Curs 13 -14 Elemente de analiză organizaţională în administraţia publică

1. Cultura organizaţională

Prin cultura unui grup social se înţelege, la modul general, ansamblul cunoştinţelor,
valorilor, credinţelor, normelor, standardelor (modelelor) de comportament şi tradiţiilor,
ansamblu care determină în mare măsură comportamentul specific al grupului respectiv
şi al indivizilor care îl compun. Cultura este învăţată şi asumată de membrii grupului,
având un caracter conservator, în sensul că dezvoltarea ei este de regulă lentă.

Cultura specifică se manifestă la nivelul tuturor grupurilor diferite. Astfel, spre

exemplu, „cultura afacerilor”, specifică grupului social al întreprinzătorilor, desemnează
un ansamblu de idei, cunoştinţe, reguli, standarde, valori, manifestări, credinţe care
definesc modul în care se desfăşoară activităţile şi modul în care sunt trataţi oamenii, în
mediul de afaceri.

În vederea analizării culturii organizaţionale, pot fi luate în considerare următoarele

grupe de elemente componente:

a. manifestările, care sunt actele de comportament sau aspectele fizice vizibile din cadrul
unei organizaţii;

b. valorile sunt constituite din clasa specială de credinţe folosită de membrii organizaţiei,
pentru a exprima anumite standarde (modele) de atins;

c. normele sunt regulile şi modelele de comportament acceptate de organizaţie;

d. credinţele sunt alcătuite din ideile, convingerile privind relaţiile dintre fenomene,
cunoştinţele, superstiţiile, legendele adoptate de organizaţie;

e. premisele sunt concepţiile despre lume şi organizaţie, care rămân neverbalizate.

Înţelegerea culturii organizaţionale este facilitată de studierea originii, istoriei

organizaţiei sau a fondatorilor acesteia, precum şi a evenimentelor dramatice din viaţa

1
organizaţiei. Una dintre cele mai utilizate teorii privind cultura organizaţională distinge
patru categorii de cultură: cultura de tip putere; cultura de tip rol; cultura de tip
sarcină; cultura de tip persoană.

Cultura de tip putere este specifică unor organizaţii militare, organizaţiilor

antreprenoriale de mici dimensiuni, precum şi unor organizaţii politice şi grupuri de
presiune de unică orientare. Această cultură admite un singur centru de putere, care
controlează în totalitate organizaţia, prin intermediul unor persoane – cheie. Cadrul
normativ al organizaţiei este restrâns ( reguli puţine, sau reguli care pot fi ignorate de
către putere), iar deciziile se bazează pe forţă, nu pe proceduri şi argumente
logice.Atmosfera din organizaţiile caracterizate prin cultura de tip putere este aspră,
neconfortabilă, moralul este redus, fluctuaţia personalului este mare. Această cultură
poate fi în egală măsură neplăcută şi eficace. Şeful unei organizaţii în care cultura este
de tip putere trebuie să fie în fiecare moment în alertă, deoarece slăbirea presiunii asupra
membrilor organizaţiei duce la perturbări, sau chiar la disoluţie.

Cultura de tip rol sau birocratică este tipică organizaţiei formale clasice.
Această organizaţie este alcătuită din compartimente puternice, şi în multe cazuri
specializate. Coordonarea acestora se realizează de la vârf, de o echipă managerială
restrânsă. Formalizarea şi standardizarea sunt pronunţate, de unde şi denumirea de
„cultură birocratică”. Posturile şi atribuţiile acestora sunt definite cu claritate, iar poziţia
ierarhică este sursa de autoritate. Oamenii sunt apreciaţi, în raport de îndeplinirea rolului
pe care îl au. Acest tip de cultură este eficace într-un mediu stabil, lipsit de
turbulenţă accentuată. Salariaţii din organizaţiile cu cultură de tip rol au siguranţă şi
dobândesc formare profesională, dar cei ambiţioşi sunt nemulţumiţi. Şefii acestor
organizaţii sunt adepţii stabilităţii şi predictibilităţii fenomenelor şi proceselor.

