GROZA Anamaria, O analiză a Legii nr.

17 din 7 martie 2014 privind unele măsuri de

reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan, din
perspectiva liberei circulaţii a capitalurilor
Publicaţie: Revista Romana de Drept European (Comunitar) 2 din 2014

Autor:
GROZA Anamaria
Tip:
Doctrina

O analiză a Legii nr. 17 din 7 martie 2014 privind unele măsuri de reglementare a
vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan, din perspectiva liberei
circulaţii a capitalurilor
Anamaria GROZA*
* Lector univ. dr., judecător; cercetător asociat la Centrul de Studii de Drept European al
Institutului de Cercetări Juridice "Acad. Andrei Rădulescu" al Academiei Române.
ABSTRACT
Sales transaction relating to plots concluded in Romania by a citizen of the European
Union, national of other Member State, or by a legal person, registered under the
legislation of other Member State, is liable to amount to a real property investment.
According to Directive 88/361 this transaction is deemed as movement of capital that
has to be assessed from the point of view of free movement of capital, which is one of the
fundamental freedoms of the internal market. By Law no 17 of 7 March 2014 on sales
transaction of agricultural plots, the Romanian legislation issued norms in the relevant
field that are liable to raise issues from the point of view of free movement of capital,
taking into account that, from our point of view, these rules are restrictions on this
freedom. While the Union law allows in certain conditions restrictions on fundamental
freedoms of the internal market, it is possible that certain measures provided for by this
Law not to pass legitimate interest, necessity and proportionality test, as developed by
the Court of Justice of the European Union.
Keywords: free movement of capital; agricultural plots
REZUMAT
Vânzarea-cumpărarea unui teren efectuată de un cetăţean al Uniunii Europene,
resortisant al altui stat membru sau de o persoană juridică constituită în conformitate
cu legislaţia unui alt stat membru, pe teritoriul României, poate reprezenta o investiţie
imobiliară, dacă se face de către persoane particulare, în scopul obţinerii de profit sau
pentru folosinţă personală. Potrivit Directivei nr. 88/361, această operaţiune constituie o
mişcare de capital, care trebuie analizată din perspectiva liberei circulaţii a
capitalurilor, una dintre libertăţile fundamentale ale pieţei interne. Prin Legea nr. 17
din 7 martie 2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării
terenurilor agricole situate în extravilan, legiuitorul român a edictat norme privind
vânzarea-cumpărarea terenurilor agricole situate în extravilan, ce pot ridica probleme
din perspectiva liberei circulaţii a capitalurilor, deoarece constituie, în opinia noastră,
restricţii aduse acestei libertăţi. Dreptul Uniunii permite, în anumite temeiuri, excepţii
şi restricţii de la libertăţile fundamentale ale pieţei interne, însă, este posibil ca unele
dintre măsurile prevăzute de această lege să nu treacă testul interesului legitim,
necesităţii şi proporţionalităţii, dezvoltat de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene.
Cuvinte-cheie: libera circulaţie a capitalurilor; terenuri agricole din extravilan
I. Libera circulaţie a capitalurilor - libertate fundamentală a pieţei interne
1. Particularităţi de reglementare
Sintetic, piaţa comună poate fi definită ca un mecanism care asigură libera circulaţie a
mărfurilor, persoanelor, serviciilor şi capitalurilor într-un spaţiu geografic determinat. Libera
circulaţie a capitalurilor este cea mai "tânără" dintre libertăţile fundamentale ale pieţei
interne, în sensul că realizarea sa a avut loc abia după anii 1990. Dreptul Uniunii nu a definit
noţiunea de circulaţie a capitalurilor. Curtea de Justiţie a considerat că libertatea în discuţie
desemnează operaţiunile financiare, care vizează în mod esenţial plasarea sau investirea
sumelor, iar nu remuneraţia pentru o prestaţie1. Circulaţia capitalurilor reprezintă o tranzacţie
cu caracter autonom, iar nu o operaţiune care ar rezulta din alta. "În cadrul realizării spaţiului
financiar european, ea este favorizată de libertatea de stabilire şi de libertatea de a presta
servicii a instituţiilor financiare, îndeosebi a celor ce desfăşoară activitate bancară"2.
Totodată, libera circulaţie a capitalurilor este strâns legată de uniunea economică şi monetară.
Această "libertate" a cunoscut o reglementare deosebită în raport cu celelalte libertăţi (ceea ce
explică parţial realizarea sa cu întârziere), însă are un domeniu de aplicare mai vast, care
include nu doar raporturile între statele membre, ci şi cele dintre statele Uniunii şi statele
terţe.
Reglementarea sa în Tratatul de la Roma a fost diferită în comparaţie cu circulaţia celorlalţi
factori de producţie, prin lejeritatea textului3. Conform fostului art. 67 din Tratatul de
instituire a Comunităţii Economice Europene, semnat la 25 martie 1957 şi intrat în vigoare la
1 ianuarie 1958, "[î]n perioada de tranziţie şi în măsura necesară bunei funcţionări a pieţei
comune, statele membre elimină treptat în relaţiile dintre ele restricţiile impuse circulaţiei
capitalurilor aparţinând rezidenţilor statelor membre, precum şi tratamentul discriminatoriu în
baza cetăţeniei ori naţionalităţii sau a reşedinţei ori sediului social al părţilor sau a locului
plasamentului de capital". În consecinţă, statele membre erau obligate să facă progrese în
sensul liberalizării circulaţiei capitalurilor, doar în măsura necesară funcţionării pieţei
comune. O altă particularitate a reglementării iniţiale a constat în obligaţia statelor de a nu
introduce noi restricţii de schimb care să afecteze circulaţia capitalurilor şi plăţile curente
aferente acestora şi să nu facă şi mai restrictive reglementările existente.
