DREPT ADMINISTRATIV

CURS I 1. CARACTERISTICI GENERALE ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE 1.1. Conceptul de administraie public Administraia public s-a dezvoltat ca o anex a puterii executive, pe msura extinderii sarcinilor pe care guvernarea i le-a asumat sau a celor care i-au fost impuse ntr-un fel sau altul de ctre societate. Categoria de administraiei public are valoare fundamental pentru dreptul administrativ, normele acestei ramuri de drept fiind cele care reglementeaz principalele relaii sociale din sfera administraiei publice. Conceptul de administraie public are mai multe accepiuni. n limbajul curent, a administra nseamn a conduce, a organiza, a dirija activiti publice i particulare. n orice compartiment al vieii sociale, procesul complex al administrriiadministraiaconst ntr-o activitate raional i eficient de utilizare a resurselor umane, materiale i financiare, n scopul obinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime. Doctrina consider c n coninutul complex al administraiei se cuprind imperativele: a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona, a controla. Perfecionarea structurii i activitii administraiei sunt posibile prin aplicarea principiilor i criteriilor tiinei administraiei, care cerceteaz ntregul coninut al administraiei, n scopul optimizrii, utiliznd investigaii sociologice i alte forme moderne de cunoatere. Pentru nelegerea complexitii fenomenului cercetat. tiina administraiei nu se mrginete numai la studierea aspectelor juridice ale administraiei, ci examineaz interferenele subsistemului administraiei cu mediul social, politic, juridic, cu componentele sistemului global. Noiunea de administraie este mai larg dect aceea de administraie public, ea cuprinznd i administraia particular. Ca orice activitate uman, att administraia public, ct i administraia particular urmresc un scop, utiliznd anumite mijloace. Dar, sub raportul finalitii i al resurselor folosite, exist diferene eseniale ntre ele.. Spre deosebire de administraia privat, administraia public urmrete satisfacerea interesului public, a utilitii publice, n mod dezinteresat, inclusiv prin realizarea de servicii publice. Mobilul activitii administraiei publice este satisfacerea, n mod regulat i continuu, a unor cerine eseniale, comune ntregii colectivitii umane, care exced prin amploarea lor, sunt nerentabile i nimeni nu s-ar oferii s le asigure. Noiunea de administraie public este susceptibil a cpta dou sensuri unul material i unul formal. n sens material, prin administraie public nelegem acea activitate care const n principal n organizarea i asigurarea executrii, dar i n executarea nemijlocit a prevederilor Constituiei, ale tuturor actelor normative i ale celorlalte acte juridice emise de autoritile statului de drept, activitate realizat de ctre autoritile administraiei publice prin aciuni cu caracter de dispoziie sau aciuni cu caracter de prestaie. 1

Prin activitile executive cu caracter de dispoziie se organizeaz executarea legii, stabilindu-se reguli de conduit pentru teri. Aceste activiti se realizeaz prin acte juridice, operaiuni administrative, fapte materiale nfptuite de titularii funciilor publice din sistemul organelor administraiei publice. Administraia public n sens material nu se poate reduce la activiti executive de dispoziie, de prescripie, ci ea const i n diferite prestaii realizate pe baza i n executarea legii, pentru satisfacerea interesului general, prin asigurarea de servicii publice. n sens formal, administraia public poate fi neleas ca un sistem de organe, de instituii, cuprinznd diverse structuri administrative care realizeaz activitatea de organizare a executrii i de executare n concret a legii. Sub acest aspect formal vom descifra deci, cele dou elemente componente eseniale i indispensabile ale administraiei publice i anume elementul structuralorganic i elementul funcional. n general, activitatea administrativ este compus din dou activiti deosebite: activitatea executiv i activitatea de dispoziie. Activitatea executiv, const n aplicarea direct a legilor la cazuri concrete, iar forma juridic a realizrii ei ar fi actul administrativ normativ. Activitatea de dispoziie, reprezint dreptul organului executiv de a lua msuri n legtur cu activitatea administrativ, iar forma juridic a realizrii ei ar fi actul administrativ individual. Coninutul activitii executive este stabilit n funcie de rolul i poziia diferitelor organe n sistemul administraiei de stat. Astfel, organele executive situate pe treapta inferioar a sistemului i care nu au alte organe n subordine realizeaz activitatea executiv prin aplicarea concret a legilor la cazuri concrete. Autoritile administraiei situate pe o treapt superioar au, n afar de aplicarea legilor la cazuri concrete, i dreptul de a da ndrumri obligatorii sau dispoziii organelor i instituiilor subordonate, sau altfel spus, au dreptul de a emite acte administrative cu caracter normativ. Spre deosebire de administraia statului totalitar, unde aceasta este ntotdeauna la dispoziia exclusiv a puterii unice, fiind organizat centralizat i unitar la nivelul ntregii colectiviti naionale i, pe cale de consecin, constituie ntotdeauna o administraie de stat n condiiile statului de drept, n care separaia puterilor, descentralizarea serviciilor administrative i autonomia administrativ constituie coordonate fundamentale, structurile organizatorice i funcionale ale administraiei sunt amenajate att la nivelul statului, deci al colectivitii naionale, situaie n care avem administraia public central sau teritorial de stat, ct i la nivelul colectivitilor locale, unde este organizat i funcioneaz administraia public local. n consecin, putem concluziona c la acest moment, n Romnia, administraia public nu mai este n totalitate de stat, ea cuprinznd administraia de stat, precum i administraia public local ca administraie a colectivitilor locale. Administraia public are ca obiect realizarea valorilor politice, care exprim interesele generale ale societii, interese care sunt formulate prin diferite reglementri elaborate de puterea legiuitoare sau de administraia nsi, ca norme subsidiare legii. 1.2. Principii fundamentale ale administraiei publice Transformarea administraiei publice dintr-un instrument de opresiune n slujitoare a statului de drept presupune aezarea la baza acesteia a unor principii fundamentale, prin a cror aplicare aciunea raional i eficient a administraiei publice s poat genera prosperitatea n toate domeniile vieii sociale. a. Principiul legalitii 2

Legalitatea reprezint un principiu fundamental care st la baza fenomenului administrativ i cruia i se subordoneaz aciunea administraiei publice. Administraia public, supus rigorilor acestui principiu, att sub latura ei material, ct i sub cea formal, trebuie s se ntemeieze pe legeidentificat cu noiunea de dreptcare reprezint o baz de referin n aprecierea acesteia. Legalitatea este sinonim cu regularitatea juridic i presupune c aciunea administraiei s in seam de dou elemente: obligaia de conformare la lege i obligaia de iniiativ pentru asigurarea aplicrii legii. Legiuitorul constituant a definit statul romn ca stat de drept, dndu-i acest concept valoarea de principiu constituional. Exigenele statului de drept presupun ca, n activitatea sa, administraia public s respecte strict legalitatea, iar, n cazul nclcrii ei, s fie constituite mecanismele care s asigure restabilirea acesteia. Dac legalitatea activitii administraiei publice este supus controlului jurisdicional, oportunitatea, dimpotriv, este exclus de la acest control. Sfera oportunitii, a puterii discreionare a administraiei publice este forte larg i, ca atare, exist posibilitatea de a se confunda cu abuzul, manifestndu-se excesul de putere. Prin putere discreionar a administraiei se nelege puterea de a alege ntre mai multe decizii sau mai multe comportamente conforme cu legea. n exercitarea competenei sale de alegere, decidentul se nscrie n coordonatele dreptului, astfel c nu poate face dect ce i permite legea. Legalitatea presupune i posibilitatea ca cel nemulumit de activitatea administraiei, manifestat n actele acesteia s aib la dispoziie o aciune n justiie, care s declaneze controlul legalitii actelor, uneori acest lucru fiind realizat din oficiu. b. Principiul proporionalitii n msura n care administraia public dispune de puteri ce i permit s asigure promovarea interesului general, uneori putnd aduce atingere drepturilor i intereselor ceteneti, ea nu trebuie s uzeze de acestea dect n limitele necesare, atingerile aduse acestor drepturi i liberti devenind ilegale atunci cnd sunt excesive n raport cu finalitatea aciunii administrative. Este necesar ca administraia public s acioneze n astfel de situaii cu respectarea principiului proporionalitii. c. Principul permanenei i continuitii Acest principiu exprim perenitatea activitilor de organizare a executrii i de executare n concret a legii, realizat de ctre administraia public. Raiunea existenei societii organizate statal nu poate fi neleas fr satisfacerea unor nevoi comune, printr-o colaborare n comun a membrilor corpului social. Administraia public trebuie s fie continu, prompt i energic deoarece ea reprezint necontenit statul, att n exterior ct i n interior. Tocmai pentru a asigura desfurarea regulat i continu a aciunii sale, administraia public se bucur de un regim juridic special, regimul administrativ care i permite s efectueze acte unilaterale, n regim derogatoriu de la dreptul comun. Fa de un peisaj politic schimbtor, administraia public reprezint continuitatea, permanena i stabilitatea, ceea ce i sporete influena n societate. d. Principiul subsidiaritii Subsidiaritatea are la baz ideea fundamental n conformitate cu care decizia n ceea ce privete realizarea propriilor interese trebuie s aparin persoanei, comunitii care sunt cele mai apropiate de nivelul de aplicare a deciziei. Principiul subsidiaritii i gsete o definiie n Carta European a Autonomiei Locale, care stipuleaz la art. 4, intitulat ntinderea autonomiei locale: exercitarea responsabilitilor publice 3

trebuie, de o manier general, s revin, de preferin, autoritilor celor mai aproape de ceteni. Atribuirea unei responsabiliti ctre alte autoriti trebuie s in seam de amploarea i de natura sarcinii precum i de cerinele de eficacitate i de economie. Descentralizarea realizat prin aplicarea principiului subsidiaritii se nscrie ntr-o politic general, n care, n paralel cu tendina de reducere a sferei de intervenie statal, individul i nevoile sale, mai ales n ceea ce privete echilibrul ntre furnizarea de servicii i obligaiuni financiare ce le corespund reprezint finalitatea aciunii administraiei publice. 2. CADRUL JURIDIC AL ADMINISTRAIEI PUBLICE 2.1. Dreptul administrativ ramur a dreptului public Juristconsultul roman Domitius Ulpianus a fost primul care a fcut distincia dintre dreptul civil i dreptul public, definind jus privatum ca ramur a dreptului care privete interesele indivizilor i jus publicum ca ramur a dreptului care privete interesele statului. Din sfera dreptului public, care cuprinde dreptul constituional, dreptul penal, dreptul fiscal, trebuie precizat i dreptul administrativ care, prin obiectul su propriu i modul de aplicare se deosebete de celelalte ramuri. O prim distincie a fost fcut n literatura de specialitate cu privire la faptul c dreptul constituional este cel care organizeaz, iar dreptul administrativ cel care lucreaz1. n ceea ce privete deosebirea dintre dreptul fiscal, prin care se reglementeaz raporturile dintre stat (prin administraia sa specializat) i contribuabili i dreptul administrativ, precizm c acesta conine normele de organizare i funcionare pentru nsi organele fiscale (ale statului sau ale unitilor administrativteritoriale). n ce privete distincia care trebuie fcut ntre dreptul penal i dreptul administrativ, elementul esenial l constituie sanciunea; dreptul penal reglementeaz modul de sancionare a persoanelor care ncalc legea penal, n timp ce dreptul administrativ sancioneaz persoanele care ncalc normele de drept administrativ. Ceea ce este comun tuturor ramurilor de drept public este faptul c n raporturile juridice n care unul din subieci este statul sau alt autoritate public, nu funcioneaz principiul egalitii prilor. 2.2. Definiia dreptului administrativ Dreptul administrativ poate fi definit ca ramura dreptului public care reglementeaz relaiile sociale din sfera administraiei publice, precum i pe cele de natur contractual dintre autoritile administraiei publice, sau alte autoriti statale, pe de o parte i cei vtmai n drepturile lor prin acte administrative ale acestor autoriti, pe de alt parte2. Trebuie amintit c definirea obiectului dreptului administrativ nu este suficient pentru caracterizarea acestuia atta timp ct normele dreptului administrativ interfereaz cu normele celorlalte ramuri de drept. Comparativ cu obiectul altor ramuri ale dreptului public, dreptul administrativ este mult mai larg, deoarece cuprinde practic toate domeniile vieii economice, sociale, culturale, politice, religioase, profesionale etc.
1 2

Anibal Terodorescu Tratat de drept administrative, Bucureti, 1929, pag.15. Antonie Iorgovan Drept administrative, vol. I, 1993, pag. 130.

2.3. Elementele constitutive ale dreptului administrativ 2.3.1. Izvoarele dreptului administrativ n dreptul administrativ ca i n celelalte ramuri ale dreptului, se regsesc ca elemente constitutive izvoarele, normele specifice i raporturile juridice specifice. Prin noiunea de izvor al dreptului administrativ se nelege aceea form de exprimare prin care se exteriorizeaz o norm de drept administrativ. Din punct de vedere al acestei forme distingem izvoare scrise i izvoare nescrise. n ceea ce privete izvoarele scrise, acestea sunt ntodeauna forma de exprimare a unei autoriti publice (stat, Parlament, Guvern, Preedinie, Minister, Prefect, Consiliu judeean sau local, primar). n ceea ce privete fora juridic a fiecrui izvor de drept administrativ, trebuie avut n vedere poziia autoritii publice n sistemul internaional i/sau naional. Izvoarele dreptului administrativ sunt considerate de doctrina juridic a fi urmtoarele: a) Constituialegea fundamentalst la baza reglementrilor din toate ramurile de drept; b) Legea. Att legile organice ct i legile ordinare pot fi izvoare ale dreptului administrativ, atunci cnd cuprind norme juridice care reglementeaz relaii sociale care fac obiectul administraiei publice; c) Ordonanele Guvernului sunt acte administrative i ca atare cuprind norme juridice aparinnd acestei ramuri de drept; d) Hotrrile Guvernului cu caracter normativ; e) Ordinele i instruciunile administraiei ministeriale; f) Ordinele cu coninut normativ emise de prefeci; g) Hotrrile consiliilor judee, municipale, oreneti i comunale. Caracterul de act normativ i implicit de izvor de drept al decretului Preedintelui Romniei i al dispoziiei primarului a generat controverse n literatura de specialitate.

2.3.2. Normele juridice de drept administrativ Vorbind despre norma juridic n genere, putem considera c aceasta este o regul general i obligatorie de conduit, al crui scop este acela de a asigura ordinea social, regul ce poate fi adus la ndeplinire pe cale statal n caz de nevoie prin constrngere1. Norma de drept administrativ, ca specie a normei juridice, se caracterizeaz prin elementele specifice i anume prin faptul c are ca obiect administraia public, are ca subiect o autoritate a administraiei publice i are ca scop realizarea funciei executive a statului. Stricto sensu, normele de drept administrativ se pot clasifica n: - norme cu caracter organic, referitoare la nfiinarea, organizarea, modificarea i desfiinarea autoritilor din sistemul administraiei publice; - norme cu caracter material, prin care se stabilesc atribuii, drepturi i obligaii, sarcini i scop (n genere competena unei autoriti a administraiei publice). - norme cu caracter procesual, prin care se definesc proceduri specifice de emitere a actelor administrative i comitere a faptelor administrative, de modificare i control a acestora, de sancionare i de anulare;
1

Nicola Popa Teoria general a dreptului, Ed. ACTAMI, Bucureti, pag. 159

- norme de reglementare a raporturilor dintre autoritile administraiei publice i persoane fizice sau juridice; Din punct de vedere al sferei de cuprindere, normele de drept administrativ se clasific n trei categorii: - norme cu caracter general, adic acelea care se refer la un domeniu larg de raporturi sociale; - norme cu caracter special, adic acelea care reglementeaz o sfer ngust de raporturi sociale; - norme cu caracter excepional, adoptate de regul n regim de urgen pentru a reglementa o situaie social neobinuit. Dup gradul lor de impunere, normele dreptului administrativ pot fi: - norme cu caracter imperativ, adic norme obligatorii de executat sau de realizat; - norme cu caracter prohibitiv, adic acelea prin care se interzic anumite fapte sau acte administrative; - norme cu caracter permisiv, prin care subiectelor raporturilor juridice administrative li se permite s fac sau s nu fac un anumit act/fapt. Normele dreptului administrativ au o structur asemntoare normei juridice n general cuprind o ipotez, o dispoziie i o sanciune (cazul tipic). Ipoteza descrie mprejurrile n care se aplic norma, precum i condiiile n care urmeaz a se realiza dispoziia i aplica sanciunea. mprejurrile la care face referire ipoteza pot fi determinate sau subnelese. Dispoziia reprezint coninutul normei, deoarece n ea, se prevd drepturile i obligaiile subiectelor raporturilor de drept administrativ. Dup caracterul su obligatoriu, dispoziia poate s ordone (adic s impun o anumit conduit), poate s interzic a nu face ceva, sau poate s permit o anumit conduit1. Sanciunea este cel de al treilea element structural al normei juridice i cuprinde, de regul, pedeapsa aplicabil pentru nclcarea dispoziiei. 2.3.3. Raporturile de drept administrativ Raporturile de drept administrativ pot fi definite ca specie a raporturilor juridice care reglementeaz relaiile sociale ce fac obiectul administraiei publice n cadrul crora unul dintre subiecte este statul, autoritile publice sau instituiile statului. Ca orice raport juridic, raportul de drept administrativ trebuie s aib cel puin dou subiecte, un obiect i un coninut. Subiectele raportului de drept administrativ care se afl n interiorul sistemului administraiei publice se afl de regul n relaie de supraordonaresubordonare (de exemplu ministerul este supraordonat serviciului public de specialitate descentralizat n teritoriu). Subiectele de drept administrativ acioneaz n virtutea autoritii de care se bucur, a prerogativelor de putere, care i dau dreptul de a dispune asupra subiectului subordonat. n cazul n care unul din subiecte este o autoritate de stat iar cealalt parte o persoan fizic/juridic din afara sistemului administraiei publice, se pot nate raporturi de colaborare sau cooperare i nu doar de subordonare. Obiectul raporturilor de drept administrativ rezid n conduita prilor. Unii autori au considerat c obiectul nu este un element necesar raportului juridic, sau c acesta ar putea fi constituit din bunurile materiale care sunt vizate de respectivul raport. Desigur c atunci cnd conduita privete lucruri materiale pot aprea ca obiect derivat, dar obiectul raportului rmne conduita.

Nicola Popa Teoria general a dreptului, Ed. ACTAMI, Bucureti, pag. 162

Coninutul raporturilor de drept administrativ se constituie din totalitatea drepturilor i obligaiilor care se nasc, se modific sau se sting ntre subiectele raporturilor. Specificitatea coninutului raportului de drept administrativ const n obligarea subiectului de drept public de a-i exercita drepturile subiective (nu numai de ai ndeplinii obligaiile). Nerealizarea drepturilor subiective ale autoritilor publice (ca i nclcarea obligaiilor) prejudiciaz att funcionarea administraiei, ct i realizarea sarcinilor sale sociale, fiind n consecin sancionat prin lege. 2.3.4. Dialectica raporturilor de drept administrativ Raporturile juridice n general au o dialectic proprie, n sensul c ele se nasc, se modific i nceteaz n timp i spaiu n condiii determinate. Naterea raportului de drept administrativ este posibil din iniiativa unui subiect care aparine sistemului administraiei publice, sau a unui subiect din afara acestuia. Important de reinut este faptul c indiferent de iniiator, pentru naterea unui raport specific dreptului administrativ este necesar apariia unei relaii sociale care aparine administraiei publice. Modificarea raporturilor de drept administrativ este determinat fie de schimbarea unuia dintre subiecte (de exemplu, o autoritate public preia atribuiile alteia), fie prin schimbarea unor drepturi i obligaii ce formeaz raportul de drept administrativ (de exemplu n cazul unei modificri legislative care atrage dup sine modificarea actului administrativ). ncetarea raportului de drept administrativ intervine n mai multe situaii: - la mplinirea termenului (ex. la sfritul perioadei de concesiune a unui imobil sau serviciu public). - prin revocare, atunci cnd autoritatea public i nceteaz participarea la raportul juridic prin voin proprie sau prin efectul legii). - prin anularea de ctre o instan judectoreasc a raportului juridic pe motiv de nclcare a legii, - prin dispariia unuia dintre subiectele raportului juridic (ex. moartea contravenientului determin stingerea obligaiei de a executa sanciunea contravenional).

CURS II UNITILE ADMINISTRATIVTERITORIALE 2.1. Organizarea administrativ-teritorial Legea nr. 215/2001 cu privire la administraia public prevede mprirea administrativteritorial a rii astfel: unitile admninistrativ-teritoriale sunt comunele, oraele i judeele. Comunele pot fi formate din unul sau mai multe sate i ctune. Unele orae pot fi declarate municipii, n condiiile legii. Municipiile pot avea subdiviziuni administrativ-teritoriale, a cror delimitare i organizare se stabilesc prin lege. Delimitarea comunelor, oraelor i judeelor se stabilesc prin lege. Orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora se poate efectua numai n temeiul legii i cu consultarea prealabil a cetenilor din unitile administrativ teritoriale respective, prin referendumuri care se organizeaz potrivit legii. Comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice de drept public. Ele au deplin capacitate, posed un patrimoniu i au iniiativ n tot ceea ce prevede administrarea intereselor publice locale, exercitnd, n condiiile legii, autoritatea n limitele administrativ teritoriale stabilite. Ca persoane juridice au n proprietate bunuri din domeniul privat, iar ca persoane juridice de drept public sunt proprietare pe bunurile din domeniul public de interes local potrivit legii. 2.1.1. Definiia noiunii de organizare administrativ-teritorial Organizarea administrativ-teritorial a rii reprezint delimitarea teritoriului n uniti administrativ-teritoriale pentru stabilirea n acestea a organelor administraiei publice centrale i locale, n scopul realizrii funciilor statului, n folosul satisfacerii cerinelor i intereselor particulare i generale ale cetenilor. Organizarea administrativ a teritoriului nseamn utilizarea unor aciuni raionale i eficiente n interesul general al societii i al colectivitii umane locale legate ntre ele prin interese specifice. Aceste interese, care se deosebesc prin aezare geografic, preocupri tradiionale i actuale ale populaiei, potenialul economic, tradiii i preocupri culturale etc, sunt promovate de organele locale ale administraiei publice n concordan cu cerinele cetenilor din localitile respective. Organizarea administrativ a teritoriului se realizeaz printr-un ansamblu de norme juridice ale dreptului administrativ. 2.1.2. Funciile organizrii administrativ-teritoriale Organizarea administrativ-teritorial are urmtoarele funcii: Rezolv rapid i eficient probleme ridicate de colectivitile locale i problemele complexe ale statului; Asigur, alturi de ageni economici, dezvoltarea economico-social a localitilor;

Prin managementul administraiei publice locale se asigur exercitarea atribuiilor conducerii: diagnoza, previziunea, programarea, organizarea, comanda, coordonarea i controlul iceea ce este important pregtirea, adoptarea i aplicarea deciziei administrative, a politicii publice; Realizarea unui echilibru ntre dezvoltarea unor centre urbane i a restului rii sau ntre diferitele zone, precum i rezolvarea problemelor ce se ridic n administrarea marilor orae, a expansiunii economice i demografice; Asigur funcionarea aparatului de stat i ndeplinirea funciilor acestuia; 8

 Este factorul care determin existena i organizarea ierarhic a ntregului sistem de organe ale administraiei publice locale i centrale, fixnd cadrul teritorial i de competen a acestor organe. 2.1.3. Factori ca influeneaz organizarea administrativ-teritorial Organizarea administrativ-teritorial a rii, n cadrul cruia se organizeaz i funcioneaz puterea de stat, este influenat de urmtorii factori: Teritoriul, n limitele cruia este organizat; Colectivitile umane locale ale cror interese specifice le gestioneaz i le satisface; Forma de guvernmnt care fixeaz modul de organizare a aparatului de stat; Exercitarea atribuiilor statului, a conducerii politice i administrative colectivitilor umane, constituie potrivit legii n localiti, determin delimitarea teritoriului statului n unitile administrativ teritoriale, cu scopul stabilirii n acestea a organelor administraiei publice. Funcia principal a acestor organe este conducerea i gestionarea interesului public. Existena unor interese locale specifice diferitelor zone ale teritoriului statului constituie o cauz important, care determin constituirea unor uniti administrativ-teritoriale i colectiviti locale. Organizarea administrativ-teritorial se realizeaz, n primul rnd, din raiuni politice, pentru stabilirea competenei teritoriale a autoritilor administraiei publice centrale i locale, cu scopul satisfacerii intereselor colectivitilor umane, concretizate n politici fiabile elaborate i adoptate de autoritile publice ale statului. 2.1.4. Delimitarea comunelor, oraelor i judeelor Delimitarea unitilor administrativ-teritorialecomun, ora, judepresupune stabilirea limitelor teritoriale nluntrul crora fiineaz i i exercit competenele autoritile publice recunoscute de lege. Aceste limite definesc totodat domiciliul persoanelor care locuiesc pe acest teritoriu i constituie suportul material principal pe care se afl patrimoniul acestei colectiviti, recunoscut ca atare. Cu alte cuvinte, fiecare unitate administrativ-teritorial cuprinde, ca elemente definitorii, cte un segment din elementele statuluiteritoriu, populaie, baza material necesar satisfacerii nevoilor populaiei care triete pe acest teritoriu, iar competenele cu care sunt investite autoritile publice din unitile administrativ-teritoriale nu sunt altceva dect expresia suveranitii statului exercitat la acest nivel. Mai trebuie reinut i faptul c unele autoriti administrativ-teritoriale sunt constituite ca atare n mod natural, aa cum este cazul comunei formate dintr-un singur sat i a oraului, n timp ce altele sunt creaii artificiale, prin voina legiuitorului (comune formate din mai multe sate i mai ales judeele). Dei constituirea i delimitarea unitilor administrativ-teritoriale este, de regul, o operaie artificial, aceasta nu se face n mod arbitrar i ntmpltor. Cel abilitat s o fac trebuie s aib n vedere o multitudine de factori obiectivi, de criterii i trsturi specifice care caracterizeaz una sau mai multe unitile administrativ-teritoriale. Astfel, cu privire la organizarea i delimitarea comunelor i oraelor trebuie s ia in considerare i s analizeze: Configuraia reliefului i reelei hidrografice existente pe teritoriul comunei sau oraului; Accesibilitatea satelor i a ctunelor componente la reedina comunei sau oraului i a acestora din urm la reeaua de localiti din jude; Populaia oraului sau comunei, structura acestuia i potenialul forei de munc; Baza de resurse naturale, care s asigure puterea economic necesar comunei sau oraului respectiv; 9

 Dotarea edilitar destinat gospodriilor i starea cldirilor, existena unitilor de nvmnt, cultur, sntate, gradul de modernizare a strzilor etc; Meninerea relaiilor tradiionale, de colaborare ntre locuitorii comunei sau oraului; Limitele administrative n care a funcionat comuna sau oraul, dup caz, de-a lungul istoriei sale i rezultatele economice-sociale, culturale i spirituale realizate n evoluia sa. Cu privire la organizarea i delimitarea judeelor, sunt de reinut, n mod deosebit, acele criterii care evideniaz urmtoarele cerine: Organizarea judeelor s se fac avndu-se n vedere configuraia reliefului i reeaua hidrografic existent; Determinarea i luarea n calcul a gradului de polarizare a zonelor de influen i de interese ale principalelor localiti, n special a oraelor i nscrierea pe ct posibil a acestora n cadrul aceluiai jude; Asigurarea unei lesnicioase accesibiliti a localitilor la reedina judeului n raport de drumurile publice, ci ferate i navigabile; Pstrarea i dezvoltarea relaiilor tradiionale culturale, spirituale, comerciale etc, ntre locuitorii aezrilor din teritoriu; Asigurarea punerii n valoare, n condiii de eficien, a surselor naturale specifice (pduri, zone de exploatare minier etc). Luarea n considerare i efectuarea unei evaluri ale rezultatelor economice, sociale, culturale, spirituale ale acestei forme de organizare. Unitile administrativ-teritoriale, oricare ar fi acestea (comun, ora jude) trebuie s fie viabile, s aib un potenial material i uman puternic, care s le asigure satisfacerea corespunztoare a cerinelor ndreptite ale locuitorilor, dezvoltarea lor continu. Art. 20 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 prevede c Delimitarea teritorial a comunelor, oraelor i judeelor se stabilete prin lege. Orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora se poate efectua numai prin lege i numai dup consultarea prealabil a cetenilor din unitile administrativ-teritoriale respective prin referendum, care se organizeaz potrivit legii Aceast prevedere este cuprins i n Cartea European a Autonomiei Locale, dispoziiile Legii nr. 215/2001 armonizndu-se cu aceasta att n litera ct i n spiritul ei. 2.2. Colectivitatea uman, subiect i obiect al dreptului administrativ 2.2.1. Teritoriul asigur condiiile necesare pentru constituirea colectivitilor umane, care se definesc ca fiind comuniti umane nchegate prin tradiii, relaii economice, administrative etc. Colectivitatea uman este definit din punct de vedere sociologic ca fiind un grup de oameni cu interese, credine sau norme de via comune. O comunitate reprezint totalitatea locuitorilor dintr-o localitate, provincie sau ar , sau un grup de oameni care triesc ntr-o anumit localitate sau arie geografic ( Mic dicionar enciclopedic, Editura tiinific i enciclopedic, Bucureti, 1978, pag. 223). 2.2.2. Tipurile colectivitii umane ca subiect i obiect al administraiei publice locale n structura organizaional teritorial-administrativ a Romniei sunt constituite i funcioneaz urmtoarele tipuri de colectiviti umane: Judeul este o unitate administrativ-teritorial intermediar, ntre stat i unitile teritoriale de baz: localitile urbane i rurale pe care le nglobeaz. Judeul este alctuit din orae i comune. 10

n Romnia sunt organizate 41 de judee inclusiv Bucuretiul. Toate aceste uniti administrativteritoriale sunt clasificate, n raport de numrul locuitorilor, n urmtoarele categorii: - Comunele: - cu pn la 3.000 de locuitori (categoria a III-a); - ntre 3.001 i 7.000 locuitori (categoria a II-a); - ntre 7.001 i 15.000 locuitori (categoria a I-a); - peste 15.000 de locuitori; - Oraele: - cu pn la 10.000 de locuitori (categoria a III-a); - ntre 10.001 i 30.000 de locuitori (categoria a II-a); - paste 30.000 de locuitori (categoria a I-a); - Municipiile: - cu pn la 100.000 locuitori (categoria a III-a); - ntre 100.001 i 200.000 locuitori (categoria a II-a); - ntre 200.001. i 300.000 locuitori (categoria a I-a); - peste 300.000 locuitori; - Judeele: - pn la 500.000 locuitori (categoria a II-a); - peste 500.000 locuitori (categoria a I-a); Din punct de vedere al colectivitilor umane, judeul constituie chintesena cooperrii localitilor urbane i rurale dintr-o anumit zon logic, legate ntre ele interese economice, culturale, tradiionale etc. Asemenea localiti se asociaz n scop de ntrajutorare, de amplificare a resurselor de care dispun: umane, materiale i financiare, pentru a realiza mpreun obiectivele sociale folositoare pe care singure nu le-ar putea nfptui. Tendina natural a colectivitilor umane este de a se autoadministra pe baza principiului autonomiei locale, fiind ncredinate c interesele lor specifice nu pot fi mai bine cunoscute i satisfcute dect de ele nsele. Pe aceste temeiuri se justific i se fundamenteaz rolul i valoarea judeului i a autonomiei locale de care colectivitile umane doresc s dispun i s o aplice efectiv. Din punct de vedere al statului, judeul are o dubl nsemntate i importan ca unitate administrativ-teritorial intermediar. n acest cadru, interesele generale din jude se mbin, n mod armonios, conducerea central cu autonomia local. Judeul faciliteaz i realizeaz operativitatea prin aplicarea nemijlocit, prompt a deciziilor organelor centrale ale administraiei publice, nfptuindu-se totodat apropierea acestor organe de colectivitile umane locale. Spre deosebire de localitile urbane i rurale, centre de populaie bine conturate ca realiti sociale, judeul cuprinde un numr din aceste localiti, cu terenurile nconjurtoare, aa cum au fost delimitate prin lege, ca uniti administrativteritoriale, cu scopul realizrii unei administraii unitare i eficiente a unor zone complexe. Potrivit legii nr. 2/1968, judeul, este o unitate administrativteritorial alctuit din orae i comune n funcie de condiiile geografice, economice i socialpolitice ori de legturi culturale i tradiionale ale populaiei. Aceast definiie dat de lege se limiteaz la modul de alctuire a judeului. O definiie n care se pun n eviden toate elementele care sunt eseniale n alctuirea judeului ar putea fi: judeul este organizat prin lege ca unitate administrativteritorial, complex, nglobnd n suprafaa sa orae cu zone preurbane i comune cu zone agricole, cu o denumire i o reedin n care i au sediul autoritile locale ale administraiei publice ce servesc interesele populaiei judeene; judeul pstreaz o legtur direct cu organele centrale ale administraiei publice. 11

Municipiul. La definirea noiunii de municipiu trebuie s avem n vedere mprejurarea c acestea constituie cea mai mare unitate administrativteritorial urban, de baz, organizat ca atare prin lege. Municipiul se caracterizeaz printr-un complex urban, dup cum judeul se caracterizeaz printr-un complex urbanrural. Municipiul este, aadar, un ora cu un numr mare de locuitori, organizat prin lege, cu o denumire i personalitate juridic, cu o importan deosebit n viaa economic, socialpolitic, cultural artistic i tiinific a rii, exercitnd o aciune de urbanizare asupra zonei nconjurtoare. Municipiile n care i au sediile autoritile publice ale judeului sunt municipii reedin de jude. Oraul. Potrivit Legii nr. 2/1968, oraul este un centru de populaie mai dezvoltat din punct de vedere economic, socialcultural i edilitar gospodresc. Oraul poate fi definit ca un centru de populaie cu activiti sociale complexeeconomice, politicoadministrative, culturaleducative i tiinifice cu o denumire i personalitate juridic, fiind organizat de lege ca unitate administrativteritorial ( Mihai Oroveanu, Organizarea administrativ teritorial a R.S.R., Ed. tinific i enciclopedic, 1986, pag. 111- 113, 320321). Comuna este unitatea administrativteritorial care cuprinde populaia unit prin comuniti de interese i tradiii, fiind alctuit din unul sau mai multe sate, n funcie de condiiile economice, sociale, culturale, geografice i demografice. Prin organizarea comunei se asigur dezvoltarea economic i social cultural a localitii rurale. Comuna se definete ca o unitate teritorial rural, cu o denumire i personalitate juridic, organizat prin lege ca unitate administrativteritorial (M. Oroveanu, op. cit. pag. 321). Dispoziiile art. 18, alin. (2) din Legea 215/2001 rivind administraia public local prevd posibilitatea ca n componena comunelor s intre sate i ctune, fr a preciza ce se nelege prin ctun i mai ales, prin ce se deosebete ctunul de sat. Satul este o comunitate teritorial cu activiti ndeosebi agricole, fiinnd, n mod statornic, indiferent de numrul locuitorilor, care poart o denumire proprie. 2.3. Calitatea de persoan juridic a unitilor administrativteritoriale Comunele, oraele i judeele, ca uniti administrativteritoriale, au calitatea de persoane juridice, ntruct sunt colectiviti umane care au o organizare i conducere proprie, precum i un patrimoniu distinct de al altor persoane juridice, care asigur realizarea scopului pe care i l-au propus la constituire. Ca entiti intrinseci i componente ale statului, unitile administrativteritoriale i autoritile publice care le reprezint, au ca i acestea, iniiativ n tot ceea ce privete administrarea intereselor publice locale, exercitnd, n condiiile legii, autoritatea n limitele administrativteritoriale stabilite. Ca persoane juridice civile, comunele, oraele i judeele au n proprietate bunuri din domeniul privat, iar ca persoane juridice de drept public sunt proprietare ale bunurilor din domeniul public de interes local, potrivit legii. n virtutea atribuiilor de drept public, comunele, oraele i judeele (prin autoritile lor reprezentative) exercit, n condiiile legii, autoritatea n limitele administrativteritoriale stabilite, avnd drept de comand asupra celorlalte persoane fizice i juridice din teritoriu. n virtutea atribuiilor de drept privat, comunele, oraele i judeele (prin autoritile lor reprezentative) apar ca subiecte de drept civil, ca proprietare ale bunurilor care constituie domeniul privat. 12

Trebuie reinut c dei unitile administrativteritoriale exercit (prin autoritile lor reprezentative) aceste dou categorii de atribuii, nu trebuie s se trag concluzia c dac au dou personaliti juridice, una de drept public i una de drept privat, comunele, oraele i judeele au o singur personalitate juridic, dar fac dou feluri de acte juridice: prin unele i exercit autoritatea cu care sunt abilitate de stat, dnd ordine (acte de autoritate), prin altele se preocup de gestiunea patrimoniului (acte de vnzarecumprare, nchiriere, concesionare etc. ). n ambele cazuri, autoritile administraiei publice comunale, oreneti i judeene slujesc interesul colectivitilor umane constituite n aceste uniti administrativteritoriale. 2.4. Centralizare i descentralizare 2.4.1. Centralizarea administraiei publice n esen, centralizarea n administraia public nseamn, n plan organizatoric, subordonarea ierarhic a autoritilor locale fa de cele centrale i numirea funcionarilor publici din conducerea autoritilor locale de cele centrale, crora i se subordoneaz i le dau socoteal de modul cum conduc, iar n plan funcional, emiterea actului de decizie de ctre autoritile centrale i executarea lui de ctre cele locale. Actele emise de autoritile locale, n regimul centralizrii (atunci cnd acestea primesc competena de a le emite) pot fi anulate de autoritile centrale (n virtutea dreptului de control ierarhic) ori de cte ori nu sunt n concordan cu decizia centrului. a) avantajele centralizrii administrative - centralizarea asigur funcionarea serviciilor publice sub un singur dirijor, ceilali membrii ai orchestrei interpretndu-i partitura sub bagheta acestuia, fapt ce asigur o funcionare coordonat prompt i eficient a serviciilor publice; - funcionarea pe principiul subordonrii ierarhice a serviciilor publice are drept consecin nlturarea suprapunerilor de acelai nivel, precum i a paralelismelor, reducerea numrului lor la strictul necesar, cu efecte benefice pe planul cheltuielilor financiare necesare pentru organizarea i funcionarea acestora. - regimul centralizrii n administraia public asigur unitatea de scop i aciune a autoritilor centrale i locale ale statului de la toate verigile componente ale sistemului; o asemenea unitate fiind indispensabil n vremuri tulburi, n timp de crize interne sau externe, cnd este necesar o mai mare afirmare a puterii i unitii statului (E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Certnui, 1944, p. 72). - conducerea centralizat, pe principiul subordonrii ierarhice, asigur pe planul exercitrii dreptului de control, mai multe trepte de efectuare a controlului i de luare a msurilor legale corespunztoare. b) dezavantajele centralizrii administrative - n regimul organizrii i funcionrii centralizate a administraiei publice interesele locale nu-i pot gsii o rezolvare optim, deoarece autoritile centrale nu pot cunoate n specificitatea lor aceste interese, pe de o parte, iar pe de alt parte, chiar dac le-ar cunoate acestea difer de la o localitate la alta, de la o zon la alta i ele nu-i pot gsi dect o reflectare parial n msurile luate de autoritile centrale; - concentrarea la nivel central, a modului de conducere a unor servicii publice de interes local are ca urmare direct supraaglomerarea autoritilor centrale i, implicit, rezolvarea cu ntrziere i superficialitate a problemelor care s-ar rezolva mai operativ i mai bine de autoritile locale; - structurile administrative centralizate au o stabilitate mai mare (mai ales atunci cnd acestea sunt numite, nu alese) fapt ce face ca birocraia i rutina s-i gseasc teren mai fertil; - ntr-un regim administrativ centralizat, bazat pe numirea funcionarilor publici de sus n jos de ctre centru, cetenii nu mai particip la administrarea treburilor lor sunt trecui pe linie moart, lipsii de iniiativ, condamnai la inerie i pasivitate. 13

2.4.2. Descentralizarea administraiei publice Descentralizarea n administraia public este un regim juridic opus centralizrii, n care rezolvarea problemelor locale nu se mai face de funcionari numii de la centru ci de ctre cei alei n corpul electoral sau desemnai de acetia. n regim juridic autoritile locale nu mai sunt subordonate celor centrale, iar actelor lor (chiar neconfirmate cu legea) nu mai pot fi anulate de acestea din urm, n cadrul sistemului administrativ, ci de ctre autoriti din afara acestuia, din sfera altei puteria puterii judectoreti ori n cadrul unui sistem jurisdicional special constituit. n acest regim administrativ, statul confer unor autoriti publice i dreptul de exercitare a puterii publice n unele probleme, cum sunt cele referitoare la ordinea public, stabilirea impozitelor, administrarea domeniului public etc. Acest regim juridic, administrativ, se fundamenteaz, n plan material, pe un patrimoniu propriu al unitilor administrativteritoriale, distinct de cel al statului, care asigur, de fapt mijloacele necesare (materiale i financiare) pentru satisfacerea intereselor i trebuinelor locale. Descentralizarea administrativ const, n esen, n recunoaterea personalitii juridice a unitilor administrativteritoriale (inclusiv a unui patrimoniu care le aparine), existena autoritilor publice care le reprezint i care nu fac parte dintr-un sistem ierarhic subordonat centrului, dar care sunt supuse unui control special (tutel administrativ), precum i transferarea unor servicii publice din competena autoritilor centrale ctre cele locale. Pe baza celor de mai sus, se poate spune c gradul descentralizrii administrative depinde de: - numrul serviciilor publice date n competena autoritilor locale; cu ct numrul acestora este mai mare, cu att va fi mai mare i descentralizarea, i invers, cu ct numrul acestor servicii publice va fii mai mic, cu att i descentralizarea este mai mic; - modul cum sunt organizate autoritile publice locale i raporturile lor cu cele centrale; autoritile locale pot fi alese (caz n care descentralizarea este mai mare) sau numite de autoritile centrale (caz n care descentralizarea este mai mic); - n cazul cnd autoritile locale sunt alese, poate exista condiia ca ele s fie confirmate de autoritile centrale (situaia n care descentralizarea sufer o ngrdire). De asemenea, dac autoritatea central are dreptul de a dizolva, demite, suspenda autoritatea local i cu ct aceste drepturi se exercit mai frecvent, descentralizarea va fi mai mic. - forma n care se exercit controlul specific: controlul special efectuat de autoritatea central (tutela administrativ); cnd privete numai legalitatea actelor emise de autoritatea local, descentralizarea este mai mare dect atunci cnd privete oportunitatea lor; cnd organul de control (tutel) are dreptul numai s aprobe sau s suspende actul autoritii locale, descentralizarea va fi mai mare dect atunci cnd poate s anuleze actul.; cu ct numrul actelor prevzute de lege asupra crora se exercit controlul (tutela) este mai mare, cu att i descentralizarea administrativ va fi mai mic, i invers, cu ct numrul acestor acte va fi mai mic, cu att descentralizarea administrativ va fi mai mare; cu ct este mai mare numrul cazurilor de refuz de aprobare a actelor, ori al celor de suspendare sau de anulare a acestora, cu att descentralizarea este mai mic. a) avantajele descentralizrii administrative - ntr-o descentralizare administrativ se pot rezolva n condiii mai bune interesele locale, serviciile publice locale putnd fi conduse mai bine de autoritile locale ntr-un regim n care acestea nu au obligaia s se conformeze ordinelor i instruciunilor de la centru; - msurile i deciziile pot fi luate mai operativ de ctre autoritile locale ntruct acestea nu mai sunt nevoite s atepte aprobri, n acest, sens de la centru. 14

