ORA$E CORUPTE

GHID PRACTIC DE TRAT}'MENT SI PREVENIRE

Aceasta cartea fost tradusagi tipiriti prin grija FPDL cu sprijinul financiar al ,,Local Q6vslnment Initiative Program of the Open Society Institute - LGI/OSI"

ROBERT KI.ITGAARD estedecan gi titularul Catcdrei Ford de dczvoltare si securitateintcrnaqionali dc la RAND Graduate School din Santa Monica, California, fost profesor la School of Manager.nent a Universitilii Yale, la Kennedy School of Government a Universititii Harvard gi la Universitateadin Natal. Este, de asemenea, consultant ir-rproblemel e a 27 dc qariin curs de dezvoltare,pentru Casa Alba, Bance Mondiale, Fondul Monetar International, Programul dc Dezvoltere al Naqiunilor unite, Organizagiapentru Dezvoltare 9i Cooperare Economici, Agenqia Statelor Unite pentru Dczvoltare Internationali, fundagiile Ford gi Rockcfeller. A mai publicat alte gasevolume, printre care Controlling Corruption gi TropicaL Gangsters, declarata de Nezo Yorle Tirnes Book Repiew una. dintre cele mai bune carti ale anului 1990. RONALD MACLEAN-ABAROA, alesde patru ori se conduce primiria ora;ului LaPaz, estedeqinitorul celui rnai lur.rg mandat democraticde primar din istoria Boliviei. A fost ministru al Planificirii si ministru de Externe, mxnager al mai rnultor cor.r.rpanii private de succes9i are propria firma de consultangi. Este unul dintre membrii fondatori ai Transparency International, primul pregedinte al acesteia in Amcrica Latina. Avind masteratul in administragia publica de la Harvard Kcnnedy School of Government, Ronald N4aclean-Abaroa a fost implicat in numcroase cercetiri, a publicat studii de caz si cirqi privind descentralizarea, devolulia puterii autoritililor p u b l i c e c i t r c c c t i l e n i E i s t r a t e g i ix n t ; c o r u p I i e . H. LINDSEY PARRIS este consultant de manxgement in problcme de rcformi organizagionaligi colonelin rezervi al Forqelor Aeriene ale SUA, unul dintre implernentatorii Iniqiativei de Apirare Strategici.

Robert Klitgaard Ronald MacLean-Abaroa H. Lindsey Parris

Orase corripte
Ghid practic de tratament

si prevenire
Traduceredin englezi de GRATIELA ZOTICA

HUMANITAS
BUCURESl'1

Coperta

GABI DUMITRU

PREFATA iIrI I-IIVEA ROMANA LAVERSIUNEA

Descrierea CIP a Bibliotecii Nationale a Rominiei KLITGAARD, ROBERT Orase corupte: ghid practic de tratament si prevenire /Robcrt Klitgaard, R o n a l d M a c l e a n - A b a r o a , H . L i n d s c y P a r r i s ;p r c f . : A n a V a s i l a c h c ;t r a d . : G r a t i c l a Z o t i c a . - B u c u r c p t i :H u n r a n i t a s , 2006 ISBN 973-s0-r224-3 I. MacLean-Abaroa, Rona[d I I . P a r r i s ,L i n d s c y H . IIL Vasilachc,Ana (prcf.) IV. Zotica, Graqicla Mariana (trad.) 35.083.94

- INSTITUTEFOR CONTEMPORARY ICSPRESS STUDIES, OAKLAND, CALIFORNIA 8. INSTITUTUL BANCII MONDIALE (\(/ORLDBANK INSTITUTE), \TASHINGTON.D.C. CORRUPTCITIES. A PRACTICALGUIDE TO CUREAND PREVENTION. ICS Press, 2000 Copyright Ronald @2000 by Robert Klitgaard, Maclean-Abaroa, andH. Lindsey
EDITURA HUMANITAS PiataPrcsciLibcrc 1, 013701 Bucuresti, Rominia tcl.021/317 18 19.fax 021/317 1824 www.humanitas.ro Conrcnzi CARTE PRIN POgTA:tcl.021/ll I 21 30, - CP 14,Bucurcsti fax021/313 50 15,C.P.C.E. c-mail : cpp@humanitas.ro wwq'.liLrrariilchumanitas.ro

rsBN 973-50-7224-3

Aceasti carte aparein Rominia intr-un momcnt in care combatereacorupqieia devenit,in sfirsic, o prioritate: sunrem in pragul ugii de intrare in Uniunea Europcana si inainte de a pigi in casacomuni, trebuie si tratam boala corupqieipentru a ne insinitogi, gi nu doar si folosim farduri pentru a ne imbunitigi imaginea. Este adevirat ci aceasti boali a existat si va exista nrereu,eaface parte din natura umani. Dar la fel de adevarat este ca gi alte boli exista si vor exista mereu, ccex ce insi nu ne ?mpiedici si.incerci.m continuu si le tratam gi sa facem eforturi pentru prevenirea gi eradicarealor. Actele de corupqie apa.r caurmare a unor calcule economice rationale pe care toti oamenii le fac atunci cind sunt tentati de sistemul in care triiesc si muncesc,intrebindu-se: ce cagtigdin actul corupt ;i ce pierd atunci cind sunt prins ? Care esteprobabilitatea de a fi prins ? in cazul in care cigtigul estemai mare decit pierderea,iar probabilitatea de a fi prins esteminimi, tentatia corupqiei este prezentd., iar mulqi oameni, din nevoie sau din licomie, cad in plaseleei. Initiativa noastri de a publica accastacarte in limba romlna sebazeazape o doza semnificativa de optimism. Daca I-a Paz, New York sau Hong Kong au reusit si. transforme situaqiide corupqie,aparent fdra spcranta,in factori

P R E F A T AL A V E R S I U N E Ai N T I M B A t ] o M A N A

P R E F A T AL A V E R S I U N E Ai N L I M B A R O M A N A 7

catalizatoriai unor reforme de succcs,dc ce nu anr putea si noi ? Crcdem ci in Rominia existalideri politici gi rnanageri publici care au curirjul si. nurneasca boala corup{ici, sa ii rccunoasci sirnptor-nele in organizatiilc pe care lc conduc sa faca schimbirilc nccesare pentru trarareaei. Pentru ;i accftia) cartea Oray Corupte, scrisa atractiv, simplu gi inteligent,poate fi o sursade inspiratiesi un ghid practic. Citigi cartca Oraqe Corwpte gi vegi intelege ca voinqa politici estein mod esentialnecesari dar nu 9i suficienti. in afari de voinqi gi hotirire, liderii si managerii publici au nevoiede cunostintesi aptitudini specifice pcnrru a putea planifica ;i realiza cu successchimbirile dorite. Multe campanii anticoruptie au esuatdatorita abordirii lor cxclusiv lcgalistcsau moralistc, sau datoriti discreditnrii ior, prin f,rptul ca au fost folositc in principalpentru a arunca in ?nchisoare opozitia politica. Pentru a veni in sprijinul liderilor si managcrilor publici, gi inspirata de aceasti carte, Fundatia Partcncri pentru Dezvoltarc Locali - FPDL a dezvoltat cu sprijinul programului Initiatiaa pentru gtftcrnarc localti - LGI al Institutului pentrLt o SocietateDeschisd - OY un rnxnual care explica procesul de interventie in organizaqii,in scopul combaterii si prevenirii corupgiei, gi furnizeazi instrumcntecarcajuti la parcurgerea acestui proccs:Resdndtatea organizapiei urt praoic pentru gbid comfacepi baterea f preaenirea coruppieiin administrayia publicd. De aceasta inigiativapornita in Rominia vor bcncficia lideri si manageripublici din multe regiuni ale lurnii, datorita intercsulr.ri si splijinului acordat dc UN HABITAT. Cititi carteaOrapeCorwptesi poatc vcgisimqiun entuziasrnasemi.nitor cclui pc carc l-am simtit si noi, aflind ca

in combatereagi prevenireacocxisti abordari de succes lor s-a aflat in existcntaunor rup!iei, iar chciasucccsului care: strategii . Au schir-nbat sistemecorupte si nu (numai) indivizii coruPti . Au identificat gi tratat cu prioritate fornrelc periculoasc ale corup[iei, cele care fac ravagii economice si socialc o Au avut obiective de schimbarc pc tcrmcn scurt, rnediu si lung Spcrir-nca citirea acesteicirqi vi vir convingc ca schirnbarea trcbuic inceputa in interiorul organizaqiei,la initiagi ca in procesul schimbirii trebuic tiva liderului acesteia, implicati atit cei din intelior', angajaqii organizaqiei, cit si cei din cxtcrior, organizatii gi cctaqcni, cu carc autoritiqilc publice lucreazi.sipentru care exista.in diversernomente, cu totii pot gi trcbuie si aibi un rol atit in elaborarea diagnosticului bolii cit si in prescriercatratamcntului. Sperim ca toxtc mesajele 9i ideile practice ale aclstci cirti sa ajunga sa fie folositc de citre cei care au puterea de a facc schirnbarilenecesare insinitosirii organizatiilor publicc. $i nu va fi o surprizi pentr-Lr nimeni ci, urmare a accstci insanitosiri, administratiapublici va fi mai eficienta, iar serviciilc salevor satisface in mai marc misura aqtcptirile si nevoilc noastre. Pentru ca aceastacarte a aparut in Rominia dorim sa rnultumir-n: ' Autorilor cargii,Robert Klitgaard, Ronald MacLennAbaroa;i H. Lindsey Parcisc:r.rc:ru cedatgratuit drcpttrrile de autor FPDL

P R E F A Tt A A VERSIUNE 1A NL I M B A RoMANA o Sprijinului financiar acordat FPDL de catreprogramul Inipiatioapentru guaernare locald - LGI al lnstitutulwi pentru o Societate Deschisd - OSI penrru traducerea si tipirirea cirqii. ANA VASILACHE DirectorExecutiv FundayiaParteneripentrw Dezooltare Locald - FPDL www.firdl.ro

PREFATA ,

Prevenireacorupqiei contribuie la crestereaveniturilor, la imbunatiqirea serviciilor publice, la stimulareaincrederii gi participirii publicului gi la cigtigarea alcgerilor. Cartea de fagi isi propune sa vina in sprijinul cetitenilor si al funcgionarilor publici pentru diagnosticarea, cercetarea si prevenirea caz:urrlorde coruptie si de comportanent ilicit. Ea trateazi situagiilede corupqic sistematici ;i mai pulin cazurile tzolate de iniqiativa ilicitn a persoanelor particulare gi pune accentul pe masurile de prevenire mai mult decit pe masurile punitive sau campaniile morahzatoare. Cartea oferi exemple dc strategii anticoruptie care funcqioneaza. De;i coruplia face obiectul unor pasionate schimburi de opinie si poarti o ?ncirciturd etica apafte, prevenirea ei necesiti o strategiecalculati la rece, ca pentru orice schimbaremajora a politicii sau metodelor de adrninistratie municipali. Strategiatrebuie si treaci. dincolo de disputa moralizatoare,chiqibugurile legislativcsauplatitudinile care sustin cd, dacane-am face cu toqii datoria, corupqian-ar mai exista.Ea trebuie sa depageasci reflexul de a creanoi regulamente,reguli sau de a trece la alte niveluri de analiza. Carteaconqinede asemenea sugestiireferitoarela modalitnqide punere tn practicd a strategiilor in contextc dificile, caracterizate fie prin indiferenta politici, fie prin

1O

PREFAI'A

PREFATA 1 1

inertic birocratici sau prin faprul ci nu a fost inci mobilizat sprijinul cetiqenilor. Oferim aici mai multe modelc care, sperinr, sc vor dovedi stirnudc analizi si acgiune, latoare pcntru factorii de dccizic gi managcri.insi acestc modele nu isi propun si le indice primarilor, consilierilor municipali si funcgionarilor superiori pe ce butoane si apese, ce politici si modifice, ce sistemesa instalcze,pe cine sa angajezc ;i pe cine sa concedieze,nrci de carc formc de corupqiesa se ocupe mai intii. indrumarile gi exemplificarilc nu alcatuicsco reteti pe care sa o poata aplica in oriRecomandariletrebuie reformulate ;i adaptate ce situagie. cu atenlic la particularitiqile fiecarei localitagiin parte' Cititorii vor constata ci, in aceasti carte, corupqia si, in gcneral,adrninistraqiamunicipala sunt discutatc cu mei multa modestie,dar gi cu mai multa indraznealadecit in alte lucriri. Se rccunoaste cu modestie ci nu existi soluqii universale,ca posibilitnqile de atac sunt dctcrtninapolitica gi chestiunilc practice tc ;i restrictionatede situaqia de administrare;i ci ceeacc da rezultat intr-un oras Poate esuain altul. in acelagitimp, i se ccre cu indrazneala cititoruiui si privcasci din alt ungiri coruptia, din pertemporar dc perspectiva economici, facand abstracqie desi schematic, analizeaza, spectivamoralei gi a eticii. Se ceeace multe tratate de managcment omit, sr anurne tacticile dc obqincre a unor rezulta:tepozrtive, chiar gi intr-un context dc coruptic instaurata.Abordarea noastri sebazeazi pc increderea ca funcgionarii municipali vor folosi aceasticarte ca sursade inspiratie, stimulatoarepentru propria creativitate. Vom incerca sa puncm corupqiain contcxtul general. Ea nu estc singurul, nici micar ccl mai important aspect de care trebuie si se prc'ocupe liderii municipali. Con-

duccreaoraselorde astazitrebuie si indeplineascio rnultitudine de obicctive. Trcbuie si furnrzezeservicii.Trebuie si lc dea puteri cetiqenilor.Trebuie sa colaborezecolegial cu sectorul privat, ceeace ar fi fost neobisnuit sau imposibil cu o gencratiein urmi, iar acesterelaqiiau adeseori un scop diferit: acelade a transforma rnunicipiile in cenrrc cconomiccputcrnice si activc. Abordarea corecti a corupqieipoate fi un mijloc de a atinge acesteobiective mai largi. Nu recomandam o abordarc a corup{iei bazatapc intensificareamS.surilordc consau a birocraqiei.Acestea nu trol, proliferarea legislaqiei cluc decit la parahzarea administra[ici, iar unele cazuri pot incuraja apariqiaunor forme de corupqie si rnai grcu de eradicat.Dimpotrivi, noi sustinem, mai alcsin cazul coruptiei sistematice,restructurarea scrviciilor municipalc gi reforma institutionala, care sa deterrnineo imburrat:iqire a informirii si si creezefactori mai puternici de rnotivare 9i descurajare.O tema majora a carqii de faqi cstc aceeeci lupta tmpotriaa corup(iei, in cazul tn care estedwsdcorect,Poate der,,eni o pi.rgbie in realizarea unor obiective rnub mai ambiyioase,ntt nwntai a celor legate de suprar.,ie{uirea financiard, ci pi tt celor legate de refacerea relapiilor dintre cetdleni ;i administrapiile locale. Cartea face uz de contributii tcoretice si practice la prevenirca corup{ici, dar nu isi propune sa devina o enciclopedie.Ea nu dorestc sa fie o colecqie de exempledespre cccace s-a ficut sau nu s-a facut in toate oraseleclin lurne. Chiar 9i ccie doua studii de caz pe care le-am analizat - cei din l-Iong Kong, in anii'20, si din La Paz,in '80.anii nu surltprczcntatccu toate detaiiile. Nu veqigasi aici o baghcfi nragica9i din pacatenc tcmcm ci o aserncnea baghcti nici nu cxisti. Cu toate acestea, abordarilc