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene nu a recunoscut, anterior intrării în vigoare a Tratatului
semnat la Maastricht, un efect direct în privinţa art. 67 CEE, spre deosebire de recunoaşterea
acestui efect în privinţa celorlalte libertăţi. Într-adevăr, din modul de reglementare, Curtea a
dedus că tratatul nu impunea statelor o obligaţie necondiţionată de a elimina restricţiile,
susceptibilă de a fi invocată de către particulari. Cu acest prilej, Curtea de Justiţie a subliniat
că liberalizarea circulaţiei capitalurilor era condiţionată de integrarea de ansamblu şi putea
prezenta chiar riscuri. "Articolul 67 alin. (1) este diferit de dispoziţiile care privesc libera
circulaţie a mărfurilor, a persoanelor şi a serviciilor, în sensul că obligaţia de a liberaliza
mişcările de capitaluri nu este prevăzută decât în măsura necesară bunei funcţionări a pieţei
comune. Amploarea acestei limitări, care rămâne aplicabilă şi după expirarea perioadei de
tranziţie, este variabilă în timp şi depinde de aprecierea necesităţilor pieţei comune şi de
evaluarea atât a avantajelor, cât şi a riscurilor pe care liberalizarea le-ar putea prezenta pentru
aceasta, ţinând cont de starea sa actuală şi mai ales, de gradul de integrare atins în domeniile
pentru care mişcările de capitaluri au o importanţă deosebită"4. În schimb, restricţiile la
plăţile curente au fost eliminate încă de la finalul perioadei de tranziţie, fiind o necesitate în
contextul liberei circulaţii a celorlalţi factori de producţie.
În pofida lejerităţii cu care Tratatul de la Roma părea să trateze această libertate, Consiliul a
adoptat, la data de 24 iunie 1988, Directiva nr. 88/3615 care prevedea o liberalizare completă
a circulaţiei capitalurilor, începând cu 1 iulie 1990, atât în privinţa ţărilor membre ale
Uniunii, cât şi a ţărilor terţe. "Progresul a fost în acelaşi timp tardiv şi radical"6. Directiva a
avut ca temei juridic art. 69 şi 70 alin. (1) CEE. Art. 1 prevedea obligaţia statelor membre de
a elimina restricţiile privind mişcările de capital, care se realizează între rezidenţii statelor
membre. În anexa I din directivă, au fost exemplificate mişcările de capital, avute în vedere
de art. 1. Data stabilită de directivă pentru eliminarea restricţiilor a coincis cu debutul
procesului de instituire a uniunii economice şi monetare.
Directiva prevedea o clauză de salvgardare, care permitea statelor membre să ia măsuri de
protecţie atunci când mişcările de capital pe termen scurt de o amploare excepţională,
provocau perturbări grave în desfăşurarea politicii monetare; precum şi să menţină restricţii
temporare în special în cazul mişcărilor de capital pe termen scurt. Potrivit art. 4, statele
membre puteau adopta în continuare măsurile necesare pentru a preveni nerespectarea
legislaţiei lor în domeniul fiscal şi al supravegherii prudenţiale a instituţiilor financiare, sau
de a stabili proceduri pentru declararea, în scopuri administrative sau statistice, a mişcărilor
de capital. Alin. (2) obliga însă statele să nu restricţioneze nejustificat mişcările de capital,
chiar şi pentru atingerea scopurilor enumerate anterior. În raporturile cu ţările terţe, statele
membre şi-au asumat obligaţia de a se strădui să atingă acelaşi grad de liberalizare cu cel care
se aplica operaţiunilor cu rezidenţii statelor membre (art. 7 alin. (1)).
Curtea de Justiţie a stabilit că art. 1 din directivă producea efect direct complet, iar
nomenclatorul prevăzut în anexa I a fost folosit în numeroase hotărâri, îndeosebi pentru a
clarifica incidenţa libertăţii în sine, chiar şi la peste un deceniu de la adoptarea acesteia7.
"Obligaţia impusă statelor membre, în temeiul art. 1 din directivă, de a suprima toate
restricţiile la mişcările de capital, este formulată în mod clar şi necondiţionat şi nu necesită
nici o măsură deosebită pentru punerea în aplicare. Trebuie subliniat că aplicarea rezervei de
la art. 4 din directivă este susceptibilă de a face obiectul unui control jurisdicţional, astfel
încât posibilitatea pentru statele membre de a se prevala de aceasta, nu împiedică ca
dispoziţiile art. 1 din directivă, consacrând principiul liberei circulaţii a capitalurilor, să
confere particularilor drepturi pe care le pot valorifica în justiţie şi pe care instanţele naţionale
să le apere"8.
Reglementarea liberei circulaţii a capitalurilor a cunoscut o abordare radical diferită, în
contextul instituirii uniunii economice şi monetare şi intrării în vigoare a Tratatului Uniunii
Europene, la 1 noiembrie 1993. Directiva nr. 88/361 nu a fost abrogată, iar dispoziţiile sale de
principiu au fost încorporate tratatului. În temeiul fostului art. 56 CE, restricţiile privind
circulaţia capitalurilor şi plăţile erau interzise între statele membre, precum şi între statele
membre şi statele terţe. Curtea de Justiţie a interpretat noul text, ca apt să producă efect direct
complet9.
