Dana Apostol Tofan

INSTITUII ADMINISTRATIVE EUROPENE

Note de curs

Bucureti 2008

Capitolul I IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV N RI ALE UNIUNII EUROPENE 1. Sistemele juridice ale Europei occidentale
Sistemul dreptului nu este rezultatul mpririi lui n ramuri, dup cum el nu poate reprezenta nici simpla nsumare a ramurilor dreptului. Interrelaiile ce definesc modalitatea de construire a sistemului de drept desemneaz totalitatea caracteristicilor i a legilor proprii sistemului de drept caracteriznd comportarea lui ca ntreg. Sistemele juridice naionale se grupeaz n categorii mai largi, definite n raport de o anumit comunitate de principii care le anim, explicabil de multe ori, prin fenomene de recepie a dreptului unei ri de ctre alte ri. Astfel, istoria dreptului cunoate cteva mari procese de recepie care au afectat zone ntinse, cuprinznd uneori continente ntregi. Primul dintre acestea a fost fenomenul receptrii dreptului roman aplicabil n multe ri ale lumii, secole de-a rndul, chiar i dup cderea imperiului roman. n GERMANIA sau n GRECIA, dreptul roman s-a aplicat n mod direct, pn n secolul trecut. n alte ri ca FRANA, spre exemplu, dreptul roman combinat, completat sau amendat de cutumele locale a dat substan dreptului francez actual. ntr-o alt parte a lumii s-a produs fenomenul receptrii dreptului britanic. Common-law, cum este denumit acest sistem nscut n ANGLIA, s-a extins treptat n fostele colonii britanice. Astfel, n AUSTRALIA, n NOUA ZEELAND i n CANADA (cu excepia provinciei Quebec), common-law este i n prezent aplicabil. Piatra unghiular sub aspect juridic, n Europa occidental o reprezint delimitarea ntre rile de common-law (ANGLIA, IRLANDA, ARA GALILOR) i rile situate pe continent, fr a se deduce ns de aici, c sistemele de drept continentale ar fi la rndul lor, uniforme. Chiar dac discrepana dintre sistemul de common-law i sistemul de drept romano-germanic (dreptul scris) are tendina s se atenueze, ea continu s rmn important pentru cel puin, dou considerente. n primul rnd, putem vorbi de o chestiune de stil n sensul c stilul legislativ al statelor de common-law difer profund de cel al rilor avnd o tradiie romanogermanic, fiind vorba mai ales de texte care reprezint soluii detaliate aplicate unor cazuri particulare. n schimb, n rile Europei continentale, textele legislative debuteaz prin enunarea principiilor generale ale dreptului nainte de a trece la eventuale soluii, care nu au ns nici o pretenie la exclusivitate, n sensul c pot s nu acopere multitudinea de situaii aprute n practic. Prin urmare, n aceste ri, administraiei
2

n sens larg i revine rolul de de a interpreta principiile de drept, nainte de a le putea aplica. n al doilea rnd, putem vorbi de o chestiune de fond care s-a aflat la baza delimitrii la origine a celor dou sisteme. FRANA a reuit s exporte, n cea mai mare parte, ntr-o form pasiv, prin intermediul juritilor germani din secolul al XIX-lea, care au preluat cea mai mare parte a doctrinei, concepia sa despre un drept administrativ specializat, protector al administraiei i n egal msur, al administraiilor. n MAREA BRITANIE, care, urmare a teoriei dezvoltat de Dicey, nu a recunoscut mult timp existena unui drept administrativ, chiar dac dreptul administrativ britanic ca ramur distinct a dreptului a reuit s se dezvolte rapid ncepnd cu anii 70, s-a pstrat vechea concepie. De altfel, delimitarea ntre dreptul englez, pe de-o parte i dreptul rilor continentale, pe de alt parte, provine chiar din Evul Mediu. Sistemul de drept romano-germanic s-a bazat dintotdeauna pe o comunitate de cultur. Ideile noi s-au rspndit, favoriznd renaterea dreptului prin noile centre de cultur care au fost create n Occidentul european. Un rol esenial sub acest aspect a revenit Universitilor care au pus bazele unui sistem de drept fundamentat tiinific, comun ntregii Europe, de-a lungul secolelor. La rndul su, dreptul englez s-a dezvoltat autonom, suportnd ntr-o manier limitat, influena contactelor cu continentul european. n realitate, partea tradiional i partea raional care compun ambele sisteme de drept nu sunt fr ndoial fundamental diferite, dreptul francez ca i dreptul englez trebuind s se adapteze schimbrilor i s fac fa nevoilor sociale, asemntoare n esena lor. Aceste evoluii diferite ntr-un cadru de civilizaie comun explic diferenele care delimiteaz i n prezent, sistemul de common law i sistemul de drept continental specific fiecrei ri continentale, pe de-o parte, n raport cu dreptul comunitar, pe de alt parte. Diferena nu este att de fond, soluiile concrete tinznd s se apropie, ct de metod. Contrar ideilor curente n materie, diferena de metod nu este legat neaprat de faptul c sistemul de common law este mai degrab un drept jurisprudenial iar dreptul continental, un drept scris. Jurisprudena deine un loc foarte important n dreptul romano-germanic, fundamental chiar pentru dezvoltarea dreptului administrativ francez, n timp ce dreptul scris devine din ce n ce mai important, n rile de common-law. Diferena este deci alta i poate fi rezumat sintetic la trei elemente: I). O diferen de structur, categoriile dreptului continental (delimitarea tradiional ntre dreptul public i cel privat) neavnd aceeai influen n sistemul de drept englez, sistem de drept care face distincia ntre common-law (ce mbrieaz ntreaga teorie a contractelor i cea a responsabilitii civile) i echitate, equity (care
3

mbrieaz n revan dreptul proprietii private, al trusturilor, al societilor comerciale, al faliilor, problemele de interpretare a testamentelor i succesiunile). II). O nelegere diferit a regulii de drept, n sensul c, n dreptul englez, elaborat n principal pe baza jurisprudenei, legal rule reprezint altceva dect la rgle de droit, sistematizat prin doctrin sau enunat de legiuitor. III). n sistemul de common-law este acordat o importan fundamental procedurii care precede fondul: imensa majoritate a litigiilor este rezolvat n MAREABRITANIE, prin curi numite inferioare, prin comisii de contencios administrativ, prin arbitrii privai.

2. Varietatea sistemelor de drept continentale

Chiar dac aparin aceleiai familii, sistemele de drept romano-germanice nu reprezint un singur i acelai drept, dei influenele reciproce sunt numeroase. Astfel, n domeniul dreptului administrativ este meritul doctrinei de a fi contribuit la rspndirea pe continent a conceptelor dezvoltate n FRANA, de Consiliul de Stat, de-a lungul secolului al XIX-lea. Se impune a fi menionat n mod special, numele lui Otto Mayer (1846-1924) considerat i n prezent, printele dreptului administrativ german care a nceput prin a preda dreptul administrativ francez n Germania, nainte de a influena prin scrierile i prelegerile sale, legiuitorul i tribunalele. Prin activitatea sa, a contribuit la difuzarea acestor concepte. Numeroi specialiti n drept public europeni au de altfel, o dubl cultur n dreptul public, german i francez, cum este cazul mai ales, n GRECIA i n SPANIA. Diferenele ntre rile europene nu trebuie exagerate, dar mai ales, trebuie pstrat n spirit, fondul comun de idei, din ce n ce mai dezvoltat ntre rile continentale i insulele britanice, sub toate aspectele dreptului care au o legtur direct cu ideea de democraie. Chiar principiile Statului de drept fac necesar existena unui aa-numit, drept al legalitii, diferit prin natura sa de dreptul privat. Debutul anilor 90 a marcat n Frana o dezvoltare fr precedent a utilizrii expresiei Stat de drept. Este vorba ntr-adevr de o expresie clasic n Germania, unde se obinuiete din secolul al XIX-lea s opui Statul de drept, Statului poliienesc. n FRANA, este vorba de principiul legalitii de care se vorbete nc de la Revoluie, pentru a-l opune arbitrariului regal i chiar pe fudamentul acestei noiuni s-a dezvoltat un drept administrativ puternic. n MAREA BRITANIE, conceptul de rule of law (care semnific deopotriv regula de drept dar i domnia legii) a caracterizat sistemul constituional dup sfritul absolutismului regal. Fr a fi identice ca noiuni, principiul legalitii i rule of law presupun supunerea administraiei dreptului i deci controlului tribunalelor. Acesta este fundamentul
4

dreptului administrativ n toate rile Europei occidentale, n secolul al XX-lea, a crui manifestare esenial pare a fi existena unui sistem structurat i ierarhizat al izvoarelor de drept, ce plaseaz administraia ntr-o poziie subordonat. Principiul legalitii, dup un mare autor francez, semnific faptul c autoritile administrative sunt inute prin deciziile pe care le iau s se conformeze legii sau mai exact legalitii, adic unui ansamblu de reguli de drept din care majoritatea se afl coninute n legi formale. Rule of law specific sistemului englez semnific n general faptul c, puterile exercitate de politicieni i de funcionari trebuie s aib un fundament legitim, n sensul c trebuie s se bazeze pe o autoritate atribuit prin lege dar i faptul c legea ar trebui s fie conform criterilor minime ale justiiei, materiale i formale. Izvoarele dreptului reprezint n mod obinuit, formele de exprimare ale regulilor dreptului, sau procedeele prin care se elaboreaz reguli de drept. n acest scop s-au dezvoltat diverse tehnici, n numr limitat i anume: elaborarea spontan care conduce ctre cutum, elaborarea prin intermediul unei autoriti publice care conduce spre regula scris (lege) precum i elaborarea de ctre judector care conduce ctre regula jurisprudenial. Sistemele de drept au recurs de-a lungul vremii ntr-o manier foarte inegal la aceste procedee, acordnd prioritate uneia sau alteia dintre cele trei modaliti. n principiu, Constituia are rolul de a determina autoritile competente s stabileasc regulile de drept. Dar, practica de Stat poate infirma sau completa prevederile constituionale. n FRANA, de exemplu, pe lng normele scrise n legi i regulamente, regulile jurisprudeniale au cptat o importan mai mare pentru dreptul administrativ dect pentru cel privat. n plus, importana izvoarelor scrise n ce privete dreptul administrativ s-a modificat. Astfel, pe de-o parte, Constituiei din anul 1958 i-a revenit un rol n continu cretere iar pe de alt parte, semnificaia tratatelor internaionale nu nceteaz s se extind, ca urmare a evoluiei construciei europene.

3. Ierarhia izvoarelor dreptului administrativ

Piramida clasic (Constituie, lege, act al executivului) poate fi considerat ca fundamentul ierarhiei izvoarelor dreptului n toate rile Uniunii Europene. Ea rezult din combinarea principiului legalitii, al separaiei puterilor i din principiul democratic potrivit cruia atribuiile puterii executive i puterii legiuitoare sunt stabilite prin Constituie, care de regul, subordoneaz executivul, legislativului, deoarece acesta din urm reprezint poporul. n schema clasic, izvorul de drept cel mai important l reprezint n mod incontestabil, legea. Aceast supremaie a legii se traduce, pe de-o parte, n faptul c normele juridice stabilite de ea nu pot fi modificate, suspendate sau desfiinate prin acte juridice normative emannd de la alte organe de stat, ci dimpotriv, acestea trebuie s-i fie
5

conforme. Pe de alt parte, legea este n msur s intervin n orice moment pentru a modifica, suspenda sau desfiina o norm juridic stabilit printr-un act administrativ. Piramida clasic poate fi considerat ca valabil, chiar i n ce privete MAREA BRITANIE, dac cel puin identificm un nucleu dur al Constituiei sale cutumiare, ce se poate reduce la principiul suveranitii parlamentare. O dat acest principiu enunat, Constituia englez se bazeaz mai degrab pe o supremaie a legii, ca act al Parlamentului, dect pe toate celelalte norme. Anumite ri au scpat destul de repede de sub influena consecinelor acestei concepii cu privire la lege, n msura n care tribunalele au acceptat s controleze conformitatea legii cu Constituia. Controlul de constituionalitate al legilor va fi pus n aplicare treptat, n restul Europei de vest, doar datorit influenei americano-elveiene asupra juritilor germani i austrieci (n special, Hans Kelsen), ce consacr superioritatea Constituiei asupra legii: IRLANDA (1937), ITALIA (1947), FRANA (1958), PORTUGALIA (1976), SPANIA (1978), BELGIA (1988). La nceputul anilor 80 doar trei state ale Uniunii Europene nu cunoteau nici o form de control al constituionalitii legilor i anume: LUXEMBURG, OLANDA i MAREA BRITANIE. Indiferent de gradul de control al constituionalitii legilor (de la DANEMARCA unde este foarte puin utilizat, la GERMANIA unde apare cte un recurs aproape n fiecare zi la Tribunalul federal de la Karlsruhe), existena acestui sistem a avut peste tot efectul de a ntri principiul ierarhiei normelor i de a consacra piramida tradiional: Constituie, lege, regulament. Cu toate acestea, ali factori au intervenit n timp pentru a complica aceast schem, identificai n doctrin sub denumirea de factorii contemporani de perturbare a piramidei clasice. Este vorba despre: federalizarea anumitor State dar mai ales dezvoltarea dreptului comunitar. Federalismul n sine, nu afecteaz piramida clasic a ierarhiei izvoarelor dreptului, dimpotriv, de regul, el contribuie la ntrirea supremaiei Constituiei. Acest lucru este cu siguran valabil n GERMANIA, unde trebuie nainte de toate s completezi piramida clasic: n vrf se afl legea fudamental, adic Constituia federal, apoi urmeaz constituiile Landurilor, apoi legea federal, apoi legile Landurilor i n sfrit, regulamentul. Cu totul alta este situaia n BELGIA i SPANIA, ca urmare a modificrilor recente ale formei de stat. Contrar schemei obinuite a statelor federale, exist n aceste dou ri, egalitate de valoare ntre legea naional i legile comunitilor sau regiunilor. n ce privete dreptul comunitar, n mod indiscutabil, acesta a afectat ordonanarea clasic a ierarhiei izvoarelor dreptului pentru toate rile Uniunii Europene. Nu doar ordonanarea formal s-a mbogit cu o nou surs, dreptul comunitar, el nsui ierarhizat ntre dreptul originar (tratatele) i dreptul derivat (directivele,
6

regulamentele i deciziile, potrivit vocabularului specific U.E.), dar i raporturile reciproce ntre normele adoptate de Parlament i cele adoptate la nivelul puterii executive au fost bulversate. Partea cea mai considerabil sub aspect cantitativ a dreptului comunitar o reprezint produsul deciziilor comune ale celor 15 puteri executive reunite n Consiliu. n cazul tratatelor, ratificarea acestora este supus aprobrii fiecrui Parlament naional i din acest punct de vedere pot fi privite ca avnd o surs legislativ. n toate statele Uniunii Europene, ansamblul dreptului comunitar este superior legii, cu att mai mult cu ct jurisdiciile recunosc peste tot aceast superioritate, de a nltura norma naional contrar unei norme direct aplicabile a dreptului comunitar, fie ea coninut n tratate, regulamente sau directive comunitare. n cazul MARII BRITANII, apartenena la Uniunea European a avut efectul cel mai revoluionar, introducnd o foarte serioas limitare a suveranitii parlamentare. Legea referitoare la Comunitile Europene adoptat n anul 1972 a consacrat superioritatea dreptului comunitar, direct aplicabil n raport cu legea intern britanic. Toate rile Europei occidentale cunosc indiferent de denumirea sa, noiunea de act regulamentar, emis n aplicarea legii de ctre executiv. Varietatea termenilor utilizai este prea mare ca de altfel i dificultatea care apare atunci cnd i propui s i traduci. Exist n general, sisteme piramidale ale normelor reglementare n fiecare Stat, avnd n vrful ierarhiei, acte deliberate ntr-o form special de Guvern, apoi acte obinuite ale Guvernului, acte ale minitrilor i ale subordonailor acestora i n sfrit, acte ale autoritilor locale. n cazul IRLANDEI i al REGATULUI-UNIT, ideea piramidei pare de neadaptat. Fiecare act regulamentar reprezint n mod necesar, exerciiul unei puteri delegate de ctre Parlament sau, n cazuri determinate cum este cel al dreptului funciei publice, de ctre Coroan, ce acioneaz n cadrul prerogativelor regale. Regsim de asemenea n rile Uniunii Europene, acte ale administraiei fr valoare normativ cum ar fi, circularele, directivele, planurile, etc. Cutuma este de asemenea izvor al dreptului administrativ n cea mai mare parte a rilor Uniunii Europene, ea avnd un loc limitat i fiind de natur supletiv.

4. Supunerea administraiei dreptului

Aceast formulare consacr un principiu fundamental ce se regsete n toate rile Europei de vest, care semnific faptul c particularii dispun de ci de atac jurisdicionale mpotriva administraiei. n sine, acest principiu este independent de controlul judectoresc asupra administraiei i nu are importan din acest punct de vedere, dac controlul este exercitat de ctre instane ordinare sau de ctre o jurisdicie administrativ specializat, mai mult sau mai puin autonom.
7

Situaia REGATULUI UNIT merit o oarecare atenie deorece ea se prezint diferit n raport cu ceea ce ntlnim pe continent. Dreptul aplicabil administraiei n aceast ar se bazeaz pe combinarea principiului rule of law (domnia legii) cu principiul suveranitii Parlamentului i principiul ultra vires. Acesta din urm este un principiu procedural specific rilor de common-law ce const n faptul c: orice act emis n limita competenei organului administraiei (intra vires) este inatacabil n faa judectorului, n timp ce, actul emis cu depirea limitelor competenei organului administraiei (ultra vires) poate fi atacat prin diferite ci de atac (numite remedii). n FRANA, legile adoptate de ctre Parlament nu trateaz dect rareori dreptul administrativ general i procedura administrativ. n aceast privin, trebuie menionate nainte de toate, legile din 1978 i 1979 privind obligaia autoritilor de motivare a actelor administrative i de informare a cetenilor la cerere. Asistm treptat la o codificare crescut a marilor subiecte ale dreptului administrativ general. Reguli ale dreptului administrativ se regsesc n egal msur i n actele Guvernului. n principiu, dreptul cutumiar este recunoscut ca izvor al dreptului, dar, n domeniul dreptului administrativ, el nu joac dect un rol subordonat. Avnd n vedere natura fragmentar a dreptului scris i a dreptului cutumiar, jurisprudena a dobndit un rol decisiv n dezvoltarea dreptului administrativ. Principiile generale ale dreptului, n ciuda controverselor pe care le trezesc fundamentele lor teoretice au dobndit n timp o mare importan practic. Dimpotriv, locul acestora n ierarhia normelor nu este nc bine definit. Doctrina nu constituie un izvor de drept n sensul propriu al termenului. De-a lungul timpului, doctrina a influenat ns, jurisprudena n numeroase domenii. n GERMANIA, legislaia, jurisprudena i doctrina au contribuit n ansamblul lor la realizarea dreptului administrativ, n interiorul cadrului constituional. Actul normativ de baz l reprezint Legea federal cu privire la procedura administrativ din 25 mai 1976 i legile privind procedura administrativ adoptate la nivelul landurilor, a cror coninut este n esen, similar. Impulsul decisiv n favoarea codificrii procedurii administrative a fost dat cu ocazia celui de-al 43-lea Congres al juritilor germani din anul 1960, care, prin recomandrile lor s-au pronunat n favoarea unei reglementri uniforme a procedurii, ce urma s includ i materiile conexe dreptului administrativ general. n ce privete dreptul cutumiar, recunoscut doar n baza unei practici constante i ndelungate i cu condiia ca cei interesai s fie convini de caracterul su obligatoriu, acesta prezint semnificaie doar la nivel local, la comune. Jurisprudena a dat un puternic avnt dezvoltrii dreptului administrativ. Curtea administrativ federal a contribuit decisiv la formularea principiilor prevzute la ora actual, n Legea federal privind procedura administrativ. n ITALIA, concretizarea principiilor constituionale n domeniul dreptului administrativ este mai degrab rezultatul activitii legiuitorului dect al jurisprudenei i al doctrinei. Cutuma ocup a treia poziie dup legi i regulamente.
8

n REGATUL UNIT, fundamentele constituionale ale dreptului administrativ i mai ales, principiul domniei legii (rule of law) nu sunt prevzute sub form scris. Ele sunt citate, ca izvoare generale ale dreptului, deci i ale dreptului administrativ, deoarece nu reprezint dect o parte a dreptului ordinar, fiind vorba nainte de toate de legi i precedente (case-law). Legile adoptate de Parlament i legislaia delegat, adic decretele i hotrrile emise de administraie n baza unei abilitri legale, rezolv un mare numr de probleme ale dreptului administrativ special. Nu exist ns n MAREA BRITANIE o lege general de procedur cum exist de exemplu, Legea privind procedura administrativ adoptat n anii 1960 n S.U.A. Dreptul administrativ n general se afl n mare parte n jurispruden, n precedente.

Capitolul II PRINCIPII APLICABILE ADMINISTRAIEI PUBLICE N RI ALE UNIUNII EUROPENE 1. Consideraii generale
La nivelul statelor membre ale Uniunii Europene, principiile comune aplicabile administraiei publice creeaz premizele unui Spaiu Administrativ European, spaiu care include un set de standarde de aciune comune n cadrul administraiei publice, definite prin lege i ntrite de practici i mecanisme responsabile. Spaiul Administrativ European reprezint un proces evolutiv al convergenei dintre legislaia naional privind administraia public i practicile administrative ale statelor membre. Principiile aplicabile administraiei publice, ce vizeaz att organizarea i managementul administraiei publice ct i relaiile dintre administraii i ceteni sunt consacrate n sistemele de drept ale rilor membre ale Uniunii Europene, att n legi ct i n acte ale Guvernului i chiar i n jurisprudena instanelor care soluioneaz litigii ce presupun implicarea administraiei publice. Unele ri au impus codificri ale procedurii administrative, cu scopul de a sistematiza aceste principii. Principiile generale ale dreptului administrativ reprezint izvoare importante ale acestei ramuri de drept. n doctrin a fost subliniat necesitatea de a se face distincie ntre acele principii care sunt prevzute n acte normative, situaie n care chiar acele acte normative sunt izvoare ale dreptului administrativ i acele principii care, fr a fi prevzute expres n vreun act normativ, se degaj prin generalizare, cptnd valoarea unor izvoare distincte de actele normative respective. n doctrina occidental au fost identificate ca principii aplicabile n ipoteza absenei bazei legale, n activitatea administraiei comunitare, principiul egalitii i
9

nediscriminrii, principiul securitii juridice i al proteciei ncrederii legitime, principiul proporionalitii pe lng cel al legalitii, dominant i cel al libertii de decizie a administraiei. Evocarea acestor principii a atras n doctrina romneasc actual, dup modelul doctrinei occidentale, analiza problemei inflaiei normative, ce caracterizeaz att state de drept cu tradiie, ct i unele state aflate n plin reform. n FRANA, inflaia de texte din ce n ce mai greoaie i generatoare de confuzii este de natur a prejudicia securitatea juridic i de a contraveni faimoasei rigori specifice dreptului francez. Revenind, la principiile mai sus identificate n activitatea administraiei comunitare, trebuie precizat c, acestea nu pot fi apreciate izolat, n afara mediului lor juridic. n plus, se poate ntmpla ca aceste principii s cunoasc diferite accente n snul diverselor sisteme juridice i s prezinte prin urmare, semnificaii difereniate.

2. Principiul legalitii
Principiul dominant aplicabil administraiei publice n toate rile Uniunii Europene, evocat deja n contextul analizei izvoarelor dreptului administrativ este principiul legalitii, ce const n esen n necesitatea ca, ntreaga activitate a acestor autoriti s se desfoare pe baza legilor i n conformitate cu acestea urmrindu-se n principal punerea lor n aplicare. Astfel, legalitatea exprimnd ideea conformitii cu legea, n sensul larg al termenului, principiul legalitii aplicat administraiei exprim regula potrivit creia administraia trebuie s acioneze conform dreptului, dar avnd ntotdeauna n vedere, interesul public. Principiul legalitii este considerat n doctrina administrativ european, ca un principiu esenial al Statului de drept care mpreun cu principiul separaiei puterilor trebuie s garanteze libertatea cetenilor mpotriva abuzului de putere al executivului. Un complement important al supunerii administraiei legii s-a nscut de-a lungul vremii, din dezvoltarea unor principii ale dreptului precum, egalitatea cetenilor n faa legii, sigurana juridic i protecia drepturilor individuale prin tribunale independente. n opinia unui autor francez, legalitatea definit astfel succint ca reprezentnd supunerea administraiei dreptului, se compune de fapt din dou elemente: obligaia de conformitate cu legea i n plus, obligaia de a avea iniiativ n vederea asigurrii punerii n aplicare a legii. n timp ce primul principiu este cel mai cunoscut, mai studiat i mai bine aplicat n sistemul francez, n ce privete cel de-al doilea aspect, sistemul francez este mai puin riguros i mai puin eficace, el viznd necesitatea ca administraia s acioneze pentru a evita ca legea s rmn liter moart. Dac exigenele legalitii se ntind asupra tuturor elementelor aciunii administrative, ar trebui ca rolul ei s se reduc la elaborarea mecanic a actelor ce-i
10

sunt specifice i impuse prin norma general. n realitate, lucrurile nu stau chiar aa: supunerea administraiei dreptului las s subziste n profitul su o zon de libertate: este chiar zona puterii discreionare a adminstraiei, neleas ca libertatea ce-i aparine acesteia de a decide dac, unde, cnd i cum urmeaz s acioneze. Existena puterii discreionare nu este n contradicie cu principiul legalitii. Ea se definete n raport cu exigenele legalitii, n sensul c ea ncepe acolo unde acestea se opresc. Atunci cnd administraia acioneaz discreionar, ea nu acioneaz contra legalitii, deoarece, prin definiie, libertatea sa rezult pentru c legalitatea, sub acest aspect nu-i impune nimic. Msur puterii discreionare este deci, pentru fiecare act, invers proporional exigenelor legalitii fa de acel act. Principiul legalitii, potrivit cruia toate activitile Administraiei trebuie s se conformeze unor reguli sau norme prestabilite reprezint fr ndoial, garania cea mai elaborat stabilit n Statul de drept n beneficiul administraiilor, mpotriva posibilului arbitrariu al autoritii executive. Cu toate acestea, este evident c nici o activitate administrativ nu regsete n ordinea juridic limite precise care s i se impun; n general, dimpotriv, legea nsi acord Administraiei ample puteri de apreciere cu privire la ceea ce este oportun i cu privire la ceea ce ar fi convenabil s fac atunci cnd ia decizii. Actul administrativ adoptat pe baza exercitrii unei asemenea puteri, neputnd fi ns arbitrar, limitele puterii discreionare ar urma s fie gardate de alte principii generale ale dreptului administrativ, precum principiul raionalitii, al justiiei sau echitii, al egalitii, dar mai ales, principiul proporionalitii. n egal msur, un principiu care pledeaz n favoarea administraiei prin lege este cel al corectitudinii procedurale. Aceasta presupune proceduri care s aplice legea n mod clar i imparial, s acorde atenie valorilor sociale, cum ar fi respectul fa de ceteni i protecia demnitii lor. O aplicaie concret a corectitudinii procedurale este principiul care prevede c nimeni nu poate fi privat de drepturile sale fundamentale fr s fi fost avizat n prealabil i audiat ntr-o manier corespunztoare. n sistemul de drept german, pentru a fi licit, un act administrativ trebuie s fie emis de autoritatea competent, n forma i cu procedura prevzute de lege i nu trebuie s manifeste vreun viciu de fond. Dac vreuna din aceste condiii nu este respectat, actul administrativ este ilicit sau, potrivit poziiei exprimate de Curtea administrativ federal din GERMANIA, este ilicit actul administrativ nscut din aplicarea incorect a principiilor de drept existente. n ITALIA, potrivit unor dispoziii constituionale exprese, autoritile publice sunt organizate conform dispoziiilor legale ntr-o manier care s permit asigurarea bunei funcionri i a imparialitii administraiei. n REGATUL-UNIT, supunerea administraiei legii reprezint rezultatul a dou principii constituionale fundamentale. Primul l reprezint Suveranitatea Parlamentului, n baza cruia Parlamentul britanic, n nelegere cu monarhul, considerat ca al doilea pilon al suveranitii, dispune de o putere legislativ, n
11

principiu nelimitat. Al doilea principiu, cel al Domniei legii, care a marcat la rndul su sistemul constituional britanic i care se situeaz la acelai rang cu suveranitatea Parlamentului, impune ca postulat, supunerea administraiei sistemului de commonlaw n forma sa modificat de legile parlamentare. n ce privete reflectarea principiului legalitii n Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa, vom reine inserarea pentru prima dat, printre drepturile ceteanului, a dreptului la buna administrare, ce constituie un pas nainte n recunoaterea necesitii unei activiti de administrare n respectul drepturilor i intereselor legitime ale cetenilor. Sub acest aspect se prevede c: 1. Orice persoan are dreptul de a beneficia de un tratament imparial i echitabil i ntr-un termen rezonabil, din partea instituiilor, organismelor i agenilor Uniunii, n ceea ce privete problemele sale. 2. Acest drept implic n special: a). dreptul fiecrei persoane de a fi ascultat nainte de luarea oricrei msuri individuale care ar putea s o afecteze n mod nefavorabil; b). dreptul de acces al fiecrei persoane la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confidenialitate i de secretul profesional; c). obligaia administraiei de a-i motiva deciziile. 3. Orice persoan are dreptul la despgubiri din partea Uniunii pentru pagubele cauzate de ctre organismele, instituiile sau agenii acesteia, aflai n exerciiul funciunii, conform principiilor generale comune i drepturilor statelor membre. 4. Orice persoan se poate adresa instituiilor Uniunii ntr-una din limbile Constituiei i are dreptul de a primi rspuns n aceeai limb. Primatul legii i supremaia Constituiei, ca exigene ale statului de drept sunt consacrate expres dar explicit sau implicit strbat ntregul aezmnt constituional. n ce privete ierarhia actelor normative, ideea de baz este aceea de a respecta principiul potrivit cruia acte care au aceeai natur i acelai efect juridic trebuie s fie adoptate potrivit aceleiai proceduri, deci actele cu aceeai for juridic trebuie s aib acelai fundament din punct de vedere al legitimitii democratice.