- ntr-un regim de descentralizare, resursele materiale i financiare i chiar fora de munc pot fi folosite cu mai mare eficien i s rspund unor nevoi prioritare, pe care autoritile locale le cunosc i le simt mai bine dect autoritile centrale; - funcionarii publici, alei sau numii, n regimul descentralizrii administrative, pe un termen limitat, nltur n msur mai mare fenomenele birocratice i rutiniere n activitatea local, aducnd de fiecare dat un suflu nou n gestionarea treburilor locale; - participarea locuitorilor (prin alegeri) la desemnarea autoritilor locale le accentueaz spiritul de responsabilitate i iniiativ pentru viaa public a cetii i-i determin s caute i s gseasc n ei nii soluii la problemele cu care se confrunt; b) dezavantajele descentralizrii administrative - ntr-un regim descentralizat, autonom, aciunea puterii centrale este mai ngreunat deoarece nu n toate cazurile acestea se racordeaz n totul la aciunile autoritilor locale, mai ales cnd i descentralizarea are un grad mai pronunat; - alegerea autoritilor descentralizate, sublinia prof. Tarangul introduce n administraia local politica de partid, care acapareaz i viciaz totul. Lipsa de competen i de rspundere, demagogia i servilismul sunt unele din cele mai mari inconveniente ale acestui mod de recrutare a autoritilor descentralizate; - uneori, n localitile mici, este greu de gsit specialiti n administraia public, care s poat gira serviciile publice, pe care descentralizarea (mai mare) o pune pe seama autoritilor; - pe planul gestionrii patrimoniului i al finanelor, descentralizarea sporete numrul autoritilor cu patrimoniu propriu i buget propriu, fapt ce ngreuneaz realizarea unui control eficient asupra utilizrii banului public i formarea unui control eficient asupra utilizrii banului public i formarea unei viziuni corecte, mai real asupra finanelor rii. 2.4.3. Regimuri intermediare de administraie public a) Desconcentrarea n administraia public Desconcentrarea constituie un regim administrativ care se situeaz ntre centralizare administrativ i descentralizare administrativ. Am putea spune cu alte cuvinte, c desconcentrarea este o centralizare atenuat sau o slab descentralizare. Ceea ce o apropie de centralizare este faptul c titularii puterii locale nu sunt alei de electoratul local, ci numii de la centru. Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul c titularii puterii locale (dei numii de la centru) au competena s rezolve ei problemele (sau unele din probleme) locale, fr s le mai nainteze n acest scop efului su ierarhic de la centru, dar este supus controlului acestuia i obligat s se conformeze actelor superiorului lui. Este vorba deci de un transfer de decizie. n cazul desconcentrrii autoritatea public local rmne parte integrant n sistemul ierarhiei centrale. Deciziile date n competena autoritii publice locale sunt luate de aceasta sub puterea ierarhic a autoritii centrale. Autoritatea central poate s dea celei locale, ordine, instruciuni etc cu privire la deciziile pe care le va lua autoritatea local avnd i dreptul de control asupra deciziilor luate de aceasta. b) Tutela administrativ Tutela administrativ este o instituie a dreptului public n baza creia autoritatea central a administraiei publice (de regul Guvernul sau Ministerul Justiiei) i reprezentanii locali ai acesteia, au dreptul de a controla activitatea autoritilor administraiei publice locale, autonome, descentralizate. 15

Problema tutelei administrative se pune numai ntre acele autoriti administrative ntre care nu exist subordonare ierarhic, ntre un subiect din sfera puterii executive i unul din afara acestuia. Ca atare nu poate fi vorba de tutel administrativ ntre organele centrale ale puterii executive Guvern, ministere i cele care exercit aceast putere la nivel judeean sau local prefect, servicii deconcentrate ale ministerelor. Raporturile dintre acestea sunt raporturi de subordonare ierarhic, iar controlul organelor centrale asupra celor locale este un control ierarhic, cu toate trsturile i efectele ce-l caracterizeaz. Regimul de tutel administrativ este i mai apropiat de cel de descentralizare. n acest regim, titularii autoritilor locale nu sunt numii de la centru, ci desemnai de nsi autoritatea local. Ei au, n principiu, competena s rezolve problemele locale, emind ei nii acte administrative, ns numai dup ce aceste acte au fost aprobate n prealabil, de autoritatea central prevzut de lege. Tutela administrativ const, n esen, n dreptul autoritilor tutelare de a aproba, anula sau suspenda anumite acte ale autoritilor descentralizate, pentru motivele de nelegalitate nu (i) pentru motivele de oportunitate. Fiind o excepie de la principiul autonomiei autoritilor descentralizate, tutela administrativ se exercit numai de autoritile prevzute de lege, numai n cazurile prevzute de lege (adic numai pentru nelegalitate nu i pentru oportunitate) i numai asupra actelor prevzute de lege. Prin cerina aprobrii prealabile a actelor emise de autoritatea local aflate sub tutel de ctre autoritatea central abilitat prin lege, tutela administrativ se aproprie de regimul centralizrii, iar aceast apropiere este i mai mare atunci cnd numrul actelor pentru care este nevoie de aceast aprobare este excesiv. Cnd numrul actelor administrative supuse regimului de tutel se menine n limite minime, rezumndu-se doar la cele care sunt nemijlocit legate de un interes general (ex. ordine i linite public), lsndu-se autoritilor locale rezolvarea problemelor economice i sociale care le privesc, regimul de tutel se aproprie de cel al descentralizrii. Controlul de tutel este un control necesar, o independen complet a autoritilor descentralizate, spunea prof. E.D. Tarangul, ar aduce anarhia n stat. Autoritile centrale au dreptul i chiar datoria s aib un control asupra activitii autoritilor descentralizate (E.D. Tarangul, op. cit. p.82). Acest control, continua profesorul Tarangul este necesar din mai multe considerente: -n primul rnd, pentru c autoritile descetralizate gireaz servicii publice, care trebuie s funcioneze n mod regulat i continuu n interesul general. Statul este, direct interesat pentru buna funcionare a acestor servicii publice. - n al doilea rnd, n cazul descetralizrii autoritile centrale sunt obligate s vegheze ca nu cumva interesele locale sau regionale s fie satisfcute n detrimentul i pe seama intereselor generale; - n al treilea rnd, puterea central trebuie s vegheze ca autoritile locale s satisfac n condiii mai bune diferitele nevoi locale, ca autoritile locale s-i fac pe deplin datoria, deoarece i satisfacerea nevoilor locale intereseaz statul; - n al patrulea rnd, autoritatea central trebuie s vegheze la meninerea unitii statului i s reprime orice tendin centrifug a autoritilor descentralizate. O autonomie prea mare, spunea acelai profesor, poate s fie cauza unor orientri politice n contradicie cu politica de stat a autoritilor centrale. Acest control, concluziona profesorul Tarangul, pe care statul este obligat, s-l exercite asupra autoritilor descentralizate, trebuie s fie un control special, compatibil cu principiul autonomiei autoritilor descentralizate. El trebuie s fie de aa natur nct s ngrdeasc i s micoreze autonomia administraiilor descentralizate, fr ca s o defiineze.

16

CURS III STRUCTURA SISTEMULUI ADMINISTRAIEI PUBLICE Administraia public reprezint ansamblul de organisme care, sub autoritatea guvernanilor, asigur serviciile de interes general ale colectivitilor umane. 3.1. Structura teritorial ntruct puterea de comand administrativ aparine, n limitele constituionale, statului i colectivitilor locale, vom identifica ca subsisteme componente ale sistemului administraiei publice, dup cum urmeaz: subsistemul administraiei publice statale; subsistemul administraiei publice locale. Subsistemul administraiei publice statale grupeaz persoanele administrative care au competene de gestionare i soluionare a serviciilor publice de interes general, care privesc colectivitatea naional ca ansamblu. Componentele acestui subsistem se pot grupa pe mai multe paliere, dup importana atribuiilor cu care sunt investite: Palierul central a) Preedintele Romniei i Guvernul ca autoriti supreme, cu competen general n ordinea administrativ. Att Preedintele Romniei, ct i Guvernul exercit funcii politice, dar i administrative. b) Administraia public central de specialitate cuprinde, potrivit Constituiei Romniei, organisme care pe plan administrativ sunt specializate n vederea realizrii unui serviciu sau a unui grup de servicii publice: - autoriti administrative autonome, organizate i nfiinate potrivit dispoziiilor art. 115, alin. (2) i art. 116, alin. (3) din Constituie; - ministerele, care se organizeaz numai n subordinea Guvernului; - persoane administrative organizate n subordinea Guvernului ori a ministerelor, potrivit dispoziiilor art. 115, alin. (2) din Constituie. c) Palierul teritorial La acest palier se situeaz persoanele administrative rezultate ca urmare a deconcentrrii administrative i a constituirii de servicii, exterioare autoritilor palierului central, n unitile administrativteritoriale: - prefectul; - serviciile ministeriale deconcentrate n unitile administrativteritoriale (direcii judeene, inspectorate, oficii etc.). Subsistemul administraiei publice, rezultat al procesului descentralizrii administrative, cuprinde dou categorii de persoane administrative (numite autoriti ale administraiei publice localeart. 120 din Constituia Romniei), situate la nivelul colectivitilor teritoriale: - autoriti deliberative: consiliul judeean, consiliul orenesc, consiliul municipal, consiliul comunal; - autoriti executive: primarii comunelor, oraelor i municipiilor. 3.2. Structura funcional Statul i colectivitile teritoriale n general nu i asum direct executarea serviciilor publice. n aceste condiii, pentru realizarea serviciilor lor pe linia administraiei publice, acetia pot personaliza ageni ai lor, dndu-le competen, crend persoane administrative funcionale, care gestioneaz serviciile publice. Aceste persoane administrative sunt: 17

- instituia public; - regia autonom; Avnd competen, instituiile publice i regiile autonome exercit puterea administrativ ncredinat n nume propriu. Activitatea instituiilor publice i regiilor autonome este supus controlului statului sau colectivitilor locale n subordinea, coordonarea sau sub autoritatea crora se afl. 3.2. Autoritatea public. Definiie i noiune Noiunea de autoritate public este folosit n Constituia Romniei n dou accepiuni: - n titlul consacrat drepturilor i libertilor fundamentale, care are n vedere un sens larg, autoritate public este orice organ (inclusiv funcionar public sau agent) care are prerogative de putere public, indiferent dac este prevzut sau nu de Constituie, - iar n titlul III se are n vedere un sens mai restrns, autoritile publice fiind considerate organele prin care se exercit funciile statului. n literatura de specialitate din domeniul dreptului administrativ ntlnim i definiii potrivit creia organele de stat care nfptuiesc, n concret, activitatea puterii executive a administraiei publice centrale i locale sunt autoriti ale administraiei publice. (dr. Valentin Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1993, p. 66). Aceast definiie cuprinde i explic anumite trsturi specifice ale acestor autoriti i anume: a) autoritile administraiei publice sunt organe de stat, ceea ce implic, pentru asigurarea sarcinilor lor specifice, posibilitatea de a folosii fora statului; b) autoritile administraiei publice sunt nfiinate prin lege sau n baza legii, pentru c nfiinarea lor n alt mod le-ar lipsii de autoritatea public de care are nevoie n ndeplinirea atribuiilor ce le revin; c) ntreaga activitate a acestor autoriti se desfoar n baza i n executarea legii. Aceast trstur este desprins din aceea c nsi activitatea puterii executiveale crei sarcini le nfptuiesc autoritile administraiei publicese desfoar pe baza legii; d) actele juridice adoptate sau emise de aceste autoriti sunt supuse controlului de legalitate prevzut de lege; e) activitatea acestor autoriti ale administraiei publice este realizat n practic de un personal de specialitatefuncionari publici; f) ntreaga activitate a acestor autoriti ale administraiei publice se desfoar n interesul statului, judeului, oraului sau comunei, precum i al cetenilor (persoane fizice i juridice) ca membri ai acestor colectiviti umane locale. n practic, atunci cnd ne ntrebm dac o autoritate public este sau nu o autoritate a administraiei publice, trebuie s observm dac aceast autoritate ntrunete trsturile la care ne-am referit, pentru c, aa cum vom constata cnd vom analiza instituiile i regiile autonome de interes public, vom observa c i acestea ntrunesc unele reguli din trsturile prezentate, fr a fi ns autoriti ale administraiei publice. Dei aceste autoriti au o denumire comun, autoriti ale administraiei publice, n practic, ntre ele exist deosebiri determinate de modul lor de formare, organizare i competen. Cu alte cuvinte autoritile administraiei se clasific n mai multe tipuri, dup mai multe criterii: A. modul lor de formare. Potrivit acestui criteriu, vom constata c autoritile administraiei publice sunt de dou feluri: a) autoriti ale administraiei publice alese, cum sunt consiliile locale, judeene sau primarii; b) autoriti ale administraiei publice numite, cum sunt minitri, conductorii celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, prefecii etc. 18

B. natura autoritilor administraiei publice. Potrivit acestui criteriu, autoritile administraiei publice se mpart n: a) autoriti ale administraiei publice colegiale, alctuite din mai multe persoane, cum sunt Guvernul, consiliile locale etc.; b) autoriti ale administraiei publice unipersonale, adic acele organe conduse de o singur persoan: minitrii, prefeci, primari, conductori ai instituiilor i organelor specializate ale administraiei publice centrale sau ale serviciilor deconcentrate ale acestora. ntre cele dou criterii de clasificare a autoritilor administraiei publice exist o strns legtur. Astfel, autoritile colegiale sunt alese, n timp ce autoritile unipersonale sunt numite, cu excepia primarilor care sunt alei. c) dup competena teritorial autoritile administraiei publice se mpart n: - autoriti centrale, care au competen pe ntreg teritoriul rii, fr deosebire c aceast competen este, din punct de vedere al competenei materiale, general sau de specialitate; - autoriti locale, a cror competen se exercit, cu deosebirea menionat la autoritile centrale, n limitele unitii administrativteritoriale n care funcioneaz: jude, ora, comun. d) dup criteriul competenei materiale, autoritile se mpart n: - autoriti cu competen general, care sunt autoriti ale administraiei publice competente n toate sau aproape toate domeniile de realizare a atribuiilor puterii executive-a administraiei publice. Din aceast categorie fac parte: guvernul, consiliile locale i judeene. - autoriti cu competen de specialitate, care sunt autoriti ale administraiei publice create pentru a realiza numai o laturde specialitatea activitii puterii executive a administraiei publice. Aceste autoriti sunt: ministerele, alte organe de specialitate care se organizeaz n subordinea Guvernului sau a ministerelor , servicii publice deconcentrate ale ministerelor i ale alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale care sunt organizate n unitile administrativteritorial. Studiul i cunoaterea clasificrii autoritilor administraiei publice prezint pe lng interesul teoretic, i un deosebit caracter practic, att pentru modul de formare i de organizare , ct i, mai ales, al activitii i al actelor juridice pe care acestea le adopt sau le emit. Astfel, vom observa c autoritile colegiale, care i desfoar activitatea prin ntrunirea majoritii persoanelor care o compun, adopt acte administrative ca urmare a deliberrii lor, pe cnd autoritile unipersonale emit acte administrative ca urmare a deciziei lor. O trstur comun a activitii acestor autoriti este c, la ambele categorii de autoriti, aceast activitate se desfoar pe baza i n vederea executrii legii. 3.3. Sistemul autoritilor administraiei publice Organele administraiei publice, ca subieci ai raporturilor juridice de drept administrativ, sunt constituite ntr-un sistem, ceea ce nseamn c ntre acestea sunt statornicite, n conformitate cu prevederile legale, anumite raporturi de subordonare, colaborare sau participare; n orice caz aceste raporturi se statornicesc i se realizeaz numai n interiorul sistemului, fapt ce asigur tocmai funcionalitatea acestui sistem. Elementele componente ale sistemului administraiei publice sunt: Guvernul, ministerele, alte organe centrale ale puterii executive, organele administraiei locale i unitile economice i instituiile social culturale de stat organizate n regii autonome i societi comerciale cu capital de stat. Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice pe ntreg teritoriul rii i n toate domeniile de activitate; deci este un organ cu competen material general, pe care o exercit n conformitate cu prevederile legale. 19

Fa de Guvern, sunt legate, ntr-un fel sau altul, toate celelalte organe ale administraiei publice, legturile avnd trsturi specifice de la o categorie de organe la alta. Ministerele sunt organe ale administraiei publice centrale de specialitate care exercit, n conformitate cu legea, administraia public n domeniile de activitate de care rspund. Ministerele au deci, competen material special. Pentru a conduce, coordona i ndruma activitatea n domeniul propriu de activitate, de sus pn jos, ministerele i organizeaz n unitile administrativteritoriale, n conformitate cu prevederile legale, organe (servicii) deconcentrate, care au rolul de a asigura realizarea puterii executive n aceste uniti administrativteritoriale. Tocmai de aceea aceste servicii se subordoneaz direct ministerelor de resort, alctuind un sistem cu puternice legturi att n plan organizatoric ct i funcional. Ct privete celelalte organe ale administraiei publice centrale precizm c, n general, au aceleai trsturi ca i ministerele, att sub raport organizatoric ct i funcional, au tot o competen material special, fiind organizate n anumite domenii i ramuri de activitate n subordinea Guvernului sau a ministerelor. Organele administraiei publice locale i judeene sunt organizate i funcioneaz n unitile administrativteritoriale (comune, orae, municipii i judee), n conformitate cu prevederile legale, n scopul de a conduce i administra problemele acestor colectiviti. Potrivit prevederilor Constituiei i Legii nr. 215/2001 a administraiei publice locale, autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae sunt consiliile locale alese i primarii alei; n judee funcioneaz consilii judeene ca autoriti ale administraiei publice, pentru coordonarea activitii consiliilor locale, comunale i oreneti, n vederea realizrii de servicii publice de interes judeean. Totodat, Constituia i Legea nr. 215/2001 prevede c, n fiecare jude i n mun. Bucureti, Guvernul numete cte un Prefect ca reprezentant al su n plan local. Totodat, n judee, funcioneaz n subordinea ministerelor sau a altor organe, servicii de specialitate, care prin activitatea lor realizeaz administraia public n unitile administrativ-teritoriale. n partea special a cursului vom analiza n detaliu elementele i trsturile specifice acestor organe. Mai precizm faptul c potrivit legii, raporturile dintre administraia public judeean i cea local au la baz principiile autonomiei, legalitii i colaborrii n rezolvarea problemelor comune, n relaiile dintre administraia public local i cea judeean nu exist raporturi de subordonare. Unitile economice i instituiile socialculturale cu capital de stat Aceast categorie de subieci ai raporturilor de drept administrativ realizeaz acele activiti ale administraiei publice care au, n principal, caracter de prestaie. Atunci cnd prestaiile sunt de natur economic, unitile care le realizeaz sunt organizate ca regii autonome sau societi comerciale, n conformitate cu prevederile Legii nr. 15 i 31/1990. Cnd prestaiile sunt de natur socialcultural ele sunt organizate ca instituii, n cele mai diverse domenii de activitate (spitale, policlinici, aezminte culturale, academii, teatre etc. ), tot n conformitate i n condiiile stabilite prin lege, realiznd fiecare prestaiile specifice domeniului de activitate n care sunt organizate. De precizat este faptul c mijloacele materiale i financiare necesare pentru realizarea scopului n vederea cruia sunt organizate aceste uniti sunt puse la dispoziia lor de ctre stat. Att regiile autonome i societile comerciale ct i instituiile publice pot fi de interes local sau naional. Fiind nfiinate i organizate prin decizia organelor administraiei publice, centrale sau locale, i nzestrate de ctre acestea cu mijloace materiale i financiare necesare este de relevat c aceste uniti economice i instituii socialculturale sunt subordonate organelor care le-au nfiinat i care au drept de control asupra activitii lor. Acest control ns se realizeaz n condiiile existenei unei autonomii 20

funcionale, mbrcnd prin aceasta unele particulariti, aa cum vom vedea cnd vom analiza aceast categorie de subieci ai administraiei publice, particulariti care difer uneori, n cazul instituiilor de pild, chiar de la unele la altele..

21

CURS IV COMPONENTELE SISTEMULUI ADMINISTRAIEI PUBLICE 4.1. PREEDINTELE ROMNIEI Rolul Preedintelui Romniei, potrivit prevederilor art. 80 din Constituia Romniei, republicat, este acela de: - ef al statului; - ef al executivului, alturi de Guvern; - garant al Constituiei i mediator ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate. Preedintele Romniei reprezint statul romn i este garantul independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii. Preedintele Romniei vegheaz la respectarea Constituiei, republicat, i la buna funcionare a autoritilor publice. n acest scop, Preedintele exercit funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate; de a reprezenta statul romn fiind, n acelai timp, garantul independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii. n calitate de ef al statului Preedintele Romniei ndeplinete funcia de reprezentare a statului romn, att n interiorul rii, ct i n exteriorul acesteia, avnd ca atribuii: a) n domeniul politicii externe: Preedintele ncheie tratate internaionale n numele Romniei, negociate de Guvern, i le supune spre ratificare Parlamentului, ntr-un termen rezonabil. Celelalte tratate i acorduri internaionale se ncheie, se aprob sau se ratific potrivit procedurii stabilite prin lege. Preedintele, la propunerea Guvernului, acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai Romniei i aprob nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice. Reprezentanii diplomatici ai altor state sunt acreditai pe lng Preedintele Romniei. b) pe plan intern funcia de ef al statului presupune: o Numirea Guvernului-Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru funcia de primministru i numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de Parlament. n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului, Preedintele revoc i numete, la propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului. Dac prin propunerea de remaniere se schimb structura sau compoziia politic a Guvernului, Preedintele Romniei va putea exercita atribuia amintit mai sus numai pe baza aprobrii prealabile a Parlamentului, acordat la propunerea primului ministru. o Consultarea Guvernului-Preedintele Romniei poate consulta Guvernul cu privire la probleme urgente i de importan deosebit. o Participarea la edinele Guvernului-Preedintele Romniei poate lua parte la edinele Guvernului n care se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea primului-ministru, n alte situaii. Preedintele Romniei prezideaz edinele Guvernului la care particip. o Mesaje-Preedintele Romniei adreseaz Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naiunii. o Dizolvarea Parlamentului-Dup consultarea preedinilor celor dou Camere i a liderilor grupurilor parlamentare, Preedintele Romniei poate s dizolve Parlamentul, dac acesta nu a acordat votul de ncredere pentru formarea Guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare i numai dup 22

respingerea a cel puin dou solicitri de nvestitur. n cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singur dat. Parlamentul nu poate fi dizolvat n ultimele 6 luni ale mandatului Preedintelui Romniei i nici n timpul strii de asediu sau al strii de urgen. o Referendumul-Preedintele Romniei, dup consultarea Parlamentului, poate cere poporului s-i exprime, prin referendum, voina cu privire la probleme de interes naional. o Atribuii n domeniul aprrii-Preedintele Romniei este comandantul forelor armate i ndeplinete funcia de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii. El poate declara, cu aprobarea prealabil a Parlamentului, mobilizarea parial sau general a forelor armate. Numai n cazuri excepionale, hotrrea Preedintelui se supune ulterior aprobrii Parlamentului, n cel mult 5 zile de la adoptare. n caz de agresiune armat ndreptat mpotriva rii, Preedintele Romniei ia msuri pentru respingerea agresiunii i le aduce nentrziat la cunotina Parlamentului, printrun mesaj. n caz de mobilizare sau de rzboi Parlamentul i continu activitatea pe toat durata acestor stri, iar dac nu se afl n sesiune, se convoac de drept n 24 de ore de la declararea lor.. o Msuri excepionale-Preedintele Romniei instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgen, n ntreaga ar ori n unele uniti administrativ-teritoriale, i solicit Parlamentului ncuviinarea msurii adoptate, n cel mult 5 zile de la luarea acesteia. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n cel mult 48 de ore de la instituirea strii de asediu sau a strii de urgen i funcioneaz pe toat durata acestora. o Alte atribuii-Preedintele Romniei ndeplinete i urmtoarele atribuii: -confer decoraii i titluri de onoare; -acord gradele de mareal, de general i de amiral; -numete n funcii publice, n condiiile prevzute de lege; -acord graierea individual. c) Actele Preedintelui. n exercitarea atribuiilor sale, Preedintele Romniei emite decrete care se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena actului. Decretele emise n exercitarea atribuiilor referitoare la politic extern, aprare, msuri excepionale, conferirea de decoraii i titluri de onoare, acordarea gradelor de mareal, general i amiral precum i ce de acordare a graierii individuale se contrasemneaz de primulministru. Decretele Preedintelui Romniei sunt acte juridice cu caracter administrativ, care pot fi supuse controlului de legalitate pe calea aciunii la instana de contencios administrativ, n condiiile Legii nr. 29/1990. d) Funciile de conducere specifice din cadrul Administraiei Prezideniale sunt urmtoarele: Consilier prezidenial, cu rang de ministru; Consilier de stat, cu rang de secretar de stat; Consilierul prezidenial pentru aprare i siguran naional este membru n Consiliul Suprem de Aprare a rii. Numirea sau eliberarea din funcie a consilierilor prezideniali se face de Preedintele Romniei. Personalul Administraiei prezideniale este alctuit din persoane detaate la cererea Preedintelui Romniei, din ministere i alte autoriti publice, precum i din persoane ncadrate direct pe funciile sau posturile pe care urmeaz s le ndeplineasc. Pentru faptele svrite n exercitarea funciei, Preedintele Romniei are att o rspundere politic ct i una juridic. n temeiul art. 84, alin. (2) din Constituie, raportat la 72 din Constituia Romniei, republicat, Preedintele Romniei se bucur de imunitate. Acesta nu poate fi tras la rspundere pentru voturile (n CSAT de exemplu) i pentru opiniile exprimate n exercitarea mandatului. 23

Pentru faptele care nu au legtur cu prerogativele funciei de Preedinte, persoana care exercit funcia urmeaz a rspunde potrivit dreptului comun, ca orice cetean. 4.2. GUVERNUL Evideniind dualismul puterii executive n Romnia, prof. M. Constantinescu i prof. I. Vida susin teza potrivit creia Constituia Romniei a instaurat un regim caracterizat prin bicefalitatea executivului, acesta avnd n componen guvernul i eful statului. Orice alt concepie, care se proclam legal i care extinde componena executiv a statului la autoriti ce se afl n afara Guvernului i a Preedintelui Romniei, nu numai c este fals sub aspect tiinific i anticonstituional, dar contravine necesitii siturii administraiei publice n afara politicului, pentru a se asigura o echitabil derulare a serviciilor publice i o indubitabil neutralitate n satisfacerea cererilor cetenilor i n desfurarea serviciilor publice n sprijinul interesului general. Guvernul i exercit mandatul de la data depunerii jurmntului prevzut la art. 82 din Constituie, republicat, pn la data validrii alegerilor parlamentare generale, dac nu este cumva demis n condiiile art. 110 sau art. 114, alin. (2) din Constituia Romniei, republicat,. Procedura de nvestire a Guvernului cuprinde urmtoarele etape: - desemnarea de ctre Preedintele Romniei a candidatului pentru funcia de primministru; - alctuirea listei noului Guvern i a Programului de Guvernare; - acordarea votului de ncredere al Parlamentului; - depunerea jurmntului n faa Preedintelui Romniei; - numirea Guvernului de ctre Preedintele Romniei, n baza votului de ncredere; Aa cum se poate observa un rol important n procedura de nvestire a Guvernului l are Preedintele rii. Acesta, n virtutea rolului su de a veghea la buna funcionare a autoritilor publice, declaneaz procedura de nvestire i, prin numirea Guvernului pe baza votului de ncredere acordat de Parlament, o ncheie. Sunt incidente n materie dispoziiile art. 80, alin. (2) i 85 din Constituia Romniei, republicat. Aa cum subliniaz autorii studiului anterior evocat, ntre atribuiile exercitate de Preedinte n aceste dou etape exist o diferen esenial. Prima etap este aceea a unor negocieri politice, n cadrul crora, preedintele ndeplinete un rol activ de analiz, selecie i mediere, sfrind cu desemnarea candidatului la funcia de primministru. Conform art. 103 din Constituia Romniei, republicat, ndeplinirea atribuiei corespunztoare acestei funcii nu este arbitrar, ntruct desemnarea candidatului se face de preedinte n urma consultrii partidului care are majoritatea absolut n Parlament ori, dac o asemenea majoritate nu este realizat, a partidelor reprezentate n Parlament. Deci, scopul constituional al acestor consultri l reprezint configurarea sprijinului politic pentru viitorul candidat, respectiv constituirea unei majoriti parlamentare absolute din rndul membrilor celor dou camere, ntruct, potrivit art. 103, alin. (1) din Constituia , republicat, votul de ncredere se acord cu aceast majoritate n edina comun a celor dou camere ale Parlamentului. n cazul n care nici un partid nu deine o atare majoritate, sprijinul politic poate rezulta dintr-o alian parlamentar, ce nu implic reprezentarea n Guvern a tuturor partidelor care l acord, fie dintr-o coaliie de guvernare, cnd partidele ce sprijin Guvernul sunt reprezentate n compoziia politic a acestuia, fie dintr-o combinaie a acestor modaliti.

24

Prin exercitarea atribuiei de desemnare a candidatului la funcia de primministru, Preedintele Romniei prefigureaz sprijinul parlamentarilor de care acesta se va bucura n vederea acordrii votului de ncredere. Alctuirea listei membrilor Guvernului i a Programului de guvernare, faza a doua n procedura de nvestire, este exclusiv n sarcina candidatului desemnat la funcia de primministru. n realizarea acestei sarcini, candidatul la funcia de primministru este inut s aib n vedere programele partidelor politice pe care se va sprijinii n acordarea votului de ncredere, ct i negocierile anterioare purtate de preedinte pentru desemnarea sa, spre a nu le compromite. Termenul pentru ndeplinirea de ctre candidat a acestor obligaii i prezentarea lor n Parlament, a listei noului Guvern i a programului de guvernare este, potrivit alin. (2) al art. 103 din Constituia Romniei, republicat, de 10 zile de la data desemnrii. n aceast etap iniiativa aparine candidatului desemnat att cu privire la ntocmirea listei membrilor guvernului, ce nu se poate face dect cu acordul su, ct i la stabilirea programului de guvernare. Este un aspect important, ntruct justific preeminena primuluiministru n cadrul echipei guvernamentale, potrivit art. 107, alin. (1) din Constituie. Faza parlamentar, a treia i cea mai important n cadrul procedurii de nvestitur, are loc n cel mult 15 zile de la prezentarea listei Guvernului i a programului de guvernare de ctre candidatul la funcia de primministru. Ea cuprinde o procedur prealabil dezbaterii n plenul celor dou Camere reunite n edin comun, n cadrul creia candidaii pentru funciile menionate pe lista guvernului sunt audiai de ctre comisiile permanente de specialitate ale celor dou Camere, n edine comune, n funcie de specificul departamentului sau domeniului de activitate pe care l vor coordona. Dup epuizarea fazei parlamentare urmeaz ultima etap a procedurii de investire, care const n numirea Guvernului de ctre Preedintele Romniei. ncetarea mandatului. Guvernul i exercit mandatul pn la data validrii alegerilor parlamentare generale. Guvernul este demis la data retragerii de Parlament a ncrederii acordate sau dac primulministru se afl ntr-una din situaiile prevzute n articolul 106 ori este n imposibilitatea de a-i exercita atribuiile mai mult de 45 de zile. Guvernul al crui mandat a ncetat, potrivit celor de mai sus, ndeplinete numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, pn la depunerea jurmntului de membrii noului Guvern. Rspunderea membrilor Guvernului. Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului pentru ntreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului rspunde politic solidar cu ceilali membri pentru activitatea Guvernului i pentru actele acestuia. Numai Camera Deputailor, Senatul i Preedintele Romniei au dreptul s cear urmrirea penal a membrilor Guvernului pentru faptele svrite n exerciiul funciei lor. Dac s-a cerut urmrirea penal, Preedintele Romniei poate dispune suspendarea acestora din funcie. Trimiterea n judecat a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din funcie. Competena de judecat aparine naltei Curii de Casaie i Justiie. Cazurile de rspundere i pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerial (Lege nr. 115/1999, republicat). Dup ncetarea mandatului Guvernului sau al unuia dintre membrii, potrivit art. 110 din Constituia Romniei, acetia sunt obligai s prezinte, n termen de 15 zile de la data ncetrii mandatului, situaia privind gestionarea activitii ministeriale de care au rspuns, precum i a problemelor aflate n curs de derulare, pe baza unui protocol de predarepreluare.

25

Pe lng rspunderea politic, membrii Guvernului pot rspunde civil, contravenional, disciplinar sau penal dup caz, potrivit dreptului comun din aceste materii, pentru faptele svrite n exerciiul funciei lor. Constituie infraciuni i se pedepsesc cu nchisoare de la 2 la 12 ani urmtoarele fapte svrite de membrii Guvernului n exerciiul funciei lor: a) mpiedicarea, prin ameninare, violen ori prin folosirea de mijloace frauduloase, a exercitrii cu bun-credin a drepturilor i libertilor vreunui cetean; b) prezentarea, cu rea-credin, de date inexacte Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte de natur s aduc atingere intereselor statului. Constituie, de asemenea, infraciuni i se pedepsesc cu nchisoare de la 6 luni la 3 ani urmtoarele fapte svrite de ctre un membru al Guvernului: a) refuzul nejustificat de a prezenta Camerei Deputailor, Senatului sau comisiilor permanente ale acestora, n termen de 30 de zile de la solicitare, informaiile i documentele cerute de acestea n cadrul activitii de informare a Parlamentului de ctre membrii Guvernului, potrivit art. 110 alin. (1) din Constituie; b) emiterea de ordine normative sau instruciuni cu caracter discriminatoriu pe temei de ras, naionalitate, etnie, limb, religie, categorie social, convingeri, vrst, sex sau orientare sexual, apartenen politic, avere sau origine social, de natur s aduc atingere drepturilor omului. Membrii Guvernului, n exerciiul funciei lor, pot svrii i alte infraciuni dect cele prevzute de Legea 115/1999, republicat, situaie n care pedeapsa aplicabil este cea prevzut de legea penal aplicabil pentru aceea infraciune. Numai Camera Deputailor, Senatul i Preedintele Romniei au dreptul s cear urmrirea penal a membrilor Guvernului pentru faptele svrite n exerciiul funciei lor. Punerea sub urmrire penal a fotilor membri ai Guvernului pentru infraciunile svrite n exerciiul funciei lor se face potrivit normelor de procedur din Legea 115/1999, republicat. Pn la rmnerea definitiv a hotrrii judectoreti de condamnare, membrii Guvernului sunt considerai nevinovai. Hotrrea definitiv de condamnare a unui membru al Guvernului se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. Membrul Guvernului, condamnat printr-o hotrre judectoreasc definitiv, va fi demis din funcie de Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru. Cadrul normativ pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei este asigurat de Legea nr. 90/2001. Potrivit acestei legi pentru realizarea Programului de guvernare, Guvernul exercit urmtoarele funcii: a) funcia de strategie, prin care se asigur elaborarea strategiei de punere n aplicare a Programului de guvernare; b) funcia de reglementare, prin care se asigur elaborarea cadrului normativ i instituional necesar n vederea realizrii obiectivelor strategice; c) funcia de administrare a proprietii statului, prin care se asigur administrarea proprietii publice i private a statului, precum i gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil; d) funcia de reprezentare, prin care se asigur, n numele statului romn, reprezentarea pe plan intern i extern; 26

e) funcia de autoritate de stat, prin care se asigur urmrirea i controlul aplicrii i respectrii reglementrilor n domeniul aprrii, ordinii publice i siguranei naionale, precum i n domeniile economic i social i al funcionrii instituiilor i organismelor care i desfoar activitatea n subordinea sau sub autoritatea Guvernului. Pot fi membri ai Guvernului persoanele care au numai cetenia romn i domiciliul n ar, se bucur de exerciiul drepturilor electorale, nu au suferit condamnri penale i nu se gsesc n unul dintre cazurile de incompatibilitate prevzute de lege. Guvernul este alctuit din primul-ministru i minitri. Din Guvern pot face parte i minitri-delegai, cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru, prevzui n lista Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere. Funcia de membru al Guvernului este incompatibil cu: a) exercitarea altei funcii publice de autoritate, cu excepia celei de deputat sau de senator; b) exercitarea unei funcii de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizaiilor cu scop comercial; c) exercitarea de acte de comer, cu excepia vnzrii sau cumprrii de aciuni ori alte titluri de valoare; d) exercitarea funciei de administrator ori de cenzor la societile comerciale sau de reprezentant al statului n adunrile generale ale unor asemenea societi ori de membru al consiliilor de administraie ale regiilor autonome, companiilor naionale i societilor naionale; e) exercitarea unei funcii publice n serviciul unei organizaii strine, cu excepia acelor funcii prevzute n acordurile i conveniile la care Romnia este parte. Constatarea strii de incompatibilitate se face de primul-ministru, care va dispune msurile necesare pentru ncetarea acesteia. Funcia de membru al Guvernului nceteaz n urma demisiei, a revocrii, a pierderii drepturilor electorale, a strii de incompatibilitate, a decesului i a demiterii. Demisia din funcia de membru al Guvernului se anun public, se prezint n scris primuluiministru i devine irevocabil din momentul n care s-a luat act de depunerea ei, dar nu mai trziu de 15 zile de la data depunerii. Revocarea din funcia de membru al Guvernului se face de Preedintele Romniei, prin decret, la propunerea primului-ministru. Revocarea are loc n caz de remaniere guvernamental. n cazul n care ncetarea calitii de membru al Guvernului intervine ca urmare a demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a incompatibilitii, a decesului i n alte situaii prevzute de lege, Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru, ia act de aceasta i declar vacant funcia de membru al Guvernului. Dac primul-ministru se afl n una dintre situaiile prevzute la art. 5 din Legea 90/2001 sau este n imposibilitate de a-i exercita atribuiile, Preedintele Romniei va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a ndeplini atribuiile primului-ministru, pn la formarea noului Guvern. Interimatul pe perioada imposibilitii exercitrii atribuiilor, nceteaz dac primulministru i reia activitatea n Guvern n cel mult 45 de zile. Aceste prevederi se aplic n mod corespunztor i celorlali membri ai Guvernului, la propunerea primului-ministru, pentru o perioad de cel mult 45 de zile. n aceast situaie, nuntrul termenului de 45 de zile, primul-ministru va iniia procedurile prevzute de lege pentru numirea unui alt membru al Guvernului. Numirea n funcia de membru al Guvernului, n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului, se face de Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru. n realizarea funciilor sale Guvernul ndeplinete urmtoarele atribuii principale: 27

a) exercit conducerea general a administraiei publice; b) iniiaz proiecte de lege i le supune spre adoptare Parlamentului; c) emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonane n temeiul unei legi speciale de abilitare i ordonane de urgen potrivit Constituiei; d) asigur executarea de ctre autoritile administraiei publice a legilor i a celorlalte dispoziii normative date n aplicarea acestora; e) elaboreaz proiectele de lege a bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat i le supune spre adoptare Parlamentului; f) aprob strategiile i programele de dezvoltare economic a rii, pe ramuri i domenii de activitate; g) asigur realizarea politicii n domeniul social potrivit Programului de guvernare; h) asigur aprarea ordinii de drept, a linitii publice i siguranei ceteanului, precum i a drepturilor i libertilor cetenilor, n condiiile prevzute de lege; i) aduce la ndeplinire msurile adoptate, potrivit legii, pentru aprarea rii, scop n care organizeaz i nzestreaz forele armate; j) asigur realizarea politicii externe a rii i, n acest cadru, integrarea Romniei n structurile europene i internaionale; k) negociaz tratatele, acordurile i conveniile internaionale care angajeaz statul romn; negociaz i ncheie, n condiiile legii, convenii i alte nelegeri internaionale la nivel guvernamental; l) conduce i controleaz activitatea ministerelor i a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa; m) asigur administrarea proprietii publice i private a statului; n) acord i retrage cetenia romn, n condiiile legii; aprob renunarea la cetenia romn, n aceleai condiii; o) nfiineaz, cu avizul Curii de Conturi, organe de specialitate n subordinea sa; p) coopereaz cu organismele sociale interesate n ndeplinirea atribuiilor sale; r) ndeplinete orice alte atribuii prevzute de lege sau care decurg din rolul i funciile Guvernului. Figura centralpolitic i administrativa Guvernului este reprezentat de primulministru Primul-ministru conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, cu respectarea atribuiilor legale care le revin. Primul-ministru reprezint Guvernul n relaiile acestuia cu Parlamentul, Preedintele Romniei, Curtea Suprem de Justiie, Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autoriti i instituii publice, partidele i alianele politice, sindicatele, cu alte organizaii neguvernamentale, precum i n relaiile internaionale. El este vicepreedintele Consiliului Suprem de Aprare a rii i exercit toate atribuiile care deriv din aceast calitate. Primul-ministru numete i elibereaz din funcie: a) conductorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului; b) secretarul general i secretarii generali adjunci ai Guvernului, n cazul utilizrii acestor funcii; c) personalul din cadrul aparatului de lucru al primului-ministru; d) secretarii de stat; e) alte persoane care ndeplinesc funcii publice, n cazurile prevzute de lege. 28

Premierul prezint Camerei Deputailor i Senatului rapoarte i declaraii cu privire la politica Guvernului i rspunde la ntrebrile ori interpelrile care i sunt adresate de ctre deputai sau senatori. eful Guvernului poate desemna un membru al Guvernului s rspund la ntrebrile i interpelrile adresate Guvernului de ctre deputai sau senatori, n funcie de domeniul de activitate ce formeaz obiectul interpelrii. Primul-ministru contrasemneaz decretele emise de Preedintele Romniei, n cazul n care Constituia prevede obligativitatea contrasemnrii acestora. n scopul rezolvrii unor probleme operative primul-ministru poate constitui, prin decizie, consilii, comisii i comitete interministeriale. De asemenea, premierul ndeplinete orice alte atribuii prevzute n Constituie i de lege sau care decurg din rolul i funciile Guvernului. n ndeplinirea atribuiilor ce i revin primul-ministru emite decizii, n condiiile legii. Aparatul de lucru al Guvernului este alctuit din aparatul de lucru al primului-ministru, Secretariatul General al Guvernului, departamente i alte asemenea structuri organizatorice cu atribuii specifice stabilite prin hotrre a Guvernului. Aparatul de lucru al primului-ministru este alctuit din: a) corpul de consilieri ai primului-ministru; b) corpul de control al primului-ministru; c) aparatul tehnic al corpului de consilieri; d) cabinetul primului-ministru; e) cancelaria primului-ministru; f) compartimentul cu probleme speciale; g) compartimentul documente secrete; h) compartimentul care asigur protocolul primului-ministru. Activitatea corpului de consilieri i a aparatului tehnic al acestuia este coordonat de unul dintre consilieri, desemnat prin decizie a primului-ministru. Atribuiile aparatului de lucru al primului-ministru se stabilesc prin decizie a acestuia. Guvernul are un Secretariat General condus de secretarul general al Guvernului, care poate avea rang de ministru, ajutat de unul sau mai muli secretari generali adjunci, care pot avea rang de secretar de stat, numii prin decizie a primului-ministru. Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al Guvernului i asigur derularea operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice i tehnice ale activitii Guvernului, precum i reprezentarea Guvernului n faa instanelor judectoreti. Organizarea i atribuiile Secretariatului General al Guvernului se stabilesc prin hotrre a Guvernului. Guvernul aprob proiectul bugetului propriu, care se include n bugetul de stat. Ministrul pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului sau, dup caz, secretarul general al Guvernului este ordonatorul principal de credite. Secretariatul general al Guvernului asigur, prin aparatul propriu, continuitatea derulrii operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, constituind elementul de legtur i stabilitate al guvernrii. Departamentul este o structur organizatoric fr personalitate juridic i fr uniti n subordine, subordonat primului-ministru, avnd rolul de coordonare i sintez n domenii de interes general, n conformitate cu atribuiile Guvernului. Departamentul este condus de un demnitar. n exercitarea atribuiilor ce i revin conductorul departamentului emite ordine cu caracter individual. nfiinarea, modul de organizare i funcionare, precum i atribuiile departamentului se aprob prin hotrre a Guvernului. 29

Funcionarea Guvernului edinele Guvernului se convoac i sunt conduse de primul-ministru. Preedintele Romniei poate lua parte la edinele Guvernului n care se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea primului-ministru, n alte situaii. Preedintele Romniei prezideaz edinele Guvernului la care particip. Guvernul se ntrunete sptmnal sau ori de cte ori este nevoie. n cadrul edinelor Guvernului se dezbat probleme ale politicii interne i externe a rii, precum i aspecte privind conducerea general a administraiei publice, adoptndu-se msurile corespunztoare. La edinele Guvernului pot participa, n calitate de invitai, conductori ai unor organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ai unor autoriti administrative autonome, precum i orice alte persoane a cror prezen se apreciaz a fi util, la solicitarea primului-ministru. Dezbaterile din edinele Guvernului i modul de adoptare a actelor acestuia, precum i a oricror alte msuri stabilite, se nregistreaz pe band magnetic i se consemneaz n stenograma edinei, certificat de secretarul general al Guvernului. n exercitarea atribuiilor sale Guvernul adopt hotrri i ordonane. Hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor. Ordonanele se emit n temeiul unei legi speciale de abilitare sau, n cazuri excepionale, ordonane de urgen, potrivit art. 115 alin. (4) din Constituie. Membrii Guvernului pot propune proiecte de hotrri i de ordonane; de asemenea, pot propune Guvernului proiecte de lege, n vederea exercitrii dreptului de iniiativ legislativ a acestuia. Metodologia de elaborare i naintare la Guvern a acestor proiecte de acte normative este cuprins n H.G. 555/20001. Guvernul adopt hotrri i ordonane n prezena majoritii membrilor si. Hotrrile i ordonanele se adopt prin consens. Dac nu se realizeaz consensul, hotrte primul-ministru. Hotrrile i ordonanele Guvernului se semneaz de primul-ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau a ordonanei. Hotrrile care au caracter militar se comunic numai instituiilor interesate. n realizarea funciei sale de conducere general a administraiei publice Guvernul exercit controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa, precum i asupra prefecilor. n exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul s anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de autoritile administraiei publice din subordinea sa, precum i ale prefecilor. Guvernul se afl n raporturi de colaborare cu autoritile administrative autonome. Guvernul numete cte un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. n aceast calitate prefectul rspunde de aplicarea politicii Guvernului n unitile administrativ-teritoriale, avnd obligaia de a asigura executarea actelor Guvernului, precum i pe cele ale ministerelor i celorlalte organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor.