În prezent, libera circulaţie a capitalurilor şi plăţile sunt reglementate la art. 63-66 din
Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (fostele art. 56-59 CE). Tratatul interzice
restricţiile aduse circulaţiei acestui factor de producţie, în aceeaşi termeni precum Tratatul de
la Maastricht. În schimb, permite menţinerea, în raporturile cu ţările terţe, a restricţiilor
adoptate în temeiul dreptului intern sau european până la data de 31 decembrie 1993, iar în
cazul Bulgariei, Estoniei şi Ungariei, până la data de 31 decembrie 1999. Consiliul, hotărând
în conformitate cu o procedură legislativă specială, poate adopta măsuri care reprezintă un
regres în dreptul Uniunii, în ceea ce priveşte liberalizarea circulaţiei capitalurilor având ca
destinaţie sau provenind din ţări terţe. Totodată, în cazul în care, în împrejurări excepţionale,
circulaţia capitalurilor provenind din ţările terţe sau destinate acestora provoacă sau ameninţă
să provoace dificultăţi grave în funcţionarea uniunii economice şi monetare, Consiliul poate
adopta, în raport cu ţările terţe, măsurile de salvgardare pentru o perioadă de până la şase
luni, în cazul în care aceste măsuri sunt strict necesare.
2. Excepţii şi restricţii admise
Tratatul permite în cazul capitalurilor, dat fiind specificul lor, o listă mai lungă de excepţii.
Anumite excepţii au caracter general, în timp ce altele se pot aplica mişcărilor de capitaluri
provenind sau având ca destinaţie state terţe. În ceea ce priveşte circulaţia capitalurilor între
statele membre şi ţările terţe, statele membre dispun de opţiunea de a impune măsuri de
salvgardare în circumstanţe excepţionale; de posibilitatea de a aplica restricţii care au existat
anterior unei anumite date şi de a introduce noi restricţii, în anumite împrejurări (art. 64
TFUE).
Art. 65 alin. (1) TFUE permite un tratament fiscal diferenţiat în privinţa investiţiilor străine şi
a celor realizate de resortisanţii naţionali. Potrivit acestui articol din tratat, statele pot aplica
dispoziţiile incidente ale legislaţiilor fiscale care stabilesc o distincţie între contribuabilii care
nu se găsesc în aceeaşi situaţie în ceea ce priveşte reşedinţa lor sau locul unde capitalurile lor
au fost investite. De asemenea, statele pot adopta măsurile necesare pentru a combate
încălcarea actelor cu putere de lege şi a normelor administrative (în special în domeniile
fiscal, al supravegherii prudenţiale a instituţiilor financiare); în cazul procedurilor de
declarare a circulaţiei capitalurilor în scopul informării administrative sau statistice şi în
temeiul ordinii publice sau a securităţii publice. Toate aceste categorii de excepţii sunt
permise în măsura în care nu constituie un mijloc de discriminare arbitrară şi nici o
restrângere disimulată a liberei circulaţii a capitalurilor şi a plăţilor.
În interpretarea şi aplicarea excepţiilor prevăzute de tratat, Curtea de Justiţie a aplicat
conţinutul noţiunilor, astfel cum a fost stabilit cu privire la celelalte libertăţi, precum şi testul
său general de compatibilitate a măsurii naţionale cu piaţa internă: justificarea printr-un
interes obiectiv, general, necesitatea şi proporţionalitatea măsurii. Obiectivele integral
economice nu pot justifica restrângeri ale liberei circulaţii a capitalurilor.
Art. 75 TFUE prevede posibilitatea aplicării unor sancţiuni financiare unor persoane, grupuri
sau entităţi fără caracter statal în scopul prevenirii şi combaterii terorismului, precum
îngheţarea fondurilor, a activelor financiare sau a beneficiilor economice. Sancţiuni
financiare pot fi aplicate şi unei ţări terţe sau unor persoane, grupuri sau entităţi fără caracter
statal, pe baza deciziilor adoptate în cadrul politicii externe şi de securitate comună (art. 215
TFUE).
O dispoziţie naţională care subordonează o investiţie directă externă unei autorizări prealabile
constituie o restricţie a mişcărilor de capitaluri. Curtea de Justiţie a hotărât că o astfel de
dispoziţie continuă să rămână o restricţie, chiar dacă autorizaţia este considerată acordată în
condiţiile în care autoritatea competentă nu amână operaţiunea, în curs de o lună de la
primirea autorizaţiei sau dacă nerespectarea acestei obligaţii nu determină aplicarea vreunei
sancţiuni. Regimul autorizării prealabile poate fi justificat prin considerente ce ţin de ordinea
publică sau siguranţa publică. Cele două concepte trebuie interpretate restrictiv, iar conţinutul
lor nu poate fi determinat unilateral de statele membre, fără un control al instituţiilor Uniunii.
Ordinea publică şi siguranţa publică nu pot fi invocate decât în caz de ameninţare reală şi
suficient de gravă, care afectează un interes fundamental al societăţii. Astfel de motive nu pot
fi deturnate de la scopul lor, pentru a servi, în fapt, unor interese pur economice, iar
persoanele afectate de măsuri justificate prin considerente de ordine sau siguranţă publică,
trebuie să dispună de posibilitatea de a cere un control jurisdicţional al măsurii. Măsurile
restrictive pentru libera circulaţie a capitalurilor, întemeiate pe motive de ordine sau siguranţă
publică, nu pot fi acceptate decât dacă sunt necesare pentru protejarea acestor interese şi sunt
cele mai puţin restrictive dintre măsurile pe care autorităţile naţionale le-ar fi putut adopta.
Împrejurarea că regimul autorizării prealabile este impus în privinţa oricărei investiţii străine,
de natură a pune în pericol ordinea publică şi siguranţa publică, fără alte precizări, prezintă un
grad de incertitudine care pune persoanele interesate în imposibilitatea de a cunoaşte
drepturile şi obligaţiile care le revin în temeiul liberei circulaţii a capitalurilor, fiind contrar
securităţii juridice10.