Cultura de tip sarcină este orientată către sarcina profesionala sau proiect.
Elementul esenţial al acestei culturi îl reprezintă realizarea sarcinii şi asigurarea
resurselor necesare pentru fiecare nivel al organizaţiei. Îndeplinirea obiectivelor
organizaţiei depinde de mobilizarea fiecăruia şi a întregii echipe. Sistemul de influenţe
are la bază capacitatea profesională şi mai puţin puterea personală. Organizaţia de acest

2
tip este flexibilă şi adaptivă. În condiţii de ineficienţă, cultura de tip sarcină se poate
transforma în cultură de tip rol sau cultură de tip putere.

Cultura de tip persoană are ca punct central una sau câteva individualităţi,
întreaga organizaţie având rolul de a-i servi pe aceştia, potrivit intereselor pe care aceştia
le au, fără a exista un interes global, distinct al organizaţiei. În mod normal, numărul
acestor organizaţii este restrâns şi au un număr relativ redus de personal. Existenţa lor
depinde de succesul personal al câtorva membri. Orientarea spre cultura de tip personal
este caracteristică pentru birourile de avocaţi, asociaţiile de arhitecţi şi firmele de
consultanţă.

În realitate, într-o organizaţie pot coexista mai multe tipuri de cultură, diverse
combinaţii ale tipurilor prezentate, şi se poate, de asemenea, ca un anumit tip de cultură
să fie dominant.

2. Aspecte privind schimbarea culturii organizaţionale1

Cultura unei organizaţii este supusă, în mod natural, la două tendinţe. Pe de o parte,
modelele comportamentale şi relaţionale, tradiţiile, miturile, stilurile de muncă şi
interacţiune se perpetuează în timp pentru a conserva identitatea organizaţiei. Pe de altă
parte, schimbările din cultura mai cuprinzătoare a societăţii în care trăiesc oamenii
organizaţiei influenţează şi modelele culturale dominante din respectiva organizaţie, în
sensul că solicită modificări, adaptări, ajustări. Tot astfel, o nouă conducere sau noi
tehnologii introduse în organizaţie induc schimbări în modelele culturale practicate.
Numai că aceste schimbări sunt lente şi rareori iau o amploare atât de mare încât cultura
organizaţiei să nu mai poată fi recunoscută, atunci când o comparăm cu ceea ce a fost.
Există însă şi perioade de schimbări sociale radicale, cum a fost Revoluţia română
începută în anul 1989, când s-a impus o schimbare majoră dirijată a culturii organizaţiilor.

Rezultă că există două categorii de schimbări ale culturii organizaţionale, şi

anume:

1
Mihaela VLĂSCEANU, Organizaţii şi comportament organizaţional, Ed. POLIROM, Bucureşti,2003.

3
 1. Schimbările emergente , care apar în mod spontan, fie sub influenţa unor
schimbări macrosociale, fie ca urmare a schimbării mecanismelor inter- sau
intra - organizaţionale. Ele sunt de regulă continue, apărând ca variaţii care nu
afectează în profunzime identitatea culturală a organizaţiilor.

2. Schimbările planificate, care sunt induse în mod sistematic şi dirijate astfel

încât să conducă la o nouă configuraţie a culturii unei organizaţii şi la un nou
mod de raportare a membrilor săi unii faţă de alţii şi faţă de fenomenele şi
evenimentele Schimbarea culturală planificată şi aplicată de către conducerea
organizaţiei presupune ca membrii organizaţiei să se confrunte cu:

Aceste procese nu sunt liniare şi lipsite de dificultăţi. Performanţele în învăţarea

noului sunt profund dependente de performanţele dezvăţării şi uitării celor vechi. Dar
dezvăţarea se asociază subiectiv cu stări de anxietate şi de rezistenţă la învăţare, iar
noile modele de comportament sunt percepute, de regulă, cu scepticism. Iată de ce, cei
ce conduc procesul de schimbare culturală trebuie să stabilească modalităţi adecvate de
impunere a noului şi de sancţionare/premiere a comportamentelor asociate vechilor,
respectiv, noilor modele.

În concluzie, schimbarea culturală planificată, deşi iniţiată şi impusă de sus,

este un proces de învăţare individuală şi de grup. Organizaţia însăşi se afirmă ca o
organizaţie care învaţă, dar acest lucru nu-i posibil decât în măsura implicării conştiente
a fiecărui membru şi a grupurilor în care acesta se integrează. Planificarea schimbării
culturale presupune: alocarea de resurse bugetare şi de alte resurse, stabilirea unei
echipe de coordonare, orientarea către performanţe, corelarea monitorizării cu
introducerea de corecţii, premierea celor care obţin performanţe. Instituirea unei noi
culturi în organizaţie se asociază apoi cu apariţia unor noi lideri în organizaţie.