30

CURS IV (CONTINUARE) 4.3. AUTORITILE ADMINISTRATIVE AUTONOME Administraia public central de specialitate cuprinde anumite persoane administrative care nu se afl n raporturi de subordonare fa de Guvern ci, de colaborare, numite la art. 117, alin. (3) din Constituia Romniei, republicat, autoriti administrative autonome. Potrivit aceluiai text constituional, autoriti administrative autonome, se pot nfiina numai prin lege organic. Aa cum relevam anterior, aceste organisme nu se subordoneaz Guvernului. Ele au o conducere desemnat de Parlament i sunt obligate s depun rapoarte de activitate care sunt supuse dezbaterii i aprobrii acestuia. Pornind de la aceste aspecte se poate aprecia c ne aflm n faa unei activiti executive, dependente de Parlament, care i asum astfel, competena aplicrii legii n anumite sectoare de activitate social. Suntem, desigur, n faa unei situaii care ilustreaz interrelaia dintre puterile statului. Unele dintre autoritile administrative autonome sunt nominalizate n textul constituiei, cum ar fi: Consiliul Suprem de Aprare a rii (art. 119), Avocatul Poporului (art. 5860), Serviciile de informaii (art. 65), Curtea de Conturi (art. 140 ) Consiliul Legislativ (art. 79), Consiliul Economic i Social (art. 141). Alte autoriti administrative autonome au fost nfiinate prin legi organice, pornind de la textul art. 117, alin. (3) din Constituia Romniei, republicat: Banca Naional a Romniei, Consiliul Naional al Audiovizualului, Comisia Naional de Valori Mobiliare, Consiliul naional de evaluare i acreditare academic, Academia Romn etc. Pe lng faptul c aceste organe au atribuii administrative, ele sunt organizate i funcioneaz ca i organele administraiei publice centrale, cu deosebire c ele funcioneaz autonom i nu au organe ierarhic superioare. Aceste autoriti administrative autonome se nfiineaz numai prin lege organic, au organe de conducere proprii i atribuii de specialitate, care le fac s se deosebeasc de celelalte organe ale administraiei publice centrale. Cheltuielile necesare funcionrii lor sunt prevzute distinct, n bugetul administraiei centrale de stat. ntre autoritile administrative autonome ale administraiei publice cu statut constituional i cele cu statut legal (nfiinate prin lege organic n temeiul 117, alin. (3) din Constituia Romniei, republicat) exist deosebiri eseniale, n special cu privire la gradul lor de dependen fa de Guvern. Astfel autoritile autonome instituite prin Constituie se supun Guvernului numai n msura n care emite aceste ordonane sau hotrri sub incidena crora cad i aceste subiecte de drept. Cu privire la celelalte autoriti autonome ale administraiei publice, regula cuprins n art. 102, alin. (1) din Constituia Romniei, republicat, potrivit creia Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice, are un grad mai mare de cuprindere. Activitatea acestora din urm nu poate face abstracie de activitatea Guvernului, astfel c ele, exercitnd atribuiii legale n complementaritate cu Guvernul, nici nu se pot substitui acestuia i nici nu pot decide fr a ine seam de ce s-a decis la acest nivel. Autoritile administrative autonome nu sunt supuse tutelei administrative, dar nici nu pot aciona n contradicie cu hotrrile sau ordonanele Guvernului. 4.4. MINISTERELE 31

n dreptul pozitiv normele juridice privind organizarea i funcionarea ministerelor i au sediul n Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor. Ministerele sunt componente ale administraiei publice centrale de specialitate. Ministerele se organizeaz i funcioneaz numai n subordinea Guvernului i au rolul de a realiza politica guvernamental n domeniile lor de activitate, fiind conduse de ctre persoane care au calitatea de minitrii. Ministerele i minitrii se aprob de ctre Parlament, prin acordarea votului de ncredere asupra Programului de guvernare i ntregii liste a Guvernului, la nvestitur. Primul-ministru poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin nfiinarea, desfiinarea sau, dup caz, divizarea ori comasarea unor ministere. Ministerele au personalitate juridic i au sediul n municipiul Bucureti. Cu privire la acest aspect apreciem c este vorba att de o personalitate juridic de drept public, ct i de una de drept privat, ministerul putnd fi subiect att n raporturi juridice de drept privat ct i n raporturi juridice de drept public. Rolul, funciile, atribuiile, structura organizatoric i numrul de posturi ale ministerelor se stabilesc n raport cu importana, volumul, complexitatea i specificul activitii desfurate i se aprob prin hotrre a Guvernului. n fiecare minister se organizeaz cabinetul ministrului, cu personal propriu, cruia nu i se aplic prevederile legii privind statutul funcionarului public. Conducerea ministerelor se exercit de minitri. Ministrul reprezint ministerul n raporturile cu celelalte autoriti publice, cu persoanele juridice i fizice din ar i din strintate, precum i n justiie. n exercitarea atribuiilor ce i revin ministrul emite ordine i instruciuni, n condiiile legii. n activitatea de conducere a ministerului ministrul este ajutat de unul sau mai muli secretari de stat, potrivit hotrrii Guvernului de organizare i funcionare a ministerului. Secretarii de stat exercit atribuiile delegate de ctre ministru. Secretarul general al ministerului este funcionar public de carier, numit prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism. Acesta asigur stabilitatea funcionrii ministerului, continuitatea conducerii i realizarea legturilor funcionale ntre structurile ministerului. Principalele atribuii i responsabiliti ale secretarului general sunt urmtoarele: a) coordoneaz buna funcionare a compartimentelor i activitilor cu caracter funcional din cadrul ministerului i asigur legtura operativ dintre ministru i conductorii tuturor compartimentelor din minister i unitile subordonate; b) colaboreaz cu compartimentele de specialitate din cadrul Secretariatului General al Guvernului, cu secretarii generali din celelalte ministere, precum i cu secretarii judeelor i cu directorii generali de prefectur, n probleme de interes comun; c) primete i transmite spre avizare ministerelor proiectele de acte normative iniiate de minister i asigur avizarea actelor normative primite de la ali iniiatori; d) transmite Secretariatului General al Guvernului proiectele de acte normative iniiate de minister, pentru a fi discutate n edina Guvernului; e) urmrete i asigur finalizarea actelor normative aprobate de Guvern, care au fost iniiate de minister; f) monitorizeaz i controleaz elaborarea raportrilor periodice, prevzute de reglementrile n vigoare; g) coordoneaz ntregul personal al ministerului, activitatea de elaborare a politicilor de personal i principiile directoare pentru managementul de personal din cadrul compartimentelor. 32

Secretarul general al ministerului poate ndeplini i alte nsrcinri prevzute de regulamentul de organizare i funcionare a ministerului ori ncredinate de ministru. n realizarea atribuiilor ce i revin secretarul general poate fi ajutat de unul sau doi adjunci, acetia, la rndul lor, sunt funcionari publici de carier, numii prin concurs sau examen. Pe lng ministru funcioneaz, ca organ consultativ, colegiul ministerului, a crui componen i regulament de funcionare se aprob prin ordin al ministrului. Colegiul ministerului se ntrunete, la cererea i sub preedinia ministrului, pentru dezbaterea unor probleme privind activitatea ministerului. Minitrii ndeplinesc n domeniul lor de activitate urmtoarele atribuii generale: a) organizeaz, coordoneaz i controleaz aplicarea legilor, ordonanelor i hotrrilor Guvernului, a ordinelor i instruciunilor emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate i a principiului autonomiei locale a instituiilor publice i a agenilor economici; b) iniiaz i avizeaz proiecte de lege, ordonane, hotrri ale Guvernului, n condiiile stabilite prin metodologia aprobat de Guvern; c) acioneaz pentru aplicarea strategiei proprii a ministerului, integrat celei de dezvoltare economicosocial a Guvernului; d) fundamenteaz i elaboreaz propuneri pentru bugetul anual, pe care le nainteaz Guvernului; e) urmresc proiectarea i realizarea investiiilor din sistemul ministerului, n baza bugetului aprobat; f) reprezint interesele statului n diferite organe i organisme internaionale, n conformitate cu acordurile i conveniile la care Romnia este parte i cu alte nelegeri stabilite n acest scop, i dezvolt relaii de colaborare cu organe i organizaii similare din alte state i cu organizaii internaionale ce intereseaz domeniul lor de activitate; g) iniiaz i negociaz, din mputernicirea Preedintelui Romniei sau a Guvernului, n condiiile legii, ncheierea de convenii, acorduri i alte nelegeri internaionale sau propun ntocmirea formelor de aderare la cele existente; h) urmresc i controleaz aplicarea conveniilor i acordurilor internaionale la care Romnia este parte i iau msuri pentru realizarea condiiilor n vederea integrrii n structurile europene sau n alte organisme internaionale; i) coordoneaz i urmresc elaborarea i implementarea de politici i strategii n domeniile de activitate ale ministerului, potrivit strategiei generale a Guvernului; j) avizeaz, n condiiile legii, nfiinarea organismelor neguvernamentale i coopereaz cu acestea n realizarea scopului pentru care au fost create; k) colaboreaz cu instituiile de specialitate pentru formarea i perfecionarea pregtirii profesionale a personalului din sistemul lor; l) aprob, dup caz, editarea publicaiilor de specialitate i informare. Minitrii ndeplinesc n domeniul lor de activitate i alte atribuii specifice stabilite prin acte normative. Minitrii i ndeplinesc atribuiile ce le revin folosind aparatul propriu al ministerelor, precum i prin instituiile aflate n subordonarea, coordonarea sau autoritatea ministerelor. Ministrul conduce aparatul propriu al ministerului, stabilit prin hotrre a Guvernului, numete i elibereaz din funcie personalul acestuia. Ministerele pot nfiina n subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curii de Conturi. Ministerele pot avea n subordinea lor servicii publice deconcentrate, care funcioneaz n unitile administrativ-teritoriale. nfiinarea sau desfiinarea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, obiectul de activitate, structura organizatoric, numrul i ncadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor i funciile 33

de conducere ale acestora se aprob prin ordin al ministrului, respectiv al conductorului organului de specialitate n subordinea cruia aceste servicii sau organe i desfoar activitatea. Ministrul numete i elibereaz din funcie conductorii organelor de specialitate din subordinea ministerului. Conductorii serviciilor publice descentralizate se numesc i se elibereaz din funcie de ctre ministru, cu avizul consultativ al prefectului. Serviciile publice deconcentrate ale ministerelor sunt conduse n plan local de ctre Prefect. 4.5. PREFECTUL n circumscripiile administrativteritoriale ale statului cu cea mai mare ntinderejudeele acioneaz ca reprezentani a Guvernuluiprefecii. Acetia exercit o putere de direcionare i de coordonare a serviciilor ministeriale deconcentrate i n acelai timp, supravegheaz respectarea legii de ctre autoritile locale prin verificarea legalitii actelor administrative emise sau adoptate de acestea. Potrivit art. 30 din Legea 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. n aceast calitate prefectul rspunde de aplicarea politicii Guvernului n unitile administrativ-teritoriale, avnd obligaia de a asigura executarea actelor Guvernului, precum i pe cele ale ministerelor i celorlalte organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor. Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale i exercit controlul asupra legalitii actelor administrative ale consiliului local, ale primarului, ale consiliului judeean i ale preedintelui consiliului judeean. Sub acest aspect putem vorbi de o dubl dimensiune politic i tehnic a prefectului. Pe de o parte el este reprezentantul puterii, iar pe de alt parte, este depozitarul autoritii statului n jude. Am putea aprecia c Instituia Prefectului, prin poziia sa juridic, constituie o garanie a exercitrii de ctre autoritile administraiei publice locale i judeene a atribuiilor conferite acestora prin lege, n deplin concordan cu finalitatea actelor normative respective. Instituia Prefectului este reglementat de Legea nr. 340/21.07.2004. Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale. Activitatea prefectului se ntemeiaz pe principiile: a) legalitii; b) imparialitii; c) obiectivitii; d) transparenei; e) eficienei; f) responsabilitii; g) orientrii ctre cetean. ntre prefeci, pe de o parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. n Constituia Romniei, republicat, instituia Prefectului este reglementat de art. 123. Prin statutul su, prefectul se gsete ntr-o situaie de subordonare n raport cu Guvernul; prin competenele sale Prefectul este deintorul autoritii de stat n jude i reprezentantul direct al primului ministru i al fiecruia dintre minitrii. 34

ncepnd cu anul 2006, Prefectul i subprefectul vor face parte din categoria nalilor funcionari publici. n calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul ndeplinete urmtoarele atribuii principale: a) asigur, la nivelul judeului sau, dup caz, al municipiului Bucureti, realizarea intereselor naionale, aplicarea i respectarea Constituiei, a legilor, a ordonanelor i hotrrilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum i a ordinii publice; b) acioneaz pentru realizarea n jude, respectiv n municipiul Bucureti, a obiectivelor cuprinse n Programul de guvernare i dispune msurile necesare pentru ndeplinirea lor, n conformitate cu competenele i atribuiile ce i revin, potrivit legii; c) conduce, prin compartimentele proprii de specialitate, activitatea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale; d) acioneaz pentru asigurarea climatului de pace social, meninerea unui contact continuu cu toate nivelurile instituionale i sociale, acordnd o atenie constant prevenirii tensiunilor sociale; e) stabilete, mpreun cu autoritile administraiei publice locale i judeene, prioritile de dezvoltare teritorial; f) verific legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale i judeene, cu excepia actelor de gestiune; g) asigur, mpreun cu autoritile i organele abilitate, pregtirea i aducerea la ndeplinire, n condiiile stabilite prin lege, a msurilor de aprare care nu au caracter militar, precum i a celor de protecie civil; h) dispune, n calitate de preedinte al Comitetului judeean pentru situaii de urgen, msurile care se impun pentru prevenirea i gestionarea acestora i folosete n acest sens sumele special prevzute n bugetul propriu cu aceast destinaie; i) utilizeaz, n calitate de ef al proteciei civile, fondurile special alocate de la bugetul de stat i baza logistic de intervenie n situaii de criz, n scopul desfurrii n bune condiii a acestei activiti; j) dispune msurile corespunztoare pentru prevenirea infraciunilor i aprarea drepturilor i a siguranei cetenilor, prin organele legal abilitate; k) asigur realizarea planului de msuri pentru integrare european i intensificarea relaiilor externe; l) dispune msuri de aplicare a politicilor naionale hotrte de Guvern i a politicilor de integrare european; m) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituii similare din ar i din strintate, n vederea promovrii intereselor comune. Prefectul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege i de celelalte acte normative, precum i nsrcinrile stabilite de Guvern. Numirea i eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale se fac numai la propunerea prefectului, n condiiile legii. n exercitarea atribuiei cu privire la verificarea legalitii actelor administrative ale autoritilor administraiei publice locale ori judeene, prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, hotrrile adoptate de consiliile locale sau consiliul judeean precum i dispoziiile emise de primari sau de preedintele consiliului judeean, dac le consider nelegale, cu excepia actelor de gestiune. Actul atacat este suspendat de drept. 35

Prefectul rspunde, n condiiile legii, administrativ, civil sau penal, dup caz, la cererea autoritilor administraiei publice locale sau judeene ale cror acte au fost atacate, n cazul n care instana de contencios administrativ hotrte c actul administrativ a fost atacat n mod abuziv. Ca urmare a exercitrii controlului asupra legalitii actelor adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale ori judeene, precum i de preedintele consiliului judeean, prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ aceste acte n termen de 30 de zile de la comunicare, dac le consider ilegale, dup ndeplinirea procedurii prealabile. Aceast procedur const ntr-o solicitarea adresat, n scris, cu cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii, autoritilor care au emis actul, cu motivarea necesar, solicitare prin care se cere reanalizarea actului socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia. Dei sunt supuse controlului de legalitate nu pot fi atacate la instana de contencios actele de gestiune curent. Cu siguran legiuitorul a avut n vedere actele contractuale supuse dreptului comun, a cror legalitate va putea fi cenzurat potrivit procedurii civile. Prefectul poate solicita primarului sau preedintelui consiliului judeean, dup caz, convocarea unei edine extraordinare a consiliului local, a consiliului judeean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti n cazuri care necesit adoptarea de msuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum i pentru aprarea ordinii i linitii publice. n caz de for major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor unitilor administrativ-teritoriale, prefectul poate solicita convocarea de ndat a consiliului local, a consiliului judeean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti. Pentru ndeplinirea funciilor i atribuiilor ce i revin, prefectul poate solicita instituiilor publice, precum i asociaiilor i fundaiilor de utilitate public documentaii, date i informaii, iar acestea sunt obligate s i le furnizeze. Actele Prefectului. Pentru ndeplinirea atribuiilor ce i revin, prefectul emite ordine cu caracter individual sau normativ, n condiiile legii. Ordinele prin care se stabilesc msuri cu caracter tehnic sau de specialitate sunt emise dup consultarea conductorului serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unitilor administrativteritoriale. Ordinele cu caracter normativ emise de prefect se public, potrivit legii. Ordinul prefectului, care conine dispoziii normative, devine executoriu numai dup ce a fost adus la cunotin public. Ordinul prefectului, cu caracter individual, devine executoriu de la data comunicrii ctre persoanele interesate. Prefectul poate propune ministerelor i celorlalte organe ale administraiei publice centrale msuri pentru mbuntirea activitii serviciilor publice deconcentrate, organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. Ministerele i celelalte organe ale administraiei publice centrale comunic de ndat prefecilor actele cu caracter normativ emise, iar acetia au obligaia de a le transmite serviciilor publice deconcentrate.Prefectul poate sesiza instituiile emitente cu privire la actele pe care le consider inoportune. Subprefectul i aparatul de specialitate al prefectului Subprefectul ndeplinete atribuiile care i sunt date prin acte normative, precum i cele delegate prin ordin al prefectului, n principal, n urmtoarele domenii: a) integrarea european; b) relaiile cu sindicatele i patronatele; 36

c) respectarea legilor i a celorlalte acte normative; d) asigurarea ordinii publice i aprarea drepturilor cetenilor. n lipsa prefectului, subprefectul ndeplinete, n numele prefectului, atribuiile ce i revin acestuia. Pentru exercitarea atribuiilor conferite de lege, prefectul are un aparat propriu de specialitate pe care l conduce. Conducerea operativ a aparatului propriu de specialitate al prefectului se exercit de ctre secretarul general. Structura organizatoric i atribuiile aparatului propriu de specialitate al prefectului, precum i atribuiile secretarului general se stabilesc prin hotrre a Guvernului. Secretarul general este nalt funcionar public i are studii superioare de lung durat, de regul juridice sau administrative, absolvite cu diplom de licen ori echivalent. Numirea secretarului general i eliberarea sa din funcie se fac de ctre Ministerul Administraiei i Internelor, potrivit legii. n cadrul aparatului propriu de specialitate al prefectului se organizeaz i funcioneaz cancelaria prefectului. Cancelaria prefectului este un compartiment organizatoric distinct, personalul din cadrul cancelariei prefectului fiind numit sau eliberat din funcie de ctre prefect i neavnd calitatea de funcionar public. Prefectul poate organiza, prin ordin, oficii prefecturale n judeele cu o suprafa ntins, cu localiti amplasate la mari distane de reedina judeului sau n mari aglomerri urbane. n municipiul Bucureti se pot organiza oficii prefecturale n fiecare sector. (Oficiile prefecturale funcioneaz n subordinea direct a prefectului i fac parte integrant din aparatul propriu de specialitate al prefectului, n cadrul numrului de posturi i al fondurilor aprobate anual. Numirea i eliberarea din funcie a directorului oficiului prefectural se fac de ctre prefect.

37

CURS IV (CONTINUARE) 4.6. CONSILIILE LOCALE 4.6.1. Regimul general al autonomiei locale Descentralizarea administrativ la nivel teritorial a dus la recunoaterea autonomiei locale a colectivitilor comunale, oreneti, municipale i judeene. Pe baza dispoziiilor constituionale, legea administraiei publice locale nr. 215/2001 reglementeaz, n prezent, regimul general al autonomiei locale, precum i organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice locale. Principiile puse de legiuitor la baza administraiei publice din unitile administrativteritoriale sunt autonomia local, descentralizarea serviciilor publice, eligibilitatea autoritilor administraiei publice locale, legalitatea i consultarea cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes desoebit. Legea nr. 215/2001 definete dou concepte eseniale pentru dreptul administrativ i anume cel de colectivitate local i cel de autonomie local. n interpretarea pe care o dm acestui text va trebui s acceptm c fiecare colectivitate local reprezint o entitate distinct de suma indivizilor care o compun, titular de autonomie local administrativ, cu voin juridic proprie. Definiia pe care legea o d autonomiei locale este criticabil atta timp ct nelege prin aceasta dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburi publice, n condiiile legii. Critica adus, n literatura de specialitate, acestei definiii se refer la faptul c autonomia local reprezint un drept al colectivitii locale, persoan juridic de drept public i nu al autoritilor acesteia, care numai exercit acest drept n numele i n interesul colectivitii. De asemenea, prevederea conform creia autoritile locale soluioneaz treburi publice nu corespunde prevederilor Crii Europene a autonomiei locale (art. 3, pct. 1) care statueaz soluionarea de ctre autoritile administraiei publice locale au unei pri a treburilor publice. Competenele de baz ale colectivitilor locale sunt fixate prin Constituie sau prin lege. Totui, aceast dispoziie nu poate mpiedica a se atribui colectivitilor locale competene n scopuri specifice, n conformitate cu legea. Colectivitile locale dispun n cadrul legii de toat latitudinea de a lua iniiativa pentru orice chestiune care nu este exclus din cmpul competenelor lor sau care este atribuit unei alte autoriti. Autonomia local este numai administrativ i financiar, fiind exercitat pe baza i n limitele prevzute de lege. Ea privete organizarea, funcionarea, competenele i atribuiile, precum i gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparin comunei, oraului sau judeului, dup caz. Autonomia local confer autoritilor administraiei publice locale dreptul ca, n limitele legii, s aib iniiative n toate domeniile, cu excepia celor care sunt date n mod expres n competena altor autoriti publice. Competenele i atribuiile autoritilor administraiei publice locale se stabilesc numai prin lege. Aceste competene sunt depline i exclusive, cu excepia cazurilor prevzute de lege. Exercitarea acestor competene i atribuii revine autoritilor administraiei publice locale care se gsesc cel mai aproape de cetean. Autoritile administraiei publice locale au dreptul, n exerciiul competenelor lor de a coopera, n cadrul legii, de a se asocia cu alte autoriti similare pentru realizarea unor sarcini de interes comun. Colectivitile locale au dreptul n cadrul politicii economice naionale la resurse proprii suficiente de care ele pot dispune n mod liber n exerciiul competenei lor. 38

n scopul asigurrii autonomiei locale autoritile administraiei publice locale, legea, confer acestora dreptul s instituie i s perceap impozite i taxe locale, s elaboreze i s aprobe bugetele de venituri i cheltuieli ale comunelor, oraelor i judeelor. Resursele financiare, precum i bunurile proprietate public sau privat ale comunelor, oraelor i judeelor, sunt administrate de ctre autoritile administraiei publice locale n conformitate cu principiul autonomiei locale, controlul administrativ i controlul financiar al activitii autoritilor administraiei publice locale exercitndu-se numai ntre anumite limite i n condiiile prevzute de lege. n vederea garantrii autonomiei locale, prin Legea administraiei publice locale, se interzice autoritilor administraiei publice centrale stabilirea sau impunerea de orice fel de responsabiliti autoritilor administraiei publice locale n procesul de descentralizare a unor servicii publice ori al crerii de noi servicii publice, fr asigurarea mijloacelor financiare corespunztoare pentru realizarea respectivelor responsabiliti. n acelai scop, autoritile administraiei publice centrale, au obligaia legal de a consulta, nainte de adoptarea oricrei decizii, structurile asociative ale autoritilor administraiei publice locale, n toate problemele care le privesc n mod direct, potrivit legii. Protecia legal a autonomiei locale este garantat de dreptul jurisdicional de recurs al colectivitilor locale pentru a-i asigura liberul exerciiu al competenelor lor i respectul principiilor de autonomie local care sunt consfinite prin Constituie. 4.6.2. Constituirea consiliilor locale Autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae sunt consiliile locale, comunale i oreneti, ca autoriti deliberative, i primarii, ca autoriti executive. Consiliile locale i primarii se aleg n condiiile prevzute de Legea privind alegerile locale. Numrul membrilor fiecrui consiliu local se stabilete prin ordin al prefectului, n funcie de populaia comunei sau a oraului, raportat de Institutul Naional de Statistic i Studii Economice la data de 1 ianuarie a anului n curs sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care preced alegerile, dup cum urmeaz: _____________________________________________ Numrul locuitorilor Numrul comunei sau ai oraului consilierilor _____________________________________________ -pn la 1.500 9 -ntre 1.501 i 3.000 11 -ntre 3.001 i 5.000 13 -ntre 5.001 i 10.000 15 -ntre 10.001 i 20.000 17 -ntre 20.001 i 50.000 19 -ntre 50.001 i 100.000 21 -ntre 100.001 i 200.000 23 -ntre 200.001 i 400.000 27 -peste 400.000 31 _____________________________________________ Consiliul General al Municipiului Bucureti este compus din 55 de consilieri. Pentru alegerea consiliilor locale i a primarilor, fiecare comun, ora, municipiu sau subdiviziune administrativteritorial a municipiului, jude constituie o circumscripie electoral. 39

Normele juridice n materie se regsescpn la adoptarea unui nou cod electoral-n Legea nr. 70/1991, republicat, privind alegerile locale. Cetenii romni indiferent de naionalitate, ras, limb, religie, sex, convingeri politice sau profesionale, exercit n mod egal, drepturile electorale. Consiliile locale, consiliile judeene, primarii i Consiliul General al Municipiului Bucureti se aleg prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, pe circumscripii electorale prin vot exprimat pe baza scrutinului de list. Viceprimarii se aleg prin vot indirect de ctre consiliile locale. Primarii comunelor i oraelor se aleg pe circumscripii electorale prin vot exprimat pe baza scrutinului uninominal. Au dreptul de a alege cetenii romni care au mplinit 18 ani, inclusiv cei care mplinesc aceast vrst n ziua alegerilor. Dreptul de vot se exercit numai n comuna, oraul, municipiul sau subdiviziunea administrativ-teritorial a municipiului n care alegtorul i are domiciliul. Au dreptul de a fi alei, consilieri sau primari, numai cetenii care au domiciliul pe teritoriul unitii administrativ-teritoriale n care urmeaz s fie alese, cu drept de vot care au mplinit, pn n ziua alegerilor inclusiv, vrsta de cel puin 23 de ani, dac nu le este interzis asocierea n partide politice Nu pot alege: a) alienaii sau debilii mintal pui sub interdicie; b) persoanele lipsite de drepturile electorale pe durata stabilit prin hotrre judectoreasc. Nu pot fi alei: a) cetenii care fac parte din categoriile prevzute la art. 37 alin. (3) din Constituie (judectorii Curii Constituionale, avocaii poporului, magistraii, membrii activi ai armatei, poliitii i alte categorii de funcionari publici stabilite prin lege organic). b) alienaii sau debilii mintal pui sub interdicie, persoanele lipsite de drepturile electorale pe durata stabilit prin hotrre judectoreasc. Constituirea consiliilor locale se face n termen de 20 de zile de la data desfurrii alegerilor. Convocarea consilierilor declarai alei, pentru edina de constituire, se face de ctre prefect. La edina de constituire pot participa prefectul sau reprezentantul su, precum i primarul, chiar dac procedura de validare a mandatului acestuia nu a fost finalizat. edina este legal constituit dac particip cel puin dou treimi din numrul consilierilor alei. n cazul n care nu se poate asigura aceast majoritate edina se va organiza, n aceleai condiii, peste 3 zile, la convocarea prefectului. Dac nici la a doua convocare reuniunea nu este legal constituit, se va proceda la o nou convocare, de ctre prefect, peste alte 3 zile, n aceleai condiii. n situaia n care consiliul local nu se poate reuni nici la ultima convocare datorit absenei, fr motive temeinice, a consilierilor, prefectul va declara vacante, prin ordin, locurile consilierilor alei care au lipsit nemotivat de la cele 3 convocri anterioare, dac acetia nu pot fi nlocuii de supleanii nscrii pe listele de candidai respective, organizndu-se alegeri pentru completare, n termen de 30 de zile, n condiiile Legii privind alegerile locale. Ordinul prefectului prin care se declar vacante locurile consilierilor care au lipsit nemotivat poate fi atacat de cei n cauz la instana de contencios administrativ n termen de 5 zile de la comunicare. Hotrrea instanei este definitiv i irevocabil. Absena consilierilor de la edina de constituire este considerat motivat dac se face dovada c aceasta a intervenit din cauza unei boli care a necesitat spitalizare sau a fcut imposibil prezena acestora, a unei deplasri n strintate n interes de serviciu sau a unor evenimente de for major. Lucrrile edinei de constituire sunt conduse de cel mai n vrst consilier, asistat de 2 consilieri dintre cei mai tineri. Pentru validarea mandatelor consiliile locale aleg prin vot deschis, dintre membrii lor, pe ntreaga durat a mandatului, o comisie de validare alctuit din 3-5 consilieri. Comisia de validare 40

examineaz legalitatea alegerii fiecrui consilier i propune consiliului local validarea sau invalidarea mandatelor. Comisia de validare va propune invalidarea alegerii unui consilier numai n cazul n care se constat nclcarea condiiilor de eligibilitate sau dac alegerea consilierului s-a fcut prin fraud electoral, constatat n condiiile Legii privind alegerile locale. Validarea sau invalidarea mandatelor se face, n ordine alfabetic, cu votul deschis al majoritii consilierilor prezeni la edin. Persoana al crei mandat este supus validrii sau invalidrii nu particip la vot. Hotrrea de validare sau invalidare a mandatelor poate fi atacat de cei interesai la instana de contencios administrativ n termen de 5 zile de la adoptare sau, n cazul celor abseni de la edin, de la comunicare. Instana de contencios administrativ este obligat s se pronune n termen de 30 de zile. Consilierii ale cror mandate au fost validate depun n faa consiliului local urmtorul jurmnt n limba romn: "Jur s respect Constituia i legile rii i s fac, cu bun-credin, tot ceea ce st n puterile i priceperea mea pentru binele locuitorilor comunei ... (oraului, judeului). Aa s-mi ajute Dumnezeu!" Consilierii care refuz s depun jurmntul sunt considerai demisionai de drept. n cazul n care consilierul declarat ales renun la mandat nainte de validare sau refuz s depun jurmntul, se supune validrii mandatul primului supleant nscris pe lista partidului politic, alianei politice sau alianei electorale respective, dac pn la validarea mandatului partidele i alianele politice confirm n scris apartenena la partid. n cazul n care locurile rmase vacante nu pot fi completate cu supleani, iar numrul de consilieri se reduce sub dou treimi, se vor organiza alegeri pentru completare, n termen de 30 de zile. Dup validarea mandatelor i depunerea jurmntului de ctre cel puin dou treimi din numrul membrilor consiliului local consilierul care a condus edina declar consiliul legal constituit. Dup declararea ca legal constituit consiliul local alege dintre membrii si, prin votul deschis al majoritii consilierilor n funcie, un preedinte de edin, pe o perioad de cel mult 3 luni, care va conduce edinele consiliului i va semna hotrrile adoptate de acesta. 4.6.3. Calitatea de consilier este incompatibil cu: a) funcia de prefect i de subprefect; b) calitatea de funcionar public n aparatul propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice centrale i locale; calitatea de funcionar public n aparatul propriu de specialitate al consiliului judeean, al prefectului, al serviciilor publice de interes local sau judeean, al serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale; calitatea de angajat n cadrul autoritilor administraiei publice locale respective sau n cadrul aparatului propriu al prefectului din judeul respectiv; c) funcia de manager sau membru n consiliul de administraie al regiilor autonome ori de conductor al societilor comerciale nfiinate de consiliile locale sau de consiliile judeene; d) calitatea de primar sau viceprimar; e) calitatea de senator, deputat, ministru, secretar de stat, subsecretar de stat i cele asimilate acestora. f) funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor la regiile autonome i societile comerciale de interes local nfiinate sau aflate sub autoritatea consiliului local ori a consiliului judeean respectiv sau la regiile autonome i societile comerciale de interes naional care i au sediul sau care dein filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; 41

g) funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la o societate comercial de interes local ori la o societate comercial de interes naional care i are sediul sau care deine filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; h) funcia de reprezentant al statului la o societate comercial care i are sediul ori care deine filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; Incompatibilitatea intervine numai dup validarea mandatului, cel n cauz trebuind s opteze n termen de 10 zile, dup care, dac acesta nu a optat pentru calitatea de consilier, n edina de consiliu urmtoare preedintele de edin va supune validrii mandatul supleantului acestuia de pe lista partidului, alianei politice sau a alianei electorale respective. Alte incompatibiliti se pot stabili numai prin lege. 4.6.4. Atribuiile consiliilor locale Legea administraiei publice locale la art. 38 reglementeaz n privina consiliilor locale o clauz general de competen: are iniiativ i hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor care sunt date, prin lege, n competena altor autoriti publice, locale sau centrale. La alineatul 2 al aceluiai articol legea enumer principalele atribuii ale acestor consilii: a) alege din rndul consilierilor viceprimarul, respectiv viceprimarii, dup caz; stabilete, n limitele normelor legale, numrul de personal din aparatul propriu; b) aprob statutul comunei sau al oraului, precum i regulamentul de organizare i funcionare a consiliului; c) avizeaz sau aprob, dup caz, studii, prognoze i programe de dezvoltare economico-social, de organizare i amenajare a teritoriului, documentaii de amenajare a teritoriului i urbanism, inclusiv participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal i de cooperare transfrontalier, n condiiile legii; d) aprob bugetul local, mprumuturile, virrile de credite i modul de utilizare a rezervei bugetare; aprob contul de ncheiere a exerciiului bugetar; stabilete impozite i taxe locale, precum i taxe speciale, n condiiile legii; e) aprob, la propunerea primarului, n condiiile legii, organigrama, statul de funcii, numrul de personal i regulamentul de organizare i funcionare a aparatului propriu de specialitate, ale instituiilor i serviciilor publice, precum i ale regiilor autonome de interes local; f) administreaz domeniul public i domeniul privat al comunei sau oraului; g) hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a comunei sau oraului, dup caz, precum i a serviciilor publice de interes local, n condiiile legii; h) hotrte vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate privat a comunei sau oraului, dup caz, n condiiile legii; i) nfiineaz instituii publice, societi comerciale i servicii publice de interes local; urmrete, controleaz i analizeaz activitatea acestora; instituie, cu respectarea criteriilor generale stabilite prin lege, norme de organizare i funcionare pentru instituiile i serviciile publice de interes local; numete i elibereaz din funcie, n condiiile legii, conductorii serviciilor publice de interes local, precum i pe cei ai instituiilor publice din subordinea sa; aplic sanciuni disciplinare, n condiiile legii, persoanelor pe care le-a numit; j) hotrte asupra nfiinrii i reorganizrii regiilor autonome de interes local; exercit, n numele unitii administrativ-teritoriale, toate drepturile acionarului la societile comerciale pe care le-a nfiinat; hotrte asupra privatizrii acestor societi comerciale; numete i elibereaz din funcie, n condiiile legii, membrii consiliilor de administraie ale regiilor autonome de sub autoritatea sa; 42

k) analizeaz i aprob, n condiiile legii, documentaiile de amenajare a teritoriului i urbanism ale localitilor, stabilind mijloacele materiale i financiare necesare n vederea realizrii acestora; aprob alocarea de fonduri din bugetul local pentru aciuni de aprare mpotriva inundaiilor, incendiilor, dezastrelor i fenomenelor meteorologice periculoase; l) stabilete msurile necesare pentru construirea, ntreinerea i modernizarea drumurilor, podurilor, precum i a ntregii infrastructuri aparinnd cilor de comunicaii de interes local; m) aprob, n limitele competenelor sale, documentaiile tehnico-economice pentru lucrrile de investiii de interes local i asigur condiiile necesare n vederea realizrii acestora; n) asigur, potrivit competenelor sale, condiiile materiale i financiare necesare pentru buna funcionare a instituiilor i serviciilor publice de educaie, sntate, cultur, tineret i sport, aprarea ordinii publice, aprarea mpotriva incendiilor i protecia civil, de sub autoritatea sa; urmrete i controleaz activitatea acestora; o) hotrte, n localitile cu medici sau cu personal sanitar n numr insuficient, acordarea de stimulente n natur i n bani, precum i de alte faciliti, potrivit legii, n scopul asigurrii serviciilor medicale pentru populaie; asemenea faciliti pot fi acordate i personalului didactic; p) contribuie la organizarea de activiti tiinifice, culturale, artistice, sportive i de agrement; q) hotrte cu privire la asigurarea ordinii publice; analizeaz activitatea gardienilor publici, poliiei, jandarmeriei, pompierilor i a formaiunilor de protecie civil, n condiiile legii, i propune msuri de mbuntire a activitii acestora; r) acioneaz pentru protecia i refacerea mediului nconjurtor, n scopul creterii calitii vieii; contribuie la protecia, conservarea, restaurarea i punerea n valoare a monumentelor istorice i de arhitectur, a parcurilor i rezervaiilor naturale, n condiiile legii; s) contribuie la realizarea msurilor de protecie i asisten social; asigur protecia drepturilor copilului, potrivit legislaiei n vigoare; aprob criteriile pentru repartizarea locuinelor sociale; nfiineaz i asigur funcionarea unor instituii de binefacere de interes local; t) nfiineaz i organizeaz trguri, piee, oboare, locuri i parcuri de distracie, baze sportive i asigur buna funcionare a acestora; u) atribuie sau schimb, n condiiile legii, denumiri de strzi, de piee i de obiective de interes public local; v) confer persoanelor fizice romne sau strine, cu merite deosebite, titlul de cetean de onoare al comunei sau al oraului; x) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne sau strine, cu organizaii neguvernamentale i cu ali parteneri sociali, n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public local; hotrte nfrirea comunei sau oraului cu uniti administrativ-teritoriale similare din alte ri; y) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte autoriti ale administraiei publice locale din ar sau din strintate, precum i aderarea la asociaii naionale i internaionale ale autoritilor administraiei publice locale, n vederea promovrii unor interese comune; z) sprijin, n condiiile legii, activitatea cultelor religioase; w) asigur libertatea comerului i ncurajeaz libera iniiativ, n condiiile legii. Consiliul local exercit i alte atribuii stabilite prin lege. 4.6.5. Funcionarea consiliului local Consiliul local se alege pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau catastrof. Consiliul local i exercit mandatul de la data constituirii pn la data 43

declarrii ca legal constituit a consiliului nou-ales. El se ntrunete n edine ordinare, lunar, la convocarea primarului. Consiliul local se poate ntruni i n edine extraordinare, la cererea primarului sau a cel puin o treime din numrul membrilor consiliului. Convocarea consiliului local se face n scris, prin intermediul secretarului unitii administrativ-teritoriale, cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare sau cu cel puin 3 zile nainte de edinele extraordinare. n caz de for major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei sau ai oraului convocarea consiliului local se poate face de ndat. Ordinea de zi a edinei consiliului local se aduce la cunotin locuitorilor comunei sau ai oraului prin mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate. edinele consiliului local sunt legal constituite dac este prezent majoritatea consilierilor n funcie. Prezena consilierilor la edin este obligatorie. edinele consiliului local sunt conduse de un consilier, ales ca preedinte de edin pe o durat de maxim 3 luni. edinele consiliului local sunt publice, cu excepia cazurilor n care consilierii decid, cu majoritate de voturi, ca acestea s se desfoare cu uile nchise. Dezbaterile din edinele consiliului local, precum i modul n care i-a exercitat votul fiecare consilier se consemneaz ntr-un proces-verbal, semnat de consilierul care conduce edinele de consiliu i de secretarul unitii administrativ-teritoriale. naintea fiecrei edine secretarul pune la dispoziie consilierilor, n timp util, procesul-verbal al edinei anterioare, pe care ulterior l va supune spre aprobare consiliului local. Consilierii au dreptul ca n cadrul edinei s conteste coninutul procesului-verbal i s cear menionarea exact a opiniilor exprimate n edina anterioar. Procesul-verbal i documentele care au fost dezbtute n edin se depun ntr-un dosar special al edinei respective, care va fi numerotat, semnat i sigilat de consilierul care conduce edinele de consiliu i de secretar, dup aprobarea procesului-verbal. Ordinea de zi a edinelor se aprob de consiliul local, la propunerea celui care a cerut ntrunirea consiliului. Modificarea ordinii de zi se poate face numai pentru probleme urgente i numai cu votul majoritii consilierilor prezeni. Problemele nscrise pe ordinea de zi a edinei consiliului local nu pot fi dezbtute dac nu sunt nsoite de raportul compartimentului de resort din cadrul aparatului propriu de specialitate al autoritii administraiei publice locale, care va fi elaborat n termen de 30 de zile de la solicitarea iniiatorului, precum i de avizul comisiei de specialitate a consiliului, cu excepia edinelor cu caracter extraordinar sau de ndat. n exercitarea atribuiilor ce i revin consiliul local adopt hotrri, cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate. Consiliul local poate stabili ca unele hotrri s fie luate prin vot secret. Hotrrile cu caracter individual cu privire la persoane vor fi luate ntotdeauna prin vot secret, cu excepiile prevzute de lege. Proiectele de hotrre pot fi propuse de consilieri sau de primar. Redactarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul secretarului i al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al autoritii administraiei publice locale. Nu poate lua parte la deliberare i la adoptarea hotrrilor consilierul care, fie personal, fie prin so, soie, afini sau rude pn la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial n problema supus dezbaterilor consiliului local.