Un stat membru care şi-a conservat acţiuni în cadrul unei întreprinderi de canalizare şi gaz, de
interes general, privatizate, care îi permiteau să se opună cedării sau modificării destinaţiei
instalaţiilor de canalizare, a altor elemente de activ strategice; unor decizii de gestiune
considerate contrare politicii energetice a ţării, a restricţionat astfel libera circulaţie a
capitalurilor, prin îngrădirea libertăţii de decizie a acţionarilor. În schimb, justificarea
conform căreia respectivele acţiuni au urmărit să garanteze securitatea aprovizionării cu
energie în caz de criză a fost considerată legitimă de Curte. Instanţa europeană a apreciat
existenţa unor criterii obiective în cadrul regimului legal naţional, ce puteau fi supuse
controlului jurisdicţional şi garantau, în speţă, securitatea juridică11.
Într-o altă cauză asemănătoare, tocmai absenţa unor astfel de criterii a făcut Curtea să încline
spre soluţia opusă. O lege care supunea autorizării prealabile din partea administraţiei
naţionale, deciziile entităţilor comerciale cu privire la dizolvare, sciziune sau fuziune;
anumite operaţiuni de înstrăinare, modificare a obiectului social, cedarea capitalului social de
natură să conducă la o reducere a procentului participării statului de aproximativ 1000/0 etc.,
restricţionează libera circulaţie a capitalurilor, deşi se aplică independent de criterii de
naţionalitate. Guvernul naţional a susţinut că viza nevoi strategice şi continuitatea serviciilor
publice, îndeosebi în domeniul energetic, al telecomunicaţiilor şi electricităţii. Deşi Curtea a
admis aceste obiective de interes general, a sancţionat practic imprecizia legislaţiei, care
prevederea autorizarea unor operaţiuni care antrenau o diminuare a puterii de control a
statului sub anumite praguri12.
O hotărâre interesantă a Curţii de Justiţie, s-a pronunţat în cauza Ospelt13. Deşi Curtea a
sancţionat constant impunerea unor sarcini de natură administrativă la achiziţionarea de
terenuri, de data aceasta, instanţa a apreciat că scopurile urmărite de statul membru erau de
interes general şi legitime. "Pe de o parte, menţinerea populaţiei agricole, conservarea
împărţirii proprietăţii funciare, menită să permită dezvoltarea de exploataţii viabile şi
întreţinerea armonioasă a spaţiului şi mediului, precum şi favorizarea unei utilizări raţionale a
terenurilor disponibile, luptând împotriva presiunii funciare şi prevenind riscurile naturale,
sunt obiective sociale"14. Curtea a subliniat că aceste obiective erau în concordanţă cu politica
agricolă comună şi nu puteau fi atinse la fel de eficient prin măsuri mai puţin restrictive.
Totuşi, cerinţele privind exploatarea terenului agricol de către cumpărător însăşi şi stabilirea
reşedinţei sale la respectivul teren au fost considerate a depăşi ceea ce era necesar scopurilor
stabilite.
Libera circulaţie a capitalurilor se opune obstacolelor care rezultă atât din normele naţionale
discriminatorii, cât şi din normele care nu discriminează. Legea nr. 17/7 martie 201415
instituie anumite condiţii ce trebuie îndeplinite înainte de încheierea valabilă a unui contract
de vânzare-cumpărare cu privire la terenurile agricole din extravilan. Aceste condiţii se
referă, pe de o parte, la obţinerea anumitor avize în cazul cumpărării de terenuri având un
amplasament considerat strategic fie din punct de vedere militar, fie din punct de vedere
cultural; iar pe de altă parte, la respectarea dreptului de preempţiune.
Înainte de a analiza cele două tipuri de condiţii, trebuie subliniat că legea se aplică deopotrivă
cetăţenilor români şi cetăţenilor celorlalte state membre ale Uniunii Europene16. Prin urmare,
norma nu produce efecte discriminatorii directe. Totuşi, aceasta nu trebuie analizată automat
ca fiind o măsură naţională care se aplică nediferenţiat, deoarece este posibil ca, în anumite
circumstanţe, să genereze o discriminare indirectă în privinţa cetăţenilor Uniunii, care nu sunt
şi cetăţeni români.
II. Impactul cu dreptul naţional
1. Avizele prealabile
Potrivit art. 3 alin. (1) din lege, "terenurile agricole situate în extravilan pe o adâncime de 30
km faţă de frontiera de stat şi ţărmul Mării Negre, către interior, precum şi cele situate în
extravilan la o distanţă de până la 2.400 m faţă de obiectivele speciale pot fi înstrăinate prin
vânzare-cumpărare doar cu avizul specific al Ministerului Apărării Naţionale, eliberat în
urma consultării cu organele de stat cu atribuţii în domeniul siguranţei naţionale, prin
structurile interne specializate menţionate la art. 6 alin. (1) din Legea nr. 51/1991 privind
securitatea naţională a României, cu modificările şi completările ulterioare". Avizul despre
care se face vorbire constituie o restricţie în calea vânzării-cumpărării acestor terenuri şi, în
consecinţă, o restricţie în calea liberei circulaţii a capitalurilor.
