatea exprimându-şi explicit, cu exces de putere, voinţa de a nu
rezolva cererea unei persoane [art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004].
Refuzul implicit se raportează, de regulă, la nesoluţionarea în termenul legal a unei
cereri, în sensul că autoritatea nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile sau
în termenul special prevăzut de lege, de la înregistrarea cererii.
Persoana interesată devine, astfel, destinatara unui act administrativ, deoarece legea
asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o
cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu
răspunde solicitantului în termenul legal [art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004].
Actul (refuzul), astfel emis, poate fi atacat în faţa instanţei de contencios
administrativ, persoana vătămată putând solicita instanţei obligarea autorităţii
publice să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o
anumită operaţiune administrativă, dar şi să repare paguba cauzată prin lipsa de
reacţie a autorităţii sau prin refuzul de a soluţiona cererea.
Cererea căreia i se răspunde că nu va fi soluţionată favorabil sau căreia nu i se
acordă un răspuns în termenul prevăzut de lege poate avea ca obiect emiterea unui
anume act, recunoaşterea unui drept, efectuarea unei plăţi, a unei operaţiuni,
executarea unei obligaţii, iar nu anularea unui act administrativ emis de autoritatea
publică.
Din economia textelor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. c), lit. h), i) şi art. 2 alin. (2)
din Legea nr. 554/2004 rezultă că legiuitorul are în vedere două ipoteze distincte:
prima în care există un act administrativ unilateral cu caracter individual sau
normativ, emis de o autoritate publică, aceasta reprezentând situaţia clasică; a doua
în care nu există un act administrativ unilateral, persoana interesată solicitând
rezolvarea unei cereri de emitere a unui act, de recunoaştere a unui drept sau
interes legitim, faţă de care autoritatea emite un refuz de rezolvare a cererii, expres
sau tacit.
Art. 1 alin. (1) din Lege arată că vătămarea persoanei care sesizează instanţa de
contencios administrativ se produce fie printr-un act administrativ, fie prin
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, ceea ce pare să distingă între alte
două ipoteze: cea a actului administrativ emis, categorie în care se încadrează şi
refuzul nejustificat (manifestarea explicită), socotit act administrativ existent
deoarece şi aceasta se materializează în exterior, şi cea a refuzului implicit, dat de
nesoluţionarea cererii în termenul legal, care nu se materializează într-un act sau
într-un răspuns cu privire la cererea formulată, ci relevă numai pasivitatea autorităţii
solicitate în a răspunde, în orice fel.
Definind însă refuzul nejustificat, legea asimilează exprimării explicite a voinţei de a
nu rezolva cererea nepunerea în executare a unui act administrativ emis ca urmare a
soluţionării favorabile a cererii sau a plângerii prealabile, ceea ce poate să se releve
printr-o manifestare expresă sau numai printr-una tacită.
De asemenea, dispoziţiile ulterioare, art. 2 alin. (1) lit. c), h), i) şi art. 2 alin. (2) din
Legea nr. 554/2004, arată că legiuitorul are în vedere în categoria actelor
administrative propriu-zise numai actele emise de o autoritate publică, prin care se
statuează asupra organizării executării legii sau a executării în concret a legii şi care
produce consecinţe juridice, celelalte acte fiind asimilate: contractul [art. 2 alin. (1)
lit. c)], refuzul explicit, cu exces de putere, de a rezolva cererea şi refuzul implicit
rezultat din nesoluţionarea cererii în termenul legal [art. 2 alin. (2)].
Pe de altă parte, în cazul actului administrativ emis, în faţa instanţei se solicită
anularea lui, în timp ce în ipoteza refuzului nejustificat nu se solicită anularea
refuzului, ci obligarea autorităţii publice să emită un act, să îndeplinească o anumită
obligaţie etc. Strict formal, se poate solicita anularea refuzului, însă scopul unei
asemenea acţiuni este obligarea autorităţii la îndeplinirea unei atitudini concrete.
În cazul în care persoana solicită revocarea unui act administrativ emis, iar
autoritatea publică refuză acest lucru, procedura urmată constituie procedură
prealabilă, iar instanţa de contencios administrativ va fi sesizată cu cererea de
anularea a actului administrativ, iar nu a răspunsului la plângerea prealabilă.