44

Hotrrile consiliului local se semneaz de consilierul care conduce edinele de consiliu i se contrasemneaz, pentru legalitate, de ctre secretar. n cazul n care consilierul ales ca preedinte lipsete sau refuz s semneze, hotrrea consiliului local se semneaz de 3-5 consilieri. Secretarul nu va contrasemna hotrrea n cazul n care consider c aceasta este ilegal sau c depete competenele ce revin, potrivit legii, consiliului local. n acest caz secretarul va expune consiliului local opinia sa motivat, care va fi consemnat n procesul-verbal al edinei. Secretarul va comunica hotrrile consiliului local primarului i prefectului, de ndat, dar nu mai trziu de 3 zile de la data adoptrii. Hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la cunotin public, iar cele individuale, de la data comunicrii. Aducerea la cunotin public a hotrrilor cu caracter normativ se face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect. Consilierii rspund solidar pentru activitatea consiliului local din care fac parte sau, dup caz, n nume propriu, pentru activitatea desfurat n exercitarea mandatului, precum i pentru hotrrile pe care le-au votat. La lucrrile consiliului local pot asista i lua cuvntul, fr drept de vot, prefectul, preedintele consiliului judeean sau reprezentanii acestora, deputaii i senatorii, minitrii i ceilali membri ai Guvernului, secretarii i subsecretarii de stat, efii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, n problemele ce privesc domeniile de responsabilitate ale acestor servicii, precum i persoanele interesate invitate de primar. Locuitorii satelor care nu au consilieri alei n consiliile locale vor fi reprezentai la edinele de consiliu de un delegat stesc. La discutarea problemelor privind satele respective delegaii steti vor fi invitai n mod obligatoriu. Votul acestora are caracter consultativ. Dup constituire consiliul local i organizeaz comisii de specialitate, pe principalele domenii de activitate. Pot fi membri ai comisiilor de specialitate numai consilierii, cu excepia viceprimarului. Comisiile de specialitate i aleg cte un preedinte i un secretar. Comisiile de specialitate analizeaz i avizeaz proiectele de hotrre din domeniul lor de activitate. 4.6.6. Dizolvarea consiliului local Consiliul local poate fi dizolvat dac a adoptat, ntr-un interval de cel mult 6 luni, cel puin 3 hotrri care au fost anulate de instana de contencios administrativ prin hotrre judectoreasc rmas definitiv i irevocabil. Dizolvarea consiliului local se face prin hotrre a Guvernului, la propunerea motivat a prefectului, bazat pe hotrrile judectoreti rmase definitive i irevocabile. Hotrrea de dizolvare poate fi atacat de oricare dintre consilieri la instana de contencios administrativ, n termen de 10 zile de la data publicrii acesteia n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. n acest caz procedura prealabil prevzut de lege nu se mai efectueaz, iar introducerea aciunii suspend executarea msurii de dizolvare. Data pentru organizarea alegerii noului consiliu local se stabilete de Guvern, la propunerea prefectului, n termen de 30 de zile de la expirarea termenului de contestaie, dup caz, de la pronunarea unei hotrri judectoreti, rmas definitiv i irevocabil, prin care a fost respins aciunea consilierilor. Pn la constituirea noului consiliu local primarul, viceprimarul sau, n absena acestora, secretarul va rezolva problemele curente ale comunei sau ale oraului, potrivit competenelor i atribuiilor ce i revin, potrivit legii. n cazul n care consiliul local nu se ntrunete timp de 3 luni consecutive sau nu a adoptat n 3 edine ordinare consecutive nici o hotrre, precum i n situaia n care numrul consilierilor se reduce sub jumtate plus unul i nu se poate completa prin supleani, acesta se consider dizolvat de drept. Aceste situaii se comunic de primar, viceprimar sau, n absena acestora, de secretar, prefectului care, prin ordin, 45

ia act de situaia de dizolvare a consiliului local i propune Guvernului organizarea de noi alegeri. Ordinul prefectului poate fi atacat de consilierii interesai la instana de contencios administrativ, n termen de 10 zile de la comunicare sau de la luarea la cunotin. Instana de contencios administrativ este obligat s se pronune n termen de 30 de zile. n acest caz procedura prealabil nu se mai efectueaz, iar introducerea aciunii suspend executarea msurii de dizolvare. Hotrrea instanei este definitiv i irevocabil. Stabilirea datei pentru organizarea alegerii noului consiliu local se face de ctre Guvern, la propunerea prefectului, n termen de 30 de zile de la expirarea termenului de contestaie, dup caz, de la rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti prin care s-a respins aciunea mpotriva ordinului prefectului. 4.6.7. Suspendarea i ncetarea mandatului de consilier Mandatul de consilier se suspend de drept numai n cazul n care acesta a fost arestat preventiv. Msura arestrii preventive se comunic de ndat de ctre parchet sau de instana de judecat, dup caz, prefectului care, prin ordin, constat suspendarea mandatului. Suspendarea dureaz pn la soluionarea definitiv a cauzei. Ordinul de suspendare se comunic de ndat consilierului. n cazul n care consilierul suspendat a fost gsit nevinovat acesta are dreptul la despgubiri n condiiile legii. Mandatul de consilier nceteaz de drept n urmtoarele cazuri: a) demisie; b) incompatibilitate; c) schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial; d) imposibilitatea exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de 6 luni consecutive, cu excepia cazurilor n care acesta este suspendat ca urmare a faptului c a fost arestat preventiv; e) constatarea, dup validarea mandatului, c alegerea s-a fcut prin fraud electoral sau prin orice alt nclcare a Legii privind alegerile locale; f) condamnarea, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la o pedeaps privativ de libertate; g) punerea sub interdicie judectoreasc; h) pierderea drepturilor electorale; i) lipsa nemotivat de la 3 edine ordinare consecutive ale consiliului local; j) deces. ncetarea de drept a mandatului de consilier se constat de consiliul local, prin hotrre, la iniiativa primarului sau a oricrui consilier. n cazul prevzut la lit. c), d) i i) hotrrea consiliului local poate fi atacat de consilier la instana de contencios administrativ, n termen de 10 zile de la comunicare. Instana este obligat s se pronune n termen de 30 de zile. n acest caz procedura prealabil nu se mai efectueaz, iar hotrrea primei instane este definitiv i irevocabil. 4.6.8. Secretarul unitii administrativteritoriale Fiecare comun, ora sau subdiviziune administrativ-teritorial a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local. Secretarul comunei, oraului i al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor este funcionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. n mod excepional n funcia de secretar al comunei poate fi numit i o persoan cu alte studii superioare sau cu studii liceale atestate prin bacalaureat. Secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, sub sanciunea eliberrii din funcie. Secretarul nu poate fi so, soie sau rud de gradul nti cu primarul sau cu viceprimarul. Funcia de secretar se ocup pe baz de concurs sau de examen, dup caz, iar numirea se face de ctre prefect. Concursul sau examenul se organizeaz de primar, potrivit legii, n termen de 30 de zile de la data la care postul a devenit vacant. Din comisia de concurs sau de examinare vor face parte n mod obligatoriu primarul, secretarul general al prefecturii, secretarul general al judeului i 2 reprezentani 46

desemnai de consiliul local respectiv. Ordinul de numire se emite de prefect, n termen de cel mult 10 zile de la primirea rezultatului concursului sau examenului, care se comunic de ctre primar n termen de cel mult 3 zile de la rmnerea definitiv a rezultatului concursului sau al examenului. Secretarul se bucur de stabilitate n funcie, n condiiile legii. Secretarul ndeplinete, n condiiile legii, urmtoarele atribuii principale: a) particip n mod obligatoriu la edinele consiliului local; b) coordoneaz compartimentele i activitile cu caracter juridic, de stare civil, autoritate tutelar i asisten social din cadrul aparatului propriu de specialitate al consiliului local; c) avizeaz proiectele de hotrre ale consiliului local, asumndu-i rspunderea pentru legalitatea acestora, contrasemnnd hotrrile pe care le consider legale; d) avizeaz pentru legalitate dispoziiile primarului; e) urmrete rezolvarea corespondenei n termenul legal; f) asigur ndeplinirea procedurilor de convocare a consiliului local i efectuarea lucrrilor de secretariat; g) pregtete lucrrile supuse dezbaterii consiliului local; h) asigur comunicarea ctre autoritile, instituiile i persoanele interesate a actelor emise de consiliul local sau de primar, n termen de cel mult 10 zile, dac legea nu prevede altfel; i) asigur aducerea la cunotin public a hotrrilor i dispoziiilor cu caracter normativ; j) elibereaz extrase sau copii de pe orice act din arhiva consiliului local, n afara celor cu caracter secret, stabilit potrivit legii; k) legalizeaz semnturi de pe nscrisurile prezentate de pri i confirm autenticitatea copiilor cu actele originale, n condiiile legii. Secretarul poate coordona i alte servicii ale aparatului propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice locale, stabilite de primar. Secretarul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau nsrcinri date de consiliul local ori de primar. Eliberarea din funcie, precum i sancionarea disciplinar a secretarului se fac de ctre prefect, numai la propunerea consiliului local, adoptat cu votul a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie, ca urmare a iniiativei primarului sau a unei treimi din numrul consilierilor, pe baza concluziilor reieite din desfurarea unei cercetri administrative. 4.7. Primarul i viceprimarul Comunele i oraele au cte un primar i un viceprimar, iar oraele reedin de jude, cte 2 viceprimari, alei n condiiile legii. Viceprimarii nu pot fi n acelai timp i consilieri. Primarul particip la edinele consiliului local i are dreptul s i exprime punctul de vedere asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii. Pe toat durata exercitrii mandatului de primar, respectiv de viceprimar, contractul de munc al acestora la instituii publice, regii autonome, companii naionale, societi naionale, societi comerciale cu capital majoritar de stat sau la societile comerciale de sub autoritatea consiliilor locale sau judeene se suspend de drept. Primarul i viceprimarul primesc, pe toat durata exercitrii mandatului, o indemnizaie stabilit n condiiile legii. Calitatea de primar, respectiv de viceprimar, este incompatibil cu: a) funcia de prefect i de subprefect; b) calitatea de funcionar public n aparatul propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice centrale i locale; calitatea de funcionar public n aparatul propriu de specialitate al consiliului judeean, al prefectului, al serviciilor publice de interes local sau judeean, al serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale; calitatea de 47

angajat n cadrul autoritilor administraiei publice locale respective sau n cadrul aparatului propriu al prefectului din judeul respectiv; c) funcia de manager sau membru n consiliul de administraie al regiilor autonome ori de conductor al societilor comerciale nfiinate de consiliile locale sau de consiliile judeene; d) calitatea de senator, deputat, ministru, secretar de stat, subsecretar de stat i cele asimilate acestora. e) orice funcie de conducere din cadrul societilor comerciale la care statul sau o unitate administrativ-teritorial este acionar majoritar ori din cadrul societilor naionale, companiilor naionale sau regiilor autonome; f) orice alte activiti sau funcii publice, cu excepia funciilor didactice i a funciilor din cadrul unor fundaii ori organizaii neguvernamentale. g) calitatea de consilier local sau judeean Validarea alegerii primarului se face n termen de 20 de zile de la data desfurrii alegerilor, n camera de consiliu a judectoriei n a crei raz teritorial se afl comuna sau oraul, de ctre un judector desemnat de preedintele judectoriei. Invalidarea alegerii primarului se poate pronuna n cazurile prevzute de lege. Hotrrea de invalidare a alegerii primarului poate fi atacat de cel interesat n termen de 5 zile de la pronunare, la instana de contencios administrativ. Rezultatul validrii sau invalidrii alegerii primarului se aduce la cunotin prefectului i se prezint n edina de constituire a consiliului local sau, dup caz, ntr-o edin extraordinar, de ctre un judector desemnat de preedintele judectoriei. n caz de invalidare a alegerii primarului Guvernul, la propunerea prefectului, va stabili data alegerilor n termen de cel mult 30 de zile de la data invalidrii sau, dup caz, de la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti, n condiiile legii. Primarul depune n faa consiliului local jurmntul prevzut de lege i n cazul consilierilor locali. Primarul care refuz s depun jurmntul este considerat demisionat de drept. Primarul ndeplinete o funcie de autoritate public. El este eful administraiei publice locale i al aparatului propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice locale, pe care l conduce i l controleaz. Primarul rspunde de buna funcionare a administraiei publice locale, n condiiile legii. Primarul reprezint comuna sau oraul n relaiile cu alte autoriti publice, cu persoanele fizice sau juridice romne sau strine, precum i n justiie. Semnul distinctiv al primarului este o earf n culorile drapelului naional al Romniei. Earfa va fi purtat, n mod obligatoriu, la solemniti, recepii, ceremonii publice i la celebrarea cstoriilor. Modelul earfei se stabilete prin hotrre a Guvernului. Primarul ndeplinete urmtoarele atribuii principale: a) asigur respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, a prevederilor Constituiei, precum i punerea n aplicare a legilor, a decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului; dispune msurile necesare i acord sprijin pentru aplicarea ordinelor i instruciunilor cu caracter normativ ale minitrilor i ale celorlali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, precum i a hotrrilor consiliului judeean; b) asigur aducerea la ndeplinire a hotrrilor consiliului local. n situaia n care apreciaz c o hotrre este ilegal, n termen de 3 zile de la adoptare l sesizeaz pe prefect; c) poate propune consiliului local consultarea populaiei prin referendum, cu privire la problemele locale de interes deosebit. Pe baza hotrrii consiliului local ia msuri pentru organizarea acestei consultri, n condiiile legii; d) prezint consiliului local, anual sau ori de cte ori este necesar, informri, privind starea economic i social a comunei sau a oraului, n concordan cu atribuiile ce revin autoritilor 48

administraiei publice locale, precum i informri asupra modului de aducere la ndeplinire a hotrrilor consiliului local; e) ntocmete proiectul bugetului local i contul de ncheiere a exerciiului bugetar i le supune spre aprobare consiliului local; f) exercit funcia de ordonator principal de credite; g) verific, din oficiu sau la cerere, ncasarea i cheltuirea sumelor din bugetul local i comunic de ndat consiliului local cele constatate; h) ia msuri pentru prevenirea i limitarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, mpreun cu organele specializate ale statului. n acest scop poate mobiliza populaia, agenii economici i instituiile publice din comun sau din ora, acestea fiind obligate s execute msurile stabilite n planurile de protecie i intervenie elaborate pe tipuri de dezastre; i) asigur ordinea public i linitea locuitorilor, prin intermediul poliiei, jandarmeriei, gardienilor publici, pompierilor i unitilor de protecie civil, care au obligaia s rspund solicitrilor sale, n condiiile legii; j) ndrum i supravegheaz activitatea gardienilor publici, conform angajamentelor contractuale; k) ia msurile prevzute de lege cu privire la desfurarea adunrilor publice; l) ia msuri de interzicere sau de suspendare a spectacolelor, reprezentaiilor sau a altor manifestri publice care contravin ordinii de drept ori atenteaz la bunele moravuri, la ordinea i linitea public; m) controleaz igiena i salubritatea localurilor publice i produselor alimentare puse n vnzare pentru populaie, cu sprijinul serviciilor de specialitate; n) ia msuri pentru prevenirea i combaterea pericolelor provocate de animale, n condiiile legii; o) ia msuri pentru elaborarea planului urbanistic general al localitii i l supune spre aprobare consiliului local; asigur respectarea prevederilor planului urbanistic general, precum i ale planurilor urbanistice zonale i de detaliu; p) asigur repartizarea locuinelor sociale pe baza hotrrii consiliului local; q) asigur ntreinerea i reabilitarea drumurilor publice, proprietate a comunei sau a oraului, instalarea semnelor de circulaie, desfurarea normal a traficului rutier i pietonal, n condiiile legii; r) exercit controlul asupra activitilor din trguri, piee, oboare, locuri i parcuri de distracii i ia msuri pentru buna funcionare a acestora; s) conduce serviciile publice locale; asigur funcionarea serviciilor de stare civil i de autoritate tutelar; supravegheaz realizarea msurilor de asisten i ajutor social; ) ndeplinete funcia de ofier de stare civil; t) emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin lege; ) propune consiliului local spre aprobare, n condiiile legii, organigrama, statul de funcii, numrul de personal i regulamentul de organizare i funcionare a aparatului propriu de specialitate; u) numete i elibereaz din funcie, n condiiile legii, personalul din aparatul propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice locale, cu excepia secretarului; propune consiliului local numirea i eliberarea din funcie, n condiiile legii, a conductorilor regiilor autonome, ai instituiilor i serviciilor publice de interes local; v) rspunde de inventarierea i administrarea bunurilor care aparin domeniului public i domeniului privat al comunei sau al oraului; x) organizeaz evidena lucrrilor de construcii din localitate i pune la dispoziie autoritilor administraiei publice centrale rezultatele acestor evidene; 49

y) ia msuri pentru controlul depozitrii deeurilor menajere, industriale sau de orice fel, pentru asigurarea igienizrii malurilor cursurilor de ap din raza comunei sau a oraului, precum i pentru decolmatarea vilor locale i a podeelor pentru asigurarea scurgerii apelor mari. Primarul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau de alte acte normative, precum i nsrcinrile date de consiliul local. n exercitarea atribuiilor de autoritate tutelar i de ofier de stare civil, a sarcinilor ce i revin din actele normative privitoare la recensmnt, la organizarea i desfurarea alegerilor, la luarea msurilor de protecie civil, precum i a altor atribuii stabilite prin lege primarul acioneaz i ca reprezentant al statului n comuna sau n oraul n care a fost ales. Primarul deleag viceprimarului sau, dup caz, viceprimarilor, prin dispoziie emis n cel mult 30 de zile de la validare, exercitarea atribuiilor ce i revin potrivit art. 68 alin. (1) lit. j), m), p), r), v), x) i y) din Legea nr. 215/2001. n exercitarea atribuiilor sale primarul emite dispoziii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai dup ce sunt aduse la cunotin public sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate, dup caz. Mandatul primarului este de 4 ani i se exercit pn la depunerea jurmntului de primarul nou-ales. Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Mandatul nceteaz de drept n unul dintre urmtoarele cazuri: a) demisie; b) incompatibilitate; c) schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial; d) imposibilitatea de a fi exercitat mandatul pe o perioad mai mare de 6 luni consecutive, cu excepia cazurilor n care este suspendat de drept ca urmare a arestrii preventive; e) cnd se constat, dup validarea mandatului, c alegerea s-a fcut prin fraud electoral sau prin orice alt nclcare a Legii privind alegerile locale; f) a fost condamnat, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la o pedeaps privat de libertate; g) punerea sub interdicie judectoreasc; h) pierderea drepturilor electorale; i) cnd, n exercitarea atribuiilor ce i revin prin lege, a emis 3 dispoziii cu caracter normativ ntr-un interval de 3 luni, care au fost anulate de instana de contencios administrativ prin hotrre judectoreasc rmas definitiv i irevocabil; j) deces; n cazurile prevzute mai sus prefectul, prin ordin, ia act de ncetarea mandatului primarului. n cazul prevzut la lit. d) ordinul prefectului poate fi atacat de primar la instana de contencios administrativ n termen de 10 zile de la comunicare. Instana de contencios administrativ este obligat se se pronune n termen de 30 de zile. n acest caz procedura prealabil nu se mai efectueaz, iar hotrrea primei instane este definitiv i irevocabil. Data organizrii alegerilor pentru funcia de primar se stabilete de ctre Guvern, la propunerea prefectului, n termen de 30 de zile sau dup expirarea termenului de contestaie. Mandatul primarului nceteaz, de asemenea, nainte de termen ca urmare a rezultatului unui referendum local, organizat n condiiile legii. Referendumul pentru ncetarea mandatului primarului se organizeaz ca urmare a cererii adresate n acest sens prefectului de locuitorii comunei sau oraului, ca urmare a nesocotirii de ctre acesta a intereselor generale ale colectivitii locale sau neexercitrii atribuiilor ce i revin potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercit ca reprezentant al statului. Organizarea referendumului trebuie s fie solicitat, n scris, de cel puin 25% dintre locuitorii cu drept de vot. Acest procent trebuie s fie realizat n fiecare dintre localitile componente ale comunei sau oraului. 50

Dup primirea cererii prefectul va proceda la analizarea temeiniciei motivelor invocate, a ndeplinirii condiiilor amintite mai sus, precum i la verificarea veridicitii i autenticitii semnturilor, n termen de 30 de zile. Dup verificare prefectul va transmite Guvernului, prin Ministerul Administraiei Publice, o propunere motivat de organizare a referendumului. Pe baza propunerii motivate a prefectului, avizat de Ministerul Administraiei Publice, Guvernul se va pronuna, prin hotrre, n termen de 60 de zile de la solicitarea prefectului. Hotrrea Guvernului va stabili data organizrii referendumului i va fi adus la cunotin locuitorilor comunei sau ai oraului prin grija prefectului. Cheltuielile necesare n vederea desfurrii referendumului se suport din bugetul local. Referendumul local se organizeaz, n condiiile legii, prin grija prefectului, cu sprijinul secretarului i al aparatului propriu de specialitate al consiliului local respectiv. Referendumul este valabil dac s-au prezentat la urne cel puin jumtate plus unul din numrul total al locuitorilor cu drept de vot. Mandatul primarului nceteaz nainte de termen dac s-a pronunat n acest sens cel puin jumtate plus unul din numrul total al cetenilor cu drept de vot. n exercitarea funciei primarul este ocrotit de lege. Mandatul primarului se suspend de drept numai n cazul n care acesta a fost arestat preventiv. Msura arestrii preventive se comunic de ndat de ctre parchet sau de instana de judecat, dup caz, prefectului care, prin ordin, constat suspendarea mandatului. Ordinul de suspendare se comunic de ndat primarului. Suspendarea dureaz pn la ncetarea situaiei arestrii preventive Dac primarul suspendat din funcie a fost gsit nevinovat, acesta are dreptul la despgubiri, n condiiile legii. Consiliul local alege din rndul membrilor si viceprimarul, respectiv viceprimarii, cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie. Durata mandatului viceprimarului este egal cu cea a mandatului consiliului local. Schimbarea din funcie a viceprimarului se poate face de consiliul local, la propunerea motivat a unei treimi din numrul consilierilor sau a primarului, prin hotrre adoptat cu votul a dou treimi din numrul consilierilor n funcie. Viceprimarul exercit atribuiile ce i sunt delegate de ctre primar. Mandatul viceprimarului nceteaz de drept sau se poate suspenda n aceleai condiii ca cele prevzute n cazul primarului. n acest caz consiliul local ia act de ncetarea mandatului i alege un nou viceprimar. n caz de vacan a funciei de primar, precum i n caz de suspendare din funcie acestuia atribuiile ce i sunt conferite prin prezenta lege vor fi exercitate de drept de viceprimar sau, dup caz, de unul dintre viceprimari, desemnat de consiliul local cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie. n situaia n care sunt suspendai din funcie, n acelai timp, att primarul, ct i viceprimarul, consiliul local deleag un consilier care va ndeplini att atribuiile primarului, ct i pe cele ale viceprimarului, pn la ncetarea suspendrii. Dac devin vacante, n acelai timp, att funcia de primar, ct i cea de viceprimar, consiliul local alege un nou viceprimar, acesta aducnd la ndeplinire atribuiile primarului, pn la alegerea unui nou primar. 4.8. Consiliul judeean 4.8.1. Constituirea i componena consiliului judeean

51

Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice locale, constituit la nivel judeean, pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Consiliul judeean este compus din consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile stabilite de Legea privind alegerile locale. Numrul membrilor fiecrui consiliu judeean se stabilete de prefect, n funcie de populaia judeului, raportat de Institutul Naional de Statistic i Studii Economice la data de 1 ianuarie a anului n curs sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile, dup cum urmeaz: ___________________________________________ Numrul locuitorilor Numrul judeului consilierilor ___________________________________________ -pn la 350.000 31 -ntre 350.001-500.000 33 -ntre 500.001-650.000 35 -peste 650.000 37 _________________________________________ La constituirea consiliului judeean se aplic n mod corespunztor dispoziiile legale privind constituirea consiliilor locale.. n situaia ncetrii de drept a mandatului de consilier judeean, (mandatul de consilier judeean nceteaz n aceleai situaii amintite n cazul consilierilor locali) preedintele consiliului judeean are obligaia s propun acestuia adoptarea unei hotrri prin care s se ia act de ncetarea mandatului de consilier. 4.8.2. Atribuiile consiliului judeean Consiliul judeean, ca autoritate deliberativ a administraiei publice locale constituit la nivel judeean, ndeplinete urmtoarele atribuii principale: a) alege din rndul consilierilor un preedinte i 2 vicepreedini; b) aprob, la propunerea preedintelui, regulamentul de organizare i funcionare a consiliului judeean, numrul de personal n limitele normelor legale, organigrama, statul de funcii, regulamentul de organizare i funcionare a aparatului propriu de specialitate, a instituiilor i serviciilor publice, precum i a regiilor autonome de interes judeean; c) adopt strategii, prognoze i programe de dezvoltare economico-social a judeului sau a unor zone din cuprinsul acestuia pe baza propunerilor primite de la consiliile locale, dispune, aprob i urmrete, n cooperare cu autoritile administraiei publice locale comunale i oreneti interesate, msurile necesare, inclusiv cele de ordin financiar, pentru realizarea acestora; d) coordoneaz activitatea consiliilor locale ale comunelor i oraelor n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean; e) aprob bugetul propriu al judeului, mprumuturile, virrile de credite i modul de utilizare a rezervei bugetare; aprob contul de ncheiere a exerciiului bugetar; stabilete impozite i taxe, precum i taxe speciale, n condiiile legii; hotrte repartizarea pe comune, orae i municipii a cotei din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau din alte surse, n condiiile legii; f) administreaz domeniul public i domeniul privat al judeului;

52

g) hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a judeului sau, dup caz, a serviciilor publice de interes judeean, n condiiile legii; hotrte cu privire la vnzarea, concesionarea i nchirierea bunurilor proprietate privat a judeului, n condiiile legii; h) hotrte nfiinarea de instituii publice i de servicii publice de interes judeean, n condiiile legii; numete i elibereaz din funcie, n condiiile legii, conductorii instituiilor i serviciilor publice pe care le-a nfiinat i le aplic, dac este cazul, sanciuni disciplinare, n condiiile legii; i) hotrte asupra reorganizrii regiilor autonome de interes judeean; exercit n numele unitii administrativ-teritoriale toate drepturile acionarului la societile comerciale pe care le-a nfiinat; hotrte asupra privatizrii acestor societi comerciale; j) stabilete, pe baza consultrii autoritilor administraiei publice locale comunale i oreneti, proiectele de organizare i amenajare a teritoriului judeului, precum i de dezvoltare urbanistic general a judeului i a unitilor administrativ-teritoriale componente; urmrete modul de realizare a acestora n cooperare cu autoritile administraiei publice locale comunale i oreneti implicate; k) aprob construirea, ntreinerea i modernizarea drumurilor, podurilor, precum i a ntregii infrastructuri aparinnd cilor de comunicaii de interes judeean; acord sprijin i asisten tehnic de specialitate autoritilor administraiei publice locale comunale i oreneti pentru construirea, ntreinerea i modernizarea drumurilor comunale i oreneti; n acest sens consiliul judeean poate nfiina servicii publice specializate; l) aprob documentaiile tehnico-economice pentru lucrrile de investiii de interes judeean, n limitele i n condiiile legii; m) asigur, potrivit competenelor sale, condiiile materiale i financiare necesare n vederea bunei funcionri a instituiilor de cultur, a instituiilor i serviciilor publice de educaie, ocrotire social i asisten social, a serviciilor publice de transport de sub autoritatea sa, precum i a altor activiti, n condiiile legii; n) asigur sprijin financiar pentru aciuni culturale sau desfurate de cultele religioase, precum i pentru activiti educativ-tiinifice i sportive; o) nfiineaz instituii sociale i culturale, precum i pentru protecia drepturilor copilului i asigur buna lor funcionare, prin alocarea fondurilor necesare; p) analizeaz propunerile fcute de autoritile administraiei publice locale comunale i oreneti, n vederea elaborrii de prognoze i programe de dezvoltare economico-social sau pentru refacerea i protecia mediului nconjurtor; q) atribuie, n condiiile legii, denumiri de obiective de interes judeean; r) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte autoriti ale administraiei publice locale din ar sau din strintate, precum i aderarea la asociaii naionale i internaionale a autoritilor administraiei publice locale, n vederea promovrii unor interese comune; s) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne sau strine, cu organizaii neguvernamentale i cu ali parteneri sociali, n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public judeean; t) hotrte, n condiiile legii, asocierea cu consiliile locale, pentru realizarea unor obiective de interes comun, scop n care poate nfiina mpreun cu acestea instituii publice, societi comerciale i servicii publice; u) coordoneaz activitile Corpului gardienilor publici, n condiiile legii. Consiliul judeean ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege. 53

4.8.3. Funcionarea consiliului judeean Consiliul judeean se alege pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Consiliul judeean i exercit mandatul de la data constituirii pn la data declarrii ca legal constituit a consiliului nou-ales. Consiliul judeean se ntrunete n edine ordinare o dat la dou luni, la convocarea preedintelui consiliului judeean. Consiliul judeean se poate ntruni i n edine extraordinare ori de cte ori este necesar, la cererea preedintelui sau a cel puin unei treimi din numrul membrilor consiliului ori la solicitarea prefectului, adresat preedintelui consiliului judeean, n cazuri excepionale care necesit adoptarea de msuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum i pentru aprarea ordinii i linitii publice. Convocarea consiliului judeean se face n scris, prin intermediul secretarului general al judeului, cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare sau cu cel mult 3 zile naintea celor extraordinare. n caz de for major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor judeului convocarea consiliului judeean se face de ndat. n invitaia la edin se vor preciza data, ora, locul desfurrii i ordinea de zi a acesteia. n situaia n care preedintele consiliului judeean se afl n imposibilitatea de a convoca consiliul n edin ordinar, aceasta se va face de ctre vicepreedinte. Ordinea de zi a edinei consiliului judeean se aduce la cunotin locuitorilor judeului prin mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate. edinele consiliului judeean sunt legal constituite dac este prezent majoritatea consilierilor n funcie. Prezena consilierilor la edin este obligatorie. Cazurile n care se consider c absena este motivat se vor stabili prin regulamentul de organizare i funcionare a consiliului judeean. n situaia n care un consilier absenteaz de dou ori consecutiv fr motive temeinice, el poate fi sancionat n condiiile regulamentului de organizare i funcionare a consiliului judeean. edinele consiliului judeean sunt conduse de preedinte sau, n lipsa acestuia, de unul dintre vicepreedini desemnai de Consiliul Judeean. n cazul n care, din motive ntemeiate, lipsete i vicepreedintele desemnat n condiiile amintite mai sus, edina va fi condus de cellalt vicepreedinte sau de un consilier ales cu votul majoritii consilierilor prezeni. n exercitarea atribuiilor ce i revin consiliul judeean adopt hotrri cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate. Hotrrile se semneaz de preedinte sau, n lipsa acestuia, de vicepreedintele consiliului judeean care a condus edina i se contrasemneaz pentru legalitate de secretarul general al judeului. n ce privete ordinea de zi, modul de adoptare a hotrrilor, rspunderea consilierilor i organizarea comisiilor de specialitate, cele prezentate la capitolul destinat analizrii consiliului local se aplic corespunztor i n cazul consiliilor judeene. n cazul n care consiliul judeean nu se ntrunete timp de 6 luni consecutive sau nu a adoptat, n 3 edine ordinare consecutive, nici o hotrre, precum i n situaia n care numrul consilierilor se reduce sub dou treimi i nu se poate completa prin supleani, acesta se dizolv de drept. Aceast situaie se comunic de secretar prefectului care, prin ordin, ia act de dizolvarea de drept a consiliului i propune Guvernului organizarea de noi alegeri. i n aceast situaie, n mod corespunztor, sunt valabile cele prezentate la capitolul rezervat consiliilor locale.. Stabilirea datei alegerilor se va putea face numai dup expirarea termenului de contestaie sau dup rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti prin care s-a respins aciunea introdus mpotriva ordinului prefectului. 54

Pe perioada n care consiliul judeean este dizolvat sau n care nu s-a putut constitui potrivit legii, problemele curente ale administraiei judeului vor fi rezolvate de secretarul general al judeului n baza unei mputerniciri speciale date de Guvern, prin Ministerul Administraiei Publice. 4.8.4. Preedintele, vicepreedinii i secretarul general al judeului Consiliul judeean alege dintre membrii si, pe toat durata exercitrii mandatului, un preedinte i 2 vicepreedini. Preedintele i vicepreedinii se aleg cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie. Eliberarea din funcie a preedintelui consiliului judeean se face prin votul secret a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie, la propunerea a cel puin unei treimi din numrul acestora, dac a emis, n decurs de 3 luni, cel puin 3 dispoziii care au fost anulate irevocabil de instana de judecat ntruct au contravenit intereselor generale ale statului ori ale judeului sau au nclcat Constituia i legile rii. Vicepreedinii pot fi eliberai din funcie, n aceleai condiii, numai dac s-a constatat prin hotrre judectoreasc irevocabil c acetia au contravenit, n exercitarea sarcinilor ce le-au revenit, intereselor generale ale statului sau ale judeului ori au nclcat Constituia i legile rii. Pe toat durata exercitrii mandatului contractul de munc al preedintelui i vicepreedinilor consiliului judeean la instituiile publice, regiile autonome, companiile naionale, societile naionale, societile comerciale cu capital majoritar de stat se suspend de drept. Preedintele i vicepreedinii consiliului judeean primesc pe toat durata exercitrii mandatului o indemnizaie stabilit n condiiile legii. Preedintele consiliului judeean reprezint judeul n relaiile cu celelalte autoriti publice, cu persoanele fizice i juridice romne i strine, precum i n justiie. Preedintele rspunde n faa consiliului judeean de buna funcionare a administraiei publice judeene. Aparatul propriu al consiliului judeean este subordonat preedintelui acestuia. Funcionarii din aparatul propriu de specialitate se bucur de stabilitate n funcie, conform legii. Preedintele consiliului judeean rspunde de buna funcionare a aparatului propriu de specialitate pe care l conduce i l controleaz. Coordonarea unor compartimente din aparatul propriu de specialitate va fi delegat vicepreedinilor sau secretarului general al judeului, prin dispoziie. Preedintele consiliului judeean ndeplinete, n condiiile legii, urmtoarele atribuii principale: a) asigur respectarea prevederilor Constituiei, punerea n aplicare a legilor, a decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, a hotrrilor consiliului judeean, precum i a altor acte normative; b) ntocmete proiectul ordinii de zi a edinei consiliului judeean; c) dispune msurile necesare pentru pregtirea i desfurarea n bune condiii a lucrrilor consiliului judeean; d) ntocmete i supune spre aprobare consiliului judeean regulamentul de organizare i funcionare a acestuia; e) asigur aducerea la ndeplinire a hotrrilor consiliului judeean i analizeaz periodic stadiul ndeplinirii acestora; f) conduce edinele consiliului judeean; g) coordoneaz i controleaz activitatea instituiilor i serviciilor publice de sub autoritatea consiliului judeean; h) exercit funcia de ordonator principal de credite; i) ntocmete proiectul bugetului propriu al judeului i contul de ncheiere a exerciiului bugetar i le supune spre aprobare consiliului judeean, n condiiile i la termenele prevzute de lege; 55

j) urmrete modul de realizare a veniturilor bugetare i propune consiliului judeean adoptarea msurilor necesare pentru ncasarea acestora la termen; k) propune consiliului judeean spre aprobare, n condiiile legii, organigrama, statul de funcii, numrul de personal i regulamentul de organizare i funcionare a aparatului propriu de specialitate, a instituiilor i serviciilor publice de sub autoritatea acestuia; l) prezint consiliului judeean, anual sau la cererea acestuia, rapoarte cu privire la modul de ndeplinire a atribuiilor proprii i a hotrrilor consiliului; m) propune consiliului judeean numirea i eliberarea din funcie, n condiiile legii, a conductorilor instituiilor publice i serviciilor publice de sub autoritatea acestuia; n) emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin lege; o) ndrum metodologic, urmrete i controleaz activitile de stare civil i autoritate tutelar, desfurate n comune i orae; p) acord, prin aparatul propriu i serviciile de specialitate ale consiliului judeean, sprijin i consultan tehnic i juridic pentru autoritile administraiei publice locale, comunale i oreneti, la solicitarea acestora; q) coordoneaz, controleaz i rspunde de activitatea privind protecia drepturilor copilului. Preedintele consiliului judeean poate delega vicepreedinilor, prin dispoziie, atribuiile prevzute la alin. (1) lit. g) i p). Preedintele consiliului judeean ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau sarcini date de consiliul judeean. n exercitarea atribuiilor sale preedintele consiliului judeean emite dispoziii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai dup ce sunt aduse la cunotin public sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate, dup caz. n cazul suspendrii preedintelui atribuiile acestuia vor fi exercitate de unul dintre vicepreedini, desemnat de consiliul judeean prin votul secret al majoritii consilierilor n funcie. n celelalte cazuri de absen a preedintelui atribuiile sale vor fi exercitate, n numele acestuia, de unul dintre vicepreedini, desemnat de preedinte prin dispoziie. Preedintele i vicepreedinii consiliului judeean i pstreaz calitatea de consilier. Durata mandatului preedintelui i al vicepreedinilor este egal cu cea a mandatului consiliului judeean. n cazul ncetrii nainte de termen a mandatului preedintelui consiliului judeean prefectul ia act prin ordin i ntiineaz consiliul judeean n vederea alegerii unui nou preedinte. Fiecare jude are un secretar general salarizat din bugetul acestuia. Secretarul general este funcionar public de conducere i are studii superioare juridice sau administrative. Secretarul general se bucur de stabilitate n funcie, n condiiile legii. El nu poate fi membru al vreunui partid politic sau al vreunei formaiuni politice, sub sanciunea eliberrii din funcie. Numirea secretarului general al judeului se face de Ministerul Administraiei Publice, la propunerea preedintelui consiliului judeean, potrivit legii. Numirea se face pe baz de concurs sau de examen, dup caz. Concursul va fi organizat, n condiiile legii, de preedintele consiliului judeean n termen de 45 de zile de la data la care postul a devenit vacant. Din comisia de examinare vor face parte preedintele sau, n lipsa acestuia, unul dintre vicepreedinii consiliului judeean, un reprezentant al Ministerului Administraiei Publice, secretarul general al prefecturii i 2 reprezentani ai consiliului judeean. Emiterea dispoziiei de numire se face n termen de cel mult 10 zile de la primirea propunerii. Eliberarea din funcie, precum i sancionarea disciplinar a secretarului general se fac de Ministerul Administraiei Publice numai la propunerea consiliului judeean, aprobat cu votul a cel puin 56

dou treimi din numrul consilierilor n funcie, ca urmare a iniiativei preedintelui acestuia, sau a unei treimi din numrul consilierilor, pe baza concluziilor reieite din desfurarea unei cercetri administrative. Secretarul general al judeului coordoneaz compartimentele de stare civil i autoritate tutelar din aparatul propriu de specialitate al consiliului judeean. Secretarul general al judeului ndeplinete n mod corespunztor atribuiile stabilite de lege pentru secretarul general al ministerului.