Curtea de Justiţie s-a pronunţat în acest sens în cauza Albore17, după ce a amintit că
operaţiunea de cumpărare a unui imobil de către resortisantul unui alt stat membru, pe
teritoriul unui stat membru, reprezintă o investiţie imobiliară, căreia i se aplică regulile
privind libera circulaţie a capitalurilor. Obligaţia de a obţine o autorizaţie pentru resortisanţii
altor state membre la cumpărarea unui teren agricol situat într-o parte a teritoriului naţional
considerată de importanţă strategică militară a constituit o încălcare a tratatului, dat fiind că
cetăţenii proprii erau scutiţi de obţinerea autorizaţiei. În cazul în care norma s-ar fi aplicat
nediferenţiat, cum este cazul art. 3 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, Curtea a arătat că statul ar
fi trebuit să facă dovada unor riscuri reale, concrete şi grave pentru securitatea sa, care nu ar
fi putut fi remediate prin măsuri mai puţin restrictive.
Revenind la dispoziţiile art. 3 din Legea nr. 17/2014, trebuie să verificăm dacă restricţia poate
fi justificată din perspectiva dreptului Uniunii. Singurul temei "european" pe care statul
român l-ar putea invoca este asigurarea ordinii publice sau/şi a securităţii publice, aşadar un
temei prevăzut de tratat [art. 65 alin. (1) lit. b) TFUE]. Jurisprudenţa Curţii de Justiţie permite
statelor să invoce şi alte motive de ordin general, pentru a justifica restricţii aduse libertăţilor
specifice pieţei interne. Legiuitorul român a precizat la art. 1 din lege, că scopurile urmărite
sunt: "a) asigurarea securităţii alimentare, protejarea intereselor naţionale şi exploatarea
resurselor naturale, în concordanţă cu interesul naţional; b) stabilirea unor măsuri privind
reglementarea vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan; c) comasarea
terenurilor agricole în vederea creşterii dimensiunii fermelor agricole şi constituirea
exploataţiilor viabile economic". În privinţa avizului impus de art. 3 alin. (1), statul român ar
putea invoca primele două categorii de scopuri urmărite pentru a justifica măsura în cauză.
Conform jurisprudenţei Curţii de Justiţie, "măsurile naţionale susceptibile să împiedice sau să
facă mai puţin atractivă exercitarea libertăţilor fundamentale garantate de tratat trebuie să
îndeplinească patru condiţii: să se aplice în mod nediscriminatoriu, să fie justificate de motive
imperative de interes general; să fie apte să garanteze realizarea obiectivului pe care îl
urmăresc şi să nu depăşească ceea ce este necesar pentru a-l atinge"18. Acest test s-a dovedit a
constitui deja standardul general folosit în privinţa verificării admisibilităţii restricţiilor aduse
libertăţilor fundamentale ale pieţei interne şi tinde din ce în ce mai mult să se aplice atât în
situaţiile în care statele invocă prevederile din tratat care permit derogări de la principiul
libertăţii de circulaţie a factorilor de producţie, cât şi în situaţiile în care invocă alte motive
obiective, de interes general, în privinţa cărora avem deja o jurisprudenţă bogată a Curţii de
Justiţie. Art. 3 alin. (1) din lege se aplică într-adevăr nediscriminatoriu, motivul de interes
general urmărit ar putea fi admis fără mari probleme de către Curte, însă statul român ar
trebui să demonstreze că avizul este apt să garanteze realizarea obiectivului urmărit şi este
proporţional cu acesta. Această demonstraţie ar trebui să pună în valoare, dacă aplicăm
hotărârea Albore, existenţa unor riscuri reale, concrete şi grave pentru securitatea naţională,
care nu ar fi putut fi remediate prin măsuri mai puţin restrictive. Într-adevăr, terenurile a căror
vânzare ar fi afectată de această restricţie nu ar fi prea întinse, dată fiind distanţa relativ mică
raportat la frontiera de stat şi ţărmul Mării Negre, însă o mare carenţă a legii naţionale este
absenţa unor criterii clare în funcţie de care să se determine care sunt obiectivele speciale în
jurul cărora terenurile nu pot fi vândute în absenţa avizului. Singurul element cert care se
degajă din modul de redactare al legii este faptul că respectivele obiective privesc siguranţa şi
securitatea naţională. Faptul că avizul nu este cerut preemptorilor şi nu se aplică terenurilor
situate în intravilan19 constituie un element deficitar într-o eventuală apărare a României în
faţa Comisiei sau a Curţii de Justiţie, deoarece obiective precum securitatea naţională,
interesul naţional, exploatarea resurselor naţionale în acord cu acest interes nu permit
derogări, dată fiind importanţa lor deosebită.
Potrivit art. 3 alin. (3) din lege, avizele prevăzute la alin. (1) trebuie comunicate în termen de
20 de zile lucrătoare de la înregistrarea cererii de solicitare de către vânzător şi se consideră
acordate dacă autorităţile competente nu le emit. Legea nu precizează expres ce termen
trebuie să treacă în cazul în care instituţia competentă rămâne în pasivitate, însă corelând cu
prima teză a alineatului, termenul ar trebui să fie tot de 20 de zile. Faptul că avizul se
consideră acordat în lipsa acţiunii autorităţii competente nu face ca impunerea sa să nu mai
constituie o restricţie adusă circulaţiei capitalurilor20.