4
 3. Buna guvernare şi buna administrare. Reforma administraţiei publice

Pentru a-şi îndeplini corect atribuţiile, administraţia publică trebuie să aibă un statut
care să îi asigure autonomia faţă de guvernare, deşi, în acelaşi timp, trebuie să se supună
deciziilor politice de care depinde însăşi existenţa colectivităţii naţionale 2. Iar în statele
moderne se constată „amplificarea raporturilor de interdependenţă între politică şi drept,
a legăturii între deciziile politice şi cele juridice, între actele de conducere politică şi norma
juridică”3.

În România, ca şi în alte state europene, principiul autonomiei locale este

considerat un principiu de bază al administraţiei publice locale, astfel încât activitatea
acesteia ar trebui să fie influenţată în primul rând de necesităţile comunităţii locale şi apoi
de deciziile politice de la nivel central, cu respectarea, bineînţeles, a prevederilor legale
în vigoare la acel moment. Aşadar, trebuie găsită calea pentru a crea un echilibru între
dezideratele politice şi interesele naţionale şi locale, care sunt legate în primul rând de
gradul de dezvoltare al societăţii, de nivelul de trai al oamenilor, de securitatea oferită
acestora de către stat, de modul de respectare a drepturilor şi libertăţilor fundamentale
ale cetăţenilor etc. Trebuie identificate modalităţile normative cu ajutorul cărora
administraţia publică trebuie să acţioneze pentru a atinge obiectivul principal al oricărei
guvernări, realizarea binelui comun, prin mijloace democratice acceptate şi însuşite de
cei mai mulţi dintre cei administraţi.

Ajungem astfel la sublinierea importanţei administraţiei publice în cadrul

societăţii, căci, indiferent de regimul politic, de structura sau forma de guvernământ a
statului, administraţia publică se constituie într-o veritabilă curea de transmisie între
impulsurile puterii politice şi satisfacerea nevoilor cetăţenilor, acesteia revenindu-i
un rol fundamental în realizarea dezideratelor strategice, subsumate intereselor generale
ale statului4.

2 C.C. Manda, Teoria administraţiei publice, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2013, p. 21-29; F. Châtelet, É. Pisier, Concepţiile
politice ale secolului XX, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1994, p. 462.
3 D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, ed. 3, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2014, p. 21.
4 C.C. Manda, Teoria administraţiei publice, op. cit., 2013, Cuvânt înainte.

5
 De asemenea, administraţia publică este considerată elementul caracteristic al
societăţii moderne, în contextul în care dezvoltarea social-economică şi politică a
oricărei ţări este fundamentată, printre alte elemente ale vieţii sociale, pe activitatea
administraţiei publice5.

Aşadar, dacă reprezentanţii autorităţilor administraţiei publice sunt conştienţi că

trebuie să-şi desfăşoare activitatea cu respectarea prevederilor legale, dar având în
vedere şi proiecte de viitor care să ducă la îmbunătăţirea vieţii fiecărui cetăţean, vor fi
preocupaţi de realizarea unei bune administrări şi vor crea condiţiile pentru asigurarea
unei dezvoltări durabile a comunităţii. Acest lucru presupune recunoaşterea şi asimilarea
elementelor care stau la baza principiului bunei administrări de către toate persoanele
care îşi desfăşoară activitatea în administraţia publică, indiferent de statutul lor.

Studiul administraţiei publice nu reprezintă o sarcină uşoară, fiind necesară o

analiză interdisciplinară, derulată pe multiple şi variate planuri de cercetare, datorită
complexităţii fenomenului administrativ şi importanţei acestei cercetări pentru înţelegerea
evoluţiei societăţii româneşti în ansamblul ei. Administraţia publică trebuie analizată
atât din perspectiva dreptului administrativ, cât şi din perspectiva ştiinţei
administraţiei, atât din punct de vedere istoric şi sociologic, cât şi al
managementului public. Iar procesul cristalizării unei administraţii publice eficiente nu
este uşor, alternanţa la putere a unor partide sau alianţe politice şi momentele de criză
prin care au trecut statele europene, inclusiv România, având un puternic impact asupra
consolidării administraţiei publice.

