Cetatenia Uniunii Europene

1.Contextul cultural si istoric al cetateniei

Asa cum am vazut, cetatenia se afla in centrul dezbaterilor contemporane. Acest concept controversat
si mobilizator are meritul de a exprima chintesenta gandirii politice dintr-o epoca istorica si de a
sintetiza ansamblul problemelor care rezulta din relatia stat-cetateni. Este un termen paradigmatic,
caracterizat prin urmatoarele trasaturi:

a) este o constructie culturala, specifica anumitor valori si semnificatii;

b) are o evolutie istorica, in functie de tipul de societate si modul de guvernare cu care a fost asociat;

c) este expresia dominatiei occidentale, fiind rezultatul gandirii politice europene care s-a impus in
toata lumea;

d) are un continut contradictoriu, fiind capabil sa desemneze atat drepturile cat si obligtiile, sa
incorporeze atat o viziune individuala cat si una colectiva asupra societatii.

Termenul ca atare vine din gandirea greaca, fiind preluat de limbile europene moderne (in special
franceza si engleza) prin intermediul limbii latine. El a aparut mai intai in cetatile-stat din Grecia antica
si a fost transferat la Roma o data cu alte produse ale culturii antice grecesti.

Aici a cunoscut o noua dezvoltare, legata indeosebi de asocierea cu virtutea civica (idealul moral al
Romei republicane) si de problemele de implementare a cetateniei romane. Uitat mult timp, termenul
de cetatenie a reaparut in timpul Revolutiei Franceze (1789), cand a fost coroborat pentru prima data
cu drepturile omului. Secolul XIX a consacrat relatia dintre cetatenie si statul-natiune pentru ca, din
nou, sa urmeze o faza de declin, in perioada interbelica. Sensul multidimensional de astazi (cetatenia
politica, civila si sociala) il datoram sociologului englez Marshall (1950) care, practic, a reusit sa
capteze interesul lumii academice pentru acest termen paradigmatic. De atunci, cetatenia domina
dezbaterea contemporana din stiintele politice si sociale.

Constatam ca termenul de „cetatenie“ este specific limbilor latine si limbii engleze, care incorporeaza
radacina comuna „civitas“ („civis“ = cetate). Aceasta, la randul sau, este o traducere a cuvantului
„polis“, denumirea greaca pentru cetatea-stat. In limbile scandinave, radacina comuna este tot
echivalentul pentru „cetate“ (burg) iar in limba germana apar trei referinte diferite: una care
denumeste nationalitatea („Staatsangehörigkeit“), alta care desemneaza statutul de detinator de
drepturi („Staatsbürgerschaft“) si alta care subantelege participarea politica („Staatsbürgerstatus“). In
limbile slave, care au preluat mai tarziu acest termen, echivalentul pentru cetatenie trimite la „obscia“,
care inseamna de fapt comunitate (prima forma de organizare politica, inaintea statului unitar). Cele
mai mari diferente se constata insa in cadrul culturilor non-occidentale. In limbile popoarelor din Asia
Centrala, de exemplu, cetatenia este tradusa frecvent prin patriotism iar in limba araba ea evoca
apartenenta la un anumit teritoriu („wand“ = patrie, teritoriu). In sfarsit, in limba chineza se pune
accentul pe obligatii si indatoriri publice, conform doctrinei confucianiste a dependentei partii fata
de ansamblu si a loialitatii individului fata de stat.
O evolutie istorica a cetateniei

Atena – democratia („guvernarea de catre popor“) presupune cetateni. Statutul de „cetatean“ era
acordat doar indivizilor liberi (aproximativ 25 000 in Atena; cam tot atatia erau sclavi si femei, care
apartineau comunitatii domestice sau „domos“, fara sa beneficieze de statutul de cetatean).

Statutul de cetatean presupunea:

a) apartenenta la „polis“ (republica ateniana);

b) participarea – dreptul de a lua parte la Adunarea Populara („Ecclesia“);

c) identitatea – este ceea ce Aristotel numeste „methexis“, respectiv mandria de a fi grec.

Exista astfel o dubla identitate: ca cetatean al republicii si ca grec, membru al diasporei (ansamblul
comunitatilor grecesti, reunite anual in cadrul jocurilor olimpice).