57

CURS V UNITATEA FUNCIONAL DE BAZ A SISTEMULUI ADMINISTRAIEI PUBLICE N LITERATURA DE SPECIALITATE Structura funcional a sistemului administraiei publice este strns i inseparabil legat de structura teritorial a acestuia, deoarece existena componentelor specializate pe domenii este de neconceput fr implantarea teritorial a lor. innd seam de acest criteriu, este necesar a identifica i defini unitatea structural de baz a sistemului administraiei publice. Organ, autoritate public, autoritate administrativ, instituie public, serviciu publiciat unele dintre denumirile utilizate n literatura de specialitate pentru unitile sistemului cercetat. 5.1. Noiunea de organ al administraiei publice n opinia prof. Al. Negoi, administraia public ca activitate se realizeaz prin organele care alctuiesc, conform legii, sistemul organelor administraiei publice. Organul administraiei publice reprezint o formaiune, care grupeaz una sau mai multe persoane alctuind personalul organizaiei respective, dotat cu mijloace financiare i materiale, cu o anumit competen i personalitate juridic, care s i permit s acioneze n scopul pentru care a fost creat. Primul element constitutiv al unui organ al administraiei publice este personalul. Fiecare angajat ntr-o unitate a administraiei publice are o anumit funcie, care grupeaz o serie de atribuii prin care se ndeplinesc sarcinile organului respectiv. Exercitarea unor atribuii pe baza unei nsrcinri n cadrul organelor administraiei publice reprezint funcii n cadrul acestor organe, iar cei care le realizeaz au calitatea de funcionari ai organelor administraiei publice. Sub aspectul numrului persoanelor care alctuiesc organele administraiei publice, este de remarcat faptul c acesta poate varia de la o singur persoan (ca n cazul organelor unipersonale primarul) la mai multe persoane (consiliul comunal, judeean). Pentru ndeplinirea atribuiilor legale, organele administraiei publice sunt nzestrate cu bunuri materiale i mijloace bneti, care alctuiesc patrimoniul acestora. Regimul juridic al bunurilor care alctuiesc patrimoniul unui organ al administraiei publice poate diferi n funcie de apartenena lor la domeniul public sau privat. Din alt perspectiv, mijloacele materiale, bunurile de care dispun organele administraiei publice, trebuie privite n corelaie cu sarcinile pe care administraia trebuie s le reliefeze la un moment dat, urmrindu-se n acest scop funcionarea acestora. Dotate cu patrimoniu, avnd o organizaie de sine stttoare i un scop stabilit de lege, organele administraiei publice le este recunoscut personalitatea juridic civil, putnd intra n diferite raporturi juridice. Totodat, ns, organelor administraiei publice le este necesar o anumit competen care le confer dreptul de a aciona pe baza i n exercitarea legii, n regim de drept administrativ. n realizarea competenei, capacitate de drept administrativ, organele administrative fac acte administrative, operaiuni administrative i fapte materiale. Capacitatea juridic civil i competena sunt fundamental deosebite. 58

Capacitatea juridic este legat de personalitatea individului, fiind determinat de anumite criterii obiective potrivit crora individul poate s aprecieze n mod contient nsemntatea i urmrile aciunilor sale. Cu totul diferit este situaia competenei. Aceasta relev organizarea unei anumite activiti la care particip o pluralitate de persoane. Calitatea juridic pe care o confer competena subiectelor participante la raporturile juridice are la baz o anumit organizare i, potrivit diviziunii sociale a muncii, n cadrul acestei organizri, subiectele participante desfoar un anumit gen de activitate. Activitate a subiectelor nzestrate cu capacitate de drept administrativ competenaconfer acestor subiecte o calitate oficial, pe care o desfoar, n principiu, din oficiu, datorit naturii i scopului organizrii n cadrul creia exercit competena. Titularul competenei, are i dreptul, dar i obligaia de a exercita competena conferit de lege. Nerespectarea regulilor cu privire la constituirea i exercitarea competenei atrage dup sine sanciuni speciale, cu totul diferite n comparaie cu nerespectarea regulilor juridice care privesc capacitatea juridic civil. Organizarea i funcionarea fiecrui organ este stabilit n actul normativ de nfiinare, iar ansamblul atribuiilor specifice organului alctuiete competena sa. O asemenea competen special poate fi stabilit, fie pentru unele domenii de activitate ale organelor administraiei publice, fie pentru fiecare organ. n limita competenei speciale a organelor administraiei publice se disting: a) competena material, n raport cu natura domeniilor n care acioneaz organele administraiei publice, spre exemplu organele competente n domeniul sntii, culturii, etc. b) competena teritorial, n raport cu aria teritorial n care acioneaz organele administraiei publice, fie pe ntreg teritoriul rii, fie numai ntr-o anumit unitate administrativteritorial. c) competena temporal, n raport cu perioada de timp, cu termenul n care, potrivit legii, se poate desfura activitatea unui organ al administraiei publice. n principiu, organele administraiei publice sunt nfiinate prin lege pe o durat nedeterminat, cu o competen temporal nelimitat n timp. Unele organe, ns, pot fi create numai pentru o perioad de timp sau pentru realizarea unei anumite activiti stabilite n actul normativ, astfel nct, la expirarea termenului sau la ndeplinirea misiunii lor, existena acestora nceteaz. Subiectele de drept prin care se realizeaz activitile de organizare a executrii i de executare a legii n aceste sisteme de organizare apar n calitatea lor de autoriti administrative i nu ca organe legiuitoare sau judectoreti. Activitatea de organizare a executrii i de executare a legii este n aceste cazuri subsidiar celei principale sistemului n care se realizeaz puterea legiuitoare i respectiv judectoreasc. Aceast activitate subsidiar este supus unui regim juridic diferit de cel la care se refer activitatea principal, parlamentar sau juridic. Competena de a aciona n regim de drept administrativ relev calitatea de autoritate administrativ care acioneaz pe baza i n executarea legii. Dar, sarcini ale administraiei publice pot fi realizate i de organizaii nestatale, ale societii civile, aflate n raporturi juridice de colaborare i de participare cu organele administraiei publice. Aa, spre exemplu, unor organizaii profesionale, alctuite conform legii, li se ncredineaz realizarea unor prestaii de interes public, legate de nfptuirea unui serviciu public organizat de administraia public. Este cazul barourilor de avocai sau a corpului experilor contabili, etc, autoriti care colaboreaz i contribuie, printr-o prestare specific, la funcionarea serviciului public organizat de Ministerul Justiiei pentru nfptuirea justiiei. 59

Alteori, organizaii particulare ndeplinesc sarcini ale administraiei publice n temeiul unor autorizaii date de organele administraiei publice competente, cum este cazul instituiilor de nvmnt particulare. Subiectele de drept care concur la realizarea sarcinilor administraiei publice, nefcnd parte din sistemul organelor administraiei publice au calitatea de autoriti administrative. 5.2. Conceptul de autoritate public i cel de autoritate administrativ Constituia Romniei, cuprinde n Titlul III, autoritile publice. Astfel sunt cuprinse n acest titlu urmtoarele organisme, calificate de constituant drept autoriti publice: - Parlamentul; - Preedintele Romniei; - Guvernul; - Administraia public central de specialitate; - Administraia public local; - Autoritatea judectoreasc. Se observ c fiecrei puteri n stat i corespund organe (autoriti) care realizeaz sarcinile acesteia. Astfel, sarcinile puterii legislative, de adoptare a legilor, se realizeaz de ctre cele dou Camere ale ParlamentuluiCamera Deputailor i Senatulsarcinile puterii judectoreti, de a soluiona, cu putere de adevr legal, conflictele juridice care apar n societate, se realizeaz de ctre instanele judectoreti, tribunale judeene i al mun. Bucureti, Curi de Apel i nalta Curte de Casaie i Justiie, iar sarcinile puterii executive sunt realizate de preedinte i de organele administraiei publice sub conducerea general a Guvernului. Considerm c ntre noiunea de autoritate public i cea de organ nu exist deosebiri de coninut, ambele exprimnd, n forme diferite, aceeai realitate i realizndu-i activitatea cu folosirea autoritii de stat. Dimpotriv, unii autori consider c ntre cele dou noiuni sunt deosebiri eseniale. Astfel, se apreciaz c noiunea de organ este specific structurilor organizaionale constituite n sistem, bazate pe subordonare ierarhic, (Guvern. Ministere, alte organe de specialitate ale administraiei publice). Spre deosebire de organe, autoritile publice sunt organizate pe principiul autonomiei locale i nu al subordonrii ierarhice. Sunt considerate autoriti publice: consiliul local, consiliul judeean, primarul. Curtea de Conturi, Consiliul Suprem de Aprare a rii etc. n sensul Legii nr. 29/1990, republicat, a contenciosului administrativ, emitenii actelor administrative sunt considerai autoriti administrative. Se apreciaz c toate organele sistemului administraiei publice sunt i autoriti administrative care emir acte supuse controlului de legalitate pe calea aciunii n contencios administrativ. Avnd n vedere situaia participanilor la realizarea sarcinilor administraiei publice sau a organelor sistemului puterii judectoreti, se poate considera c nu toate autoritile administrative sunt i organe ale sistemului administraiei publice. Sistemul autoritilor administrative, n sensul Legii nr. 29/1990, republicat, cuprinde: - sistemul administraiei publice; - organele sistemului puterii judectoreti i legiuitoare; - structurile nestatale care particip la realizarea sarcinilor administraiei publice; - autoritile administrative autonome. 60

5.3. Noiunea de instituie public Prin instituie public, prof. univ. dr. Liviu Pop nelege toate persoanele juridice nfiinate prin acte de putere sau de dispoziie ale administraiei publice centrale sau locale n scopul realizrii unor activiti fr caracter comercial sau pentru ndeplinirea unui serviciu public nepatrimonial. Ali autori consider instituia public o form de organizare a serviciilor publice, alturi de organele administraiei publice i regiile autonome de interes public. n aceast opinie, instituia public se caracterizeaz prin: - se nfiineaz, reorganizeaz i desfiineaz prin lege; - sunt nfiinate pentru satisfacerea unor interese generale de specialitate ale membrilor societii; - mijloacele financiare necesare desfurrii activitii lor sunt asigurate, de regul, de la bugetul administraiei centrale de stat sau de la bugetele locale; - i desfoar activitatea fie gratuit fie cu plat, - sunt ncadrate cu personal de specialitatea serviciului public respectiv; - unele dintre ele emit acte administrative; - desfoar o activitatea continu i n mod ritmic, dup un program adus la cunotina celor interesai; 5.4. Instituia public i regia autonom Regiile autonome sunt uniti nfiinate, n temeiul Legii nr. 15/1990, prin reorganizarea fostelor uniti economice de stat sau prin acte administrative de ctre stat sau colectivitile locale, n scopul realizrii unor servicii publice, aflndu-se n raporturi administrative fa de autoritile care le-au nfiinat. Legea 15/1990 a statuat c regiile autonome se organizeaz i funcioneaz n ramurile strategice ale economiei naionale, precum i n unele domenii aparinnd altor ramuri stabilite de guvern. Regiile autonome au fost clasificate n regii de interes naionalnfiinate prin hotrre de Guvern i aflate n subordinea unui minister sau a Secretariatului General al Guvernuluii regii autonome de interes local, nfiinate prin hotrre a consiliilor locale sau judeene. n doctrin, regiile autonome sunt considerate a fi persoane juridice de natur mixt, de drept public i de drept privat. Avnd drept scop prestarea unor servicii publice, prin punerea n valoare a bunurilor domeniale, regiile autonome acioneaz sub autoritatea statului sau a colectivitilor locale. Regiile autonome au calitatea de comerciani i i desfoar activitatea pe baz de gestiune economic i autonomie financiar. Mijloacele financiare necesare funcionrii regiei autonome se asigur din veniturile realizate prin activiti proprii, din tarifele pentru serviciile prestate. Conducerea regiei autonome este asigurat de un consiliu de administraie desemnat de autoritatea care a nfiinat regia i care poate s revoce pe membrii acesteia. Instituiile publice sunt ca i regiile autonome, persoane juridice nfiinate prin acte de putere ale statului sau colectivitilor locale, n scopul realizrii unor servicii publice. Unele instituii publice sunt de interes naional, iar altele de interes local, dup cum serviciul public pe care l presteaz servete o colectivitate naional sau o colectivitate local. Instituiile publice se afl n raporturi de subordonare ierarhic fa de autoritatea care le-a nfiinat. 61

Instituiile publice sunt diversificate din punct de vedere al obiectului de activitate, asigurnd o multitudine de servicii. O trstur important a instituiilor publice se refer la modul de asigurare a resurselor financiare. n acest domeniu exist o deosebire fundamental fa de regia autonom, n sensul c regula este aceea a finanrii bugetare, conductorii instituiilor publice avnd calitatea de ordonatori de credite ai bugetului public. Exist i instituii publice care realizeaz i venituri proprii, care se finaneaz n regim extrabugetar, dar aceasta reprezint excepia de la regul.

62

CURS VI SERVICIUL PUBLIC 6.1. Noiune i principii Problematica serviciilor publice constituie o tem de mare actualitate pentru dreptul administrativ i tiinele administrative, cu att mai important, cu ct conceptul de serviciul public, prin coninutul su, dar i prin modalitile de organizare, reprezint chintesena administraiei publice. Noiunea de serviciu public a aprut i s-a dezvoltat treptat pe fondul multiplicrii i diversificrii nevoilor generale ale societii omeneti, concomitent cu implicarea tot mai accentuat a statului, n vederea asigurrii bunstrii generale a oamenilor pe care i reprezint. Astfel, gradual, atingndu-se o dezvoltare maxim la mijlocul secolului XX, serviciul public s-a impus drept fundamentul activitii sistemului administraiei publice, raiunea de fapt a organizrii i funcionrii instituiilor publice i a autoritilor administrative. Din cercetarea doctrinei romneti, n special din perioada interbelic, prin contribuia unor personaliti ale dreptului (Paul Negulescu, Anibal Teodorescu, Mircea Djuvara), ca i din dezvoltarea ulterioar a dreptului administrativ, se desprinde cu uurin o concluzie, i anume: administraia reprezint totalitatea serviciilor publice ori c: serviciul public este mijlocul prin care administraia i exercit activitatea. Relevant este definiia pe care prof. Paul Negulescu o ddea serviciului public, acesta afirmnd c serviciul public este un organism administrativ creat de stat, jude sau comun, cu o competen i puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administraiei publice creatoare, pus la dispoziia publicului pentru a satisface n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general, creia iniiativa privat nu ar putea s-i dea dect o satisfacie incomplet i intermitent. Cu alte cuvinte serviciul public s-ar putea traduce prin organizarea unui sistem funcional care s aib drept scop deservirea unei colectiviti, fie ea naional sau local, satisfacerea nevoilor acestora reprezentnd scopul fundamental al societii umane i mai ales al statului de drept. Importana serviciilor publice este cu att mai mare pentru societate, cu ct statul, dar i dezmembrmintele sale, apar ca instrumente indispensabile, menite s asigure cetenilor si acel minim de bunstare pe care acetia nu-l pot altfel gsi, s asigure binele public. Conceptul de serviciu public trebuie percepu mai nti, ca un mod de a a satisface nevoile umane, fiecrei astfel de nevoi, corespunzndu-i o activitate desfurat de autoritile statului, ale judeului, ori ale oraului sau comunei, n beneficiul colectivitii respective, naionale sau locale. Aadar, serviciul public, ca activitate este legat indisolubil de ideea de interes general, care-l anim i n final de voina autoritilor publice care decid la ce moment i ce modalitate de satisfacere a acestuia se alege. De asemenea se impune a arta c n afara opiunii politice care prevaleaz n recunoaterea cerinei sociale, ca interes general, autoritile vor trebui s asigure i mijloacele materiale, financiare i, nu n cele din urm, factorul uman, toate acestea fiind menite s sprijine i s susin o atare decizie. Apare deci, evident, c nfiinarea unui serviciu public este legat organic de coexistena celor dou elemente i anume, cerina social (interesul general) i legea (actul de voin al autoritii legiuitoare). Putem, aadar, s definim n sens larg serviciul public ca pe o activitate desfurat de o autoritate administrativ (organism administrativ) sau agent public (de stat/particular) n vederea satisfacerii unui interes general. 63

Definiia formulat indic cele dou direcii de analiz a serviciului public, generate de cele dou componente, material i cea formalorganizatoric. n ce privete componenta material, activitatea de satisfacere a unor interes generale mbrac nenumrate forme, funcie de natura cerinelor sociale, de amploarea acestora, la nivel local sau naional, de ansamblul regulilor de drept aplicabile unui serviciu public, avnd un pronunat caracter prestator. Oricare dintre componentele structurii funcionale a sistemului administraiei publiceinstituia public, regia autonom, pot realiza ntr-o mai mare sau mai mic msur, activiti de prestaie, servicii publice. Dac instituia public se manifest, n principal ca autoritate, regia autonom este creat tocmai pentru prestarea unor servicii publice. Ct privete componenta formalorganizatoric, aceasta nu poate fi disociat de cea material, pentru c nu se poate imagina prestarea unui serviciu fr a exista organismele sau ageni specializai n domeniul respectiv. nfiinarea unui serviciu public mai presupune ns, n afara condiiilor de fond i de form i respectarea unor principii de baz ale organizrii i funcionrii sale, care sunt unanim admise n dreptul public, cum sunt: Principiul continuitiisemnific permanena serviciului public; Principiul adaptabilitiirezid n necesitatea adaptrii permanente a serviciului public la schimbrile i exigenele interesului general; Principiul neutralitiisemnific faptul c serviciul public trebuie s funcioneze avnd ca scop satisfacerea interesului general, i nu a altor interes; Principiul legalitiisemnific faptul c toate persoanele interesate pot solicita i beneficia de satisfacerea unei anumite nevoi, n mod egal. 6.2. Regim juridic de clasificare Organizarea i funcionarea unui serviciu public fundamentat pe baza principiilor enunate i cu respectarea condiiilor de fond i de form, comport i un regim juridic specific. n acest context, apreciem c numai aplicarea unui regim de drept publicadministrativ poate garanta i asigura o bun i eficient organizare i funcionare a serviciului public. n general sunt considerate servicii publice industriale i comerciale: n materie de salubritate, distribuia apei, canalizare; n materie de energie, distribuia energiei electrice, distribuia gazelor naturale; n materie de comunicaii, transporturi publice interne i interurbane etc. Sunt, n principiu servicii publice administrative: n materie de educaie, coli, licee, grdinie etc; n materie de igien; servicii culturale i sportive; servicii de ntreinere a drumurilor; servicii administrative diverse, ca : stare civil, serviciu de urbanism, autoritate tutelar.

6.3. Forme de organizare Ca modaliti majore de organizare i gestionare a serviciului public, n general, se pot distinge: a) gestiunea direct; b) gestiunea delegat; c) gestiunea semidirect. 64

a) prin gestiune direct, sau regie , se neleg acele cazuri n care colectivitatea statal sau local, prin autoritile sale reprezentative, asigur ele nsi serviciul public sau l transfer unei instituii publice publice strns legat de autoritatea respectiv; a1) Regia direct: n acest sistem, serviciul public este nglobat activitii directe a autoritii administrative, fr individualizare administrativ sau financiar. a2) Regia depersonalizat: n cadrul acestei regii serviciul nu dispune de personalitate juridic, astfel c el se confund ntotdeauna, din punct de vedere juridic, cu autoritatea administrativ n subordinea creia se afl. n schim el este dotat cu autonomie financiar i organe de gestiune proprii; a3) Regia autonom: este regia dotat cu autonomie financiar i cu personalitate juridic, avnd organe de gestiune proprii. Acesta este un mod de gestiune rezervat n principiu serviciilor publice industriale i comerciale. Regia autonom dispune de un buget autonom, supus principiului echilibrului i regulilor contabilitii publice. b) Prin gestiune delegat se neleg n general acele sisteme de organizare n cadrul crora gestiunea serviciului public este ncredinat, pe baz de contract, de ctre o autoritate administrativ unei ntreprinderi exterioare, de regul particular. Aceste contracte sunt nsoite de caiete de sarcini n care sunt definite foarte precis obligaiile ce revin ntreprinderilor ce urmeaz s gireze serviciul public respectiv. b1) concesiunea n cadrul acesteia, autoritatea administrativ convine cu o ntreprindere exterioar s gireze serviciul public ntr-o perioad determinat de timp, pe riscul i rspunderea acesteia, ntreprinderea concesionar fiind remunerat prin tarifele pltite de utilizatorii serviciului; b2) mprumutul este un mod de gestionare a serviciului public n cadrul cruia autoritatea administrativ remite unei ntreprinderi exterioare un echipament, nsrcinndu-l pe acesta s-l exploateze, pe riscul i rspunderea acestuia; b3) Regia interesat este un mod de gestiune n cadrul cruia autoritatea nsrcineaz o ntreprindere exterioar s asigure funcionalitatea unui serviciu, dar conservndu-i responsabilitatea financiar. c) Gestiunea semidirect reprezint mai degrab un caz particular, n cadrul cruia serviciul este exploatat regie direct, dar o parte a prestaiilor este asigurat de o ntreprindere exterioar, constituind aadar o gestiune mixt, situat ntre gestiunea direct i gestiunea delegat.

65

CURS VII BUNURILE ADMINISTRAIEI PUBLICE 7.1. Conceptul de domeniu administrativ Pentru a-i ndeplini prerogativele de asigurare a funcionrii regulate i continue a serviciilor publice, administraia public are nevoie de o serie de bunuri mobile i imobile, care fac parte din patrimoniul statului sau al colectivitilor locale, alctuind domeniul administrativ. n general un patrimoniu este definit ca fiind totalitatea drepturilor i obligaiilor patrimoniale aparinnd unei persoane fizice sau juridice determinate, privit ca o sum de valori active i pasive, strns legate ntre ele. Drepturile patrimoniale sunt acele drepturi subiective care au un coninut economic, fiind evaluabile n bani. Ele se mpart n dou mari categorii: drepturi reale i drepturi de crean. Drepturile reale sunt drepturile subiective patrimoniale care confer titularului lor anumite prerogative recunoscute de lege asupra unui bun, pe care le poate exercita n mod direct nemijlocit, fr a fi necesar, n acest scop, intervenia oricrei alte persoane. Drepturile de crean sunt acele drepturi subiective patrimoniale n virtutea crora titularul lor sau subiectul activ, numit creditor, are posibilitatea juridic de a pretinde subiectului pasiv numit debitor, persoan determinat, s dea, s fac sau s nu fac ceva sub sanciunea constrngerii de stat. Referindu-ne la noiunea de domeniu administrativ, relevm c acesta nu se confund cu cea de patrimoniu. Domeniul administrativ cuprinde numai bunuri mobile i imobile, pe cnd patrimoniul are un coninut mai larg. Astfel, potrivit art. 121 din Legea administraiei publice nr. 215/2001, constituie patrimoniu al unitii administrativteritoriale, bunurile mobile i imobile care aparin domeniului public al unitii administrativteritoriale, domeniul privat al acesteia precum i drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial. Distincia dintre domeniul public i cel privat nu este pur formal, ci ea antreneaz o dualitate de regimuri juridice crora bunurile celor dou domenii li se supun. Dincolo de deosebirile de regim juridic, domeniul public i domeniul privat au o funcie comun, i anume, aceea de a permite persoanelor publice s-i ndeplineasc misiunile lor administrative. Putem definii domeniul administrativ ca pe un ansamblu de bunuri de care statul sau colectivitile locale se folosesc n realizarea intereselor generale ale colectivitii statale sau locale. 7.1. Domeniul public Bunurile aflate n proprietatea public alctuiesc domeniul public al statului sau al unitilor administrativteritoriale. Celelalte bunuri aparinnd acelorai titulari sunt proprietate privat a acestora, alctuind domeniul privat al statului sau unitilor administrativteritoriale. Noiunile de proprietate public i domeniu public nu se substituie una alteia: proprietatea public reprezint o instituie juridic, pe cnd domeniul public este o totalitate de bunuri care fac obiectul proprietii publice. Titularii dreptului de proprietate public sunt strict i complet determinai de norma constituionalart. 136 proprietatea public este garantat i ocrotit prin lege i aparine statului sau unitilor administrativteritorial. Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, reglementnd personalitatea juridic a comunelor, oraelor i judeelor, la art. 19 dispune: comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice de drept public. Acestea au un patrimoniu propriu i capacitate juridic deplin. 66

Analiznd reglementrile juridice n vigoare, constatm c, n primul rnd, sunt obiect al dreptului de proprietate public acele categorii de bunuri enumerate expres de Constituie sau lege. Astfel, potrivit art. 136, alin. (3) din Constituie Bogiile de interes public ale subsolului, spaiul aerian, apele cu potenial energetic valorificabil, de interes naional, plajele, mareea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, precum i alte bunuri stabilite de legea organic, fac obiectul exclusiv al proprietii publice. n completarea textului constituional care face trimitere la lege, mai trebuie s avem n vedere i unele dispoziii ale Codului civil, ale Legii fondului funciar nr. 18/1991, precum i ale altor acte normative. Configurarea obiectului proprietii publicearhitectura domeniului publiceste trasat de Constituie, dar trebuie finalizat prin lege, att n privina enumerrii bunurilor i a criteriilor de ncadrare a bunurilor, ct i a nivelelor: Statinteres public naional; judeinteres public judeean; comun sau orainteres public local. Stabilirea criteriilor de ncadrare a bunurilor trebuie s fie complet (s nu rmn bunuri nencadrate) i clar, evitndu-se ambiguitile i conflictele de ncadrare pe nivele, Stabilirea criteriilor de ncadrare a bunurilor n domeniul public precede i determin enumerarea acestora. Cu privire la chestiunea criteriilor, n doctrina din ara noastr s-au conturat mai multe opinii. Astfel, ntr-o opinie (C. Hamangiu, I. RossettiBlnescu, Tratat de drept civil, Bucureti, 1928, p. 919) trebuie avut n vedere criteriul naturii bunurilor. Fac parte din domeniul public al statului toate bunurile care prin natura lor nu sunt susceptibile de proprietate privat. Ali autori au susinut c n categoria bunurilor publice pot fi incluse numai acele bunuri care sunt afectate unui serviciu public (D. alexandresco, Explicaiunea teoretic i practic a dreptului civil romn, vol. III, partea I, Bucureti, p. 212) ntr-o alt opinie s-a considerat c sunt obiecte ale dreptului de proprietate public acele bunuri care sunt afectate la uzul direct al ntregului public i nu la realizarea unui serviciu public sau de utilitate public (C. Hamangiu, I. RossettiBlnescu, op. Cit. P.920). Se mai pot reine drept criterii de ncadrare a unui bun n domeniul public urmtoarele: uzul public, determinat de natura bunului; bunurile de uz public sunt acele bunuri care prin natura lor sunt de folosin general, cum ar fi: parcurile publice, cimiterele, pdurile etc. La aceste bunuri au acces toi membrii societii. interesul public, innd de afectarea acestora unei folosine publice, care se realizeaz direct sau prin intermediul unui serviciu public; bunurile de interes public sunt acele bunuri destinate pentru a fi folosite sau exploatate n cadrul unui serviciu public, pentru realizarea unor activiti care intereseaz ntreaga societate, cum ar fi: cile ferate, reele de distribuie a energiei electrice, muzee, biblioteci, cldirile colilor etc. Bunurile din domeniul public au fcut obiectul clasificrii dup numeroase criterii. O clasificare complex, potrivit doctrinei i legislaiei actuale realizeaz prof . A. Iorgovan, dup cum urmeaz: 1. Din punctul de vedere al interesului pe care l prezint: a) domeniul public de interes naional (domeniul public naional); b) domeniul public de interes judeean (domeniul public judeean); 67

c) domeniul public de interes comunal (domeniul public comunal); 2. Din punct de vedere al modului de determinare: a) bunuri ale domeniului public nominalizat de Constituie; b) bunuri ale domeniului public nominalizat de legi; c) bunuri ale domeniului public nominalizat de autoritile administraiei publice, n baza criteriilor stabilite de Constituie i legi. 3. Din punct de vedere al naturii juridice a dreptului statului (autoritii publice): a) bunuri ale domeniului public ce aparin statului sau unitilor administrativ tertoriale; b) bunuri ale domeniului public ce aparin proprietii private dar sunt afectate de dreptul de paz i protecie al statului (drept de poliie). 4. Din punct de vedere al modului de ncorporare: a) domeniul public natural; b) domeniul public artificial. 5. Din punct de vedere al modului de utilizare de ctre public: a) bunuri utilizate direct; b) bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public. 6. Din punct de vedere al serviciului public organizat: a) bunuri care sunt puse n valoare prin serviciu public; b) bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public. 7. Din punctul de vedere al naturii bunurilor: a) domeniul public terestru; b) domeniul public maritim; c) domeniul public fluvial; d) domeniul public aerian; e) domeniul public cultural; f) domeniul public militar; Observaia critic existent n literatura de specialitate , la aceast clasificare, este generat de includerea n domeniul public a unor bunuri proprietate privat, fa de care statul exercit numai un drept de poliie administrativ. 7.2. Regimul juridic al domeniului public Regimul juridic definete un ansamblu de reguli de form i fond care sunt aplicabile unei materii determinate. Dreptul de proprietate public asupra bunurilor domeniului public prezimt o seam de caractere juridice, fa de dreptul de proprietate privat. Astfel, art. 136, alin. (4) din Constituie prevede: Bunurile proprietate public sunt inalienabile. Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, n art. 11, alin. (1) arart i mai clar caracterele jurdice ale domeniului public bunurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile i insesizabile. Prin caracterul inalienabil al dreptului de proprietate public se nelege c bunurile care fac obiectul su sunt scoase din circuitul civil, deci nu pot fi nstrinate n mod voluntar prin acte juridice, i nu pot forma obiectul exproprierii. De asemenea, bunurile proprietate public nu pot garanta obligaii, 68

nefiind obiect al gajului sau ipotecii. ncheierea de acte juridice cu nclcarea principiului inalienabilitii atrage nulitatea absolut a acestora. Dreptul de proprietate public este imprescriptibil . Sub aspect extinctiv, imprescriptibilitatea const n faptul c aciunea n revendicarea dreptului de proprietate public poate fi introdus oricnd, iar dreptul la aciune nu se stinge indiferent de timpul ct nu a fost exercitat. Sub aspect achizitiv, imprescriptibilitatea const n faptul c bunurile proprietate public nu pot fi dobndite n proprietate prin uzucapiune sau posesie de bun credin. Caracterul insesizabil al deptului de proprietate public reprezint o excepie de la prevederile art. 1718 Cod civil i este o consecin a inalienabilitii bunurilor domeniului public. Astfel, aceste bunuri nu pot fi urmrite de ctre creditorii proprietarului sau ai persoanelor care le posed n temeiul unui titlu. 7.3. Delimitarea domeniului public local fa de domeniul public naional Potrivit art. 122 din Legea administraiei publice nr. 215/2001 aparin domeniului public de interes local sau judeean toate bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes naional. Bunurile domeniului public de interes local sau judeean cuprin terenurile pe care sunt amplasate construcii de interes public local sau judeean, pieele, reelele stradale, parcurile publice, cldirile, monumentele de interes public local sau judeean, pdurile i locurile care potrivit legii nu aparin domeniului public de interes naional. Pot aparine domeniului public de interes local sau judeean i alte bunuri dobndite de comun, ora sau jude, n condiiile legii. Legea privind proprietatea public i regimul juridc al acesteia, nr. 213/1998, pentru a determina sfera bunurilor cuprinse n domeniul public, folosete urmtoarea formulare: domeniul public cuprinde bunurile prevzute la art. 136, al. (3) din Constituie i cele stabilite prin Anexa care face parte integrant din prezenta lege, precum i orice alte bunuri care, prin natura lor sau prin determinarea legii, sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de stat sau unitile administrativteritoriale prin modurile prevzute de lege. n anexa la lege, la pct. 1 sunt cuprinse, exemplificativ, bunurile aparinnd domeniului public al statului: I. Domeniul public al statului este alctuit din urmtoarele bunuri: 1. bogiile de orice natur ale subsolului, n stare de zcmnt; 2. spaiul aerian; 3. apele de suprafa, cu albiile lor minore, malurile i cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza i plaja mrii, cu bogiile lor naturale i cu potenialul energetic valorificabil, marea teritorial i fundul apelor maritime, cile navigabile interioare; 4. pdurile i terenurile destinate mpduririi, cele care servesc nevoilor de cultur, de producie ori de administraie silvic, iazurile, albiile praielor, precum i terenurile neproductive incluse n amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier naional i nu sunt proprietate privat; 5. terenurile care au aparinut domeniului public al statului nainte de 6 martie 1945; terenurile obinute prin lucrri de ndiguiri, de desecri i de combatere a eroziunii solului; terenurile institutelor i staiunilor de cercetri tiinifice i ale unitilor de nvmnt agricol i silvic, destinate cercetrii i producerii de semine i de material sditor din categoriile biologice i de animale de ras; 6. parcurile naionale; 7. rezervaiile naturale i monumentele naturii; 8. patrimoniul natural al Rezervaiei Biosferei "Delta Dunrii"; 69

9. resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, mpreun cu platoul continental; 10. infrastructura cilor ferate, inclusiv tunelele i lucrrile de art; 11. tunelele i casetele de metrou, precum i instalaiile aferente acestuia; 12. drumurile naionale-autostrzi, drumuri expres, drumuri naionale europene, principale, secundare; 13. canalele navigabile, cuvetele canalului, construciile hidrotehnice aferente canalului, ecluzele, aprrile i consolidrile de maluri i de taluzuri, zonele de siguran de pe malurile canalului, drumurile de acces i teritoriile pe care sunt realizate acestea; 14. reelele de transport al energiei electrice; 15. spectre de frecven i reelele de transport i de distribuie de telecomunicaii; 16. canalele magistrale i reelele de distribuie pentru irigaii, cu prizele aferente; 17. conductele de transport al ieiului, al produselor petroliere i al gazelor naturale; 18. lacurile de acumulare i barajele acestora, n cazul n care activitatea de producere a energiei electrice este racordat la sistemul energetic naional, sau cele cu trane pentru atenuarea undelor de viitur; 19. digurile de aprare mpotriva inundaiilor; 20. lucrrile de regularizare a cursurilor de ape; 21. cantoanele hidrotehnice, staiile hidrologice, meteorologice i de calitate a apelor; 22. porturile maritime i fluviale, civile i militare-terenurile pe care sunt situate acestea, diguri, cheiuri, pereuri i alte construcii hidrotehnice pentru acostarea navelor i pentru alte activiti din navigaia civil, bazine, acvatorii i enale de acces, drumuri tehnologice n porturi, monumente istorice aflate n porturi, cheiuri i pereuri situate pe malul cilor navigabile, n afara incintelor portuare destinate activitilor de navigaie; 23. terenurile destinate exclusiv instruciei militare; 24. pichetele de grniceri i fortificaiile de aprare a rii; 25. pistele de decolare, aterizare, cile de rulare i platformele pentru mbarcare-debarcare situate pe acestea i terenurile pe care sunt amplasate; 26. statuile i monumentele declarate de interes public naional; 27. ansamblurile i siturile istorice i arheologice; 28. muzeele, coleciile de art declarate de interes public naional; 29. terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea: Parlamentul, Preedinia, Guvernul, ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i instituiile publice subordonate acestora; instanele judectoreti i parchetele de pe lng acestea; uniti ale Ministerului Aprrii Naionale i ale Ministerului de Interne, ale serviciilor publice de informaii, precum i cele ale Direciei generale a penitenciarelor; serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i prefecturile, cu excepia celor dobndite din venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privat a acestora.

n anexa la lege sunt cuprinse n domeniul public judeean urmtoarele bunuri: 1. drumurile judeene; 2. terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliul judeean i aparatul propriu al acestuia, precum i instituiile publice de interes judeean, cum sunt: biblioteci, muzee, spitale judeene i alte asemenea bunuri, dac nu au fost declarate de uz sau interes public naional sau local; 3. reelele de alimentare cu ap realizate n sistem zonal sau microzonal, precum i staiile de tratare cu instalaiile, construciile i terenurile aferente acestora. 70

Domeniul public al comunelor i oraelor , n reglementarea legii sus- menionate, cuprinde bunurile din anexa la lege, precum i alte bunuri de uz sau de interes local declarate ca atare prin hotrre a consiliului local, dac nu au fost declarate prin lege de uz sau de intres public naional. Astfel, la pct. 3 din Anexa la lege sunt cuprinse urmtoarele bunuri: 1. drumurile comunale, vicinale i strzile; 2. pieele publice, comerciale, trgurile, oboarele i parcurile publice, precum i zonele de agrement; 3. lacurile i plajele care nu sunt declarate de interes public naional sau judeean; 4. reelele de alimentare cu ap, canalizare, termoficare, gaze, staiile de tratare i epurare a apelor uzate, cu instalaiile, construciile i terenurile aferente; 5. terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliul local i primria, precum i instituiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile i altele asemenea; 6. locuinele sociale; 7. statuile i monumentele, dac nu au fost declarate de interes public naional; 8. bogiile de orice natur ale subsolului, n stare de zcmnt, dac nu au fost declarate de interes public naional; 9. terenurile cu destinaie forestier, dac nu fac parte din domeniul privat al statului i dac nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat; 10. cimitirele oreneti i comunale. 7.4. Constituirea domeniului public Dup cum s-a vzut la pct. 8. 1 de mai sus, domeniul public poate fi mprit i dup criteriul modului de ncorporare a bunurilor din componena sa, n acest fel distingnd un domeniu public natural, adic acela constituit printr-un fapt natural,-administraia mrginindu-se numai s constate existena luii domeniul public artificial, adic acela care este ncorporat n baza unui act juridic de afectare, act emis de ctre administraie. n general se consider c bunurile naturale sunt cele de natur (bogii ale subsolului, spaiu aerian. Terenurile institutelor de cercetare etc). Bunurile artificiale ale domeniului public sunt considerate a fi cele create de om cum ar fi: cile ferate, staiile de cale ferat, autostrzi, drumuri, porturi, etc.) Doctrina i practica de specialitate au consacrat mai multe procedee folosite n domeniul public pentru constituirea domeniului public. Un astfel de procedeu este ncorporarea. Prin aceast noiune se nelege actul juridic sau fapta material pe baza crora un anumit bun, de regul imobil, intr n domeniul public. ncorporarea reprezint procesul de dobndire, pe cale natural, a proprietii publice asupra bunurilor domeniului public. Din momentul ndeplinirii de ctre un bun a condiiilor naturale prevzute de lege, acesta devine obiect al dreptului public. ncorporarea unui bun n domeniul public presupune i afectarea sau clasarea acestuia printr-un act administrativ. Afectarea se realizeaz printr-un act administrativ de autoritate prin care se determin destinaia i modul de folosin ale bunurilor, respectiv utilitatea acestora, care pot reveni oamenilor, n mod direct sau prin intermediul unui serviciu public. 7.5. Exproprierea pentru cauz de utilitate public

71

n afara mijloacelor tradiionale, specifice dreptului comun, de achiziionare a bunurilor, statul i colectivitile locale pot face acest lucru utiliznd instrumente de drept publiccontracte administrative, spre exemplu. Totodat, sistemul nostru constituional recunoate posibilitatea titularului domeniului public de a utiliza procedee de transmitere forat a bunurilor care presupun constrngerea particularului de a ceda bunul su n numele unui interes general. Prin expropriere se nelege trecerea forat n proprietatea public, prin hotrre judectoreasc, a unor imobile aflate n proprietate privat, cu just i prealabil despgubire, n temeiul unei cauze de utilitate public. Exproprierea reprezint o excepie de la caracterul inviolabil al dreptului de proprietate privat prevzut de art. 136, alin. (5) din Constituie i poate fi realizat numai n condiiile legii organice. n aplicarea prevederilor constituionale a fost adoptat Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, lege care ine seama de dispoziiile art. 44, alin. (3) din Constituia, republicat, potrivit crora nimeni nu poate fi expropriat dect pentru o cauz de utilitate public, stabilit potrivit legii, cu dreapt i prealabil despgubire. n alin. (6) al aceluiai articol se prevede c despgubirile se stabilesc de comun acord cu proprietarul, sau, n caz de divergen, prin justiie. Trebuie menionat c exproprierea intervine numai n cazul n care prile nu convin o modalitate de transmitere a imobilului sau imobilelor n proprietatea public (vnzarecumprare, donaie, schimb etc.). Pot expropriate bunuri imobile proprietatea persoanelor fizice sau juridice precum i cele aflate n proprietatea privat a comunelor, oraelor, municipiilor i judeelor. Nu pot fi expropriate bunuri aflate n proprietatea privat a statului, ntruct statul n calitate de proprietar are dreptul ca, prin puterea sa exprimat de organul competent, s afecteze unei utiliti publice oricare dintre bunurile imobile pe care le are n proprietatea privat. 7.6. Utilizarea domeniului public n temeiul competenelor legale cu care sunt investite, autoritile publice ale statului sau colectivitilor locale pot hotr ca dreptul de proprietate public asupra unor bunuri aparinnd domeniului public s fie exercitat n plenitudinea sa, n mod direct i nemijlocit de ele nsele. Astfel, n temeiul art. 38, alin. (2), lit. f din Legea nr. 215/2001 i, respectiv, art. 104, alin. (1), lit. f din aceeai lege, consiliul local i respectiv consiliul judeean administreaz domeniul public i privat al unitii administrativteritoriale n care este constituit. Situaiile de administrare direct, de ctre stat sau colectivitile locale, prin autoritile lor, a bunurilor domeniului public, sunt n practic, destul de rare. De cele mai multe ori exercitarea majoritii atributelor dreptului de proprietate public se realizeaz prin ncredinarea acestora n administrarea unor subiecte de drept publicregii autonome sau instituii publiceaflate n raporturi juridice de drept administrativ cu titularii dreptului de proprietate. Aceast situaie i are temeiul n prevederile art. 136, alin. (4) din Constituia Romniei, republicat, : n condiiile legii, ele (bunurile proprietate public) pot fi date n administrarea regiilor autonome ori instituiilor publice. Regiile autonome i instituiile publice sunt persoane juridice de drept public, nfiinate prin acte administrative de ctre autoritile statului sau colectivitile locale, n scopul realizrii unor servicii publice i se afl n raporturi juridice de subordonare fa de autoritile care le-au nfiinat. 72

nfiinarea, organizarea i funcionarea regiilor autonome a fost reglementat prin Legea nr. 15/1990. Regiile autonome au fost clasificate n regii de interes naional, cele nfiinate prin hotrre de Guvern i aflate sub autoritatea administraiei publice centrale i, regii autonome de interes local, nfiinate prin hotrre a consiliilor locale sau a consiliului judeean i aflate sub autoritatea acestora. n doctrina juridic, regiile autonome sunt considerate a fi persoane juridice de natur mixt, de drept public i de drept privat. Avnd drept scop prestarea unor servicii publice prin punerea n valoare a bunurilor domeniului public, regiile autonome acioneaz n numele statului sau, dup caz, al unitilor administrativteritoriale, care exercit puterea de instrucie i pe cea de control asupra lor. Instituiile publice sunt, ca i regiile autonome, persoane juridice nfiinate prin acte de putere a statului sau colectivitilor locale, n scopul realizrii unor servicii publice. Utilizarea bunurilor domeniului public de ctre serviciul public exclude utilizarea acestora, n mod direct, de ctre public. Uneori excluderea particularilor are caracter expres, ca n cazul bunurilor destinate aprrii naionale, alteori se recunoate particularilor posibilitatea accesului la bunurile domeniului public, dar cu permisiunea i n limitele impuse de ctre instituia public care administreaz aceste bunuri. n general, accesul particularilor la bunurile domeniului public afectate unui serviciu public se face prin utilizarea serviciului public (de exemplu utilizarea cii ferate prin intermediul serviciului de transport public). 7.7. Utilizri directe i colective ale bunurilor domeniului public Aa cum s-a relevat anterior, o caracteristic a bunurilor domeniului public o reprezint aceea c prin natura lor sunt de uz, de folosin public. Utilizrile comune sau colective ale domeniului public sunt acelea realizate n mod direct de ctre public, uzul fiind liber i necondiionat de o autorizare prealabil din partea administraiei. Aa sunt de exemplu: circulaia pe drumurile publice, pe faleza mrii, utilizarea pentru recreere a parcurilor publice etc. Regimul juridic al utilizrii directe i colective a bunurilor domeniului public are drept caracteristici libertatea, egalitatea i gratuitatea de care trebuie s beneficieze toi utilizatorii. La acestea dup cum subliniaz L. Giurgiu trebuie adugat anonimatul absolut n care particularii folosesc domeniul public. Libertatea folosinei reprezint expresia unor liberti publice fundamentale, cum ar fi cea de circulaie a persoanelor i bunurilor, de exercitare a comerului i industriei etc. Libertatea uzului exist numai n msura n care utilizarea bunului este conform cu afectaiunea care i-a fost dat de autoritatea competent. n unele situaii i pentru uzul colectiv, administraia, n mod excepional i pentru protejarea unor interes generale, poate pretinde o autorizaie prealabil (de exemplu pentru consultarea unor documente de la Arhivele Statului, este necesar obinerea unei autorizaii prealabile cu scopul prevenirii sustragerii sau deteriorrii). Intervenia administraiei publice nu are drept scop s asigure prin msuri de poliie administrativ doar ordinea public i prevenirea nclcrii acesteia, ci i s creeze condiiile necesare pentru exploatarea economic, n regim optim, a domeniului public. Este unanim acceptat ideea instituirii unor taxe pentru accesul la bunurile publice a cror exploatare se realizeaz prin intermediul unui serviciu public cruia i-au fost afectate bunurile (de exemplu muzee). De asemenea, autoritile locale au dreptul de a institui taxe de staionare pe anumite poriuni ale domeniului public, special amenajate. 73

7.8. Utilizri privative ale bunurilor domeniului public Domeniul public este susceptibil nu numai de utilizri n comun, ci poate face obiectul unor utilizri privative, n msura n care asemenea utilizri sunt compatibile cu destinaia general a bunurilor proprietate public. Astfel, persoane fizice sau juridice private, se pot instala pe o poriune determinat a domeniului public, n vederea desfurrii unei activiti, cu excluderea celorlali particulari, care nu posed o autorizaie administrativ. Caracterul privativ al ocuprii este de natur s fac imposibil utilizarea concomitent i n concordan cu afectaiunea bunului de ctre o alt persoan. n general, scopul utilizrilor privative este organizarea unor activiti comerciale, industriale sau pentru satisfacerea unor nevoi legate de circulaia pe drumurile publice, asigurnd att satisfacerea unor interes generale ale colectivitii, ct i a unor interese ale beneficiarilor particulari. Regimul juridic al utilizrilor privative are o serie de particulariti, care l deosebesc de utilizrile directe i colective ale domeniului public. Astfel, ele nu pot fi exercitate dect pe baza unei autorizaii prealabile emise de organul competent. Reprezentnd pentru beneficiarii lor o folosin special, deosebit de utilizarea colectiv, utilizrile privative sunt supuse plii unor sume de bani, care au caracterul unor taxen cazul permisiunii de staionare sau al unor redevenen cazul permisiunilor de ocupare temporar. Clasificarea utilizrilor privative poate avea drept criteriu i natura actului juridic care st la baza constituirii lor. Astfel putem distinge ntre utilizri privative ntemeiate pe un act administrativ unilateral, cum sunt: - permisiunea sau autorizaia de staionare; - permisiunea de ocupare temporar a domeniului public i utilizri privative ntemeiate pe un contract. A. Permisiunea (autorizaia) de staionare Staionarea ca modalitate de autorizare privativ a domeniului public se caracterizeaz prin conformitatea utilizrii cu destinaia normal a bunurilor domeniului public asupra crora se exercit, excluznd orice lucrare aderent acestora. Fa sde utilizarea coleciv, care are caracter temporar i pentru care nu este necesar un permis exemplu staionarea unui autovehicol n faa unui imobil pentru a descrca diverse bunuri), staionarea se deoosebete prin durat, avnd caracter de permanen. Caracterul permanent nu se confund cu cel perpetuu. Administraia are o putere discreionar cu privire la acordarea sau refuzul permiselor de staionare precum i cu privire la revocarea acestora. Aceast putere discreionar este limitat n manifestarea ei de principiul legalitii care domin activitatea administraiei, mpiedicnd transformarea acesteia n arbitrariu. La solicitarea unei permisiuni (unui permis) de staionare, autoritatea competentn general cea care reglementeaz circulaia pe poriunea respectiv a cilor publiceurmeaz s aprecieze dac limitarea adus folosinei normale a strzii nu este excesiv, nu se abate de la destinaia bunului general i este compatibil cu aceasta. n general, se apreciaz c utilizarea privativ a unor poriuni din cile publice este admisibil, atunci cnd, n ciuda unei limitri n folosina normal a drumului public, aceasta nu mpiedic n mod absolut folosina i destinaia bunului domenial. 74

Prin faptul c o poriune din domeniul public ste sustras folosinei comune a colectivitii, n rofitul unui (unor) particulari, este echitabil ca beneficiarul unei utilizri privative a domeniului public s fie obligat la plata unei sume de bani, a unei redevene fa de administraia care I-a acordat permisul de staionare. Redevena respectiv i are cauza juridic n avantajul special pe care beneficierul utilizrii privative l are din ocuparea, titlu exclusiv, a unei poriuni a domeniului public. B. Permisiunea de ocupare temporar a domeniului public Un alt mod de utilizare privativ a domeniului public este ocuparea temporar a acestuia, care, spre deosebire de permisiunea de staionare, reprezint o utilizare neconform cu destinaia normal a bunului domenial, presupunnd executarea unor lucrrii aderente care se n corporeaz n sol, modificndu-I structura iniial. Este cazul realizrii unor staii de benzin pe marginea drumului public, montarea unor stlpi de susinere pentru reele electrice, realizarea canalelor edilitare etc. Acordarea permisiunii temporare de ocupare a domeniului public presupune eliberarea unei autorizaii din partea administraiei publice competente. Administraia este chemat s vegheze la oportunitatea eliberrii unei astfel de permisiuni, avnd n vedere concepia modern asupra domeniului public ca resurs ce trebuie conservat i utilizat optim sub aspect economic i social, pentru a putea fi transmis generaiilor viitoare. Aadar suntem n faa unui act de gestiune domenial i nu a unui simplu act de poliie administrativ. Permisiunea de ocupare temporar a domeniului public este un act administrativ unilateral, a crei procedur este reglementat de normede drept public. Ocuparea temporar a domeniului public n temeiul unei parmisiuni din partea administraiei publice competente atrage obligaia permisionarului de plat a unei redevene, asimilat de doctrin i jurispruden unei taxe, contrbuie nefiscal la veniturile bugetului public. Cuantumul redevenei este stabilit de ctre administraie, care poate scutii de plata acesteia lucrrile executate pentru deservirea unor interese generale ale unor instituii publicecoli, spitale, cmine etc.situaii n care ocuparea temporar a domeniului public nu produce avantaje materiale pentru permisionar i chiar dac domeniul public respectiv este sustras folosinei normale a altor categorii de utilizatori, acesta este redat uzului public pe alt cale. Cu privire la natura juridic a ocuprii temporare a domeniului public i protecia juridic care trebuie acordat permisionarului, n doctrin i jurispruden s-a conturat ideea unui drept real administrativ constituit n favoarea utilizatorului privativ, denumit drept exclusiv de folosin, suspus normelor dreptului publoic i avnd un caracter temporar i revocabil. Utilizarea privativ autorizat prin actul de putere al administraiei competente nceteaz nu numai la retragerea permisiunii de ocupare a domeniului public, ci i n urmtoarele situaii: La expirarea termenului prevzut n autorizaia administrativ sau la ndeplinirea unei condiii exctinctive cuprins de acest act juridic; La renunarea beneficiarului la permisiunea sau autorizaia de ocupare temporar; Le decesul permisionarului.