Dreptul administrativ cercetează administraţia publică sub aspectul

normelor juridice aplicabile în activitatea autorităţilor administraţiei publice, iar
ştiinţa administraţiei cercetează administraţia publică din punct de vedere
economic, sociologic, tehnic, managerial etc.

De altfel, se consideră că „o cercetare juridică a administraţiei publice care nu are

în vedere complexul de aspecte politice, economice, psihologice etc., puse în lumină,

5 C.C. Manda, Elemente de ştiinţa administraţiei, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2012, p. 9.

6
într-o viziune integratoare şi sintetizatoare, de ştiinţa administraţiei, nu poate depăşi
limitele unei exegeze juridice, neputând fi calificată drept o riguroasă analiză ştiinţifică”6.

Iar buna administrare trebuie analizată atât din perspectiva normelor juridice
aplicabile la un moment dat într-un sistem de drept, cât şi din perspectiva principiilor
de eficientizare a activităţii administraţiei publice, în scopul utilizării optime a
resurselor publice mereu insuficiente. Achiesăm astfel la opinia exprimată de un cunoscut
autor francez de drept public, care susţinea că dreptul administrativ trebuie să răspundă
la două necesităţi: pe de o parte „să garanteze cetăţenilor o funcţionare a administraţiei
conformă exigenţelor statului de drept”, şi, pe de altă parte „să asigure disciplina internă
a administraţiei pentru a face posibilă o funcţionare a sa cât mai bună”7.

Se prefigurează astfel noţiunea de bună administrare, care presupune atât

respectarea drepturilor fundamentale ale guvernaţilor de către guvernanţi, într-un stat
de drept, cât şi buna funcţionare a administraţiei publice ca sistem, cu respectarea
unor reguli clare, previzibile, cunoscute atât de către cei care îşi desfăşoară activitatea în
administraţia publică, cât şi de către cetăţeni şi cu stabilirea unor obiective publice care
să corespundă dorinţelor şi nevoilor celor din urmă.

În statele europene, procesul de modernizare a administraţiei publice este în plină

desfăşurare, mai ales că sistemele de drept ale acestora trebuie să se alinieze noilor
exigenţe reglementate prin dreptul european la o bună administrare8 consacrat prin Carta
drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. La nivelul Uniunii Europene au fost
concepute şi aprobate o serie de reguli privind funcţionarea instituţiilor sale, având în
vedere recunoaşterea necesităţii apropierii de cetăţeni şi respectării drepturilor
fundamentale ale acestora. La fel ar trebui să se procedeze şi la nivel intern. Fiecare stat
membru al Uniunii Europene ar trebui să se preocupe pentru a identifica şi promova cele
mai adecvate măsuri pentru asigurarea unei bune guvernări şi a unei bune administrări.
Identificând şi aplicând la nivel naţional principiile care guvernează activitatea

6 Ibidem.
7 C. Debbasch, Droit administratif, 6éme éd., Economica, Paris, 2002, p. 3.
8 Drept subiectiv menţionat pentru prima dată în Tratatul de la Nisa (semnat la 26 februarie 2001 şi intrat în vigoare la

1 februarie 2003) ce a proclamat prima variantă a Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, devenită obligatorie
abia la 1 decembrie 2009 în baza Tratatului de la Lisabona.

7
administraţiei publice la nivel european, se pot crea premisele unei administraţii publice
naţionale transparente şi eficiente, apropiată de nevoile şi interesele propriilor cetăţeni.

Drept urmare, analiza principiilor care guvernează administraţia publică, atât la

nivelul instituţiilor Uniunii Europene, cât şi la nivelul autorităţilor statelor membre ale UE,
care au o lungă istorie în democraţie şi apărarea drepturilor omului, reprezintă punctul de
plecare pentru evaluarea calităţii guvernării şi administrării la nivel european.

De asemenea, înţelegerea şi asimilarea corectă a unor concepte recunoscute pe

plan european, cum sunt conceptele de bună guvernare şi bună administrare şi
acceptarea influenţelor exercitate de dreptul european asupra sistemelor de drept
naţionale, ar trebui să conducă la creşterea calităţii serviciilor publice asigurate cetăţenilor
şi implicit, la creşterea încrederii cetăţenilor în autorităţile administraţiei publice.