Roma antica – statutul de cetatean roman („civitas“) conferea dreptul de mobilitate si drepturi civice
(de exemplu, participarea publica) acordate inclusive populatiei din teritoriile ocupate (de exemplu,
Saul din Tarsus devenit Apostolul Pavel). Pentru a-i diferentia, romanii au introdus doua categorii de
cetateni: cei care proveneau din metropola si noii cetateni, fara drept de vot („civitas sine suffragio“).
Romanii au pastrat cele trei caracteristici initiale (apartenenta, participarea, identitatea), carora le-au
adaugat o codificare elaborata (dreptul roman) si virtutea civica („virtus“), un ideal moral care
promova patriotismul si devotiunea fata de interesul general. Cicero, Cato si Titus Livius au exacerbat
acest sentiment al loialitatii si altruismului, preluat ulterior ca o valoare centrala a Renasterii italiene si
a Romantismului german.

Iluminismul – dupa o uitare de aproape o mie de ani, cetatenia revine in atentia gandirii politice.

Omul politic, Machiavelli relanseaza republica ca alternativa la guvernarea autocratica.

Montesquieu reia teza participarii populare. Rousseau se inspira din modelul cetateniei la scara redusa
din cetatile antice, propunand micro-comunitati politice de tip contractual.

Revolutia franceza a asociat cetatenia cu drepturile omului („Declaratia Drepturilor Omului si ale
Cetateanului“, 1789).

Liberalismul, reprezentat de John Stuart Mill, a accentuat aceasta dimensiune: cetatenia inseamna in
primul rand drepturi si libertati acordate individului (diferit de abordarea colectivista din republica
ateniana, unde prevala interesul comun).

Nationalismul, specific secolelor XVIII si XIX, a asociat cetatenia de o constructie politica si cultural
noua, natiunea. Statele teritoriale devin state nationale („natio“ = comunitate omogena avand o
identitate culturala unica si care adopta un sistem comun de organizare politica).

Drepturile civile si politice se acorda in functie de apartenenta la natiunea dominanta. Se folosesc doua
criterii de acordare a cetateniei: „jus sanguinis“ (dreptul descendentilor) si „jus soli“ (dreptul celor
nascuti pe teritoriul national). Aceasta schema este perturbata de migratiile umane, indeosebi in
cadrul marilor imperii coloniale, dar si dupa disparitia acestora, in anii 1960.
Comunismul a promovat interesul general, altruismul si colectivismul, in dauna drepturilor omului.
Cetatenia sovietica, de exemplu, a fost o forma supranationala de civitate, justificata ideologic. Spatiul
public de referinta era partidul-stat ceea ce anula, practic, societatea civila si pluralismul politic.

Cetatenia multipla a existat inca din lumea antica (de exemplu, cetatenia dubla legiferata de
Augustus). In timpul nostru, statele formate prin imigratie (SUA, Canada, Australia) au incurajat ideea
de „cetatenie multiculturala“.

De aici rezulta ca au existat trei modele de cetatenie:

a) Modelul republican este specific cetatilor-stat din lumea antica, republicilor italiene ale Renasterii si
Revolutiei Franceze. Acest model se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi:

prevalenta interesului comun si referinta la o entitate politica integratoare (polis, civis, republica,
natiunea, statul-partid);

patriotismul, ca expresie a loialitatii fata de stat; corespunde idealului antic de „virtus“;

accentul pus pe obligatii si responsabilitati;

obligativitatea participarii civice;

existenta unor raporturi civice care unesc membrii comunitatii politice (ceea ce presupune
interdependente, ierarhii, negocieri de roluri, control public, contract civic si social);

asumarea ordinii civice si a responsabilitatii comune (engl. „ownership“).

b) Modelul liberal a fost sustinut de iluministi. Se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi:

egalitatea tuturor indivizilor;

guvernarea este legitimata prin acordul fiecarui individ;

existenta unei tensiuni intre indivizi si stat, exprimata printr-o negociere continua a drepturilor si
obligatiilor;

focus pe drepturi, nu pe obligatii;

incurajarea indivizilor sa-si depaseasca conditia sociala si statutul civic, prin emancipare

politica;

exercitarea mutual benefica a drepturilor individuale (drepturile unei persoane nu trebuie sa aduca
atingere drepturilor altor persoane).

c) Modelul comunitarist pune accentul pe drepturile colective ale comunitatilor constituite istoric. El a

fost promovat indeosebi in societatile multiculturale (de exemplu,
Canada, Australia), care recunosc drepturile colective ale entitatilor etnice si culturale. Acest model
presupune urmatoarele trasaturi:

recunoaste drepturile colective ca baza de referinta (drepturile omului sunt drepturi individuale care se
exercita insa colectiv);

cetatenia este conditionata de apartenenta la o comunitate culturala (nu doar la una politica);

accentul este pus pe identitatile colective;

comunitatea constituie mediul cel mai favorabil expresiei si dezvoltarii personale;

apartenenta la o comunitate nu este predeterminata si imuabila: membrii sai au libertatea

de a alege si a decide conform propriilor afinitati;

- relatiile intercomunitare sunt mai clare si mai stabile decat relatiile interindividuale (se previne astfel
posibilitatea prejudiciului reciproc prin exercitarea abuziva a drepturilor

ndividuale).