C. Concesiunile asupra domeniului public Concesiunea unei dependine a domeniului public reprezint o modalitate de utilizare privativ a acestuia.

75

Actul juridic care st la baza concesiunilor domeniului public este un contract, act bilateral, spre deosebire de actele administrative unilaterale pe care se ntemeiaz permisiunea de staionare sau ocupare temporar a domeniului public. De aici deriv i situaia privilegiat a concesionarului, n raport cu permisionarul, primul beneficiind de o serie de garanii privind stabilitatea contractului, inclusiv de dreptul la plata de despgubiri n cazul retragerii concesiunii. Contractele de concesiune, care dup natura lor sunt contracte administrative, prevd anumite condiii i termene. Principalele drepturi ale concesionarului sunt acelea de a utiliza domeniul public potrivit clauzelor din contract i caietul de sarcini sau prevederile stipulat n regulamentele administrative. Regimul juridic al concesiunilor face obiect de reglementare al unei legi adopatate de Parlament. Potrivit Legii 219/1998 privind regimul concesiunilor pot face obiect al unei concesiuni bunuri domeniale ca: Terenuri proprietate public, plajele; Autostrzile, podurile; Infrastructurile rutiere, feroviare, portuare i aeroporturile civile; Reele de transport prin conducte i distribuie a petrolului i gazelor combustibile; Reele de transport i de energie electric i termic; Zcminte naturale ale zonei economice maritime i ale platoului continental;

zcminte minerale i alte substane solide i fluide. Concesionarul unor astfel de bunuri se realizeaz printr-un contract ncheiat ntre dou pri purtnd numele de concedent i respectiv concesionar. Au calitate de concedent, n numele proprietii publicestatul, judeul, oraul sau comuna urmtorii: a) ministerele sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, pentru bunurile proprietate public a statului; b) consiliul judeean, consiliile municipale, oreneti sau comunale, sau instituiile publice de interes local pentru bunurile proprietetate public local. Calitatea de concesionar o poate avea orice persoan fizic sau juridic. n schimbul dreptului de ocupare temporar a unei poriuni determinate din domeniul public, concesionarul datoreaz o sum de bani numit redeven, care se face venit la bugetul statului sau la bugetele locale, dup caz. Iniierea concesionrii are la baz un studiu de oportunitate, efectuat, n prealabil, de ctre concedent, care va cuprinde, n principal, urmtoarele elemente: a) descrierea bunului, a activitii sau a serviciului public care urmeaz s fie concesionat; b) motivele de ordin economic, financiar, social i de mediu, care justific acordarea concesiunii; c) investiiile necesare pentru modernizare sau extindere; d) nivelul minim al redevenei; e) modalitatea de acordare a concesiunii avut n vedere; dac se recurge la procedura licitaiei publice deschise cu preselecie sau la procedura de negociere direct, trebuie motivat aceast opiune; f) durata estimat a concesiunii; g) termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare; h) avizul obligatoriu al Oficiului Central de Stat pentru Probleme Speciale i al Statului Major General privind ncadrarea obiectului concesiunii n infrastructura sistemului naional de aprare, dup caz. 76

Concesionarea unor bunuri proprietate public ori privat a statului, a unor activiti sau a unor servicii publice se aprob pe baza caietului de sarcini al concesiunii, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, orenesc sau comunal, dup caz. Concesionarea unui bun aparinnd domeniului public se poate realiza prin licitaie public sau prin negociere direct. Licitaia public poate fi licitaie deschis cu preselecie , atunci cnd nu pot prezenta oferte dect persoane fizice sau persoane juridice de drept privat, romne sau strine, pe care concedentul le-a selecionat pe baza unor criterii elaborate n prealabil de ctre acesta. n cazul procedurii licitaiei publice, concedentul are obligaia s elaboreze caietul de sarcini al concesiunii i instruciunile privind organizarea i desfurarea procedurii de concesionare. Procedura de negociere direct este aplicabil n cazul n care licitaia public nu a condus la desemnarea unui ctigtor. n urma procedurii de negociere direct, concedentul atribuie concesiunea persoanei fizice sau persoanei juridice de drept privat, romne ori strine, pe care o alege. Domeniul privat O a doua component a domeniului administrativ, alturi de domeniul public, este domeniul privat, care cuprinde bunuri supuse normelor dreptului comun, dac prin lege nu se prevede altfel. Potrivit art. 1845 din Codul civil: statul, stabilimentele publice i comunele, n ceea ce privete domeniul lor privat, sunt supuse la aceleai prescripii ca particularii i, ca i acetia, le pot opune. Astfel, putem aprecia c, regimul juridic de protecie a dreptului de proprietate privat este acelai indiferent de titular. Aa cum se arta n literatura interbelic (C. Hamangiu, I. RosettiBlnescu, Al Bicoianu, Tratat de drept civil, vol. I, Bucureti, 1928, p 918) statul stpnete ca orice proprietar particular, adic de care se folosete, care i produc venituri i pe care, de obicei, le poate nstrina. Aceste bunuri nu sunt afectate uzului public. Ele nu se deosebesc de bunurile particularilor dect prin aceea c proprietarul lor este statul, judeul sau comuna, n loc de a fi o persoan particular. Constituia Romniei, republicat, prevede la art. 44, alin. (2) c proprietatea privat este garantat i ocrotit n mod egal de lege, indiferent de titular. De asemenea legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale prevede la art. 123 domeniul privat al unitilor administrativteritoriale este alctuit din bunuri mobile i imobile . . . intrate n proprietatea acestora prin modalitile prevzute de lege, iar la art. 82, alin. (2): domeniul privat este supus dispoziiilor de drept comun, dac prin lege nu se prevede altfel. Domeniul privat are un rol important n realizarea veniturilor administraiei, prin exploatarea sa putndu-se obine nsemnate resurse bugetare, mult mai puine ns dect cele fiscale, obinute din impozite i taxe, dac privim structura bugetului public naional actual. Pentru creanele aferente domeniului su privat, administraia poate s recurg att la procedeele specifice dreptului comun, ct i la procedee specifice dreptului public. Titularul domeniului privat are i o serie de obligaii specifice necunoscute dreptului comun. Astfel, citnd doctrina interbelic, se remarc faptul c legiuitorul a impus administraiei anumite formaliti pentru a putea nstrina bunuri din domeniul privat. Aceste forme sunt necesare pentru ca s mpiedice o nstrinare uuratic i nejustificat a domeniului privat. Ele nu sunt de natur ca s modifice dreptul de proprietate, ci constituie numai garanii pentru o bun administrare a domeniului privat. 77

R. Bonnard relev c nstrinarea cu titlul gratuit a unui bun din domeniul privat este, n general, oprit. Administraia, n principiu, nu poate s fac liberaliti, dect n cazuri cu totul excepionale, prevzute de lege. Statul sau autoritile administraiei publice locale nu pot constitui servitui convenionale asupra bunului domeniului privat i nu l pot lsa n nelucrare, fiind obligatorie asigurarea folosinei directe sau indirecte a acestora. Spre deosebire de bunurile domeniului public care sunt inalienabile, bunurile domeniului privat pot fi nstrinate, ba chiar sunt susceptibile de expropriere pentru cauz de utilitate public (este vorba de domeniul privat local, bunurile statului dintr-un domeniu n altul prin act administrativ). O prevedere important referitoare la utilizarea bunurilor domeniului administrativ, o regsim n art. 126 din legea administraie publice nr. 215/2001, potrivit cu care consiliile locale i consiliile judeene pot da n folosin gratuit, pe termen limitat bunuri mobile i imobile, proprietate public sau privat local ori judeean, dup caz, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activiti de binefacere sau de utilitate public ori servicii publice. O prevedere similar o ntlnim la art. 17 din Legea nr. 213/1998. Darea n folosin gratuit a acestor imobile, componente ale domeniului administrativ, se realizeaz pe termen limitat, desigur, n concordan cu cel de realizare a sarcinilor publice asumate de stabiliment i cu titlu gratuit, avndu-se n vedere considerentele sociale. Pentru a mpiedica arbitrariul n gospodrirea domeniului privat legiuitorul a instituit reguli stricte privind evidena, nstrinarea i achiziia bunurilor care l compun. Astfel, potrivit art. 124 din legea 215/2001 toate bunurile aparinnd unitilor administrativteritoriale sunt supuse inventarierii anuale. Consiliilor locale i judeene, li se prezint anual de ctre primar, respectiv de preedintele consiliului judeean un raport asupra situaiei gestionrii bunurilor. De asemenea, vnzarea, concesionarea i nchirierea bunurilor domeniului privat se pot face numai prin licitaie public organizat potrivit legii. Evaluarea bunurilor care urmeaz a fi nstrinate trebuie, s fac obiectul unei expertize prezentat consiliului local i nsuit de ctre acesta prin emiterea unei hotrriact administrativ. i cu privire la dobndirea bunurilor domeniului privat ntlnim reguli specifice. n principiu administraia poate s dobndeasc bunuri pentru domeniul su privat dup procedeele dreptului comun, prin vnzarecumprare sau cu titlu gratuit. Achiziiile de bunuri de ctre stat sau colectiviti localeachiziii publicese desfoar dup reguli stricte, avnd la baz procedeul licitaiei. Legea administraiei publice nr. 215/2001 la art. 123, alin. (3) c: Donaiile i legatele cu sarcini pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau, dup caz, a consiliului judeean, cu votul a dou treimi din numrul membrilor acestuia. Aceast procedur are menirea de a prentmpina ca administraia s primeasc donaii sau legate cu sarcini prea oneroase.

78

CURS IX FUNCIA PUBLIC Funcionarul public este persoana care, n conformitate cu prevederile legale, este numit de ctre autoritatea competent sau aleas potrivit legii i investit n mod legal cu atribuiile unei funcii publice, prestnd n mod permanent o activitate cu scopul de a asigura funcionarea continu a unui serviciu public. Cu excepia funciilor alese (demnitari), funcionarii publici sunt investii n funcie printr-un act administrativ de numire unilateral. Funcionarul public (demnitar sau funcionar public propriuzis) este investit cu atribuiile care i alctuiesc competena, nu de ctre cei care l-au ales sau numit, ci de lege, care organizeaz funciunea n vederea satisfacerii interesului general. Funcia public este exercitat de ctre persoane fizice care i fac din aceasta o carier. Prin numirea n funcia public, funcionarul este investit cu un statut legal n care sunt prevzute drepturile i obligaiile acestuia. Situaia juridic a funcionarului public este statutar, el aflndu-se ntr-un raport juridic de serviciu i nu de munc. Fiecare funcionar public are un drept personal la avansarea n funcie, la inamovibilitate sau stabilitate, la salariu etc. Drepturile i obligaiile funcionarilor publici fac obiectul Statutului funcionarilor publici, adoptat prin Legea nr. 188/1999 cu modificrile i completrile ulterioare. Cea mai important modificare a Statutului funcionarilor publici se regsete n Legea 161/2001 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei. Guvernul Romniei a adoptat ca legislaie secundar Hotrrea de Guvern nr. 1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici, respectiv Hotrrea de Guvern nr. 1210/2003 privind organizarea i funcionarea comisiilor de disciplin i a comisiilor paritare. Un alt act normativ cu relevan n domeniu este Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit al funcionarilor publici. Scopul Statului funcionarilor publici l constituie asigurarea, n conformitate cu dispoziiile legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient i imparial, n interesul cetenilor, precum i al autoritilor i instituiilor publice din administraia public central i local. Funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central i local. Funcionarul public este persoana numit, n condiiile legi, ntr-o funcie public. Activitile desfurate de funcionarii publici, care implic exercitarea prerogativelor de putere public, sunt urmtoarele: a) punerea n executare a legilor i a celorlalte acte normative; b) elaborarea proiectelor de acte normative i a altor reglementri specifice autoritii sau instituiei publice, precum i asigurarea avizrii acestora; c) elaborarea proiectelor politicilor i strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor i statisticilor, precum i a documentaiei privind aplicarea i executarea legilor, necesare pentru realizarea competenei autoritii sau instituiei publice; d) consilierea, controlul i auditul public intern; e) gestionarea resurselor umane i a resurselor financiare; 79

f) colectarea creanelor bugetare; g) reprezentarea intereselor autoritii sau instituiei publice n raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ar i strintate, n limita competenelor stabilite de conductorul autoritii sau instituiei publice, precum i reprezentarea n justiie a autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; h) realizarea de activiti n conformitate cu strategia de informatizare a administraiei publice. Totalitatea funcionarilor publici din autoritile i instituiile publice din administraia public central i local constituie corpul funcionarilor publici. Persoana creia i-a ncetat raportul de serviciu din motive neimputabile ei i pstreaz calitatea de funcionar public, continund s fac parte din corpul de rezerv al funcionarilor publici. Principiile care stau la baza exercitrii funciei publice sunt: a) legalitate, imparialitate i obiectivitate; b) transparen; c) eficien i eficacitate; d) responsabilitate, n conformitate cu prevederile legale; e) orientare ctre cetean; f) stabilitate n exercitarea funciei publice; g) subordonare ierarhic." Raporturile de serviciu se nasc i se exercit pe baza actului administrativ de numire, emis n condiiile legii. Pot beneficia de statute speciale, funcionarii publici care i desfoar activitatea n cadrul urmtoarelor servicii publice: a) structurile de specialitate ale Parlamentului Romniei; b) structurile de specialitate ale Administraiei Prezideniale; c) structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ; d) serviciile diplomatice i consulare; e) autoritatea vamal; f) poliia i alte structuri ale Ministerului de Interne; g) alte servicii publice stabilite prin lege." Funciile publice se clasific dup cum urmeaz: a) funcii publice generale i funcii publice specifice; b) funcii publice din clasa I, funcii publice din clasa a II-a, funcii publice din clasa a III-a. Funciile publice generale reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general i comun tuturor autoritilor i instituiilor publice, n vederea realizrii competenelor lor generale. Funciile publice specifice reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter specific unor autoriti i instituii publice, n vederea realizrii competenelor lor specifice. Funciile publice se mpart n trei clase, definite n raport cu nivelul studiilor necesare ocuprii funciei publice, dup cum urmeaz: a) clasa I cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent; b) clasa a II-a cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii superioare de scurt durat, absolvite cu diplom; c) clasa a III-a cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii medii liceale, absolvite cu diplom. 80

Dup nivelul atribuiilor titularului funciei publice, funciile publice se mpart n trei categorii dup cum urmeaz: a) funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici; b) funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de conducere; c) funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de execuie. Funcionarii publici numii n funciile publice din clasele a II-a i a III-a pot ocupa numai funcii publice de execuie, cu excepiile prevzute de legile speciale. Funcionarii publici sunt debutani sau definitivi. Pot fi numii funcionari publici debutani persoanele care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcii publice i nu ndeplinesc condiiile prevzute de lege pentru ocuparea unei funcii publice definitive. Pot fi numii funcionari publici definitivi: a) funcionarii publici debutani, care au efectuat perioada de stagiu prevzut de lege i au obinut rezultat corespunztor la evaluare; b) persoanele care intr n corpul funcionarilor publici prin concurs i care au vechimea n specialitatea corespunztoare funciei publice, de minimum 12 luni, 8 luni i, respectiv, 6 luni, n funcie de nivelul studiilor absolvite; c) persoanele care au promovat programe de formare i perfecionare n administraia public. Categoria nalilor funcionari publici cuprinde persoanele care sunt numite n una dintre urmtoarele funcii publice: a) secretar general al Guvernului i secretar general adjunct al Guvernului; b) consilier de stat; c) secretar general i secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; d) prefect; e) subprefect; f) secretar general al prefecturii, secretar general al judeului i al municipiului Bucureti; g) director general din cadrul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Categoria funcionarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite n una dintre urmtoarele funcii publice: a) secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucureti, al oraului i comunei; b) director general adjunct, director i director adjunct din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; c) director executiv i director executiv adjunct ai serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale; d) ef serviciu; e) ef birou. Sunt funcionari publici de execuie din clasa I, persoanele numite n urmtoarele funcii publice: expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor. Sunt funcionari publici de execuie din clasa a II-a, persoanele numite n funcia public de referent de specialitate. Sunt funcionari publici de execuie din clasa a III-a, persoanele numite n funcia public de referent. Funciile publice de execuie sunt structurate pe grade profesionale, dup cum urmeaz: 81

a) superior, ca nivel maxim; b) principal; c) asistent; d) debutant." Categoria nalilor funcionari publici Poate face parte din categoria nalilor funcionari publici persoana care ndeplinete cumulativ: a) condiiile generale pentru ocuparea unei funcii publice; b) are studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent; c) a absolvit programe de formare specializat i perfecionare n administraia public sau n alte domenii specifice de activitate, organizate, dup caz, de Institutul Naional de Administraie sau de alte instituii specializate, organizate n ar sau n strintate, ori a dobndit titlul tiinific de doctor n specialitatea funciei publice respective; d) are cel puin 7 ani vechime n specialitatea funciei publice respective; e) a promovat concursul organizat pentru ocuparea funcii publice n cauz. n cazuri excepionale, vechimea prevzut la lit. d) poate fi redus cu pn la 3 ani de persoana care are competena legal de numire n funcia public. Pentru crearea i dezvoltarea unui corp de funcionari publici profesionist, stabil i imparial se nfiineaz, n subordinea Ministerului Administraiei Publice, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, organ de specialitate al administraiei publice centrale, cu personalitate juridic. Autoritile i instituiile publice au obligaia s asigure funcionarilor publici condiii normale de munc i igien, de natur s le ocroteasc sntatea i integritatea fizic i psihic. Autoritatea sau instituia public este obligat s asigure protecia funcionarului public mpotriva ameninrilor, violenelor, faptelor de ultraj crora le-ar putea fi victim n exercitarea funciei publice sau n legtur cu aceasta. Funcionarii publici au obligaia s i ndeplineasc cu profesionalism, imparialitate i n conformitate cu legea, ndatoririle de serviciu i s se abin de la orice fapt care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcionarilor publici. De asemenea, acetia, au obligaia ca, n exercitarea atribuiilor ce le revin, s se abin de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor lor politice, s nu favorizeze vreun partid politic i s nu participe la activiti politice n timpul programului de lucru. Funcionarilor publici le este interzis s fac parte din organele de conducere ale partidelor politice. Funcionarul public este obligat s se conformeze dispoziiilor primite de la superiorii ierarhici. Acesta, are ns dreptul s refuze, n scris i motivat, ndeplinirea dispoziiilor primite de la superiorul ierarhic, dac le consider ilegale. Dac cel care a emis dispoziia o formuleaz n scris, funcionarul public este obligat s o execute, cu excepia cazului n care aceasta este vdit ilegal. Funcionarul public are ndatorirea s aduc la cunotin superiorului ierarhic al persoanei care a emis dispoziia, astfel de situaii. Funcionarii publici au obligaia s pstreze secretul de stat, secretul de serviciu, precum i confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin n exercitarea funciei publice, n condiiile legii, cu excepia informaiilor de interes public. Poate ocupa o funcie public persoana care ndeplinete urmtoarele condiii: a) are cetenia romn i domiciliul n Romnia; 82

b) cunoate limba romn, scris i vorbit; c) are vrsta de minimum 18 ani mplinii; d) are capacitate deplin de exerciiu; e) are o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate; f) ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public; g) ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice; h) nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea; i) nu a fost destituit dintr-o funcie public n ultimii 7 ani; j) nu a desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este definit prin lege. Codul de conduit al funcionarilor publici a fost aprobat prin Legea nr. 7/2004 i reglementeaz normele de conduit profesional ale funcionarilor publici. Aceste norme de conduit sunt obligatorii pentru funcionarii publici, precum i pentru persoanele care ocup temporar o funcie public, din cadrul autoritilor i instituiilor publice. Obiectivele Codului de conduit al funcionarilor publici urmresc s asigure creterea calitii serviciului public, o bun administrare n realizarea interesului public, precum i s contribuie la eliminarea birocraiei i a faptelor de corupie din administraia public. Funcionarii publici au obligaia de a asigura un serviciu public de calitate n beneficiul cetenilor, prin participarea activ la luarea deciziilor i la transpunerea lor n practic, n scopul realizrii competenelor autoritilor i ale instituiilor publice. n exercitarea funciei publice, funcionarii publici au obligaia de a avea un comportament profesionist, precum i de a asigura, n condiiile legii, transparena administrativ, pentru a ctiga i a menine ncrederea publicului n integritatea, imparialitatea i eficacitatea autoritilor i instituiilor publice. Funcionarii publici au obligaia ca, prin actele i faptele lor, s respecte Constituia, legile rii i s acioneze pentru punerea n aplicare a dispoziiilor legale, n conformitate cu atribuiile care le revin, cu respectarea eticii profesionale. De asemenea, funcionarii publici au obligaia de a apra n mod loial prestigiul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i de a se abine de la orice act ori fapt care poate produce prejudicii imaginii sau intereselor legale ale acesteia. n procesul de luare a deciziilor, funcionarii publici au obligaia s acioneze conform prevederilor legale i s i exercite capacitatea de apreciere n mod fundamentat i imparial. Acetia nu trebuie s solicite ori s accepte cadouri, servicii, favoruri, invitaii sau orice alt avantaj, care le sunt destinate personal, familiei, prinilor, prietenilor ori persoanelor cu care au avut relaii de afaceri sau de natur politic, care le pot influena imparialitatea n exercitarea funciilor publice deinute ori pot constitui o recompens n raport cu aceste funcii. Este interzis folosirea de ctre funcionarii publici, n alte scopuri dect cele prevzute de lege, a prerogativelor funciei publice deinute. Funcionarii publici sunt obligai s asigure ocrotirea proprietii publice i private a statului i a unitilor administrativteritoriale, s evite orice prejudiciu acionnd n orice situaie ca un bun proprietar. n situaia n care, prin fapte svrite cu nclcarea normelor de conduit profesional s-au creat prejudicii persoanelor fizice sau juridice, funcionarii publici vinovai rspund n condiiile legii. 83

CURS X ACTIVITATEA ADMINISTRAIEI PUBLICE 10.1. Decizia administrativ Decizia administrativ reprezint elementul central al activitii desfurate de structurile administraiei publice pentru realizarea sarcinilor de conducere i organizare. La toate nivelurile, activitatea administraiei se realizeaz n temeiul unei decizii. Decizia administrativ reprezint o manifestare de voin a persoanei administrative, premergtoare aciunii, prin care aceasta opteaz pentru o soluie, n vederea realizrii unei finaliti. Prof. M.T. Oroveanu identific urmtoarele condiii pe care trebuie s le ndeplineasc geneza unei decizii: - o alegere ntre mai multe variante de aciuni posibile; - o alegere trebuie s fie contient, precedat de o deliberare; Un simplu gest instinctiv nu constituie o decizie: - alegerea urmeaz a fi orientat spre unul sau mai multe scopuri, determinate raional; - alegerea trebuie s duc la aciune; decizia administrativ determin aciunea propriu-zis, care este indispensabil pentru a concretiza voina administraiei. Din punct de vedere al obiectului lor, se pot distinge dou categorii de decizii: - decizii referitoare la activitatea intern a administraieiacestea privesc, n special, organizarea intern a administraiei publice. - decizii privind activitatea exterioar a administraiei. Acestea sunt acte emise n vederea ndeplinirii sarcinilor pe care administraia le are de ndeplinit. Deciziile administrative pot fi clasificate i dup alte criterii: - dup gradul de generalitate: decizii cu caracter general i decizii individuale; - dup gradul libertii de apreciere de care dispune autorul lor n cadrul creat de prevederile legale; - dup cunoaterea probabilitii efectelor: decizii n condiii de certitudine, decizii n condiii de risc; decizii n condiii de incertitudine; Dup ce administraia a luat iniiativa elaborrii unui proiect de decizie, ncepe faza preliminar a pregtirii acestuia. tiina administraiei recunoate ca principale faze ale acestui proces urmtoarele: - documentarea, informarea i analizarea materialului documentar; - elaborarea variantelor proiectului de decizie. Dup elaborarea variantelor proiectului de proiect de decizie, acestea sunt supuse procesului de evaluare pe baza criteriilor i obiectivelor avute n vedere n momentul lurii iniiativei de elaborare. Etapa final a procesului decizional este adoptarea deciziei. Adoptarea deciziei constituie un drept dar i o obligaie a conducerii structurilor administrative, o atribuie esenial a acestora. Adoptarea deciziei nu trebuie s se limiteze la alegerea variantei optime, c s prevad msurile menite s o duc la ndeplinire. Fr nfptuirea acestei finaliti, ntreaga activitate de pregtire i de luare a deciziei este lipsit de valoare. 10.2. Actul administrativ 10.2.1 Noiunea i particularitile actului administrativ 84

Activitatea organelor administraiei publice, ca organe executive ale statului, se realizeaz prin acte juridice, ca de exemplu, drept civil, drept financiar, dreptul muncii, precum i prin operaii administrative i fapte materiale. n cadrul acestora, actele administrative ocup un loc dintre cele mai importante, ele fiind, de altfel, actele juridice specifice activitii desfurate de organele administraiei publice n exercitarea ei1. Actele administrative constituie principala form de realizare a activitii executive. Actul administrativ sau actul de drept administrativ face parte din categoria formelor concrete de realizare a administraiei publice productoare de efecte juridice. Actele administrative, n sens larg pot fi grupate n acte de autoritate i acte de gestiune. Actele de autoritate sunt acte administrative emise/adoptate de autoritile administraiei publice locale n regim de putere avnd de regul caracter normativ. Actele de gestiune sunt acte emise/adoptate de autoritile administraiei publice prin care se modific raporturi patrimoniale i ca atare sunt supuse regimului de drept civil. Avnd n vedere regimul juridic aplicabil actelor administrative potrivit legii romne putem deosebi: Acte administrative tipice, adic acele acte administrative care sunt supuse controlului jurisdicional, prin contenciosul administrativ, Acte administrative atipice care sunt exceptate de la controlul jurisdicional, neputnd fi atacate nici n temeiul legii contenciosului administrativ nici n temeiul altor legi speciale. ntr-o formulare general actul administrativ poate fi definit ca forma juridic principal de activitate a organelor administraiei publice care const n manifestarea unilateral i expres de voin de a nate, modifica sau stinge, drepturi i obligaii, n realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoreti. n perspectiva managementului administraiei putem definii actul administrativ ca o manifestare unilateral de voin a unei autoriti a administraiei publice prin care se reglementeaz un raport de drept public. 10.2.2. Trsturile specifice actului administrativ A. Actele administrative sunt acte juridice , adic sunt manifestri de voin exprimate n scopul de a produce efecte juridice, altfel spus de a da natere, de a modifica sau de a stinge raporturi juridice, drepturi i obligaii juridice. Aceast caracterizare distinge actul administrativ de operaiunile tehnicomateriale. n timp ce actele administrative produc, n mod direct, efecte juridice asupra celor cror li se adreseaz, efecte pe care le are n vedere organul emitent al actului, operaiile administrative nu produc efectele juridice avute n vedere de cel care le svrete, ci efectele pe care le prevede legea. Exemplul cel mai elocvent este cel al autorizaiei de construcie, autorizaie care este un act administrativ, produce efecte juridice pe care organul emitent le are n vedere n ce privete condiiile pe care trebuie s le ndeplineasc aceea construcie. Pentru emiterea unei asemenea autorizaii de construcie, legea stabilete c sunt necesare o serie de avize2. Eliberarea autorizaiei este condiionat de obinerea acestor avize. Ca atare efectul avizelor, care sunt operaii administrative, constau n aceea c de ele depinde acordarea autorizaiei, efect prevzut de lege i care nu depinde de voina organului emitent al autorizaiei.
1 2

I. Alexandru, A. Negoi, I. Santai, I. Vida, D. Brezoianu, Drept administrativ, Ed. Omnia, Braov, 1999, p. 417. Legea 50/1991, republicat, privind autorizarea executrii construciilor i unele msuri pentru realizarea locuinelor, publicat n Monitorul Oficial, Partea I-a, nr. 3 din 13.01.1997

85

Din cele de mai sus rezult c nu orice manifestare de voin este un act juridic, simpla manifestare a unei opinii din partea unei instituii publice administrative nefiind un act administrativ. Aceast deosebire dintre actele administrative i operaiile administrative prezint importan practic mai ales n cazul litigiilor de contencios administrativ, situaie n care instana judectoreasc nu poate controla, n cazul aciunii directe, n mod distinct de actul administrativ, operaiile administrative pe baza crora a fost emis acel act. ntr-un asemenea caz, controlul asupra operaiilor administrative se face numai n subsidiar, n cadrul controlului pe care instana judectoreasc l exercit asupra actului administrativ atacat i numai n legtur cu acesta. Printr-un act administrativ iau natere drepturi i se stabilesc obligaii noi sau se sting altele mai vechi. De asemenea pot fi refuzate pretenii juridice, pe care le formuleaz persoane fizice sau juridice n faa organelor administraiei publice. Aa cum arta prof. Al Negoi, refuzul nejustificat de a rezolva o pretenie privitoare la un drept recunoscut de lege sau tcerea structurilor administraiei publice la formularea unei astfel de pretenii juridice au valoarea de acte administrative. Caracterul de act administrativ, pe care l are refuzul manifest sau tacit de satisfacere a preteniei juridice formulat de o persoan fizic sau juridic n faa autoritilor administraiei publice, decurge din interpretarea dinamic a principiului legalitii care guverneaz activitatea organelor administraiei publice. Potrivit acestui principiu, persoanele administrative au dreptul de a aciona pe baza i n executarea legii, dar i obligaia de a face n condiiile prescrise de lege. Inaciunea acestora este, n interpretarea dispoziiilor art. 1 din Legea 29/1991, republicat, a contenciosului administrativ, ca act administrativ nelegal. B. Actul administrativ este o manifestare unilateral de voin. 1. Actul administrativ nu este orice fel de manifestare de voin juridic, ci o manifestare unilateral de voin. Actul administrativ este unilateral nu pentru faptul c ar fi opera unei singure persoanela emiterea ei putnd participa mai multe persoane-ci pentru c degaj o singur voin juridic, care provine de la o autoritate a administraiei publice, nefiind necesar consimmntul persoanei creia i se adreseaz. Drepturile i obligaiile care iau natere prin acte administrative sunt stabilite unilateral de organele emitente ale acelor acte, persoanele crora li se adreseaz actele respective avnd ndatorirea de a se conforma ntocmai voinei unilaterale a organului administraiei publice, exprimat prin actul administrativ. Actul administrativ se deosebete de actele juridice civile care au caracter bilateral pentru c exprim voina ambelor pri, n timp ce, aa cum am artat mai sus, n cazul actului administrativ suntem n prezena unei manifestri unilaterale de voin. Aceasta chiar i n cazul n care actul administrativ este emis de autoritatea competent la cerea unei persoane fizice sau juridice, ntruct decizia aparine exclusiv acestei persoane administrative, deci este unilateral. Actul administrativ este unilateral indiferent de tipul autoritii publice care l emite: n cazul consiliilor locale este vorba de autoriti deliberative constituite din mai muli consilieri alei, n cazul autoritilor unipersonale, prefect, primar, ministru, o singur persoan emite actul, n cazul participrii mai multor autoriti publice actul mbrac forma hotrrilor comune. 2. Pentru a fi considerat act administrativ manifestarea de voin trebuie s emane de la un organ al administraiei publice. 86

Manifestarea de voin, chiar i unilateral, care eman de la o alt autoritate public sau de la o organizaie nestatal nu este act administrativ. Prin excepie, pot fi considerate acte administrative i actele emise de unele organizaii nestatale, n msura n care organizaiile ndeplinesc activiti investite cu autoritate administrativ, ca urmare a unor prevederi exprese. 3. n cazul actelor administrative, manifestarea de voin are loc n temeiul puterii publice. Voina autoriti, emitente a actului administrativ, poate fi impus n mod unilateral persoanei creia i se adreseaz ntruct persoana administrativ emitent acioneaz n temeiul puterii publice i n calitate de autoritate public. Manifestarea unilateral de voin pe care o reprezint actul administrativ este realizat n regim de drept public, ceea ce o deosebete de actul civil unilateral (testament, donaie etc.). Datorit acestui fapt, actul administrativ este obligatoriu i, totodat, executoriu prin el nsi. Aceast trstur prezint importan cel puin sub dou aspecte i anume: fiind emis n temeiul puterii publice, organul emitent al actului i poate impune n mod unilateral voina fa de cel cruia i se adreseaz acel act, astfel nct i poate stabili, tot n mod unilateral, conduita n raportul juridic care ia natere, se modific sau se desfiineaz prin emiterea actului administrativ. fiind emis n temeiul puterii publice, actul administrativ este executoriu din oficiu. n cazul n care cel obligat la executare nu execut de bun voie actul administrativ, organul competent poate trece direct, din oficiu, la executarea silit a actului, fr a mai fi necesar emiterea de ctre un alt organ a unui act n baza cruia s se treac la executarea silit, aa cum se ntmpl n cazul actelor civile, a cror executare silit nu se poate face dect n temeiul unei hotrri judectoreti. n principiu, actul administrativ este i revocabil. ntruct actul administrativ are un caracter unilateral el poate fi revocat de ctre autoritatea administraiei publice care l-a emis. Unele acte administrative nu pot fi revocate dac au produs efecte care nu mai pot fi nlturate: acte administrative de jurisdicie, acte de stare civil. C. Actul administrativ este emis n vederea executrii legii (secundum lege) Noiunea de lege, n acest caz, trebuie neleas n accepiunea sa larg, nu numai de act al Parlamentului, ci de orice act dat spre executare n competena organelor administraiei publice. Actele administrative au ntotdeauna un fundament legal, fiind emise n baza unei legi, decret, hotrre de Guvern sau chiar act administrativ emis de o autoritate superioar ierarhic. De altfel, aceasta este i raiunea de a fi a administraiei publice, ca activitate executiv a statului. Totodat, astfel se explic i faptul c actul administrativ este actul specific al administraiei publice. Caracterul subordonat al actului administrativ deriv din scopul primordial al activitii executive, adic de aplicare a legii. Ca o consecin, actul administrativ nu poate nclca, modifica sau completa legea ntruct autoritile administraiei publice locale nu au competen legislativ. Subordonarea actului administrativ fa de lege st la baza contenciosului administrativ, acesta avnd ca scop tocmai controlul de legalitate, adic acordul dintre actul emis i lege. 10.2.3. Categorii de actele administrative Actele administrative prezint o mare varietate, innd seama de situaii i relaii sociale n care sunt angajate organele administraiei publice. Cu toat aceast diversitate, actele administrative pot fi grupate n mai multe categorii, funcie de anumite criterii: a). Dup ntinderea efectelor juridice pe care le produc actele administrative se mpart n: 87

Acte administrative normative, sunt acele acte care conin reguli generale, impersonale care se aplic ntr-un numr nedeterminat de cazuri i la un numr nedeterminat de subieci. Acte administrative individuale, sunt acele acte care creeaz drepturi i obligaii n profitul sau n sarcina uneia sau mai multor persoane determinate. Importana acestei clasificri const n faptul c, ntotdeauna, actele individuale nu pot nclca acte normative. b) n raport de natura efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasific n: Acte administrative constitutive de drepturi i obligaii , adic acte care dau natere, modific sau sting drepturi i obligaii juridice, ca de pild, permisul de conducere, diferite autorizaii etc. . Acte administrative declarative de drepturi, sunt acele acte prin care se confirm, certific o anumit calitate a unei persoane sau o anumit situaie juridic cum sunt actele de identitate, diferite legitimaii etc. . Actele recognitive de drepturi recunosc drepturi preexistente emiterii lor, n cadrul soluionrii unor litigii juridice, ca de exemplu actele organelor administrative cu atribuii jurisdicionale. Acte administrative sancionatorii, prin care se aplic sanciuni administrative (procese verbale de constatare i sancionare a contraveniei). c) Dup persoana administrativ de la care eman actele administrative pot fi: Acte ale autoritilor administrative stataledecrete emise de Preedintele Romniei, hotrri i ordonane ale Guvernului, instruciuni i ordine emise de minitri sau conductori ai altor organe ale administraiei publice centrale de specialitate etc. . Acte ale autoritilor publice localeordine ale Prefectului, hotrri ale Consiliilor locale i judeene Acte emise de organizaii nestatale n baza unei mputerniciri exprese a legii, organizaii care realizeaz servicii de utilitate publicex. diplome de licen emise de universiti private. d) Dup numrul manifestrilor de voin pe care le ncorporeaz , actele administrative pot fi: Acte administrative care conin o singur manifestare de voin. Acte administrative complexe, care conin dou sau mai multe manifestri de voin. Majoritatea actelor administrative fac parte din prima categorie, ns, n dreptul nostru administrativ, se ntlnesc i cazuri n care actele administrative iau natere prin contopirea a dou sau mai multe manifestri de voin, care provin de la organe diferite. Este cazul, aa zisului, concurs de competen n form direct, spre exemplu n situaia actului administrativ emis de mai multe ministere. e) n raport cu efectele juridice n spaiu sau altfel spus dup competena material a autoritilor emitente se disting: acte cu aplicare general, pe ntreg teritoriul rii, aceste acte fiind emise de organele centrale ale administraiei publice. 88

acte cu aplicare local, n unitile administrativ teritoriale, n care i desfoar activitatea organul emitent. Aceast clasificare corespunde clasificrii organelor administraiei publice n funcie de competena lor teritorial, organe centrale i organe locale. 10.2.4. Comparaie ntre actul administrativ i alte acte juridice A. Actul administrativ i legea Ca i legea, actul administrativ este un act juridic unilateral, ntemeiat pe puterea public a statului. Deosebirea dintre cele dou categorii de acte este cu privire la fora lor juridic i la regimul juridic aplicabil. Legea i ntemeiaz autoritatea pe suveranitatea statului, pe cnd actul administrativ are o autoritate derivat din lege. Prin acte administrative se organizeaz executarea i se execut n concret dispoziiile legii, ceea ce le confer un caracter de subordonate fa de lege. De altfel, principiul legalitii reprezint un principiu fundamental de activitate a administraiei publice. B. Actul administrativ i hotrrea judectoreasc Hotrrea judectoreasc este actul juridic prin care se nfptuiete puterea judectoreasc, pe cnd actul administrativ realizeaz puterea executiv. La fel ca i actul administrativ, hotrrea judectoreasc este un act juridic unilateral. Deosebirile eseniale dintre cele dou categorii de acte sunt: prin actul administrativ este organizat executarea legii, pe cnd hotrrea judectoreasc intervine pentru a sanciona nclcarea legii, soluionnd un litigiu juridic. De asemenea cele dou categorii de acte sunt supuse unui regim juridic diferit, reglementat de norme aparinnd unor ramuri diferite de drept. C. Actul administrativ i contractul Contractul reprezint un act bilateral, ncheiat prin acordul de voin a dou sau mai multe persoane, ca fapt juridic ncheiat n scopul de a da natere, modifica sau stinge raporturi juridice. Actul administrativ reprezint manifestarea unei singure voine juridice, n regim de drept administrativ. Regimul juridic aplicabil celor dou categorii de acte este diferit: cel comun de drept civil, n cazul contractelor, i cel administrativ, de drept public, n cazul actelor administrative, ceea ce presupune aplicarea unor norme juridice diferite cu privire la emiterea, aplicarea, controlul legalitii fiecrui act n parte. 10.2.5. Operaiuni administrative i tehnico-materiale Aciunea administraiei publice mbrac forme concrete de realizare a activitii administraiei , care pot fi grupate n dou mari categorii: A) forme de activitate productoare de efecte juridice; B) forme de activitate care nu produc efecte juridice proprii; Dac analizm activitatea structurilor administraiei publice, vom constata c cea mai mare parte din activitatea acestora o ocup operaiunile administrative i faptele materiale i nu actele juridice. Operaiunile administrative prezint o deosebit importan deoarece cu ajutorul lor are loc emiterea, executarea i controlul executrii actelor administrative, precum i a altor acte juridice.