Potrivit art. 3 alin. (4) din lege, "terenurile agricole situate în extravilan, în care se află situri
arheologice, în care au fost instituite zone cu patrimoniu arheologic reperat sau zone cu
potenţial arheologic evidenţiat întâmplător, pot fi înstrăinate prin vânzare doar cu avizul
specific al Ministerului Culturii, respectiv al serviciilor publice deconcentrate ale acestuia,
după caz, emis în termen de 20 de zile lucrătoare de la înregistrarea cererii de solicitare de
către vânzător. Procedura şi alte elemente privind obţinerea avizului specific al Ministerului
Culturii se reglementează prin normele metodologice de aplicare a legii. În cazul
neîndeplinirii acestei obligaţii, avizul se consideră ca fiind favorabil". Consideraţiile pe care
le-am făcut mai sus cu privire la avizul ce trebuie să premeargă vânzării-cumpărării
terenurilor situate în zone strategice din punct de vedere al securităţii naţionale, sunt valabile
şi în acest caz. Ceea ce diferă este interesul general urmărit de legiuitorul român prin
edictarea acestei măsuri, în cazul art. 3 alin. (4) fiind vorba de protejarea patrimoniului
cultural naţional, un obiectiv admis constant de Curtea de Justiţie şi de legiuitorul european21
şi faptul că avizul se cere inclusiv înstrăinării către preemptori, un indiciu important al
intenţiei reale a legiuitorului de a proteja acest patrimoniu. În acest caz, apreciem că măsura
are şanse mai mari să treacă testul necesităţii şi proporţionalităţii, în schimb reglementarea
trebuie completată cu criterii certe din care să rezulte ce înţelege legiuitorul prin "zone cu
patrimoniu arheologic reperat sau zone cu potenţial arheologic evidenţiat întâmplător". Se
observă că în privinţa avizelor prevăzute atât de alin. (1), cât şi de alin. (4), s-a anunţat
elaborarea în viitor a unor norme metodologice care să stabilească procedura de emitere a
avizelor şi alte elemente privind obţinerea lor. În cel mai puţin fericit caz, criteriile certe care
să permită previzibilitate juridică, o altă cerinţă a Curţii de Justiţie, într-adevăr mai puţin
utilizată în cazul testului pe care l-am putea numi generic Gebhard22, ar trebuie reglementate
prin normele metodologice.
2. Dreptul de preempţiune
Una dintre inovaţiile Codului civil23 este dreptul de preempţiune, reglementat cu privire la
bunuri imobile şi mobile. Codul civil a reglementat domeniul de aplicare şi modul de
exercitare al acestui drept într-un mod suplu, cu mari şanse de conformitate cu dreptul
Uniunii. În primul rând, dreptul de preempţiune poate fi înlăturat de la aplicare prin dispoziţii
legislative sau contractuale24. În al doilea rând, vânzarea bunurilor cu privire la care există un
drept de preempţiune legal sau convenţional se poate face către un terţ, însă sub condiţia
suspensivă a neexercitării dreptului de preempţiune de către titularii săi. Prin urmare,
operaţiunea juridică nu este împiedicată. Sancţiunea intervine ulterior şi doar dacă
preemptorul înţelege să invoce dreptul în discuţie. Aceasta constă în desfiinţarea retroactivă a
contractului, terţul de bună-credinţă fiind protejat pentru evicţiunea ce ar rezulta.
Legea nr. 17/2014 reglementează exercitarea dreptului de preempţiune în privinţa terenurilor
agricole situate în extravilan, derogând de la dispoziţiile Codului civil, în raport de care se
constituie într-o lex specialis. În temeiul art. 4 alin. (1) din lege, "înstrăinarea, prin vânzare, a
terenurilor agricole situate în extravilan se face cu respectarea [...] dreptului de preempţiune
al coproprietarilor, arendaşilor, proprietarilor vecini, precum şi al statului român [...], în
această ordine, la preţ şi în condiţii egale". Scopul principal urmărit de legiuitor este
comasarea terenurilor agricole în vederea creşterii dimensiunii fermelor agricole şi
constituirea exploataţiilor viabile economic, astfel cum acesta arată la art. 1 din lege. Or, un
asemenea scop, la o interpretare literală a legii, este unul economic. Curtea de Justiţie a
afirmat în mai multe rânduri că obiective de interes general pur economice nu pot justifica
derogări de la principiile pieţei interne. Diferenţele de tratament sunt admise în dreptul
Uniunii, cu condiţia să urmărească un scop legitim, de interes general, să aibă la bază
consideraţii obiective şi independente de naţionalitatea persoanelor, să fie proporţionale cu
scopul avut în vedere şi să nu aibă la bază raţiuni pur economice25. Situaţia ar putea fi
remediată doar printr-o interpretare mai curând teleologică, în sensul poziţiei pe care
guvernul austriac a susţinut-o în cauza Ospelt, cit. supra. Cel mai indicat este însă ca
legiuitorul să intervină şi să completeze textul de lege, dacă în intenţia sa s-au aflat şi motive
de acest gen.
Problema cea mai delicată, din punctul nostru de vedere, este faptul că preemptorii sunt de
regulă cetăţenii români, iar norma naţională (art. 4-7 din lege) este susceptibilă să producă un
efect discriminatoriu indirect în privinţa cetăţenilor celorlalte state membre. Cel mai adesea în
categoriile coproprietarilor, arendaşilor, proprietarilor vecini se vor regăsi cetăţenii români,
care, la acelaşi preţ, vor putea cumpăra cu întâietate faţă de alţi potenţiali cumpărători,
cetăţeni ai Uniunii sau persoane juridice constituite în conformitate cu legislaţia unui stat
membru, terenuri agricole din extravilan.
Art. 6 şi 7 din lege reglementează procedura care se aplică în cazul înstrăinării, prin vânzare,
a terenurilor agricole din extravilan. Meritul său este că asigură o publicitate sporită a ofertei
de vânzare şi mecanisme de control a respectării dreptului de preempţiune. Vânzarea
terenului devine liberă dacă în termen de 30 de zile de la data afişării ofertei de vânzare la
sediul primăriei în raza căreia se află terenul, niciunul dintre titularii dreptului de preempţiune
nu îşi manifestă intenţia de a cumpăra terenul.