Dacă nu există un act emis, iar persoana interesată cere aceasta, autoritatea publică
poate admite sau refuza solicitarea, în ultimul caz refuzul putând fi unul nejustificat,
explicit sau implicit, determinat de lipsa oricărui răspuns în termenul prevăzut de
lege.
Pe această structură, se constată că în speţă se ridică problema refuzului autorităţii
publice de a efectua către reclamantă plata contravalorii produselor de masă
lemnoasă pe care aceasta nu le-a putut recolta în calitate de proprietar, pentru o
suprafaţă de pădure situată în zona de conservare totală a Sitului Natura 2000-
Leaota, Parcul Naţional Piatra Craiului.
Dreptul la asemenea compensaţii, drept de creanţă, este prevăzut în art. 97 alin. (1)
lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, potrivit cu care, în scopul gestionării
durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a
celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale, statul alocă
anual de la buget, prin bugetul autorităţii publice centrale care răspunde de
silvicultură, sume pentru acordarea unor compensaţii reprezentând contravaloarea
produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie
stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă
lemnoasă.
Reclamanta, invocând norma sus-menţionată, pretinde anularea actului administrativ
emis de pârâta G. (refuz nejustificat de a soluţiona favorabil cererea de plată) şi
obligarea în solidar a pârâţilor la plata compensaţiilor prevăzute de lege, deşi ceea ce
se urmăreşte în speţă este plata sumei de bani reprezentând compensaţii, plată
refuzată de pârâtă.
În litigiul de competenţa instanţei de contencios administrativ s-a ridicat problema
prescripţiei dreptului material la acţiune privind acordarea acestor compensaţii,
ţinând seama şi de faptul că legea specială nu reglementează un anumit termen în
care acestea să fie cerute.
În dreptul civil, drept comun pentru contenciosul administrativ, în temeiul art. 28
alin. (1) din Legea nr. 554/20041, potrivit art. 7 alin. (1) şi (2) din Decretul-Lege nr.
167/1958, aplicabil speţei2, prescripţia începe să curgă de la data naşterii raportului
juridic, deci a dreptului material la acţiune3, fiind în discuţie un drept de creanţă care
are ca izvor legea.
1 "Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile Codului civil şi
cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt
incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile
publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele
lor legitime, pe de altă parte".
2 Având în vedere datele speţei, dreptul la compensaţii privea anul 2008,
astfel că nu este aplicabil art. 2523 C. civ., care prevede o soluţie mai
îngăduitoare pentru titularul acţiunii, întrucât conform acestuia,
prescripţia începe să curgă de la data când titularul dreptului la acţiune a
cunoscut sau, după împrejurări, trebuia să cunoască naşterea lui.
3 Gh. Beleiu, Drept civil român, Ed. Şansa, Bucureşti, 1994, p. 226.
În contencios administrativ, în ipoteza lipsei unui act administrativ, pentru a se
adresa instanţei de contencios administrativ şi a calcula termenul de prescripţie, este
necesară mai întâi sesizarea autorităţii publice cu cererea de recunoaştere a
dreptului de creanţă prevăzut de lege şi de efectuare a plăţii.
Ca atare, chestiunea care interesează este aceea a termenului în care se poate
solicita autorităţii recunoaşterea dreptului, deoarece legea specială nu prevede un
termen, iar Legea nr. 554/2004 reglementează pentru procedura prealabilă numai
termenul de 30 de zile4, în cadrul termenului de prescripţie de 6 luni, raportat la
actul administrativ existent. Art. 7 alin. final din Lege prevede că plângerea
prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru
motive temeinice, şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la
data emiterii actului, termenul de 6 luni fiind termen de prescripţie5.
4Cu corectivele date de materia actelor administrative normative, pentru
care plângerea prealabilă poate fi formulată oricând, a contractelor
administrative, pentru care plângerea trebuie făcută în termenul de 6 luni
de la emiterea actului, şi de prevederile art. 7 alin. final din Legea nr.
554/2004, care permit introducerea plângerii, pentru motive temeinice, şi
peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii
actului.
5M. Nicolae, Tratat de prescripţie extinctivă, Ed. Universul Juridic,
Bucureşti, 2010, pp. 1006-108.
Cele două termene vizează, astfel, atacarea unui act administrativ emis, existent, de
vreme ce plângerea prealabilă se face în raport de comunicarea actului sau de data
la care persoana interesată a luat cunoştinţă de act6.