Dar ce înseamnă buna guvernare şi buna administrare? Două concepte juridice

nedeterminate9 ce constituie o preocupare constantă a cercetătorilor în domeniul ştiinţei
administraţiei şi dreptului administrativ. Este foarte important ca prin toate mijloacele pe
care le au la îndemână, atât doctrinarii, cât şi practicienii din administraţia publică, fie că
e vorba de tratate, cărţi, manuale, articole de specialitate sau articole de presă, conferinţe
interne sau internaţionale, să promoveze şi să militeze pentru valorile reale ale oricărei
societăţi: statul de drept, democraţia, respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale,
buna guvernare şi buna administrare.

Noţiunile de bună guvernare şi bună administrare generează speranţa reformulării

noţiunii de interes public, rămasă fără conţinut, din păcate, în ultimul timp. Aceasta ar
însemna „creşterea eficienţei şi eficacităţii acţiunilor şi politicilor publice prin schimbul de
idei între toţi partenerii sociali, implicarea guvernaţilor în gestionarea treburilor publice şi
controlul acţiunilor autorităţilor administraţiei publice în scopul prevenirii corupţiei”10.

Este unanim recunoscut că, în toate domeniile, instituţiile statului trec printr-o
perioadă de criză, care afectează valorile tradiţionale şi determină presiuni din partea

9 Conceptele juridice nedeterminate sunt noţiuni cu înţeles larg şi relativ determinat, a căror interpretare este lăsată la
libera alegere a celui care aplică norma juridică, a se vedea D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit., 2014, p. 11.
10 A se vedea I. Alexandru, Interdisciplinaritatea. Noua paradigmă în cercetarea şi reformarea administraţiei publice,

Ed. Academiei Române, Bucureşti, 2010, p. 16-24.

8
grupurilor sociale. Încrederea cetăţenilor în autorităţile publice este scăzută 11, de aceea
este nevoie să se restabilească comunicarea între guvernaţi şi guvernanţi şi să se
promoveze participarea tuturor celor interesaţi de bunul mers al societăţii. Pe lângă o
bună informare a cetăţenilor asupra problemelor ce vor fi discutate şi supuse aprobării
comunităţii respective, este nevoie şi de o bună organizare a procedurilor de consultare
şi de o analiză a rezultatelor consultărilor realizată cu bună-credinţă. Participarea este o
bună garanţie a acceptării obiectivelor comune. De asemenea, participarea generează
responsabilitate, deoarece obligă oamenii să se implice, să reacţioneze şi chiar să
sancţioneze comportamentele neadecvate ale guvernanţilor12.

Este necesară o mai mare conştientizare din partea celor care îşi desfăşoară
activitatea în administraţia publică a necesităţii îmbunătăţirii modului de funcţionare a
administraţiei, a schimbării mentalităţii în sensul apropierii de interesele cetăţenilor,
deoarece scopul final al oricărei activităţi publice ar trebui să fie satisfacerea interesului
general. Şi să nu uităm că „lumea de astăzi, ca şi cea a secolelor următoare, este una a
integrărilor, a organismelor regionale, continentale sau internaţionale (procesul
globalizării)”13. Funcţionarea Uniunii Europene presupune eforturi susţinute din partea
statelor membre pentru crearea acelui spaţiu european care să asigure tuturor cetăţenilor
europeni un mediu de viaţă mai bun, printr-o guvernare şi administrare eficiente.

De fapt, obiectivul principal al dreptului administrativ românesc îl reprezintă

integrarea deplină în sfera dreptului administrativ european14, mai exact, în acel spaţiu
administrativ european identificat la nivelul statelor membre ale Uniunii Europene, prin
asimilarea standardelor comune ale administraţiei publice, definite de lege şi întărite prin
practici şi mecanisme responsabile15. Iar aceste standarde trebuie privite prin prisma
specificului naţional, al sistemului constituţional român şi al dreptului administrativ român,

11 A se vedea Raportul de cercetare „Administraţia publică mai aproape de cetăţeni prin social media” realizat în anul
2014 de Asociaţia „Asistenţă şi Programe pentru Dezvoltare Durabilă – Agenda 21”, în cadrul proiectului „Transparenţă şi
calitate în administraţia publică prin social media”, prin granturile SEE 2009-2014, în cadrul Fondului ONG în România,
având ca partener de proiect Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici
(http://www.anfp.gov.ro/R/Doc/2015/Proiecte/Social%20media/Raport%20cercetare%20social%20media.pdf), accesată
la data de 3 noiembrie 2017.
12 I. Alexandru, op. cit., p. 16.
13 A. Iorgovan, op. cit., p. 10.
14 D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit., 2014, p. 3.
15 D. Apostol Tofan, Instituţii administrative europene, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, p. 33.