12 PREFATA C A P I T O L U1 L discutacein carrea de fagi au ajutat oficialii din multe qiri sd. analizezecoruptia, si elaboreze strategii de reducere a ei si si Ie puni in practici, uneori chiar intr-un conrext polidc gi administrativ n-efavorabil. Mesajul nosrru esteopti_ mist. Corupqia poate fi intr-adevir prevenita, chiar d^"i ,ru va purea fi eliminata cu rotul din aceasta lume imper{ecta.

TMPORTANTA CORUPT|EI

CE ESTE ,,CORUPTIA" gr DE cE ESTE EA DAUNATORnE,l

Definitie Corupgia esteo problemi universali, dar administralocali tia din inrreaga lume pareafi cu deosebire vulnerabili fati,de ea.De exemplu, in Japonia, potrivir unui studiu,adminisrraqia provinciali arede trei ori mai mulqi a,ngajagi decit ceanationali, dar pe seama ei seraporteazi de cincisprezece ori mai multe cazurrde cor,.rpqic, pentru caresunt arestati de patru ori mai mulqifuncqionari.r in ora;ul New Yo.L, .ortrrl cazurtlorde corupqiedepistatenumaiin constmcqia de gcolia fost de ordinul sutelor de milioanede dolari.2 Municipalitiqilesunt adesea acuz.ate nu numai de proastagestionare a fondurilor, dar gi de folosirea fondurilor publicepenrru a umple buzunarele firmelor private. Acuzaqiilesunr la fel de diferire ca gi varietatea activitiqilorauroritatilormunicipale. 1. Miti careducela alocarea preferenqiali a locuintelor subventionate. 2. Comisioaneilicite oferite organizatorilorde licitaqii,pentru acordarea conrractelorpublice unor firme necorespunzatoarc.

74

ORA$E CORUPTE

IMPORTANTA CORUPTIEI I5

3. Mituirea poliqici municipalc ca si nu intcrwini pentru stoparca comitcrii unor infractiuni. 4. Utllizarea dc citre functionarii municipali a bunurilor publice in scopuri personale. 5. Facilitarea oblinerii in regim de urgenqasau curnpdrareade autorizaqii gi licenge. 6. Oferirea de miti pentru posibilitateadc a incalcareguli dc sigurangia constr-uctiilor,de protecqiea muncii, de pazi contr^ incendiilor sau altele,fapt ce poate crea grave riscuri sociale. Z. Condigionareafurnizirrt de servicii publice de plata unor sume pe sub rnini. B. Extorcarea cetaqenilordc catre funcqior-rarii publici la plata impozitelor sau,mai des,nesemnalarea evaziunii fiscalein schimbul unei mite. 9. Influengarea prin corupqiea prevcderilor, inclusein documentaqiilede urbanism ale localitatilor. $i agamai dcparte. Aceasta lista nu include toate tipurile dc coruptie intilnite in administratia locali de pe intregul glob. Exista multe definiqii ale corupgiei. in sensul cel mai larg, corupqia estefolosirca abuzli a funcqiei oficiale in vedereaunui cistig personal. investirea intr-o funcqie oficiala esteun act de incredere prin care o persoani capita autoritateade a acqiona in numele unei institutii private, publice saunon-profit. Corupqiainseamni impunereaunui preq ilicit pentru un ser-viciusau utilizarea puterii conferite de functie pentru promovarea unor scopuri ilicite. Coruptia se manifestaprin acte de omisiune sau comiterc. Ea poate implica activitigi legaleori ilegale9i poate aparea in interiorul unei organizagii(de exemplu, delapida-

rca) sau in cxteriorul accstcia(de exemplu, extorcarea). Efectelc diferitelor tipuri de corupqiesunr foarre variate. Degi uneori actele de corr.rptiepot aveaca rezultatun beneficiu social net, in gencralcoruptia duce la ineficienti, injustiqie si incchitate.s Actele de coruptie diferi ca proporrii si ca tip. Unele sunt de tipul ,,liber profcsionist", generatede activitaqile anumitor persoanesau grupuri oficiale careincearci si profite de pe urma monopolului de putere prin mita. Alte actede corupqiesunt generate, din picate, de corupqiasistematici. Recent, doi autori au distins un tip de coruptie analog faultului din sport si un alt tip care reprezinti insagiincalcarearegulilor prin care se definesresi se pedepsestefaultat"". in cel de-al doilea c^2, cornperigia sportiv; i;ipierde practic sensul.Luis Moreno Ocampo nurneste accstfenomen ,,hiper-coruptie".Etichetape carc i-o pune Hcrbert \Terlin este aceeade ,,coruptie secundari.",p care o compari cu alcoolismul.a Indiferent de terminologie, atunci cind corupqia aiunge intr-o asdel de fazi., ea devine mortali. Din pacate, aceasta estesituatia existentain multe oragedin intreaga lume. Corupqia sisternaticagenereazicosturi econonrice,prin distorsionareamasurilor stimulative, costuri politice, prin subminareainstituqiilor,gi cosruri socialeprin redistribuireaavuqieigiputerii citre cei care nu le meriti. Atunci cind coruptia submineazadreptul la proprietate, statul de drept si stirnulareainvestiqiilor, dezvolrareaeconomici gi politici sunt compromise. Corupqie existain toatc tarile. insi ea tinde si afecteze mai mult tirile sarace, in care poate determina subminarea dreptului la proprietate, statul de drept si stirnulenteleoferite penrru investitii.

I M P O R T A N T A C O R U P T I E I1 7 CASETA 1: Oraqele sunt diferite cliUnele dintre varialiunile din tabelul de mai jos re{lectadiferenqe oporintre diferenge indoiali flr; matice gi geografice,dar altele indid tunitiqile existentepentru apariqiacoruPqiei.

Un exemplu extreme, Puqinioficiali localis-auconfruntatcu situaqii intalnit Ronald Maclean-Abacelorcu cares-a asemenea roa atunci cind a preluat funcqiade primar al oragului LrPaz din Bolivia.De ci.teori am relatatcazulsiu ofim-au ascultat zimbind inqecialilordin altegari,acestia lcg:itor. jwrdmhntwlca La 13 septernbrie 1985,am depus intLiwlprimar alestn La Paz dupd 1948.$tiam cd ooi aoea de infrwntat o sarcinddiftcild, dar nu-mi Am imaginasemniciodatd ckt de graod era sitwapia. descoperit curAndcd a; face bine sdgdsesc Pe cineaa caresd md imprumwtecwbani pentru a suPranoul meu salariu era aieywi in primele lwni, deoarece echivalentula 45 tlSD lwnar.Mai mwh, mi-ar fi fost imposibilsd-miformez un cabinet,cdcipersonalul ar fi fost pldtit ;i mai prost. La sfkr;itul primei zile, 'fti-affrurca.ttn malina oficiald, un autoturisrnprdtntrepddit de teren d.in1978,casd md intorc acasd, intr-o capcand b6.ndw-md dacdnu cu?rtaa cdzusent din carenu rnaipwteamieti decdtdhndu-rni demiales. sia din prima func{ie tn carefwsesenT necesaIdeea cdo schimbare radicaldera absolwt rd a reprezentatsalaarealnea. Aveam de luptat cw o sitwalielimitd. Boliain seafld,tn mijlocwl celeimai andin istoria ei. Pre;ed.intele mari crize econoftTice inaintede incbek fwncpie terior trebwise sdrenunpe ierea mandatulwi, ca sd nwfie tnldturat cwforla de sau,ti maiprobabil, de amhnarmatd, depopwlapie dowdimpreund.De;i fuseseun Pre;edinteonest,el

Oragul

**.,'T;1::,'T]*"T,:",lili1)i, 5;11i*""",,.1ii,,i
pcrioadi

intirzicri.

Costuri

RaPort Prc! l)cplasarc la .

Locuinqc

Algcr Bangkok Bcijing Bogota Dar cs Salaam Hong Kong Istan[tul Djakarta Johanncsburg Karachi Kingston Londra Madrid Manila Melbournc Ncw Dclhi Paris Rio de Janciro Scul Singapore
I OKIO

2 11 24
Jb Jb z

500 156

tt,7

30 91 3 3
d )l

l7 6 28 l0 16 2 2 t2 1? 20

90 t7l 67 6+i 110 65 192 87 157 560

)lu

14,8

25 90

1,9
74 (0

fU

45 40 40 59

3 5l 3 22 4+ 33 0 0 6 0 17 0 l6

2 28 24
nsa 6

'tg L9 77

n5a 6A
JU

8 tb 36

18 3 3 24 8 18 18 9 12 6 4

33
)A

148 383 94 990 214

ot/

l0 25

36 2 6 20 2 8 30 36

77 4',)

59

gj 2R

37 30 40

5 1 0 0

749 2,604 608 500

1t,6

Toronto 'Vashington, D.C.

1g

29

Note: nsa= nu se apiici. m2 = metri pitragi' mediu' " Prequlmediu al un.i locuit q" ca multiplu al venitului anual b Y" dinfondul locativ careocupi ilegalterenuri. p' 8, iulie 1995, Sursa:,,A Surveyof Cities",inTbe Economist,2g Mondiale. Bincii ale date nepublicate clr.eciteazd

l8

ORA$ECORUPTE

T M P O R T A N T A C O R U P T T El {9

in nunu putusesdopreascd prdbu;irea economiei. gwst,inflapiaajunsese la o cotd estimatiadanwald de 40 000 la swtd. de A dowazi am reoenitk birow,tntrebknd.w-md pe drum, unde sd tncepreforma. Ma;ina sestricase cu autoturisa;a cd a trebwit sd md duc la serzticiu mwlpropriw. Chnd arn parcat in fala primdriei, am deteriorateseaflau obseraatcdprintre ztehicwlele prin luxul lor. doud ma;ini care atrdgeauatenpia Una aparpineA, 4ft7aflat mai tLrziu, unui expert strdin carelwcrala primdrie. Cealaltd,o berlind eleA;a am obpinwt primele ingantd, era a casierwlwi. primdriei. dicii despre locul unde segdseaw resu.rsele Casierwlera Ltn birocrat de categoriaa cincea, cu un salariu minim, dar care,am aflat, avea obiceiul sdscbimbema;ina cu caresosea la seraiciude Nu fdcea nici un secret cktezta oripe sdptdm6.nd. din De fapt, ofereain mod cweoidentalwiprosperitate. rent tmprwmwturi angajagilorsdrdcipi ai primdriei, inclusia unora dintre superioriisdi, cu o dobandd sdptdmdnald,, competitiv d " . Mai thrziw,ajunsin birow,rn-ant simpittotal izopriaat, unde conlat. Obi;nuit sd lwcrezin sectorwl dwsesern societdpi miniere destulde mai, eram deprins sdlwcrezin ecbipd.in nowlpostin carefwsesem ales, Topicei nu arn gdsitnimic asemdndtor unei ecbipe. cu caremd intklneampdreawfi se pwrtau rnai cwrind ca niye swpraaiepuitoiai wnwinaufragiw.Personalwltehnicchs,tigatn mediecam30 USDpe lund.Mwlpi angajapicdutau cwinfrigurare surseahernatioe de venit pentru familiile lor. Coruppia, chiar dacdnw k proporliileceleidin cazulcasierului, dornneapeste tot.