6Decizia Curţii Constituţionale nr. 797/2007 referitoare la excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (3) şi (7) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în M. Of. nr. 707 din
19 octombrie 2007.
A se vedea şi comentariul din M. Nicolae, op. cit., pp. 1008-1009, în care se
susţine întemeiat necesitatea aplicării acestei soluţii mutatis mutandis şi
la cazul actului administrativ comunicat cu întârziere persoanei vătămate.
Totodată, legea prevede că în cazul actelor asimilate nu este obligatorie plângerea
prealabilă, tocmai datorită faptului că sesizarea autorităţii se realizează în vederea
emiterii unui act, care nu există la acel moment, sau îndeplinirii unei obligaţii legale,
ceea ce echivalează cu o procedură prealabilă, însă nu în sensul art. 7 din Lege. La
finalul acesteia persoana devine destinatara unui refuz, astfel că va fi nevoită să
sesizeze instanţa de contencios administrativ, fiind inutil să i se pretindă să ceară
încă o dată autorităţii să-şi revadă poziţia7.
7 ICCJ, s. cont. adm. fisc., dec. nr. 3973 din 7 noiembrie 2008, în G.
Bogasiu, Legea contenciosului administrativ, ed. a 2-a, Ed. Universul
Juridic, Bucureşti, 2014, p. 228.
În sine, actul asimilat, refuzul nejustificat de a soluţiona cererea, nu poate fi legat de
un termen ca cel de 30 de zile, prevăzut în art. 7 din Legea nr. 554/2004, deoarece,
pentru a exista asemenea refuz, persoana interesată trebuie mai întâi să declanşeze
procedura administrativă, solicitând să i se respecte dreptul, şi ar fi mult prea
împovărător pentru destinatarul legii să fie obligat să-şi ceară drepturile în termen de
30 de zile de la intrarea în vigoare a legii care consacră dreptul subiectiv respectiv.
Într-adevăr, nemo censetur ignorare legem, coroborat cu art. 11 din Legea nr.
24/2000 susţin cunoaşterea legii în raport de publicarea acesteia în Monitorul Oficial,
astfel că în contextul existenţei unor norme pentru determinarea creanţei, în
aplicarea regulii din art. 7 a Decretului-Lege nr. 167/1958, persoana interesată ar fi
fost obligată să formuleze cerere de plată încă de la data intrării în vigoare a legii.
Însă, în materiile în care legiuitorul a dorit să clarifice atare aspect, a prevăzut
expres termene de formulare a cererilor de recunoaştere a drepturilor prevăzute în
actul normativ, cum este cazul termenelor de decădere instituite de legile cu caracter
reparatoriu în materia fondului funciar8, a imobilelor preluate abuziv de către stat
etc., în care legiuitorul s-a raportat expres la termene, pe care le-a prelungit, când a
fost cazul, tot prin lege9.
8Art. 10 alin. (1) din Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, termen iniţial
de 30 de zile de la intrarea în vigoare a legii - E. Chelaru, Drept civil.
Drepturile reale principale, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2013, p. 158.
Prin art. 1 pct. 3 din Legea nr. 169/1997 privind modificarea Legii nr.
18/1991 s-a prevăzut un nou termen de decădere de 90 de zile.
9 Prin Legea nr. 29/1991, termenul de 30 de zile a fost prelungit la 45 de
zile.
Or, în cazul de faţă nu este prevăzut niciun termen pentru solicitarea compensaţiilor.
Totodată, art. 99 C. silvic prevede un termen de 90 de zile de la data intrării sale în
vigoare pentru elaborarea şi aprobarea prin hotărâre a Guvernului a Normelor
metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale, inclusiv a celor cu
titlu de compensaţie, ceea ce relevă faptul că termenul de 30 de zile de la intrarea în
vigoare a legii este exclus de la aplicare chiar de către legiuitor.
Norme în acest sens erau elaborate anterior Legii nr. 46/2008 conform art. 2 din
H.G. nr. 1071/200610 prin Ordinul comun al Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi
Dezvoltării Rurale şi Ministerului Finanţelor Publice nr. 625/22507/2006 privind
aprobarea Metodologiei de calcul al sumelor cuvenite drept compensaţii
proprietarilor persoane fizice şi juridice care deţin păduri cu funcţii speciale de
protecţie11.