9
aşa cum se pronunţa cu mai bine de un deceniu în urmă un cunoscut autor de drept
public16.

În ceea ce priveşte executivul, sistemul nostru constituţional actual consacră un

executiv bicefal, format din Preşedintele României şi Guvern. Aceste două instituţii au
însă şi caracter politic, separarea atribuţiilor executive de cele politice fiind imposibil de
realizat. Deşi Guvernul este un organism rezultat din jocul politic, el exercită conducerea
generală a administraţiei publice prin emiterea de norme ce pun în mişcare administraţia
publică, în aplicarea prevederilor legale. Administraţia publică este în întregime sub
influenţa şi controlul puterii executive. Modalităţile de influenţare şi de control sunt diferite,
în funcţie de autoritatea executivă care ia deciziile sau de autoritatea administraţiei
publice care pune în executare acele decizii, dacă aceasta este autonomă sau nu etc. 17

Activitatea executivă este aşadar, conform doctrinei actuale, activitatea publică

care nu este nici legiferare şi nici justiţie, realizată de autorităţi cu caracter constituţional
şi cu origine politică, care impulsionează administraţia publică, formând conducerea
acesteia18. „Definirea politicii generale a ţării, elaborarea proiectelor de legi necesare
înfăptuirii acestei politici, adoptarea actelor administrative normative sau individuale
necesare aplicării legilor, luarea deciziilor necesare funcţionării serviciilor publice şi a
măsurilor de executare în materie de ordine publică, dispunerea teritorială a forţelor
armate şi a celor de poliţie, precum şi conducerea relaţiilor internaţionale”19 sunt atribuţii
ale puterii executive, aceasta din urmă dobândind de-a lungul timpului o forţă din ce în
ce mai mare.

Încă din prima parte a secolului trecut, de altfel, în cursurile de drept administrativ
român au fost identificate două mari categorii de activităţi ale puterii executive:
guvernarea şi administrarea. Astfel, noţiunea de guvernare se referă la formele de acţiune
care „caută să explice dispoziţiunile constituţionale în ceea ce priveşte raporturile puterei
executive cu parlamentul, caută să înlăture împiedicările unei regulate funcţionări a

16 A. Iorgovan, op. cit., p. XV.

17 A. Iorgovan, op. cit., p. 68-76.
18 Idem, p. 83.
19 J. Cadart, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, vol. I, Economica, Paris, 1990 apud I. Alexandru, Tratat de

administraţie publică, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 66 şi urm.

10
puterilor legislative şi judecătoreşti; (...) să vegheze ca siguranţa şi ordinea să domnească
în ţară, să apere Statul de orice pericol ce l-ar ameninţa fie dinăuntru fie din afară, să
întreţină relaţiuni cu puterile streine”20. Într-o altă opinie din aceeaşi perioadă, guvernarea
este percepută ca „activitatea, prin care se iau măsuri pentru apărarea şi conservarea
naţiunii, se dau directivele de politică generală pentru vieaţa statului şi a comunităţii
naţionale şi se reglementează şi îndrumează întreaga acţiune a administraţiei pentru
satisfacerea intereselor superioare ale statului şi naţiunii. Această activitate aparţine
organelor executive supreme, considerate ca organe politice, cărora constituţia şi legile
le rezervă un domeniu foarte larg de acţiune”21. În opinia aceluiaşi autor, „funcţiunea
administrativă a statului” trebuie „să intervie în vieaţa particularilor, furnizându-le anumite
prestaţiuni, supraveghind şi dirijând vieaţa socială”22. Iar în a doua parte a secolului al
XX-lea, marii administrativişti români au promovat de altfel teza dublului scop al acţiunii
puterii executive: guvernarea şi administrarea23.