o schimbare deguaern,iar Bolioia tocmaiswferise proveneadintr-un ah partid deadministragie nowa Deci nw m-a; fi pwtut bazape sprijinwl al rneu. cit ay cwmfwsese obiceiul tn administratiei napionale, primarii apropiat, cknd erau nwmipi depretreuttwl de la bugetwlcentral.Nona sedintesi subztenpionapi preaedea ora;ele ca sddeaind independenlegislapie te din pwnctde aedere financiar ;i am aflat cdpeste doucisciptdmini trebuia sd achit ,{n stat de salarii carereprezentacirca 120 % din aenitwrile lwnare tn La Paz! in parte, situapia tutale colectate sedanr a hiper inflayi ei ;i modifi cdriIor m ecani sm eIor fe Dar, pe de ahd parte,poatechiar deralede suspinere. in mai mare mdsurd, se datora corupliei. Am identificatmwltesemne ale instawrdriiacesstdri maligne tei tn cadrwlprimdriei. Gradul decdderii institwliei era atkt de aoansa4tncit awtoritatea ei seprdbw;iseaproapecomplet.Fiecarecduta modalitdpi de supraztiepuire prin obpinereade aenitwri alternatioe ;i de aceeacoruplia era larg rdspinditd. Coleaorii de impozitefoloseawtot felul de tebnici, mergi.nd.de la extorcarela ;pagd pentru accelerarea Procesului,sau aranjamente pentru redu.cerea impozitelor in scbimbnl wnei mite. Impozitele pe proprietate erawcelemai awlnerabilek tnpelegerile incheiateintre contribuabili ;i tncasatori.Era necesard,o recalcu,lare a impozitelor ca wrmare a hiper-inflayiei;i wn batalion defwncpionarimwnicipali era gata.sdporneascddin casdtn casdpentru. a se intilni cwproprietarii ;i a ,,negocia,"o valoare a proprietdpii caresd satisfacd ambelepdrpi, dar cwmuh swbvaloareareald.Rezuhatwlar fi fost o economie

20

ORASE CORUPTE

TMPORTANTA C O R U P T T E T2 1

la impozitepentru proprietari, mai alespentru cei bogapi,o mitd pentrw funcpionarul care inchid.ea ocbii ;i o primdrie incapabildsdofereseraicii,deoarecear fi fost lipsitd de minimwl de resurse. Administrapia mwnicipaldera de fapt o wriald carenw construiamare lw,,firmci de constrwcpii", tractoare,camioane cru. Primdria depinea ;i tot felul de utilaje. Existaw4000de muncitori municipali, pldtipi cu salarii fixe in sume modice, care nu aeneawla lwcrwdechtcinci orepe zi tn medie. Utilajele erau ;i elefolosite cam acela;i numdr de ore de nerentabile,aztknd zilnic, ceeacelefdcea extreTn Dar am aflat in aederecostwlmare al inztestipiei. wlei;i benzind, anormal de muhd cd ele consumau se vindeaw piesede schimb.Eram sigwrcd acestea. pe piala neagrd;i nu dupd multd Dremesuspiciula vknzanile mi-au fost confirmate.Eraw scoase ca de re anaelope noi ;i piesede scbimbcostisitoare, de carburant, pomPe ;i piese exernpluinjectoa.re pentru Caterpillar; tn scbimb,la utilajele primdriei sefdceau ,,inlocwiri" cwpiesedefecte ;i uzate. in sfar;it, mai erapolipia mwnicipiului,o ,,polipie investigapiiale infracpiunin7oale",care nu efectwa de reglementalor ;i nu purta arme, dar rdspundea in piepe rea sectorulwi neoficial,inspeai,ndcwrdpenin printre comerciz.npi. menpinknd ordinea $i aceasta ;i polipia municipald deoarece era o sursdde coruppie, cereabani pentru a ldsa comercianfii sd desfd;oare atat actiaitdli legale,cA.t ;i ilegale. Confruntat cu asdelde probleme,primarul MacleanDin fericire penAbaroas-agindit maiintii si demisioneze.

truLaPa,z,nu a facut-o. in schimb, dupa cum vom vedea, x luat misuri severePentru rezolvareaacestor coplegitoa1cprobleme. Dar mulgi algi lideri municipali din Bolivia si din alte tari ale lumii s-au temut si abordezecorupqia. i,, ,rn"l" caztri, aceasti teami s-abazat pe complicitate. in alte cazuri,primarii gi consilierii municipali au evitat oroblemacorupqieidin motive diferite. Unii lideri nu au iosr expusi la o presiune electoraladestul de mare, iar alte administratii provinciale sau regionale nu s-au aritat prea Alteori, liderii locali nu au fost dispugi si atrainreresate. asupra corupqiei,temindu-se ci pini si un sucgaatenqia ies relativ modest ar ptteaintina administratia pe care o conduccu etichetade ,,corupti". Luptaimpotriva corupceea tiei irnplica, de fapt, recunoastereaexistentei acesteia, fi putut le-ar da apl,la moara adversarilor. ce in sfirgit, poate ci mulgi lideri s-au gindit pur 9i simplu canu sepoate facemare lucru in lupta ?mpotriva corupqiei. ,,Cum poqi incepe atacareaunuicomplex de probleme atit de dificile ?", se intrebau acestia.Paginile ce urmeazd,vor incercasa dea citeva raspunsuri la aceasti intrebare. Astizi sunt semne ci situaqiaa inceput si se schimbe. in intreagalume, in alegerilelocalesi nationaleseface mare cazde coruptie. S-a dus vremea cind un primar din Brazilia, ?n timpul campaniei de realegere in funcqie,se putealauda spunind: ,,Robo mas fago obras" (in traducere aproximativd: ,,Da, fur, dar termin lucrarile publice").

22

O R A $ EC o R U P T E

IMPORTANTA CORUPTIEI 23

DE CE ESTECORUPTIA O PROBLEMA ATAT DE EVIDENTA ASTAZI ?

Pestetot in lume, lupta impotriva coruptiei estepriviti azr cao prioritate. De ce ? Este grcu de spus,dar au fost deja oferite mai multe genuri de explicaqii. corupqieis-a agraO posibilitate ar fi aceetcd.fenomenul vat, generind un val de indignare populari si o noua atitudine politici. Dar de ce si se fi agravat fenomenul coruptiei ? Unul din argumente ar fi cresterearapidi a comcrqului international ;i a nivelului comunicaqiilor internationale,ceeace a dus la cregterea expunerii la tentaqii economice, mai mult ca oricind in istorie. Dipak Gyawali de la Academia RegalaNepalezi de $tiinqe gi Tehnologie este dc pirere ci publicitatea a creat cereri noi, iar salariilc erodate de inflaqie au dus la percepereaunor noi necesitati, ceeace a avut ca rezultat comportamente corupte.s Un alt argument se referi la reformele democratice gi economice careau cuprins intreaga lume. Pe termen lung, majoritatea oamcnilor se a$teapti cahberahzarea economici gi concurenqapolitici sa determine o reducere a fenomenului coruptiei, deoareceambele tind si lirnitezeexercitareamonopolului de putere. Dar, pe termen scurt, concurcnta democratica si noua concurenqaeconomica au ficut sa apara oportunitaqi pentru manifestarea corupliei prin schimbarearapida a regulilor cunoscute ale jocultri, ducind la un fel de debandadicauzatS.de lipsa de respectpentru aplicarealegilor. ln multe situagii,corup9ia apare din cauza implementarii schimbarilor politice dc catre institutii subrede,ceeace conduce la concurenqi neloiala, dublata de intelegeri pe sub mina, trafic de influenqapolitica si municipalitaqi scoasela mezat.

Este posibil ca sfcra coruptiei si nu se fi extins, ci numai misura in care o percepcm si intoleranqa noastra faqa de ea.Poafe percepemmai acut costurile corupqieiacum ci R.izboiul Rece s-a imblinzit, iar politicile economice si municipale sunt in mare ,,indreptate". Saupoate ca libera.lizareapolitici a inlesnit accesulla informatii ;i posibilit:lteade a reclama ctzurlle de corupqie, si astfel am devenit mai congtienqide acestfenomen. Multe garise bucuri de o presi mai libera decit in trecur gi de un rransfer internaqionalmai activ al informatiilor, iar acestedoua condiqii binevenite inlesnescraporrarea cazurrlor de corupqie, chiar gi a formelor de coruptie existentein trecur. O alta posibilitate ar fr aceea ca oamenii dau vina pe corupqiepentru faptul ci rezukatele pietelor libere ;i ale rcformelor democratice nu s-au ridicat la inalqimea asteptarilor, si aceasta pentru a nu recunoasteci acestereforme ar putea sa nu funcqronezela fel dc bine in toate situagiile. Unii argumenteazi,ca atenqiaacordati coruptiei estescuzaapologe[ilorcapitalismuluiconfruntati cu esecurile acestuia in fosteletari comuniste. Ei arari cu degetul citre subita imbratisare a problemei coruptiei de citre anterior recalcitrantele BancaMondiali 9i Fondul Monerar International. Ei spun ci estemai usor sa critici corup[ia care a aparut in procesul de implemenrarea strategiilor tale decit sa pui la indoiala valabilitateastraregiilor. Este greu de stabilit cu precizie daca fenomenul corup[iei se afla in cresteresau in descresrere. Informaqiile cu privire la corupqiesunt putine gi pot conduce la concluzii false.Asa cum spuneaJohn T. Noonan in magistrala sa istorie a mitei, estcposibil ca inrr-o tari sa fi fost justiqieimai multe cazurt de mituire decit in adusein faqa altele,dar in acelagi timp incidenracoruptiei pe teritoriul

24

ORA$E CORUPTE

IMPORTANTA CORUPTIEI 25

sa de ei si fie mai scazuta,pentru ci voingagi capacitatea a lupta impotriva corupqiei sunt mai puternice.6 Dar corupqiain administratia locala? A ajuns ea mai grava? S-a susqinutca substanqa gi stilul administraqieimunicipale se schimba in directii ce promit o mai buna gospodarire, dar oferi gi tentaqiimai numeroasein ce priveste corupqia.lJn raport rccent al Comisiei de Audit din Marea Britanie sintetizeazaacesteschimbari. ,,Multc dintre modificirile survenitein administraqia locali.", sus{ineComisia, ,,au tinut de iegireade sub controlul centralizat gi de sub regimul financiar strict, f;cind si creasci riscul de producere a fraudelor gi a cazurllor de corupqie".T Descentralizarea admtnistrativi si democratizarea r.rrunicipalitigii reprezinti tendingeputernicc. in ultimii cincisprezece ani, li s-a ccrut administragiilor municipale saigi inmulqeasca atributiile. in acelagi timp, mai alesin qirile in curs de dezvoltare, ?n multe municipalitagi s-a resimqit erodarea salariilorrealeale functionarilor. Din toate aceste motive, au crescut ingrijorarile legate de corupqie la nivelul administraqici locale. Analistul politic chilian Claudio Orrego arati ci ,,toate obiectivcle stabilite pentru reformarea sectorului administratiei locale (cregterea legitinritngii si dcmocratizarea,mi.rirea eficienqeigi eficacitigii serwiciiloroferite si cresterea participarii cetigenilor) pot fi subsumateunui obiectiv mai larg: tntdrirea responsabilitdtii'.8 Noonan pune in discuq:rc rpoteza,fara a o sus[inepe de-a intregul, ci. o societatetinde sa devina mai pwpinpermisivd faga de coruptie pe masurace devine mai permisivd fata de comportamentul sexual.e Noonan notetzi ci urmarireafdrdprccedentin instanqaacazurtlor de corupgiedin

'70 a avut loc dupa o libeUnite incepind cu anii Stetele precedent a atitudinilor si comportamenteralize:e fara lor sexuale'10 Dupa cum arati. gi Noonan, intrebarea ,,de ce a deveproblemi in zilele noastre ?" poarrit corupqiao asemenea pe cii foarte indepartate de remediile practice. re conduce Irrdiferentcare ar fi motivele pentru preocupareamai infaqnde corupqie,aceasta este o tcnsape care o avem astitzi, schimbarede care trebuie sd ne bucuram. Spussimplu, corupqiaameningadezvoltareaeconomicagi politici. Trebuie sa cregtem interesul manifestat fagade coruptie printr-o mai profunda a fenomenelor coruptiei si printr-o anahzl. girrdire mai creativi 9i mai practici a modurilor in care le vom putea rezolvaimpreuni.

DE CE E$UEAZA ATAT DE MULTEEFORTURI DE COMBATERE A CORUPTIEI ?

Din nefericire, istoria campaniilor de anticorupqie, de oriunde in lume, nu ne face mai optimigti. La nivel national sau local, in ministere sau agen[ii publice precum poli1ia,pini si eforturile de reducerea coruptiei insoqitede o intensi publicitatc s-au impotmolit, s-au pierdut 9i, in ultimi instangi, au dezamagit. in mod obignuit, lucrurile se petrec cam in felul urmi.tor. Apare un scandal.De exemplu, se dovedegteca rrn consilier municipal a acceptatsi fie mituit. Sau se constataci poliqiaestein mod sistematiccomplice cu infractorii. Sau se dovedegteca programele de lucrari publice xu costuri exagerate, infiuenqatede ccmiterea unor fraude

26 oRA$E CORUPTE sau de plitirea pe sub mina e unor comisioane.Sau se descopcraca licitanqii pentru o oferta publica s-au coalizat pentru lirnitareaconcurentei gi ridicareaprcqurilor. in momentul in care se dczlinguie scandalul,publicul se sinrte lczat. Presase inflameazi. Politicienii se desolidartzeazi de cei corupqi si cer acqiunidecisive.Dupa gase luni, sunt publicate rezultatele comisiei de ancheti. In general, aceastarecomandi intarirea supravegherii,mirirea bugetului alocat investigaqiilor;i aplicirii legii, precum si adoptareaunui nou cod.de conduita. Dar in cele sase luni care au trecut indignarea publicului a scizut, astfel incit politicienii si presa acordi acum mai puqini atenqie se recomandirilor raportului. La drept vorbind, accasta recomand;rile solutii cosdatoreazi,gi faptului ci implici tisitoare si nu includ prevcnirea unor situaqiisimilare in viitor. inteSe poate intimpla ca, pe termen scurt, cregterea resului public si duca la reducereacorupqieiin instituqia vizatd. Dar acestinteres este greu de susqinutgi de instituqionalizat. Ca urmare, reforma urnteazi o cale ciclica. Imcdiat dupa criza poate exista o imbunataqire a situaqiei. Dar, dupa un timp, corupqiaisi face din nou apariqia.ll In majoritate:rqarilor, dupa cum arata sociologul Amitai Etzionil2, nu existi lobby pentru combatereacorupqiei. Spre deosebirede situagiileasociatecu, si spunem, zahi.ruL, soia saupantofii, in care schimbareapoliticii afecteaziun grup anume de interese,costulcorupqiei estede obicei distribuit unui numir mare de persoane,de obicei contribuabilii. Deoarecebeneficiileprevenirii corupqieisunt la felde larg distribuite,logicaac[iunii colective ar^tdca va fi greu de mobilizat si susginutun grup de interese.