10 Privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea
şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea
durabilă a acestora, publicată în M. Of. nr. 723 din 23 august 2006,
abrogată prin H.G. nr. 861/2009.
11 Publicat în M. Of. nr. 851 din 17 octombrie 2006.
Însă noua lege a prevăzut necesitatea adoptării de norme specifice acestui act
normativ, astfel că s-a instituit un termen de 90 de zile pentru a se elabora normele,
care au fost adoptate prin H.G. nr. 861/2009 pentru aprobarea Normelor
metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale destinate gestionării
durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a
celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale şi pentru
aprobarea Procedurii de realizare a serviciilor silvice şi de efectuare a controalelor de
fond12.
12 Publicată în M. Of. nr. 573 din 18 august 2009.
Ca atare, însuşi legiuitorul a prevăzut un termen pentru elaborarea normelor, iar ca
atitudine concretă a reacţionat abia în august 2009, ceea ce determină concluzia că
persoana interesată nu putea să ceară plata în termen de 30 de zile de la intrarea în
vigoare a legii.
Rămâne, astfel, de văzut în ce termen putea pretinde plata, de vreme ce relevant
este faptul că art. 7 din Legea contenciosului administrativ reglementează termenul
de 30 de zile pentru a se solicita revocarea, în tot sau în parte, a actului
administrativ (existent), astfel că nu se poate aplica în cazul în care nu există încă un
act administrativ.
În ipoteza refuzului, dreptul comun în materia contenciosului administrativ nu a
reglementat termenul de sesizare a autorităţii cu cererea, acesta decurgând de
regulă din norma specială, astfel că, în ipoteza în care asemenea termen lipseşte, se
va aplica regula complinirii legii speciale cu norma generală, persoana interesată
putând să pretindă dreptul prevăzut de lege în termenul general de prescripţie.
Acest termen este cel de 3 ani reglementat de art. 2517 C. civ. (art. 3 din Decretul-
Lege nr. 167/1958) în materie civilă, iar nu cel de 5 ani prevăzut în materie fiscală
sau cel de 6 luni prevăzut în materia contenciosului administrativ?
La prima vedere, faţă de materia în care se poartă discuţia în speţă, apare firesc să
se răspundă că trebuie aplicat ultimul termen menţionat. Însă, pe de o parte, art. 7
din Lege instituie un termen de prescripţie de 6 luni, care devine activ numai în
ipoteza în care se invocă motive temeinice pentru depăşirea termenului de 30 de
zile, care este instituit pentru atacarea actului administrativ existent, iar nu pentru
ipoteza refuzului. Pe de altă parte, termenul reglementat de art. 11 din Legea nr.
554/2004 nu este asociat de legiuitor cu sesizarea autorităţii publice, ci cu sesizarea
instanţei de contencios administrativ, care se realizează în regulă generală după
urmarea unei proceduri prealabile. Acesta curge de la momente ulterioare declanşării
procedurii prealabile13, care nu este necesară în cazul refuzului, astfel că el este
socotit ca termen general de prescripţie în materia contenciosului administrativ
numai în ceea ce priveşte sesizarea instanţei.
13 Art. 11 din Legea nr. 554/2004.
Pe de altă parte, art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 arată că dispoziţiile sale se
completează cu cele ale Codului civil şi ale Codului de procedură civilă, dacă acestea
nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice şi
persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime.
Prin urmare, legea recunoaşte nevoia sa de complinire cu dreptul comun, ceea ce şi
declară expres, astfel că, în lipsă de reglementare specială, nefiind identificată
incompatibilitatea la care se referă textul de mai sus, se va aplica termenul general
de prescripţie14.
14 Art. 2547 C. civ.
În litigiul de faţă s-a discutat întinderea termenului şi ţinând seama de domeniul în
care se aplică prescripţia: administrativ complinit cu Codul civil (3 ani) ori materia
fiscală (5 ani).
S-a analizat, astfel, natura creanţei solicitate în contradictoriu cu autoritatea publică,
termenul fiind determinat de specificul raportului juridic respectiv.
Creanţa are ca izvor art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic,
care se referă, în calitate de creditori, la persoanele fizice şi juridice private, dar şi la
unităţile administrativ-teritoriale, pentru terenurile forestiere proprietatea lor.