89

Operaiunile administrative sunt forme concrete de realizare a administraiei publice, a activitii executive svrite de autoriti instituii publice n realizarea sarcinilor conferite lor prin lege, care nu produc prin ele nsele efecte juridice, indiferent dac nsoesc sau nu un act juridic. n mod excepional, unele dintre ele pot produce efecte juridice, dar numai n condiiile i cazurile expres prevzute de lege. Prof. Al. Negoi definete operaiunile administrative ca fiind acele operaiuni materiale care sunt fcute de ctre personalul organelor administraiei publice de-a lungul procesului administrativ. Numrul mai mare al operaiunilor administrative n comparaie cu cel al actelor administrative se explic prin faptul c pentru elaborarea i executarea unui singur act administrativ sunt necesare i variate operaiuni administrative. Operaiunile administrative pot fi grupate dup momentul interveniei lor n diferite faze ale procesului de elaborare i executare a actelor administrative. Astfel, n faza de pregtire sunt realizate operaiuni de documentare, constatare, expertizare, auditare, ntocmire de referate statistici, procese verbale etc. Emiterea presupune ntocmirea mai nti a proiectului actului administrativ, avizarea acestuia de ctre organele ndrituite, datarea, semnarea, nregistrarea acestora. Operaiunile administrative pot fi msuri de pregtire, elaborare, aducere la cunotin i punere n executare a actelor i contractelor administrative. Operaiunile tehnicoadministrative se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi: - sunt forme concrete de realizare a administraiei publice i se supun regimului juridic de drept administrativ i intervin, de regul, n legtur cu emiterea, executarea i controlul executrii actului i/sau contractului administrativ; - sunt fapte materiale putnd produce efecte juridice numai n condiiile i cazurile expres prevzute de lege; - sunt svrite numai de autoriti, instituii i servicii publice, de ctre structurile organizatorice ale acestora, precum i de funcionarii publici special investii cu astfel de atribuii, cu prilejul executrii competenelor ce le revin; - pot angaja rspunderea administrativ a autorului lor, n condiiile legii. Fa de momentul emiterii/adoptrii actului administrativ, pot intervenii anterior, concomitent sau ulterior acestuia. Operaiunile tehnicomateriale se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi: - sunt forme concrete de realizare ale administraiei publice n sens larg, prin care se creeaz bunuri i/sau se presteaz servicii publice; - sunt fapte materiale, care nu produc efecte juridice prin ele nsele; - pot fi svrite de ctre orice autoritate, instituie i serviciu public, structur organizatoric sau funciona public, precum i de ctre societi comerciale, regii autonome i organisme nestatale.

10.3. Contractele administrative 90

n categoria formelor de activitate a administraiei publice productoare de efecte juridice, tradiional, se include i categoria contractelor administrative. Astfel, instituiile administraiei publice, pentru realizarea sarcinilor pe care le au, folosesc pe lng actele administrative, care au un caracter unilateral i contracte administrative care au un caracter bilateral. Contractele administrative sunt acte juridice bi sau multilaterale pe care le ncheie structurile administraiei publice cu cei administrai, acte care cuprind un acord de voin generator de drepturi i obligaii pentru prile contractante. Spre deosebire de contractele de drept civil, contractele administrative sunt supuse i unor reguli de drept public care fac parte din regimul juridic administrativ. Dintre trsturile particulare ale contractelor administrative distingem: - ntotdeauna o parte contractant este un purttor al autoritii publiceo instituie public, organ al administraiei publicecare acioneaz n temeiul competenei cu care este nvestit de lege n vederea realizrii unui interes public sau al utilizrii domeniului administraiei; - cealalt parte contractant este un particular, persoan fizic sau juridic, care se situeaz n afara sistemului administraiei publice. - obiectul contractului administrativ este format de punerea n valoare a unor bunuri aparinnd domeniului administrativ, de prestarea unor servicii publice sau de realizarea unor lucrrii publice. Pot forma obiect al unor astfel de contracte: distribuia apei potabile, a gazului metan, a energiei termice, electrice, transportului n comun, concesiunile n zonele libere etc. - clauzele contractului administrativ sunt de dou categorii: - clauze reglementare, prestabilite printr-un caiet de sarcini ntocmit i aprobat de organele administraiei publice, particularul neavnd posibilitatea dect s adere la ele; - clauze contractuale propriu-zise, rezultate din acordul de voin al celor dou pri contractante; -executarea obligaiilor care decurg din contracte administrative este supus unor condiii mai riguroase iar sanciunile sunt mai energice. Administraia public, prin organele specializate, i rezerv dreptul de a exercita un control permanent asupra modului n care sunt respectate clauzele contractuale, urmrind felul n care este respectat interesul public. - regimul juridic aplicabil contractelor administrative este att cel de drept comun ct i cel de drept public administrativ; - sub aspectul jurisdiciei aplicabile unor astfel de contracte, n doctrin s-a considerat, ntr-o opinie, c, fiind acte de gestiune pe care le fac structurile administraiei publice, competena soluionrii litigiilor pe care le genereaz aparine instanelor de drept comun, fiind exceptate de la controlul pe calea contenciosului administrativ reglementat de Legea nr. 29/1990. n prezent se apreciaz c aceste acte juridice pot fi atacate i pe calea contenciosului administrativ.

91

SEM. II CURS III PROCEDURA ADMINISTRATIV 11.1.Noiune i principii Administrarea treburilor publice implic activiti, aciuni desfurate, n principal, din oficiu, dar uneori i la solicitarea celor administrai, de ctre persoanele administrativeautoriti, instituii publice, organe etc.n vederea executrii legii, a prestrii de servicii publice n regim de putere public. Activitatea administraiei se desfoar ntr-o anumit ordine i forme reglementare strict determinate de normele legale. Dac normele de drept material dau rspuns la ntrebarea ce se face?, normele de procedur sunt cele care relev cum se face administraia public, surprinznd dinamica acesteia. Ansamblul normelor juridice privind formele i modalitile specifice de elaborare, punere n executare i control al actelor administrative precum i de realizare a operaiunilor administrative i tehnicomateriale de ctre structurile administraiei publice reprezint procedura administrativ. Normele de procedur administrativ administreaz i raionalizeaz activitatea autoritilor investite cu prerogative de putere public, reducnd cmpul de manifestare a puterii discreionare. Procedura administrativ este chemat s sistematizeze, simplifice i s unifice activitatea administraiei, s elimine paralelismele sau contradiciile dintre actele adoptate. Cei administrai sunt mai bine protejai mpotriva arbitrariului administrativ, procedura administrativ reprezentnd o garanie pentru acetia. Dicionarul explicativ al limbii romne consider c procedura este totalitatea actelor i formelor, ndeplinite n cadrul activitii desfurate de un organ de jurisdicie, de executare sau alt organ de stat. Dreptul administrativ cunoate o procedur contencioasLegea 29/1990 fiind izvorul formal principal n materiei o procedur necontencioas, aplicabil aciunilor curente ale administraiei, activitilor prin care aceasta i realizeaz finalitatea. Procedura administrativ necontencioas se aplic n spaiul administraiei publice, de ctre persoanele administrative, potrivit competenelor legale, n toate componentele administraiei: activ, consultativ, deliberativ, jurisdicional. 11.2. Competenatemei al exercitrii procedurii administrative Competena reprezint calitatea juridic ce permite persoanelor administrative s se manifeste ca autoriti publice sau s presteze servicii de interes general. Definim competena prin ansamblul atribuiilor conferite de lege persoanelor administrative i, uneori, structurilor acestora, de a aciona pentru organizarea executrii i executarea n concret a legii. Folosind competena, autoritile, instituiile publice pot aciona n regim de drept administrativ, pot face acte administrative, operaiuni administrative, fapte tehnicomateriale. Competena de a aciona n regim de drept administrativ relev calitatea de autoritate administrativ care acioneaz pe baza i n executarea legii. Competena este recunoscut la nivelul persoanelor administrative, dar, uneori, se vorbete i de o competen intern, de serviciu, prin stabilirea expres prin lege a unor competene directe pentru compartimentele interne ale persoanei administrative. 92

Exercitarea competenei n raporturile juridice presupune existena capacitii juridice. Activitatea desfurat de subiectele nvestite cu o anumit competen le confer acestora o calitate oficial, n exercitarea atribuiilor lor. Competena exprim juridic coninutul activitii desfurate de subiectele de drept din punct de vedere material, teritorial i temporal. Competena reprezint o categorie de baz a dreptului administrativ. n jurul acesteia se construiete ntreaga ramur de drept, normele privind edificarea sistemului de competene, precum i stabilirea limitelor interveniei acestui sistem n viaa social, fiind fundamentul dreptului administrativ. Trsturile eseniale ale competenei recunoscute de doctrina de specialitate sunt: - legalitatea competenei. Competena decurge din normele i uneori din principiile de drept. - obligativitatea competenei. Exercitarea atribuiilor funciei reprezint un drept, dar i o obligaie pentru titularii competenei i nu un privilegiu. Titularii nu pot renuna la competen i nu o pot ncredina spre exercitare altor persoane. Prin excepie, legea prevede posibilitatea delegrii i a suplinirii de competene. Suplinirea reprezint nlocuirea titularului competenei cu o alt persoan pe timpul mpiedicrii acestuia de a-i exercita competena. Aceasta acioneaz automat, n baza prevederilor legale i se aplic tuturor atribuiilor pe care le cuprinde o anumit funcie. Delegarea de competen const n desemnarea unei persoane care s exercite anumite atribuii din cadrul competenei titularului. n acest caz este necesar un act de delegare din partea persoanei competente, iar delegarea privete numai o parte din atribuiile titularului, prevzute n actul de delegare. Competena este legat de funcia pe care o ndeplinete autorul acesteia i nu de persoana sa. Ea este permanent i nu se epuizeaz prin exercitarea ei. Caracterul autonom al competenei. Aceast trstur presupune dreptul titularului de a-i exercita competena i, implicit, obligaia celorlalte persoane (mai ales ierarhic superioare) de a asigura independena necesar realizrii acesteia. Este interzis astfel substituirea organelor ierarhic superioare n locul celei subordonate, n exercitarea competenei. Principalele forme ale competenei administrative sunt: a) competena materialeste determinat de sfera i natura raporturilor sociale asupra crora acioneaz persoana administrativ i semnific atribuiile acesteia. b) competena teritorialeste determinat de limitele n spaiu ale exercitrii atribuiilor prevzute de lege. c) competen temporaleste determinat de limitele de timp, n care se exercit atribuiile conferite de lege unei persoane administrative. d) competen personaleste determinat de calitatea subiectului de drept aflat n raport cu persoana administrativ, n condiiile i n cazurile expres prevzute de lege. Ca regul de procedur eventualul conflict de competen ntre persoanele administrative se soluioneaz de ctre autoritatea ierarhic superioar, comun, a acestora sau, dup caz, de organele prevzute de lege ori de instanele jurisdicionale. 11.3. Reguli procedurale privind personalul din administraia public Persoanele fizice care acioneaz n structurile sistemului administraiei publice pot fi grupat n trei categorii: 93

- demnitari; - funcionari publici; - personal aflat n raporturi de munc. Procedura administrativ necontencioas cuprinde o seam de reguli care reglementeaz ndeplinirea atribuiilor de serviciu. Astfel, a) repartizarea sarcinilor de serviciu se face de ctre superiorul ierarhic direct ctre subordonatul nemijlocit; b) superiorul ierarhic are dreptul de a controla sistematic modul de aducere la ndeplinire a atribuiilor de serviciu de ctre personalul din subordine, de a intervenii i a lua msurile corespunztoare de ndat ce constat nclcarea reglementrilor n vigoare prin modul defectuos de executare. c)executantul este obligat s informeze superiorul ierarhic care a emis ordinul sau dispoziia asupra modului de realizare a acestora. Executarea ordinului verbal sau a dispoziiei scrise se face, de ctre cel care le-a primit, n limitele competenelor legale. Personalul din administraia public are ndatorirea de a rezolva lucrrile repartizate de conductorul compartimentului funcional n care lucreaz. Executantului trebuie s i se lase iniiativa i mijloacele legale de apreciere ca necesare pentru o executare optim i eficient. Personalul din administraia public care apreciaz c o msur ierarhic sau modul de executare contravine legii, are dreptul de a o refuza n scris i motivat, realizarea acestora. Dac superiorul ierarhic insist, n scris, i dup aceast informare, subordonatul are obligaia de a executa sarcina dispus cu excepia cazurilor n care aceasta este vdit nelegal, caz n care v-a informa conductorul instituiei. n aceste condiii, executantul este exonerat de rspundere. Conductorul persoanei administrative sau structurii interne are dreptul: a) de a decide prin ordine verbale i dispoziii scrise asupra tuturor problemelor din competena sa; b) de a se informa, de a constata i de a controla n mod nemijlocit, modul de executare a propriilor msuri ori a celor dispuse pe cale ierarhic; c) de a ncunotina conducerea ierarhic asupra propriilor constatri, fcnd propuneri pentru soluionarea, corectarea ori remedierea situaiilor ivite; d) de a ndruma n mod obligatoriu i de a coordona structurile din subordine; e)de anulare, modificare, suspendare i nlocuire a actelor i operaiunilor subordonailor acestora, atunci cnd se impune; Prin reguli de procedur, funcionarul superior ierarhic sau de conducere i se recunosc urmtoarele ndatoriri: a) s asigure ndeplinirea atribuiilor ce revin structurii i personalului din subordine; b) s asigure punerea n executare a ordinelor i dispoziiilor date, pe cale ierarhic, care i revin; c) s cunoasc stadiul ndeplinirii atribuiilor de ctre personalul din subordine; d) s stabileasc i s urmreasc folosirea integral a programului de lucru i de ctre subordonai; e)s ia toate msurile necesare bunei funcionri a structurii conduse; f) s asigure distribuirea uniform i echilibrat a sarcinilor de serviciu pe seama subordonailor si; 94

g) s pretind subordonailor ndeplinirea la timp i ntocmai a obligaiilor de serviciu. n privina executrii msurilor ierarhice subordonatul are ndatoririle prevzute de statutul funcionarilor publici i de statutele sau regulamentele proprii. n exercitarea competenelor personalului din administraia public ierarhic superiorul i poate delega unele atribuii celor din subordinea nemijlocit. Ei i vor exercita controlul asupra modului n care se exercit delegarea intervenind, dup caz, sau dispunnd retragerea atribuiilor ncredinate, n cazul nendeplinirii corespunztoare.

95

CURS IV REGULI GENERALE DE PROCEDUR PRIVIND ACTELE ADMINISTRATIVE 12.1. Declanarea procedurii de emitere/adoptare a actelor administrative Activitatea persoanelor administrative, prin formele ei productoare sau neproductoare de efecte juridice, se desfoar n mod permanent i continuu. Persoanele administrative au dreptul, ori dup caz, obligaia de a iniia, emite/adopta ori ncheia acte juridice, potrivit competenelor care le revin. Procedura administrativ cuprinde fazele de pregtire, elaborare/adoptare, aducere la cunotin, punere n executare i control al actelor i msurilor administrative. Persoanele administrative au dreptul ori, dup caz, obligaia de a iniia, emite/adopta ori ncheia acte juridice, potrivit competenelor care le revin. Procedura administrativ se poate declana din oficiu, de ctre persoana administrativ din proprie iniiativ sau n temeiul dispoziiei organului ierarhic superior. De asemenea, procedura administrativ se mai poate declana i la solicitarea dreptului de petiionare. Procedura administrativ din oficiu are ca obiect emiterea/adoptarea actelor cu caracter normativ i/sau a celor cu caracter individual, ori luarea unei msuri administrative, n condiiile i cazurile prevzute de lege. n ipoteza exercitrii dreptului de petiionare, procedura se iniiaz prin cerere, reclamaie, sesizare sau propunere, adresat de cel interesat persoanei administrative competente, n vederea dobndirii, recunoaterii, exercitrii, aprrii sau restabilirii unui interes legitim personal sau public. Aceast procedur se iniiaz n nume propriu, de ctre persoanele fizice sau organizaii legal constituite, n cazurile i condiiile prevzute de normele legale. Legea trebuie s prevad un termen general n care trebuie emis/adoptat actul administrativ de la nregistrarea petiiei. Acest termen poate fi ntrerupt n cazul n care solicitantul nu prezint documentaia complet pentru emiterea actului solicitat. Termenul se calculeaz de la data nregistrrii petiiei i se mplinete n momentul aducerii la cunotin prin formele legale. 12.2. Emiterea adoptarea actelor administrative Actele administrative, ca manifestri de voin productoare de efecte juridice, pot fi opera unor structuri unipersonale sau colegiale ale administraiei publice. Corespunztor se utilizeaz termenul de emitere pentru actul administrativ realizat valabil de ctre organul unipersonal i, respectiv, de adoptare pentru actul administrativ al unei structuri colegiale. Dup coninut, actele administrative pot avea caracter normativ sau individual. Proiectele actelor administrative cu caracter normativ pot fi iniiate din oficiu, de persoanele administrative sau de personalul din administraie care ocup funcii de demnitate public, ori de persoanele alese, n condiiile legii.

96

Proiectul de act normativ trebuie nsoit dup caz, de nota de fundamentare, referatul sau raportul ntocmit de ctre instituia sau compartimentul de specialitate din aparatul propriu, precum i de avizele de specialitate. Proiectul se transmite persoanelor administrative interesate i celor prevzute de lege, care au obligaia ca n termenul legal sau n cel stabilit de iniiator s l examineze i s comunica avizele sau, dup caz, observaiile i propunerile formulate. Dup primirea avizelor i propunerilor exprimate, proiectul se supune aprobrii/emiterii persoanei administrative competente. n cazul persoanelor administrative colegiale, aprobarea se face de ctre majoritatea prevzut de lege, cu consemnarea separat a opiniilor contrare. Proiectele de acte administrative cu caracter individual se pot emite sau adopta din oficiu sau, dup caz, la solicitare, dup o procedur similar. 12.2.1. Formalitile procedurale anterioare, concomitente i ulterioare emiterii/adoptrii actului administrativ a actului administrativ A. Formalitile procedurale anterioare sau prealabile emiterii/adoptrii actului administrativ. Cele mai importante formaliti anterioare emiterii/adoptrii actelor administrative, n ordinea care rezult din coroborarea dispoziiilor legale n vigoare, sunt urmtoarele: propunerile, referatele i avizele, pe care ne propunem s le analizm n continuare. a. Iniierea (propunerea proiectelor de hotrri). Potrivit art. 46, alin. (5) din Legea nr. 215/2001, proiectele de hotrri pot fi propuse de consilieri sau de primar, iar, potrivit art. 44, alin. (1) din Regulamentul cadru de organizare i funcionare a consiliilor locale aprobat prin O.G. nr. 35/2002, dreptul la iniiativ pentru proiecte de hotrri aparine primarului i consilierilor. n practic, multe proiecte de hotrri sunt sugerate celor cu drept de iniiativ decizional de ctre compartimentele de specialitate ale aparatului propriu al consiliului local, acestea prezentnd propuneri concrete, verbal sau scris. Cu privire la propunerile fcute de ceteni pentru adoptarea unei hotrri, trebuie s facem precizarea c acestea se adreseaz autoritilor alese ale administraiei publice locale, adic primarului i consilierilor, urmnd ca primarul, din proprie iniiativ sau la cererea consilierilor, s dispun luarea n studiu a acestor propuneri de ctre compartimentele de specialitate. Aadar, iniiativa adoptrii hotrrilor consiliilor locale sau judeene, o au consilierii i, dup caz, primarul sau preedintele consiliului judeean. La nivelul instituiei Prefectului, competena iniierii ordinelor Prefectului aparine Secretarului general al Prefecturii precum i compartimentelor de specialitate din cadrul aparatului propriu. b. Urmtoarea form procedural anterioar adoptrii hotrrilor de consiliu, local sau judeean, este raportul de specialitate al compartimentelor de resort ale administraiei publice locale. Astfel potrivit art. 45 din Legea nr. 215/2001, problemele nscrise pe ordinea de zi a edinei consiliului local nu pot fi supuse dezbaterii i aprobrii dac nu sunt nsoite de raportul de specialitate al autoritii administraiei publice locale, care va fi elaborat n termen de 30 de zile de la solicitarea iniiatorului. Prin compartimentul de resort trebuie s nelegem acele structuri organizatorice din organigrama consiliului local care constituie aparatul propriu al acestuia format din funcionari angajai pe funcii de specialitate i nu persoane ocupnd funcii de conducere, n calitate de demnitari (primari, preedini de consilii judeene, viceprimari, vicepreedini ai consiliilor judeene). 97

c. Proiectul actului administrativ se transmite, persoanelor administrative interesate i celor prevzute de lege, care au obligaia ca n termenul legal s l examineze i s comunice avizele sau dup caz observaiile i propunerile formulate. Dup primirea avizelor, observaiilor sau propunerilor, proiectul se supune emiterii/adoptrii persoanei administrative competente. Avizele sunt manifestri de voin unilaterale date de alte autoriti dect cele care emit actul administrativ i n care se exprim de regul opinii de specialitate cu privire la actul ce urmeaz a fi emis sau adoptat. Avizele conforme sunt obligatorii pentru autoritatea emitent, att sub aspectul obligaiei de a le solicita, ct i sub aspectul obligaiei de a le respecta. Spre deosebire de acestea, avizele consultative, sunt obligatorii de obinut fr ns ca, persoana administrativ, s fie obligat la ale respecta. n fine, o ultim categorie de avize sunt avizele facultative, atunci cnd autoritatea administraiei publice are latitudinea de a solicita sau nu avizul, iar n cazul obinerii lui nu este obligat la al respecta. Legea administraiei publice nr. 215/2001, condiioneaz adoptarea hotrrilor de ctre consiliile locale de existena a dou avize: avizul secretarului unitii administrativ-teritoriale i avizul comisiei de specialitate a consiliului local. Potrivit art. 85, alin. (1) din Legea administraiei publice nr. 215/2001, secretarul, avizeaz proiectele de hotrri ale consiliului local, asumndu-i rspunderea pentru legalitatea acestora, De asemenea, secretarul avizeaz pentru legalitate dispoziiile primarului (art. 85, al. (1), lit. d). Aceste atribuii se regsesc i n sarcina secretarului general al judeului. Un alt aviz pentru adoptarea hotrrilor consiliilor locale, este cel al comisiilor de specialitate, prevzut att de lege, ct i de Regulamentele de organizare i funcionare ale consiliilor locale, adoptate n baza Regulamentului cadru-orientativ aprobat de Guvern prin, O.G. 35/2002. Astfel, n temeiul aceluiai art. 45 din Legea nr. 215/2001, problemele nscrise pe ordinea de zi a edinei consiliului local nu pot fi supuse dezbaterii i aprobrii dac nu sunt nsoite de raportul de specialitate al autoritii administraiei publice locale i comisiilor de specialitate ale consiliului local. de asemenea, potrivit art. 56, alin. (4) din legea 215/2001, comisiile de specialitate ale consiliului local analizeaz i avizeaz proiectele de hotrri din domeniul lor de activitate, iar n art. 33, alin. (2) din Regulamentul cadru-orientativ se vorbete de proiectele de hotrri discutate i avizate de ctre comisiile de specialitate. Ambele avize analizate mai sus au un caracter consultativ. Firete c funcie de obiectul actului administrativ pot fi necesare i alte avize. De exemplu n art. 14 al aceleiai Legi a administraiei publice se dispune avizarea de ctre Ministerul Afacerilor Externe a proiectelor de hotrri ale autoritilor administraiei publice locale ce au ca obiect acorduri sau convenii de cooperare, pe care acestea intenioneaz s le ncheie cu autoriti similare din alte ri. Acest aviz trebuie emis n termen de 30 de zile de la primirea solicitrii, n caz contrar se va considera c nu sunt obiecii i proiectul respectiv poate fi supus spre aprobare consiliului local sau judeean interesat. Din categoria formalitilor procedurale anterioare adoptrii actelor de drept administrativ mai fac parte: a. Acordul prealabil reprezint consimmntul subiect determinat, cu privire la emiterea/adoptarea unui act administrativ de ctre o persoan administrativ. Emiterea actului administrativ fr acordul prealabil atrage nulitatea acestuia. b. Legalitatea actului administrativ. Tot n cadrul etapei prealabile, autoritatea administraiei publice, trebuie s se asigure c viitorul act administrativ este conform cu legea, el fiind emis tocmai pe baza i n vederea executrii legii. La elaborarea proiectelor de hotrri, ordine 98

sau dispoziii se va avea n vedere caracterul lor de acte subordonate legii, hotrrilor i ordonanelor Guvernului i altor acte de nivel superior. Reglementrile cuprinse n hotrrile consiliilor locale i ale consiliilor judeene, precum i cele cuprinse n ordinele prefecilor sau n dispoziiile primarilor nu pot contraveni unor prevederi din acte normative de nivel superior. De altfel, tocmai n vederea asigurrii acestei condiii, a fost instituit avizul de legalitate al secretarului unitii administrativteritoriale. n ce privete proiectele de ordin ale prefectului, pentru asigurrii legalitii acestora, compartimentele iniiatoare din cadrul aparatului propriu al Prefecturii vor nainta aceste proiecte compartimentului de specialitate care dup verificarea conformitii lor cu legea le va aviza sau le va restitui cu propuneri i observaii. c. Oportunitatea actelor administrative este o condiie de fapt, prealabil, necesar pentru valabilitatea actului administrativ care se exprim prin concordana dintre sarcina administraiei de a asigura interesul public (scopul actului) i coninutul actului (motiv). d. Respectarea interesului public. Pentru a fi valabil, actul administrativ, trebuie s respecte interesul public, adic scopul legii n sens larg. e. Transparena decizional. Legea nr.52/2003 privind transparena decizional n administraia public, introduce o condiie prealabil nou, n cadrul etapei anterioare emiterii/adoptrii actului administrativ de ctre autoritile administraiei publice, fie ele centrale sau de nivel local, condiie specific doar actelor administrative normative. Potrivit art. 6 al acestui act normativ, n cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administraiei publice are obligaia s publice un anun referitor la aceast aciune n site-ul propriu, s-l afieze la sediul propriu, ntr-un spaiu accesibil publicului, i s-l transmit ctre mass-media central sau local, dup caz. Autoritatea administraiei publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaii, iar, n situaia n care este vorba de un act normativ cu relevan asupra mediului de afaceri se transmite de ctre iniiator asociaiilor de afaceri i altor asociaii legal constituite, pe domenii specifice de activitate. Anunul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunotin publicului, n condiiile de mai sus, cu cel puin 30 de zile nainte de supunerea spre analiz, avizare i adoptare de ctre autoritile publice. Anunul va cuprinde o not de fundamentare, o expunere de motive sau, dup caz, un referat de aprobare privind necesitatea adoptrii actului normativ propus, textul complet al proiectului actului respectiv, precum i termenul limit, locul i modalitatea n care cei interesai pot trimite n scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ. Proiectul de act normativ se transmite spre analiz i avizare autoritilor publice interesate numai dup definitivare, pe baza observaiilor i propunerilor formulate. Autoritatea public n cauz este obligat s decid organizarea unei ntlniri n care s se dezbat public proiectul de act normativ, dac acest lucru a fost cerut n scris de ctre o asociaie legal constituit sau de ctre o alt autoritate public. Aceast procedur este obligatorie cu excepia cazului n care, circumstane excepionale impun adoptarea de soluii imediate. Aa cum se poate observa, noua condiie prevzut de Legea 52/2003 are drept scop: sporirea gradului de responsabilitate a administraiei publice fa de cetean, ca beneficiar al deciziei administrative, stimularea participrii active a cetenilor n procesul de luare a deciziilor administrative i n procesul de elaborare a actelor normative, precum i sporirea gradului de transparen la nivelul ntregii administraii publice. 99

B. Formalitile procedurale concomitente emiterii/adoptrii actului administrativ . Dup cum s-a artat n literatura de specialitate, formalitile concomitente adoptrii actelor administrative, constau n: asigurarea cvorumului legal, a majoritii necesare pentru adoptarea actului i motivarea actului administrativ : a. Qvorumul, adic numrul necesar de membrii ai autoritii administrative pentru ca o edin s fie statutar. De regul, structurile colegiale lucreaz valabil n prezena majoritii membrilor, n afara cazurilor cnd legea dispune altfel. Un exemplu n acest sens este dat de art. 31, alin. (2) din legea 215/2001, care stabilete c, edina de constituire a consiliului local, este legal constituit dac particip cel puin dou treimi din numrul consilierilor alei. Nu poate lua parte la deliberare i la adoptarea hotrrilor consilierul care, fie personal, fie prin so, soie, afini sau rude pn la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial n problema supus dezbaterilor consiliului local. Hotrrile adoptate de consiliul local cu nclcarea acestor dispoziii sunt nule de drept. Nulitatea se constat de ctre instana de contencios administrativ, aciunea putnd fi introdus de orice persoan interesat. b. Majoritatea de vot, reprezint numrul minim de voturi necesar a fi exprimate pentru ca actul administrativ s fie adoptat n mod valabil. Majoritatea de vot poate fi: majoritatea simplimpune ca pentru adoptarea actului s voteze favorabil majoritatea membrilor prezeni la edin; n acest sens, Legea nr. 215/2001, n art. 46, alin. (1) dispune n exercitarea atribuiilor ce i revin consiliul local adopt hotrri, cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate. Aceast prevedere se aplic corespunztor i consiliilor judeene. majoritatea absolutimpune ca pentru adoptarea unui act administrativ s voteze favorabil majoritatea membrilor care compun organul colegial; Acelai art. 46 din Legea administraiei publice, n alineatul (3) prevede c: Hotrrile privind bugetul local, precum i cele prin care se stabilesc impozite i taxe locale se adopt cu votul majoritii consilierilor n funcie. majoritatea calificatimpune ca pentru adoptarea actului administrativ s voteze favorabil un numr legal determinat din membrii din membrii organului colegial. De exemplu n alin. (2) al art. 46 din Legea 215/2001 se prevede c: Hotrrile privind contractarea de mprumuturi, n condiiile legii, administrarea domeniului public i privat al comunei sau al oraului, participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier, organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului, precum i cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, cu organizaii neguvernamentale, cu persoane juridice romne sau strine se adopt cu votul a cel puin dou treimi din numrul. c. Motivarea este operaiunea administrativ prin care se expun considerentele de fapt (pentru a se putea aprecia oportunitatea) i de drept (pentru a se putea aprecia legalitatea), care justific i impun adoptarea unui act administrativ. n preambulul proiectului de act normativ adoptat sau emis de autoritile administraiei publice locale se va meniona temeiul legal din legea administraiei publice, sau dup caz din alt act normativ pe care se bazeaz. Motivarea de fapt va avea la baz expunerea de motive a iniiatorului, rapoarte, referate, etc. 100

Alturi de aceste elemente, n cadrul aceleiai etape concomitente emiterii sau adoptrii actelor administrative, se mai disting: a. Redactarea actelor administrative. Actele administrative, pentru a fi cunoscute, trebuie redactate ntr-un stil concis, clar i neechivoc, cu respectarea regulilor de gramatic i ortografie. n general, pentru redactarea unui act administrativ sunt necesare urmtoarele elemente: expunerea pe scurt a motivelor; redarea structural a actului. n principiu actul administrativ se structureaz formal n urmtoarele pri: titlu, preambul i dispozitiv; autenticitatea. b. Semnarea actelor administrative reprezint condiia de form prin care se atest autenticitatea acestora. Potrivit legii administraiei publice, hotrrile consiliilor locale, vor fi semnate de ctre consilierul care conduce edina, iar cele ale consiliilor judeene de ctre preedintele consiliului judeean. n cazul n care, consilierul local care conduce edina, lipsete sau refuz s semneze, hotrrea consiliului local va fi semnat de 35 membrii. c. Contrasemnarea actelor administrative. n situaii expres prevzute de lege, actele administrative se supun contrasemnrii de ctre persoanele abilitate. Dispoziiile i hotrrile autoritilor administraiei publice locale, vor fi contrasemnate, pentru legalitate de secretarul unitii administrativ-teritoriale. Secretarul nu va contrasemna hotrrea n cazul n care consider c aceasta este ilegal sau c depete competenele ce revin, potrivit legii, consiliului local. n acest caz secretarul va expune consiliului local opinia sa motivat, care va fi consemnat n procesul-verbal al edinei. C. Formalitile procedurale ulterioare emiterii/adoptrii actului administrativ. Se consider, n general, c formalitile procedurale posterioare adoptrii actelor administrative sunt: aprobarea, confirmarea, comunicarea i publicarea. a. aprobarea reprezint ncuviinarea dat de o persoan administrativ ierarhic superioar, fa de un act al unei persoane administrative subordonate, fr de care, manifestarea de voin a acesteia din urm, nu poate produce efecte juridice, conform legii. b. Confirmarea reprezint validitatea unui act administrativ, realizat de o persoan administrativ, n scopul de a-i ntrii fora juridic, ori de a-i acoperii eventualele vicii de legalitate sau pentru a-i prelungii valabilitatea. c. Comunicarea Actele administrative cu caracter individual produc efecte juridice de la data comunicrii lor subiectelor interesate, cu excepia cazurilor n care legea dispune altfel. d. Publicarea Actele administrative cu caracter normativ produc efecte juridice de la data aducerii lor la cunotina public, n condiiile legii. Necesitatea comunicrii i publicrii actelor administrative, este o consecin a principiului nemo censetur ignorare legem, neputndu-se pretinde unei persoane s respecte un act despre a crui existen nu are cunotin. Alturi de aceste elemente, n etapa ulterioar emiterii/adoptrii actului administrativ mai putem reine i Numerotarea actelor administrative. Numerotarea este anual. 12.2.2. Metodologia adoptrii propriu-zise a actelor administrative ale administraiei publice locale Adoptarea actelor administrative de ctre autoritile administraiei publice locale const n dezbaterea proiectelor de hotrri i supunerea lor la vot. n cazul actelor administrative emise de autoriti 101

unipersonale, aceast etap, este cunoscut n literatura de specialitate ca etapa deliberrii i emiterii lor sub semntur. Dezbaterea are loc n timpul edinelor consiliilor locale i judeene i reprezint o confruntare de idei n cadrul creia sunt scoase n eviden avantajele i dezavantajele uneia sau alteia din soluiile posibile. Pentru a cunoate aceste soluii posibile, dezbaterea proiectului de hotrre este precedat de prezentarea de ctre iniiator a motivelor care au condus la promovarea proiectului, precum i a raportului de specialitate (art. 45 din Regulamentul cadru-orientativ). Pentru a se asigura o dezbatere n deplin cunotin de cauz, proiectele de hotrri, nsoite de documentaia aferent, trebuie transmise, n timp util, consilierilor locali (judeeni), pentru a le studia pe ndelete, nainte de edina n care vor avea loc dezbaterile (art. 43, alin. (6) din legea nr. 215/2001).. Dezbaterea proiectelor de hotrri poate fi general sau pe articole. Dup dezbateri, proiectele de hotrri se supun votului deschis sau secret al consilierilor, dup cum stabilete consiliul local (judeean) respectiv. Hotrrile cu privire la persoane se iau ntotdeauna prin vot secret, cu excepiile prevzute la art. 46, alin. (4) din Legea nr. 215/2001. Nu poate lua parte la deliberare i la adoptarea hotrrilor consilierul care, fie personal, fie prin so, soie, afini sau rude pn la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial n problema supus dezbaterilor consiliului local. Hotrrile adoptate de consiliul local cu nclcarea acestor dispoziii sunt nule de drept. Nulitatea se constat de ctre instana de contencios administrativ, aciunea putnd fi introdus de orice persoan interesat. Proiectul de hotrre care a ntrunit numrul de voturi pentru cerut de lege, devine hotrrea consiliului local sau judeean dup caz. Cu aceast operaiune se ncheie procesul decizional propriu-zis al autoritilor administraiei publice locale colegiale. n ce privete actele de autoritate ale organelor locale unipersonale, primarul i respectiv preedintele consiliului judeean, analizeaz proiectele de dispoziii pe baza rapoartelor compartimentelor de resort i, dup deliberare, le poate emite sub semntur. n toate cazurile, dispoziiile emise de primar sau de preedintele consiliului judeean trebuie s fie avizate, pentru legalitate, de ctre secretarul comunei, oraului sau judeului, dup caz. 12.2.3. Intrarea n vigoare i executarea actelor administrative Intrarea n vigoare a actelor administrative prezint o deosebit importan deoarece, n general, un act administrativ ncepe s produc efecte juridice din momentul intrrii sale n vigoare. Astfel, actele administrative, sunt susceptibile de executare i producere de efecte juridice de la data intrrii n vigoare. Dac actele administrative individuale intr n vigoare de la data aducerii la cunotin prin comunicare, n cazul actelor administrative normative Legea 215/2001 condiioneaz intrarea acestora n vigoare de ndeplinirea unor formaliti. n acest sens, n ce privete hotrrile consiliilor locale, art. 50 al Legii administraiei publice dispune c hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la cunotin public, iar cele individuale, de la data comunicrii, aducerea la cunotin public a hotrrilor cu caracter normativ urmnd a se face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect. Aceste dispoziii legale se aplic similar i hotrrilor consiliilor judeene. Actele administrative atacate n contenciosul administrativ sunt suspendate de drept. 102

n ce privete ordinele prefectului care conin dispoziii normative, prin art. 138 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 stabilete c acestea devin executorii, numai dup aducerea la cunotin public. Ordinele cu caracter normativ vor fi comunicate de ndat Ministerului Administraiei Publice precum i ministerelor de resort, care pot propune Guvernului, n exercitarea controlului ierarhic, anularea ordinelor emise de prefect, dac le consider ilegale sau inoportune. 12.2.4. ncetarea efectelor actelor administrative Actele administrative produc efecte juridice pn n momentul ieirii lor din vigoare sau al desfiinrii acestora potrivit legii. Ele pot fi abrogate, anulate, revocate i de asemenea, pot fi suspendate, modificate i completate. a. Abrogareareprezint situaia de ncetare a efectelor actului administrativ prin intervenia unui act nou. Abrogarea poate fi expres (direct sau indirect) i tacit. De asemenea abrogarea poate fi total, cuprinznd ntreg actul administrativ, sau parial. Abrogarea se dispune, de regul, printr-o dispoziie expres cu menionarea elementelor de identificare ale actului abrogat: tipul, numrul, data i locul publicrii, iar n cazul abrogrii pariale i a textelor scoase din vigoare. Abrogarea unui act administrativ are ntotdeauna caracter definitiv. b. Anulareareprezint sanciunea actelor administrative emise/adoptate cu nclcarea legii i const n lipsirea acestora de efecte juridice n vederea crora au fost elaborate. Cauzele anulrii pot viza legalitatea i/sau oportunitatea, putnd fi anterioare, concomitente sau ulterioare actelor, dup caz. Anularea se poate dispune de ctre persoana administrativ ierarhic superioar de autoritile cu activitatea administrativjurisdicional stabilite prin lege ori de instanele judectoreti. Actele de anulare desfiineaz efectele actelor anulate, considerndu-se c acestea din urm nici nu au existat. n cazul n care actul administrativ este desfiinat pe motive de oportunitate actul nceteaz s produc efecte juridice pentru viitor. c. Modificareareprezint operaiunea juridic prin care se schimb parial coninutul unui act administrativ. Aceasta poate fi determinat, dup caz de schimbarea strii de drept sau a strii de fapt avute n vedere la emiterea/adoptarea actului. Pe data intrrii n vigoare a actului modificator, dispoziiile acestuia se integreaz n actul vizat, nlocuind dispoziiile schimbate. Modificarea actului administrativ se face de regul de emitentul actului, dar poate fi modificat i printr-un act cu for juridic superioar. Modificarea, poate fi la rndul ei expres sau tacit. d. Revocareaeste operaiunea juridic prin care autoritatea administraiei publice emitente scoate din vigoare propriul act. Actele administrative sunt revocabile cu excepia actelor individuale dac au intrat n circuitul civil, a actelor administrativjurisdicionale a actelor care au fost executate material i a altor situaii expres prevzute de lege. Cauzele care determin revocarea actelor sunt: ilegalitatea i inoportunitatea acestora. Aceste cauze pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii/adoptrii actului administrativ. n ipoteza cauzelor anterioare sau concomitente, revocarea produce efecte i cu caracter retroactiv. 103

e. Suspendareareprezint operaiunea juridic prin care nceteaz vremelnic, efectele juridice ale actelor administrative. Actele administrative pot fi suspendate la cerere sau din oficiu. Suspendarea intervine n cazuri excepionale, atunci cnd exist ndoieli, cu privire la legalitatea sau oportunitatea actelor administrative, precum i, obligatoriu, n cazurile expres prevzute de lege. n cazurile n care nu se confirm, actul administrativ, va fi repus n vigoare sau n executare de ndat. Atunci cnd se stabilete n mod cert nelegalitatea sau neoportunitatea actului respectiv, se dispune desfiinarea actului prin revocare sau anulare. Suspendarea poate opera de drept, n temeiul legii, sau poate fi dispus prin act juridic, la cere sau din oficiu, n condiiile legii, de ctre persoana administrativ emitent, persoana ierarhic superioar, autoritatea cu atribuii jurisdicionale stabilit de lege instana judectoreasc.