3. Principiul proporionalitii
Un principiu ce se impune tot mai mult n majoritatea sistemelor de drept occidentale, recunoscut i de instituiile de jurisdicie internaionale este principiul proporionalitii. Acesta presupune ca aciunea administrativ s decurg n mod proporional cu procesul i respectiv cu finalizarea pe cale legal, neprivnd cetenii de nici un aspect care s faciliteze atingerea scopului propus i corect din punct de vedere legal. Proporionalitatea se afl n strns legtur cu rezonabilul i de asemenea, mai nseamn c este ilegal s aplici legea numai atunci cnd prin aceasta apare un avantaj, neintenionat omis de lege.
12

Proporionalitatea nu se apreciaz doar n funcie de mijloacele de aciune i de scopul urmrit de administraie; la acestea trebuie adugat situaia de fapt creia i se aplic decizia administrativ. Este necesar stabilirea unui raport de echilibru ntre situaie, finalitate i decizie urmnd ca ansamblului situaie-decizie-finalitate s i se aplice principiul proporionalitii. ntr-un interesant studiu consacrat cercetrii proporionalitii, autorul pornete de la constatarea c, dac aceasta nu reprezint ntr-adevr o noiune complex, n schimb ansamblul de raionamente pe care-l provoac poate deveni extrem de util. Analiza are n vedere trei aspecte: semnificaia logic i general a proporionalitii, aplicarea sa n raport cu imperativele practicii administrative i n sfrit, aprecierea posibilitilor i actualitatea controlului su de ctre judectorul excesului de putere. Proporionalitatea administrativ poate fi analizat cel puin ca rezultat al combinrii a trei elemente (decizia luat, finalitatea acesteia i situaia de fapt creia i se aplic), dar, n egal msur, ca o parte a unui ansamblu mai vast, dar omogen, aproape ca o noiune cheie a dreptului administrativ i tiinei administraiei. n plus, proporionalitatea pentru a fi corect neleas nu trebuie izolat. Ea trebuie analizat n raport cu alte noiuni cum ar fi: necesitatea, rezonabilitatea i moralitatea. Astfel, principiile rezonabilitii i proporionalitii au cunoscut o aplicare jurisprudenial n FRANA, n materie de control jurisdicional al exerciiului puterii discreionare. n ce privete principiul rezonabilitii, acesta se poate regsi aplicat n jurisprudena referitoare la eroarea manifest de apreciere, care apare atunci cnd administraia acioneaz dincolo de limitele rezonabilitii n aprecierea pe care ea a fcut-o cu privire la elementele de oportunitate. n ce privete principiul proporionalitii ca limit a puterii discreionare, acesta a fost aplicat n numeroase decizii ale Consiliului de Stat. De altfel, principiul proporionalitii este prezent n dreptul public al majoritii statelor comunitare. Astfel, recunoaterea explicit a acestui principiu n dreptul scris, jurispruden sau doctrin este din ce n ce mai frecvent, dar ar trebui fcut distincia ntre rile n care acest principiu se aplic dreptului administrativ n ansamblul su i cele n care, utilizarea sa este limitat la cmpul de aplicare a dreptului comunitar. n prima categorie ar trebui s intre, se estima acum aproape un deceniu, cel puin patru ri. Astfel, dreptul administrativ din GERMANIA, de peste un secol, cel din PORTUGALIA, dup adoptarea actualei Constituii, cel din AUSTRIA, de 15 ani, i cel din OLANDA, de 10 ani, consacr explicit, principiul proporionalitii ca un principiu fundamental al dreptului public i s-ar prea c i rile nordice ar putea fi incluse n aceast categorie. n alte ri ca de exemplu, SPANIA, ITALIA i IRLANDA, chiar dac o consacrare expres a intervenit ulterior, utilizarea principiului se rezum n principal, la cmpul de aplicare a dreptului comunitar sau al Conveniei Europene a Drepturilor Omului.
13

n LUXEMBURG, BELGIA, GRECIA dar mai ales FRANA, dei principiul nu este evocat expres n legislaie sau jurispruden, doctrina l identific i l descoper aplicat ntr-o spe sau alta. n MAREA BRITANIE, practicienii in de asemenea cont de el. Proporionalitatea permite ghidarea judectorului n aprecierea sa privind exerciiul puterii discreionare a administraiei. Analizat din aceast perspectiv comparat, principiul proporionalitii demonstreaz modul de funcionare a mecanismelor de receptare n dreptul european. El este unul din principiile care ilustreaz cel mai bine, fenomenul de inspiraie reciproc a sistemelor juridice ale statelor, aparinnd unei aceleiai Comuniti de drept care se dezvolt n prezent.

4. Principiul transparenei
Principiul transparenei n administraia public este un principiu fundamental consacrat n legislaia multor state ale Uniunii Europene i implicit, n doctrina occidental. Concepia modern a transparenei administrative determin administraia public la motivarea actelor administrative precum i la obligarea funcionarilor publici de a satisface solicitrile de informare ale publicului n limitele legale. Cu alte cuvinte, este de dorit s se asigure transparena gestiunii publice, participarea la luarea deciziilor, ntr-un mod adecvat, a persoanelor ale cror drepturi i interese sunt n joc, comunicarea ctre cei interesai a criteriilor de luare a deciziilor, obligaia motivrii deciziilor, etc. n esen, ca regul general, politica administraiei publice trebuie s fie una de deschidere i transparen. Doar cazuri de natur excepional trebuie inute secret i considerate confideniale, cum ar fi spre exemplu, cele legate de securitatea naional sau aspecte similare. Prin natura organizrii i funcionrii lor, autoritile administraiei publice au tendina s fie discrete i doar ncepnd cu anii 60 a nceput s se dezvolte stilul deschis de guvernare n unele democraii, n prezent acesta fiind considerat un standard esenial pentru administraia public. n ITALIA, spre exemplu, n 1990, sub impulsul diferitelor instane sociale, Administraia Public a fost constrns s nceap un proces de deschidere ctre exterior. Dreptul de acces la documentele administrative, recunoscut oricui are vreun interes (cetean italian sau nu, persoan fizic sau juridic, instituie sau asociaie) reprezint poate, instrumentul juridic cel mai semnificativ al acestei deschideri i ofer susinere principiului transparenei. Forele politice sunt practic constrnse de presiunea opiniei publice i de mijloacele de comunicare n mas s intervin, accelernd i ntrind normele n privina dreptului la acces, precum i gradul de acces al ceteanului, dac nu la politic cel puin la administraia public.
14

Deschiderea i transparena n administraia public servesc dou obiective precise. n primul rnd, respect interesul public n msura n care limiteaz greita administrare i corupia. n al doilea rnd, ele constituie principii eseniale pentru respectarea drepturilor individuale, n msura n care furnizeaz motivele necesare deciziilor administrative i n consecin ajut prile interesate s-i exercite dreptul de a solicita recurs. Cu alte cuvinte, accesul la documentele administrative i, n general, la informaie, deci, principiul transparenei care deriv din acesta, constituie unele din fundamentele drepturilor omului. Libertatea i democraia ntr-un Stat sunt direct proporionale cu cantitatea i nivelul de informaii la care cetenii au acces. O consecin fireasc a aplicrii principiului transparenei o reprezint obligaia autoritilor publice de a face cunoscute motivele deciziilor lor.

5. Principiul motivrii
Principiul motivrii impune necesitatea ca autoritatea care emite un act administrativ s arate n mod expres i implicit, elementele de fapt i de drept care determin soluia adoptat. Orice document administrativ luat la nivelul unei autoriti a administraiei publice trebuie nsoit de o motivare. Din aceasta trebuie s rezulte n mod firesc motivele care au condus la luarea deciziei finale, fiind necesar de asemenea corelarea celor solicitate cu legislaia n vigoare. Prin urmare, aceast motivare trebuie s includ faptele i evidena lor, la fel ca i justificarea legal. Motivarea apare ca un element esenial pentru formarea convingerii cetenilor cu privire la legalitatea i oportunitatea actului administrativ, reprezentnd n acelai timp i o garanie a unei analize temeinice i obiective a mprejurrilor de fapt, a cunoaterii aprofundate i a unei aplicri corespunztoare a normelor legale n vigoare la fiecare spe, a alegerii soluiei optime de ctre organul de decizie. Motivarea actului administrativ sporete spiritul de rspundere al funcionarilor i permite un control eficient al legalitii. Evoluia care poate fi constatat n dreptul francez n materie de motivare a actelor administrative (sistem caracterizat la nceput prin absena unei asemenea obligaii, pn la adoptarea unei legi n 1979, care a impus obligativitatea motivrii deciziilor administrative defavorabile administraiilor) s-a produs, s-ar putea susine, n toate rile caracterizate prin dezvoltarea dreptului public. Jurisprudena a avut, bineneles, un rol fundamental n aceast evoluie, cernd motivarea n toate cauzele viznd msuri grave impuse unor particulari, atunci cnd motivarea constituia unicul mijloc de a putea aprecia regularitatea sau legalitatea actului administrativ i n special, atunci cnd sanciuni disciplinare au fost aplicate funcionarilor.
15

Capitolul III INSTITUIA EFULUI DE STAT N RI ALE UNIUNII EUROPENE 1. Consideraii generale
Potrivit unei axiome a dreptului public, devenit aproape dogm, statul nu poate fi conceput fr un ef, orict de simbolic ar fi rolul acestuia n unele sisteme politice. n dreptul public modern, analiza instituiei efului de stat este strns legat de forma de guvernmnt, noiune prin care se rspunde n mod obinuit la ntrebarea: cine exercit puterea suveran n stat: o singur persoan (monocraia), un grup de persoane (oligarhia) sau poporul, prin reprezentanii si alei (democraia)? Astfel, eful de stat a cunoscut i cunoate fie organizri unipersonale, fie organizri colegiale, cei care au ocupat sau ocup aceast nalt demnitate statal fiind numii preedini, regi, principi, regeni, emiri, mprai, etc. n statele organizate pe principiul separaiei i echilibrului puterilor, sistemul statal este construit pe cele trei mari puteri, puterea legiuitoare, puterea executiv i puterea judectoreasc, eful statului fiind ncadrat de regul, n puterea executiv. Explicarea instituiei efului de stat trebuie realizat n funcie de structura executivului i de locul efului de stat n acest executiv, loc ce exprim i relaia popor, parlament, ef de stat. Privind forma de guvernmnt ca modalitatea n care sunt constituite i funcioneaz autoritile publice o raportm, de principiu, la trsturile definitorii ale efului de stat i la raporturile sale cu puterea legiuitoare. Treptat, noiunea a dobndit i semnificaia definirii Statului din punctul de vedere al modului de desemnare a conductorului su i a legturilor acestuia cu celelalte autoriti statale. Calificarea unui stat din punct de vedere al formei de guvernmnt, este opera doctrinei, foarte rar fiind evocat expres n Constituie. Vom reine cu titlu de exemplu, fr a fi vorba nc de un stat membru al Uniunii Europene, ci de un stat aflat ca i Romnia, n plin proces de aderare, dispoziia art.1 din Constituia BULGARIEI din anul 1991 potrivit creia Bulgaria este o republic parlamentar, dei, n mod paradoxal, preedintele Bulgariei este ales prin vot direct, de ctre popor. Constituiile statelor occidentale cuprind de regul o subdiviziune consacrat efului de stat, preedinte de republic sau monarh, dup caz, al crei loc i pondere variaz dup natura regimului politic consacrat, dup anumite particulariti naionale sau chiar dup tipul Constituiei. n limbajul politic, noiunea de forma de guvernmnt este utilizat nu doar pentru a defini statul din punct de vedere al numrului persoanelor care stau la baza puterii politice, ci i pentru a sublinia deosebirea existent ntre diferitele ri ca urmare a modului de desemnare a celui care exercit atribuiile de ef de stat.
16

Dac pornim de la acest criteriu, dup forma de guvernmnt, statele se clasific de regul, n dou categorii: monarhii, n care eful statului este desemnat pe baze ereditare sau pe via i republici, n care eful statului, numit cel mai adesea Preedinte, este ales pe o perioad determinat, fie de ctre popor, prin vot direct sau indirect (republici prezideniale sau semi-prezideniale), fie de ctre Parlament (republici parlamentare). Sintetic, specialitii n drept constituional identific patru moduri de desemnare a efului de stat: pe cale ereditar; alegerea de ctre Parlament; alegerea de ctre un colegiu electoral; alegerea prin vot universal. Indiferent de forma de guvernmnt, monarhul sau preedintele de republic, ntrun sistem constituional democratic, ca instituii, i nu ca persoane, reprezint statul i nu puterea politic. De altfel, mai toate constituiile consacr principiul dup care toate puterile eman de la naiune. Tocmai de aceea, n clasica trinitate, monarhul sau, dup caz, preedintele republicii, apar ca efi ai puterii executive i ai puterii politice instituionalizate statal, n ansamblul ei. n ce privete republicile, modalitatea de alegere a preedintelui Republicii prezint o importan cardinal pentru definirea regimului politic al unei ri. Diferenierea dintre cele dou tipuri de republici evocate nu const numai n modul de desemnare a preedintelui, ci i n raportul dintre puteri. n republicile parlamentare, guvernul, dei numit de preedinte este responsabil n faa Parlamentului, pe cnd n republicile prezideniale nu exist nici ef de guvern, acesta fiind preedintele rii i nici rspundere guvernamental n faa Parlamentului. Cu precdere, dup al doilea rzboi mondial, s-a conturat un alt tip de republic, avnd trsturi ce se regsesc fie la regimul parlamentar, fie la cel prezidenial, de unde i denumirile acestuia, de regim semi-prezidenial, regim mixt, regim parlamentar cu caracter prezidenial etc. Constituiile moderne circumscriu rolul i atribuiile efului statului, n principal la: reprezentarea statului, semnarea tratatelor, aprobarea unor acte normative emise de unele autoriti statale, promulgarea legilor, prezidarea edinelor unor autoriti ale statului, acordarea unor caliti i titluri, numiri n funcii superioare, instituirea strii de asediu sau de urgen, primirea scrisorilor de acreditare etc.

2. Locul i rolul efului de stat n monarhiile constituionale

n actualele condiii istorice, n care republicile pot avea diferite caractere, poate fi identificat doar monarhia constituional, ce are ca principiu fundamental faptul c Regele nu se amestec n politic, ci rmne esenialmente un simbol al statului. Semnificaia funciei de ef al Statului pentru administraie, ndeosebi n cadrul monarhiilor constituionale, poate fi avut n vedere sub trei aspecte. n primul rnd, chiar dac atribuiile sale nu sunt dect pur reprezentative, el are un rol important n relaiile externe, rol integrat ntr-o manier sau alta n administraia care l-a nsrcinat cu aceast competen.
17

Posibila sa intervenie n procedura legislativ constituie o verig, uneori esenial, a unui sistem n cadrul cruia buna funcionare cade n sarcina unui secretariat al guvernului, indiferent de denumirea exact i poziia acestui din urm organism. n sfrit, eful statului, prin stabilitatea funciei sale i autoritatea sa moral, reprezint, uneori, alturi de armat, cellalt pilon important al aparatului de stat, pe care mecanismele democraiei parlamentare sunt nsrcinate s-l anime i s-l fac s funcioneze ntr-un sens liberal. Diversitatea mecanismelor de alegere a efului de stat n rile Uniunii Europene demonstreaz c legitimitatea democratic a alegerii este mult mai puin important dect modalitile de exercitare a funciei. Din cele 15 state membre ale Uniunii Europene, pn la 1 mai 2004 (fiind cunoscut faptul c toate cele noi 10 state membre sunt republici) 7 state sunt monarhii ereditare: BELGIA, SPANIA, DANEMARCA, LUXEMBURG, OLANDA, REGATUL-UNIT, SUEDIA. Avantajul acestui mod de desemnare a efului de stat const n asigurarea unei serioase stabiliti la vrful Statului i n faptul c este vorba despre o persoan total depolitizat. Totui, acest lucru nu este valabil dect innd cont n acelai timp de personalitatea monarhului i de conjunctura politic, ca i de voina sau lipsa de voin a partidelor politice de a face din chestiunea monarhic o chestiune politic. La ora actual se poate afirma c exist un real consens cu privire la monarhie i la persoana monarhului, n sensul mai sus menionat, n toate statele Uniunii Europene, organizate sub forma unor monarhii constituionale, dar situaia nu a fost ntotdeauna aceasta. n mod normal, n monarhii, succesiunea la tron nu reprezint un joc politic, contrar a ceea se ntmpl atunci cnd eful de stat este ales. Calitatea monarhului de a fi eful statului este prevzut expres n unele Constituii (de exemplu, potrivit art.56 alin.1 din Constituia SPANIEI: Regele este eful statului, simbol al unitii i al permanenei sale, n altele este prevzut implicit, iar n alte constituii, aceast calitate este mai degrab sugerat prin utilizarea anumitor expresii, ca de exemplu: puterile constituionale ale Regelui, autoritatea regal sau mai simplu, regalitate etc. Referitor la succesiune, n unele constituii se consacr principiul primului nscut legitim, ca de exemplu, art.25 din Constituia OLANDEI iar alte constituii stabilesc o preferin pentru brbai. De exemplu, potrivit art.57 alin.1 din Constituia SPANIEI, Coroana SPANIEI este ereditar pentru succesorii Majestii sale, Don Juan Carlos I de Bourbon, motenitorul legitim al dinastiei istorice. Succesiunea la tron va urma ordinea stabilit de primul nscut i de reprezentare, fiind preferat linia anterioar celei ulterioare; n carul aceleiai linii de rudenie, cel mai aproape n grad este preferat celui mai ndeprtat; n cadrul aceluiai grad, brbatul, femeii i n caz de acelai sex, cel mai mare ca vrst.
18

3. Alegerea i durata mandatului n cazul preedinilor de republic

n ce privete republicile, doctrina le delimiteaz dup criteriul alegerii efului de stat i al atribuiilor acestuia n: republici parlamentare, caracterizate printr-un Preedinte, cu puteri restrnse, ales de ctre Parlament, republici prezideniale i semi-prezideniale, cu Preedini mai puternici. Regimul prezidenial, specific S.U.A. constituie o form eficient i viabil de organizare a puterilor ce decurg din constituie cu condiia ca el s se raporteze permanent la un sistem de control i de verificare a modului n care preedintele i exercit prerogativele. n ce privete regimul parlamentar, acesta acord o nsemntate considerabil Parlamentului, care devine de fapt adevratul forum politic de guvernare, Guvernul condus de un prim ministru eficient i cu largi puteri este obligat s dea socoteal Parlamentului, care i poate retrage oricnd ncrederea, dac apreciaz c nu-i ndeplinete mandatul. n cele mai multe ri structurate pe tiparele regimului parlamentar, puterea legislativ apare la rndul ei fracionat prin crearea a dou Camere menite s-i contrabalanseze influena politic, chiar n situaia n care, de obicei, competena celei de-a doua camere este mai redus n raport cu cea a primei. n cazul republicilor parlamentare, reglementarea constituional referitoare la Preedinte se regsete adesea dup cea consacrat Parlamentului iar calitatea de ef de Stat este fie prevzut expres (art.87 alin.1 din Constituia Republicii italiene: Preedintele Republicii este eful Statului i reprezint unitatea naional) fie sugerat prin diferite expresii, fie ea decurge din modalitatea de reglementare a atribuiilor sale (art.59 alin. 1 din Constituia Germaniei: Preedintele Federal reprezint Federaia n relaiile internaionale). Experiena unor regimuri parlamentare europene a demonstrat c pot apare uneori situaii n care noile guverne nu se pot forma iar ri democratice, cu bogate tradiii parlamentare au devenit lipsite practic de un mecanism eficient de guvernare. Experiena celei de-a III-a, dar mai ales, a celei de-a IV Republici franceze este ilustrativ n acest sens, fiind considerat ca un argument peremptoriu n trecerea de la regimul parlamentar la cel semi-prezidenial. Regimul semi-prezidenial caut s suplineasc o serie de dezavantaje ale sistemului prezidenial, dar i de imperfeciuni ale regimului parlamentar, imaginnd o cale de mijloc, n care preedintele ales de ntregul popor devine un arbitru ntre puterile statului, iar puterea executiv aparine de fapt Guvernului, n fruntea cruia se gsete primul ministru. Prin regim semi-prezidenial se neleg instituiile unei democraii care ntrunesc urmtoarele dou elemente: un preedinte de republic ales prin sufragiu universal i dotat cu notabile puteri proprii i un prim-ministru i un guvern responsabil n faa Parlamentului.
19

Sub aspect istoric, primul regim semi-prezidenial l-a constituit Republica German de la Weimar (1919-1933), el fiind ntlnit n prezent, n FRANA, FINLANDA i PORTUGALIA. n cazul republicilor semi-prezideniale, reglementarea constituional se ocup mai nainte de Preedinte, i apoi, de Parlament. n FRANA, IRLANDA, PORTUGALIA, AUSTRIA i FINLANDA, Preedintele Republicii este ales prin sufragiu universal direct. Implicarea direct a Preedintelui n viaa politic nu este posibil, deoarece dei el este ales prin vot direct, cu sprijinul unui partid sau anumitor partide, el nu poate desfura o activitate politic, deoarece prin definiie el trebuie s adopte o poziie echidistant fa de diferitele fore politice care particip la competiia pentru guvernare. Exemplul clasic al regimului semi-prezidenial l regsim n FRANA, unde ca urmare a reformei constituionale din anul 1962, promovat de Generalul de Gaulle, Preedintele Republicii a putut fi ales pentru un mandat de 7 ani, cu majoritatea absolut a sufragiilor exprimate, prin scrutin n dou tururi, primii doi candidai urmnd s se prezinte n al doilea tur. Mandatul poate fi rennoit, fr limit. Alegerea Preedintelui Republicii a devenit data ce mai important a vieii politice franceze, ncepnd cu anul 1965, data primei alegeri directe prin sufragiu universal. n ce privete durata mandatului de 7 ani, adversarii acestei prevederi au avansat argumentul c preedintele, titular al unei puteri foarte largi, pentru un interval de timp foarte lung, ar fi eliberat de orice fel de control popular. n plus, disparitatea de termene ntre durata mandatului Preedintelui i cel al Adunrii poate antrena situaia, deja creat deja n mai multe rnduri, n care preedintele aparine unei anumite orientri politice i primul ministru aparine unei alte orientri, cunoscut n doctrin sub denumirea de coabitare politic. Ca urmare a unui referendum naional organizat n septembrie 2000, mandatul prezidenial a fost redus la cinci ani, ncepnd cu alegerile din anul 2002. n IRLANDA, ncepnd cu Constituia adoptat n anul 1937, Preedintele Republicii este ales prin sufragiu universal direct, pentru a sublinia caracterul suveran al poporului irlandez, pentru o perioad de 7 ani, ce poate fi rennoit o singur dat. n PORTUGALIA, potrivit Constituiei din 1976, inspirat profund din sistemul francez al celei de-a cincea Republici, Preedintele este ales pentru un mandat de 5 ani, printr-un scrutin majoritar n dou tururi, mandatul su putnd fi rennoit o singur dat, imediat. AUSTRIA a devenit Republic n anul 1918, eful de stat fiind un organ politic i juridic responsabil i putnd fi ales doar pentru o perioad limitat de timp. Preedintele Federal ca organ al executivului este ales cu ncepere din anul 1951, de ntreaga populaie a rii prin vot universal, direct, egal, secret i personal, procedura electoral fiind asemntoare cu cea a alegerii Consiliului Naional, cu nou circumscripii. Participarea la vot este obligatorie n acele landuri, n care aceast msur a fost adoptat n mod expres. n cazul prezentrii unui singur
20

candidat, alegerea va face obiectul unei simple ntrebri. Poate s voteze orice persoan care are dreptul s voteze pentru Consiliul Naional i este eligibil orice persoan care a mplinit vrsta de 35 de ani nainte de data de 1 ianuarie a anului electoral. Constituia FINLANDEI din anul 1999 intrat n vigoare n martie 2000 conine o prevedere potrivit creia dreptul de a depune o candidatur pentru alegerea Preedintelui Republicii aparine fie unui partid politic nregistrat, fie unui numr de 20.000 de ceteni finlandezi. Condiiile de votare i de alegere a electorilor sunt aceleai ca i pentru desemnarea Parlamentului finlandez. Preedintele Republicii este ales prin sufragiu direct pentru o perioad de ase ani, de ctre 310 electori, mandatul su putnd s fie rennoit o singur dat. Pentru a fi ales candidatul trebuie s obin majoritatea absolut a voturilor iar dac nici un candidat nu a obinut destule voturi din primul tur, trebuie organizat o nou alegere, la care ctig cel care a obinut cel mai mare numr de voturi din primii doi candidai clasai. Exist diferene considerabile n ce privete atribuiile i rolul politic al Preedinilor din FRANA, IRLANDA, PORTUGALIA, AUSTRIA i FINLANDA, aspect care demonstreaz c alegerea prin sufragiu universal, direct nu constituie, n sine, sursa puterii acestora, ci mai degrab statutul lor n cadrul sistemului politic i personalitatea acestora. n GERMANIA, GRECIA i ITALIA, Preedintele este ales n mod indirect. n GERMANIA, Preedintele Federaiei este ales fr dezbatere, de ctre Adunarea federal, care se compune din membrii Dietei Federale (BUNDESTAG) i dintr-un numr egal de de membri, alei dup principiul reprezentrii proporionale de ctre Adunrile reprezentative ale Landurilor. Este ales cel care obine voturile majoritii Adunrii Federale. Dac aceast majoritate nu este obinut de nici un candidat n dou tururi de scrutin, este ales cel care n urmtorul tur de scrutin ntrunete cel mai mare numr de voturi. Mandatul Preedintelui Federaiei dureaz cinci ani iar realegerea consecutiv este permis o singur dat. n GRECIA, ncepnd cu Constituia din 1975, Preedintele este ales pentru 5 ani de ctre Camera Deputailor, cu majoritatea de dou treimi din totalul deputailor. Mandatul poate fi nnoit o singur dat, cu excepia preedintelui demisionar, care nu se poate prezenta imediat. n ITALIA, ncepnd cu Constituia din 1947, Preedintele Republicii este ales pentru un mandat de 7 ani, de ctre Parlament n edina comun a membrilor si iar la alegeri particip i cte trei delegai pentru fiecare regiune, desemnai de ctre Consiliile regionale, astfel nct s fie asigurat reprezentarea minoritilor. Regiunea Valle dAosta are un singur delegat. Alegerea Preedintelui Republicii are loc prin scrutin secret i cu majoritatea de dou treimi din membrii adunrii. Dup al treilea scrutin este suficient majoritatea absolut. Mandatul Preedintelui poate fi rennoit fr restricii.
21

Orice cetean care a mplinit vrsta de 50 de ani i se bucur de drepturile civile i politice poate fi ales Preedinte al Republicii, funcie incompatibil cu oricare alta. n toate rile menionate, eful de stat dispune de un numr de atribuii strict nominale, care i sunt ncredinate deoarece el reprezint puterea statal, a crui exerciiu depinde n realitate de eful Guvernului, cu excepia Franei celei de-a cincea Republici.

4. Rolul efului de stat de arbitraj n viaa politic i intervenia n activitatea legislativ

Analiza principalelor atribuii ale preedinilor de republic presupune cu necesitate sublinierea rolul efului de stat, de arbitru n viaa politic, n regimurile constituionale europene n care acesta este consacrat. Astfel, un veritabil studiu constituional i politic impune o cercetare succint a atribuiilor specifice efului de stat dar i a celor pe care acesta le partajeaz cu alte autoriti publice (cum ar fi, eful Guvernului iar, n unele situaii chiar, preedintele unei Camere) precum i a semnificaiei exacte a exigenei constituionale a contrasemnturii ca i a cutumelor n materie. Posibilitile concrete de intervenie ale efului de Stat, ce i confer acestuia rolul de arbitru, de garant al continuitii statale, fac din acesta unul dintre pilonii puterii de stat. Funcia de arbitraj este n mod special subliniat de Constituia FRANEI, dar practica de Stat a conferit mai degrab rolul unui ghid, pentru Preedintele Franei, dect al unui arbitru. Funcia de arbitraj este n egal msur relevat i de Constituia GRECIEI care a consacrat un anumit numr de mecanisme, a cror punere n aplicare de ctre Preedinte i las acestuia, un loc redus pentru a putea interveni de o manier personal, n afara celui de a sftui clasa politic. Constituia PORTUGALIEI instituind o dubl responsabilitate guvernamental (n faa Parlamentului i n faa Preedintelui Republicii) s-ar prea c a intenionat s pun n micare un sistem asemntor cu cel existent n FRANA celei de-a cincea Republici, dar sistemul frmiat al partidelor i conjunctura politic existent de-a lungul vremii au mpins Preedinii alei s-i exercite atribuiile cu o reinere specific tradiiei parlamentare din alte ri europene, ca o veritabil garanie a meninerii lor n funcie. Potrivit unei dispoziii constituionale, Preedintele Republicii reprezint Republica Portughez, garanteaz independena naional, unitatea statului i funcionarea regulat a instituiilor democratice, fiind totodat i Comandantul Suprem al Forelor Armate. Dintre toate celelalte constituii specifice regimurilor parlamentare, cele ale ITALIEI i BELGIEI confer cele mai multe posibiliti de intervenie din partea
22

efului de Stat. Fr un acord clar ntre partide, el poate influena direct alegerea efului Guvernului i mai ales poate refuza demisia acestuia. n GERMANIA i n IRLANDA, aceast putere de arbitraj se reduce practic la dreptul de a refuza dizolvarea Parlamentului. n SPANIA, puterea Regelui de a desemna eful de Guvern nu a mai avut ocazia s fie exercitat de la intrarea n vigoare a Constituiei din 1978 datorit implementrii unui sistem de partide ce permite stabilitatea guvernamental. Ca i n celelalte cinci monarhii constituionale, rolul politic al efului de stat se reduce deci la posibilitatea de a permite clasei politice s beneficieze de sfaturile unui brbat (sau unei femei) ce dispune de o experien politic fr egal, rol care i permite s influeneze direct alegerea efului guvernului, n caz de criz guvernamental grav, situaie extrem de rar n MAREA BRITANIE, dar care poate s apar mai frecvent n DANEMARCA, LUXEMBURG i mai ales, n OLANDA. n ce privete intervenia n activitatea legislativ a efului de stat, trebuie subliniat c, n BELGIA, n cazuri excepionale, Regele poate refuza sancionarea unei legi, pe care o dezaprob din raiuni morale. De asemenea, n DANEMARCA, GERMANIA, SPANIA, LUXEMBURG, OLANDA i n MAREA BRITANIE, sancionarea, ratificarea sau promulgarea unei legi nu confer efului de stat dect o putere nominal de refuz, cu variaii nesemnificative de la o ar la alta. Potrivit Constituiei daneze, Regina are drept de iniiativ legislativ, depunnd proiecte de legi la biroul Folketing-ului (Parlamentul unicameral finlandez) i solicitnd organizarea unei dezbateri pe marginea lor. n cazuri de urgen i atunci cnd este imposibil s fie convocat Folketing-ul, regina poate decreta legi provizorii, care nu pot fi contrare Constituiei i care trebuie s fie prezentate Folketing-ului dup reluarea lucrrilor sale. Acesta poate s le aprobe dar poate i s le resping. Totodat, Constituia OLANDEI precizeaz c proiectele de legi pot fi iniiate de ctre Regin n numele su sau de Camera inferioar a Parlamentului. n FRANA, GRECIA, ITALIA i PORTUGALIA, Preedintele Republicii dispune de posibilitatea de a cere o a doua deliberare sau de un drept de veto suspensiv pentru motive de legalitate dar i de oportunitate. n IRLANDA, doar motive care vizeaz conformitatea cu dispoziiile constituionale l pot determina pe Preedintele Republicii s sesizeze Curtea Suprem, dup obinerea avizului Consiliului de Stat. n sfrit, n ITALIA, potrivit unei doctrine majoritare, autorizarea de a introduce proiecte de legi n faa Camerelor, nu poate fi refuzat Guvernului, de ctre Preedintele Republicii, dect pentru motive de legalitate i ea este plasat sub controlul Curii Constituionale.