IMPORTANTA CORUPTIEI 27

Transparency Relativ reccnta constituire a organizagici (TI)tl este incurajator un semn ci aceast:i lrrternational concluzielogica s-ar putea sa nu fie etern valabiln. TI a fost creati la Berlin in 1993 gi estein prezent reprezenrati in patruzeci dc qnri. Ea spcra sa realizeze in privinqa corup{iei ceeace Amnesty International a realizatin privinla drepturilor omului. Dupa cum vom vedea, o preocupare strategici debazain campaniile anticorup{ic este cnrrr sd lrr.obrlizezisi sa faci sa dureze participarea publicului in lupta impotriva corupqiei. Multe eforturi de stavilire a corupqieiesueazi. din pricini ci adopta o abordare exclusivlcgalisti sau se 6azeaza numai pe apelul la moralitate. lJneori, eforturile de combatere a corupqiei sunt urmirite fara prea mare tragere de inimi, din cauza, celor ,,;apte scuze" din Caseta 2. Uneori chiar eforturilc de combatere a coruptiei devin victima acesteia, degcnerind in campanii de invinuire sau pedepsire a opozitiei. Din fericire, existi insa si initiative de combaterea coruptiei incununate de succcs, dc pe urma cirora putem trage ?nvatiminte. Acestea ne invati ci secretul succesului sti in a avea o strategiede prevenire a coruptiei.

CASETA 2: $aptescuzefalsepentru a nu lupta impotriva corupqiei Scuza1.,,Corupgie existapestetot. inJaponia, in Olanda, in StatelelJnite. Nu se poete face nimic impotriva ur-ruifenomen endemic." Dar si ne gindim la sanatate. nimeni nu tra$i bolile sunt pestc tof. Cu toate acestea, tratare a bolisi de prevenire gc concluzia ci cforturile lor nu-si au rostul. Ca gi in cazul bolilor, nivelul si tipurile de coruplie variazd foarte mult, iar masurile preventive si curative produc intr- adevdro schimbare a starii de fapt. Scuza 2. ,,Corupqie a existat dintotdeauna. Ca 9i pdcatul, ea face parte din natura umani. Nu se poate face nieste corecti, dar mic impotriva ei." Din nou, obser-vagia concluzia nu e valabih. Daca picatul existi, astanu indintre noi picituiegte in cgali misuseamni c6,frecare ra, qi la fel estegi in cazul corupqiei.Am putea restringe chiar tcnta(iilc care nc fac si cadcm in picatul corr.rp{iei, daci tendinta riminc pereni. Scuza3.,,Noqiunea de corupqie este vagi si determinata cultural. in unele culturi comportamentul care va deranjeaza nu esteconsiderat compt. Lupta impotriva coruPgieiare conotagii de imperialism cultural." De fapt, asacum arati monumentala istorie scrisi deJohn T. Noonan, mita nu esreacceptabili in nici o cultura. Studiile antropolodingiceprobeazi ci toli oameniipot faceclar distincgia ci mita estecondamnat;. tre dar si miti qi, de asemenea, Formele de corupqie analizatein aceasti carte sunt considerateilegalein orice gari din lume. tateanoastri ar corupliei din socie Scuza4, ,,Eradicarea necesitao risturnare completi de atitudini si valori. Aga vorbicevanu se va intimpla decit dupi... fla alegerea revoluqie o adevarata tomlui: o sut; de ani de educaqie,

IMPORTANTA CORUPTIEI 29

musulmani sau a unci o renastere cregtina, proletara, mai ori a unui departe]. statsi asa Orice s-ar altereligii Istoriculcampina atunciar fi sortit egecului." incerca incurajator.Mai relevannu este paniilor moralizatoare municipaliar fi altedouapuncte te pentruadministratorii Primul. ci asemenea schimbiri masivedede vedere. Al doilea,ci pigescdomeniul lor de responsabilitate. pini atuncisepot facemulte altelucruri,cum ar fi inchiderea unor portite, crearea de stimulente ;i de facgi a competi!iei, tori descurajan!i, cresterea transparenlei imbunitiqirea regulilor j oculr.ri. Scuza5.,,in multe tari coruptianu dauneazicu nimic. Esteuleiul careungeosiaeconomiei gi liantul sistemului politic."Ce-i drept,exista elemente alecorupgiei care Dar atit modelele aducechilibru. teoretice, cit gi studiile ernpirice au demonstrat cAacestea sunt inferioareelementelorde echilibrare carenu sunt bazate pe conrpqie. A argumenta ceplaqile cor-upte au un rol pozitiv intr-un anumit sistemnu dovedegt e ce faraelenu ar fi mai bine. 6.,,Nu sepoatefacenimic daci persoana Scuza din virful piramideiestecorupti saudaci este vorba de o coruplie sistematici."Este de mai bun augur perltru anticorupliedaci liderii sunt curali saudaca campaniile estevorba de o coruplie episodiciqi nu de una de rutini. Dar cazurilede succesarataci prin imbunitaqirea sistemelorse qeeaz\. mai puqine oportunitiqi pentru toqi,inclusivpentru deqinitoriiputerii politice, pliqi necuvenite. sistematica poade a obqine Corupqia te fi redusi.

30

ORA$E CORUPTE

CAPITOLU 2L

coZ. ,,Nu arerost si ne ingrijoramde existenqa Scwza libere gi a democrarupfiei.O dati cu aparigia piegelor va disparea treptat!" qiilormultipartinicc, corupqia si responDemocraqia gi pieleleincurajeazaconcurenqa corupqiei. ducind la reducerea prin aceasta sabilizarea, .."qt". itt coruplia po"t. de tranzitie, in perioada Dar, croniesteo ameninqare corupqia stabile, democratiile ci pcntru furnizareamultor bunuri gi serviciipublice, mai alesa celoraflateinerentsub monopol de stat(ca, justilia). de exemplu,

UNEISTRATEGI I FORMULAREA

EXEMPLU DE STRATEGIE DE PREVENIRE

ficut in Hong Kong ilustreazi Efortul anticorupqie cirgi: lupta impotriva coun argumentmajor al acestei nu trebuie considerati un scopin sine,ci un prinrupqiei publice.in cipiu ciliuzitor pentru reformaadministraqiei Kong, o iniqiativi remarcabila de eradicare a corupHong in departamentul tiei,in special de poliqie,a devenitmijloculde modernizare a serviciilor publicesi de implicare in administraqia a ceta{enilor locali. Cazuldovedegte valabilitatea altor douaidei.in primul rind, ca sistemelor coruptetrebuiesi li se apliceo strategiedurabiln.in al doilearind, ci o culturi a cinismului si impunitatii poatefi distrusi. La inceputul anilor '70, politia din Hong Kong erala cheremultraficanqilor de droguri, al patronilor de jocuri de noroc ilegale9i al proxeneqilor,carepldteau poliqigtii casi nu seamestece in treburilelor. Politiainsasidezvoltasesisteme de preluarea pliqilor ilicite. De exemplu,in cartierul devestKowloon, o bandi depoliqigti colecta prin mijlocitori bani de la drogagigi de la vi.nzdtorride droguri, cu carepliteau mai departeofigeriiinferiori. Ofiqerii de rang superior erau ;i ei pletiqi regulatpentru a

3 2 O R A 9C EORUPTE inchide ochii. Bandade poliqigti pusese la punct o schemi complicati de distribuire9i gestionare a phqilor ilicibanilor la te, implicind angajarea de contabili,depunerea gari a in din si, unele cazttri, scoaterea binci diferite ;ase unor fonduri. Ofigerii de rang inferior mai participau la in schimbulunui bacamenzilor de circulaqie ,,rezolvarea" giggicereau banipentruprotectiede la proprietariide ceainarii 9i delavinzitorii stradali. Corupqiaafectasi sistemul intern de promovarepe merit, iar Biroul Anticorupqie al poliqieiera gi el corupt. Noul guvernatora comandato analiza serioasi,care la luminaprobeletocantealebolii caremicina sisa scos facuti de comisiade investigagii meritemul.Descrierea ti citati pe larg,deoarece exemplifica un fenomenadeseori omis, dar de relevantiuniversala: corupqia sistematici. Cele mai graaeforme ar Puteafi descrise [...J drEt coruppie ,,organizatd",adicdwn tntreggrwpde ofiperiimplicat tn colectarea ;i distibwpia banilor [. . .J Adeseori, reprezenta mult mai muh de,,colectarea" Eraaorba chiar de chtcoruppie tn senswlpropriu-zis. extorcare,insopitdde ameninpdriaoalatecwaiolenpaadministratd de bandelede gangsteri [,..J Mwlpi oftfrri depolipie,sespuned, s-awdescurajat pur ;i simplu si aw renwn{atsd mai lupte cwnumdrul mare de infracpiwni intrdnd tn rdndul celor ,,sociale", ca,re ,,storc" infraaoii tn loc sd-i chemein jwstipie[. . .J Se spuneacd tn polipie coruplia era tn cea mai ntare parte ,,organizatd", coruppiala nivel individwalfiind prost ztdzutdde cdtre conducdtorii acestor ,,bande" - oricine tncerca pe cont sd acpioneze propriw ajwngeasd fie ,,rezolvat". Organizatorii

FORIIlUTAREA UNEI STRATEGII 33

pu;i crau buni psihologi.Nou-oenipiiin polipiceraw pentru a aedea c?.t pwtemic de le este simla incercare putea lwaforme aariate- sulrte tul datoriei.Testarea pe birou.llor etc.Dacd wn ofipernw de bani ldsate prima incercarede acestgen, ercr. r(xporta ,,prins in se temea sd mai rdporteze orica actioitate plasd" ;i coruptdcarei-ar fi ajuns la cuno;tin;d dwpdaceea. in Hong Kong erau chteoaoorbe: 1. ,,Urcd-te tn awtobuz", adicci:dacdarei sdfii corwpt,aino aldturi de noi; 2. ,,Fwgidupd autobuz", adicri: dacdnw ztreisd dar nu te bdga; fii corwpt,nu conteazd, 3. ,,Nu sta niciodatd tn fala autobuzwlwi",adicd: dacd tncercisd rdportezi cazuri de coruppie,o sdte calce ,,autobuzu.l",o sdfii accidentat sau cbiar wcis, sawvei ajunge sd te rwinezi tn afaceri; te prindem noi cwmaa. Poate ofiperilordepofi w;or de imaginat reacpia lipie tineri ;i cinstiti la auzwl acestoraorbe. Fie se urcau;i ei in ,,At!.tobL/.2", fie i;i vedeawde treabd.l Coruptiadin poliqie creaun climatde neincredere in intrcaga administratie, intr-o vremein careHong Kong-ul erasupusunor presiunide democratizare si intarire a participirii cetitenilor,venite din parteaunei ,,noi clase"de tineriprofesionigti. Mai mult, o poliqiecorupd facilitaraspindireacoruptieisi in alte deparramenre ale administra!iei. Rcputatiainternationala a Hong Kong-ului aveade suferit. Un studiu arata ci 70 Y" din reportajele de acrualitati dcspreHong Kong apirute i.r presabritanici tratau

34

ORA$E CORUPTE

FORIVULAREA UNEI STRATEGII 35

Din catz^coruPqiei infloritoare, exiscazuri de corupgie.2 tau temeri ci investitiile si comerqul se vor orienta citre alte qiri. Corupqia era in crestere'dar cu sigurangaasta nu era ceva nou. $i nici preocuPareafatade ea nu era ceva nou. Avuseseri loc numeroaseincerciri de lichidare a corupqieidin poliqie, toate punand accentulPe ceeace s-ar Put"" r,.r-i ,,soluqiiobi;nuite" - legi mai stricte, mai multe resursegi prerogative acordateBiroului Anticorupgie din cadrul departamentului de poliqie, precum gi accentul pus pe investig area caztrtlor. De exemplu, cu timpul, autoritaqilor li s-a acordat dreptul de a examina conturile bancare ale functionarilor din administraqie, mai intii in cadrul anchetelor cazurtlor de corupqie, apoi in cazurile in care ,,nivelul de trai" al unui funcgionar si ,,controlul Paasupraresurselorpecuniare" erau considerateexcesive. sul urmator a fost sa sepermiti concediereafuncqionarilor din catza,,imbogiqirii lor inexplicabile"' Cum nici aceasti soluqienu a dat rezultate,in etapa urmitoare s-a ajuns la transferareaobligaqieide a aduce dovezt: acuza\rrurmau sa-giprobeze nevinovigia. Biroul Anticorupqie din poliqie a dobindit noi prerogative de culegerea informaqiilor qi urmirire pe termen lung, de investigarea faptelor presupuse de corupqie gi de cercetarea stilului de viaga al poliqigtilor. in ciuda tuturor acestor misuri, fenomenul a continuat' de multe ori soluAtunci cind corupqiaestesistematica, tiile obisnuite nu funcqioneaza.Ba chiar reflexul tipic de intarire a reglementirilor gi inmulqire a forurilor de supraveghere se poate dovedi contraproductiv, chiar ;i in ora9e din cele mai bogate larr alelumii, a;a cum au susqinut Frank Anechiarico giJamesB. Jacobs despre New York.l