În prezent se consideră că guvernul are un rol primordial, el devenind elementul

motor şi dinamic al întregului sistem politic, prin luarea deciziilor politice majore pentru
societate, legislativul păstrându-şi un rol de reflecţie şi control al acţiunilor guvernului24.
Însă niciun stat nu poate funcţiona în absenţa unei administraţii proprii, care să-l ajute în
organizarea şi conducerea societăţii, în vederea satisfacerii nevoilor membrilor
comunităţii, a interesului general.

Administraţia publică locală este cea care asigură transmiterea deciziilor de

la nivelul central, al guvernării, la administraţi, dar şi invers, de la administraţi la
guvernanţi. De asemenea, ea face posibilă realizarea deciziilor Guvernului. Se
subliniază chiar importanţa crescută a administraţiei în contextul statului modern, datorită
evoluţiei societăţii în ansamblul ei25. Administraţia publică locală este şi cea care trebuie

20 P. Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ed. 3, Tipografiile Române Unite, Bucureşti,
1925, p. 322, apud Al.–S. Ciobanu, Drept administrativ. Activitatea administraţiei publice. Domeniul public, Ed. Universul
Juridic, Bucureşti, 2015, p. 16.
21 E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Ed. Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944, p. 507, apud Al.–S. Ciobanu,

op. cit., p. 16.

22 E.D. Tarangul, op. cit., p. 40.
23 Al.–S. Ciobanu, op. cit., p. 15.
24 I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. II, ed. 14, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2013, p.

252.
25 C.C. Manda, Teoria administraţiei publice, op. cit., 2013, p. 5-6.

11
şi poate să obţină informaţii privind necesităţile guvernaţilor, să le analizeze şi să le
transmită ulterior către autorităţile administraţiei publice centrale, pentru a asigura
continuitatea fluxului de informaţii dintre cele două niveluri, şi, implicit, modificarea
politicilor publice în sensul alinierii acestora la nevoile actuale ale societăţii. În caz contrar,
distanţa dintre ceea ce îşi doresc cei guvernaţi şi ceea ce propun guvernanţii va fi din ce
în ce mai mare, iar buna guvernare şi buna administrare vor rămâne doar simple
concepte, la nivel declarativ, fără acoperire în realitatea cotidiană.

Nu trebuie aşadar neglijat rolul deosebit de important pe care îl are administraţia

publică locală, care constituie baza întregului sistem al administraţiei publice. Activitatea
desfăşurată de către autorităţile administraţiei publice locale este cel mai uşor de apreciat
de către persoanele care fac parte din colectivitatea locală, deoarece acestea contribuie
în mod direct, nemijlocit, la împlinirea dorinţelor membrilor acelei comunităţi. Aceşti
membri ar trebui să decidă, dacă sunt corect informaţi şi consultaţi, care sunt priorităţile
lor şi care ar trebui să fie modalităţile cele mai eficiente de realizare a acestora. În funcţie
de aceste priorităţi, reprezentanţii administraţiei publice locale trebuie să solicite sprijinul
administraţiei publice centrale, atunci când obiectivele nu pot fi atinse cu forţe proprii, cu
respectarea principiilor autonomiei locale şi subsidiarităţii.

Nu este suficientă doar existenţa unui cadru legislativ adecvat, ci este nevoie şi de
timp şi de implicare din partea tuturor pentru ca buna guvernare şi buna administrare să
nu rămână doar concepte către care năzuim în permanenţă. Este nevoie de implicarea
oamenilor politici, a teoreticienilor dreptului public, a personalului din sistemul
administraţiei publice şi a cetăţenilor în primul rând, pentru ca prevederile legislative să
fie aplicate, dar şi asimilate în conştiinţa colectivă a fiecărui popor. Statele membre ale
Uniunii Europene împărtăşesc de regulă aceleaşi principii aplicabile administraţiei publice
şi aceeaşi nevoie comună de a implementa unitar dreptul Uniunii Europene. În
consecinţă, în sistemele juridice naţionale s-au produs modificări importante în modul de
abordare a procedurii administrative, urmărindu-se armonizarea reglementărilor
naţionale cu cele europene26. Fiecare stat european a fost şi este interesat să

26 J. Schwarze (ed.), Le droit administratif sous l’influence de l’Europe. Une étude sur la convergence des ordres
juridiques nationaux dans l’Union Européene, Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden, Bruylant, Bruxelles, 1996, p. 789.