Aceste trei modele au interactionat continuu. Ele au fost combinate intr-o viziune

multidimensionala de catre Marshall, autorul care a reusit sa faca din cetatenie, cheie a dezbaterilor
privind societatea democratica.

2. Notiunea de cetatenie nationala si europeana

Cetatenia („citizenship“) este unul din acele concepte care sufera de pe urma propriei popularitati. Ca
si alti termeni-cheie din stiintele sociale si politice (societatea civila, guvernarea, capitalul social),
cuvantul cetatenie pare accesibil si clar tocmai pentru ca este folosit de toata lumea si in orice
imprejurare.

“Notiunea de cetatenie isi gaseste originea in dreptul intern. Potrivit conceptiei propuse de Aristotel,
cetateanul se definea, prin participarea la functiile judiciare si la cele publice in general. In dreptul
pozitiv, cetatenia continua sa desemneze calitatea juridica ce permite unei persoane sa ia parte la
viata statului, bucurandu-se de drepturi civice si politice si fiind supusa, in schimb, anumitor obligatii
cum ar fi votul obligatoriu sau serviciul militar. Ca regula, cetatenia e recunoscuta de catre stat
cetatenilor sai care, ca membrii ai Cetatii, participa la guvernarea Cetatii.” [2]

In ceea ce priveste notiunile de cetatenie si nationalitate , la inceput, cuvantul care desemna

apartenenta unei persoane la un stat era nationalitatea . Odata cu aparitia statului modern si cu
dezvoltarea principiului nationalitatilor, juristii au incercat sa faca o delimitare si, treptat, s-a renuntat
la cuvantul nationalitate, acesta fiind inlocuit cu cel de cetatean . Pentru ca nationalitatea exprima
apartenenta la un corp social fondat pe alte reguli, in timp ce cetatenia exprima apartenenta juridica la
un stat. Doctrina juridica franceza este cea care a fundamentat diferenta dintre conceptele de
cetatenie si nationalitate, chiar daca astazi aceeasi doctrina si practica juridica le utilizeaza ca
sinonime.

Astfel, sunt des utilizate exprimari precum cetateni romani, cetateni straini, apatrizi. Cetateanul roman
este cel care are cetatenie romana. Cetateanul strain este persoana, de exemplu, de cetatenie
franceza aflata pe teritoriul Romaniei. Apatridul este persoana care nu are nici o cetatenie.

Conditia existentiala a cetateniei este capacitatea de a avea drepturi (drepturi subiective conform
teoriei pozitive a dreptului) si de a le putea pune in aplicare.

Pe cale de consecinta, cetatenia europeana exista in masura in care titularii sai se pot bucura de
drepturile care deriva din acest statut. Am putea intelege din cele mentionate mai sus ca se face
referire la valoarea juridica si politica continutului actual al cetateniei europene care este concomitent
un statut de drepturi si o institutie politica.

Cetatenia europeana a fost definita prin „Tratatul asupra Uniunii Europene, semnat in 1992 la
Maastricht reprezentand o inovatie conceptuala majora a Tratatului asupra Uniunii Europene.

Incluzand drepturi, obligatii si participarea la viata politica, cetatenia europeana vizeaza consolidarea
imaginii si a identitatii Uniunii Europene si implicarea mai profunda a cetateanului in procesul de
integrare europeana.

Primul paragraf al articolului 17 din Tratatul instituind CE defineste  cetateanul european ca fiind „acea
persoana care are nationalitatea (n.n. cetatenia) unui stat membru”. Cu toate acestea, printr-o
Declaratie anexata in anul 1992 Tratatului de la Maastricht, cu ocazia Conferintei
Interguvernamentale, se reaminteste faptul ca, de fiecare data cand se face referire la cetatenii
statelor membre, problema de a stii daca o persoana are cetatenia unui stat membru sau a altuia nu
se va rezolva decat facandu-se referire la dreptul national al statului membru in cauza.