În cauza în discuţie, Obştea Moşnenilor D. este o persoană juridică privată15, astfel
că, în primul rând, faţă de titular, creanţa nu este una fiscală.
15 E. Chelaru, op. cit., pp. 171-172.
Codul de procedură fiscală vorbeşte despre raporturi juridice fiscale privind
administrarea impozitelor şi taxelor datorate bugetului de stat şi bugetelor locale16,
respectiv despre "drepturile şi obligaţiile părţilor din raporturile juridice fiscale privind
administrarea creanţelor fiscale datorate bugetului general consolidat, indiferent de
autoritatea care le administrează"17. Mai limpede se prevede în art. 1 pct. 7 şi 10 C.
pr. fisc.18 cine este, de regulă, titularul creanţei bugetare, respectiv fiscale, acesta
nefiind particularul. O concluzie similară reiese şi din art. 1 din Legea nr. 500/2002
privind finanţele publice19 şi din art. 1 al Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice
locale20.
16 Art. 1 alin. (1) din O.G. nr. 92/2003.
17 Art. 2 alin. (1) din Legea nr. 207/2015.
18Art. 1 pct. 7: creanţă bugetară - dreptul la încasarea oricărei sume care
se cuvine bugetului general consolidat, reprezentând creanţa bugetară
principală şi creanţa bugetară accesorie;
Art. 1 pct. 10: creanţă fiscală - dreptul la încasarea oricărei sume care se
cuvine bugetului general consolidat, reprezentând creanţa fiscală
principală şi creanţa fiscală accesorie.
19 Publicată în M. Of. nr. 597 din 13 august 2002.
20 Publicată în M. Of. nr. 618 din 18 iulie 2006.
Legea are în vedere statul sau unitatea administrativ-teritorială ca titular, particularul
regăsindu-se prin excepţie în postura de a pretinde, în calitate de creditor,
executarea unei obligaţii fiscale.
În al doilea rând, temeiul de drept al cererii reclamantei din cauza analizată prevede
că statul alocă anual de la buget, prin bugetul autorităţii publice centrale care
răspunde de silvicultură, sume pentru acordarea compensaţiilor, ceea ce îl
transformă pe stat în debitor, ipoteză care nu se circumscrie creanţei fiscale.
Raportul juridic născut în temeiul art. 97 alin. (1) lit. b) C. silvic este unul de drept
administrativ, între o autoritate publică şi un particular, fără a fi în acelaşi timp unul
fiscal.
Codul de procedură fiscală adoptat prin O.G. nr. 92/2003 se referă la creanţa fiscală
prin raportare la obiectul acesteia, aflat în legătură strânsă cu bugetul public,
respectiv: perceperea impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume care
constituie venituri ale bugetului general consolidat, rambursarea taxei pe valoarea
adăugată, restituirea impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume care constituie
venituri ale bugetului general consolidat, precum şi a accesoriilor aferente21.
21 Art. 21 alin. (1) C. pr. fisc. - O.G. nr. 92/2003.
Noul Cod de procedură fiscală adoptat prin Legea nr. 207/2015 defineşte creanţa
fiscală ca fiind dreptul la perceperea impozitelor, taxelor şi contribuţiilor sociale,
precum şi dreptul contribuabilului la restituirea sumelor plătite fără a fi datorate şi la
rambursarea sumelor cuvenite, în situaţiile şi condiţiile prevăzute de lege. Restituirile
se referă la sume plătite sau încasate de la contribuabil fără a fi datorate (art. 168 C.
pr. fisc.), iar rambursarea se referă la TVA [art. 98 lit. a)].
Ca atare, nu poate fi socotită creanţă fiscală suma care trebuie primită de către
persoana îndreptăţită în temeiul art. 97 alin. (1) lit. b) C. silvic, statul nefiind debitor
cu privire la o taxă sau un impozit plătit necuvenit, ci asupra unor sume prevăzute
de un act normativ special.
Se poate concluziona că, în raport de situaţia din speţă, termenul în care trebuie
sesizată autoritatea administrativă pentru a se pretinde îndeplinirea unei obligaţii de
plată, prevăzută în lege, este termenul general de prescripţie de 3 ani.
Publicat în Revista Română de Jurisprudenţă cu numărul 1 din data de 30 martie
2017