Din fericire, noul guvernator din Hong Kong, Murrry Maclehose, rlu a urmirit liniile obignuite de atac.A ?ndrd,zneati. El a creat rdoptar irr schimb o noui strategie Independenti (CIIC), impotriva Corupgiei dio Comisie guvernatorului a desfiinqat Biroul Ansubordonata recr 9i ticorupgiedin cadrul poliqiei.CIIC se bucura de drepturi dar inci de la inceput s-a pus purernice de investigaqie, ..c"rtrrl pe preaenirea ;i participarea cetdlenilor. CIIC avea trei componente: 1. Departarnentul Operational, insircinat cu anchetele; 2.Departamentul de Prevenirc a Corupqiei (DPC), care identifica punctele vulnerabile din cadrul diferitelor agenqii, pe care apoi le ajuta sa adopte misuri de remediere; 3. Departamentul de Relaqiicu Comunitatea (DRC), care implica cetaqenii orapului Hong Kong in lupta impotriva corup{iei. Strategia CIIC recunostea necesirarea distrugerii culturii corupqiei. Aga cum ne invagi 9i alte cazuri de succes, un pas important in lupta impotriva corupqiei sistematice este ,,prinderea pesdlor marr", respectiv urmirirea si pedepsirea infractorilor de nivel inalt. Hong Kong-ul a reusit extridarea unui fost comisar-sef carefugise in Anglia gi se bucura acolo de averea dobinditn pe cai ilicite. Extradareasa a lansat semnalul ci regulile jocului s-au schimbat si ca vorbele despreprevenireacorup[iei vor fi dc atunci incolo dublate de fapte. Departamentul de prevenire a corupqiei a recrutat saizeci si cinci de specialigti,intre care exper{i in manageInent, analisti de sisteme,experqiin computere, contabili,

36

ORA$E CORUPTE

FORI\IULAREA UNEI STRATEGII 37

juri;ti, ingineri si arhitecqi. Citind un oficial al DPC, acegtia rispundeau de analiza tenteinicd ;i in profwnzirne a practicilor ;i ltrocedeelorfolosite in administrapie ;i seraiciile edilitare. Facem acest lwcru printr-o examinare ;i analizd atentd a sistemelor, metodelor, aborddrilor ;ipoliticilor. Obiectittwl esteeliminarea ;i simplificarea, ori de cite ori esteposibil ;i dezirabil, a Iegilor ;i regwlilor lipsite de aplic,tbilitate, a procedwrilor complicate [;iJ a practicilor z'agi si ineficiente cdrePot Scnera coruplie. care se seclia,,persoane", DPC a format doua secqii: ocupa dc serviciilegi funcqiilelegatcde pcrsonal,9i sectia ,,proprietiti", careanalizacontrlcte, clndiri si terenuri. CIIC a lucrat fira tam-tam gi a stabilit relatii de tip ,,meritul va aparqine" cu diferitele agen{ii guvernamentale' Daca o agenqienu dorea sd.analizezesituaqia interni cu ajutorul CIIC sau daci, dupi o astfel de analtzi, nu lua implicita o constituiausumasurilecuvenite,amenintarea pi.rarea guvcrnatorului, publicitatea qi actiunea represiva de proporqii.Dar nu a fost nevoiesa sepuna in practica amenintarea.Impreuni, DPC gi agenqiilcguvernamentale au identificat domeniile de autoritate excesivi sau subterani, sistemelede control deficitaregi regulile 9i real CIIC Raportul anualpe 1.975 neaplicabile. gulanrcntele (DPC) a Corupqiei de Prevenirc numit Departamentul a publica" si este ,,un concept cu totul nou in administraqia nu au dus Rezultatele mindrit cu aceasta. cd s-a de inqcles numai la un controlalcorupgiei. Administraqia dispunea acum de un instrument de reforma a serviciilor publice.

CIIC a rcprezentat gi un instrument strategicde mob;iztre a partic;pirii gi a sprijinului cetiqenilor.Accst lucru s-a realizatpe doui cii. Mai intii, au fost crcxtecomitctc consultetivecctitccarc si indrumc si si monito rizeze activitatea CIIC. rrcqti irr rinclul acestorase numirau critici ai guvcrnului, iar obiectul de activitate mergea dc la stabilirca politicii ge1cralc si a functiunilor CIIC pini la alcituirca unui ,,conritctpentru sesiziri". Ideeaunci cornisii de supraveehere alc:ituitadin cctiqcni arc, crcdem noi, o mare relcvanti transparenteiagentiilor guvernallentalc, mai in asigurarea rlcs a aceloracu atribuqiipe n-risuracelor acordateCIiC. Departamentul CIIC pentru rclaqii cu comuniratea a rcprezentat o alta inovatie strategici. DRC a constituit informaliilor legatedc cobirouri localepentru culegerea la de st-rcic-tatea civili, prccull si pentm implicarea r upqie irr actiuni educativedebazipe tcma nocivitigii coruptiei. DRC a creat programc scolarc,campanii publicitare, filtne,dramc TV. o emisiunc de rirdio cu telefoanedc la ascultitori, foi volantc specialegi expozitii. Rezultatclcatr fost rcmarcabilc.Coruptia sistenratici din cadrr,rl poliqiei a fost distrusi. I4ai nrult, a fosr rcclusacorupqia la nivclul intrcgului Hong Kc'ng. CIIC a iiimi.rit oficielii din dcpartamcntclccarc sc oclrpaudc pornpicri, locuintc, irnigrarc,munci, marini, mcdicina gi sinitate.;rdrninistratia noilor teritorii, pogti, inchisori,lucririle publicc, transporturi gi serviciileurbane. CIIC a urmir it si dat in juclccati gi cazuri de conrptie din scctorul prirat. CIIC :r lucrat intr-o nranicraproactivri cu scfii si r,dmi nistra to rii mr,rltordeprrrtir mc nte ale administra tiei. 1n sapteani, Dcpart"r,r",ltrl clc Prevcnirc a Coruptici a t'fcctu:rtaproepe 500 de studii;rrivincl diversc politici 9i

3A

ORA$E CORUPTE

Multe dinpractici din cadrul agen[iilor guvernamentale. tre acesteaau fost urmate de rapoarte de monitorizare amanunqitaa modului in care erau puse in practica recomandirile sale.in acegtiprimi gapteani, la seminarele pe care le-a organrzat pe tema prevenirii corupqiei au participat peste 10 000 de oficiali. Poateccle mai importante beneficii createde CIIC subhmaza una dintre temele cargii de faqa:prevenirea corupqiei poate reprezenta o pirghie pentru reinventarea administraqieimunicipale. in Hong Kong, multumiti iniqiativelor CIIC, serviciile municipale au devenit mai eficiente,iar populagiaa avut la dispoziqienoi modalitnqide participare si influenqare a felului in care era guvernati. In Caseta 3 sunt prezent^te sumar citeva dintre principalele caracteristiciale succesuluistrategieide combatere a corupqiei in Hong Kong.a

triseturi TtSETA 3: PrinciPalele in Hong Kong a P l i c a t e i. ,,t",.g;"i

miobignuitele cu corupqia sistematici, 1. in confruntarea suri de intirire a legii nu sunt suficiente.Chiar si prepot eguacind insugi draconicede investigare rogativeie de investigare este corupt. mecanismul anticoruptienoi, cu personaltalenunei agenqii 2. Crearea o conducere curajoasigi un control tat qi atentselectat, infiintarea comisii cetagene;ti de puternic. a cinci intern supravegherecare si indrume gi sa monitorizeze agentia. Ambele misuri conferi credibilitate. 3. Distrugereaculturii de cinism gi complezenqiprin ,,prindcreapegtilor mari". 4. Punereaaccentului pe prevenire. Anahzareasistematici Misuri de reducerea moa funcqiuniloradministraqiei. nopolurilor de putere,clarificare ;i restringerer puterii Relaqii de discreqionare si promovarearesponsabiliznrii. agengii gucolaborare, si nu de confruntare,cu celelalte vernamentale. in paralelcu combaterea coruptiei,aceasti abordarepermite producereade schimbiri radicale in modul de furnizare a serviciilorpublice. 5. Mobilizareacedqenilor in luptaimpotriva corup[ieiprin ci.i noi de obqinerede la acegtia a crearea a numeroase informagiilordespreactede corupqie si de educarecu privire la daunelepe careea le poateprovoca.in paralelcu lupta impotriva corupqiei, accastimisuri permite producereade schimbari radicalein participareapublicului 9i sprijinul oferit de cetaqeni. 6. Pe scurt,inqelegerea faptului ca o coruptie sistematicineDe asecesiti o abordaresistematica Eischimbiri radicale. menea,ci lupta impotriva corupqieipoate reprezentao a administragiei publipirghie pentru reforma generala ce locale.

40

ORA$E CORUPTE

FORMUTAREA UNEI STRATEGII 41

CUM SEFORMULEAZA O STRATEGIE ?

Necesitatea unet strategl poate parca evidenti, dar campaniilc anticorupqic suferi adeseoritocmai de lipsa accsteia. Corupqia r-rutrcbuie perceputi ca o simpli nereguli sau ca faptr unor ticilogi. Sccretul succesuluireformei consti in schimbareapoliticilor si a sistcmelor,nu in vinarca vinovaqilor, adaugarea de noi lcgi gi regulamente sau chcrnareala reforma morala. Oriunde existi. un amestecde monopol si putere discrcqionara a autoritaqilor, dar fara nici o responsabilitate, vom gasi probabil gi corupqie.Atunci cind funcqionariipublici sunt prost plititi si nu ii sc ofcri nici un fcl de recompensesau stimlrlcntc pentru performante excepqionalc in ser-viciu si cind penalizariicpcntru cei corupti sunt rar aplicatc;i blinde, nc putenr asteptala o inflorire a coruptiei. Rcformele de succestrateazi acestgen de probleme alc sisternului. Pentru unii insa nu cxisti nici un motiv nici macar pentru a vorbi desprecanipanii impotriva coruplici sau de o noui str:rtcgic.Ei sustin ci nu ar fi nevoic dccit ca administraqia si faci ceeace are de ficut. Vicepresedintcle unei importante agen!;i intcrnationale i-a scris ret-e-nt autorului prirrcipal al c:irqii clc fati pe accasti temi. Problerna administraliilor c{in Africa, spunea el, nu cste acecade a vedea ce cste dc facut cu corupti.l, ci acccade a facc ceea ce au promi.sci vor f,rce,dar se pare ci au uitat. Accastareactiecontine un elementdc adevar,iar acest elerncnt are paralelein multc domenii alc vicgii. O companie ar fi mai profitabila daca fiecarc ciintre aneajatiisai 9i-ar indcplini cu constiinciozitl.te toate obligaqiile.Anr fi cu togii mai buni claca ne-arnput.:a arninti ceiernai profunde prcccpte si ne-am stradui sa le respectim.

viccprescdinteluistarneste intreDar, in alt sens,rcacqia Dc inalte intercsante. ce nu. trairn conform celor mai biri prcccptemorale? Existi oare strxtcgiipracticcdc autoconbuni in ceeace facem ? trol, carc ne-arplltca ajuta si fim n-rai intrcgi de carti incearci. si ne invete cum. in priRafturi vinqafirmelor-,o vasta literatr-rrisc ocupi de nrodalititile prin care liderii lumii :rfaccrilorisipot dctcrmina angajaiii r"-ri respectcindatoririlc. insigi faptul ca existi atatea carli ne sugercazi ci raspunsul nu e evider-rt. Cuulunei campanii impotriva corupqiei esteasemanator. Daca am putea spunepur ;i sirnplu ,,nu dati si nu luati s-ar tcrrninrrcu mita. Dar nu e atit nriti" si am fi ascultati, simplu. Iv'[onitorizarca si pcdcpsircasunt costisitoxrc, c1c astfelca nu e nici ieftin, nici usor si-i depistezi pe cci ce nu Trebuie sa crcczi un climat, tc lsculta ;i si-i pedepsesti. () rlrlllmiti structura a informatiilor si un set de masuri stimulative pcntru ca angajaqii din adrninistrltie si cetatenii limitczc la un grad optim de corupqiede difcrite tisi sepr-rri. PcntrLl eccasta, avenr ncvoie sii ?nqclcgcnt cc generc,rzi difcritclc tipuri dc corupqicgi cum provolci accstca daunesocialc(gi, din cind in cind, cum aduc unelc bcrrcficiisociale), precum si caresult beneficiilcpl costuti/c difcritelor rnisuri arlticoruptic. Este ncvoie apoi dc un plan de punere in aplicarepentru a ajunge dc unde suntc'mla situaqia in care speram si fim in viitor, tinind cont ciccosturile inrplicatcde accstproces. Cc estco strategiede combatcrc a coruptiei ? Un prim rrisl>uns ar fi acelaca strategiavrzcazasistcmelccorupte, trtL(cloar)pc colup{i. Cu alte cuvinte, in ioc sa gindim coruptia ca pe {apta unui imoral care incalci lcgea si inqali ?ncrcderca (ceeacc cste adcvirat), gindim coruptia