23

5. Atribuiile efului de Stat n republicile semi-prezideniale i parlamentare

Instituia prezidenial ocup un loc important n sistemul instituiilor politice i constituionale ale FRANEI. Cumularea unor prerogative destul de extinse, de ctre un ef de stat, ales pentru un termen ndelungat (reducerea duratei mandatului a intervenit abia la alegerile prezideniale din 2002), nsoit de ngustarea atribuiilor Parlamentului, a fcut ca FRANA s fie calificat, n prezent, de muli politologi ca reprezentnd o monarhie republican, n care, spre deosebire de monarhiile constituionale, eful statului nu se mrginete s domneasc, ci guverneaz. Atribuiile proprii ale Preedintelui francez sunt: numirea primului-ministru, dreptul de a se adresa Parlamentului cu mesaje, numirea preedintelui i a membrilor Consiliului Constituional, sesizarea Consiliului Constituional. Decizia de a recurge la punerea n aplicare a dispoziiilor art.16 din Constituie care i confer puteri excepionale n anumite situaii extraordinare este condiionat ca i luarea de msuri n baza art.16, dizolvarea Parlamentului i referendumul. Exist i atribuii ale Preedintelui francez partajate cu alte organe, situaie n care este necesar contrasemnarea de ctre Parlament a unor acte ale acestuia, doctrina francez identificnd urmtoarele categorii: atribuii fa de naiune, atribuii fa de Guvern, atribuii fa de Parlament precum i atribuii n domeniul justiiei. Dac n ce privete atribuiile fa de naiune, cea mai important atribuie posibil dar neutilizat n practic dect o singur dat n anul 1961, de generalul de Gaulle, rmne recurgerea la aplicarea art.16 dar i recurgerea la referendum, n ce privete relaiile cu Guvernul, acestea sunt mai numeroase. Este vorba n primul rnd despre numirea primului-ministru i a membrilor guvernului precum i de prezidarea edinelor Consiliului de Minitri ce faciliteaz acestuia posibilitatea de a urmri aciunea guvernamental, putnd influena dezbaterile acestuia. Potrivit dispoziiilor constituionale, Preedintele Republicii semneaz ordonanele i decretele adoptate n Consiliul de Minitri i numete n funciile civile i militare ale statului. Consilierii de Stat, marele Cancelar al Legiunii de onoare, ambasadorii i trimiii extraordinari, consilierii magistrai la Curtea de Conturi, prefecii, reprezentanii Guvernului n teritoriile de peste mri, ofierii comandani, rectorii, directorii organelor centrale ale administraiei de stat sunt numii n Consiliul de Minitri. De asemenea, Preedintele Franei are un rol important n domeniul aprrii; el este eful armatei i prezideaz Consiliul i Comitetul Superior al aprrii naionale. Totodat, Preedintele Franei are un rol considerabil n relaiile externe, acreditnd ambasadorii i trimiii extraordinari pe lng puterile strine iar diplomaii strini fiind acreditai pe lng el. De asemenea, Preedintele negociaz i ratific
24

tratatele i este informat cu privire la negocierile privind acordurile internaionale care nu sunt supuse ratificrii. Fa de Parlament, atribuiile Preedintelui francez privesc intervenia n procedura legislativ, preedintele putnd s intervin n ce privete retragerea de pe ordinea de zi a unui proiect de ctre Consiliul de Minitri, dreptul de a adresa mesaje, reunirea Congresului n cadrul procedurii de revizuire, deschiderea i nchiderea sesiunilor extraordinare ale Parlamentului. n raporturile cu justiia, preedintele Republicii dispune de dreptul de graiere i este preedinte al Consiliului Superior al Magistraturii. Aceste atribuii au fcut din Preedintele Franei, dac nu chiar prima autoritate administrativ, cel puin autoritatea plasat mpreun cu Primul ministru, n vrful administraiei statale, de unde calificarea regimul constituional ca fiind caracterizat printr-un bicefalism administrativ. Un alt regim semi-prezidenial se regsete n FINLANDA, ar ce a solicitat n mod oficial aderarea la Uniunea European, n 1992 i a devenit membru al acesteia, n anul 1995. Potrivit regimului constituional actual, activitatea legislativ este exercitat de Preedinte i Edeskunta (Parlamentul finlandez), compus din 200 de membri, alei prin vot direct, pe un mandat de patru ani iar activitatea executiv se exercit de Preedinte i Guvern format n urma alegerilor legislative. Potrivit Constituiei intrate n vigoare la 1 martie 2000, ce nglobeaz de fapt Legea constituional a FINLANDEI din 1919 i alte acte normative avnd o valoare constituional, Preedintele FINLANDEI exercit urmtoarele atribuii principale: convoac n sesiuni extraordinare Parlamentul; ordon desfurarea de alegeri; deschide i nchide lucrrile parlamentare; are dreptul de a emite decrete n probleme de ordin administrativ ce nu sunt de competena Guvernului, cu condiia s nu ating coninutul unor legi; poate graia sau reduce pedepsele, cu avizul Curii Supreme; este comandantul suprem al forelor armate; poate acorda naturalizarea finlandez unui cetean strin sau s aprobe retragerea naionalitii finlandeze; supravegheaz administraia de stat i conduce relaiile externe. O dispoziie important a Constituiei finlandeze actuale este cea potrivit creia Preedintele Republicii poate n orice situaie s demit Guvernul sau numai pe un ministru, dac acesta nu se mai bucur de ncrederea Parlamentului, chiar dac nu exist o cerere special n acest sens. FINLANDA nu cunoate instituia vicepreedintelui, iar n cazul n care acesta se afl n imposibilitatea temporar a exercitrii atribuiilor, prerogativele sale sunt ndeplinite de primul-ministru iar dac i acesta se afl ntr-o situaie care nu-i permite s ndeplineasc aceste ndatoriri, ele vor fi exercitate de ministrul care-i ine locul primului-ministru. Constituia PORTUGALIEI din aprilie 1976 a realizat un echilibru ntre opiunea pentru democraie parlamentar i regimul semi-prezidenial. Astfel, n calitate de reprezentant al Statului i gardian al Constituiei, preedintele Republicii exercit toate atribuiile tradiionale de suveranitate ale unui ef de stat. El este comandantul suprem al forelor armate i prezideaz Consiliul Superior al
25

Aprrii Naionale. El declar stare de rzboi, stare de asediu i de urgen n condiiile prevzute de Constituie. Preedintele ratific tratatele internaionale dup aprobarea lor; acrediteaz ambasadorii strini; asigur promulgarea legilor, a decretelor-legi i decretelor regulamentare i semneaz celelalte acte ale Guvernului, dispunnd de un drept de veto. El numete n toate funciile civile i militare n condiiile prevzute de Constituie. Preedintele portughez numete Primul-ministru i la propunerea acestuia, pe membrii Guvernului. De asemenea, el pune capt activitii Guvernului la cererea acestuia, atunci cnd nu i mai este acordat ncrederea. Totodat, Preedintele Republicii portugheze prezideaz Consiliul de Stat, organism de consiliere compus din primul-ministru, Preedintele Parlamentului, Preedintele Curii Constituionale, mediator, preedinii autoritilor executive ale regiunilor autonome precum i cinci persoane alese chiar de ctre el i alte cinci alese de ctre Parlament. Acest organism dispune de o serie de atribuii importante, ca de pild aceea de a se pronuna asupra dizolvrii Adunrii Republicii i a organului de guvernare proprie din regiunile autonome, asupra declaraiei de rzboi i de ncheiere a pcii precum i n cazul demiterii guvernului dac acest lucru este necesar pentru asigurarea funcionrii normale a instituiilor democratice. Atribuiile Preedintelui Federal al AUSTRIEI sunt stabilite prin Legea Constituional Federal. Cu excepia ctorva situaii expres menionate, Preedintele federal i exercit atribuiile la propunerea Guvernului federal sau a unui ministru federal, el fiind liber s dea curs propunerii, iar dac-i d, fiind obligat s s o urmeze cu precizie. Preedintele AUSTRIEI reprezint ara n exterior, ncheie tratate internaionale (la propunerea Guvernului federal), convoac i dizolv Consiliul Naional sau al unui Land (la propunerea Guvernului federal), are dreptul de a graia, n situaii individuale, la propunerea Guvernului federal. n absena vreunei propuneri, el poate numi Cancelarul federal (ceilali membri sunt numii pe baza propunerii Cancelarului) i revoca Guvernul federal. Chiar, de la nceperea activitii lor, membrii Guvernului federal i similarii prefecilor de la noi, pot revoca Guvernul federal. n GERMANIA, n aparen, ca de altfel, n toate regimurile parlamentare, executivul este bicefal. n realitate, pentru a folosi o calificare istoric, vulturul german nu are dou capete, ci doar unul singur: Cancelarul federal. Preedintele Republicii federale reprezint federaia pe plan internaional, ncheind tratate cu alte state, n numele federaiei, acreditnd i rechemnd reprezentanii diplomatici. Tratatele care reglementeaz relaiile politice ale Federaiei sau privesc probleme ce in de legislaia federal necesit aprobarea sau intervenia, sub form de lege federal, a organelor respective competente n materie de legislaie federal. Dispoziiile care guverneaz administraia federal se aplic prin analogie acordurilor administrative.
26

Printre alte atribuii mai putem meniona: numirea i revocarea judectorilor i a funcionarilor federali, precum i a ofierilor i subofierilor, exercitarea dreptului de graiere - Preedintele Republicii federale putnd delega unele din aceste prerogative altor autoriti publice. Numirea Cancelarului se supune unui mecanism riguros reglementat de Constituie, care nu las nici o marj de manevr efului Statului. Astfel, acesta este ales de Bundestag, fr dezbateri, la propunerea Preedintelui Federal. Este ales cel care ntrunete majoritatea voturilor Bundestagului. Dac cel propus nu este ales, Bundestagul poate n termen de patrusprezece zile dup turul de scrutin s aleag un cancelar Federal cu majoritatea membrilor si. Dac acest lucru nu se realizeaz, Preedintele Federal poate s numeasc candidatul care a ntrunit cel mai mare numr de voturi sau s dizolve Parlamentul. n GRECIA, republic parlamentar, cu atribuii limitate ale Preedintelui, potrivit unei dispoziii constituionale, Preedintele Republicii nu are alte competene dect acelea care i sunt conferite n mod expres prin Constituie i legile conforme cu aceasta. Preedintele grec dispune de dreptul de a graia, de a numi n funcii civile i militare, de a ncheia tratate internaionale. El numete Primul-ministru, care trebuie ales ns n mod obligatoriu din rndul partidului care dispune de majoritatea absolut, iar n absena acestuia, trebuie numit eful partidului care deine majoritatea relativ. n caz de eec, el va face apel la eful celui mai important partid dup cel care deine majoritatea relativ. n caz de circumstane grave, Preedintele Republicii poate convoca Consiliul de Minitri, pe care nu l prezideaz n mod obinuit, sau poate consulta poporul prin referendum. Preedintele poate demite Guvernul numai n situaiile n care acesta nu a obinut un vot de ncredere. El poate de asemenea s dizolve Parlamentul numai dac dou guverne succesive au demisionat sau nu ar fi fost acceptat componena lor. De asemenea, preedintele Republicii mai poate s dizolve Camera Deputailor la propunerea Guvernului, care ar fi obinut un vot de ncredere n scop de a rennoi mandatul popular pentru a face fa unei probleme naionale de importan excepional. Potrivit Constituiei italiene, Preedintele Republicii, care este eful statului i reprezint unitatea naional, poate trimite mesaje celor dou Camere. El fixeaz alegerile i stabilete prima ntrunire a Parlamentului. Preedintele autorizeaz prezentarea proiectelor de lege iniiate de Guvern; promulg legile i decretele cu putere de lege precum i regulamente. Dispune referendumul popular n cazurile prevzute de Constituie. Numete, n cazurile prevzute de lege, funcionarii de stat. Acrediteaz i primete reprezentanii diplomatici, ratific tratatele internaionale, dup autorizarea de ctre Camere, atunci cnd aceast autorizare este necesar. Este Comandantul Forelor armate i preedintele Consiliului suprem de aprare constituit conform legii i declar starea de rzboi hotrt de Camere.
27

Este preedintele Consiliului superior al magistraturii. Acord graieri i comutri de pedepse. Confer decoraii ale Republicii. n ITALIA, pe lng atribuiile clasice ale efului de Stat, ntr-un regim parlamentar, n urma consultrii preedinilor acestora, Preedintele Republicii poate dizolva ambele Camere sau numai una dintre ele. Nu poate exercita ns aceast atribuie n ultimele ase luni ale mandatului su.

6. Atribuiile efului de Stat n monarhiile constituionale

n BELGIA, ca de altfel, n toate celelalte monarhii europene, Regele domnete, dar nu guverneaz. Regele exercit puterea executiv, n condiiile stabilite de Constituie, i nu dispune de alte puteri dect de acelea care i sunt atribuite n mod formal de Constituie. n ce privete atribuiile Regelui, acesta numete i revoc minitrii, confer gradele militare, numete n funcii administrative i diplomatice, comand forele armate, declar rzboiul i ncheie pacea, ncheie tratate de alian i de comer. Tratatele de comer i cele care ar putea s greveze statul ori s oblige pe cetenii belgieni n mod individual nu i produc efecte dect dup ce au ntrunit i asentimentul Camerelor. Constituia prevede c nici o cesiune, nici un schimb sau o adugare de teritoriu nu poate avea loc dect n virtutea unei legi. n nici un caz, se prevede expres n Constituie, articolele secrete ale unui tratat nu pot s anuleze articolele sale fcute publice. Garant al bunei funcionri a Constituiei, Regele reprezint n relaiile externe naiunea cu acordul Parlamentului. Printre alte atribuii ale Regelui menionm i pe aceea de a bate moned, de a reduce pedepsele, de a conferi titluri nobiliare i ordine militare. Detentor al unei puteri circumscrise, regele nu este responsabil politic de exercitarea activitii sale. Aceast responsabilitate incumb minitrilor si, toate actele sale trebuind s fie contrasemnate de un ministru. Regele dispune alturi de cele dou Camere de iniiativ legislativ, pe care o exercit de fapt, n contul Guvernului. Regele are dreptul de a sanciona i promulga legile, dar i regulamentele care nu pot nclca legile. Totodat, Regele poate s dizolve Camerele fie simultan, fie succesiv, convocnd apoi alegtorii n termen de 40 de zile pentru a desemna noi organe legislative. Regele dispune i de dreptul de a amna deschiderea edinelor Camerelor, dar numai pe timp de o lun n cursul aceleiai sesiuni. n ce privete dreptul de nvestitur a Guvernului, alegerea Primului-ministru este limitat de configuraia partidelor n Parlament. Totui i este recunoscut Regelui o putere de a influena aceast numire, deloc neglijabil, prin desemnarea unui formator care prin consultarea conductorilor partidelor va cuta s compun o echip guvernamental, respectnd echilibrul coaliiei guvernamentale cel mai viabil. Dac formatorul va reui, Regele va numi un Prim-ministru, dar Guvernul va avea nevoie de majoritatea celor dou Camere, pentru declaraia sa guvernamental.
28

n DANEMARCA, puterea regal izvorte din Constituie, iar condiiile de acces la tron sunt fixate de aceasta. n limitele fixate de Constituie, Regele este nvestit cu autoritatea suprem asupra tuturor afacerilor Regatului. El exercit aceast autoritate prin minitrii si. Regina dispune de dreptul de a numi membrii Guvernului, iar alegerea efului de Guvern este limitat la configuraia partidelor n Parlament. Alturi de Parlament, Regina dispune de iniiativ legislativ i de dreptul de a promulga legile adoptate. Ea reprezint Statul n afacerile internaionale, numete n funcii civile i militare, posed dreptul de a graia. Funcia sa fundamental este aceea de a arbitra i de a sanciona conflictele aprute ntre Guvern i Parlament, exercitnd o magistratur de influen. Regina prezideaz Consiliul de minitri care trebuie s delibereze asupra tuturor problemelor de legislaie i de administraie i nu poate lua decizii definitive dect n prezena Reginei. Regina are dreptul s convoace edine restrnse ale Cabinetului, n care se voteaz diferite hotrri cu majoritate de voturi. Regina poate accepta aceste hotrri sau le poate transmite spre o nou discuie n cadrul Consiliului de Minitri, organ mai larg. n SPANIA, contrar tradiiilor existente n alte monarhii parlamentare, nu Regelui i revine rolul de a alege pe eful Guvernului. n relaie doar cu Preedintele Congresului Deputailor i cu contrasemntura celui dinti, monarhul desemneaz un candidat care va trebui s obin ncrederea Congresului, cu majoritatea absolut a membrilor si (sau dac nu, dup un rgaz pentru reflectare de 48 de ore, cu majoritatea simpl) nainte de a fi numit i de a-i putea forma Guvernul. Ceilali membri ai Guvernului sunt numii i demii din funcie la propunerea Preedintelui Guvernului, de ctre Rege, n timp ce secretarii de stat sunt numii direct de ctre Preedintele Guvernului. Regele dispune de urmtoarele atribuii de natur administrativ: emite decrete care au fost aprobate de Consiliul de Minitri, numete n funcii civile i militare i acord onoruri i distincii, n condiiile legii. Este informat de treburile Statului i prezideaz n acest scop edinele Consiliului de Minitri, atunci cnd consider necesar, la cererea preedintelui Guvernului. Este comandantul suprem al Forelor Armate i exercit naltul patronaj al Academiilor Regale. Regele nu rspunde politic. Cu toate acestea, rolul su nu este deloc neglijabil, fiind legat mai ales, de personalitatea suveranului actual. Acesta ca artizan al tranziiei, desemnat de vechiul regim, a fcut totul pentru a-l instaura pe cel nou. n LUXEMBURG, potrivit Constituiei, puterea suveran aparine naiunii. Marele Duce i exercit atribuiile n cadrul Constituiei i al legilor. Dac marele duce ne apare ca un ef de Stat, n sensul actual al termenului, el reprezint n egal msur un suveran constituional, detentor al puterii executive. El numete i revoc minitrii i organizeaz Guvernul cum consider necesar. n plus, fa de prerogativele sale de reprezentant al naiunii, el exercit pe acelea de ef al executivului ntr-un sistem parlamentar. El dispune de iniiativ legislativ
29

alturi de Camera Deputailor i de o putere de reglementare general, promulgnd legile i avnd un drept de veto suspensiv. n OLANDA, puterea suveranului astfel cum rezult din Constituie, se aseamn net cu cea specific monarhiei britanice, aspect pe care practica de Stat l confirm. n ce privete puterea executiv, aceasta aparine reginei i mintrilor, cu deosebirea c regina nu este responsabil pentru actele sale dar minitrii sunt. Att primul-ministru ct i ceilali minitri sunt numii i revocai prin decret regal. La ntrebarea dac Regele conduce cu adevrat, rspunsul este ns negativ, deoarece, minitrii formeaz Consiliul de Minitri, prezidat de Primul-ministru, care determin politica general a Guvernului. Membru al Guvernului, monarhul sancioneaz actele acestuia, trebuind s fie informat, dar nu s se implice n elaborarea lor. Cu ocazia deschiderii sesiunii parlamentare i pronunrii discursului tronului, expunnd politica Guvernului, este prezentat programul Primului-ministru i al Consiliului. Legile i decretele sunt semnate de regin i contrasemnate de primul-ministru sau de minitri. Suveranul dispune de un drept de veto, sau n orice caz, de dreptul de a cere o a doua deliberare asupra legilor, dei Constituia nu conine precizri cu privire la acest drept. n sistemul politic britanic, dei atribuiile monarhului sunt limitate, el exercit totui unele prerogative n cadrul unui mecanism politic, care face din MAREA BRITANIE o ar parlamentar prin excelen. n sistemul britanic se face distincie ntre ideea de coroan i monarhie propriu-zis. Coroana este privit ca un concept juridic impersonal, nsumnd totalitatea puterilor, inclusiv prerogativele executivului. Potrivit doctrinei britanice, regele este prin drept, ca i prin natur, mai degrab un om muritor. Dar Coroana a devenit impersonal, nemuritoare, un simbol al unitii finale i al continuitii scopurilor guvernrii. n REGATUL-UNIT, puterea de numire a efului de Guvern, de ctre Regin este n ntregime condiionat de o cutum constituional stabilit nc din secolul al XIX-lea, potrivit creia, Regele este obligat s desemneze ca Prim ministru, pe eful partidului majoritar din Camera Comunelor. Cu toate acestea, efului de Stat i este recunoscut o anumit putere de natur moral n exercitarea acestei prerogative, n cazul n care nici un partid nu deine majoritatea. La rndul su, Camera Lorzilor este format din membrii ereditari sau numii pe via de ctre Coroan. Monarhul exercit o anumit influen n ceea ce privete numirea minitrilor dei aceasta nu este hotrtoare. El poate demite Guvernul n mod implicit, prin demiterea primului-ministru, principiul responsabilitii colective solicitnd n asemnea situaii ca toi minitrii s demisioneze n mod solidar. n practic ns, o asemenea situaie nu a mai intervenit din anul 1834, iar doctrina britanic nu este unanim n a aprecia dac suveranul poate s demit un guvern care acioneaz ntr-un mod neconstituional.
30

n general, stabilitatea guvernamental este condiionat de numeroi factori dintre care cei mai importani sunt fr ndoial sistemul partidelor i uzanele n constituirea Guvernului precum i mecanismele juridice. Este practic imposibil de generalizat n materie de factori de stabilitate sau de instabilitate guvernamental. n prezent, Regina ndeplinete o serie de atribuii importante de natur executiv. n discuiile cu minitrii, Regina poate s prezinte propriile sale puncte de vedere i s primeasc informaii din cele mai variate domenii. Situndu-se deasupra partidelor politice, Regina reprezint o for unificatoare. Prin contactele sale personale cu conductorii altor naiuni, poate influena relaiile internaionale. ndeplinindu-i atribuiile regale, Suverana confer demnitate i ncredere Guvernului. Ca ef de stat i exemplu demn de urmat n viaa religioas, moral i de familie, Regina unete de fapt ntreaga naiune. Ca ef al Commonwealthului, Regina ntrete legturile cu celelalte popoare care fac parte din comunitatea britanic de naiuni.

Capitolul IV ADMINISTRAIA PUBLIC CENTRAL N RI ALE UNIUNII EUROPENE 1. Consideraii generale

Problema tradiional pe care o ridic orice organizare administrativ este aceea de a ti dac sarcinile de ndeplinit vor fi ncredinate unei singure administraii de Stat sau dac acestea vor fi distribuite ntre mai multe organisme, dispunnd fiecare de autoriti proprii, pentru diferite poriuni din teritoriu. n mod obinuit, identificm o administraie de stat i o administraie local. La nivelul Statului vom distinge: a). organisme administrative centrale reprezentate de structuri guvernamentale i structuri ministeriale; b). organisme administrative specializate i c). organisme administrative periferice (serviciile exterioare sau deconcentrate). La nivel local vom identifica autoriti locale de baz i autoriti locale intermediare. Dac examinm organizarea i funcionarea guvernelor rilor din Uniunea European, dup criteriul reglementrii constituionale, distingem mai multe categorii de ri i anume: ri n care Constituia reglementeaz pe larg aceste aspecte, precum GERMANIA, GRECIA, IRLANDA, ITALIA i OLANDA; ri n care Constituia reglementeaz la modul general organizarea i funcionarea Guvernului, lsnd pe seama legii, reglementarea mai detaliat, precum BELGIA, FRANA, LUXEMBURG i SPANIA (categorie n care este inclus i ROMNIA); o ar n care organizarea i funcionarea Guvernului nu are o reglementare constituional i anume DANEMARCA i o alt ar caracterizat printr-o situaie specific, deoarece nu dispune de o constituie scris i anume, MAREA BRITANIE.
31

Constituiile occidentale nu conin reglementri ample cu privire la organizarea i funcionarea administraiei ministeriale, fiind una din materiile cel mai adesea supus schimbrilor. Legiuitorii constituani se rezum doar la unele dispoziii cu valoare de principiu n ceea ce privete organizarea, dar mai ales n ceea ce privete funcionarea, strns legate de clarificarea statutului constituional al minitrilor. Prin termenul de administraie ministerial n doctrin se desemneaz organele centrale de specialitate subordonate direct Guvernului, indiferent dac au sau nu denumirea de ministere, iar titularul lor face parte de drept, n baza Constituiei, din Guvern, dar exist n fiecare ar i organe denumite comitet, consiliu, agenie, departament etc. al cror titular, de regul, nu face parte din Guvern. Sfera administraiei centrale de specialitate cuprinde i anumite autoriti care nu sunt subordonate fa de Guvern, formnd sfera ageniilor independente potrivit unei sintagme utilizat n doctrina anglo-saxon. n cadrul numeroaselor micri de modernizare a funciei publice i a guvernrii existente la ora actual n lume, o problem care se ridic adesea privete structurile optime ale serviciilor guvernamentale i ministeriale, ca i cum s-ar putea vorbi undeva n lume, de un model ideal sau ca i cum aceast problem ar putea fi analizat separat n raport cu atribuiile autoritilor administraiei publice centrale. Modificarea relativ frecvent a numrului i titulaturii ministerelor se ntlnete nu doar n ROMNIA, ci i n ri precum BELGIA, DANEMARCA i FRANA. Problema care se ridic este dac aceste modificri reprezint o adaptare la dinamica realitii, n vederea sporirii eficienei serviciilor publice avnd ca finalitate mbuntirea activitii executive, sau este vorba adeseori de rezultatul unor erori sau unor presiuni partizane, un rspuns categoric fiind greu de dat. Termenul de cabinet, n sistemul politico-administrativ are n vedere n majoritatea rilor Uniunii Europene, guvernul n sensul su restrns, de membri ai Consiliului de minitri. Articulaia ntre ministru i serviciile sale difer mult de la un stat la altul. Spre exemplu, cabinetul ministerial care s-ar prea c este indispensabil funcionrii administraiei publice franceze, se prezint ca o structur a crei natur i funcionare nu sunt cel mai adesea nici cunoscute i nici nelese n alte ri europene. n doctrina european se fac referiri i la ritmurile guvernamentale privite ca variaii la nivelul executivului ce presupun trei aspecte: stabilitatea guvernamental propriu-zis, adic succesiunea unor guverne avnd direcie i compunere diferite; alternana la putere, adic trecerea din opoziie la guvernare i invers precum i stabilitatea ministerial, privit ca longevitatea unor persoane n funcie.

2. Guvernul
Caracterul, mai mult sau mai puin parlamentar al statelor Uniunii Europene determin o similitudine a organizrii i funcionrii guvernelor, existnd o serie de particulariti semnificative ale fiecrui guvern, dintre care cele mai importante privesc formarea, stabilitatea, structura i funcionarea acestuia.
32

Stabilitatea guvernamental, ce influeneaz att aciunea administrativ, ct i vrfurile ierarhiei administraiei centrale, este condiionat de numeroi factori, printre care sistemul partidelor politice i obiceiurile care se practic la constituirea guvernelor. Potrivit Constituiei celei de-a cincea Republicii, eful Guvernului francez, Primulministru este ales i numit de Preedintele Republicii de o manier discreionar. Aceast alegere este condiionat doar de existena unei majoriti favorabile Preedintelui Republicii n Adunarea Naional. Funcia de membru al Guvernului este incompatibil cu cea de parlamentar n FRANA, spre deosebire de sistemul constituional romnesc actual care permite o asemenea compatibilitate, dup cum este bine cunoscut. Art.20 din Constituia FRANEI definete aa cum se procedeaz i n art.5 referitor la rolul Preedintelui rii, ntr-o modalitate general i sintetic, rolul Guvernului francez de a determina i conduce politica Naiunii. Termenii sunt clari, adevratul responsabil, n sensul celui care deine puterea de decizie, nu este nici Preedintele i nici Parlamentul, ci Guvernul. n cadrul acestuia, Primul-ministru dispune de o poziie de autoritate, deoarece potrivit art.21 din Constituie, el este cel care dirijeaz aciunea Guvernului iar Constituia i confer puterea necesar exercitrii acestei competene. Primul-ministru francez este cel care-i alege membrii Guvernului, Preedintele Republicii numindu-i la propunerea acestuia i le poate cere revocarea (art.8), care dispune de iniiativ legislativ (art.39), care asigur executarea legilor (art.21), care exercit puterea reglementar autonom, cu alte cuvinte, care decide prin decrete, n toate domeniile nerezervate legii prin art.34 din Constituie, care este responsabil de aprarea naional, potrivit art.21, care poate sesiza Consiliul Constituional, care are iniiativa referendumului legislativ (art.11) i a revizuirii constituionale (art.89), care coordoneaz procedura de elaborare a legilor etc. Guvernul francez este format din Primul-ministru, din minitri i din secretari de Stat, acetia din urm participnd la edinele Consiliului de Minitri doar n cazul dezbaterii unor probleme de competena lor. Titlul de ministru de Stat, acordat unor minitri, aflat la discreia Primului-ministru i a Preedintelui Republicii este strict onorific i nu antreneaz prin el nsui, nici anumite atribuii, nici puteri speciale i nici un rang anume, ci doar anumite aspecte n materie de protocol. Numrul ministerelor i atribuiile fiecrui membru al Guvernului variaz frecvent, inclusiv cu ocazia remanierilor guvernamentale. Formarea Guvernului federal n GERMANIA, depinde de alegerea Cancelarului federal de ctre Dieta federal (Bundestag), la propunerea Preedintelui Federaiei. Formarea Guvernului, dup alegerea Cancelarului, face obiectul unor negocieri, n parte publice, care stabilesc un acord al coaliiei fixnd n detaliu, programul politic i compunerea Guvernului. Nu exist incompatibilitate ntre funciile guvernamentale i parlamentare federale iar membrii Guvernului sunt n egal msur membrii Dietei. Dimpotriv, ei nu pot fi
33

membri ntr-un Parlament sau ntr-un Guvern de Land, i implicit nici n Consiliul federal german (Bundesrat). n ITALIA, eful Guvernului, Preedintele Consiliului de Minitri este numit de Preedintele Republicii. Acesta are un rol important n desemnarea efului de guvern, datorit diviziunii interne a partidelor politice i datorit faptului c negocierile n vederea stabilirii unei coaliii guvernamentale au loc dup alegeri. nainte de a ncepe s funcioneze, Guvernul trebuie s obin votul de ncredere al Parlamentului. Nu exist incompatibilitate ntre funcia guvernamental i cea parlamentar, practic membrii Guvernului, fiind toi deputai sau senatori. Sistemul politic italian, foarte divizat, inclusiv n interiorul partidului care deine de regul, majoritatea relativ, precum i absena unor reguli constituionale care s permit Preedintelui Consiliului de Minitri tragerea la rspundere a partenerilor responsabili de ruptura politic, au condus la o instabilitate guvernamental bine cunoscut. Potrivit Constituiei italiene, Guvernul se compune din Preedintele Consiliului i din minitri, care formeaz mpreun Consiliul de Minitri. Dei Constituia mai prevede c, organizarea Preediniei Consiliului de Minitri, numrul, atribuiile i organizarea ministerelor se stabilesc prin lege, n realitate, doar numrul i atribuiile ministerelor se stabilesc prin lege. n GRECIA, Guvernul determin i coordoneaz politica general a rii i se reunete n acest scop, n Consiliu, la convocarea Primului-ministru, Constituia nepreciznd alte forme colegiale de ntrunire a Guvernului, dar lsnd legea s le stabileasc dac consider necesar. n acest scop, legea a stabilit mai multe comitete interministeriale, la care pot participa i ali demnitari ai statului, prezidate de regul de Primul-ministru, dar uneori i de cte un ministru, n scopul de a delibera i de a decide n probleme care presupun o aciune rapid dar mai ales de a degreva Guvernul de o parte a activitii sale. Pentru a asista Guvernul, cu ocazia ultimei sale revizuiri, prin Constituie s-a instituit un Comitet Economic i Social care este nsrcinat pe deo parte s stabileasc dialogul social indispensabil n elaborarea politicii economice i sociale a Guvernului iar pe de alt parte, s dea avize pe proiectele de lege i propunerile de lege care i sunt supuse spre examinare. Constituia determin de asemenea importana rolului pe care l joac Primulministru n gestiunea afacerilor publice ale rii sale, ncredinndu-i puterea de a asigura unitatea i de a coordona aciunea Guvernului i a serviciilor publice. n SPANIA, desemnarea candidatului pentru funcia de Preedinte al Guvernului se face printr-un acord ntre Rege i Preedintele Congresului Deputailor. Potrivit Constituiei SPANIEI, Guvernul conduce politica intern i extern, administraia civil i militar i aprarea statului. Exercit funcia executiv i puterea reglementar conform Constituiei i legilor. Guvernul spaniol se compune din Preedinte i minitri, dac este cazul, din vicepreedinte i ali membri stabilii prin lege. La propunerea preedintelui Guvernului, Regele numete pe ceilali membri ai Guvernului i pune capt funciilor lor.
34

Guvernul i nceteaz mandatul ca urmare a alegerilor generale, n caz de pierdere a ncrederii parlamentare sau n caz de demisie sau deces al Preedintelui acestuia. Nu exist incompatibilitate ntre funcia guvernamental i cea parlamentar. Preedintele Guvernului dispune de o relaie privilegiat cu restul organelor constituionale. n raport cu Coroana, Preedintele l informeaz pe Rege cu privire la afacerile statului i i poate cere acestuia s prezideze Consiliul de Minitri; n raport cu Cortes-urile, el poate pune problema acordrii ncrederii asupra programului su, sau asupra unei declaraii de politic general i poate propune dizolvarea celor dou Camere. n ce privete corpul electoral, el poate propune organizarea unui referendum iar n raport cu Tribunalul Constituional, el reprezint legitimarea Guvernului pentru a introduce recursul de neconstituionalitate. n MAREA BRITANIE, datorit cutumei ncetenite nc din secolul al XIX-lea ce o oblig pe Regin s-l desemneze ca Prim-ministru pe eful partidului majoritar din Camera Comunelor, se consider c Primul-ministru este ales prin sufragiu universal indirect, deoarece n mod normal fiecare partid abordeaz alegerile cu un ef desemnat pentru a fi Prim-ministru, n caz de victorie electoral. Desemnarea celorlai membri ai Cabinetului i ai Guvernului este realizat de Primul-ministru din rndul partidului su, n funcie de soliditatea poziiei sale n partid. Toi membri Guvernului sunt i membri ai Camerei Comunelor, n frunte cu Primul-ministru sau ntr-un numr mai restrns, ai Camerei Lorzilor. Primul-ministru poate modifica oricnd componena Guvernului su, de regul, remanierile intervenind anual, dup vacana de var. Termenul de Guvern dispune n MAREA BRITANIE de mai multe accepiuni: el desemneaz majoritatea guvernamental, administraia de Stat precum i un ansamblu de aproape o sut de persoane care cuprinde: minitrii departamentali care conduc un minister (secretarii de stat pentru ministerele tradiionale, minitrii pentru ministerele mai recente), minitrii fr portofoliu, care ocup n mod tradiional anumite funcii, adesea onorifice, membrii grupului de parlamentari nsrcinai cu organizarea votului n Parlament precum i consilierii juridici ai Guvernului. n BELGIA, Guvernul trebuie s satisfac regula majoritii, specific unui regim parlamentar, n sensul c, minitrii si trebuie s fie capabili s rspund n orice moment n faa Camerei Reprezentanilor cu privire la diferitele forme de aciune ale sale. n egal msur, el trebuie s satisfac regula paritii, n sensul c, ntr-un stat bicomunitar ca acesta, un anumit numr de autoriti federale demonstreaz pn i n compoziia lor, coexistena a dou grupuri distincte. Astfel, potrivit unei dispoziii constituionale implicite, Regele are obligaia de a verifica mai nti dac minitrii pe care urmeaz s-i desemneze beneficiaz de o majoritate n Camera Reprezentanilor i apoi, dac fiecare ansamblu de minitrii dispune de o majoritate n cadrul grupului lingvistic corespunztor. Nu este suficient deci, ca Regele s numeasc apte minitri de origine francez i apte minitri de origine olandez i s constate apoi c exist o majoritate naional ci mai trebuie ca, Regele s se asigure c Guvernul este sub aspect politic i lingvistic echilibrat.
35