104

CURS XIII 13.1. REGULI GENERALE DE PROCEDUR PRIVIND OPERAIUNILE ADMINISTRATIVE I TEHNICO-MATERIALE Operaiunile administrative sunt forme concrete de nfptuire a administraiei publice, svrite de persoanele administrative, structurile acestora i personalul administrativ n realizarea atribuiilor conferite prin lege. Ele produc efecte juridice numai n situaiile i condiiile prevzute de lege. n funcie de momentul emiterii/adoptrii actului administrativ, acestea pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare. Operaiunile administrative sunt msuri de pregtire, elaborare, aducere la cunotin i punere n executare a actelor i contractelor administrative. Coninutul operaiunilor administrative l constituie faptul material, care uneori poate exprima n mod implicit i o voin juridic. Operaiunile tehnicoadministrative sunt svrite numai de ctre persoanele administrative, structuri organizatorice ale acestora, precum i de persoanele din administraie conform atribuiilor ce le revin. Operaiunile tehnicoadministrative sunt svrite de ctre persoanele administrative, structuri organizatorice, personalul din administraia public precum i de societi comerciale, regii autonome i organizaii nonguvernamentale prevzute de lege. Operaiunile administrative trebuie s ndeplineasc condiiile de fond i form cerute de lege, astfel: - s fie efectuate de ctre autoritatea, instituia, serviciul public, funcionarul public, dup caz, n cadrul competenei (materiale, teritoriale, temporale, personale) legate, n scopul i pentru organizarea i executarea n concret a legii i a celorlalte acte juridice cu caracter legal. - s fie conforme cu cerinele i scopul legii; - s ndeplineasc condiiile de form i procedur prevzute de lege. nclcarea acestora atrage ilegalitatea operaiunilor i rspunderea autorului lor. Operaiunile administrative trebuie fcute, de regul, n form scris, situaie n care pot avea preambulul, formul introductiv, elemente de identificare ale organului emitent i ale personalului din administraie care le-a ntocmit i vor fi redactate n numrul de exemplare necesar, din care unul se pstreaz la arhiva emitentului. 13.1.2. Forme specifice de acte i operaiuni ale administraiei publice Ordinele verbale se dau, iar dispoziiile se emit, de regul, pe linie ierarhic de serviciu, subordonatului nemijlocit. Emitentul ordinului sau dispoziiei are obligaia s verifice modul ndeplinirii actelor sale, iar executantul s-l informeze pe superior asupra modului de ndeplinire. n situaii deosebite, cu caracter urgent, ordinul sau dispoziia poate provenii i de la un superior indirect pe linie ierarhic, acesta urmnd a informa pe superiorul nemijlocit al executantului. Executantul ordinului sau dispoziiei se face de ctre cel care l-a primit i numai n limitele competenelor sale legale i ale persoanei administrative din care face parte. Ordinul trebuie s vizeze acte i fapte ce intr n competena legal a personalului din administraie, cu excepia delegrii de atribuii. 105

Personalului din administraie trebuie s i se lase iniiativa i mijloacele legale, apreciate ca necesare, pentru o executare optim i eficient a ordinelor i dispoziiilor date. Certificatele i adeverineleo categorie de operaiuni administrative sunt i cele prin care se elibereaz certificatele i adeverinele de ctre o persoan administrativ. Eliberrii adeverinelor i certificatelor este reglementat de O.G. 33/2002. Prin certificat se nelege documentul care confirm exactitatea sau realitatea unui fapt ori se atest o anumit calitate n vederea valorificrii anumitor drepturi de ctre persoana care solicit eliberarea acestuia. Certificatele sunt documente tipizate, eliberate de instituii specializate, cu rubricaie specific pentru faptele care se atest i care sunt extrase n general din registre ca: registre de stare civil, registre matricole, registre agricole etc. Prin adeverin se nelege documentul prin care se atest un drept sau un fapt. Certificatele i adeverinele, se semneaz de conductorul autoritii publice i se elibereaz numai la cererea scris a persoanei sau persoanelor ndreptite ori a mandatarului acestora i numai n situaia n care confirmarea, respectiv atestarea dreptului sau faptului le privete n mod direct. Eliberarea certificatelor i adeverinelor fr prezentarea cererii scrise se face numai cnd reglementrile legale permit acest lucru. Persoanele administrative care le elibereaz trebuie s rein copii de pe certificatele sau adeverinele eliberate. 13.2. REGULI ADMINISTRATIVE GENERALE DE PROCEDUR PRIVIND CONTRACTELE

Contractul administrativ este acea form juridic de activitate a administraiei publice, care reprezint acordul de voin, cu caracter bi sau multilateral, ntre o persoan administrativ i un subiect de drept privat, prin care se urmrete satisfacerea unor interese de ordin general. Contractele administrative au ca obiect realizarea unei activiti de interes public, care const n: prestarea unui serviciu public, realizarea unei lucrri publice, achiziionarea unor bunuri, punerea n valoare a unui bun proprietate public. Contractele administrative se ncheie n form scris sub sanciunea nulitii absolute. Contractul administrativ poate fi modificat prin voina prilor. Coninutul unui contract administrativ se stabilete pe cale reglementar i pe cale convenional. Partea reglementar cuprinde clauzele cu caracter obligatoriu prevzute de lege, iar partea convenional clauzele negociate de pri. Contractul administrativ este supus unui regim de drept public. Litigiile n legtur cu ncheierea, executarea i desfiinarea contractelor administrative intr n competena instanelor de contencios administrativ, conform legii contenciosului administrativ. 13.2.1. Tipuri de contracte administrative 13.2.1.1. Contractul de concesiune public Contractul de concesiune public se ncheie ntre concedent, cel care transmite dreptul sau obligaia de a exploata obiectul concesiunii i concesionar, sau investitor, cel care exercit dreptul i i 106

asum obligaia s l exploateze, pe riscul i pe rspunderea sa, n schimbul unei sume de bani, numit redeven. Calitatea de concedent aparine statului sau colectivitii locale, care o exercit prin persoanele administrative, potrivit competenelor legale. Concesionar poate fi orice persoan fizic sau juridic de drept privat, romn sau strin, care ndeplinete condiiile legale. Concesiunea are ca obiect exploatarea unui bun, activiti sau serviciu public n schimbul plii unei redevene. Contractul de concesiune se ncheie pe o perioad de maximum 49 de ani, durata putnd fi prelungit prin acordul prilor cu cel mult jumtate din perioada iniial. Concesiunea se aprob pe baza unui caiet de sarcini, aprobat de autoritatea concedent. Procedura concesiunii impune c aceasta se poate face: - prin licitaie public deschis sau deschis cu preselecie; - prin negociere direct, atunci cnd licitaia n una din formele de mai sus nu a determinat un ctigtor. n contract sunt menionate prevederile legale pe care se ntemeiaz contractul care va cuprinde elementele de identificare ale prilor. Redevena rezultat din concesionarea unui bun, a unui serviciu sau a unei activiti se face venit, la bugetul de stat, sau dup caz, la bugetul judeean sau local. Prile vor stabilii termenele de achitare a redevenei i modul de plat. Nerespectarea termenelor de plat a redevenei de ctre concesionar atrage plata unor penaliti, calculate pe zi de ntrziere. Concesionarea poate nceta: - la expirarea termenului pentru care s-a ncheiat, dac prile nu decid prelungirea contractului de concesiune; - prin rezilierea unilateral a contractului de concesiune de ctre concedent, n situaia n care concesionarul nu-i ndeplinete obligaiile asumate prin contract; - prin rezilierea unilateral a contractului de concesiune de ctre concesionar, n situaia n care concedentul nu-i ndeplinete obligaiile asumate prin contract; n aceste dou situaii concedentul sau dup caz concesionarul va putea fi obligat la plata unor despgubiri. - contractul de concesiune poate nceta i n caz de for major sau caz fortuit; 13.2.1.2. Contractul de nchiriere Reprezint un acord de voin ntre titularul dreptului de proprietate public sau al dreptului de administrare a unui bun, proprietate public, denumit locator i un subiect de drept privat, persoan fizic sau juridic, romn sau strin, denumit locatar sau chiria, prin care locatarul primete n folosin un bun proprietate public, pentru o perioad determinat de timp, n schimbul plii unei chirii. Atribuirea n nchiriere se face prin licitaie public deschis sau deschis cu preselecie, prin negociere direct, cu excepia cazurilor prevzute de lege, prin hotrre a Guvernului sau dup caz prin hotrri ale Consiliului judeean sau consiliilor locale. Contractul de nchiriere cuprinde elemente de identificare a prilor i temeiurile de drept pe care se ntemeiaz. Obiectul material al contractului se determin prin identificarea elementelor principale ale acestuia n coninutul contractului i prin prezentarea detaliat n caietului de sarcini. 107

Termenul n care se ncheie contractul, sub sanciunea nulitii licitaiei, este de 15 zile de la data licitaiei. Prin contract se va stabili regimul juridic al bunurilor care urmeaz a fi folosite n timpul nchirierii i dup ncetarea acesteia. n cazul n care s-au efectuat investiii care au sporit valoarea bunului, iar acestea au fost prevzute n contract sau dac realizarea lor este o condiie pentru normala folosin a bunului, locatorul va despgubii locatarul cu contravaloarea investiiilor efectuate. Chiria rezultat din nchirierea unui bun se face venit la bugetul de stat, sau dup caz, la bugetul judeean sau local. Nerespectarea termenelor de plat a chiriei de ctre locator atrage penaliti calculate pe zi/ntrziere din suma neachitat la termen. 13.2.1.3. Contractul de lucrri publice Contractul de lucrri publice este acel contract care are ca obiect execuia sau proiectarea i execuia uneia sau mai multor lucrri de construcii care s conduc la un rezultat menit s ndeplineasc prin el nsui o funcie tehnicoeconomic. Contractul de lucrri publice se ncheie ntre executant i autoritatea central de specialitate a administraiei de stat, determinat n funcie de obiectul lucrrii publice, pentru lucrri publice de interes naional sau ntre executant i persoana administrativ competent potrivit legii pentru lucrri publice de interes judeean sau local. Atribuirea spre executare a unei lucrri publice se face pe baz de licitaie deschis, licitaie restrns, negociere competitiv, sau cu o singur surs, cerere de ofert i concurs de soluii, n condiiile legii, cu respectarea documentaiei tehnicoeconomice. n urma licitaiei, comisia emite hotrrea de adjudecare. Care reprezint actul pe care se ntemeiaz contractul de lucrri publice. Drepturile i obligaiile prilor sunt stabilite prin contractul de lucrri publice ncheiat. Obiectul material al contractului se determin prin identificarea elementelor principale ale acestuia n coninutul contractului i prin prezentarea, n detaliu, n documentaia tehnicoeconomic anex. Durata contractului este stabilit de comun acord de ctre pri funcie de complexitatea lucrrii. Nerespectarea termenelor de executare a lucrrii atrage dup sine plata unor penaliti calculate pe zi/ntrziere, cu excepia situaiei n care ntrzierea nu este imputabil executantului. Nendeplinirea obligaiilor contractuale poate atrage rspunderea civil sau chiar penal. Fora major i cazul fortuit apr de rspundere partea contractant.

108

CURS XIV PROCEDURA CONTROLULUI ADMINISTRATIV Controlul administrativ reprezint verificarea exercitat de administraia public asupra ei nsi, materializat prin ntocmirea unui act constatator. Controlul administrativ trebuie s constate stadiul i modul de ndeplinire a atribuiilor legale, s se desfoare n baza legii n mod obiectiv, ct mai aproape de activitatea verificat, s aib un rol activ. Scopul controlului este depistarea cauzelor generatoare i a condiiilor favorizante ale abaterilor de la normele legale, n vederea evitrii pe viitor a altor abateri. Formele de control administrativ recunoscute i principalele reguli procedurale aplicabile sunt: A. Controlul intern realizat n cadrul fiecrei persoane administrative, de persoanele i compartimentele din interiorul acesteia. Controlul intern privete ntreaga activitate a persoanei administrative, a structurilor i personalului acesteia i are caracter permanent. Declanarea controlului intern se face din oficiu sau la sesizare i vizeaz legalitatea i oportunitatea activitii controlate. B. Controlul extern, exercitat de organe sau persoane din afara persoanei administrative controlate. Formele controlului extern sunt urmtoarele: controlul ierarhic, exercitat de organele administrative ierarhic superioare; controlul de specialitate exercitat de persoane administrative cu rol coordonator i de inspectorate i poliii de specialitate. Controlul ierarhic este exercitat n cadrul raporturilor de subordonare existente n interiorul sistemului administraiei. El poate fi exercitat de organele administrative ierarhic superioare n cadrul sistemului administraiei publice. Controlul ierarhic poate fi declanat din oficiu, sau n temeiul unei sesizri. Aceasta poate viza ntreaga activitate sau numai o parte a acesteia i are ca obiectiv legalitatea i temeinicia activitii controlate. Puterile organului de control sunt: organul de control poate dispune revocarea sau anularea unor acte administrative, refacerea sau nlocuirea actelor ori a operaiunilor considerate nelegale. n condiiile legii, organul de control poate dispune, msuri necesare de corecie i restabilire a legalitii. organul de control, n situaia n care, n ndeplinirea atribuiilor de serviciu, constat c exist indiciile svririi unei infraciuni de ctre cei controlai n exercitarea competenelor lor, au obligaia de a sesiza de ndat organele de urmrire penal. n situaia n care se constat producerea unor prejudicii patrimoniale n dauna persoanei administrative trebuie s se dispun msurile necesare n vederea recuperrii pagubei. n cazul autoritilor administraiei publice autonome controlul vizeaz numai legalitatea actelor acestora i se realizeaz conform prevederilor legale. C. Controlul administrativ cu caracter jurisdicional: Controlul administrativ cu caracter jurisdicional este exercitat de ctre autoritile special investite cu atribuii executive n cazurile i condiiile prevzute de lege. 109

Controlul exercitat prin intermediul jurisdiciilor administrative se limiteaz la legalitatea actelor i este nfptuit de anumite organe prevzute de lege. Controlul se finalizeaz prin acte administrativejurisdicionale, supuse cilor de atac prevzute de lege. n cazul autoritilor administraiei publice autonome controlul vizeaz numai legalitatea actelor acestora i se realizeaz conform prevederilor legale. 14.1. Reguli procedurale privind cile administrative de atac A. Recursul ierarhic administrativ este acea cale de atac prin care o persoan vtmat printrun act sau fapt administrativ, se adreseaz persoanei administrative emitente ori celei ierarhic superioare acesteia, solicitnd anularea total sau parial a actului administrativ ori luarea msurii solicitate. 1. Recursul graios reprezint acea categorie de recurs administrativ care este ndreptat ctre persoana administrativ emitent a actului sau care este competent s-l emit. Prin recurs graios recurentul poate s conteste legalitatea, temeinicia ori oportunitatea actului administrativ. a. Recursul graios se exercit n urmtoarele condiii: S existe un act administrativ vtmtor pentru un subiect de drept determinat ori un refuz nejustificat privind o cerere nesoluionat n termenul prevzut de lege. S existe o vtmare ntr-un drept sau interes legitim a unui subiect de drept determinat care nu trebuie dovedit , fiind suficient invocarea acesteia n afara cazurilor cnd legea prevede altfel; S existe o reclamaie sau o sesizare a petiionarului n cauz. b. Termenul de exercitare i de rspuns Termenul general n care o persoan administrativ este obligat s comunice rspunsul la o cerere este de 30 de zile de la data nregistrrii petiiei la organul competent s o soluioneze sau la alte termene prevzute prin legi speciale. Exercitarea recursului graios (neierarhic) este supus termenului general de 30 de zile, de la aducerea la cunotin a actului administrativ sau a msurii administrative, ori de la data cnd trebuia s i se rspund petiionarului, dar nu mai trziu de un an de la data emiterii actului. n situaia n care persoana administrativ nu comunic rspunsul, termenul se calculeaz de la data expirrii termenului legal de soluionare a petiiei. c. Procedura Exercitarea recursului graios are la baz formularea unei petiii, pe care recurentul o nregistreaz la persoana administrativ n a crei competen se afl emiterea actului administrativ, ori luarea msurii solicitate. Persoana administrativ astfel sesizat este obligat s nregistreze petiia i s o repartizeze de ndat, dar nu mai trziu de 5 zile, persoanei competente s o soluioneze. d. Soluionarea recursului graios Persoana administrativ sesizat este obligat s rspund n termen de 30 de zile sau n termenul prevzut de legea special. Rspunsul va fi nsoit, dup caz, de actul solicitat. n cazul n care cererea nu poate fi soluionat favorabil, refuzul va fi motivat. Acest termen poate fi prelungit cu maximum 15 zile, cnd coninutul i complexitatea lucrrii o impun, cu aprobarea efului ierarhic. ntiinarea va fi comunicat n scris i motivat petiionarului, cu eventuala indicare a documentelor necesare soluionrii petiiei. 110

 n cazul n care persoana administrativ este sesizat cu o solicitare care nu intr n competena sa, aceasta este obligat s o nainteze, n cel mult cinci zile, persoanei administrative competente i s-l informeze pe petiionar despre acest lucru. Soluionarea recursului graios se face printr-un act sau nscris ori msur administrativ care se supun aceluiai regim juridic ca i actele sau nscrisurile administrative emise din oficiu sau la cerere. 2. Recursul ierarhic se adreseaz persoanei administrative ierarhic superioare celei care a emis actul sau nscrisul administrativ sau care era competent s le emit sau s le dispun. Pe calea recursului ierarhic, actul sau nscrisul poate fi controlat, sub aspectul legalitii, temeiniciei i oportunitii sale. Recursul ierarhic impune existena urmtoarelor condiii procedurale: un act sau nscris vtmtor pentru un subiect de drept determinat sau o petiie nesoluionat n termenul prevzut de lege, ori un refuz nejustificat privitor la acestea. s existe o vtmare ntr-un drept sau interes legitim care nu trebuie dovedit, fiind suficient invocarea acesteia. s existe o reclamaie sau o sesizare a petiionarului n cauz. persoana administrativ emitent a actului sau a nscrisului ori a msurii administrative s se afle n raport de subordonare ierarhic fa de persoana administrativ n faa cruia se exercit. recursul administrativ ierarhic poate fi exercitat cel mai devreme odat cu recursul graios, sau separat de acesta. a. Termenexercitarea recursului ierarhic nu este supus unor termene speciale, cu excepia cazului n care legea dispune altfel sau atunci cnd reprezint forma procedural prealabil de exercitare a aciunii n contencios administrativ. Ca form prealabil introducerii unei aciuni n contencios administrativ, recursul ierarhic se exercit n termenul prevzut de legea contenciosului administrativ. Acest termen ncepe s curg de la data la care organul emitent a adus la cunotin actul, n formele prevzute de lege. b. Procedurexercitarea recursului administrativ ierarhic are la baz formularea unei petiii pe care recurentul o nregistreaz la persoana administrativ ierarhic superioar celei n a crei competen a intrat emiterea actului sau nscrisului. Petiionarul va arta motivele care determin nelegalitatea, netemeinicia sau neoportunitatea actului, precum i vtmarea suferit. Persoana administrativ sesizat este obligat s nregistreze petiia i s o repartizeze de ndat, dar nu mai trziu de 5 zile, personalului competent s o soluioneze. Persoana administrativ ierarhic superioar va solicita n termen de 30 de zile persoanei administrative competente s emit actul sau s dispun msura, informaiile necesare, nsoite de actul ori nscrisul administrativ i de operaiunile administrative care au stat la baza emiterii actului sau nscrisului sau care a motivat refuzul emiterii actului. n situaia n care persoana administrativ ierarhic superioar nu reine cauza spre soluionare va transmite persoanei administrative emitente instruciunile necesare rezolvrii ei. Modul de soluionare va fi comunicat att petiionarului ct organului ierarhic superior. Persoana administrativ emitent este obligat s rspund petiionarului n termen de 30 de zile sau n termenul prevzut de legea special. Rspunsul va fi nsoit de actul sau nscrisul solicitat. n cazul imposibilitii legale de emitere a actului solicitat refuzul va fi motivat, artndu-se considerentele de fapt i de drept care determin imposibilitatea soluionrii petiiei. 111

n situaia n care se solicit anularea total sau parial a actului, aceast msur poate fi adoptat i de autoritatea ierarhic superioar, dup caz, potrivit competenelor sale legale. n cazul n care persoana administrativ este sesizat cu o solicitare care nu intr n competena sa, aceasta este obligat s o nainteze, n cel mult cinci zile, persoanei administrative competente i s-l informeze pe petiionar despre acest lucru. n aceast situaie toate termenele curg de la data nregistrrii petiiei la persoana administrativ competent. B. Jurisdicia administrativ i recursul jurisdicional 1. Jurisdicia administrativ reprezint modalitatea de soluionare a unor conflicte aprute n legtur cu activitatea administraiei publice, prin procedee i principii specifice activitii de judecat, desfurat de subiecte de drept anume investite de lege i care funcioneaz n cadrul administraiei publice. 2. Trsturile caracteristice jurisdiciei administrative sunt: Normele n baza crora se instituie i se desfoar au un caracter imperativ; Prile n litigiu pot utiliza mijloace legale de prob pentru a-i susine interesele pe baz de contradictorialitate, fiind citate, potrivit legii. Prile n litigiu se bucur de egalitate de tratament procesual; Dezbaterile au caracter public, n afara cazurilor cnd se hotrte s aib caracter secret; Organul de jurisdicie este independent fa de prile n conflict; Dreptul la aprare este garantat i se exercit inclusiv prin avocai alei sau ali mputernicii legali ai prilor n conflict. Actul jurisdicional se bucur de stabilitate i poate fi atacat n justiie, potrivit cilor i termenelor prevzute de lege; Actul administrativ jurisdicional definitiv este executoriu de drept; 3. Procedura jurisdiciei administrative impune urmtoarele reguli Organele de jurisdicie administrativ special i desfoar activitatea dup o procedur stabilit prin legi speciale, care se completeaz cu dispoziiile Codului de procedur civil, n msura n care acestea sunt compatibile, ori cu alte reglementri legale. Actele administrativjurisdicionale vor fi obligatoriu motivate n fapt i n drept; Este obligatorie citarea persoanei administrative, competente s emit actul administrativ sau s dispun msura administrativ.

112

CURS XV CONTROLUL EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRAIEI PUBLICE Din coninutul complex al noiunii de administraie public doctrina recunoate ca fcnd parte verbele: a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona i a controla. Fiecare dintre acestea reprezint categorii de aciuni pe care administraia le realizeaz i se gsesc ntre ele n interrelaie i intercondiionare reciproc, premis a unei administraii eficiente. Exercitarea controlului asupra administraiei publice, care face obiectul prezentului capitol, reprezint mijlocul prin intermediul cruia se analizeaz dac structurile acesteia acioneaz conform normelor de referin stabilite i scopurilor generale ale administraiei publice. Controlul reprezint o garanie a respectrii principiului legalitii n toate manifestrile administraiei publice, prin intermediul su putnd fi descoperite eventuale abateri de la normele legale i stabilite msuri concrete de corectare a aciunii de executare a legii. n unele situaii controlul poate viza nu numai legalitatea ca i oportunitatea deciziilor administrative. Modalitile de exercitare a controlului administraiei publice prezint particulariti n funcie de o seam de parametrii care circumscriu cadrul i criteriile controlului. Astfel controlul administraiei poate fi realizat din interiorul sau din afara acesteia, poate fi unul de specialitate sau unul politic, poate fi un control pur administrativ sau unul administrativ jurisdicional etc. Descentralizarea administraiei publice pe baza principiului autonomiei locale i recunoaterea de ctre stat a dreptului colectivitilor locale de a soluiona o parte nsemnat din problemele administrrii comunitilor locale constituite n comune, orae, municipii, judee a impus apariia unor forme noi de control i construcia unei instituii publice specifice a administraiei statale n judeeprefectul. Ca funcie principal a administraiei publice, controlul are misiunea de a confrunta aciunile realizate de ctre acesta cu scopurile i sarcinile sale, de a verifica conformitatea administraiei publice, sub aspect material, cu o baz de referin. Prin obiectivele sale, controlul administrativ, oglindete complexitatea administraiei publice, pe care trebuie s o urmreasc n toate determinrile sale concrete. Esena controlului administrativ const n confruntarea administraiei publice aa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu cea ce trebuie sau ceea ce va trebui s fie. 1. Organizarea activitii de control Pentru ca forma de control administrativ s i realizeze finalitatea cu privire la mbuntirea structurii i activitii administraiei publice potrivit doctrinei aceasta trebuie s ndeplineasc o serie de condiii: S fie ndeplinit, pe ct posibil, de nii conductorii instituiilor administrative, ntruct funcia de control este inseparabil de funcia de conducere; Controlul s fie realizat de un personal specializat, care s poat analiza, n mod profesionist, activitatea i celelalte aspecte verificate, putnd efectua propuneri pertinente de mbuntire a acestora; Eficiena controlului este determinat de proporia optim a acestei activiti. Activitatea de control trebuie s respecte anumite limite pentru a nu se transforma ntr-o frn n calea unei activiti normale a administraiei i a nu inhiba aciunile acesteia. Modalitile de control trebuie s se adapteze permanent la obiectivele stabilite. Controlul va putea fi inopinat sau anunat, n funcie de ceea ce urmrete prin realizarea sa, n funcie de baza de referin aleas. 113

Eficiena activitii de control depinde de modul n care sunt valorificate constatrile organelor de control. Orice aciune de control trebuie s se ncheie cu anumite concluzii, nscrise n actul de control.

2. Modaliti i forme de control exercitate asupra activitii administraiei publice Activitatea de control administrativ poate privi toate aspectele aciunii administrative, n oricare din formele ei de manifestare. Astfel, controlul poate viza modul de utilizare a mijloacelor materiale i umane, a resurselor financiare sau felul n care organul controlat i-a exercitat competena legal. Prof. M.T. Oroveanu distinge dup obiectivele controlului urmtoarele modaliti: Controlul de materialitate care privete verificarea elementelor concrete, pentru care aprecierea se reduce doar la prezena sau absena factorilor msurabili; Controlul de regularitate care duce la confruntarea elementului supus verificrii cu o regul juridic. n cadrul acestui control intervin anumite posibiliti de interpretare. Controlul de rentabilitate utilizeaz metode financiarcontabile, ca element de apreciere i are un caracter sintetic atunci cnd urmrete evaluarea costului resurselor umane i materiale pentru ndeplinirea sarcinilor administrative. Controlul de eficien care implic comparaii fa de standardele dintr-o baz de referin. Controlul de oportunitate n cadrul cruia elementele de referin i de comparaie sunt imprecise i susceptibile de analize diferite, ceea ce determin oscilaii n aprecierea posibil. Teoria controlului administrativ identific mai multe forme ale acestuia n funcie de o serie de criterii cum ar fii: a. n raport de timpul n care se efectueaz controlul fa de momentul derulrii aciunilor controlate, controlul poate fi: prealabil, concomitent, sau posterior activitii analizate. n cazul controlului prealabil sau preventiv, decizia administrativ nu poate fi adoptat, dect dac verificarea de conformitate atest c sunt ndeplinite condiiile legale. Controlul concomitent reprezint forma cea mai greoaie de control i este mai rar utilizat n practic. n schimb controlul ulterior reprezint regula n administraie. Dezavantajul su, ns, const n posibilitatea depistrii cu ntrziere a eventualelor abateri legale. b. n raport de aducerea sau nu la cunotina organului controlat a aciunii de control acesta poate fi: Control inopinat sau control anunat. Controlul inopinat este utilizat atunci cnd se dorete a se surprinde diverse posibile deficiene n activitatea unei organizaii controlate, spre exemplu n gestionarea resurselor financiare. Aceast form de control nu permite o analiz aprofundat a activitii administrative, a eficienei acesteia, ci doar surprinderea unei stri de fapt. n situaia unui control anunat, scopul urmrit nu este n primul rnd depistarea erorilor n activitatea unei structuri administrative, ct analiza aprofundat a activitii acesteia, a eventualelor cauze ale fenomenelor negative manifestate. Doctrina controlului administrativ mai relev i alte forme de control: a. ntinderea eantionului supus aciunii de control: Control exhausiv i control limitat. Controlul exhausiv poate cuprinde ntreaga activitate desfurat de organul supus verificrii, pe un anumit interval de timp de la ultimul control efectuat la zi. 114

Controlul limitat presupune verificarea unui eantion limitat de dosare, cazuri individuale, extrapolndu-se concluziile asupra ntregii activiti. b. dup tehnica de control, acesta poate fi desfurat n mod unilateral sau pe baz de contradictorialitate. n prima situaie controlul analizeaz obiectivele stabilite n baza documentelor examinate, fr participarea celui care le-a ntocmit sau a reprezentantului unitii controlate. Controlul pe baz de contradictorialitate presupune participarea organului controlat prin furnizarea de explicaii, informaii, formarea de eventuale obieciuni, toate de natur s aduc clarificrile necesare unor concluzii pertinente. c. dup locul de desfurare, controlul administrativ poate fi: control pe dosar sau control la faa locului. Controlul pe dosar presupune verificarea la sediul organului de control a unor documente solicitate organului de control. n situaia controlului la faa locului, verificarea se efectueaz la sediul instituiei administrative controlate, permind astfel formarea unei viziuni de ansamblu asupra activitii acesteia i o mai mare profunzime a aprecierilor, precum i o mai mare celeritate a aciunilor de control. d. dup obiectivele de control poate fi tematic sau punctual. n prima ipotez controlul se desfoar pe baza unor planuri, tematici, n care sunt incluse anumite obiective de atins. n cazul controlului punctual, n general se urmrete verificarea unei situaii determinate, impus de un obiectiv anume, pe care cel care organizeaz controlul i propune s-l realizeze. e. n funcie de modul de organizare a echipei de control, n doctrin se distinge: Control individual, desfurat de o singur persoan, i Control colegial sau de echip, n general mai complet i oferind garanii mai bune n legtur cu activitatea sa. 3. Efectele controlului administrativ Controlul administrativ presupune verificarea, n mod constant, a aciunilor administraiei publice n comparaie cu o baz de referin, comparnd n permanen starea actual cu cea virtual, dezirabil i posibil de realizat. Punerea n eviden a conformitii administraiei publice cu ceea ce aceasta ar trebui s fie, reprezint un efect important al controlului administrativ. Constatrile i concluziile nscrise n rapoartele de control trebuie s fie aduse la cunotina organului competent, care s dispun msurile necesare nlturrii disfuncionalitilor constatate, precum i la cunotina subiectului controlat, precum i la cunotina subiectului controlat, cel care a fcut obiectul controlului. Prin dezbaterea celor constatate de ctre organele de control n cadrul instituiilor controlate, se va putea mbuntii climatul realizrii deciziei administrative i asigurarea n acest fel a rosturilor administraiei publice. Activitatea de control urmrete ca administraia public s se exercite n mod eficient i ntr-un ansamblu unitar. Acest lucru l realizeaz scond n eviden abaterile de la normele stabilite, pe care le constat i propunnd soluii pentru remedierea deficienelor constatate. 115

Controlul reprezint o component a administraiei publice ale crei performane urmrete s le mbunteasc i nu un scop n sine. Ideea de control vizeaz ndreptarea unei erori i nu desfiinarea activitii administraiei.

116

CURS XVI RSPUNDEREA ADMINISTRATIV 16.1. Noiune Regulile responsabilitii sunt reguli eseniale ale tuturor ordinilor juridice determinate, iar rspunderea juridic reprezint garania libertii. Rspunderea juridic administrativ este explicat de ctre unii teoreticieni ai dreptului public pornind de la conceptul de constrngere. Astfel, constrngerea administrativ reprezint ansamblul de msuri (acte juridice, operaiuni administrative, fapte materiale), luate de ctre autoritile administraiei publice n temeiul legii, cu folosirea puterii de stat i, dac este cazul, mpotriva voinei unei persoane, pentru a prevenii svrirea de fapte antisociale, a apra drepturile cetenilor, precum i pentru a sanciona nclcarea normelor de drept administrativ. Dac prin constrngere administrativ se urmrete autoreglarea sistemului social, rspunderea urmrete restabilirea ordinii normative nclcate, precum i condamnarea faptei negative i a autorului acesteia. Constrngerea administrativ cuprinde urmtoarele categorii de msuri: - msuri cu caracter sancionator, atrase de rspunderea administrativ, cum ar fi: avertisment, revocare din funcie, amend, nchisoare contravenional etc; - msuri speciale de poliie administrativ, care apar ca msuri de siguran, protecie i prevenire, carantin obligatorie, oprirea fabricaiei unui produs, reinerea autovehicolului, controlul medical obligatoriu. Rspunderea juridic este definit n literatura din Romnia ca fiind un complex de drepturi i obligaii care potrivit legii, se nasc ca urmare a svririi unor fapte ilicite i care constituie cadrul de realizare a constrngerii de stat, prin aplicarea sanciunilor juridice n scopul asigurrii stabilitii raporturilor sociale i a ndrumrii membrilor societii n spiritul respectrii ordinii de drept. n funcie de felul normei juridice nclcate se face distincie ntre faptele ilicite (penale, administrative, civile etc) care constituie temeiul unui fel de rspundere i de sanciune juridic. Deci, nclcarea normei juridice de drept administrativ atrage rspunderea administrativ pentru autorul faptei ilicite. Ca o component a rspunderii juridice, rspunderea administrativ cuprinde urmtoarele forme: - rspunderea administrativdisciplinar; - rspunderea administrativcontravenional; - rspunderea administrativpatrimonial. 16.2. Rspunderea administrativ disciplinar Fapta constnd n nclcarea cu vinovie a normelor dreptului administrativ poart numele de abatere disciplinar. Trsturile principale ale rspunderii administrativdisciplinare sunt: se ntemeiaz, n general, pe nclcarea unui raport de drept administrativ, dar poate fi atras i de abaterile administrative rezultate ca urmare a nclcrii legii penale; autorul abaterii poate fi: - un organ al administraiei publicepersoan administrativ; 117

- un funcionar public; - un organism nestatal; - o persoan fizic. Subiectul activ al raporturilor de tragere la rspundere este ntotdeauna o autoritate public; se ntemeiaz pe vinovia (culpa) subiectului pasiv, care are capacitate juridic; Sanciunile pentru abateri disciplinare mbarc mai multe modaliti, cum ar fi: - amenda ca situaie a nclcrii unei dispoziii ale Legii nr. 26/1990 privind Registrul comerului; - dizolvarea organului ales (ex. dizolvarea de drept a consiliului local n condiiile Legii nr. 215/2001); - majorri de ntrziere pentru neplata la timp a obligaiilor bugetare privind impozite, taxe etc. - demiterea primarului; Procedura de aplicare a sanciunilor administrativ-disciplinare trebuia s fie una contencioas. Aceasta cuprinde norme cu privire la: - constatarea faptei, a legturii de cauzalitate ntre fapt i rezultatul vtmtor; - termenele de prescripie sau de decdere; - stabilirea organului administraiei publice competent s constate svrirea abaterii i coninutul actului de constatare; - exercitarea cilor de atac; - modaliti de executare, etc. 16.2.1. Rspunderea administrativdisciplinar a funcionarilor publici Rspunderea administrativdisciplinar a funcionarilor publici i are sediul materiei n Legea 188/1999, republicat, privind statutul funcionarilor publici i n H.G. 1210/2003 privind organizarea i funcionarea comisiilor de disciplin i paritare, din cadrul autoritilor i instituiilor publice. n cadrul fiecrei autoriti i instituii publice se constituie, prin act administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice, comisia de disciplin, care cerceteaz faptele sesizate ca abateri disciplinare i propune sanciunile disciplinare aplicabile funcionarilor publici care le-au svrit. Prin excepie, comisia de disciplin se poate constitui pentru mai multe autoriti sau instituii publice n cazul n care, n cadrul autoritilor sau instituiilor publice respective, exist mai puin de 12 funcionari publici. Comisia de disciplin este compus dintr-un preedinte i 4 membri titulari. Comisia de disciplin pentru nalii funcionari publici este compus dintr-un preedinte i 6 membri titulari. Membrii titulari ai comisiei de disciplin constituite la nivelul unei autoriti sau instituii publice sunt desemnai astfel: a) 2 membri, de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice; b) 2 membri, de ctre organizaia sindical reprezentativ a funcionarilor publici din cadrul autoritii sau instituiei publice. Membrii titulari ai comisiei de disciplin comune pentru mai multe autoriti sau instituii publice sunt desemnai cu respectarea urmtoarelor condiii: a) comisia de disciplin s fie compus dintr-un numr egal de reprezentani ai fiecrei autoriti sau instituii publice pentru care se constituie; b) numrul reprezentanilor desemnai de ctre conductorii autoritilor sau instituiilor publice pentru care se constituie comisia de disciplin s fie egal cu numrul reprezentanilor desemnai de 118

ctre organizaiile sindicale reprezentative ale funcionarilor publici din cadrul acestor autoriti sau instituii publice. n cazul n care sindicatul nu este reprezentativ sau funcionarii publici nu sunt organizai n sindicat, reprezentanii vor fi desemnai prin votul majoritii funcionarilor publici din respectiva autoritate sau instituie public. Alegerea reprezentanilor funcionarilor publici se face prin vot secret. Pentru fiecare comisie de disciplin se vor desemna cel puin 2 membri supleani, n aceleai condiii n care s-a fcut desemnarea membrilor titulari. n cazul comisiei de disciplin constituite la nivelul unei autoriti sau instituii publice, desemnarea preedintelui comisiei de disciplin i a supleantului acestuia se face de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice n urma consultrii cu organizaia sindical reprezentativ ori cu funcionarii publici din aparatul propriu, dac acetia nu sunt organizai n sindicat sau dac sindicatul nu este reprezentativ. Supleantul preedintelui comisiei de disciplin nu se desemneaz din rndul membrilor titulari sau al membrilor supleani ai comisiei de disciplin. n cazul comisiei de disciplin comune pentru mai multe autoriti sau instituii publice, preedintele comisiei de disciplin i supleantul acestuia se desemneaz n aceleai condiii, pe baza propunerii comune a conductorilor autoritilor sau instituiilor publice sau, dup caz, a primarilor unitilor administrativ-teritoriale respective. Preedintele comisiei de disciplin pentru nalii funcionari publici i supleantul acestuia se desemneaz prin decizie a primului-ministru, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Nerespectarea procedurii de constituire a comisiilor de disciplin, poate fi atacat de cei interesai, potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificrile ulterioare. Mandatul preedintelui i al membrilor comisiei de disciplin este de 3 ani. Mandatul poate fi rennoit o singur dat. Preedintele i membrii comisiei de disciplin i exercit mandatul de la data emiterii actului administrativ de constituire a comisiei de disciplin pn la data expirrii duratei acestuia sau nainte de termen, n aceleai condiii ca cele prevzute pentru membrii comisiilor de disciplin. Pot fi membri n comisia de disciplin numai funcionarii publici definitivi care au o probitate moral recunoscut. Nu poate fi membru n comisia de disciplin funcionarul public care se afl n una dintre urmtoarele situaii de incompatibilitate: a) este so, rud sau afin, pn la gradul al patrulea inclusiv, cu conductorul autoritii sau al instituiei publice; b) este membru al comisiei paritare; c) a fost sancionat disciplinar, iar sanciunea disciplinar nu a fost radiat, n condiiile legii. Poate fi desemnat preedinte al comisiei de disciplin un funcionar public definitiv care ndeplinete urmtoarele condiii: a) este funcionar public din clasa I; b) are, de regul, studii superioare juridice sau administrative; c) are o probitate moral recunoscut; d) nu se afl n una dintre situaiile de incompatibilitate artate mai sus. Mandatul de membru al comisiei de disciplin se suspend de drept n urmtoarele situaii: a) a fost detaat n cadrul altei autoriti sau instituii publice; b) a svrit o fapt care constituie obiectul sesizrii comisiei de disciplin; c) s-a dispus nceperea urmririi penale mpotriva membrului comisiei de disciplin. Mandatul de membru al comisiei de disciplin se suspend, la cerere, n urmtoarele situaii: a) se afl n unul dintre cazurile de incompatibilitate; 119

b) s-a pronunat n orice mod cu privire la fapta sesizat, anterior soluionrii cauzei; c) este so, rud sau afin, pn la gradul al patrulea inclusiv, cu funcionarul public a crui fapt a fost sesizat i se afl pe rolul comisiei de disciplin. Cererea de suspendare se formuleaz n scris de orice persoan care poate dovedi existena situaiilor de incompatibilitate i se nainteaz preedintelui comisiei de disciplin. Suspendarea mandatului unui membru al comisiei de disciplin dureaz pn la ncetarea cauzei care a determinat suspendarea. Mandatul de membru al comisiei de disciplin nceteaz nainte de termen, n urmtoarele situaii: a) renunarea la calitatea de membru; b) a fost suspendat din funcia public pe o perioad mai mare de 30 de zile, n condiiile prevzute de Legea nr. 188/1999, cu modificrile i completrile ulterioare; c) a fost transferat n cadrul altei autoriti sau instituii publice; d) i-au ncetat raporturile de serviciu n condiiile prevzute de Legea nr. 188/1999, cu modificrile i completrile ulterioare; e) i s-a aplicat o sanciune disciplinar; f) a fost sancionat cu nchisoare contravenional. n cazul suspendrii sau ncetrii mandatului unui membru al comisiei de disciplin, atribuiile acestuia se vor exercita de un membru supleant. n cazul suspendrii sau ncetrii mandatului preedintelui comisiei de disciplin, atribuiile acestuia vor fi exercitate de preedintele supleant. Comisia de disciplin are un secretar titular i un secretar supleant, numii prin actul administrativ de constituire a comisiei de disciplin, care au, de regul, studii superioare juridice sau administrative. Secretarul titular i supleantul acestuia nu sunt membri ai comisiei de disciplin. Atribuiile i activitatea comisiei de disciplin Comisia de disciplin are urmtoarele atribuii principale: a) cerceteaz abaterile disciplinare pentru care a fost sesizat; b) propune aplicarea uneia dintre sanciunile disciplinare prevzute la art. 65 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, respectiv: - mustrare scris; - diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn la 3 luni; - suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcia public pe o perioad de la 1 la 3 ani; - trecerea ntr-o funcie public inferioar pe o perioad de pn la un an, cu diminuarea corespunztoare a salariului; - destituirea din funcia public. c) propune meninerea, modificarea sau anularea sanciunii disciplinare aplicate n condiiile prevzute la art. 71 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cu modificrile i completrile ulterioare, n cazul n care aceast msur a fost contestat la conductorul autoritii sau instituiei publice; d) ntocmete rapoarte cu privire la fiecare cauz pentru care a fost sesizat, pe care le nainteaz conductorului autoritii sau instituiei publice.

120

Modul de sesizare i procedura de lucru a comisiilor de disciplin Sesizarea ndreptat mpotriva unui funcionar public se adreseaz comisiei de disciplin din cadrul autoritii sau instituiei publice sau, dup caz, comisiei organizate pentru autoritatea sau instituia public n care acesta i desfoar activitatea. Comisia de disciplin poate fi sesizat de: a) conductorul autoritii sau instituiei publice; b) conductorul compartimentului n care i desfoar activitatea funcionarul public a crui fapt este sesizat; c) orice persoan care se consider vtmat prin fapta unui funcionar public. Sesizarea trebuie s cuprind: a) numele, prenumele, domiciliul i, dup caz, locul de munc i funcia deinut de persoana care a formulat sesizarea; b) numele, prenumele i, dac este posibil, compartimentul n care i desfoar activitatea funcionarul public a crui fapt este sesizat; c) descrierea faptei care constituie obiectul sesizrii; d) artarea dovezilor pe care se sprijin sesizarea; e) data i semntura. Sesizarea se formuleaz n scris i este nsoit, atunci cnd este posibil, de nscrisurile care o susin. Preedintele comisiei de disciplin va fixa de ndat termenul de prezentare i va dispune citarea funcionarului public a crui fapt a fost sesizat i a persoanelor indicate n sesizare, precum i a celui care a formulat sesizarea. Citarea se face cu cel puin 3 zile calendaristice nainte de termenul de prezentare. Procedura de citare n faa comisiei de disciplin se face prin scrisoare recomandat sau prin ntiinare scris de luare la cunotin prin semntur. Procedura de citare este obligatorie pentru fiecare termen fixat de preedintele comisiei de disciplin. Funcionarului public a crui fapt constituie obiectul sesizrii i se comunic, sub sanciunea nulitii, o copie de pe sesizarea ndreptat mpotriva sa. n situaia n care comisia de disciplin consider c funcionarul public poate influena sau exercita presiuni asupra persoanei care a fcut sesizarea, va pstra confidenialitatea numelui i a adresei acestuia pn la data nceperii cercetrii faptei funcionarului public. Funcionarul public a crui fapt se cerceteaz se nfieaz personal n faa comisiei de disciplin. Funcionarul public i poate exercita dreptul la aprare prin asistarea de ctre un avocat sau prin reprezentare. Activitatea de cercetare a abaterii disciplinare impune: a) audierea persoanei care a formulat sesizarea; b) audierea funcionarului public a crui fapt constituie obiectul sesizrii; c) audierea oricror alte persoane ale cror declaraii pot nlesni soluionarea cazului; d) culegerea informaiilor considerate necesare pentru rezolvarea cazului, prin mijloacele prevzute de lege; e) administrarea probelor, precum i verificarea documentelor i a declaraiilor prezentate. n urma administrrii probelor, membrii comisiei de disciplin vor ntocmi un referat n care se consemneaz rezultatele activitii de cercetare desfurate de comisia de disciplin i care va fi comunicat, n vederea formulrii de eventuale obiecii funcionarului public mpotriva cruia a fost formulat sesizarea, precum i persoanei care a sesizat comisia de disciplin. De regul, edinele comisiei de disciplin sunt publice. 121

Raportul comisiei de disciplin cu privire la cauza cu care a fost sesizat trebuie s conin urmtoarele elemente: a) numrul i data de nregistrare a sesizrii; b) numele, prenumele i funcia deinut de funcionarul public a crui fapt a fost cercetat, precum i compartimentul n care acesta i desfoar activitatea; c) numele, prenumele, funcia i domiciliul persoanei care a sesizat fapta, precum i ale persoanelor audiate; d) prezentarea pe scurt a faptei sesizate i a circumstanelor n care a fost svrit; e) probele administrate; f) propunerea privind sanciunea disciplinar aplicabil sau, dup caz, de clasare a cauzei; g) motivarea propunerii; h) numele, prenumele i semntura preedintelui, ale membrilor comisiei de disciplin, precum i ale secretarului acesteia; i) data ntocmirii raportului. Comisia de disciplin formuleaz propunerea cu privire la sanciunea aplicabil, pe baza referatului astfel ntocmit.. Comisia de disciplin poate s propun: a) sanciunea disciplinar aplicabil, n cazul n care s-a dovedit svrirea abaterii disciplinare de ctre funcionarul public; b) clasarea sesizrii, atunci cnd nu se confirm svrirea unei abateri disciplinare. n cazul n care comisia de disciplin are indicii c fapta svrit de funcionarul public poate fi considerat infraciune, propune conductorului autoritii sau instituiei publice n cadrul creia i desfoar activitatea funcionarul public sesizarea organelor de cercetare penal. Conductorul autoritii sau instituiei publice va sesiza de ndat organele de cercetare penal. Actul administrativ de sancionare a funcionarului public este emis de persoana competent, potrivit legii de aplicare a sanciunilor disciplinare, pe baza propunerii cuprinse n raportul comisiei de disciplin. Persoana care este competent, potrivit legii de aplicare a sanciunilor disciplinare, nu poate aplica o sanciune disciplinar mai grav dect cea propus de comisia de disciplin, dar poate s aplice o sanciune mai mic dect cea propus de comisia de disciplin. n aceast situaie persoana care este competent, potrivit legii de aplicare a sanciunilor disciplinare, are obligaia de a motiva aplicarea unei sanciuni mai mici. Funcionarul public nemulumit de sanciunea disciplinar aplicat se poate adresa Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, care, potrivit legii, are legitimare procesual activ, i poate dispune efectuarea unui control asupra modului cum autoritile sau instituiile publice respect legislaia referitoare la funcia public i funcionarii publici.

122