42 oRASE CORUP El ca pe un sistem cefavorizeazi maj mult sau mai putin anu_ mite activitiri ilicire. Multe.se por spune despretipurile de guvernare 9i, in general, despre-tipurile de insrituqii, fie publice, fie prirr"_ te, fie non-profit, vulnerabile ln Corupqia tinde "orrrpqfu. sa scada daci existi o separare a puterilor, echilibrare si verificare incrucigata,_ transparenti, un bun sistemjudiciar, r,oluri, arributii, reguli gi limite clar definit". Co.upqia rirr_ de sd nu prolifereze acolo unde existi o cultura de-ocr"_ tici, concurenqi gi un bun sistemde control si acolo unde oamenii (angajaqi, cliengi,organe de conrr.ol) au dreptul 'Co_ si se i'formeze;i dreptul de a aduce imbunatitiri. rupqia se simte bine acolo unde existi multe reguli com_ plexe, dublate de oficiali cu pureri discrcqionare ample ;i neverificabile. De remarcat ci majoritatea acestor idei se aplici at6t in lumea afacerilor, cit gi in cea a administraqiei. La fel ca si formula metaforica pe care o consiclerarn cleosebitde utila:

F O R M U L A R E AU N E I S T R A T E G I I 4 3

C=M+P-R CoTpqiu(C) egalmonopoldepurere (M) pluspurerea ,. discreqionari a oficialilor(pJ minus ."rpo,rrrbilizare(R;.s Daci cinevadetineputeri d" -onopj asupra unui bun saua unui serviciu gi arelatitudinea si decid;dacaoricit din bunul sauseruiciul respectiv sepoatcacordaurr"i p"._ soanegi daci nu existi responsabilj.^r",astfelincit altii sapoatavcdeace decizje s-aluar, atunciprobabil ci vonr da gi pestecorupqie. Formula e la fel de adevaratiin sec_ torul public ca gi in cel privar,?ntr-o tara saracilafel ca intr-una bogata,la lJeiraca si la Berlin sauBeirut.

O strategiede combaterea corupqieinu va trebui deci sau si se termine cu iegiri fulminante pe reme inceapa 5l ori cu nevoia de creare a unor noi atitudini. Va de eticd, in rrcbui, schimb, si se examineze cu singe rece modalitaqilede a reduce monopolul de putere, de a limita sau cltriftca puterea discregionara gi de a miri transparenra, tinind cont totoda:a de costurile directe si indirecte ale xcestormasuri. Existi gi un alt aspectcrucial in proiectareaunei stratcgii anticorupqie: coruplia esteo infractiune calculatarational, si nu comisa sub impulsul unei pasiuni irationale. in acte de corupqie atunci cind risOamenii se angajeaza cul estescizut, adici penalizarrlesunt blinde si recompenselenrari. Aceasta analizise suprapune intiu ciwa formulei dc rnai sus, deoarecerisplata estemai mare pe misuri ce cregte puterea de monopol. insn adiugaqisi ideeaci marjele sunt cele care determini calculele oficialilor sau cetdtenilor corupqi ori potential corupqi.Schimbagi informaqiile si stimulentele ;i veti schimba corupqia. A aveao strategieinscamni gi ci nu trebuie sa atacim in acelasitimp toate formele de corupqie.Trebuie safacern distinctie intre diferitele tipuri de corupgie si sa recunoastcm ci nu toate sunt la fel de daunatoare,chiar daca nu o vom admite in rnod public. De exemplu, coruptia sisternaticadin poliqie este de obicei mai diunitoare decit cea din Departamenul de acordarea permiselor dc circula1ic.in general,inspectorii, de orice fcl ar fi, ar uebui sa fie rnai onegti decit furrizorii de servicii. A avca o strategie irrseamnaa capita o idee clara despre scopurile gi mijloacelepe terrnen scurt, rnediu 9i lung. Pentru a fi credibila, o campanie anticorupgieare nevoie de succese imediate.

44

ORASECORUPTE

F O R M U L A R E AU N E I S T R A T E G I I 4 5

Dar estela fel dc ncccserun plan pe cinci ani, cu obiectivc realistesi esalonatc in timp. Putcm facc uqor dcoscbircaintrc ceea cc s-ar putca numi aspecte lc de ordin economicsi aspcctelede imp/ementare ?n prevenircacoruptici. Dupa cum sc va vedeain continuarc, modeleleeconomicese clovcdesc utile in tratarea unor asPecte pfecunl: 1. Care ar fi costurilc (;i cventualelc bcncficii) ale diferitelor forme dc comportament ilicit ? 2. Pcntru fiecaretip sau domcniu de coruplic, ce fel de misuri prcvcntive ar putex duce la reducereasa? 3. Carc ar fi bcneficiile reducerii corupqiei si, eventual, ale cresterii cficicnqci misurilor prcvcntive ? Ce costuri ar presupuneacestcnrisuri ? 4. Care sunt intcracgiunilc, atit pozitive, cit gi negiativc, dintrc diferitele masuri anticoruptie ? 5. Tinind cont clerispunsurilc la ccle de rlai slrs,ce nrisuri ar trcbui adoptatc si la ce nivel ? Problemeleimplementariimerg si m,-ri dcpartc.De exemplu, cum ar putee fi rnobiliz.alialiaqiisi cum ar putea fi neutrllizatisaucocrptrlti cventulliiinamici? Cunr i-ar putca ajuta sau ?mpiec{ica rnisurilc luate ?n acestdorncniu pc creatorii dc politici (sau aclministraqiile ) si ia decizii in alte dornenii? Cunr ar putea oficialii carc inrplcmeflreazi politici si igi atrilrr-ric rlclitr-rlrcaliziriior obtinutc ? Cum s-arputea rnodific,,r misurilc dc stinrulerca olicielilor, astfel ?ncit s:i se rnireasci sanscleca tot ccc:lcc s-a planificat si fic si pus ?n practi.:a?

cconomice si celecareqin de impleDcsigur, aspectele nu trclrrcntaresc suPrapulr.Lupta impotriva col'uPqiei fie priviri ca Lln in scop sine, si asta c{in doui nlotive. si btric [,a trn lnoment dat, costul ccononric al reducerii corupbcneficiilc continuarii acestuidcmers. tici contrabalanseaza par obiectivul strategical rcformclor municipalc sc afli irr dircciic opusa. Corect elaborata,o strategiede prevefilirc e coruptiei poate dcvcni pirghia pentru rcfacerea nanciari a municipalitnqii, reformarea scrviciilor oferite unor acte si implicarea cetiqenilor. Dincolo de sta-rilirea de infractiune, sc dcschide pcrspectiva rcinver-rtirii administraqicilocale.

CAPITOLU 3L

CoRUPTTA CA STSTEM

O ABORDARE A CORUPTIEI DIN PUNCT DE VEDERE ECONOMIC

Cum s-arputeaelabora o strategie de prevenire a co? Carteade faga propune rup[ieiintr-un contextspecific pagi: ciqiva f . intelegerea sistemelor corupte, pentrucaresunt ne(prezentulCapitol); instrumente cesare analitice 2. diagnosticarea modului in care functioneazd. an:u(Capimite sisteme coruptein contextespecifice tolul4); 3. depagirea rezistentei politice gi birocratice gi atragerea de sprijin (Capitolelea 9i 5); 4. punereala punct a unui plan de actiuneesalonat, corupte,sadistruprin caresi vindecim sistemele gemculturacinismuluisi si transformim adminisrralia municipali (Capitolul 5). din punct de Acestcapitolpune accenrul pe abordarea vedereeconomica corupqiei.Corupgiaesteo infracgiunebazatd.pe calculeconomic.Dacaprobabilitateade afi fraudei prins estemicagi pedeapsa ugoari,iar recompensa

4A

ORASECORUPTE

C O R U P T I AC A S I S I E M

49

cstc rnarein raport cu stimulcntele pozitivc oferite unui oficial din administra{ic, atunci tentatia va crcste si vom avea corupqie. Din fcricire, analizaeconomici ne Poate ajuta si localizamintr-o organizatiedomeniile in carecoccl mai probabil. Asa cum am metrtiorupqiapoate aparea forrnula curisticacste:coruplia nat in capitolul precedent, a oficialilor rniegalmonopolplus putere discreqionara nus responsabilizare. Cind ne gindim la prcvenire, va trebui si ne gindim la stimulentcledisponibilepentru oficiali, inclusiv la crestereapenalrzirrlor, mirirea riscului de a fi pringi si armonizareasalarizirii cu performanlele dc la locul de munci. Va trebui sa ciutam si reducem monopolul, si clarificam puterile discrcqionarc ;i sa marim responsabilizarea. prinin scctiunea de faqi vom prezentamai pe larg aceste cipii gi vom contura un cadru de analizaa politicilor. Dar a ceeace ar Putea mai intii, pentru a demonstra relevanqa primarul Maclean-Abaroa depareadoar teorie absffacta, scrie cum a facut uz de acesteprincipii pentru a se ghida in reforrnarea administratiei municipale din LaPlz. Pestetot wnde am gdsit probleme tn oferta de seraicii, tn finalizarea promptd a lucrdrilor pwblice saw in colectareade aenituri, acesteaseprodwseserdnu doar din cauza ineficienpeiinstitwpiei,ci i, aproape intotdeawna, din cduza corupliei. Cw cit aflam mai muh e d espr ef uncpionar ea a drninistra; i ei m u n icip asusle, cwatht dddeam mai despeste contPortanTente pecte. Astfel cd m-nm reorientat ;i am incepwt sd recurg la formwla corupliei: C = M + P - R caprincipiw organizator tn incercarea ft7eade a reinztenti administrapia municiltatd din La Paz. (in limba

nw existdwn cwvknt potrioit pentru ,,resspaniold astfelincit antfolosit ,,transparenponsahilizare", t,i", 5iformula a deaenit: C = M + P - T.) Am ajunssd-mi dawseanta cti introducerea conreducerea puterii ;i a marjelor discrepiocu.renpei, nare birocratice;i cresterea. transparenpei au fost cheiarezolodriisituapiilorde blocaj;i obstrucpie cw caremd tntklnisem.De fapt, am ajwnschiar sdcred cd tn La Paz, caprobabil in mube alte municipalit,ipi' deceniilede rapacitatea institwpiilorpublice au dus la creareawnei coruptii sistematic stzu. intrinseci.intr-o interpretari darzLuinistd, aceste institupiibolnaoe par sdfi eooluatca ni;te mecanisme comPlexe;i sofisticateale corupliei, cu forrne, ditnensiuni si modus operandi,precum ;i o legitimit(ttestdtutard,,adaptatd"coruppiei. Asputea da numerctase exemple. Voi descrie numai unwL Autorizaliile de construclie reprezentau o foarte importantd swrsd de corup{ie;i frustrciri. Potriait legislapiei localein aigoare,oriceconstruclie nowdpe teritoriul ora;wluitrebuia aprobat,ide Departamentul Municipal de Urbanism. Mai mult, orice modificareadwsdunei construcpii existente, cum ar fi reimpdrpirea spaliulwisaucbiar ftTontared unei u;i in exteriorul sawtn interiorul unei clddit'i,trebuia de asemenea awtorizatd.Nu e neaoiesd mai spwn cdpentru primirea twturor autorizapiilortrebwiasd nstepliwneoriani intregi - dacdnu dddeaimitd. Am afLtt despreaceastd formd de corupyie ;i am aplicatformwk. Aceasta a dus mai tnt6i la studierea tipu.rilorde awtorizatiila stabilireacelorcu adeodrat

50

ORASECORUPTE

C O R U P T I AC A S I S T E M 5 I

procedwriide awtorizanecesare ;i la reformularea in cazul reglementriri. la anwmiti re.Am renunlat reglement,Irilor rdmasein aigoare am simplificat astnoilor mdswri, procedwra ;i am fdcwtpwblicitate sd nwpoatdfi p,icdlipicd regulafel incAt cetdyenii o anumitdacpiune in continware mentulpresupune sauprocedwrdla cares-a renuntat. Trtonosd desfiinydrn Am inceput,de asemenea, (on prin care rezo[polwlasupraautorizdrii,mdsurd De fapt, chiar dacd vat fi o problemd de structwrd. anticortEcoruplie, nwar fi existat ,,medicamentul" pie conyinwtin formuld era foarte potriait Pentru costisitoare eaitareaineficienyei ;i a inthrzierilor in municipale,ca ;i multe domenii ale administrapiei nurndrului sarcinilorcaregreuau Pentru redwcerea resur sele m unicipalitdPii. de speExistdin Bolioia uneleprofesiicu swrplws Astfel incht am printre care;i arbitectwra. cialiSti, profesionald a arbiasociapia ca botdr6,tsdProPun de a obsdle deamembrilorsdiposibilitatea tecpilor pentru a pine certificareade cdtre mwnicipalitate in numeleacespu.tec4 emiteautorizayiide construQie mwniciteia, conform normelor fi regulamentelor pale, contra wneitaxe stabilite de piapd.Arbitecpii prin caresdprourrnau sdpromoaezeun exdmen ale mwnorrnelorde reglementare bezecwnoatterea o garanfie, nicipalitdpii,nwmite USPA, ;i sd depwnd in caz de neo Putearepine pe caremunicipalitateer Asoindeplinire onestda indatoririlor profesionale. trebwiasdfie deacordsdcontribwie arhitecpilor ciapia aplimonitorizarea, la implementArea., ;i la neooie, careade sancYiuni.