Spre deosebire de sistemul constituional romnesc, care permite parlamentarului devenit ministru s-i conserve calitatea de parlamentar, potrivit Constituiei belgiene, nimeni nu poate fi n acelai timp, ministru i parlamentar. n AUSTRIA, n vrful administraiei federale, Constituia a stabilit trei organe aflate pe poziii egale i anume: Preedintele Federal, Guvernul federal ca organ colegial precum i minitrii federali privii individual. Guvernul federal este format din Cancelarul federal, vice-cancelar i minitrii federali. Cancelarul este numit de Preedintele federal iar ceilali membri sunt numii pe baza propunerii Cancelarului. Guvernul federal este n principal prevzut ca un organ colegial, Cancelarul dispunnd de o poziie dominant doar n ce privete numirea celorlali membri ai Guvernului, fr a avea competen de a fixa linia de conduit a Guvernului, aa cum se ntmpl n cazul Cancelarului german. Adeziunea la Uniunea European a ntrit rolul puterii executive n AUSTRIA, n special n ce privete Guvernul federal. 3. Structurile guvernamentale Principiile de drept i tradiiile referitoare la structurile guvernamentale presupun mai multe variabile care nu permit stabilirea unor clasificri generale. De regul, constituiile statelor europene stabilesc un anumit grad de libertate de modificare a acestor structuri, eseniale pentru administraie sub aspectul stabilitii organizaionale dar i sub aspectul capacitii de adaptare. ntr-un regim parlamentar, administraia central a Statului este organizat n servicii ministeriale, care reflect n mod obinuit, compunerea Guvernului. n cteva ri, regulile de drept aplicabile nfiinrii de ministere sunt destinate s asigure stabilitatea. Spre exemplu, n IRLANDA, numrul minim i numrul maxim de ministere sunt fixate prin Constituie, iar numrul de ministere, prin lege. Astfel, n baza Constituiei din 1937, Guvernul se compune din minim 7 i maxim 15 membri, numii minitri sau secretari n funcie de departamentul pe care l coordoneaz. Primul-ministru numete un vice prim-ministru, membru al Guvernului, pentru a-l nlocui n caz de absen. n SPANIA i n ITALIA, ministerele sunt n principiu nfiinate prin lege. Adesea, barierele juridice ce pot apare cu ocazia nfiinrii de ministere sunt estompate de barierele materiale. Eventuala instabilitate guvernamental nu are dect consecine limitate asupra structurilor administrative; ea are cel mai adesea drept efect deplasarea ataamentului funcionarilor de la un ministru la altul. n AUSTRIA, numrul de ministere nu este fixat prin Constituie, care menioneaz doar existena Cancelariei federale, a Ministerului de Interne i Ministerului Finanelor, dar o lege federal cu privire la ministere, adoptat n 1986 enumr o serie de structuri ale administraiei centrale federale. Organizarea serviciilor efului de guvern, a crui funcie const n primul rnd, n pregtirea consiliilor de minitri i coordonarea activitii guvernamentale este foarte variabil n timp i n spaiu.
36

Tendina const peste tot n ntrirea acestora, cu excepia rilor foarte mici unde exist posibilitatea ca eful Guvernului s pstreze i un portofoliu ministerial. n anumite state, serviciile efului de Guvern se constituie ntr-un minister, avnd un ministru n fruntea sa. Spre exemplu, n GERMANIA, Cancelaria federal este coordonat de un ministru, direct subordonat cancelarului federal. n GRECIA i SPANIA exist un minister al Preediniei iar n OLANDA, Ministerul afacerilor generale este coordonat direct de ctre Primul-ministru. n alte cazuri, exist diverse servicii ataate direct efului Guvernului, dar care nu au statutul de minister. n FRANA este vorba despre Secretariatul General al Guvernului, iar n MAREA BRITANIE despre Biroul Cabinetului (Cabinet Office). Organizarea serviciilor responsabile cu funcia public reprezint un alt exemplu de diversitate a structurilor guvernamentale. n unele ri ale Uniunii Europene nu exist un Minister al funciei publice propriuzis. n BELGIA, GERMANIA i OLANDA, competena pentru stabilirea reglementrilor generale referitoare la funcia public aparine Ministerului de Interne. n BELGIA i n OLANDA, acelai minister se ocup i de eventualele negocieri salariale cu organismele reprezentative ale funcionarilor. n DANEMARCA i n IRLANDA, Ministerul de finane dispune de o competen general n materia funciei publice. n alte ri europene exist dimpotriv, un Minister al funciei publice, ca de exemplu, n Frana, unde acesta este condus de un ministru sau de un secretar de stat, ce ocup adesea un loc important n ierarhia guvernamental. Situaia este asemntoare n GRECIA, unde Ministerul Preediniei este competent n domeniul funciei publice. De asemenea, n LUXEMBURG, n PORTUGALIA sau n REGATUL-UNIT, chiar Primul-ministru se ocup direct de aceste servicii. Totodat, n aceste ri, Ministerul finanelor este competent de la nceputul anilor 80 n materie salarial i de condiii de munc. n SPANIA, Ministerul administraiei publice este competent n domeniul funciei publice i al relaiilor cu comunitile autonome. Aceast competen general nu prezint aceeai semnificaie de la o ar la alta. n GERMANIA sau n OLANDA, Ministerul de interne sau n DANEMARCA, Ministerul de finane nu dispun de competen n gestiunea funciei publice, n sensul c ele nu intervin n gestiunea recrutrii, carierei sau sanciunilor disciplinare aplicabile funcionarilor publici. Rolul lor se reduce la reglementri generale. n alte ri europene n care exist un minister specializat, rolul gestiunii resurselor umane este mai dezvoltat. n FRANA, spre exemplu, Direcia general a administraiei i a funciei publice dispune chiar de un rol n gestiunea carierei corpurilor ministeriale (ataai ai administraiilor centrale i administratori civili) care nu i permite ns s intervin n gestiunea intern a ministerelor, datorit separaiei complete ntre grad i funcie, specifice dreptului francez al funciei publice. n ce privete domeniile de activitate ale ministerelor, nc de la nceputul secolului al XIX-lea, repartizarea competenelor ntre ministere s-a realizat n mod
37

normal, n rile europene, n funcie de coninutul aciunii materiale. Este vorba n acest caz, de o dovad a modernizrii administraiilor, diferit de situaia dinainte, n care criteriul repartizrii era de regul, de natur geografic. n FRANA, un minister al departamentelor i teritoriilor de peste mri dispune de competen n ce privete problemele specifice acestor teritorii, avnd rolul de ambasador pe lng celelalte ministere. Apartenena acestor teritorii i departamente la Republica Francez, stat unitar, permite cu toate acestea, ca toate toate ministerele sectoriale s dispun de competen pentru afacerile publice interesnd teritoriile de peste mri. 4. Structurile ministeriale n toate statele Uniunii Europene, ministrul este cel responsabil de organizarea i de gestiunea intern a departamentului su ministerial, cu condiia aplicrii reglementrilor generale n domeniul funciei publice i al contabilitii publice. n GERMANIA, spre exemplu, un principiu tradiional specific administraiei germane se regsete consacrat n art.65 alin.2 din Constituie, potrivit cruia, n limitele liniilor directoare ale politicii trasate de Cancelarul Federal, fiecare ministru federal conduce departamentul su n mod independent i sub rspundere proprie. Din punct de vedere al dreptului public, acest principiu, care se aplic de asemenea i ministerelor Landurilor, se difereniaz de cel specific dreptului francez, potrivit cruia, puterea reglementar aparine Primului ministru i nu minitrilor luai individual. n GERMANIA, minitrii sunt asistai de secretari de stat parlamentari, membri ai Parlamentului numii ca adjunci ai minitrilor pentru chestiuni politice, dar fr drept de coordonare la nivelul departamentului ministerial. Conflictele ntre minitri ca i afacerile avnd o importan politic general sunt rezolvate de ctre cabinet. n tradiia german, titlul de secretar de stat fr alt precizare, desemneaz funcionarul aflat n vrful ierarhiei administrative a ministerului din care face parte. Numrul minitrilor federali variaz foarte puin de la un Guvern la altul, deoarece el este fixat prin Regulamentul de ordine interioar al Guvernului, care se modific destul de rar. n AUSTRIA, n cazul n care Constituia federal nu prevede o decizie colegial a Guvernului federal, minitrii sunt cei care se ocup de afacerile administrative federale ca organe monocrate. Pentru a o face este necesar ca ministrul federal s se afle n fruntea unui minister federal, ministrul fr portofoliu dispunnd doar de o putere administrativ, ca membru al Guvernului, n cazul adoptrii deciziilor colegiale, fr a putea ns aciona ca un organ de sine stttor. Ministerele austriece funcioneaz ca organe de asisten ale ministrului, care iau decizii administrative, ele fiind divizate n seciuni i departamente ce pregtesc deciziile ministrului. Constituia federal permite numirea secretarilor de stat care i asist pe minitri, fiind subordonai acestora i deciziilor lor.
38

n FINLANDA, la nivel ministerial, problemele curente sunt soluionate adesea de ctre secretarii sau subsecretarii de stat sau chiar de ctre un director sau un ef de birou. Ministerelor li se subordoneaz un numr important de direcii centrale precum i o serie de alte organe centrale de specialitate sau deconcentrate. Spre exemplu, Ministerului de Interne i se subordoneaz consiliile de prefectur responsabile de afacerile administrative generale, de afacerile n domeniul comunicaiilor, de afacerile judiciare, de poliie ca i de afacerile culturale, sociale i medicale. Aceluiai minister mai i sunt subordonate autoritile cantonale, responsabile de serviciile poliiei, ministerului public, executrii i nregistrrii. Minitrii n GRECIA, se delimiteaz n urmtoarele categorii: cei care se afl n fruntea unui minister, minitrii fr portofoliu (sau, potrivit terminologiei utilizate de lege, minitrii de Stat) aflai sub autoritatea Primului-ministru, dar care pot de asemenea s preia un minister i minitrii delegai care se pot afla sub autoritatea unui alt ministru sau chiar a Primului-ministru. Totodat, n GRECIA, minitrii sunt numii i revocai de Preedintele Republicii, la propunerea Primului-ministru, fiind de regul alei dintre parlamentari dar putnd fi i extraparlamentari. Deoarece Constituia greac nu interzice cumulul funciei de ministru cu mandatul parlamentar, asemeni Constituiei noastre, de regul, minitrii rmn membrii activi ai Parlamentului. ns Constituia greac le interzice orice activitate profesional, n timpul exercitrii acestor funcii. n SPANIA, ministrul ngemneaz dou roluri, unul politic i unul administrativ, el fiind pe de-o parte, membru al Guvernului, iar pe de alt parte, titular al unui departament ministerial. n ce privete rolul politic, trebuie subliniat c, exist minitri, care nu sunt titulari ai unor departamente, numii minitri fr carier, dar al cror statut personal corespunde unui membru al Guvernului. n BELGIA, minitrii sunt colaboratorii direci ai Regelui, n drept i titularii efectivi ai puterii guvernamentale federale, n fapt. Nu trebuie ignorat totodat rolul esenial pe care Primul-ministru l are n cadrul Guvernului, caracterizat prin trei trsturi i anume: funcia de premier este constituionalizat, ea poate s nu figureze printre cele care fac obiectul unei repartiii paritare, modul de desemnare a Primuluiministru putnd contribui la fortificarea autoritii sale. n toate statele Uniunii Europene, fiecare ministru dispune de competen n ce privete organizarea intern a ministerului su. Autonomia ministerial are drept consecin diversitatea organizrii interne a ministerelor. Se poate vorbi de inexistena organigramelor tip. n FRANA, structurile administraiilor centrale se caracterizeaz n prezent, printr-o extrem diversitate a organizrii lor. La aceast varietate a structurilor se adaug o mare diversitate terminologic. ntr-o organizare birocratic clasic, ansamblul structurilor este organizat de o manier piramidal. Birourile (celule administrative de baz) se regrupeaz n subdirecii, acestea n direcii, iar direciile n direcii generale, acestea din urm fiind plasate sub autoritatea unui secretar general.
39

n FRANA, o astfel de structur clasic nu se mai regsete dect n dou ministere, cel al Afacerilor Externe i cel al Aprrii iar n acest al doilea minister, Secretarul general nu dispune de autoritate dect asupra serviciilor civile ale ministerului. Structura clasic mai este ns meninut n GERMANIA i n REGATULUNIT. Astfel, n GERMANIA, fiecare departament ministerial, att de la nivelul Landului ct i de la nivelul Federaiei, are n fruntea sa, un secretar de stat, uneori chiar doi, la nivelul administraiilor mai complexe. Aceast noiune definete n limba german, denumirea unui funcionar direct subordonat ministrului, doar acesta din urm fiind numit pe criterii politice. De asemenea, n REGATUL-UNIT, departamentele ministeriale sunt dirijate de un Secretar permanent (Permanent Secretary), funcionar subordonat n egal msur, ministrului.

5. Articulaia ntre ministru i serviciile ministeriale

n rile n care exist, Secretarul general al ministerului este n general un personaj puternic. Fie el beneficiaz de o stabilitate i de o experien ce i confer o importan considerabil (ca de exemplu, Secretarul permanent din MAREA BRITANIE), fie experiena sa n domeniul administraiei se mpletete cu ncrederea ministrului care l-a ales i l-a numit (situaia secretarilor de stat germani). Secretarul general poate deveni tot att de influent sau poate chiar mai influent dect ministrul, motiv pentru care FRANA celei de-a cincea Republici, i-a eliminat ncetul cu ncetul, ca reprezentnd un simbol al puterii birocratice. Astfel, n FRANA, n prezent, exist bine implantat sistemul cabinetului ministerial, care n frunte cu directorul su, exercit, n special, funciile unui secretar general n raport cu serviciile din minister. Cele dou elemente eseniale care caracterizeaz aa-numita administraie ministerial sunt neutralitatea politic a funcionarilor i distincia ntre funcionarii politici i funcionarii de carier. Structura tip a unui cabinet ministerial francez este urmtoarea: un director de cabinet, ales personal de ministru, dispunnd de ncrederea sa politic i de o delegare de semntur, dirijeaz i anim o echip de consilieri tehnici. Cabinetul mai presupune n egal msur, un ef de cabinet dispunnd de anumite atribuii de secretariat precum organizarea ceremoniilor oficiale sau urmrirea afacerilor din circumscripia ministrului. n alte ri sau chiar la nivelul Comisiei Europene, termenul ef de cabinet corespunde mai mult sau mai puin directorului de cabinet din FRANA. Dreptul funciei publice se apropie n FRANA de sistemul funcionarului politic din GERMANIA. Este vorba despre funcii aflate la discreia Guvernului, care pot fi ocupate n afara regulilor stabilite pentru funcionarii publici de carier, pe calea numirii n Consiliul de Minitri. Totodat, titularii acestor funcii pot fi nlturai oricnd din aceste funcii, fr ca aceasta s fie considerat o sanciune disciplinar.
40

Funciile n cauz sunt cele de: directori ai administraiilor centrale, prefecii, rectori ai Academiilor, ambasadori i directori ai instituiilor publice centrale. n GERMANIA, sistemul funciei publice este unitar, el nu cunoate noiunea de corpuri, aspect care explic de ce un funcionar numit ntr-o asemenea funcie, nu ar putea beneficia dect de posibilitatea pensionrii din oficiu atunci cnd ar nceta s se bucure de ncrederea ministrului su. O promovare nu ar fi posibil deoarece un astfel de funcionar s-ar afla n vrful ealonului iar o numire ntr-o funcie inferioar ar fi contrar dreptului funciei publice. Recrutarea unor persoane din afara sistemului ar fi posibil, dar cei recrutai ar deveni funcionari din momentul recrutrii. n REGATUL-UNIT, tradiia face ca titularii de funcii de conducere, n calitate de servitori ai Coroanei s fie capabili s serveasc Guvernul aflat n exerciiu, cu loialitate i ardoare, indiferent de eticheta politic a ministrului. Chiar dac sub aspect juridic, ei ar putea fi eliberai din funcie oricnd, aflndu-se la discreia Coroanei, deci prin decizie a Cabinetului, n practic acest lucru se ntmpl foarte rar i singura modalitate pentru un ministru de a se debarasa de un Secretar permanent care nu i mai convine, este de a-l promova n exterior.

Capitolul V ADMINISTRAIA CENTRAL SPECIALIZAT I ADMINISTRAIA DE STAT N TERITORIU N RI ALE UNIUNII EUROPENE 1. Structurile administrative specializate
Dificultatea de analiz a acestor structuri administrative se datoreaz n mare parte ntinderii teritoriale extrem de diferite aparinnd statelor Uniunii Europene. Spre exemplu, suprafaa redus a LUXEMBURGULUI permite cu uurin ntocmirea unei liste exhaustive a serviciilor publice care nu sunt nici departamente ministeriale dar nici colectiviti teritoriale. n IRLANDA, potrivit rspunsului acordat unei ntrebri parlamentare, publicat n anul 1991, ar fi vorba de nu mai puin de 134 organisme susinute de Stat din care 104 sunt calificate ca fiind necomerciale. n GERMANIA regsim peste o sut de corporaii, stabilimente sau fundaii de drept public federale i cteva mii de astfel de structuri, la nivelul Landurilor. n FRANA se estimeaz la mai multe mii, stabilimentele publice statale i cele ale colectivitilor locale, dac inem cont, doar ca exemplu, de colegii, licee, universiti i spitale. n sfrit, n ITALIA se estimeaz un numr de aproximativ 40.000 de stabilimente publice din care 10.000 depind de Stat. n ce privete problema categoriilor juridice n care pot fi ncadrate aceste organisme administrative autonome, ea se raporteaz n doctrin la dou concepte: cel
41

al personalitii juridice de drept public i respectiv, cel al statutului de drept public sau de drept privat. Acest aspect conduce, n dreptul continental la delimitarea ntre persoanele juridice de drept privat (asociaii, societi sau fundaii) create de persoane private pe baza legislaiei civile sau comerciale, pe de-o parte i a persoanelor publice, create de Stat sau de alte persoane publice, supuse unui regim juridic specific, distinct de dreptul comun aplicabil asociaiilor i societilor, pe de alt parte. La rndul lor, colectivitile teritoriale dispun i ele de personalitate juridic de drept public. Dac delimitarea sub aspect juridic a fost relativ clar la nceputul anilor 80, trei fenomene au intervenit ulterior pentru a perturba semnificativ nelesul acestor noiuni. Primul l-a constituit intervenionismul economic, care a condus ntr-un anumit numr de ri, ca de exemplu, n FRANA, BELGIA sau ITALIA la stabilirea unei distincii ntre stabilimentele publice cu caracter administrativ i stabilimentele publice cu caracter comercial, criteriile de delimitare nefiind ntotdeauna evidente. Al doilea l-a constituit dezvoltarea organismelor consultative, care fr a dispune ntotdeauna de personalitate juridic se caracterizeaz printr-o anumit autonomie n raport cu serviciile ministeriale. Al treilea fenomen a constat n utilizarea de ctre persoanele juridice de drept public a unor reguli specifice dreptului privat, tocmai pentru a scpa de constrngerile dreptului public, precum: formalismul actelor, dreptul bugetar i contabilitatea public, dreptul funciei publice etc.

2. Serviciile exterioare sau deconcentrate

Crearea administraiilor de Stat moderne n Europa, nainte chiar de a se traduce prin dezvoltarea administraiilor centrale, a avut drept consecin apariia sistemelor de reprezentare a Statului pe ansamblul teritoriului. Cu ct Statul i-a asumat direct o serie de activiti productive sau realizarea unor servicii, cu att mai mult s-au dezvoltat serviciile locale ale acelui Stat. Administraia teritorial de stat desemneaz autoritile deconcentrate ale administraiei statale n unitile administrativ-teritoriale. n rndul acestora intr toate extensiunile teritoriale ale administraiei statale, inclusiv prefectul. Pn i n LUXEMBURG, autoritile administraiei de Stat nu sunt concentrate doar n capital. De altfel, n vorbirea curent, marele public i chiar specialitii au tendina s asimileze centralizarea, concentrrii serviciilor n capital i s se refere la descentralizare n cazul n care aceste servicii i schimb locul, perturbnd astfel semnificaia real celor dou noiuni. FRANA este singura ar n care doctrina, legislaia i practica disting de o manier sistematic ntre fenomenul deconcentrrii i cel al descentralizrii. Astfel, n FRANA, carta deconcentrrii din 1992 a stabilit drept principiu c, serviciile exterioare sunt cele care exercit competenele operaionale ale Statului, n
42

timp ce serviciile centrale nu intervin dect de o manier subsidiar i se concentreaz mai ales pe pregtirea, susinerea i urmrirea aspectelor de politic. n problema circumscripiilor administrative ale Statului de asemenea analiza comparativ este insuficient dezvoltat. S-ar prea c n toate rile exist tendina ca circumscripiile administrative ale Statului s coincid cu limitele geografice ale colectivitilor locale de baz i intermediare. Este vorba de pild despre district (urban sau rural) i comitat n Regatul Unit; district, departament i circumscripie n GERMANIA, n cadrul landurilor (unele landuri dispun numai de circumscripii); departamentul i regiunea n FRANA; provincia n BELGIA; provincia i regiunea n ITALIA etc. Dar exist de asemenea, n statele Uniunii, circumscripii specifice administraiei de Stat. Se regsesc astfel n mai multe ri, circumscripii de administrare general, mai ales n GRECIA, cu departamente i regiuni. n GERMANIA, ntlnim arondismente ntr-un anumit numr de Landuri, unde regsim circumscripii de punere n aplicare a politicilor federale prin intermediul administraiilor de Land. O alt problem este cea care privete nivelul la care se realizeaz de regul, deconcentrarea serviciilor ministeriale. n FRANA este vorba cel mai adesea de departament, n sensul c un mare numr de servicii exterioare sunt structurate n direcii departamentale, instalate n reedina departamentului. Exist ns ri ale Uniunii Europene n care nivelul comunal poate fi mai important sau dimpotriv, cel regional. Prin urmare, nu s-ar putea spune c exist o strict corelare ntre importana unui teritoriu ca ealon al administraiei deconcentrate i importana sa ca ealon al descentralizrii. Problema descentralizrii este mai complex. Este mai indicat nainte de toate s compari serviciile exterioare ale diferitelor State, nainte de a fi tentat s constai care este repartiia la nivel local, ntre Stat i autoritile teritoriale i care este marja de influen a aleilor locali. Aceasta depinde de asemenea i de maniera n care sunt organizate administraiile n serviciul acestor alei locali. n nici un stat al Uniunii Europene, din cele 15 state membre pn la 1 mai 2004, administraiile naionale nu mai sunt concentrate toate n Capital. Se poate ntmpla ca un anumit departament ministerial sau o anumit autoritate a Statului s fie localizat n alt parte. n FRANA, politica de delocalizare lansat n mod spectaculos, cu transferul la Strasburg al colii Naionale de Administraie, n anul 1991, fusese precedat cu mult timp nainte de instalarea instituiilor publice centrale i chiar a unor servicii ministeriale n provincie. Spre pild, Serviciul de stare civil al Ministerului afacerilor externe este stabilit din anii 50 la Nantes. n GERMANIA, majoritatea autoritilor i instituiilor publice federale autonome nu sunt instalate n capital, ci n diferite orae ale rii.
43

n OLANDA, anumite servicii centrale ale statului nu se afl la Haga, ci n alte orae. Putem meniona cu titlu de exemplu, Serviciul de nmatriculare al vehiculelor i cel al taxelor asupra vehiculelor automobile, care se situeaz la 100 km. de Haga. Serviciile exterioare sau deconcentrate ale administraiei sunt acele servicii (birouri, sub-direcii, direcii) integrate n ierarhia administraiei ministeriale, dar repartizate pe ansamblul teritoriului, n funcie, mai ales, de densitatea populaiei etc. Chiar i LUXEMBURGUL a crui dimensiune este comparabil cu cea a unui departament francez, se mparte n trei arondismente care servesc de circumscripii birourilor administrative ale serviciilor generale ale administraiei. GERMANIA nu face excepie de la regul. n baza Legii fundamentale, Landurile i deci administraiile lor, sunt nsrcinate cu punerea n aplicare a legilor federale, chiar dac n general nu se poate vorbi de servicii exterioare ale Federaiei, dect n materie vamal, afaceri externe, transporturi fluviale i autostrzi. Dar un numr considerabil de instituii federale dispun de servicii n cele mai multe puncte ale teritoriului federal, ceea ce corespunde ideii de servicii exterioare. n FRANA se estimeaz c peste jumtate din agenii Statului se afl n funcie n serviciile exterioare ale Statului. n REGATUL-UNIT, peste dou treimi dintre funcionari (civil servants) se afl n administraiile teritoriale (field services).

3. Reprezentantul Guvernului n teritoriu

Autonomia local, mai ales ntr-un stat unitar, nu poate fi conceput dect n anumite limite. Aceste limite sunt inerente, unele avnd o determinare economic obiectiv, iar altele fiind determinate de considerente politice. Autonomia local nu poate fi realizat dect n cadrul principiilor statului de drept, principiul autonomiei locale fiind chiar unul dintre acestea. De aici, legtura organic care trebuie s existe ntre autonomia local i lege, ntre interesele locale i interesele naionale exprimate prin lege. Aa se explic de ce n toate rile democratice, la nivelul unitii administrativ-teritoriale cu gradul cel mai mare de extensie se afl un reprezentant al Statului, mai exact al executivului, cu rolul de a veghea asupra aplicrii legii de ctre autoritile administraiei publice locale, inclusiv ale comunitilor autonome. n cea mai mare parte a rilor Uniunii Europene, exist la ealonul local reprezentani ai Statului, care exercit cel mai adesea funcii de poliie administrativ, de administraie general i de control al actelor autoritilor locale. Spre exemplu, n BELGIA, este vorba de Guvernatorul de provincie; n GERMANIA, este vorba de consilierul de Land; n GRECIA, ITALIA i FRANA ne referim la prefect (i sub-prefect); n SPANIA, vorbim de Guvernatorul civil; n LUXEMBURG, de Comisarul de district; n OLANDA, de Comisarul Reginei; n PORTUGALIA, de Guvernatorul civil de district.
44

n majoritatea acestor ri reprezentantul statului are i rolul de a coordona serviciile exterioare ale diferitelor ministere, n altele acest rol revine unui reprezentant al Ministerului de Interne (de exemplu, n DANEMARCA), n altele unui reprezentant al Guvernului (de exemplu, n GRECIA) iar n altele unui reprezentant al Primului-ministru. Exist diferene de la o ar la alta, att sub aspectul competenei, al mijloacelor de care dispune dar i al prestigiului de care se bucur acesta, dup cum i n FRANA, au existat variaii de-a lungul timpului, n ce privete rolul i puterile prefectului. Astfel, n FRANA, prefectul pn la reforma din anul 1982 nu era doar un reprezentant al Guvernului, ci i o autoritate executiv a consiliului departamental. Dup reforma administrativ din anul 1982, prefectul n FRANA este calificat drept comisar al Republicii, el fiind numit prin decret al Consiliului de Minitri semnat de Preedintele Republicii. n doctrin se apreciaz c, n sistemul francez, prefectul ndeplinete urmtoarele funcii: reprezentant al statului; reprezentant al Guvernului; autoritate de administraie general i eful serviciilor statului din departament. Una din problemele care se ridic n mai multe ri privete rolul acestui reprezentant al Statului n calitate de coordonator al serviciilor diferitelor ministere. Ne putem ntreba dac el este de fapt un reprezentant al Ministerului de Interne, sau dac este mai degrab un reprezentant al Guvernului, n ansamblul su i n special al Primului-ministru. Prima ipotez se aplic n Landurile germane, n LUXEMBURG, n PORTUGALIA, n practic, n ITALIA, iar pn n 1992 i n BELGIA. A doua ipotez este aplicabil n GRECIA, SPANIA, FRANA i OLANDA.

Capitolul VI PRINCIPIILE ORGANIZRII ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE N RI ALE UNIUNII EUROPENE 1. Consideraii introductive
Spre deosebire de administraia public central, competent la nivelul ntregii ri, administraia public local este competent numai n limitele unitii administrativ-teritoriale n care funcioneaz. Organizarea local reflect regimul politic, transpunnd pe plan local, spiritul i instituiile. Astfel, un regim politic liberal va avea drept consecin complementar, recunoaterea sau atribuirea unor liberti colectivitilor locale. Uneori, un regim politic autoritar poate tolera, pn la un anumit grad, libertile locale, dar acestea sunt ntotdeauna riguros limitate i aproape invariabil, regimurile autoritare instituie n materia administraiei locale, o strict subordonare. Independent de caracterul regimului politic, organizarea autoritilor centrale va influena organizarea i funcionarea autoritilor locale.
45

ntre cele dou categorii, administraia public central i cea local exist legturi strnse n statele unitare, dar i delimitri determinate de faptul c la baza organizrii i funcionrii administraiei publice locale se afl principiul autonomiei locale, avnd de cele mai multe ori, o consacrare constituional. Autonomia local este considerat ca fiind una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune administrativ, asigurnd un nalt grad de democraie, colectivitile teritoriale autonome fiind veritabile contraputeri, calitate n care pot s previn abuzul guvernului central. n ce privete principiile contemporane de organizare a administraiei publice locale, se poate susine fr team de a grei c, organizarea administraiei publice locale din ara noastr, potrivit actualei Constituii se bazeaz pe aplicarea principiilor fundamentale dominante n prezent, nu doar n Europa, ci peste tot n lume. n doctrin se analizeaz tradiional, principiul descentralizrii prin raportare la cel al centralizrii, deconcentrarea ca formul intermediar i federalismul. Astfel, dac sub aspectul naturii sau esenei ei, descentralizarea a fost prezentat, de regul, ca un mod de organizare a statului i a administraiei, sub aspect juridic, profilul noiunii de descentralizare a fost conturat n principal de doctrin, legislaiei i jurisprudenei revenindu-le un rol secundar. Iniial, centralizarea i descentralizarea nu erau noiuni juridice, ci ele exprimau tendinele politicii administrative, legate de istorie, de regimul constituional, de cerinele practice. Ca orice tendine, ele comport grade i modaliti.