Cetatenia europeana in literatura de specialitate a fost conceputa fie ca o simpla legatura intre un
individ si un anumit stat, fie ca o legatura politica, ori ca o calitate a pesroanei sau si alta opinie
precizeaza ca cetatenia „poate fi definita ca fiind legatura juridica dintre cei care fac parte dintr-un
stat si acel stat”[4] .

Asa cum am putea vedea si in doctrina de specialitate conceptul de cetatenie este asimilat celui de
nationalitate deoarece cele doua concepte se refera la conditia sau la statutul persoanei fizice sau
juridice in raportul sau cu statul, deci aceste doua notiuni sunt folosite ca sinonime, dar in urma
Tratatului de la Maastricht s-a avut in vedere si deosebirea dintre aceste doua notiuni.

Tratatul de la Maastricht a introdus termenul de cetatenie europeana in scopul intaririi existente intre
Uniunea Europeana si cetatenii statelor membre fara insa sa defineasca aceasta notiune. In Tratat se
precizeaza ca  „este cetateanul Uniunii orice persoana care are cetatenia unui stat membru”, precum
si faptul ca „cetatenii Uniunii se bucura de drepturi si sunt supusi obligatiilor prevazute de prezentul
tratat.”

Daca Tratatul de la Maastricht introduce cetatenia europeana atunci putem observa ca Tratatul de la
Amsterdam face distinctia intre cetatenia europeana si cetatenia nationala.

Trebuie inteles ca cetatenii Uniunii Euuropene beneficiaza de o dubla cetatenie, la cetatenia statului
membru se adauga cetatenia europeana.

„In principiu, cele doua tipuri de cetatenie n-ar trebui sa se confunde. Cetatenia europeana este
reglementata de dreptul Uniunii Europene (dreptul comunitar european), in care-si gaseste izvoarele;
iar cetatenia nationala apartine exclusiv dreptului national.” [6]
Sa nu ne gandim ca cetatenia europeana  inlatura vreun drept al cetateniei nationale ci mai mult ofera
drepturi suplimentare.

„Cetatenia europeana este un corolar al nationalitatii unui stat membru. Conform art. 8.11 CE (noul
[7]
art. 17), „este cetateanul al Uniunii Europene orice persoana avand cetatenia unui stat membru”   .

Cetatenii statelor membre UE sunt simultan cetateni ai tarilor lor si ai UE. Cetatenia europeana
completeaza cetatenia nationala, acordand fiecarui individ drepturi specifice la nivelul UE.

Cei care aleg sa impace caracterul national cu cel european sunt destul de numerosi, iar propunerile
lor destul de diversificate. De pilda, Cristophe Bertossi subliniaza ca meritul cetateniei europene este
de a fi marcat ruptura cu monopolul cetateniei nationale. Contestandu-i noutatea, el subliniaza totusi
importanta autonomizarii cetateniei nationale, ceea ce ar putea deschide perspective unor forme
veritabil noi de cetatenie, ca de pilda cea de rezidenta. Cetatenia europeana este un hibrid, deoarece
ea comporta in acelasi timp un element supranational (drepturi politice pentru cetatenii europeni), un
element national (derivat din propria-i definitie) si un element local (care le-ar permite cetatenilor
europeni sa fie inscrisi intr-o cetatenie de rezidenta).

Problema acestei abordari ar fi insa ca titularii cetateniei europene nu sunt intotdeauna usor
identificabili, ceea ce ridica riscul discriminarii unora dintre ei. Sunt vizati mai ales acei rezidenti de
origine extra-comunitara dintr-un stat membru. Se vorbeste in acest caz de doua tipuri de rezidenti cu
un statut diferit. Dupa Olivier Lluansi o solutie ar fi oferirea unui statut de rezident al Uniunii Europene
care ar inlocui nationalitatea ca criteriu de definire al cetateanului european.

Philippe Herzog propune sa se mearga in doua directii, adica, la nivel national sa se deschida natiunea
(in sensul de a largi intr-o oarecare masura conceptiile nationale), iar la nivel european sa se incerce
crearea unei societati veritabile si “introducerea in cadrul institutiilor comune devenite mai
reprezentative, a unor posibilitati inedite de participare” [8].