Dacă cu privire la scopul urmărit de Legea nr. 17/2014 privind dreptul de preempţiune şi
potenţialul său indirect discriminatoriu am făcut câteva comentarii mai sus, apreciem că
măsura ar trece cu dificultate de cerinţele necesităţii şi proporţionalităţii. În primul rând,
oricine oferă un preţ mai mare, îi poate înlătura pe preemptori. Prin urmare, măsura nu are
natura necesară să îndeplinească obiectivul urmărit. În al doilea rând, dacă mai mulţi
preemptori de rang diferit îşi manifestă în scris intenţia de cumpărare, la acelaşi preţ şi în
aceleaşi condiţii, vânzătorul va alege preemptorul. În lipsa unei menţiuni exprese în textul de
lege, vânzătorul poate să aleagă un proprietar vecin sau statul român în locul coproprietarului,
ceea ce, din nou, nu va duce la realizarea obiectivului urmărit de legiuitor. Posibilitatea ca
terenul să fie cumpărat de un preemptor de rang inferior, dacă acesta oferă un preţ superior,
este consfinţită la art. 7 alin. (4) şi (5) din lege. Se observă că dreptul de preempţiune nu se
aplică în cazul altor forme de înstrăinare a terenurilor agricole din extravilan: schimb, donaţie
etc. Aceste constatări, desprinse la o simplă interpretare a textului, denotă că instituirea
dreptului de preempţiune nu este o măsură adecvată pentru a asigura comasarea terenurilor
agricole şi constituirea unor exploataţii viabile economic, decât într-o măsură redusă.
Sub aspectul proporţionalităţii, dreptul Uniunii impune ca legislaţiile naţionale care limitează
libertăţile specifice pieţei interne să nu depăşească ceea ce este necesar pentru atingerea
obiectivului urmărit, iar norma adoptată să fie cea mai puţin restrictivă posibil pentru piaţa
internă. Unul dintre cele mai frecvente obstacole privind mişcările de capital, astfel cum
rezultă din jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii, sunt autorizaţiile administrative
prealabile, obligatorii pentru încheierea valabilă a diferitelor operaţiuni juridice. Apreciem că
atât avizele menţionate la art. 3 din Legea nr. 17/2014, cât şi exercitarea dreptului de
preempţiune, prevăzută la art. 4-12 din aceeaşi lege, fac parte, substanţial, din această
categorie26. O concluzie care se degajă din aceeaşi jurisprudenţă este sugestia instanţei
europene adresată statelor de a înlocui sistemul de autorizare, cu unul constând în depunerea
de declaraţii prin care persoanele interesate se obligă să respecte anumite cerinţe legale. "[...]
Restricţiile la libera circulaţie a capitalurilor rezultând din exigenţa unei autorizaţii prealabile
puteau fi eliminate, graţie unui sistem de declaraţii adecvat, fără să aducă atingere eficacităţii
obiectivelor pe care reglementarea le urmăreşte"27. Or, nu este dificil să ne imaginăm soluţii
mai puţin restrictive privind libera circulaţie a capitalurilor şi care permit, în acelaşi timp,
comasarea terenurilor agricole, constituirea unor ferme de dimensiuni mari şi exploatarea lor
viabilă. De pildă, asumarea obligaţiei de către cumpărători, printr-o declaraţie pe proprie
răspundere, a păstrării destinaţiei agricole a terenului; asumarea angajamentului, tot printr-o
astfel de declaraţie, că terenul va fi exploatat într-un anumit fel sau chiar comasat cu un alt
teren.
Sancţiunile juridice care intervin în cazul nerespectării sau eludării dreptului de preempţiune
sunt extrem de severe şi ţin de mai multe ramuri de drept. Sub aspectul dreptului civil,
sancţiunea este, după caz, nulitatea absolută sau nulitatea relativă. Înstrăinarea terenului cu
nerespectarea dreptului de preempţiune sau a avizelor prevăzute la art. 3 atrage nulitatea
relativă. În reglementarea iniţială, nulitatea care intervenea era una absolută, care opera chiar
în lipsa unei manifestări de voinţă a preemptorului, teoretic, persoana cea mai afectată, astfel
cum am văzut că a optat Codul civil. Legea nr. 68 din 12 mai 2014 a modificat art. 16 din
Legea nr. 17/2014, astfel încât nulitatea care se aplică este cea relativă. În privinţa lipsei
avizelor prevăzute la art. 3 din lege, natura interesului pe care legiuitorul român s-a întemeiat
atunci când a edictat o măsură aptă să restricţioneze circulaţia capitalurilor, ar fi justificat
menţinerea nulităţii absolute. În schimb, "vânzarea liberă a terenului la un preţ mai mic decât
cel cerut în oferta de vânzare [...] ori în condiţii mai avantajoase decât cele arătate în aceasta
atrage nulitatea absolută"28. Vânzarea-cumpărarea terenurilor agricole situate în extravilan cu
nerespectarea cerinţei privind avizul prealabil sau a dreptului de preempţiune constituie
contravenţii, care se sancţionează cu amendă de la 50 000 lei, la 100 000 lei. Valoarea
amenzii este foarte mare, putând depăşi în numeroase cazuri amenda penală. Sancţiunile care
intervin în cazul încălcării unor norme naţionale, ce instituie restricţii ale libertăţilor
fundamentale pieţei interne, reprezintă, la rândul lor, un element important de apreciere
pentru Curtea de Justiţie.
Publicat în "Revista Română de Drept European (Comunitar)" cu numărul 2 din data de 30
iunie 2014
1
Luisi şi Carbone, cauzele conexate 286/82 şi 26/83, hotărârea din 31 ianuarie 1984,
EU:C:1984:35.
2
J. Pertek, Droit materiel de l’Union europeenne, PUF, 2005, p. 133.
3
Libera circulaţie a capitalurilor a fost prevăzută la art. 67-73 din Tratatul CEE.