2. Principiul descentralizrii i federalismul

Prin aplicarea centralizrii i descentralizrii se ncearc rezolvarea celor dou tendine care se manifest n guvernarea oricrei ri i anume: tendina la unitate (centralizatoare) i tendina la diversitate (descentralizatoare). Centralizarea caracterizat prin dependena organelor locale de cele centrale ce stabilesc deciziile aplicabile n teritoriu, presupune o strict subordonare. Cu alte cuvinte, centralizarea concentreaz ansamblul sarcinilor administrative din teritoriul naional la nivelul statului, sarcini a cror ndeplinire i-o asum printr-o administraie ierarhizat i unificat. Centralizarea administrativ fiind privit ca raportul natural al puterii centrale cu cea local, opusul ei este lipsa de raport ceea ce nu ar fi posibil pentru c n realitate exist ntotdeauna raport, o legtur ntre interesul general i cel special. Prin urmare, descentralizarea nu reprezint opusul centralizrii, ci micorarea ei, diminuarea concentrrii puterilor, ea sporind pe msur ce scade centralizarea, amndou fiind fenomene relative n viaa oricrei societi. Problema ce preocup orice naiune este deci, cea a gradului de descentralizare necesar, ce variaz dup ntinderea teritoriului, mrimea populaiei, condiiile economice i politice existente, tradiii etc.
46

Descentralizarea administrativ presupune existena unor persoane publice locale, desemnate de comunitatea teritoriului, cu atribuii proprii, ce intervin direct n gestionarea i administrarea problemelor colectivitii, implicnd autonomia local. Astfel, prin descentralizare se renun la unitatea caracteristic centralizrii, rezervndu-se colectivitilor locale, n primul rnd, sarcina de a-i rezolva problemele i de a-i satisface interesele lor specifice. Dac de-a lungul evoluiei societii, instituia descentralizrii a fost influenat ntotdeauna de evoluia situaiei politice, descentralizarea administrativ nu implic descentralizarea politic; cele dou noiuni au un coninut total diferit. n timp ce centralizarea politic este specific statelor unitare, descentralizarea politic o ntlnim n cazul statelor federale n care puterea legislativ este mprit ntre autoritile federaiei i autoritile statelor membre, descentralizarea politic putnd fi privit ca o descentralizare a funciei legislative. Cu alte cuvinte, descentralizarea administrativ nu trebuie confundat cu descentralizarea politic ce implic federalismul. Alturi de raportul deconcentrare-descentralizare, numeroi specialiti au sesizat confuzia creat adesea ntre descentralizare i federalism, acesta din urm fiind privit ca o opiune constituional major, deseori asociat unor circumstane istorice excepionale. Evoluia procesului descentralizrii presupune noi dimensiuni n cazul unui stat federal. Este interesant sub acest aspect modelul german unde interesul crescnd purtat descentralizrii poate fi interpretat ca o reacie n faa procesului practic ntrerupt de centralizare i de birocratizare. Stat federal descentralizat, GERMANIA se caracterizeaz prin partajul puterii ntre diferitele niveluri ale guvernului, dar contrar altor sisteme federale, unde responsabilitile sunt repartizate n domeniile politicului, federalismul german se remarc printr-un partaj al funciilor legislative, administrative i financiare. Acest lucru a condus la o mai mare capacitate de adaptare a ealoanelor regionale i locale, la cerinele extrem de diversificate ale cetenilor, crend totodat, condiiile unei concurene productive nsoite de o mai bun aptitudine n luarea n considerare a tuturor intereselor. Axat deci, pe necesitile reale ale individului, descentralizarea presupune ca serviciile s fie prestate n reele sociale restrnse, strns legate de cerinele maselor largi de ceteni. n istoria recent a Europei, o form de descentralizare de tip etnic i lingvistic care a dus n final la federalizarea statului o ntlnim n BELGIA. n perioada 19701980, ea a cunoscut o etap intermediar ntre federalism i descentralizare, o semifederalizare, pentru ca ncepnd cu anul 1988 s alunece vertiginos spre federalizare, caracter declarat expres de art.1 al Constituiei belgiene din 17 februarie 1994. ITALIA este ara european a crei Constituie prevede cea mai ampl descentralizare administrativ n serviciile dependente de stat. Aceast descentralizare are ca element esenial regiunile care sunt constituite n organisme
47

autonome avnd puteri proprii i funcii care le sunt proprii, dup principiile stabilite de Constituie. Statele unitare cunosc un grad mai mic sau mai mare de descentralizare administrativ n funcie de raporturile de dependen dintre organele locale i cele centrale. Descentralizarea administrativ reprezint deci sistemul n care autoritile reprezentative alese la nivelul unitilor administrativ-teritoriale au posibilitatea de a supraveghea satisfacerea intereselor lor speciale prin organe alese de cei administrai i cu mijloace financiare proprii. Indiferent ns de statul n care o regsim, descentralizarea se prezint ca un proces relativ complex care poate avea consecine diametral opuse n funcie de contextul politic n care se aplic. Este motivul pentru care, specialitii evideniaz existena unei strnse legturi ntre regimul politic i descentralizare. Totodat, tradiiile istorice ale fiecrei ri au marcat profund descentralizarea. Dintr-o perspectiv global se poate constata c, procesul descentralizrii contribuie la modificarea relaiilor ntre stat i colectivitile teritoriale, n principal, sub aspectul regulilor de funcionare, al clarificrii n repartizarea competenelor precum i al definirii noilor reguli bugetare. n doctrina administrativ au fost identificate n mod tradiional, dou forme ale descentralizrii i anume: descentralizarea teritorial i descentralizarea tehnic sau prin servicii. Descentralizarea teritorial presupune existena unor autoriti alese, la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, autoriti ce dispun de competen material general. Ea prezint att o semnificaie administrativ ct i una politic. Descentralizarea tehnic sau prin servicii presupune existena unor persoane morale de drept public care presteaz anumite servicii publice, distincte de masa serviciilor publice prestate de autoritile statale, fiind generat mai degrab de raiuni de eficien a activitii. n esen, gradul descentralizrii administrative depinde de: numrul serviciilor publice aflate n competena autoritilor publice locale; modul cum sunt organizate autoritile publice locale i raporturile lor cu cele centrale i forma n care se exercit controlul special efectuat de autoritatea central. O problem aflat adesea n atenia specialitilor este cea a raportului dintre democraie i descentralizare. Descentralizarea, privit ca un corolar indispensabil al democraiei corespunde pentru organizarea administrativ cu ceea ce democraia reprezentativ nseamn pentru organizarea constituional. Asociaii naturale de ceteni, colectivitile teritoriale reprezint corpuri intermediare interpuse ntre individ i stat, determinnd reguli adaptate fiecrui cadru geografic i personaliznd autoritatea statal n funcie de problemele locale. Iat de ce, descentralizarea nu reprezint un scop n sine, ci un mijloc care permite apropierea nivelului deciziei de cel care o va suporta sau va beneficia de aceasta. Dac privim democraia ca o exigen a libertii, a justiiei sociale i nu doar ca o formul de organizare instituional, ne putem ntreba, n ce msur descentralizarea
48

contribuie la ntrirea acestei exigene morale. Dac avem n vedere rolul prefectului de agent al statului, simbol mult timp al ierarhiei rigide i distanei sociale, constituind dintr-o anume perspectiv contrariul democraiei, necesitatea repartizrii judicioase a competenelor la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, n vederea lrgirii procesului democratic apare cu att mai evident. Descentralizarea permite realizarea n mai bune condiii a justiiei, dezvolt solidaritatea i simplicitatea; asigur apropierea locului de decizie de teren; ceteanul n prealabil informat, va fi direct implicat n elaborarea deciziei i deci n participarea efectiv la afacerile publice. Elementele descentralizrii sunt: personalitatea juridic, rezolvarea propriilor afaceri, autonomia local.

3. Principiul deconcentrrii
Deconcentrarea constituie o msur intermediar n procesul descentralizrii, fiind privit ca transfer de atribuii de la centru la agenii puterii centrale aflai la conducerea diferitelor organisme locale; ea nseamn mult mai puin dect descentralizarea i presupune recunoaterea unei anumite puteri de decizie, n favoarea agenilor statului repartizai pe ntreg teritoriul rii (prefectul, serviciile exterioare ale ministerelor rspund ideii de deconcentrare). ntre deconcentrare i descentralizare teritorial nu trebuie pus semnul egalitii. Ele au elemente care le aseamn i elemente care le disting fundamental. Ceea ce le unete este faptul c decizia este luat de o autoritate care se afl implantat n teritoriu. Dar n cazul deconcentrrii se vorbete despre o autoritate etatic, supus autoritii ierarhice a puterii centrale, n timp ce n descentralizarea teritorial, deciziile sunt luate de autoriti autonome, responsabile n faa electorilor i supuse nu unei puteri ierarhice, ci doar unui control al autoritii ierarhice. Rezult c ceea ce le deosebete este natura diferit a organului care ia decizia. n cazul deconcentrrii este vorba de un organ de stat iar n cazul descentralizrii este vorba de un organ autonom ales de comunitatea local. Deconcentrarea este ns nsoit de o ntreag gradare n ntinderea acestor atribuii; de la o simpl funcie de informare i control a executrii directivelor elaborate pe plan naional pn la acordarea de atribuii foarte extinse agentului puterii centrale, n aprecierea prioritilor de aciune i a modalitilor convenabile de a urmri satisfacerea intereselor generale. n acest caz, luarea deciziei asupra fondului problemei, rmne la latitudinea autoritii supreme, prin intermediul puterii ierarhice. Astfel privit, deconcentrarea nu antreneaz pentru organele care beneficiaz de ea, nici o autonomie material n exerciiul competenelor lor administrative, motiv pentru care numeroi specialiti consider deconcentrarea ca o tehnic intern a centralizrii.
49

n cazul deconcentrrii, caracteristicile centralizrii administrative se menin, cu excepia faptului c n teritoriu nu mai exist simpli ageni ai centrului, ci autoriti administrative propriu-zise, care dispun de competene proprii. Ele rmn structuri numite i revocabile de centru, subordonate acestuia i rspunztoare n faa lui, servind interesele publice unice ale statului, dar dobndesc putere de decizie proprie, cel puin pentru unele dintre chestiunile de interes local, cele importante rmnnd rezervate centrului. Partajul ntre atribuiile dobndite de autoritile administrative deconcentrate i cele rezervate centrului reflect gradul de deconcentrare administrativ. Deconcentrarea poate fi vertical (sporindu-se competenele serviciilor exterioare ale administraiei ministeriale) sau pe orizontal (sporindu-se competenele conductorului serviciilor deconcentrate dintr-o circumscripie administrativ, cum ar fi, prefectul). Deconcentrarea apare n general ca o cale intermediar i premergtoare pentru descentralizare, fr a se confunda cu aceasta. La nivelul principiilor, deconcentrarea permite acordarea unei mai mari coerene aciunii statului pe plan local, o mai bun echilibrare a puterii reprezentanilor locali i satisfacerea mai bun a necesitilor cetenilor. n FRANA, spre exemplu, cu peste 20 de ani n urm a fost creat Comitetul Interministerial al Administraiei Teritoriale cu rolul de a veghea la realizarea efectiv a deconcentrrii administrative i a propune toate msurile de natur a o favoriza. n MAREA BRITANIE nu exist o autoritate guvernamental distinct care s reprezinte Statul n unitile administrativ-teritoriale, cum ar fi prefectul n FRANA. Exist ns cte un secretar de stat, responsabil cu relaiile dintre Stat i autoritile locale, pentru SCOIA, ARA GALILOR i IRLANDA DE NORD.

4. Principiul autonomiei locale

Autonomia local reprezint dreptul recunoscut unitilor administrativ-teritoriale de a-i satisface interesele proprii dup cum consider oportun, cu respectarea legalitii, dar fr intervenia puterii centrale. Autonomia local constituie principiul fundamental al organizrii administrativ-teritoriale a unui stat. n ce privete modul de reglementare a autonomiei locale n constituiile principalelor state ale Uniunii, n doctrin s-a realizat o delimitare ntre statele care au constituii adoptate nainte de anii 1960 (ca de ex., GERMANIA, IRLANDA, DANEMARCA etc.) i cele care au adoptat constituii ulterior acestei perioade (ca de ex., SPANIA, GRECIA, PORTUGALIA etc.). Astfel, dac constituiile statelor din prima grup nu utilizeaz expres termenul de autonomie local, n schimb, constituiile statelor din a doua grupare au consacrat expres aceast terminologie. O a treia categorie o formeaz statele care nu utilizeaz o atare terminologie, dar care dispun de o legislaie intern ce conine conceptul de autonomie local.
50

Constituia ITALIEI creeaz un stat regional, favoriznd autonomia local, pe baza principiului descentralizrii, reglementat detaliat. n SPANIA exist dou regimuri juridice aplicabile, distingndu-se ntre autonomia comunal, guvernat i administrat de consilii municipale i comunitile autonome. Art.143 pct.1 din Constituia SPANIEI recunoate provinciilor limitrofe cu trsturi istorice, culturale i economice comune, teritoriilor insulare i provinciilor cu entitate regional istoric, posibilitatea de a se autoguverna, prin constituirea n comuniti autonome. Constituia PORTUGALIEI afirm c organizarea democratic a statului include colectivitile locale, care sunt autonome, cuprinznd reglementri ample privind autonomia local. Dei autonomia regiunilor vizeaz participarea cetenilor la viaa democratic a acestora i la promovarea propriilor interese economice i sociale, ea este limitat prin dispoziia din Constituie potrivit creia Autonomia politic i administrativ regional nu poate atenta la suveranitatea statului. Ea se exercit n cadrul conferit de Constituie. Constituia FRANEI garanteaz i dezvolt i ea autonomia colectivitilor locale, vorbind de libera lor administrare. n FRANA, libera administrare a colectivitilor teritoriale locale i statutul acestora sunt materii nscrise n Constituie (art.34 i art.72), materii n care legea stabilete principiile fundamentale. Termenul utilizat de Constituie pentru a desemna autonomia local este libera administrare. Doctrina subliniaz c, dac descentralizarea administrativ privete numai raporturile statului cu colectivitile teritoriale locale, libera administrare are n vedere i raporturile ntre colectivitile teritoriale locale ntre ele. Constituia GERMANIEI, o constituie a unui stat federal, reglementeaz n special, raporturile dintre federaie i landuri, autonomia local relevnd pe acestea din urm. i Constituia BELGIEI, cu sistemul federal extrem de complicat pe care l creeaz, instituie patru regiuni lingvistice i trei comuniti, trei regiuni, provincii i comune. Se mbin aici federalismul i autonomia local, ntr-un mod complex, cu un partaj constituional laborios de competene ntre structuri. La rndul su, sistemul anglo-saxon al autonomiei locale, cunoscut sub numele de self-governement are drept trsturi: absena centralizrii, inexistena unei autoriti regionale de control direct, lipsa unei autoriti de tutel administrativ (prefectul), alegerea autoritilor locale prin vot direct sau indirect. Constituia IRLANDEI nu menioneaz autonomia local, problema fiind de domeniul legii. i REGATUL-UNIT, fr o constituie scris, las local governement pe seama legii. Fiecare dintre cele patru pri care l compun (ANGLIA, ARA GALILOR, SCOIA i IRLANDA DE NORD) are o organizare local proprie. Din punctul de vedere al tehnicii juridice utilizate de legiuitorul constituant n consacrarea autonomiei locale, se distinge ntre dou sisteme, unul ce const n enunarea termenului i altul coninnd elementele definitorii ale autonomiei locale.
51

n concluzie, se apreciaz c, fiecare constituie nglobeaz o form particular de reglementare a autonomiei locale ce ine de condiiile istorice ale formrii statului respectiv, de structura acestuia i de forma de guvernmnt, de coloratura etnic a populaiei i de tradiiile i aspiraiile cetenilor respectivi. n ce privete, autonomia financiar, componenta esenial a autonomiei locale, aceasta este reglementat expres n legislaia special a unor state, n timp ce, n legislaia altor state europene nu se fac referiri la acest principiu. Autonomia local constituie un drept, iar descentralizarea administrativ reprezint un sistem ce o presupune. Ea nu trebuie neleas ns, n sensul unei liberti totale, cu eliminarea oricrei intervenii a statului atunci cnd aceasta se dovedete necesar. Autonomia ce caracterizeaz descentralizarea nu este un dat uniform, ci un concept global acoperind o realitate diversificat. Prin urmare, descentralizarea administrativ nu poate fi conceput n statele unitare, fr existena unui control statal, cunoscut n doctrin sub denumirea de tutel administrativ. Tutela administrativ constituie n esen, dreptul autoritilor centrale de a controla activitatea autoritilor locale, nvestite cu personalitate juridic. ntr-o formulare mai general, tutela administrativ reprezint totalitatea mijloacelor prin intermediul crora organele centrale supravegheaz respectarea legalitii de ctre organele din teritoriu. Indiferent c utilizm sau nu denumirea de tutel administrativ (suprimat de exemplu, n FRANA, nc din 1982) important este faptul c, aceasta se exercit n exclusivitate, doar n cazurile expres prevzute de lege.

Capitolul VII ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL N RI ALE UNIUNII EUROPENE 1. Consideraii introductive
Organizarea administrativ este o realitate complex, ansamblul subiectelor de drept public: statul, colectivitile teritoriale locale i stabilimentele publice. Cu referire doar la subiectele de drept public politico-teritoriale, deci la colectivitile teritoriale vorbim de organizare administrativ-teritorial. Organizarea administrativ-teritorial reprezint delimitarea administrativ a teritoriului de stat n uniti administrativ-teritoriale. n studiile comparative cu privire la instituiile locale n Europa a fost remarcat dificultatea de a se ajunge la o clasificare satisfctoare a autoritilor (colectiviti, entiti etc.) crora diferitele sisteme europene le recunosc o existen juridic autonom. Incertitudinilor de natur terminologic li se adaug faptul c, analiza structurilor locale nu poate face abstracie de forma de Stat.
52

Indiferent de ara unde le regsim, colectivitile locale se caracterizeaz prin urmtoarele elemente: existena unui teritoriu; recunoaterea unui anumit grad de autonomie chiar prin dispoziiile constituionale, justificat prin existena intereselor locale; principiul alegerii organelor locale prin sufragiu universal; un anumit grad de protecie juridic, sub aspect legislativ. Caracterul legislativ privete att limitele acestor colectiviti ct i regulile de compunere i modalitile de desemnare a autoritilor, competenele acestora precum i diferitele mijloace de a le exersa (mai ales de natur financiar) dar i modalitile de control la care activitatea acestora poate fi supus. Structurile locale n Europa, mai puin expuse unor analize comparative n raport cu autoritile centrale, i-au pstrat vreme ndelungat particularitile. n toate rile Uniunii Europene, nfiinarea autoritilor locale a precedat-o pe cea statal. Att n FRANA ct i n ara noastr, organizarea de baz, comuna, cu autonomia ei, este anterioar statului, ea fiind plasat la intersecia dintre stat i societatea civil. Autonomia autoritilor locale este condiionat de cadrul legal n care acestea evolueaz, adic de competenele i resursele de care dispun precum i de mecanismele de control la care sunt supuse. Cu excepia IRLANDEI i REGATULUI-UNIT, rile Uniunii Europene au suferit influena FRANEI, n ceea ce privete administraia local. Trei elemente eseniale din sistemul autoritilor locale instituit nc de la Revoluia francez au fost reluate cu diferite variaii n majoritatea statelor continentale: un decupaj teritorial, bazat n teorie pe criterii obiective; crearea unei corespondene ntre circumscripiile administraiei de stat i cele ale autoritilor locale i a unui numr de cel puin dou nivele de administraie (cu excepia FINLANDEI, AUSTRIEI, LUXEMBURGULUI i PORTUGALIEI); prezena unui reprezentant al Guvernului, la nivel intermediar, nsrcinat s controleze activitatea autoritilor situate la cele dou nivele. Fiecare din aceste elemente a evoluat n mod diferit de la o ar la alta. Astfel, prin sistem politico-administrativ local nelegem n prezent, ansamblul autoritilor i instituiilor aparinnd colectivitilor constituite la nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale ale statelor, care desfoar activiti de administraie public, relaiile dintre ele, precum i relaiile dintre acestea i autoritile statale. Administraia local se compune din: administraia de nivel intermediar i administraia de baz. La nivel european, comparativ, regsim state n care nu exist nivel intermediar, ci numai nivelul de baz i cel naional. O a doua categorie de state este format din state cu un singur nivel intermediar, deci cu trei niveluri de administraie de baz, intermediar i naional denumit convenional sistemul departamental. n sfrit, o a treia categorie de state include state cu dou niveluri de administraie intermediar, deci cu patru niveluri totale sistemul regional. Denumirile de sistem departamental
53

i sistem regional sunt pur convenionale i sunt inspirate din organizarea administrativ-teritorial a FRANEI, unde departamentul este prima verig intermediar, iar regiunea a doua. Clasificarea are n vedere doar statele unitare, n cazul statelor federale, organizarea teritorial nefiind exclusiv administrativ, ci i politic. De regul, exceptnd statele foarte mici, unde un nivel intermediar ar fi greu sau chiar imposibil de conceput, datorit inutilitii sale, statele cunosc nivelul intermediar de administraie, atandu-se fie modelului departamental, fie celui regional. La ora actual, sistemul regional, sub forme extrem de diferite ns, s-a impus n spaiul regional european, ca un adevrat model de administraie, avnd, pe lng nivelul intermediar inferior, mai apropiat de cel de baz, un nivel intermediar superior, de dimensiuni mari, cu o populaie i pondere economic nsemnate, care preia o parte din atribuiile statului. Politica de regionalizare a cunoscut n deceniul 71-80 o faz decisiv n ITALIA, BELGIA, SPANIA, urmat n deceniul urmtor de FRANA. O analiz comparativ la nivel european demonstreaz c tendina quasi-general este spre sporirea dimensiunilor i, prin aceasta a forei colectivitilor teritoriale locale, n absena acestei evoluii, autonomia local rmnnd propagandistic. n Europa Occidental, politica de descentralizare s-a manifestat cu pregnan, ncepnd cu anii 60-70, urmrind raionalizarea descentralizrii, cu dou obiective fundamentale: reorganizarea administrativ i repartizarea competenelor. Reformele hrii administrative au vizat dou mari direcii: reorganizarea colectivitilor teritoriale locale de baz, prin reducerea numrului acestora i sporirea dimensiunilor lor i regionalizarea. n paralel, s-a urmrit s nu se multiplice numrul ealoanelor inferioare. Statele europene unitare cunosc fie un sistem cu un singur nivel de administraie local (LUXEMBURG, FINLANDA i PORTUGALIA), fie un sistem cu dou niveluri de administraie local (GRECIA, DANEMARCA, IRLANDA, OLANDA, REGATUL UNIT, SUEDIA), fie un sistem cu trei niveluri de administraie local (FRANA, ITALIA, SPANIA). 2. Administraia public local de baz Prin autoritate de baz se nelege autoritatea local situat cel mai aproape de cetean, dispunnd de propriile sale structuri ale democraiei i de autonomie, i deci de competene suficiente pentru ca aceast autonomie s aib un obiect real asupra cruia s se exercite. n esen, administraia de baz este administraia local situat cel mai aproape de ceteni, organizat n diviziunile administrativ-teritoriale de baz. Att numrul ct i talia (din punct de vedere al populaiei) circumscripiilor autoritilor de baz sunt extrem de variabile de la o ar la alta a Uniunii Europene.
54

Regimul de organizare i funcionare al autoritilor de baz este departe de a fi uniform n fiecare din statele occidentale. Ct privete colectivitile teritoriale locale de baz, creterea autonomiei a trecut, n aproape toate statele vest-europene (n special, n SUEDIA, DANEMARCA, BELGIA, AUSTRIA, GERMANIA), printr-un proces de instaurare a unor colectiviti teritoriale locale de baz de talie universal, procedeele de eliminare a micilor comune fiind mai mult sau mai puin autoritare. Spre ex., reducerea numrului colectivitilor teritoriale locale de baz a evoluat astfel: n BELGIA, de la 2.700 la 600; n GERMANIA, de la 24.000 la 8.500, n REGATUL-UNIT (pentru ANGLIA i ARA GALILOR) de la 1.400 la 420. Influena francez caracterizat prin faptul c, toate autoritile de acelai nivel au pstrat acelai regim se face simit n ri precum: BELGIA, DANEMARCA, ITALIA, LUXEMBURG i OLANDA. La nivel regional, MAREA BRITANIE este organizat, potrivit tradiiilor istorice n patru mari regiuni: ANGLIA, ARA GALILOR, SCOIA i IRLANDA DE NORD. Caracteristic pentru MAREA BRITANIE este faptul c, reglementrile privind colectivitile teritoriale locale difer de la regiune la regiune. De asemenea, prezint diferene i organizarea administrativ-teritorial a acestor regiuni. Alte ri europene au regimuri variabile ale autoritilor locale de baz, dar aceast varietate se rezum uneori doar la diferenierea dintre cele dou tipuri de autoriti dispunnd fiecare de un regim uniform. n GERMANIA, varietatea este mai puternic, datorit organizrii federale, n Landuri. Variaiile regimului aplicabil comunelor se rezum la organizarea instituional. n GRECIA, colectivitatea de baz este fie comuna, corespunztoare satelor cu mai puin de 10.000 de locuitori, fie municipalitatea, pentru oraele cu peste 10.000 de locuitori sau pentru reedinele de departament, care n anumite cazuri, pot fi divizate n arondismente. n SPANIA, legislaia distinge ntre comunele rurale i comunele urbane, fr ca aceast delimitare s atrag diferene considerabile de regim, n timp ce, n PORTUGALIA, legislaia distinge ntre municipalitile rurale i municipalitile urbane, care au totui un regim de baz comun. n IRLANDA, colectivitatea de baz este fie burgul (borough) fie districtul urban (urban district), fie oraul (town). n MAREA BRITANIE, diversitatea este cea mai mare; n 1990, colectivitatea de baz era aproape peste tot, districtul, dar sub un acelai termen se regsesc diverse posibiliti ce difer n principal prin repartizarea competenelor. Ca structuri administrative reprezentative pentru autonomia local din MAREA BRITANIE se regsesc n prezent, comunele (parohiile), districtele urbane sau rurale, burgurile, comitatele-burguri, rezervndu-se un statut special capitalei.
55

n REGATUL-UNIT, reformele succesive de-a lungul secolului trecut au condus la situaia ca populaia s nu fie dect puin ataat structurilor locale, percepute mai degrab, sub forma unor concentrri de servicii publice dect ca elemente ale democraiei locale. Dimpotriv, n alte ri, consacrarea autonomiei locale prin Constituie, dar mai ales ataamentul populaiei i aleilor naionali fa de autoritile de baz, garanteaz meninerea competenelor acestora, doar numrul lor i ntinderea teritorial fiind lsate la fantezia legiuitorului. Dintr-o perspectiv comparatist vom reine c, n toate statele Uniunii Europene, legea este cea care determin regimul juridic aplicabil autoritilor locale. Dar trebuie inut cont de doi factori suplimentari care sunt variabili i anume: limitele constituionale, pe de-o parte i libertatea de a se auto-organiza lsat autoritilor locale, pe de alt parte. Spre exemplu, n GERMANIA, competena legislativ aparine Landurilor, care dispun fiecare de propria lege comunal sau cu privire la administraia local. Legea fundamental federal garanteaz dreptul la auto-administrare comunal susinut printr-o jurispruden clar a Tribunalului constituional federal i printr-un anumit numr de legi cadru federale, aspect care fr a permite uniformizarea regimului aplicabil, asigur o anumit omogenitate dreptului colectivitilor locale n GERMANIA. Studiul competenelor autoritilor locale este indispensabil n scopul de a afla: la ce servesc aceste autoriti locale ?; cum funcioneaz ele ?; care este locul lor n sistemul administraiei statului considerat ca un ansamblu ? Dou mari principii de atribuire a competenelor locale pot fi identificate, aparent contradictorii: pe de-o parte, descentralizarea, n sensul propriu al termenului iar pe de alt parte, subsidiaritatea. n cazul descentralizrii, competenele globale se afl n vrf i doar cele ncredinate ealonului inferior vor fi asumate de acesta. n cazul subsidiaritii, competenele se exercit la baz, cu excepia celor care sunt reinute la nivel superior. O prim problem care intereseaz pentru studiul competenelor privete gradul de libertate de decizie lsat autoritilor locale. n FRANA, atribuiile transferate colectivitilor teritoriale locale sunt de regul, obligatorii, au o natur administrativ i sunt stabilite prin lege. Potrivit formulei tradiionale, consiliul municipal rezolv afacerile comunei, n urma deliberrilor. n GERMANIA, doctrina i n egal msur, practicienii, insist cel mai mult pe principiul potrivit cruia, comunele pot i trebuie s fie competente pentru toate problemele care nu sunt dect de interes local. n BELGIA, autoritile comunale sunt competente pentru toate problemele de interes comunal; n DANEMARCA, pentru toate sarcinile ce pot fi ndeplinite pe o baz pur local; n GRECIA, pentru afacerile locale, cu condiia respectrii
56

Constituiei i a legilor; n SPANIA, pentru afacerile locale cu privire la tot ceea ce nu este rezervat statului (sau comunitilor autonome). n IRLANDA, autoritile locale pot s ia msuri sau s ntreprind activiti conform legii dac acest lucru este considerat profitabil intereselor locuitorilor. n ITALIA, comunele dispun de o competen general pentru toate afacerile de interes local care nu intr n competena unei autoriti superioare. n OLANDA, ele dispun de o competen general de interes local, iar n PORTUGALIA, municipalitile dispun de competene generale pentru a promova interesele i bunstarea populaiei. n definitiv, ceea ce este determinant, nu este principiul, subsidiaritate sau descentralizare, ci maniera mai mult sau mai puin detaliat n care exercitarea competenelor este reglementat. O a doua problem, evocat adesea, este aceea de a ti dac autoritile locale i exercit competenele n nume propriu sau n numele statului. n cea mai mare parte a cazurilor, contribuia autoritilor locale la punerea n aplicare a legilor reprezint exercitarea de ctre autoritatea local a unei competene a Statului. Doctrina i practica din OLANDA au dezvoltat n acest sens, conceptul de coadministrare care implic o obligaie cel puin de natur moral, a administraiei de Stat de a ncerca s coopereze cu autoritile locale prin intermediul asociaiilor acestora din urm. Un al treilea aspect este cel al competenelor obligatorii i cel al competenelor facultative. n anumite sisteme legislative, distincia este foarte clar stabilit (n GERMANIA, n FRANA, n REGATUL-UNIT), dar consecinele pot fi variabile n funcie de mecanismele stabilite pentru respectarea acestei obligaii. Spre exemplu, n BELGIA, principalele atribuii comunale privesc poliia local, nvmntul preuniversitar, circulaia comunal i ntreinerea canalizrii precum i dezvoltarea economic. Trebuie remarcat c, importana activitii autoritilor locale ntr-un anumit domeniu este variabil n funcie de importana i compunerea populaiei care depinde de ele. Autonomia autoritilor locale se bazeaz mai ales pe mijloacele financiare de care dispun acestea. Fr a intra n detalii, putem reine c, este extrem de dificil, n starea actual de studii comparative de a aprecia gradul de libertate pe care l deine fiecare dintre colectiviti pentru a angaja cheltuieli i mai ales pentru a-i procura resurse. Unele indicaii sumare cu privire la resursele umane mai pot fi relevante. Dou aspecte ar trebui luate n consideraie: efectivele, care depind n esen de capacitatea financiar a comunelor i existena sau nu a unei liberti statutare. n ce privete efectivele, proporia agenilor locali n raport cu cea a agenilor Statului este cea mai interesant.
57

ntr-un prim grup de state (DANEMARCA, REGATUL-UNIT), agenii autoritilor locale sunt de departe mai numeroi dect cei ai Statului. ntr-un al doilea grup de state (GERMANIA, FRANA, OLANDA etc.), ei reprezint mai mult de o treime din ansamblul agenilor publici. Un al treilea grup reunete rile cele mai puin bogate ale Uniunii (SPANIA, PORTUGALIA, GRECIA, IRLANDA), cu variaii semnificative ale procentelor. n problema statutelor aplicabile acestora distingem tot ntre trei categorii de state. n BELGIA, SPANIA, FRANA, IRLANDA, LUXEMBURG, OLANDA i PORTUGALIA, autoritile locale se supun, cu privire la recrutarea i gestiunea resurselor umane unor constrngeri statutare, de principiu, care pot fi mai mult sau mai puin apropiate de statutul funcionarilor n sens strict. n REGATUL-UNIT, dreptul muncii este cel care guverneaz activitatea agenilor locali. n GERMANIA, n DANEMARCA, n GRECIA i n ITALIA, exist o anumit libertate de alegere ntre aplicarea regulilor dreptului public, unui statut al funcionarilor publici, pe de-o parte i aplicarea regulilor dreptului muncii, pe de alt parte. Studiul comparativ al autoritilor locale este mai uor de realizat dect cel al competenelor i mijloacelor. Delimitarea ntre o adunare reprezentativ a colectivitii i o autoritate executiv se ntlnete peste tot. Organele deliberative au competena de a se pronuna n principalele probleme de interes local iar actele administrative adoptate de acestea sunt de principiu, aduse la ndeplinire de organele executive.