Nw am rew;it sd adoptdm aceastdmdsurri decht Arn mdrit numdrul fut1993,dupd ceam fost reales. cu peste o speciali;ti sutd de din sectorwl arltiteclilor r.,olumulwiimens de cereri prioat, caresd rdspwndd ,Je a dus la o miqorare spectacuceed ce awtctrizare, Arhitec;ii atestalinu a timpwlui de a;teptare. .'oasd deckt sd completeze wn &,uedu formwlar cwtoatein;i sdemitd o awtorizatiede conformapiilenecesare parafatd semnatd, structie ;i cu numdr de ordine. Dupri care,cdtiaafuncpionarirnwnicipalibine pldprin tipi din Departamentwlde Urbanism alegeaw awtorizapii;ilefdceauo r.,erificare amtisondajwnele Dacd apdreaw nereguli,mwnicipalitatea pununpitd. arhitecpilor, rca lwa mdsuri imprewnd cw asociapia sd-;i. reprezinte membrii in care caz cd oficiaPutea lii municipali ar fi fcicwtabwz deputere, inz,ochnd inexistente. Piapailegalda corwpliei, neregwli wnde tntArzierile;i monopolwl preVtrisd creascd fdceau le, a fost astfel swbminatd. Estedoar un exemplude aplicareal wnwi princi= piu.generaL Am folositformula C M + P - R ca nlarcoordenador[principiu cdltiu.zitorJ al mandatelor mele de primar.

CORUPTIA CA DELICT CALCULAT Formulala caresereferi MacLean-Abaroa incepecu o observalie din domcniul economiei. Este adevarat ca oameni diferiqireactioneaza in mod diferit la tentatia coruptieisi ci mulqi oficiali din sectorulpublic sauprivat rczista tentaqiei, chiar 9i cind aceasta esteputernica.

52

ORASI CORUPTE

CORUPIIA CA SISTE\4 53

vine forqa tenta[ici ? Contabilul nicaraguan De ur-rdc Francisco Ramirez Torres discuti pe larg factori prccurn familia, gcoala,atitudinea faqi de tnunci, activitateaecointcrnationala. La nomici sau religia, natiunea 9i situaqia nivelul individului, cl mentioneni drept c^uze ale coruptiei consumul exccsivde alcool, activitateaextraconiugajocurile de financiare, li, pierdcrilc provocatcde speculaqii adminoroc, ,,ctrrzelegatc de vanitate", dezorgatrizarca inca altc opt-l si Sa ilicita" imbogaqire dc nistrativi, ,,seteA complexa deincercim si simplificam la maxim realitatea scrisa dc Ramirez Torres. itrtr-o prima aproximarc, oficialii sunt tentati si se anfapte de compqie atunci cind marimea cigtigului ga1ezein ilicit dcpigc;tc rnarimea penalizarii inmr.rlqiti cu probabilitatea de a fi prin;i. Pcnalizareacuprinde, pe de o parte, saiariuiqi alte rnasuristimulative la carevor fi siliqisi renunpedepsei' qedacaigi pierd slujba ;i, pe de alta, severitatca ? Oficialii ilicit Cind poatc fi consideratmarc cigtigul au ocazrasi dobindeasca beneficii nemeritatc in funcqie de gradul de monopol pe care il deqinasupraunui ser-vide unei activitaqi,in funcqiedc capacitatea ciu sau asupr2l a decidecui ;i cit si acorde gi in funcgiede misura in care activitatea lor poate fi urmarita. Cum vorn putca atunci incerca sa stavilim coruPtia? O abordare ar fi prin reducereamonopolului, clarificarea qi limitarca puterilor discreqionare ;i prin mirirca gradului de responsabihzare. Desigur, nu ar trebui sa ne preocuPe numai reducerea corupliei. in acestc^2, amPutea cheltui sume atat de corupqici sau ant crca atit de multe mari pentru atacarea complicaqii ;i obstacole birocratice, incit costul ;i pier-

dobindibcneficiile : r rc o r r t r e b e l l n s a r . , i l ct l c e f i c i c n t a c ' l r : P t t c t ' . stivrlrrca r '-e'A, 1,rirr ptr"" fi rnai binc si facem Llz in accst momcnt dc d i n d o r n c n i u lc c o n o m i c i 'S i p r c s u p u n c mc i , rr r r c t r i o r a jvs. suntcli scftrl si t-toisuntem agcntii dvs' $eful ar Pugeful unui clepartament ,.. fi pti-"rul utrui municipiu, adnritistratorul unui prograrn de asistcnqisociala'Sa 51,, ci uu suutcqicorupt ;i ci obicctivcle pe care r)rcsupuncll'l i; i.-.ir; propus coincid cu interesulpublic' Dar noi, ca ne ascnti,suntem supugi tentaqieicoruPqiei.Agi dori sa ne sa sa desfaqurim activitaqi productive si cl"ctcrminati va propuneqi sa coruPte. De aceca, activitaqile descuraiati (sau noasa agenqiei puterca no:1stride monopol rccluceqi tre), clarificind siitr unele cazurrdelimitind capacitatea ;i la ce norstri de a decide cui si ce servicii si ii acordin-L prcq,facandu-nc in acclasitirnp raspunzitori dc fapteie Vreti si ne sporiqi stimulentelc, pentru ca noi si noastre. timp activitiqi socialeproductive, mirind in acelasi facern
(r!.t.

p c n r l i t i q i l cp e n t r u c o r u p t ; e . poete fi cosposibile iniqiative Dar fiecaredintre aceste si cosAr putca vedcre. dc puncte multe tisitoarc, din mai tebani.Ar puteapresupunecosturi de oportunitiqi. Ar putea crcilexternalitnqi. Problcnra cconomica pc clrrc o generati estcdeci nult mai complicata decit acecade a ,,iupta cu coruptia". in n-to,lideal, veqi pune in balanqi beneficiile eforrurilor dvs. (din punctul de vedereal irnbunatagiriiprodr-rctivititii si reducerii costurilor coruPqici, Pe carcva trebui si le evaluati) 9i costurile implicatc'

54

ORASECORUPTE

C O R U P T I AC A S I S T E M 5 5

UN CADRU DE ANALIZA A POLITICILOR

Pebaza acestorconsiderentc, sc poatc formula un ,,cadru de analizi,a politicilor" (vezt.Caseta4).El nu reprezrntao reteti, ci un mijloc de stimulare a capacitatiicreative gi analitice a celor interesati de combaterea coruptiei. Potrivit rcestui cadru, geful igi poate alege agenqiisi le poate modifica stimulentele,poate colecta informagiile necesare crestcrii probabilitnqii de a derectasi pedepsi faptele de corupgierpoate modifica relatiile dintre agenli si cliengisi poate crestecostul moral al coruptiei. Lucrind, in multc tari, pe baza accstcistructuri-cadru, cu oficialii de rang inalt din admini.stratie, cu oameni de afacerisi cu cetiteni, ea s-a dovedit utila ?n a-i ajuta sa ginc{easca soIuqii alternative. in continuare veti gisi citeva note pentru lidcrii municipali,legate de cele mai importanrc caregorii conqinute in structura-cadru. Selectareaagengilor.Agenqii sunt, dcsigur,funcrionarii municipali, dar trebuie remarcat ci nu estc nccesar ca agentii care realizeazalts,crirtpentru municipalitate si fie angalatriprimiriei. Multe municipalitaqi gi-au asumat prea multe sarcini si au devenit astfel de facto monopoluri. Daca, in schimb, o parte din servicii pot fi conrractate cu ter(i pe o piaqaconcurentiala,iar performantele pot fi evaluateatent (inclusiv de catre cetiqeni - vezi,,inririrea responsabilizarii ;i transparentci", mai departe in acestcapitol), atunci va fiincurajata eficienta si redusacoruptia. Ca la orice nivel al administratiei,una dintre cele mai importante misuri anticorupgiepoate fi transferarea cle sarcini si functiuni catre sectorul privat.

inrbunititirea stimulentelor pozitive pentru oficiain multc municipalitaqi,nivelul salarizarii lii nrr-rnicipali. atit de mult, incit oficialii nu-si pot intreginefax sc:iz-ut nriliilc firi a-gi lua un al doilea scrviciu sau a acccptapliti pc strb rnina. Si mai importanta este intirirea legituriior dir.cctedintre salarizaregi pcrformante si dintre proin funclie si pcrforntanqe,carc in multe cilzufr rrrovarea s-etrcrodat foarte tare. inisprirea penaliz\rilor pentru corupqie. Din cauzr sistemelor slabe si corupte de invcstigalie gi urmirirc, ca qi a celor judiciarc, acuzatiile de corupqie rezisti. rirrcori.Daca o fac, penalizirile sunt adescorirnininic (de cxcnrplu,conccdiereacelui vinovat). Ca urmare, pcnalizxrca asteptati pcntru coruptie (;anscle de a fi prins inin caz de prindere) nll are putcre de nrtrltit cu penalizarea Un pas important este lcela dc a intiiri cadcscurajarc. poliqiei,procuraturii gi judecntorilor ;i de a impecitatex Desigur, masurile stirnulativein cazul acestora. bunitiqi nu dcqin controlul clc obicci administraqiilc nlur-ricipale Iiderii tnunicixsllpra acestor xgenqii.Cu toate acestc2l, unor stimulente nepaii pot fi creativi in implenrentarea din funcqie, sau suspcndarea eativc,cum ar fi concedierea utilizareaprcseiin scopul popularizarii, invitareala delrLlntarea funcgionarilor corupti de catre grupurile profesionale,transfcrareain funcqii mai pugin dezirabile 9i ;tsamai departe. Linritarea monopolurilor. Prornovareaconcurentci ir-r sei:toirrcle public giprivat. Evitarearcgiementi.rilorprin care :.c creeazi monopol ori de cite ori esteposibil. Clarificarea puterilor discretionare. Simplificarea regLrlilor Crearea unor ,,linii luminoase" gi a regulamentelor.

56

OBA9E CORUPTE

r o r u p t i c i: c l d r u d e e n e l i z i r p o l i t i c i l o r ' A S I T T A 4 : P r e . " ' e n i r cc

caresi dclimitezeatributiilc gi putcrilc. Sprijinireacctitenilor in cfortul de a ?nviqacum functioncazd.sistemelc publicc (prin broguri si manuale,birouri dc informare cxprimarca legislatiei si reglementirilor in;i asistenqa, tr-un linrbaj simplu, campanii dc publicitate, utilizarca cetaqcnilor c:r furnizori de scrvicii etc.). imbunitiqirea supraveghcrii de catrc ceti.tcni a acqiunilor primi.rici. inrbunititirea responsabilizirii si transparentei. Stanclardcle de conduita clare si stabilirearegulilor jocului inlcsnesc responsab ilizarea. La fel si caracte rul deschis al licitaqiilor, al proicctelor cu finantarc nerambursabili si al ajutoarclor. Responsabilizaree depinde de capacitaqileauditorilor interni, ale contabililor, avocatilor poporului, inspcctorilor, elcrnentelor speciahzatealepoliqici gi ale procrrrorilor specializaqi. Dar rcsponsabilizarea trebuic saprcsupunasi implicarcacetilcnilor, ir sindicatclor, organizatiilor neguvcrnamentale (ONG), a presei si nrediului dc afaceri, in celemai variatefcluri, inclusivprin comitete cctaqenegti de supravegherc, servicii telefonice spcciale(dc tip hotline), audit extern, comisii dc ancheti si asamai departe.Adrninistraqialocalapoate veni in ajutorul actorilor externi prin producere:r si diseminareamai multor informatii cu privire la eficacitateaserwiciilor publicc. in fine, administratia localdtrebuiesi.incurajezescctomlpriv:rt si supraveghcze propria sapartic;perela sistenre corupte de licitaqii,contracti.ri,reglcmentare si altele.

aeeniilor A. Sclcctarea 1 . E l i m i n e t i - i p r i n t r i e r ep e c e i n e c i n s t i t i( p c b a z . id c C V , t e s t es a u c l c m e n t ec 1 e prediclica oncstitiqii). 2 . I n c u r n j a t ir n g , . r i : r l i lp cc n r c r i t s i i n r p i c d i c . r t n i cpotismui. 3 . E x p l o a t a t i , , g a n n q i i l e "e x t e r n cd c o n e s t i t a t c( f o iosind reqele dc clcpistare a agcntilorde ir-rcrcdcr c s i a s i s u r i n d r n c n l i n e r e ao n e s t i t i t i i l o r ) . Stabilirea recompcnsclor agenti a pcnllizirilor pcntru

i. Modificarca recornpenselor a. Crcstcti salariilepentru a reduce ncvoia dc venituri ilicitc. b. Rccornpcnsaqi lrcliLlnilcspecificcgi c o n t r i b u i c l : rs c , r d c r c r coruptici. c. Imbunitititi pcrspectiveledc promovare in cariera in funcqie de performantele obtinutc. d. Utilizaqi contractele de cor-rtingenla pentnr rccorllpcnsarea agcnqilorpc baza succcsclor ultcrio.irc (de excrnplu,dreptul la pcnsic suplimentaracondiqionatasau titluri pel>a.zi de merit). e. Legaqi rccornpensele nepccuniare de pcrformanqe [c obtir-rutc(instruire, transfcriri, gr.rrr.rit a q i ,d c p l a s i r i , p u b l i c i t : r t cs a u a p r e c i c r i ) . 2. P enc,lizarca colnportementului corupt a . i n a s p r i q ip e n a l i z i r i i e f o r m a l e . b. Intnriqi autoritateagefilor in ce priveste aplicarca dc penaliziri. c. Calibragipe nalizarilc in functie de efectclcdescurajantc gi de posibilitatca dc distrugere a culturii coruptici.