4
Casati, cauza 203/80, hotărârea din 11 noiembrie 1981, EU:C:1981:261, pct. 10.
5
Directiva nr. 88/361/CEE a Consiliului din 24 iunie 1988 pentru punerea în aplicare a art.
67 din tratat (JO L 178, p. 5, Ediţie specială, 10/vol. 1, p. 10).
6
J. Pertek, Droit materiel, op. cit., p. 132.
7
A se vedea Trummer şi Mayer, cauza C-222/97, hotărârea din 16 martie 1999;
Comisia/Franţa, cauza C-483/99, hotărârea din 4 iunie 2002.
8
Bordessa, Mellado şi Maestre, cauzele conexate C-358/93 et C-416/93, hotărârea din 23
februarie 1995, pct. 31, 32.
9
Sanz de Lera şi alţii, cauzele conexate C-163/94, C-165/94 şi C-250/94, hotărârea din 14
decembrie 1995, EU:C:1995:451.
10
Eglise de scientologie, cauza C-54/99, hotărârea din 14 martie 2000, EU:C:2000:124.
11
Comisia/Belgia, cauza C-503/99, hotărârea din 4 iunie 2002, EU:C:2002:328.
12
Comisia/Spania, cauza C-463/00, hotărârea din 13 mai 2003, EU:C:2003:272.
13
Ospelt, cauza C-452/01, hotărârea din 23 septembrie 2003, EU:C:2003:493.
14
Ibidem, pct. 39.
15
Legea nr. 17 din 7 martie 2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării
terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind
privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi
privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului, publicată
în M. Of. nr. 178 din 12 martie 2014. Aceasta a fost modificată prin Legea nr. 68/2014,
publicată în M. Of. nr. 352 din 13 mai 2014.
16
Potrivit art. 2 alin. (2), "prevederile prezentei legi se aplică cetăţenilor români, respectiv
cetăţenilor unui stat membru al Uniunii Europene, ai statelor care sunt parte la Acordul
privind Spaţiul Economic European (ASEE) sau ai Confederaţiei Elveţiene, precum şi
apatrizilor cu domiciliul în România, într-un stat membru al Uniunii Europene, într-un stat
care este parte la ASEE sau în Confederaţia Elveţiană, precum şi persoanelor juridice având
naţionalitatea română, respectiv a unui stat membru al Uniunii Europene, a statelor care sunt
parte la ASEE sau a Confederaţiei Elveţiene".
17
Albore, cauza C-423/98, hotărârea din 13 iulie 2000, EU:C:2000:401.
18
Gebhard, cauza C-55/94, hotărârea din 30 noiembrie 1995, EU:C:1995:411, pct. 37.
19
Probabil, legiuitorul a avut în vedere că terenurile care au prezentat interes în vederea
emiterii Legii nr. 17/2014 sunt situate, de regulă, în extravilan, însă excepţii există cu
siguranţă, mai ales în contextul evoluţiei din ultimele decenii, marcată de extinderea
perimetrului construit.
20
A se vedea cauza Eglise de scientologie, cit. supra.
21
Potrivit art. 4 pct. 8 din Directiva nr. 2006/136/CE a Parlamentului European şi a
Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieţei interne (JO L 376, 27
decembrie 2006, p. 36, Ediţie specială 13/vol. 59, p. 50), motivele imperative de interes
general sunt "motivele astfel recunoscute în jurisprudenţa Curţii de Justiţie, inclusiv
următoarele motive: ordinea publică; siguranţa publică; sănătatea publică; păstrarea
echilibrului financiar al sistemului de securitate socială; protecţia consumatorilor,
beneficiarilor serviciilor şi a lucrătorilor; loialitatea tranzacţiilor comerciale; combaterea
fraudei; protecţia mediului şi a mediului urban; sănătatea animalelor; proprietatea
intelectuală; conservarea patrimoniului naţional istoric şi artistic; obiective de politică socială
şi de politică culturală".
22
Gebhard, cauza C-55/94, hotărârea din 30 noiembrie 1995, cit. supra. Curtea de Justiţie a
pronunţat această hotărâre cu privire la libertatea de stabilire, reglementată în prezent la art.
49-55 TFUE (fostele art. 43-48 CE), pentru a analiza o restricţie adusă acestei libertăţi. În
substanţa sa, această jurisprudenţă se aplică cu privire la orice restricţie adusă unei libertăţi
fundamentale a pieţei interne; a apărut în numeroase alte hotărâri anterioare, însă, în opinia
noastră, sinteza pe care Curtea a făcut-o în Gebhard este foarte utilă.
23
Legea nr. 287 din 17 iulie 2009 privind Codul civil, republicată în M. Of. nr. 505 din 15
iulie 2011, art. 1730-1740.
24
"Dispoziţiile prezentului cod privitoare la dreptul de preempţiune sunt aplicabile numai
dacă prin lege sau contract nu se stabileşte altfel" [art. 1730 alin. (2) C. civ.].
25
Haim, cauza C-424/97, hotărârea din 4 iulie 2000, EU:C:2000:357.
26
Avem în vedere art. 10 din Legea nr. 17/2014, care condiţionează vânzarea-cumpărare de
eliberarea unor avize/adeverinţe de către autorităţile competente, privind exercitarea sau
neexercitarea dreptului de preempţiune.
27
Reisch şi alţii, cauzele conexate C-515/99, C-519/99-C-524/99 şi C-526/99-C-540/99,
hotărârea din 5 martie 2002, EU:C:2002:135, pct. 37.
28
Art. 7 alin. (7) din Legea nr. 17/2014.