3. Autoriti deliberative ale administraiei locale de baz

Adunarea reprezentativ este instituia care prezint cele mai multe trsturi permanente: n toate rile Uniunii Europene, ea este aleas prin sufragiu universal, direct (cel puin n ce privete marea parte a membrilor si); durata mandatului este variabil dar nu n mod semnificativ; ea poate fi dizolvat de ctre Stat n cazul incapacitii de funcionare, dar acest lucru se ntmpl foarte rar n practic. Marea diferen const n faptul c, n cea mai mare parte a statelor, preedintele adunrii reprezentative este ales chiar de ctre Adunare, n timp ce n unele ri, el este numit de ctre Stat. n DANEMARCA, consiliul comunal este ales pentru 4 ani pe baza reprezentrii proporionale. El alege un primar care i prezideaz edinele. O comisie a finanelor precum i alte comisii de specialitate trebuie nfiinate pentru a decide n numele consiliului. Regulamentul de ordine interioar este aprobat de ministrul de interne. n GERMANIA, instituiile comunale variaz de la un Land la altul. Vom regsi peste tot ns, un consiliu municipal ales pe baza reprezentrii proporionale, pentru 5 sau 6 ani, compus din 5 pn la 80 de membri, n funcie de populaie i un primar (doar n anumite Landuri) care i prezideaz edinele.
58

n GRECIA, consiliul este ales pentru 4 ani, prin scrutin majoritar de list, fiind compus din 11 pn la 41 membri pentru municipaliti i 7 pn la 11 membri pentru comune; primarul municipalitii sau preedintele comunei este ales de consiliul pe care l prezideaz. n SPANIA, consiliul este ales pentru 4 ani, prin reprezentare proporional, fiind format din 5 pn la 25 de consilieri plus nc unu pentru fiecare sut de mii de locuitori n plus. Primarul care prezideaz consiliul municipal poate fi ales direct de ctre populaie sau de ctre consilierii municipali dintre membrii lor. n FRANA, la nivelul comunei funcioneaz dou autoriti: consiliul municipal i primarul. Consiliul municipal este ales pentru 6 ani, prin scrutin de list mixt pentru comunele de peste 3500 de locuitori, prin scrutin plurinominal pentru cele mai puin numeroase. El este compus din 9 pn la 69 de membri, n funcie de populaie i-i alege din rndurile sale, primarul care l va prezida. n IRLANDA, fiecare colectivitate local i alege un consiliu pentru un mandat de 5 ani. Acesta alege dintre membrii si, un primar i un vice-preedinte nsrcinai cu prezidarea edinelor consiliului. n ITALIA, consiliul comunal este ales pentru un mandat de 5 ani, fiind compus din 15 pn la 80 de consilieri, n raport cu mrimea populaiei. n BELGIA, LUXEMBURG i OLANDA, adunarea nu i desemneaz ea nsi Preedintele. n BELGIA, bourgmestre este numit de ctre Coroan, dintre membrii Consiliului, n LUXEMBURG, este numit de Marele Duce, i n OLANDA, este numit de ctre Guvern. Potrivit dreptului britanic, colectivitile teritoriale locale sunt dotate cu un statut legal, drepturile i obligaiile lor fiind exercitate, respectiv ndeplinite de un consiliu format din membri alei. Numrul consilierilor difer de la o colectivitate la alta i este determinat, n principiu, de mrimea populaiei. Consilierii sunt alei prin vot direct, de regul, pentru un mandat de 4 ani. 4. Autoriti executive ale administraiei locale de baz Formulele de desemnare i de compunere a autoritilor executive sunt mult mai variate. O prim delimitare exist ntre executivul colegial i executivul personalizat. O a doua delimitare permite s se disting ntre executivul desemnat n ntregime de adunarea local i cel numit, cel puin parial, de ctre Guvern. n FRANA, se pstreaz tradiia alegerii primarului de ctre consiliul municipal, pentru durata mandatului acestuia. n general, este vorba despre cel aflat primul pe lista ctigtoare n alegeri, aspect ce confer alegerii sale, caracterul unei alegeri indirecte. El reprezint n egal msur, Statul n comun. n aceast calitate, el este ofier de stare civil i responsabil cu ordinea public. El are i atribuii proprii n calitate de autoritate executiv a comunei, cum este cazul eliberrii autorizaiilor de construire i meninerii ordinii publice. Adjuncii primarului sunt n egal msur alei, dar primarul este liber s decid cu privire la atribuiile pe care dorete s le
59

delege acestora, putnd oricnd s le retrag. Primarul este eful administraiei comunale. n GERMANIA, formula executivului variaz de la Land la Land, dar peste tot, autoritatea executiv este responsabil de gestiunea cotidian i trebuie s conteste deciziile consiliului pe care le apreciaz ca fiind ilegale. n REGATUL-UNIT, autoritile locale sunt libere n mod tradiional s organizeze executivul i administraia cum doresc, de aici i semnificaia real a sintagmei guvernmnt local. Soluia cea mai curent utilizat este cea a comisiilor executive specializate, compuse n proporie de dou treimi din membrii ai consiliului i o treime din persoane cooptate datorit experienei sau cunotinelor de specialitate de care dispun. Cu alte cuvinte, n cadrul administraiei locale britanice nu exist un echivalent al primarului din FRANA. Titlul mayor utilizat n ANGLIA i n ARA GALILOR desemneaz consilierul ales pentru a prezida edinele consiliului i pentru a reprezenta consiliul n diferite ocazii. Influena major n cadrul consiliului aparine unui lider i preedinilor principalelor comisii. eful executivului local este un funcionar public retribuit, cunoscut sub numele de chief executive, ajutat de echipa administrativ a efilor de servicii, ale cror atribuii, rspund n linii mari, competenei comisiilor. 5. Administraia public local intermediar Administraia public local intermediar este administraia local organizat la nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale intermediare, situate ntre cele de baz i stat. Administraia public local intermediar se distinge prin faptul c, fiind situat ntre alte dou nivele de administraie, trebuie s respecte att competena unui nivel superior ct i competena unui nivel inferior. Dac una din problemele cele mai frecvent dezbtute n FRANA ca i n alte state ale Uniunii Europene se refer la dimensiunile optime ale colectivitilor teritoriale, o alta privete numrul optim de niveluri ale administraiei. n cea mai mare parte a statelor Uniunii Europene regsim o categorie de autoriti locale intermediare ntre nivelul de baz i nivelul naional sau regional, n timp ce spre exemplu, n LUXEMBURG, nu exist nici o autoritate intermediar ntre comune sau municipaliti i Stat, pentru considerente evidente, legate de ntinderea teritoriului. n FRANA, regimul celor o sut de departamente este n mare msur uniform, cu excepia unor variaii minore pentru cele dou departamente corsicane i cele patru departamente de peste mri. Trebuie remarcat ns c, Parisul reprezint n acelai timp, o comun i un departament, cu instituii unice. La rndul lor, Guadelupa, Guyana, Martinica i Reunion constituie n acelai timp, un departament i o regiune i dispun fiecare de dou adunri reprezentative i dou autoriti executive pentru acelai teritoriu i aceeai populaie. n plus, trebuie adugat c, cele dou colectiviti
60

teritoriale de peste mri, Mayotte i Saint-Pierre-et-Miquelon ca i teritoriul de peste mri, Wallis et Furtuna pot fi considerate colectiviti locale intermediare asemntoare n parte, departamentelor. Regiunea reprezint colectivitatea teritorial local situat la al doilea nivel intermediar. n FRANA sunt 21 de regiuni cu un statut unic, la care se adaug Corsica, dispunnd de un statut special de autonomie. n SPANIA, cele cincizeci de provincii instituite printr-un decret nc din 1833, constituie fiecare n acelai timp, o circumscripie administrativ a Statului i o colectivitate local, avnd n principiu, un regim uniform, dar evoluia lor fiind direct determinat de acordurile comunitilor autonome cu Statul. n ITALIA, provinciile au pierdut din ce n ce mai multe atribuii n profitul comunelor i regiunilor, dar au trebuit meninute att ca circumscripii administrative ale Statului ct i ca autoriti nsrcinate s asigure legtura ntre regiune i comune i coordonarea celor din urm. Regimul lor este n mare parte uniform dar pot aprea unele variaii de la o regiune la alta. O lege din 1990 a instituit un numr de 9 orae metropolitane. n unele state ale Uniunii Europene, colectivitile locale intermediare dispun de competene i de mijloace mai puin importante dect colectivitile de baz. Este cazul BELGIEI, SPANIEI i ITALIEI, ri n care tendina de a scdea semnificaia provinciilor este strns legat de transformrile produse la nivelul structurii Statului. n DANEMARCA i OLANDA, autoritile intermediare (districtul i provincia) dispun n teorie de aceeai competen general ca i autoritile de baz. n ce privete FRANA, tendina contemporan este dimpotriv aceea de a spori rolul departamentului (n raport cu comuna dar i comparativ cu regiunea) datorit faptului c cele mai importante transferuri de competen se realizeaz de la Stat ctre departamente dar i datorit atraciei pe care o exercit asupra clasei politice noua funcie de Preedinte al consiliului general. Autoritatea deliberativ a regiunii n FRANA este Consiliul regional, compus din consilieri alei prin sufragiu universal direct, pe departamente, pentru un mandat de 5 ani i lucrnd n edine publice. Consilierii regionali aleg, dintre ei, pe Preedintele Consiliului care reprezint autoritatea executiv. Consiliul regional are o Comisie permanent, format din Preedintele Consiliului, un anumit numr de vicepreedini i ali membri, stabilii de Consiliu, Comisie ce exercit atribuii delegate de Consiliu. Autoritatea deliberativ a departamentului n FRANA este Consiliul general ales prin vot direct, n cadrul unor circumscripii electorale denumite cantoane, pentru un mandat de 6 ani, jumtate din numrul consilierilor rennoindu-se la fiecare 3 ani. Consiliul general lucreaz n edine publice. Executivul colectivitii departamentale este Preedintele Consiliului general, ales dintre membrii Consiliului la fiecare rennoire a acestuia. Exist i un organ colegial format din Preedintele Consiliului general, un anumit numr de vicepreedini i ali membri desemnai de Consiliul general.
61

n IRLANDA i n REGATUL-UNIT se poate spune c autoritatea intermediar este cea care conteaz n marea parte a cazurilor, n raport cu autoritile de baz. n ce privete organizarea sub aspect instituional a autoritilor locale intermediare, aceasta se aseamn cu cea a autoritilor locale de baz din aceeai ar. ANGLIA nu are statut de comunitate regional i nici nu dispune de un nivel regional de administraie. Ageniile regionale de dezvoltare, aprute dup 1997, nu au autoriti deliberative. Ele constituie totui, un prim pas spre o organizare administrativ de tip regional. Administraia intermediar este exercitat de comitate. ARA GALILOR, SCOIA i IRLANDA DE NORD au statut de comuniti regionale. Fiecare dintre ele dispune de o adunare deliberativ aleas prin vot direct i un organ executiv desemnat de aceasta. Astfel, n ARA GALILOR funcioneaz Adunarea naional galez i un Comitet executiv prezidat de un Leader; n SCOIA funcioneaz Parlamentul scoian i Executivul scoian, condus de Primulministru scoian; n IRLANDA DE NORD funcioneaz Adunarea semi-autonom i Comitetul executiv condus de un Prim-ministru. n REGATUL-UNIT, consiliul de comitat se compune dintr-un numr nedeterminat prin lege, de 60 pn la 100 de membri alei prin scrutin uninominal ntr-un tur, pentru un mandat de 4 ani. Consiliul i alege preedintele pentru un an. n BELGIA, consiliul provincial format din 50 pn la 90 de membri (n funcie de populaie) este ales pentru un mandat de 4 ani, pe baza reprezentrii proporionale. El i alege preedintele i un birou din 6 membri prin scrutin uninominal majoritar, executivul fiind format chiar din acest birou i din Guvernatorul numit de Coroan, care este n acelai timp, agent al Statului, nsrcinat cu supravegherea respectrii ntregii legislaii i controlul actelor autoritilor locale dar i eful executivului provincial. n DANEMARCA, consiliul de district este ales pentru un mandat de 4 ani, prin reprezentare proporional, el fixnd numrul consilierilor ntre 13 i 31 i alegndu-i apoi un preedinte care-i coordoneaz dezbaterile. Executivul este constituit din primarul districtului i adjuncii si alei dintre membrii consiliului. Primarul prezideaz consiliul i comisia de finane, alte comisii care urmeaz s decid n numele consiliului, trebuind s fie nfiinate, i urmnd s participe astfel la executiv. Primarul este eful administraiei districtului. SPANIA este singura ar n care adunarea reprezentativ nu este aleas prin sufragiu universal direct. Adunarea provincial compus din 25 pn la 31 de membri (51 de membri pentru Madrid i Barcelona) este aleas prin reprezentare proporional de ctre membrii consiliilor municipale dintre ei nsui, n urma alegerilor municipale. Ea i alege preedintele nsrcinat cu atribuii executive. El poate numi pn la o treime din membrii consiliului pentru a forma un birou. n ITALIA, consiliul provincial este ales prin reprezentare proporional, pentru 5 ani, fiind compus din 24 pn la 45 de membri care la rndul lor aleg un birou i un preedinte, care asigur mpreun executivul.
62

Capitolul VIII FUNCIA PUBLIC N RI ALE UNIUNII EUROPENE 1. Dreptul funciei publice
Noiunea de funcie public reprezint o noiune fundamental a dreptului public, n general, a dreptului administrativ, n special, strns legat de noiunea de organ, autoritate, activitate administrativ etc. Funcionarea oricrei autoriti sau instituii publice presupune trei elemente: competen, mijloace materiale i financiare i personal (resurse umane) structurat pe compartimente, linii ierarhice i funcii, dintre care doar unele sunt funcii publice. Titularul unei funcii publice este de regul, dar nu ntotdeauna, un funcionar public. n toate rile exist tradiii privind reglementarea funciei publice, ce nu trebuie ns confundate cu apariia unui statut general. Noiunea de funcie public, contrar aparenelor, este dificil de tradus cu exactitate n diferite ri europene, ntr-o analiza comparativ, riscurile de contrasens fiind mai numeroase dect n cazul altor instituii referitoare la administraie. Pentru a nu lua dect trei exemple, vom arta c noiunea de fonction publique (funcie public) n FRANA este explicat prin noiunea civil servant (n traducere literar, serviciu civil) n MAREA BRITANIE i prin cea de ffentlicher Dienst (n traducere literar, serviciu public) n GERMANIA. n toate cele trei ri, aceti termeni servesc simultan pentru a desemna colectiv, funcionarii i au devenit sinonime cu administraia n vorbirea curent. Or, aceste trei denumiri sunt departe de a corespunde perfect de la o ar la alta. Unul din contrasensurile cel mai des ntlnite const n compararea efectivelor funciei publice franceze (4 milioane i jumtate de ageni) pe de-o parte, cu cele ale funcionarilor britanici, civil servants (o jumtate de milion), pe de alt parte. De aici concluzia potrivit creia, este vorba de reflectarea a dou concepii opuse, cea statal, n FRANA i cea liberal, n REGATUL-UNIT. n realitate, efectivele de ageni ai colectivitilor publice sunt mai ridicate n MAREA BRITANIE dect n FRANA. Civil service britanic nu desemneaz dect agenii serviciilor administraiei Statului, n timp ce n FRANA, termenul de funcie public are n vedere i toate colectivitile locale, pe lng administraia statal. De asemenea, n GERMANIA, dei numrul funcionarilor este mai mic dect n FRANA, de doar 2 milioane, statutul funcionarilor publici se aplic la mai puin de jumtate din personalul administrativ, n timp ce n FRANA, se aplic la toate funciile publice permanente. De aici concluzia potrivit creia termenul de personal administrativ ar fi cel mai acoperitor.
63

n cea mai mare parte a rilor Uniunii Europene, personalul administrativ reprezenta de la 5 la 8% din populaie la nceputul anilor 90: LUXEMBURG (aproximativ 6,8%), GERMANIA (aproximativ 7,3%), FRANA (aproximativ 7,6%), ITALIA (aproximativ 6,2%), SPANIA (aproximativ 5,6%) etc. DANEMARCA constituie o excepie cu aproape 18% din populaie n raport cu OLANDA, un stat la fel de dezvoltat, cu doar 4,7%; n GRECIA procentul este de 2,5% . Examenul statistic pentru fiecare din rile Uniunii permite identificarea a trei grupe de ri. n prima grup, funcia public este aproape sinonim cu personalul administrativ, fiind vorba de BELGIA, GRECIA, SPANIA, FRANA, IRLANDA, OLANDA i PORTUGALIA. ntr-o a doua grup, format din GERMANIA i LUXEMBURG, exist o delimitare ntre funcionarii cu statut de drept public, pe de-o parte i angajaii i lucrtorii din administraie, ce se supun regulilor dreptului muncii, pe de alt parte. n sfrit, n REGATUL-UNIT, funcia public se rezum doar la agenii civili ai Statului i nu reprezint dect o parte redus, mai puin de o esime din personalul administrativ. n DANEMARCA i n ITALIA (din 1993), situaia este i mai net, doar o mic parte a personalului administrativ, din administraia de Stat n principal, poate fi calificat ca intrnd n categoria funcionarilor, n sensul strict al noiunii. n toate rile Uniunii Europene, dreptul funciei publice presupune un nucleu central de reguli aplicabile unor ageni, care corespunde definiiei stricte a funcionarului, nucleu n jurul crora graviteaz dispoziii mai restrnse sau mai numeroase aplicabile altor categorii de angajai din administraie. n doctrina european se poate vorbi de un drept comun aplicabil funciei publice, n sensul cel mai strict al definiiei recunoscut pentru fiecare ar. n ce privete reglementarea funciei publice, potrivit dreptului comparat, n rile Uniunii Europene se menine, chiar i n prezent, vechea disput ntre concepia dominant de altfel, axat pe ideea statutului legal, ce conduce la un regim juridic unilateral de drept public, i concepia statutului contractual, ce conduce la regimul dreptului privat. Fr s se fi ajuns la un numitor comun, se poate implicit vorbi despre funcia public ca statut legal sau despre funcia public ca un raport de drept privat, fr ca una s fie opus cu necesitate celeilalte. Natura ne-contractual a funciei publice a fost pus n discuie n mai multe ri, dar mai ales n FRANA. Singurul sistem juridic pentru care controversele nu au fost definitiv tranate se ntlnete n REGATUL-UNIT. n general, din perspectiva dreptului comparat vom distinge dup cum accentul este pus pe exerciiul suveranitii prin agenii publici sau pe aciunea lor de gestiune, admind sau nu autonomia funciei publice, n raport cu modalitile de munc n ntreprinderile particulare.
64

n timp ce FRANA i GERMANIA nclin spre prima tendin, iar S.U.A., spre a doua, n dorina de a evita birocraia, n restul statelor occidentale constatm c se tinde la apropierea statutului funcionarilor publici de cel al agenilor din sectorul privat. n nici o ar a Uniunii Europene, ansamblul personalului din administraie nu se supune unui statut juridic unic i identic. Dimpotriv, trebuie s ne ferim de ideea, rspndit n GERMANIA dar i n FRANA, c statutul naional al funcionarilor s-ar caracteriza printr-o specificitate considerabil. Se poate afirma ns, c un Statut juridic particular al funcionarilor, statut supus regulilor dreptului public cu caracter unilateral, coninnd dispoziii legislative i regulamentare, se regsete n toate rile Uniunii Europene, alctuind un drept al funciei publice, distinct de dreptul muncii. n egal msur, se poate susine c este posibil s ntlneti n toate aceste ri, angajai n administraie, al cror statut este definit printr-un contract de munc supus principiilor dreptului comun al muncii. Ceea ce variaz de la o ar la alta este proporia n care se aplic cele dou tipuri de reglementri. Rmne de vzut dac diferena dintre dreptul funciei publice i dreptul muncii este sau nu foarte important.

2. Constituionalitatea i legalitatea funciei publice

n ce privete constituionalitatea funciei publice, dac ne raportm la rile Uniunii Europene constatm c n fiecare din rile care au constituii scrise se regsesc principii ale funciei publice. Numrul articolelor din Constituie referitoare la funcia public difer ns, de la o ar la alta, dup cum difer i tehnica sau coninutul reglementrii. ntr-un prim grup de state, majoritar (DANEMARCA, GERMANIA GRECIA, SPANIA, ITALIA, PORTUGALIA, SUEDIA, AUSTRIA i FINLANDA), Constituia prevede competena legiuitorului de a stabili regulile aplicabile funciei publice. n alte state (IRLANDA, LUXEMBURG), atribuirea acestei competene este implicit i rezult chiar din supremaia legiuitorului, care poate interveni pentru a reglementa materia. Se tie, de pild, c separarea Republicii IRLANDA de tradiia britanic s-a realizat prin votarea Constituiei din 1937, care la rndul ei, s-a fundamentat juridic, pe o Lege privind funcia public (Civil Service Regulation Act), votat cu 13 ani mai nainte. Aceeai este situaia i pentru LUXEMBURG nc din anul 1872. n aceste state, puterea reglementar nu posed dect competena de aplicare i de executare a legii. Un al treilea grup de state se caracterizeaz printr-o partajare, n baza dispoziiilor constituionale, ntre legislativ i executiv, a reglementrii funciei publice. n BELGIA i n REGATUL-UNIT, eful Statului dispune de competen n materie de statut al funcionarilor, n baza prerogativelor sale regale.
65

Astfel, n BELGIA, chiar Constituia i confer aceast putere Regelui, stabilindu-i competena de a numi n funciile din administraia general dar mai ales preciznd expres c, puterea executiv i aparine acestuia. n MAREA BRITANIE, prerogativa regal presupune mai ales competena de a stabili reguli privind funcia public. Nu trebuie neles de aici ns, c n cele dou ri nu ar fi posibil intervenia legiuitorului, pentru c acesta poate oricnd s impun reguli Coroanei. n cazul FRANEI exist de asemenea o dubl competen, dar chiar dac Constituia las puterii reglementare competena de drept comun, situaia nu este aceeai ca n cazul primei grupe de state. Pe de-o parte, aceast competen de drept comun poate fi prezervat contra intruziunii Parlamentului, dac Guvernul o dorete, n baza art.37 din Constituie, iar pe de alt parte, art.34 atribuie Parlamentului o competen destul de larg, rezervndu-i reglementarea garaniilor fundamentale acordate funcionarilor. Aproape toate constituiile enun principii aplicabile dreptului funciei publice i indic autoritatea competent pentru a le stabili; este n special cazul, principiului liberului acces la funciile publice. Uneori, textul constituional este i mai dezvoltat, stabilind nu doar regulile aplicabile accesului la funcia public, ci i regulile privind funcionari deja numii.

3. Statutul funcionarilor publici

De regul, Statutul funcionarilor publici i afl originea n dispoziii constituionale ale statelor Uniunii Europene, care fixeaz competenele n materie, enunnd n unele cazuri chiar i regulile de fond ce leag autoritile publice. Denumirea de statut, provenind de la cuvntul latin statutum, derivat din verbul statuere (a statua, a decide, a ordona) semnific un ansamblu de norme juridice ce cuprinde voina Statului de a reglementa, n mod autoritar, o anumit categorie de raporturi sociale ori instituii juridice. Statutul funcionarilor publici sau dreptul comun al funciei publice, ntr-o formulare mai riguroas sub aspect juridic, ar putea fi definit ca ansamblul regulilor referitoare la situaia juridic a funcionarului. n acest sens, mai peste tot n statele Uniunii Europene se regsete un Statut al funcionarilor publici. Dar, ordonarea formal a acestui statut este mai mult sau mai puin omogen, neputnd fi identificat un text unic care s poat fi calificat drept statutul general al funciei publice. n ce privete REGATUL-UNIT, ar putea prea hazardat s ncerci s aplici noiunea de Statut pentru civil service. Se poate demonstra c, n pofida unei concepii destul de rspndite, situaia funcionarului britanic nu presupune lipsa aplicrii dreptului. Este adevrat c o asemenea idee este uneori formulat chiar de juritii britanici, atunci cnd urmresc s sublinieze c funcionarii sunt angajai dup bunul
66

plac al Coroanei. Dar, n realitate, acest lucru semnific c statutul funcionarilor publici nu este reglementat prin common-law, datorit faptului c nu exist un recurs specific la ndemna funcionarilor publici n faa tribunalelor. n mod cert, contrar dreptului rilor continentale, dreptul funciei publice britanice scap n general sanciunilor jurisdicionale, dar acest lucru se ntmpl n mare parte datorit faptului c, el decurge din exerciiul prerogativelor regale. Statutul funcionarilor publici este astfel constituit din acte reglementare i cutume. Problema dreptului aplicabil lui civil service (n IRLANDA ca i n MAREA BRITANIE) este pur i simplu cea valabil i pentru celelalte funcii publice. Nu exist un instrument juridic oficial unic care s conin regulile aplicabile funcionarilor publici. n majoritatea statelor Uniunii Europene, codificarea este mai important dect n IRLANDA sau n REGATUL-UNIT, dar nicieri, totalitatea acestor reguli nu se regsete ntr-o lege sau un regulament unic. Aceasta deoarece, n primul rnd, anumite dispoziii se regsesc n Constituie. n plus, anumite norme legale sunt aplicabile funcionarului, dar nu privesc direct funcia public, cum este adesea cazul n domeniul securitii sociale. n sfrit, n ciuda eforturilor de codificare, dispoziii generale privind funcionarii se pot regsi n mai multe texte legale. Prima ar care a adoptat un Statut al funcionarilor publici a fost SPANIA, n anul 1852, urmat de LUXEMBURG, n anul 1872 i apoi de DANEMARCA, unde prima lege despre funcionari dateaz din anul 1899. Primul Statut al angajailor civili ai Statului a fost adoptat n ITALIA n anul 1908 iar prima lege irlandez referitoare la funcia public dateaz din anul 1922. OLANDA a adoptat prima lege cu privire la funcionari, n anul 1929 i Regulamentul general privind funcionarii Regatului, n anul 1931. n GERMANIA a existat nc din anul 1806 un Cod bavarez al funciei publice, dar prima lege de codificare general a dreptului funciei publice, s-a adoptat n timpul regimul naional socialist, abia, n anul 1937. n FRANA, dei tradiiile privitoare la funcia public sunt anterioare Revoluiei de la 1789, iar Camerele au examinat de-a lungul vremii, diferite propuneri legislative, primul Statut al funciei publice a fost adoptat abia n anul 1941. La rndul ei, GRECIA a adoptat primul Statut general al funcionarilor, n anul 1951, inspirndu-se din Statutul francez, din dreptul german i din dreptul englez al funciei publice. Tot din perspectiva dreptului comparat, existena unor statute sau Coduri, cu rol de drept comun al funciei publice ridic dou probleme legate de sfera funcionarilor publici i anume: n ce msur se aplic statutul, personalului din administraie sau cu alte cuvinte, care sunt categoriile de funcionari publici ce intr sub incidena Statutului i care este gradul de generalitate a regulilor cuprinse n Statut ? nainte de a examina, ce semnific exact statutul ne-funcionarului, trebuie stabilit sistemul de repartiie ntre funcionari i ne-funcionari.
67

ntr-o prim grup de ri, cea mai consistent, statutul funcionarilor publici este n principiu, aplicabil tuturor agenilor permaneni din administraia Statului, a colectivitilor locale i a autoritilor administrative autonome (BELGIA, GRECIA, SPANIA, FRANA, IRLANDA, OLANDA i PORTUGALIA). Este i cazul ITALIEI, dup reglementarea adoptat n anul 1993. n GERMANIA i n LUXEMBURG se face n mod tradiional distincie ntre funcionarii supui unui statut de drept public unilateral i angajaii i lucrtorii pe baz de contract. Distincia se bazeaz pe diferena dintre funcii: n principiu, doar funcionarii pot exercita prerogative de putere public sau atribuii de satisfacere a interesului general, funcii care trebuie asumate de funcionari, o dat ce activitatea pe care o realizeaz prezint un caracter permanent. Situaia din DANEMARCA este de asemenea o situaie mai special, chiar dac prezint unele similitudini cu cea din GERMANIA sau LUXEMBURG. Diferena esenial ntre aceste ri se refer la faptul c tradiia funciei publice daneze era mai degrab cea a supunerii unei mari majoriti a agenilor, statutului funcionarilor publici. Reforma funciei publice din 1969 a declanat un proces de contractualizare a acesteia, obiectivul principal constnd n rezervarea statutului funcionarilor, agenilor de autoritate precum i celor care au atribuii de concepie i de control al politicilor publice n administraia de Stat, categorii care nu ar trebui s depeasc 20% din ansamblul efectivelor. REGATUL-UNIT se afl ntr-o situaie diferit: avnd la origine situaia de servitor al Coroanei, plasat n afara aplicrii sistemului de common-law, statutul de civil servant este rezervat exclusiv personalului din administraia de Stat, care i se supune n totalitate. Dar, n acelai timp nu s-ar putea pretinde c, nici o regul a dreptului public nu ar putea fi aplicabil agenilor din alte administraii. Serviciul naional de sntate, care depinde de Stat, poliia i cadrele didactice care depind de autoritile locale, pentru a da doar cteva exemple, se afl ntr-o situaie mixt, de reglementare unilateral i convenii colective. n ce privete semnificaia statutului de ne-funcionar, dreptul francez se dovedete a fi mai complex, ntruct, oblig a se face delimitarea ntre funcionari, ageni publici i ageni de drept privat care presteaz activiti n administraie. n dreptul francez, spre exemplu, stagiarii nu sunt funcionari, n sensul c lor nu li se aplic un statut general al funciei publice, ci doar unele reguli speciale. Noiunea de stagiar nu este ns specific doar dreptului francez, n majoritatea rilor Uniunii Europene, fiind necesar pentru funcionari, o perioad de stagiu, nainte de a fi efectiv numii, perioad ce variaz de la 6 luni, n BELGIA, pn la maxim 5 ani, n GERMANIA. Cu excepia SPANIEI, FRANEI i PORTUGALIEI, stagiarii sunt considerai ca funcionari i beneficiaz de statutul general, mai puin n ce privete garantarea funciei, dup cum este de la sine neles.
68

Noiunea de auxiliar este specific dreptului francez, n timp ce n IRLANDA, REGATUL-UNIT i OLANDA este utilizat noiunea de funcionar cu titlu precar, cu aceeai semnificaie. De asemenea, o noiune important n dreptul francez, cea a contractualilor de drept public nu se regsete dect n PORTUGALIA. Aceasta se explic prin faptul c, noiunea de contract administrativ de munc este necunoscut n sistemul de drept al altor state europene. n aceste dou ri cea mai mare parte a contractualilor sunt ageni de drept public. n alte state, agenii contractuali se supun dreptului privat. Aceasta este situaia n mod special, n DANEMARCA, GERMANIA, ITALIA, LUXEMBURG i REGATUL-UNIT, n care procentul de ageni contractuali este semnificativ. n alte state precum FRANA sau PORTUGALIA, efectivele de contractuali supui regulilor dreptului privat sunt minime. n ce privete gradul de generalitate a dispoziiilor statutare, n doctrin se subliniaz c, n majoritatea statelor occidentale exist n realitate mai multe funcii publice statutare, ce se supun propriilor reglementri, i nu doar unui singur Statut, cu ale crui reguli de fapt, se completeaz Statutele speciale. n BELGIA vom distinge ntre funcia public a Statului, cea a comunitilor i regiunilor, stabilit chiar de Constituie, cea a colectivitilor locale precum i cea a stabilimentelor publice autonome. n DANEMARCA, exist o singur funcie public statutar, dar nu trebuie uitat, existena, alturi de aceasta, a unei foarte importante funcii publice contractuale, care nu se supune legii privind funcia public. n GERMANIA, exist sub aspect formal, attea tipuri de funcii publice cte Landuri sunt, crora li se adaug o funcie public federal. Totui, exist o mare similitudine, ntre statutul funciei publice federale i dispoziiile legii-cadru crora li se conformeaz statutele Landurilor. Funcionarii locali se integreaz la rndul lor, sub aspect juridic, funciei publice din Landul cruia i aparin. n SPANIA vom distinge ntre funcia public de Stat, cea a colectivitilor locale i cea a comunitilor autonome. n FRANA, vom distinge ntre funcia public propriu-zis, ce se supune legii privind drepturile i obligaiile funcionarilor publici, pe de-o parte, i militarii i magistraii, pe de alt parte, supui fiecare unor reglementri specifice. Dar n cadrul funciei publice propriu-zise putem identifica: funcia de Stat, funcia public teritorial i funcia public din sntate. S-ar mai putea aduga: funcionarii de la pot i cei ai France Tlcom, instituii publice ce au statutul de operatori publici. n toate rile Uniunii Europene, anumite tipuri de funcii sunt exercitate n cadrul unor reglementri statutare particulare. Este vorba n primul rnd, despre poliie, supus unei ierarhii speciale, private de dreptul la grev i uneori, de cel sindical.
69

Este de asemenea, cazul judectorilor, care dein garanii de independen speciale, chiar dac, n sens larg pot fi considerai ca funcionari. Este n general, i cazul diplomailor, supui unor constrngeri privind mobilitatea i adoptarea unei atitudini rezervate, dar beneficiind n schimb de indemnizaii semnificative. La rndul lor, profesorii universitari din instituiile publice dispun de garanii de independen.