12
construiască pârghiile legale şi mecanismele procedurale cele mai potrivite pentru
creşterea capacităţii administrative, îmbunătăţirea managementului public şi
schimbarea mentalităţii persoanelor care îşi desfăşoară activitatea în administraţia
publică, indiferent dacă sunt alese, numite sau au câştigat un concurs de ocupare a unei
funcţii publice, în sensul apropierii de cetăţean.

Este important de subliniat că cele două concepte – cel de guvernare şi cel de

administrare – trebuie analizate ţinând cont şi de percepţia pe care o au cetăţenii cu
privire la comportamentul oamenilor politici şi la buna funcţionare a autorităţilor
administraţiei publice, în ansamblul lor. În definitiv, în funcţie de această percepţie se
poate aprecia dacă guvernarea sau administrarea sunt sau nu sunt corespunzătoare
interesului cetăţenilor. Căci buna guvernare şi buna administrare reprezintă noţiuni care
trebuie corelate cu ideea de responsabilitate, de identificare a formelor optime de
colaborare dintre putere şi destinatarii acţiunii sale, cetăţenii27. De asemenea, se afirmă,
pe bună dreptate, că „puterea este legitimă numai dacă rezolvă problemele
cetăţenilor”, iar misiunea rezolvării acestor probleme revine administraţiei publice28.

Buna administrare presupune însă şi identificarea modalităţilor practice prin care

să se asigure în orice comunitate, indiferent de mărimea ei, respectarea drepturilor
fundamentale ale omului, creşterea eficienţei şi eficacităţii activităţii administraţiei publice,
creşterea încrederii în autoritatea statului şi a reprezentanţilor acestuia, apropierea de
cetăţeni.

Aşadar, studierea principiilor aplicabile administraţiei publice, a procedurii

administrative, a modalităţilor de control a activităţii administraţiei publice şi a
modalităţilor de creştere a eficienţei, eficacităţii şi responsabilităţii în administraţia
publică ar trebui să constituie o prioritate a guvernelor statelor europene, în vederea
realizării unei bune guvernări şi a unei bune administrări.

Având în vedere faptul că societatea evoluează, se impun în timp şi alte modele

„adecvate necesităţilor momentului în care se realizează reglementarea”29. De aceea,

27 V. Vedinaş, Drept administrativ, ed. 9, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2015, p. 41-42.
28 I. Alexandru, Reflecţii privind evoluţiile contemporane ale democraţiei constituţionale, în RDP nr. 3/2006, p. 5-7.
29 Ibidem.

13
considerăm că s-ar impune ca şi buna administrare să fie recunoscută drept principiu
general aplicabil administraţiei publice, reunind cele trei concepte menţionate anterior.

Astfel, conceptul de bună administrare, un concept actual şi modern, ce a rezultat

în urma unor observaţii continue şi care s-a dovedit util nevoilor actuale ale societăţii,
poate fi considerat un principiu de drept administrativ, adică acea „idee călăuzitoare a
conţinutului tuturor normelor juridice de drept administrativ, care influenţează atât
structura, cât şi dezvoltarea sistemului administrativ”. Şi cum principiile de drept sunt
extrase de obicei din dispoziţiile constituţionale sau sunt deduse pe cale de interpretare,
se propune inserarea în cuprinsul Constituţiei şi a acestui principiu, tocmai pentru a-i întări
forţa şi importanţa.

În concluzie, dreptul la bună administrare presupune reglementări juridice

clare şi stabile, un management public performant, respectarea drepturilor
fundamentale ale oamenilor de către autorităţile publice, respectarea principiilor
aplicabile unei administraţii publice moderne (legalitatea şi transparenţa activităţii
autorităţilor publice, egalitatea tuturor persoanelor în faţa autorităţilor publice,
imparţialitatea şi proporţionalitatea acţiunilor autorităţilor publice, respectarea termenului
rezonabil în realizarea activităţii autorităţilor publice, respectarea vieţii private a
oamenilor), aprobarea unor proceduri administrative clare şi accesibile, controlul
intern şi extern al activităţilor desfăşurate de către autorităţile administraţiei
publice, combaterea corupţiei, dar şi eficienţă şi eficacitate în activitatea
administraţiei publice, printr-un management public performant.

14