Printr-o Declaratie anexata in anul 1992 Tratatului de la Maastricht, cu ocazia Conferintei

Interguvemamentale, se reaminteste faptul ca, de fiecare data cand se face referire la cetatenii
statelor membre, problema de a sti daca o persoana are cetatenia unui stat membru sau a altuia nu
se va rezolva decat facandu-se referire la dreptul national al statului membru in cauza.In Declaratie s-
a subliniat faptul ca cetatenia Uniunii este un concept politic si juridic diferit de cel al cetateniei in
sensul Constitutiei Regatului Danemarcei si a sistemului juridic danez si ca nici o dispozitie a Tratatului
asupra Uniunii Europene nu implica angajamentul de a crea o cetatenie a Uniunii in sensul cetateniei
unui stat membru. Tot atunci, s-a adaugat si faptul ca cetatenia Uniunii nu confera nici unui cetatean
dintr-un alt stat membru dreptul de a obtine cetatenia daneza sau alte drepturi, obligatii ori avantaje
proprii cetatenilor danezi in temeiul normelor constitutionale, juridice si administrative din aceasta
tara.

Din perspectiva istorica, notiunea moderna de „cetatenie' coincide cu Revolutia franceza si cu nasterea
statului modem si de drept. Este evident faptul ca, odata cu Revolutia franceza, raporturile dintre
individ si aparatul statal au inregistrat profunde transformari. Astfel, s-a consolidat conceptul de
subiect de drept, care poate fi definit ca fiind entitatea, atat fizica, cat si juridica, „unitara careia ii
revin o serie de drepturi si de obligatii” [9]raportate la politica statala. inca din prima jumatate a
secolului al XlX-lea, esenta cetateniei se regaseste intr-o serie de situatii juridice, active sau pasive,
care ii disting pe cei care poseda o astfel de calitate de cei care nu au fost investiti cu aceasta (strainii,
apatrizii sau alte subiecte private de cetatenie). Dupa aceasta etapa, individul nu mai este considerat,
din punct de vedere juridic, ca fiind singur, pentru ca el este plasat intr-un spatiu determinat sau
apartine unei anumite clase sociale, iar raportul direct dintre stat si individ incepe sa dobandeasca
substantialitate.

Cetatenia ramane, in acest fel, singurul „statut' care genereaza societatea, distrugand orice legaturi
feudale. Potrivit doctrinarului italian Betti, prin statut se intelege „pozitia juridica speciala pe care o
persoana o primeste, independent de vointa sa, in raport cu o comunitate de persoane organizata
juridic' .

O definitie, considerata exacta de distinsul profesor Ioan Muraru, precizeaza ca cetatenia este
„legatura politica si juridica permanenta dintre o persoana fizica si un anumit stat. Aceasta legatura se
exprima prin totalitatea drepturilor si a obligatiilor reciproce dintre o persoana si statul al carui
cetatean este si, mai mult. este o legatura juridica speciala, reflectata pe plan extern, pastrata si
prelungita oriunde s-ar gasi persoana, in statul sau de origine, in alt stat, pe mare, in cer sau in
cosmos'40.

3. Clasificare juridica si politica a cetateniei europene

Cetatenia europeana nu este o noutate la nivel comunitar. Aceasta poate fi identificata sub forma unei
noi dezvoltari istorice a conceptului de cetatenie, prin modificarea dimensiunilor si a formelor
dispozitiilor juridice si politice. Cetatenia europeana nu poate fi inteleasa daca este privita numai din
punct de vedere juridic. Acest lucru se intampla pentru ca cetatenia europeana are si o puternica
semnificatia politica, iar principiile sale stau la baza valorilor politice si ale unei democratii moderne
care constituie temeiul procesului de integrare.

Drumul politic si juridic pentru   recunoasterea oficiala a unei serii de drepturi de care cetatenii uniunii
se pot bucura indiferent de cetatenia nationala si indiferent, de statul membru in care se afla, s-a
dovedit mai anevoios decat s-a crezut initial. Consiliul European de la Fontainebleau (iunie 1984), prin
Comitetul Adonnino, a facut primul pas, intocmind un plan care viza facilitarea liberei circulatii a
persoanelor, o mai buna informare, stimularea invatarii limbilor straine, armonizarea unor simboluri
comunitare: imn, drapel, pasaport etc. Deciziile politice au avut un rol important in istoria cetateniei
europene, putem face referire la limbile nationale  din noile state formate in secolul XIX, sau la
tricolorul national (referinta la triada valorilor Revolutiei Franceze: libertate-egalitate fraternitate),
care a aparut simultan in drapelul majoritatii republicilor fondate dupa dezmembrarea imperiilor
europene din sec. XIX si inceputul sec. XX.