Capitolul IX FUNCIONARUL PUBLIC N RI ALE UNIUNII EUROPENE 1. Definiia funcionarului public

Noiunea de funcionar public nu prezint acelai neles n cazul n care este analizat din punct de vedere al dreptului penal, dreptului bugetar sau dreptului administrativ. Din perspectiva dreptului administrativ, cel mai adesea, statutele utilizeaz formulri tautologice de genul, agenii titulari de funcii n administraie sunt funcionari publici. Chiar i etimologia cuvintelor utilizate ca echivalent al noiunii franceze de funcionar este revelatoare. Este de presupus c vocabularul folosit n DANEMARCA, n GRECIA i n REGATUL-UNIT are originea cea mai veche i totodat cea mai legat de trecutul monarhic al statelor europene. Funcionarul este un servitor (spre exemplu, traducerea noiunii din limba danez este chiar aceasta, de om de serviciu), un servitor civil (civil servant) sau chiar un servitor al coroanei (crown servant) n vocabularul de common law. n alte cazuri, vocabularul, care nu s-a schimbat din secolul al XVIII-lea, este mai puin direct legat la ideea de monarhie, dar face trimitere tot la noiuni din vechiul regim, deoarece semnific literar vorbind, titularul unui birou (n GERMANIA i OLANDA). n limba spaniol i n cea portughez, cuvntul funcionar, reflex al noiunii mai moderne, aprute o dat cu Revoluia francez, de funcie public, se traduce prin functionario. BELGIA i LUXEMBURG utilizeaz termenul mai neutru de agent al Statului sau colectivitilor publice. IRLANDA conciliaz noiunile cele mai moderne cu noiunile cele mai vechi, subliniind n acelai timp c, funcionarul este servitorul suveranului (civil servant este sintagma utilizat pentru funcionarul civil de Stat) i c, n prezent, el este agentul serviciului public (public servant este un termen mai larg dect civil servant). Dou elemente ale definiiei se regsesc ntr-o manier mai mult sau mai puin evident pentru ansamblul personalului administrativ. n primul rnd, relaia dintre colectivitatea care angajeaz i funcionar se concretizeaz ntr-un raport de drept public, traducndu-se printr-un angajament sub forma unei numiri unilaterale i nu prin semnarea unui contract sinalagmatic.
70

n al doilea rnd, o alt caracteristic a unui drept special al funciei publice const n faptul c, de regul, un funcionar este o persoan numit ntr-o administraie, cu titlu permanent, adic pn la pensie, cu condiia unor precizri valabile pentru trei state. Astfel, n OLANDA, statutul funcionarilor publici permite nominalizarea acestora, fie cu titlu permanent, fie cu titlu temporar iar n IRLANDA i n MAREA BRITANIE, statutul funcionarilor cu titlu temporar, de altfel, puin numeroi, nu este acelai cu statutul funcionarilor numii cu titlu permanent. Dreptul german este singurul n prezent, care adaug un element important, la definiia funcionarului. Astfel, prin Statutul funcionarilor publici se precizeaz c, aceast calitate nu poate fi acordat dect pentru exercitarea prerogativelor de putere public sau a prerogativelor, care pentru raiuni ce in de necesitatea asigurrii bunei funcionri a Statului sau a vieii publice, nu pot fi ncredinate exclusiv unor persoane de drept privat.

2. Sistemele de recrutare a funcionarilor publici

Dintotdeauna, selecia funcionarilor publici a reprezentat o preocupare de prim ordin pentru clasa politic, respectiv pentru partidele politice aflate la guvernare sau, dup caz, n opoziie. Criteriile i metodele de selecie reflect ns, n fiecare ar i pentru fiecare epoc, caracteristicile fundamentale ale sistemului administrativ statal respectiv. Recrutarea agenilor care nu dispun de un statut special, se face n condiii apropiate de cele ale dreptului privat, n toate rile Uniunii Europene. Accesul la funcia public respect ns, peste tot, dou principii complementare, a cror importan variaz pentru fiecare ar, n funcie de evoluia istoric i de cultura juridic proprie fiecrei ri: principiul egalitii i principiul meritului. Principiul accesului egal la funcia public i are originea n Europa, n respingerea privilegiilor, ca urmare a Revoluiei franceze. Acest principiu se regsete n toate constituiile scrise ale Statelor membre ale Uniunii Europene, cu excepia DANEMARCEI i a IRLANDEI, ri n care principiul egalitii de acces la funcia public este consacrat prin lege. Toate legislaiile naionale consacr i principiul recrutrii prin concurs, precum i o serie de condiii prealabile nscrierii. Aplicarea principiilor egalitii i meritului conduce la stabilirea de reguli mai mult sau mai puin stricte, destinate s garanteze candidaii i administraia contra arbitrariului sau erorilor de apreciere ale efului de serviciu. n unele ri, o mai mare importan se acord recrutrii dup merit, ce i are originea n principiul mai degrab politic dect juridic, al sistemului de acordare a funciei dup merit (merit system) generalizat n REGATUL-UNIT n sec. XIX. n ntreg secolul al XIII-lea, funciile publice erau rezervate n ANGLIA, marilor familii aristocratice; apoi o dat cu dezvoltarea guvernrii de partid, au nceput s se
71

foloseasc de funciile publice pentru a conferi favoruri la amicii politici sau personali, sau pentru a recompensa serviciile fcute partidului. Abia dup anul 1853 sa declanat marea schimbare care a dus la generalizarea sistemului de acordare a funciei dup merit. Se poate spune c, n timp ce merit system i afl fundamentul n interesul serviciului care trebuie desfurat, principiul liberului acces la funcia public se axeaz n primul rnd pe protecia drepturilor individului. Dac grija de a garanta egalitatea de acces la funciile publice a constituit fundamentul principal al reglementrilor i jurisprudenei prin care s-au stabilit regulile concursului, nu trebuie uitat c, micarea a pornit chiar de la administraie, n ri precum FRANA, ITALIA, LUXEMBURG dar i de la legiuitor, n ri precum GRECIA, avnd ca principal obiectiv, eficacitatea sistemului administrativ. Aceasta explic coexistena n anumite epoci a sistemelor administrative de recrutare prin concurs i a sistemelor politice de guvernare autoritar. Analiza comparativ a sistemelor de recrutare pentru diverse funcii publice dezvluie o serie succesiv de operaiuni care nu sunt nici efectuate i nici nu se regrupeaz de aceeai manier, precum: publicarea posturilor vacante, examinarea candidaturilor, alegerea dintre candidai a acelora care par cei mai apropiai de posturile care urmeaz a fi ocupate, recrutarea i n sfrit, numirea.

3. Condiiile de acces la funcia public

n toate rile Uniunii se ntlnesc condiii de acces la funcia public, destinate s garanteze calificarea profesional a viitorilor funcionari i s limiteze arbitrariul n selecie. Dac prin noiunea de funcie public nelegem o profesie, n virtutea creia persoana care o ocup are un drept la carier, atunci vom distinge dou categorii de condiii i anume: condiii generale, necesare pentru ocuparea oricrei funcii publice i condiii specifice, necesare pentru ocuparea anumitor categorii de funcii din administraie, din sfera justiiei, a legislativului etc. Din perspectiva dreptului comparat, de regul se face distincie ntre condiiile obiective i condiiile subiective de acces la funcia public. n ce privete condiiile obiective, este vorba de condiii a cror natur nu trebuie lsat la libera apreciere a autoritii nsrcinate s verifice dac candidatul le respect. Condiiile obiective se refer fie la candidai fie la administraie, iar n acest din urm caz este vorba despre exigena pe care o regsim peste tot, de a exista posturi bugetare vacante. Dou aspecte au caracterizat n mod specific, dreptul de acces la funcia public: problema publicrii posturilor vacante i cea a listelor de ateptare sau a rezervrilor la recrutare. Condiiile referitoare la candidai sunt mai numeroase i mai diversificate. n ce privete condiiile subiective, este vorba despre condiii a cror interpretare las o larg libertate de apreciere autoritilor care sunt nsrcinate cu verificarea lor,
72

n funcie de natura funciilor ce urmeaz s fie ndeplinite i de calitile particulare ale fiecrui candidat. Nu mai puin adevrat este c, anumite condiii de admisibilitate apar drept condiii obiective ntr-un anumit sistem i condiii subiective, ntr-un alt sistem. Spre exemplu, n ce privete condiia de moralitate, care este de regul, o condiie subiectiv n majoritatea cazurilor, este suficient s fie definit ca reprezentnd absena unui anumit tip de condamnare penal, pentru a o transforma ntr-o condiie obiectiv. n toate cazurile ns, exist ncepnd cu condiiile general valabile pentru ansamblul funciei publice, condiii speciale pentru anumite categorii de funcionari. Modalitile de verificare a ndeplinirii acestor condiii variaz mult de la o ar la alta, att n ceea ce privete autoritile cu atribuii n acest domeniu, ct i n ce privete forma i momentul la care se realizeaz. n DANEMARCA, n GERMANIA i n OLANDA, unde recrutarea este realizat n ntregime de ctre administraie, aceasta este cea care procedeaz la verificare. n FRANA, n SPANIA, n ITALIA i n PORTUGALIA, autoritatea care realizeaz selecia este diferit de autoritatea care pronun numirea i, cu toate acestea, cea din urm este care verific ndeplinirea condiiilor. n BELGIA, acest rol revine n principiu, Secretariatului permanent al recrutrii, iar n IRLANDA i n REGATUL-UNIT, Comisiei funciei publice. Formele de verificare a condiiilor obiective sunt mai puin diversificate, fiind vorba n principiu despre prezentarea certificatelor de natere, de finalizare a studiilor sau de diplome etc., iar aptitudinile psihice sunt verificate prin prezentarea unui certificat medical. n ce privete condiia de loialitate, nc de la restabilirea democraiei n toat Europa occidental, nu se mai pretinde funcionarilor, o loialitate politic comparabil cu cea pretins n GERMANIA nazist, n ITALIA fascist, n FRANA regimului de la Vichy, n GRECIA regimurilor militare, n SPANIA lui Franco sau n PORTUGALIA lui Salazar. Dimpotriv se cere funcionarilor o loialitate fa de naiune i de instituiile democratice. n toate statele Uniunii Europene, loialitatea fa de instituii este considerat ca una din principalele ndatoriri ale funcionarilor, n ciuda diferenelor semnificative de formulare; semnificaia sa variaz de la o ar la alta. Sub aspectul modalitilor de selectare i de recrutare, toate rile cunosc un minim de formaliti care permit delimitarea funciei publice de sectorul privat, dar acest grad de formalism este diferit de la un stat la altul, putnd fi identificate patru modele distincte. Un prim model conform cruia este necesar un minim comun de formaliti ce presupune obligaia de publicare a posturilor vacante, se ntlnete n state precum OLANDA i DANEMARCA. Un al doilea model este cel german caracterizat prin selecia n etape i recrutarea liber. n pofida numeroaselor tentative de reform, sistemul de selectare german a
73

meninut n practic monopolul juritilor la funciile publice de conducere. Pentru a rspunde nevoilor de specialiti n alte domenii, Statutul a prevzut posibilitatea de a recruta i ali candidai pentru anumite funcii determinate dar nu pentru a face carier. S-ar prea c i LUXEMBURGUL a ales parial modelul german, cel puin pentru selecia nalilor funcionari. La rndul su, modelul britanic se caracterizeaz prin recrutarea printr-o comisie independent. Potrivit acestuia, recrutarea funcionarilor trebuie ncredinat unui mic grup de personaliti independente, care nu sunt supuse presiunilor electorilor prin intermediul deputailor pe care i reprezint. Este vorba de o comisie (Civil service commission) format din trei comisari numii de guvern care au drept sarcin selecionarea i recrutarea funcionarilor de care ministerele au nevoie, punnd n concuren toi candidaii: sistemul concursului deschis (open competition). Creterea efectivelor de funcionari a fcut ns imposibil recrutarea direct a tuturor funcionarilor de ctre comisie, care nu mai realizeaz interviuri directe dect cu candidaii la funcii superioare, ce dispun de o diplom universitar. Pentru ceilali candidai, comisia fixeaz doar condiiile de acces i procedurile de evaluare, dar deleg operaiunile materiale, diferitelor ministere. Cel mai cunoscut n ara noastr, modelul francez se caracterizeaz prin organizarea de concursuri i prin existena unor coli de formare profesional ce rspund preocuprii de profesionalism. Este vorba de recrutarea cursanilor unei coli specializate n care se pregtesc viitorii funcionari, numii ntr-un anumit corp la finalizarea pregtirii i dispunnd de posibilitatea de a-i alege locurile de activitate n funcie de ordinea rezultatelor obinute la sfritul colaritii. Noiunea francez de concurs rezult din interaciunea dintre practica administrativ i jurisprudena Consiliului de Stat. Concursul presupune: un numr de locuri precis determinat; un juriu independent fa de candidai, de puterea politic i de efii serviciilor care dispun de posturi vacante ; un clasament al candidailor declarai admii, n ordinea rezultatelor obinute precum i obligaia pentru autoritate de a respecta clasamentul. Sistemul de recrutare a funcionarilor prin concurs se ntlnete n majoritatea statelor occidentale i anume n BELGIA, GRECIA, SPANIA, FRANA, IRLANDA, ITALIA, LUXEMBURG, PORTUGALIA i MAREA BRITANIE.

4. Drepturile i obligaiile funcionarilor publici

n doctrina de drept public se fac referiri la o deontologie a funcionarilor publici privit ca ansamblul atribuiilor, obligaiilor morale i juridice ale acestora, necesare pentru ndeplinirea misiunilor ce incumb funciilor lor, considerate ca ndatoriri n slujba societii, n scopul nfptuirii raionale, eficiente, operative i legale a administraiei publice i a satisfacerii drepturilor i intereselor legitime ale persoanelor fizice i juridice.
74

n mod obinuit, doctrina francez cu privire la funcia public abordeaz pe de-o parte, recrutarea i cariera funcionarilor publici, iar pe de alt parte, drepturile i obligaiile acestora. n ansamblul lor, drepturile i obligaiile constituie suportul legal al autoritii i prestigiului funcionarului public, fiind asigurate i garantate de stat prin mijloace juridice, de natur material, civil, administrativ i chiar penal. Drepturile i obligaiile funcionarilor publici pot fi mprite n dou mari categorii i anume: drepturi i obligaii cu caracter general, care revin tuturor funcionarilor publici i drepturi i obligaii speciale, care revin doar unor categorii de funcionari publici. O alt delimitare se poate face ntre drepturi i obligaii care privesc situaia personal a funcionarului (remunerare, concediu, protecie social), pe de-o parte, i drepturi i ndatoriri specifice funciei publice deinute indiferent de titular, pe de alt parte. Existena sistemului funciei publice demonstreaz c un drept la carier nu este n mod necesar garantat funcionarilor. De regul, dup efectuarea unei perioade de prob sau a unui stagiu, la sfritul creia, dac nu corespunde cerinelor postului, stagiarul poate fi eliberat din funcie, dup ndeplinirea unor formaliti (ca, de ex., depunerea jurmntului), n cazul n care corespunde, funcionarul i obine titularizarea sau, potrivit unei expresii consacrate n dreptul german, i obine numirea pe via. n toate rile Uniunii, statutul funcionarilor prevede dreptul acestora la ncadrarea ntr-o funcie echivalent i acordarea unei indemnizaii compensatorii pe perioada n care acetia au fost privai de slujb. n ce privete, participarea funcionarilor la viaa politic, acetia sunt supui de regul, unei obligaii de loialitate fa de naiune i de instituiile sale, la care ne-am mai referit. ntr-o viziune sintetic se poate susine c, neutralitatea politic a funcionarilor publici este o problem care are rspunsuri diferite, n funcie de tradiiile i de legislaia fiecrei ri n parte. Funcia public este n ntregime n serviciul oamenilor politici aflai la putere sau trebuie s fie autonom ? Au funcionarii publici libertatea de a-i exercita drepturile politice la fel ca orice cetean ? Dac da, n ce limite ? Au oamenii politici vreun rol n desemnarea funcionarilor ? Rspunsul la aceast ultim ntrebare se apreciaz c ar trebui s fie negativ. n ce privete nalii funcionari exist controverse, n absena unei poziii unitare care s stabileasc ce este mai indicat: ca acetia s fie administratori de carier, s fie independeni sau s fie numii pe criterii politice. De asemenea se regsete n toate rile Uniunii, o obligaie de rezerv, distinct de obligaia de loialitate i cea privind discreia profesional, care impune funcionarilor o anumit reinere n exprimarea opiniilor, variabil n funcie de moment i de responsabilitile specifice funcionarului n cauz.
75

n doctrina occidental se susine c exerciiul dreptului la opinie al funcionarilor publici ar trebui circumstaniat, dup cum funcionarul se afl n timpul serviciului sau n afara orelor de serviciu. n orice caz, important este ca exercitarea acestui drept s nu influeneze obiectivitatea i imparialitatea funcionarului public n raport cu publicul i cu modalitatea de rezolvare a lucrrilor pe care le efectueaz n exercitarea funciei. n ce privete dreptul la grev n cazul funcionarilor publici, de asemenea exist variaii de la ar la ar. naintea celui de-al doilea rzboi mondial, principiul cel mai rspndit era interdicia dreptului la grev n serviciile publice. n prezent, greva rmne interzis funcionarilor publici, n sens strict, n BELGIA, DANEMARCA, GERMANIA i PORTUGALIA. Trebuie ns amintit c, aceast interdicie nu are n vedere dect funcionarii n sens strict, care se afl n minoritate n majoritatea serviciilor publice daneze precum i ntr-un mare numr de servicii publice germane. n aceste dou ri este relativ uor de neles c, interdicia este respectat n practic, contrar a ceea ce se ntmpl adesea n BELGIA sau n PORTUGALIA. Experiena tuturor rilor care cunosc o interdicie general a grevei n sectorul public const n faptul c, o dat ce micarea grevist este suficient de puternic, devenind practic generalizat, ameninarea cu sanciunile disciplinare sau chiar penale devine ineficient. n GRECIA, n SPANIA, n FRANA, n ITALIA i n LUXEMBURG, dreptul la grev este recunoscut funcionarilor, chiar dac anumite corpuri (precum poliitii) sau funcii sunt excluse de la exercitarea acestui drept. Reglementarea dreptului la grev se ntlnete relativ frecvent. Experiena FRANEI i a ITALIEI demonstreaz c amploarea utilizrii acestuia i atingerea adus principiului continuitii serviciului public, depind n mai mic msur de reglementarea dreptului la grev, dect de raporturile de for la un moment dat, ca i de cultura social a rii. n realitatea juridic nu exist drepturi i obligaii independente unele de altele. Fiecrui drept i corespunde o obligaie corelativ i fiecare obligaie nate, la rndul ei, un drept. Din aceast perspectiv, drepturilor funcionarilor publici le corespund anumite ndatoriri care decurg de regul, din Statutul acestora. Se distinge astfel n doctrin, ntre ndatoriri legate de ndeplinirea funciei i ndatoriri legate de viaa privat a funcionarilor publici. Ca regul, n toate statele democratice se ateapt de la funcionarul public, pe lng o solid competen profesional, neutralitate, loialitate, imparialitate, sim al datoriei i grij fa de interesul general.

5. Rspunderea funcionarilor publici

i n domeniul tiinei dreptului se contureaz distincia dintre noiunile de rspundere i responsabilitate, distincie ce i are originea n tezele filosofice cu privire la delimitarea fenomenului rspunderii sociale de cel al responsabilitii sociale.
76

Aceast delimitare se evideniaz n ce privete dreptul administrativ sub mai multe aspecte. n primul rnd, dreptul administrativ analizeaz responsabilitatea i respectiv, rspunderea autoritilor administraiei publice. n al doilea rnd, dreptul administrativ analizeaz aceste fenomene n legtur cu funcionarii publici. n al treilea rnd, dreptul administrativ se preocup de cercetarea responsabilitii cetenilor fa de normele juridice, respectiv a rspunderii acestora n cazul nclcrii lor. Rspunderea juridic intervine pe terenul rului nfptuit, adic n urma svririi unei abateri. Specific abaterilor svrite de funcionarii publici este faptul c ele pot interveni n timpul exercitrii funciei, n legtur cu exercitarea acesteia sau, pur i simplu, prin abaterea de la anumite norme care nu au o legtur direct, nemijlocit cu funcia, dar care pun sub semnul ntrebrii prestigiul funcionarului public. Regimul juridic al funciei publice include i problema rspunderii acestuia, a cruia menire este reprimarea greelilor comise de agenii publici, aspect care reprezint doar unul din scopurile rspunderii. Prin intermediul rspunderii se realizeaz att scopul preventiv, ct i cel sancionator, crora ar trebui s li se adauge potrivit doctrinei actuale, i cel educativ. Sistemul legislativ permite n toate statele Uniunii Europene, nlturarea unui funcionar titular, n anumite condiii. Astfel, peste tot, exist un sistem de sanciuni disciplinare aplicabile n cazul abaterilor svrite de funcionari, cea mai grav fiind eliberarea din funcie (uneori chiar cu suprimarea dreptului la pensie, cum este cazul unei fapte foarte grave, n FRANA). n majoritatea rilor, procedura disciplinar este reglementat distinct n cazul funciilor publice, implicnd i participarea reprezentanilor personalului administrativ. n general este vorba despre un aviz consultativ pe care eful de serviciu, cu atribuii n domeniul disciplinar, nu este n mod formal obligat s-l urmeze. Dar, ntrun astfel de caz, este incontestabil c, o anumit presiune se exercit asupra lui. n anumite situaii expres prevzute, este vorba chiar de veritabile tribunale disciplinare care vor pronuna sanciunea. Pe de alt parte, dreptul funciei publice prevede peste tot posibilitatea demiterii din funcie pentru insuficien profesional. Asemenea eliberri din funcie pot avea loc n practic, datorit unor deficiene fizice sau intelectuale, dup cum arat jurisprudena din rile n care contenciosul funciei publice este mai dezvoltat. Nu mai puin adevrat este c, presiunea sindicatelor i fenomenele specifice marilor organizaii fac ca revocrile din funciile publice s fie extrem de rare, s-ar prea cu excepia DANEMARCEI.
77

Capitolul X CONTROLUL NEJURISDICIONAL ASUPRA ADMINISTRAIEI PUBLICE N RI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Consideraii introductive Controlul asupra administraiei publice permite verificarea msurii n care activitatea administrativ corespunde normelor fundamentale stabilite de puterea politic. Administraia reprezentnd organismul de executare a deciziei politice, revine acesteia, puterii politice, prin intermediul forului legislativ, rolul de a o controla, n calitate de detentor al exerciiului suveranitii. Aceast formul prezint avantajul de a conferi puterii care a stabilit regulile de drept fundamentale, posibilitatea de a verifica modul de respectare a acestora. Deoarece nu exist reguli pentru toate domeniile, rmn numeroase sectoare ale administraiei necontrolabile. n acelai timp, deoarece cantitatea de acte administrative supuse controlului este extrem de mare, administraia fiind caracterizat printr-o extrem diversitate, un control n formula sa clasic, larg, atotcuprinztor, ar presupune crearea unei maini birocratice de control care ar duce n cele din urm, la o veritabil administraie paralel, ceea ce nu poate fi de conceput. n doctrina european se distinge la ora actual ntre controlul intern asupra administraiei, controlul jurisdicional asupra administraiei i controlul extern cu caracter ne-jurisdicional asupra administraiei.

2. Controlul parlamentar
n dreptul public contemporan, problema fundamental care i pstreaz pe deplin actualitatea o constituie distincia dintre legislativ i executiv, distincie ce reprezint i esena structurii politice. Dac la nceput a fost vorba de distincia dintre puterea de a face legea i puterea de a o executa, la ora actual, adevrata divizare se refer la puterea care aparine Guvernului de a conduce politica naional, utiliznd aparatul administrativ de care dispune, pe de-o parte i libertatea lsat legislativului de a controla aciunea executivului, pe de alt parte. n ce privete fundamentul controlului parlamentar, n lumina elementelor de drept comparat, n doctrina actual s-a susinut c Parlamentul trebuie s supravegheze modul n care se nfptuiete conducerea treburilor statului, pentru ca aceasta s se menin pe linia care corespunde cel mai mult aspiraiilor ntregii colectiviti naionale, fora adunrii legiuitoare constnd n puterea de a supraveghea n ansamblul su, aciunea politic i administrativ a executivului i chiar de a o ntrerupe atunci cnd nu mai corespunde dezideratelor naiunii.
78

Dei rolul Parlamentului difer de la un sistem la altul, sunt de prere aceiai autori, n esen, pretutindeni, constituirea unui Guvern trebuie s beneficieze de aprobarea expres sau tacit a parlamentarilor. Totodat, fa de practica statelor europene i principiile generale ale dreptului public, s-a mai apreciat c Guvernul acioneaz n deplintatea competenei sale pentru realizarea atribuiilor ce-i revin, controlul parlamentar exercitndu-se numai n limita prevederilor constituionale i numai prin folosirea cilor i metodelor pe care Parlamentul le are la dispoziie. n acest sens, Parlamentul nu se poate substitui competenei Guvernului, nici nu are dreptul s emit avize ori s acorde viz de control preventiv cu privire la actele acestuia. Regimul politic existent, activitatea partidelor i grupurilor de presiune influeneaz profund aciunea administrativ. Reprezentanii naiunii au dreptul de a verifica faptul c administraia nu se ndeprteaz de la programul fixat, mai ales graie bugetului stabilit. Un asemenea control ridic o serie de probleme de ordin instituional i de ordin tehnic. n cea mai mare parte a regimurilor politice, administraia este plasat sub autoritatea Guvernului, care reprezint pentru parlamentari, structura intermediar necesar pentru verificarea serviciilor administrative. n regimul parlamentar, controlul parlamentar asupra funcionrii administraiei este relativ restrns, mai restrns n principiu dect ntr-un regim prezidenial, ca cel din S.U.A. Aceasta deoarece regimul parlamentar vizeaz rspunderea colectiv a Guvernului i rspunderea individual a minitrilor. Cu administraii din ce n ce mai ntinse i diversificate, principiul responsabilitii ministeriale este din ce n ce mai puin capabil s asigure un control efectiv asupra administraiei. Comparaia ntre MAREA-BRITANIE, FRANA i GERMANIA ar putea fi revelatoare n aceast privin. Astfel, regimul parlamentar britanic nu a mpiedicat, putndu-se susine dimpotriv, contrariul, favoritismul n recrutarea funcionarilor publici, pn la mijlocul secolului XIX, i deci formarea unei administraii de slab calitate. n FRANA, controlul asupra administraiei a fost mai nti perfecionat pentru nevoile executivului, cu sprijinul Consiliului de Stat, nainte ca acesta s devin pilierul controlului extern al administraiei cu caracter jurisdicional; n secolul al XIX-lea, administraia francez era de bun calitate, situndu-se naintea celei britanice. n Prusia, nc de la nceputul secolului al XVIII-lea a fost organizat o funcie public profesional, pe fundamentul supunerii administraiei dreptului, controlat de fiecare administrator-jurist. Din cauza tehnicitii sale din ce n ce mai ridicat este foarte dificil, practic imposibil, realizarea unui control de ntreaga Adunare Reprezentativ. Prin urmare, procedura controlului exercitat de comisii constituie mijlocul de control cel mai adecvat, la ora actual.
79

O analiz comparativ a controlului parlamentar exercitat asupra administraiei publice n FRANA i n MAREA BRITANIE poate oferi o imagine asupra acestei forme tradiionale de control asupra puterii executive. n ce privete aciunea individual a parlamentarilor, n FRANA, de regul, aceasta izvorte din faptul c, parlamentarii sunt la curent cu viciile administraiei publice datorit doleanelor electorilor. De asemenea, o parte important a activitii parlamentare consist n meninerea unor contacte directe cu serviciile administrative, interveniile fiind fcute adesea prin intermediul unor scrisori. n cazul n care parlamentarul intenioneaz s confere o form mai oficial demersului su, el poate adresa o ntrebare scris, ministrului de resort. ntrebrile se public n Jurnalul oficial i n principiu, trebuie s li se rspund n termen de o lun. Atunci cnd termenul nu este respectat, ntrebrile scrise se transform din oficiu n ntrebri orale, iar aciunea individual a parlamentarului devine problema ntregii Adunri. Controlul activitii administrative se deruleaz n principal cu ocazia dezbaterii i a votrii bugetului, votul unor legi putnd-se afla la originea unei dezbaterii cu privire la gestiunea serviciilor. Procedura ntrebrilor orale cu sau fr dezbatere se poate constitui ntr-un instrument eficace al controlului parlamentar. n regimul francez, o edin pe sptmn este rezervat cu prioritate, ntrebrilor adresate de membrii Parlamentului i rspunsurilor oferite de Guvern. n general, ns, ministrul se mulumete s citeasc un rspuns pregtit de serviciile sale administrative. ntrebrile orale urmate de dezbateri, comunicrile Guvernului urmate de dezbateri, dezbaterile pe probleme legate de ncrederea n Guvern precum i moiunile de cenzur au o eficacitate mai mare; de civa ani, ns, moiunea de cenzur este utilizat mai degrab pentru a obliga Guvernul s dea explicaii cu privire la politica sa, dect cu intenia de a-l rsturna. Partea cea mai semnificativ a controlului parlamentar asupra administraiei este realizat de comisiile celor dou Camere. Ele prezint avantajul de a constitui organisme restrnse de lucru, mai eficiente dect Camerele. Constituia a stabilit 6 comisii permanente; parlamentarii pot s creeze i comisii ad-hoc sau comisii de anchet (formate pentru a culege informaii asupra unor fapte determinate) ale cror lucrri sunt secrete. Parlamentul exercit n MAREA BRITANIE un control care utilizeaz tehnicile tradiionale specifice oricrui regim parlamentar. Parlamentarii pot s recurg la dezbateri, la coresponden privat cu minitrii sau la ntrebri scrise sau orale. Toi parlamentarii pot adresa ntrebri tuturor minitrilor n legtur cu activitatea departamentului pe care l conduc. n anul 1979, au fost nfiinate 12 comisii numite Select committes, fiecare corespunznd unuia sau mai multor departamente ministeriale crora li s-au adugat ulterior, comisia pentru probleme scoiene i comisia pentru problemele galilor. Misiunea acestor 14 comisii
80

a fost aceea de a examina cheltuielile administraiei i politica principalelor departamente ministeriale i organisme publice asociate. Sanciunea aplicabil ca urmare a controlului parlamentar al administraiei const n revocarea efului departamentului n situaia n care exist probleme, n baza responsabilitii sale politice n faa Parlamentului. Este ns o msur extrem la care se recurge rareori n practic. n realitate, Parlamentul dispune de puin timp consacrat controlului administraiei.

3. Controlul administrativ
Este vorba despre un control exercitat de administraie asupra ei nii, numit control intern al administraiei. Este o form de autocontrol destinat s asigure buna funcionare a administraiei, regularitatea i eficacitatea acesteia. Vom identifica un control de regularitate, un control de oportunitate i un control de rentabilitate i de eficacitate. Controlul de regularitate permite verificarea modului n care administraia a respectat dispoziiile legale imperative sau prohibitive, viznd actele juridice i operaiunile financiare. Controlul de oportunitate las controlorului o mare libertate de apreciere a aciunii controlate. Controlul de rentabilitate i cel de eficacitate sunt verificri nrudite care privesc situaii de fapt. Controlul de rentabilitate apreciaz procedeele utilizate de administraie din punct de vedere economic, punnd n relaie costurile cu producerea de servicii. Controlul de eficacitate rspunde necesitii de a obine maximum de rezultate cu minimum de eforturi. Agenii competeni s exercite controlul n interiorul administraiei pot fi fie autoriti nvestite cu putere de decizie, fie organisme specializate. n general, controlul intern este legat de ideea de putere ierarhic, i se bazeaz pe existena unor raporturi de subordonare. Definiia oferit de Jean Rivero, ideii de putere ierarhic este valabil pentru toate rile Comunitii : ntr-o administraie centralizat, superiorul posed cu privire la actele subordonatului, cele mai largi puteri; el le poate inspira prin propriile sale instruciuni sau chiar s le dicteze prin ordinele date; el poate cu anumite rezerve, s le reformeze sau s le anuleze, nu doar pentru considerente de ilegalitate dar i dac le consider inoportune. Acesta puteri, superiorul le posed de plin drept, fr a fi necesar un text legal care s i le atribuie, ele fiind inerente calitii sale, rangului pe care el l ocup n ierarhie. n cea mai mare parte a statelor Uniuni Europene exist grupe de funcionari nsrcinai cu realizarea unui control intern asupra activitii ministerelor, sau chiar cu un control interministerial. Un anumit numr de ministere dispune n acest scop, n FRANA de exemplu, de un corp de inspectori generali (n domeniul educaiei naionale, finanelor, poliiei, etc.) dintre care inspectorul general al finanelor, singurul abilitat s exercite un
81

control n afara propriului minister, dispune de cel mai mare prestigiu. Asemenea corpuri de funcionari exist i n SPANIA, unde dreptul funciei publice este axat n egal msur pe noiunea de corpuri. n alte state, funciile de control sunt exercitate de funcionari a cror carier nu este distinct de cea a funcionarilor administraiei generale a departamentului n cauz.

4. Controlul exercitat prin autoriti independente

Insuficiena controlului jurisdicional asupra administraiei, datorat mai ales faptului c, judectorul este lipsit de putere n faa lacunelor legislative sau redactrii defectuoase a textelor legale dar i lipsei de rapiditate i accesibilitate, a condus la instituirea unor autoriti nsrcinate cu controlul administraiei prin alte mijloace. Multiplicarea lor n FRANA a antrenat apariia unei noi calificri pentru a le denumi, termenul utilizat fiind acela de autoriti administrative independente. Printre acestea, mediatorul sau ombusmanul ocup un loc important. Este vorba de un control calificat n doctrin ca un control mixt. Acest organ de control i trage fora din susinerea Parlamentului, i exercit misiunea ntr-o manier administrativ iar rezultatele interveniei sale se aseamn cu cele ale unui judector. Este cazul Ombudsmanului sau mediatorului. Ombudsmanul reprezint un organism de protecie al cetenilor derivat din Parlament, ce deine o prerogativ de control al administraiei, dispune de o larg independen i acioneaz fr un formalism excesiv. Aprut n SUEDIA, ombudsmanul s-a extins mult, de-a lungul vremii, mai ales n rile caracterizate prin existena unui regim parlamentar unde controlul jurisdicional asupra administraiei este mai puin dezvoltat. Instituia prezint trei caracteristici principale: 1. n primul rnd, ombudsmanul primete plngerile particularilor contra administraiei publice i tinde s le rezolve pe cele care se dovedesc a fi fondate. 2. n al doilea rnd, ombudsmanul nu este abilitat s dea instruciuni sau s anuleze o decizie a administraiei, aspect care l difereniaz de o jurisdicie, i deci, nu posed putere de injonciune asupra administraiei. 3. Al treilea element fundamental prin care ombudsmanul se difereniaz de o instan administrativ este independena sa n raport cu puterea executiv. Instituia mediatorului sau ombudsmanului face obiectul a numeroase studii comparative, care se refer mai degrab la structur i competen, diferite de la ar la ar, dect la eficacitatea sa real i inseria sa n ansamblul sistemului de control al administraiei. Cu unele variaii, instituia apare ca o completare foarte util a controlului exercitat de ctre instanele de contencios administrativ, ale crui funcii nu pot fi nlocuite printr-un control jurisdicional, dar ale crei atribuii ar fi insuficiente s controleze administraia dac aceasta nu ar fi supus controlului judectoresc.
82

SUEDIA este ara de origine a acestei instituii. Constituia din 1809 a instituit un regim parlamentar i a prevzut alturi de reprezentantul regal numit Cancelar al justiiei un ombudsman delegat al Parlamentului pentru a veghea la respectarea legilor de ctre administraie. n prezent, funcia este partajat ntre 4 ombudsmeni , repartizarea sarcinilor ce le revin fcnd obiectul unui acord ntre acetia. n ce privete, desemnarea i statutul, Ombudsmanul n SUEDIA se afl ntr-o situaie care l face independent n raport cu electorii si. El este ales, n numele Parlamentului, de ctre un colegiu format din 48 de electori desemnai n numr egal de fiecare dintre Camere n cele 15 zile care urmeaz alegerii sale generale. El trebuie s fie un jurisconsult de un profesionalism desvrit. El este desemnat pentru durata unei legislaturi (4 ani). El poate fi revocat sau i poate vedea mandatul rennoit de ctre Parlament. El i numete singur auxiliari. Sub aspectul funciilor pe care le are de ndeplinit, Ombudsmanul supravegheaz maniera n care judectorii, nalii funcionari i toi agenii publici aplic legea. Acest control se exercit fa de Stat, iar din anul 1967, i fa de colectivitile locale. Pentru a-i ndeplini sarcinile, ombudsmanul are acces la toate documentele, chiar i la cele secrete i poate asista la toate deliberrile n cursul crora judectorii sau administratorii iau deciziile. El nu poate interveni ns cu privire la nici o decizie administrativ sau judiciar. Intervenia ombudsmanului este motivat de o reclamaie a unui administrat care se plnge de comportamentul administraiei. ntr-o prim faz, serviciile ombudsmanului cer de la administraie ntregul dosar privind problema n cauz. Doleanele reinute fac obiectul unei cereri de a se explica, adresat funcionarului care este autorul actului atacat. n cazul n care ombudsmanul descoper o abatere sau o neglijen administrativ, el va adresa funcionarului recunoscut ca fiind vinovat, un memoriu coninnd sfaturi cu privire la ceea ce are de fcut. De asemenea, el poate oferi administraiei ocazia de a reveni asupra actului i de a da satisfacie celui administrat. El nu va putea s se substituie ns, administraiei sau s examineze oportunitatea deciziei administrative. El prezint anual un raport n faa Parlamentului cu privire la coninutul activitii sale. Sub aspectul eficacitii proteciei sale, fiecare ombudsman primete circa o mie de reclamaii pe an, dar doar o cincime dintre ele merit un examen aprofundat. Instituia i datoreaz prestigiul i fora, Parlamentului, i mai direct chiar opiniei publice. Raportul anual al ombudsmanului, bine distribuit, constituie de asemenea, un mijloc de presiune foarte eficient asupra funcionarilor de la toate nivelele. n FINLANDA, ombudsmanul creat prin Constituia din 1919 este ales de ctre Parlament pentru o durat de 4 ani. El dispune de dreptul de a critica chiar i minitrii i magistraii. Activitatea sa vizeaz n principal, controlul administraiilor militare i penitenciare.
83

n DANEMARCA, ombudsmanul a fost introdus prin Constituia din 1953, iar competena sa se extinde asupra tuturor funcionarilor civili i militari ai Statului, minitrilor dar nu i asupra magistrailor. n anul 1954 a fost nfiinat i funcia de Delegat al Parlamentului. ncepnd cu anul 1962, el poate de asemenea s verifice i anumite decizii ale agenilor colectivitii locale. GERMANIA a nfiinat un Delegat al aprrii, din anul 1956, dup modelul scandinav. n calitate de auxiliar al Bundestagului, n exerciiul controlului parlamentar, Comisarul este considerat ca un organ al Parlamentului. n calitate de protector al drepturilor fundamentale, el este considerat ca un organ constituional independent, ce face excepie de la regula separaiei puterilor. Dup alegerea de ctre Bundestag, el este numit de ctre preedintele Bundestagului, pe o perioad de 5 ani i poate fi revocat de ctre acesta. El nu este funcionar public, statutul su personal apropiindu-se de cel al unui ministru. Prin legea federal din 21 ianuarie 1977, n GERMANIA a fost creat un tip de ombudsman specializat: Comisarul nsrcinat cu protecia bncilor de date. El este numit de Preedintele Federaiei pentru 5 ani. n SPANIA, din anul 1981 a fost creat aa numitul Aprtor la poporului, prevzut prin Constituia din 1978. n IRLANDA, n anul 1984 a fost numit pentru prima dat un Ombudsman, iar PORTUGALIA a introdus aceast instituie abia n anul 1991. n plus, fa de aceste instituii cu competen naional, la nivel regional poate fi ntlnit o funcie comparabil; n GERMANIA, n cteva Landuri, n SPANIA, n cinci comuniti autonome, precum i n ITALIA, unde cea mai mare parte a regiunilor a pus n frunte, Aprtorii cetenilor. n anul 1967, n MAREA BRITANIE a fost creat instituia Comisarului parlamentar pentru administraie. Acesta urmrete umanizarea administraiei i mbuntirea relaiilor ntre Guvern i guvernai. El este desemnat printr-un act al Coroanei, iar durata mandatului su nu este limitat. Doar o aciune conjugat a celor dou Camere i poate autoriza revocarea. Sub aspectul competenei, plngerile cetenilor i pot parveni doar prin intermediul unui parlamentar. Reclamantul trebuie s fac dovada interesului de a aciona i s nu dispun de un recurs paralel n faa judectorului. Destule domenii de activitate din administraie sunt excluse de la competena ombudsmanului. Procedural, toate documentele i informaiile referitoare la cauza cu care a fost sesizat trebuie s i fie comunicate; ancheta va avea un caracter privat. Controlul privete reaua administraie, iar plngerile sunt acuzatoare. Comisarul parlamentar comunic concluziile la care a ajuns parlamentarului interesat. El are obligaia de a prezenta un raport anual n faa Parlamentului. Efectivele reduse ale serviciilor sale, de aproximativ 90 de angajai nu i permit s aib o influena decisiv asupra minitrilor, dar faptul c el are acces direct la documentele administrative a determinat funcionarii s fie mai ateni n privina legalitii.
84

Legea privind guvernmntul local adoptat n anul 1974 a creat comisari locali, dup modelul Comisarului parlamentar. n REGATUL-UNIT, termenul de quango (Quasi-autonomous non-governmental organization) a fost creat n anii 70 pentru a desemna trei tipuri de organisme care au un rol n administraia rii, dar care nu reprezint departamente ministeriale sau direcii din departamente ministeriale. Cele trei categorii au fost: mai nti, organisme de execuie, care funcioneaz pe lng guvernul central i sunt cel mai adesea create printr-o lege; n al doilea rnd, organisme consultative iar n al treilea rnd, tribunale. Caracteristica comun a acestor organisme const n faptul c ele nu sunt departamente ministeriale i c, departe de a nu face parte din administraie, una din grijile care le suscit este faptul c, ele pot nu doar s reprezinte un risc de patronaj dar i o form ascuns de administraie, care nu are legtur cu funcia public. n anii 80 a fost adoptat noiunea de organism public ne-ministerial, pentru a defini aceste entiti, aceast ultim denumire, utilizat de administraie sub sigla NDPB (Non Departmental Public Bodies) ar fi interesant de analizat prin raportare la cea de stabiliment public, specific legislaiei i doctrinei franceze, dac ea nu ar acoperi n egal msur i alte organisme denumite n dreptul francez, comisii jurisdicionale i autoriti administrative independente. Fenomenul quangos suscit acelai tip de critici ca i dezmembrmintele administraiei n FRANA, viznd intenia creatorilor lor de a se elibera de principiile dreptului public. n FRANA, printr-o lege adoptat n anul 1973 a fost creat Mediatorul, ulterior denumit Mediatorul Republicii. Puternic diferit de Ombudsmanul scandinav, el a introdus n dreptul francez un element original care nu exista n tradiia juridic naional. Este vorba despre o instituie relativ tnr, avnd un caracter destul de special. Mediatorul este numit pe un mandat de 6 ani, prin Decret, n Consiliul de Minitri. El dispune de libertatea de a-i alege colaboratorii, i nu poate s primeasc instruciuni n activitatea pe care o desfoar. El beneficiaz de o imunitate jurisdicional pentru opiniile emise i pentru actele ndeplinite n exerciiul funciei sale. Mediatorul nu poate fi sesizat direct ci doar prin intermediul unui parlamentar. El dispune de o putere de investigare extins; el are dreptul de a interoga i convoca agenii pui n discuie, putnd s cear toate documentele referitoare la anchet. De fapt, adresndu-se Mediatorului, ceteanul caut un arbitru ntre administraie i propria sa persoan. Mediatorul va sugera legiuitorului sau administraiei, orice modificare susceptibil c va pune capt inechitilor coninute ntr-o lege sau un regulament. Mediatorul francez nu primete n principiu, instruciuni de la nici o autoritate; el beneficiaz de o imunitate de jurisdicie penal pentru toate actele pe care le ndeplinete i opiniile pe care le emite n exercitarea funciilor sale. Este vorba despre o instituie sui generis.
85

Cu certitudine, se subliniaz n doctrin, gradul de independen al mediatorului este n mare parte determinat de natura personalitii desemnate s ocupe aceast funcie. n esena sa, mediatorul francez poate fi inclus n prezent, n categoria mai larg a autoritilor administrative aflate n fruntea unor servicii nepersonalizate, care pot fi calificate drept independente. Este vorba despre autoriti administrative autonome precum Comisia naional a informaticii i libertilor (1978) i Comisia de acces la documentele administrative (1978) care au un rol important n materie de control al administraiei. Aceste instituii au fost prezentate adesea n FRANA ca fiind inspirate din exemplul britanic. Este adevrat c printre quangos figureaz un mare numr de comisii administrative, uneori cu caracter jurisdicional, alteori cu caracter nejurisdicional. Formulele sunt extrem de diversificate, dar putem observa c, n timp ce autoritile administrative independente franceze sunt supuse n general controlului Consiliului de Stat, autoritile britanice rmn supuse controlului tribunalelor (courts).

Capitolul XI CONTROLUL JURISDICIONAL ASUPRA ADMINISTRAIEI PUBLICE N RI ALE UNIUNII EUROPENE 1. Consideraii introductive
Mecanismele de control al administraiei sunt foarte diversificate de la o ar la alta. Regsim la ora actual, o gam larg de control, comun tuturor rilor Europei occidentale, dar prezentnd forme diferite de la o ar la alta. n statele membre ale Uniunii Europene, administraiile se supun, dup cum am artat deja, urmtoarelor forme de control: control intern asupra administraiei, control jurisdicional i control extern cu caracter ne-jurisdicional. n ce privete controlul jurisdicional, n doctrina francez se apreciaz c, supunerea administraiei controlului exercitat de ctre instanele judectoreti nu este neaprat subordonat existenei unei jurisdicii administrative. Invers, supunerea administraiei controlului instanelor ordinare nu reprezint obligatoriu o mai bun garanie pentru ceteni. De altfel, sistemele au evoluat semnificativ. Cu excepia MARII BRITANII i a IRLANDEI, rile europene au fost mult vreme influenate de modelul francez care ajunsese la sfritul secolului al XIX-lea la un grad de perfeciune remarcabil pentru acea epoc. Acest model se caracterizeaz prin nfiinarea unor formaiuni de judecat chiar n interiorul puterii executive, formaiuni care de-a lungul timpului au obinut o anumit independen, au pus la punct o procedur destul de rafinat i au edificat un corp de reguli generale.
86

Modelul francez a fost preluat de numeroase ri europene, cu toate c transpunerea nu a fost ntotdeauna fidel, fie n sensul c, anumite concesii au fost fcute modelului concurent, cel britanic (ITALIA, SPANIA), fie n sensul c absena Consiliului de Stat sau diferenele de tradiie au antrenat alterri mai mult sau mai puin profunde ale acestuia (diversele state germane). Dar n cursul secolului al XX-lea, multe state europene au mbuntit organizarea instituiei denumit tradiional contencios administrativ, ntr-o manier autonom. Principalele elemente au fost: constituionalizarea contenciosului administrativ; integrarea jurisdiciilor administrative n sfera puterii judectoreti i apropierea regulilor specifice jurisdiciilor civile de cele specifice jurisdiciilor administrative. FRANA a urmat, dar cu ntrziere i adeseori ntr-o manier limitat, exemplul vecinilor si europeni, deoarece logica instituiilor a impus o asemenea evoluie. Cu ocazia analizei sistemului de control jurisdicional al administraiei, trebuie identificate mai multe probleme: - existena unei jurisdicii administrative generale distinct de jurisdiciile ordinare; - existena unor tribunale administrative specializate; - supunerea administraiilor controlului tribunalelor ordinare. n esena sa, contenciosul administrativ a aprut ca o form de aprare a particularilor persoane fizice sau juridice mpotriva abuzurilor administraiei publice, n principal. ntr-un stat ntemeiat pe ordinea de drept, instituia contenciosului administrativ reprezint forma democratic de reparare a nclcrilor legii svrite de ctre autoritile administraiei publice, autoritile publice, n general, de limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale administraiilor. Noiunea de contencios administrativ reprezint o noiune tradiional a dreptului administrativ, considerat neadecvat realitilor specifice ornduirii socialiste i n consecin, utilizat n aceast perioad mai degrab cu scopul de evocare istoric. Etimologic, cuvntul contencios deriv din latinescul contendere nsemnnd a lupta. Astfel, termenul de contencios exprim conflictul de interese, contradictorialitatea intereselor. n dreptul administrativ, termenul de contencios a nceput s fie utilizat pentru a delimita cile de atac jurisdicionale de recursurile administrative obinuite. Coninutul i sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, au variat de la o ar la alta, de la o perioad la alta i chiar n doctrina administrativ, de la un autor la altul. n doctrina francez a secolului trecut, contenciosul administrativ era definit n sens organic, prin raportare la autoritile competente s soluioneze litigiile dintre administraie i administrai. Contenciosul administrativ cuprindea astfel, ansamblul litigiilor de competena tribunalelor administrative. Era vorba despre alctuirea sistemului justiiei administrative franceze, prin nfiinarea Consiliului de Stat, la 8 ani dup Revoluia
87

francez din 1789, urmat de crearea tribunalelor administrative, numite pn n 1953, consilii de prefectur. Sub aspect formal s-au dezvoltat de-a lungul vremii, trei mari sisteme de control judiciar asupra administraiei publice: a).sistemul administratorului judector (caracterizat prin soluionarea conflictelor cu administraia de ctre autoriti administrative cu atribuii jurisdicionale); b).sistemul francez al unei justiii administrative distincte (caracterizat prin soluionarea conflictelor cu administraia de ctre instane specializate n acest tip de conflicte, instane distincte de justiia ordinar); c).sistemul anglo-saxon al instanelor ordinare (caracterizat prin soluionarea conflictelor cu administraia de ctre instanele ordinare, de drept comun). Dou principii fundamentale au caracterizat nc de la nceput, sistemul francez i anume: separarea activitilor administrative de activitile judiciare i separarea administraiei active de justiia administrativ, ce constituie un ordin de jurisdicie paralel, distinct de puterea judiciar. Delimitarea mai sus evocat prezint totui mai degrab un caracter istoric, atta vreme ct n Marea Britanie, exist cel puin 2000 de jurisdicii administrative consacrate soluionrii conflictelor aprute la nivelul administraiei active, nainte de a se ajunge la instana de drept comun. Specific sistemului francez, caracterizat prin dualitate de jurisdicie este faptul c, justiia administrativ intr n sfera larg a puterii executive, consilierii ce o compun dispunnd de regul, de o pregtire superioar n domeniul administraiei publice, supunndu-se deci unor reguli de recrutare i de carier proprii, ce au condus la adoptarea unor reguli de procedur distincte.

2. rile cu dualitate sau pluralitate de jurisdicii

Existena unei jurisdicii administrative cu competen general, ierarhizat i distinct de ierarhia instanelor ordinare reprezint o excepie n Europa de Vest, chiar dac dualitatea de jurisdicie n vrf este destul de frecvent. GERMANIA dispune de un sistem de jurisdicie administrativ n trei grade: tribunalele de Lander a cror organizare i funcionare se aseamn; este vorba de treizeci de tribunale administrative ale cror decizii sunt supuse n apel unor Curi administrative ale Landului n cauz. n vrf se afl Tribunalul administrativ federal (cu sediul la Berlin). Jurisdicia administrativ astfel descris este una din cele cinci ramuri ale puterii judiciare: jurisdicia ordinar (avnd n vrf, Curtea federal de justiie, de la Karlsruhe); jurisdicia muncii (avnd n vrf, Tribunalul federal al muncii, de la Kassel); jurisdicia social (Tribunalul social federal de la Kassel); jurisdicia finanelor jurisdicie n dou grade a cror Curte federal a finanelor competent n materie de contencios al fiscalitii se afl la Berlin i jurisdicia administrativ.
88

Problemele de competen ntre cele cinci jurisdicii sunt rezolvate de o Camer paritar comun curilor federale superioare; este vorba de cinci ordine de jurisdicie distincte a cror decizii pot fi controlate de ctre Tribunalul constituional federal (de la Karlsruhe), atunci cnd sunt puse n cauz drepturile fundamentale protejate prin Constituie. n ce privete competena tribunalelor administrative din GERMANIA, aceasta este mult mai puin ntins dect cea a tribunalelor administrative franceze. n FRANA, tribunalele administrative nu mai sunt de mult vreme simple formaiuni de judecat n cadrul puterii executive, ci constituie o jurisdicie distinct, creia Consiliul Constituional i protejeaz independena i competena. Este vorba despre o jurisdicie n trei grade: 33 de tribunale administrative nfiinate ca urmare a marii reforme a contenciosului administrativ din anul 1953, prin transformarea vechilor consilii de prefectur, ale cror decizii sunt supuse n apel la cinci curi administrative de apel, instalate la 1 ianuarie 1989 prin legea din 31 decembrie 1987 i care la rndul lor se afl sub controlul Consiliului de Stat. Este vorba de un veritabil ordin de jurisdicie, paralel instanelor ordinare, atta timp ct Consiliul de Stat va juca rolul de Curte Suprem pentru toate jurisdiciile administrative, cu competen general sau special. Eventualele conflicte de competen ntre cele dou ordine de jurisdicie sunt rezolvate de ctre Tribunalul de Conflicte, instan paritar compus din Consilieri de la Curtea de Casaie i din Consilieri de Stat. GRECIA, dup ce a ezitat ntre dualismul de jurisdicie, ntre anii 1830 i 1844 i unitatea de jurisdicie, ntre anii 1844 i 1928 (datele respective marcnd suprimarea i apoi renfiinarea Consiliului de Stat) a consacrat dualismul n Constituia din anul 1975. Jurisdicia administrativ este compus din 30 de tribunale administrative de prim instan, din 8 Curi administrative de apel i din Consiliul de Stat. ncepnd cu o lege adoptat n anul 1985, competena de jurisdicie administrativ greac poate fi considerat tot att de larg ca cea specific jurisdiciei administrative franceze. n alte ri ale Uniunii Europene, putem vorbi n egal msur, de dualitate de jurisdicie: Curtea Suprem nu are competen s controleze deciziile anumitor tribunale cu o competen special n materie administrativ. Este cazul mai multor ri care cunosc sistemul unui Consiliu de Stat ca instan cu atribuii de consiliere a Guvernului, n egal msur dotat cu o competen contencioas. n ITALIA, Consiliul de Stat a fost dotat progresiv cu competene contencioase din ce n ce mai ntinse. Printr-o lege din anul 1971 au fost create 20 de tribunale administrative regionale, care au nceput s funcioneze efectiv, din anul 1974. n LUXEMBURG, Consiliul de Stat, care exist nc din anul 1856, se reunete de asemenea ntr-un Comitet cu atribuii de contencios, competent pentru anularea actelor administrative i recursurile mpotriva deciziilor jurisdiciilor administrative specializate.
89

n OLANDA, Consiliul de Stat, dotat cu anumite competene contencioase foarte specializate a obinut o competen general de anulare a deciziilor administrative, n anul 1975. n BELGIA, un Consiliu de Stat dotat cu competena de a anula actele administrative ale autoritilor statale a fost instalat n decembrie 1946. n PORTUGALIA, tribunalele administrative (birourile auditorilor administrativi i Curtea de casaie administrativ) sunt n egal msur separate de tribunalele ordinare.

3. rile cu unitate de jurisdicii

Unitatea de jurisdicii cunoate de asemenea forme diverse. Dup o perioad n care a fost minoritar, limitat la insulele britanice i la rile scandinave, sistemul are tendina de a se extinde. Unitatea de jurisdicie nu este incompatibil cu existena tribunalelor administrative specializate. Astfel, n MAREA BRITANIE se estimeaz la aproximativ 2000, numrul tribunalelor administrative, speciale sau cu competen specific. Aceste tribunale au fost create prin lege, mai ales datorit slbiciunii controlului exercitat de tribunalele ordinare. Deciziile tribunalelor administrative rmn pe mai departe supuse controlului celor din urm, pe calea recursului, utilizat i contra deciziilor administraiei propriu-zise. Camera Lorzilor este competent n toate cazurile n ultim resort. Organizarea judiciar a IRLANDEI este apropiat de cea a REGATULUI UNIT, dar ara fiind mult mai mic, tribunalele administrative sunt mult mai puin numeroase (mai puin de o duzin). Organizarea judiciar a DANEMARCEI este mai apropiat de cea care se ntlnete de obicei pe continent, avnd o natur piramidal. Judectorul ordinar aflat sub controlul Curii Supreme este competent s controleze administraia, fr s existe camer specializat. SPANIA combin principiul unitii de jurisdicie cu cel al specializrii judectorilor. n SPANIA exist la toate gradele de jurisdicie, secii administrative n cadrul jurisdiciilor ordinare. Exist n acest scop, judectori de contencios administrativ n general n prim instan pentru recursurile contra deciziilor administrative; deciziile lor sunt supuse n apel camerelor administrative ale Audiences provinciales, apoi Audience nationale. Tribunalele superioare de justiie sunt competente pentru actele comunitilor autonome. n vrful edificiului se afl Camera administrativ a Tribunalului suprem. ntr-un anumit numr de state, jurisdicii specializate sunt nsrcinate cu controlul conturilor. Regsim astfel, o Curte de conturi n BELGIA, GRECIA, SPANIA, FRANA, ITALIA i PORTUGALIA. Dimpotriv, n GERMANIA, Curtea
90

federal de conturi nu reprezint, n pofida numelui su, o jurisdicie, ci mai degrab o pseudo-jurisdicie, ca i n OLANDA. Funciile lor se apropie mai degrab de cele ale Biroului naional de audit, din MAREA BRITANIE care reprezint un organ independent ce lucreaz pentru Comisia conturilor publice a Camerei Comunelor. Se impune a fi subliniat c, n toate rile Europei, tribunalele ordinare au competene mai extinse sau mai puin extinse n materie de contencios al relaiilor cu administraia. Chiar i n FRANA, unde competena instanelor de contencios administrativ este cea mai larg, tribunalele judiciare sunt competente n cel puin trei situaii: 1. Atunci cnd administraia utilizeaz mijloace ale dreptului privat (gestiunea domeniului privat, contracte de munc) 2. n cazul funcionarilor care au comis infraciuni 3. Atunci cnd administraia aduce atingere libertilor individuale depindu-i competenele n practic, tribunalele judiciare se pot pronuna cu privire la interpretarea i legalitatea actelor reglementare. Din analiza comparat a instituiei contenciosului administrativ n diferite state ale Uniunii Europene s-a ajuns la concluzia c problemele cel mai importante privesc: accesibilitatea, rapiditatea i eficacitatea sistemului de control jurisdicional. n ce privete accesibilitatea acestui control, cele dou elemente eseniale sunt aducerea la cunotin a posibilitii de a te plnge i costul procedurilor. n rile n care procedura administrativ necontencioas este codificat, unul din primele principii l reprezint obligaia pentru administraie de a indica cile de recurs. GERMANIA i SPANIA se afl n avans sub acest aspect, fa de alte ri. Gratuitatea recursului pentru exces de putere n FRANA (constnd n procedura de anulare a actelor administrative) se difereniaz n totalitate costurilor semnificative ale procedurii judiciare britanice. Dar, de regul, reclamanii care nu sunt funcionari publici se adreseaz unor avocai. n ce privete rapiditatea controlului, studiile comparative arat c, mai peste tot, justiia are tendina s fie lent. n ce privete eficacitatea controlului, se observ o tendin foarte clar de a se dezvolta efectul suspensiv al recursului dirijat contra deciziilor administraiei i al procedurilor de urgen, n numele egalitii dintre pri. n sfrit, puterea de decizie a judectorului administrativ are tendina de a se lrgi, adesea el nu se mai limiteaz doar la casarea deciziei contestate. Astfel, n GERMANIA, judectorul dispune nu doar de puterea de a casa, dar i cea de a reforma deciziile, de ndat ce acestea au fost luate n exercitarea unei competene legate. n plus, el poate adresa administraiei cereri tinznd la restabilirea cetenilor n drepturile sale. La rndul lor, judectorii administrativi italieni i-au interpretat atribuiile de o manier din ce n ce mai extins.
91

Pe de-o parte, ei nu i mai limiteaz activitatea doar la controlul legalitii deciziilor, ci se extind la aprecierea juridic a raportului de drept existent ntre cetean i administraie. Pe de alt parte, ei revendic o adevrat putere de injonciune, contra administraiei i merg pn la a desemna persoane specializate pentru a aciona n locul autoritilor administrative care nu-i fac datoria. n PORTUGALIA, reforma justiiei administrative realizat n anii 1984, 1985 a introdus dou proceduri noi: procedura de injonciune i procedura tinznd la recunoaterea unui drept sau unui interes legitim. Rmne ns foarte dificil de evaluat eficacitatea controlului. Comparaia este cu att mai dificil cu ct cultura celor administrai difer de la o ar la alta, pentru o serie de motive. n timp ce contenciosul privind recrutarea funcionarilor este extrem de dezvoltat ntr-un mare numr de ri de pe continent, i n mod special, n state ca FRANA sau ITALIA, el este aproape necunoscut n IRLANDA, n OLANDA i n MAREA BRITANIE. O alt dificultate privete maniera n care jurisprudena este primit de administraie.

Bibliografie orientativ
1. Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol.I i II, ediia a III-a restructurat, revzut i adugit, colecia Curs universitar, Editura All Beck, Bucureti, 2001, 2002, pentru toate aspectele de drept comparat; 2. Dana APOSTOL TOFAN, Drept administrativ. Tematica prelegerilor. Repere bibliografice, vol. I i II, Colecia Curs universitar, Editura All Beck, Bucureti, 2003, 2004, pentru toate aspectele de drept comparat; 3. Verginia VEDINA, Drept administrativ i instituii politico-administrative, manual practic, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, pentru toate aspectele de drept comparat; 4. Genoveva VRABIE (coordonator), Les rgimes politiques des pays de lU.E. et de la Roumanie, Editura Regia autonom Monitorul oficial, Bucureti, 2002; 5. Ioan ALEXANDRU (coordonator), Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005; 6. Ioan ALEXANDRU, Drept administrativ comparat, ediia a II-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2003; 7. Liviu COMAN KUND, Sisteme administrative europene, ediia a II-a revzut i actualizat, Casa de Pres i Editur Tribuna, Sibiu, 2003; 8. Cezar Corneliu MANDA, Drept administrativ comparat. Controlul administrativ n spaiul juridic european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005; 9. Victor DUCULESCU, Constana CLINOIU, Georgeta DUCULESCU, Drept constituional comparat. Tratat, vol. I i II, ediia a III-a revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002;
92

10. Les Constitutions de l'Europe des Quinze, Textes rassembls et prsents par Henri OBERDOFF, collection Retour aux textes, La documentation franaise, Paris, 1999; 11. Jacques ZILLER, Administration compares. Les systmes politicoadministratifs de l Europe des Douze, Montchrestien, Paris, 1993; 12. Jurgen SCHWARZE, Droit administratif europen, ediia a II-a, 2 volume, Bruylant et Office des publications des Communauts europennes, 1999; 13. Jrgen SCHWARZE, Le droit administratif sous linfluence de lEurope, un studiu privind convergena sistemelor juridice naionale n Uniunea European, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, Editura Bruylant, Bruxelles, 1996; 14. E.P.SPILIOTOPOULOS, A. MAKRYDEMTRES, Public Administration in Greece, Helenic Institute of Administrative Sciences, Ant.N.Sakkoulas Publishers, Athens Komotini, 2001; 15. Pierre-Henri CHALVIDAN, Herv TRNKA, Les rgimes politiques de l'Europe des Douze, Edition Eyrolles, Paris, 1990; 16. Kimmo KILJUNEN, Statele lumii i drapelele naionale, ediia a II-a actualizat n 2000, tradus din limba finlandez de Kirly Julianna Hajnal, Editura Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 2001; 17. Jean-Luc BODIGUEL, Les fonctions publiques dans l'Europe des Douze, L.G.D.J., Paris, 1994; 18. Alain CLAISSE, Marie-Christine MEININGER, Fonctions publiques en Europe, Montchrestien, Paris, 1994; 19. Ernst FORSTHOFF, Trait de droit administratif allemand, lucrare tradus de specialistul francez Michel FROMONT, aprut la Editura Bruylant, Bruxelles, 1969; 20. B. SCHWARZ, H.W.R. WADE, Legal control of Governement. Administrative Law n Britain and the United States, Clarendon Press Oxford, London, 1972; 21. Stanley de SMITH, Rodnez BRAZIER, Constitutional and Administrative Law, ediia a VI-a, Penguin Book, Londra, 1989.

93