58

ORASECOBUPTE

C O R U P T I AC A S I S T E l V 5 9

d. Utilizali o gama larga de penaliz,iri (instt-urre, transferari,publicitatc, marginalizarcgi pierdcre a statlltului profesional, a gratuititilor gi dc-

relaqiei D. Rcstructr.rrarea sef-agent-client pcntru a slabi monopolul de puterc, a limita putcrca discrcqionari gi spori responsabilizarea 1. Provocareaconcurcntei in furnizarca unor servic i i c l c c a l i t a t e ( p r i n p r i v : r t i z a r e ,c o r r c n r e n t i p u blic-privat si concurcnta intrc agcnqiipublici) 2. Limitarca putcrii discrclionarc a agcntilor a. Dcfiniqi mai clar obicctivele,regulile,procedurile si faceti-le clrnoscute.

plasirilor). de inform:itii cu privirc le cforturi C. Obgincrca zultatc auditului f . imbunatagirca t i c cd e m x n x g c r n e r r t

a sistemclor informa-

corupe. Culegeli dovezi desprc posibile acte c.le tie (cu ajutorlrl stcgulelcior rogii, al analizeistaa l e a t o r i id c t i s t i c c ,a l a n a l i z e it t n o r e s a n t i o a n e lucriri qi al inspecqiilor). b. Efectuati ,,cvaluari ale vulnerabilitntii" - a se veclea C a s e t a1 1 . ir-rtirire;resentilor de inforrnalii (auditori, spca. intarigi pcrson,rluide spccieiitate ciaiigtiin comptttcre,invcstigatori,supraveghctori gi agcnqidc sccuritate intcrna). b. Creaqi un climat itr carc agcnqii (dc excmplu, inforr.natorii) s a s c s i n r t i i n c u r l j a q is i r r p o r t e zc neregulile. c. Crcati noi unitaqi (avocati ai poporului, comitete spccialede investigalii, agengiianticoruptic sau comisii dc ;rncheta).

b. Distribuiqi agen{ii in echipe de lucru gi impusupravcglrcrca lor pc c'r[cicrrrhici. -ncti Impirlili dcciziilcmari in sarcinimai mici. Clarificati;i dclimitatiinfluentaexercitata de agenliin deciziile importantc(schimbati regulile de luare a dcciziei,schimbatifactorii de deciziesi rnodificatisrin-rulcntcle). 3. Rotiqiagcnqii in funclii qi deplasaqi-i geogrefic. 4. Schirnbaqi misiuncaorganizagiei, produsclesau tchnoiogia accstcia, pcntrua o facernaiputin vulnerrbili in fatacoruptici 5. Orgrnizati grupuri de clienticarcsi ii faci mei pLrqinsusceptibili faga de corupqie perltni promovarea schimbuluidc informaqiisi crearea, astfel,a unui lobby anticoruptie.

3 . Colectatiinformalii de la terli (presa b i n c i ) .

+.Coicctaqi inforrn:rtii de la clienqi ;i

dc publicLrl larg (inclusivasoci:rqii profesionalc). inde a proba,astfcl obligalici Schimbati subiectui (dc exemplufunccit pcrsoanclc potenlielcor-upte si-gi tionariipublicicn averinrari)satrcbuiasca n<-, r'.it ia. rrevi dovcdeasci

E . Crcstcrca,,costllrilor morale"alecortrptiei
1. Recurgeti la instn-rire, programceclucative gi cxemplul personal. 2. Promulgatiun cod etic (pentru fr.rnctionarii publici, profesiisauagenqii). l. Scliirnbati culturl corporaliei.

60

ORASECORUPTE

C O R U P T I AC A S I S T E M 6 1

APLICA REA STRUCTURII-CADRU

iN r-roNc KoNG
Multc dintrc titlurilc de nrai sus sunt utile pcntru a sintetizastrategia Comisici Indcpendcntedc Combaterc a Corupqici din Hong Kong. $i irsta, dcsigur,nu pentru ciJack Cater gi echipalui s-au gindit enume la Caseta 4 , ci pentru ci analizaproblcmelor corupqieiintreprinsa dc ei punea accentultot pe importanta reformei sistematice.Privigi,de exenrplu,Caseta5. Ea arati ca titlurilc din Cascta 4 se rcgisescin mr.rltedintre initiativelc cheie alcCIIC.

CASE'fA 5: Cadrul de aneliza a politicilor aplic.rt l:r I-Ious Konq

\. Selectarca agentilor (pe brrz.i 1. Eliminarea prin tricrc a celor nccinstiqi cic CV, tcste sauelcmentc de prediclie I)orr a oncstitigii). o partcdin pcrsonalul fostuluiBirou Anticorr.rptic al poliqieia fost numit in CIIC dupi o indelungata sclecgie. 2.incurajarea angajiriior pe merit si impiedicarca nepotisrnului. Utilizarca in recmprincipiuluirncritului tarea contabililor, auditorilor, analistilor dc sistcm si a altor .specialigti. 3. Exploatarca (focxternede onestitate ,,garan!;ilor" losindrctclede dcpistarc dc increderc a agen[ilor si asigurarea mcnqinerii lor). in onestitaqii acea perioadl, fiind o colonie, Hong Kong-ul putea,,irnportx" ofiqcrisuperioride poliqie.

B. Stabilirca rcconlpcrlsclor gi a per-raiiz,irilorpcnrru aecnqi l. Modificarca recornpenselor a. Crestereasalariilor, pentru a reduce nevoia clc vcnituri ilicite. S-a adiugat o indemnizatie spcciah dc fi'/" dinsalariu pcntru pcrsornlul CIIC. b. Recompcnsarcaactiur-rilorspecifice si a ager.rlilor care contribuie la scadereacomptiei. c. irnbunatiitirca pcrspcctivclor cleprornovare in caricri ir-r funcgicde performantele obtinr.rte. in cadrul CIIC nu sc aplica regulamcnrul functionarilor publici, astfel incit promovarea sc plltea obtine rapid. d. Utilizarea contractelor de contingenta pentru rccornpcnsarca agentilor in functie dc succesele r.ritcrioare (dc excmplu, drcprul la pcnsiesr.rplirnentari conditionata sau titluri pe baza dc n-rerit). Majoritatea personaiului CIIC lr-rcra pc baza de contracte de angajarepe Lln an sau doi si era temeinic evaluatinaintc de reinnoirea contractclor. e. Legarearecornpcnsclorncpecuniarcde pcrforrnantelc obtinutc (instruire, transfcrari,gratuiti1i, deplasiri, publicirate sau aprecieri). 2. P enahzarc:1 colxportanrcntu lui corupt a. inisprirea penalizarilor formaie. Adrninistratia din Hong Kong a cautirt rnai intii si prindi ciqiva ,,pcstimari", a ciror relinere, judecarc si pedepsireau ficr-rtobiecrulunci inrcnscpubliciriri. b. intarirea autorititii gefilor in aplicarcade pcnaliziri. CIIC avea xutoriratca sa concedicze oricind orice functionar.

62

ORASECORUPIF

C O R U P T I AC A S I S T E M 6 3

c. Calibrarea pcnalizarilor in funclie dc efcctelc g i d e p o s i b i l i t a t c ad e d i s t r u g e r ea descurajante culturii corup!iei. d. Utilizarea unci garne dc penaliziri (instruire, transferari,publicitate,marginalizare9i picrderc a statutului profesional, a gratuitatilor 9i dc-

plasirilor). de informalii cu privire la cfotturi C. Obqinerca zultate

re-

ir-rformaauditului9i a sistcmelor f . irnbun,itaqirca management tice cle posibileactede code dovezidespre a. Culegcrea staro9ii,ai analizei ruptie (cu ajutoruisteS'ulelclor dc alcatorii tisiice, al an/lrzciunor egantioane multc la CIIC a recurs lucrari si al inspccgiilor). cointinderea tchnicipentlu a rnasura dintreaceste sub acoperire' Au fost folosili gi agengi rupqici. aie vulnerabilitilii"' de ,,evaluari b. Efectuarea publice, lucrind agcnlii multe CIIC a analizat fari a adopta accstea' impreunacu concertat, i9i puagerl(ii accstor ostili. Lic{crii o atitudine prin meritele teauastfelasultla Pentmreformele corup[ia9i seimbunitilca eficareseprevenea CIIC aclionind mai mult caun consulcienqa, tant de management. intirirea agentilordc informaqii (auditori, de specialitate personalului a. irrtarirea supravere,investigatori, in comPute specialigti CIIC a interni)' de securitate gi agengi ghetori mare un recrtttat a si pus accentulpe prevenire in Departamennumir de astfelde speciaiigti a CoruPqiei. tul de Prevenire

b. Creareaunui clirnat in careagcnqii(dc cxemplu informatorii) sn fie incurajati sa raportczeneregulile. Au fost creatediverseoportunitigi, mergind de la primirea scsizariloranonime pini la dcschidcrcaunor birouri locaie undc cctatenii sa-si poata prezenta plingcrilc. CIIC avea,de ascmenea, o linic tclefonici gratuita, dcschisi 24 de ore drn 24 pentr-uprimirca de reclamatii. coc. Crcareade noi unitigi (avocali ai popor-uh-ri, anticompmitete speciale de invcstigalii,agenqii de 1ie sau cornisii de ancircti). Departar-nentul Rclatii cu Comunitatea era senicir.rldesemnat pcntru culcgcreade informatii dc la public. Coconstituitc rnitctclc cctalenelti de supravcghere dc CIIC au contribuit la furnizarcr de informaqii,ca gi dc asiguriri credibilc ci CIIC nu va facc abuz dc putcrilc conferite. Colcctareainformatiilor de la tcrti (presi ;i banci). CIIC a aplicat lcgi severe,care ii dadeau dreptul si anchctczcposibilitatea deqineriiunor averi nemeritatedc citrc funcqionariipublici, inclusiv prin investigarcacor-rturilorlor bancarc. Colectarca informaqiilor de la clienii si de la publicul larg (inclusiv asociatiiprofesionale).Departamentul de Relaqiicu Cornunitatea a oblinut de la cctateni numcroase informatii cu privire ia corupqiegi ineficienqi.Din cornisiilede supraveghere ficeau parte specialigtidin clomeniile relevantc Dentru activitatea CIIC.
i.

aparanr, Mutareaobligaqiei dc a proba in sarcina incit persoanele potenqial corupte(de exemastfel plu funclionarii publici cu averi mari) si trebur-revinovaqia. Estecxactceea iasca sa-gi dovcdeasca in CIIC. ce a pus practic;i

I t.

64

ORA$E OORUPTE

C O R U P T I AC A S I S T E M 6 5

pcntru a slibi sef-agent-clicrlt rclaqiei D . Rcstrttctttrarca , n o n o p o l u l d e p t r t c r c ,a l i l n i t . r p L l t c r c rd i s c r c t i o r r l ra 9i a spori responsabilizarc,r ttuor serviin fr-rrrrizarea 1. Provocareacol"Icurentci c o n c urcntapu( p r i n p r i v a t i z a r c , cii de calitate prrblici) ntre agcnqii b l i c - p r i v a t ; i c o r r c u r e n q ia 2 . L i m i t a r e a p u t c r i i d i s c r c t i o n a r ea a g e n t i l o r rnai clara a obiectivclor, re*uiilor si a. Defir-rire,r procedurilor' prccum 9i comunicarca ilcestora' b. Distribuirea agcntilor in cchipe dc lucru si imp u n e r e as u p r a v e e h e r i li o r p e c a l c i e r a r h i c i ' c. imparqirea dcciziilor rnari irr sarcini mai nrici" d. Clarificarca gi deiirnitare,rinflucnte i excrcitatc dc agcnqiin dcciziiie irnportante (schimbarca ..g.tiiln. de luare a decizici, schimbarer fectoI:iGr de decizie si modificarca stirnulcntclor)' CIIC a stabilit ttn sistcm solid cle control intcrn! cerc, printre altelc, a clus ie limitare;r puqi la marirca transParcn(ei' terilor discreqionarc lor in 3. Rotirea agentiiorin funcgii si deplasarca
s D i1tiLl.
r

si seopunacorupqici, carealrajutatcctaqenii locale, si raportezecazun gi si militeze irnpotriva ei' moralc" ale corupqiei Cresterea ,,costurilor la instruire, programe educativesi 1. Recurgerea de Relalii cu Departamentul exemplulpersonal. numcroase in angajat s-a Comunitatea Programe civici, mergind in gcoliqi folosind mede educagie diile de informare. unui cod etic (pentru funcqionarii 2. Promulgarea sauagenlii).CIIC a stabilitun cod profesii publici, de conduitastrict. culturii corporaliei. Credibilitatea 3. Schimbarea lacritna"gi,prin CIIC a instituit o etica,,curatl.ca de cetalenesti de comitctele conferita transparenqa garantecare si a creatstructurilc supraveghere, ze ci eava rimine neschimbati.

sau a produselor organizaliei, rnisiur-rii 4. Schimbarca susmei pulirr f.icc a o acesteia, a tehnologici Pcntru mult mai CIIC a devenit fati dc corupgie. ccptibilx Ea a plrs acde invcstigalii' decit o agengie n-rult comuuit:rtea, cu reialiilc gi pe prevenirc pe centul pe tcrrnenlung' sale in centn'rlstratcgiei asezindu-lc de grupuri dc clicnqicaresi ii feci 5. Organizarea a mai puqinvulnerabiliin fagacorupliei,pcntrLr astfel un crea si a informaqii dc p.orrlorr"schimbul dc Relalii cu Departamentul iobby anticoruPqie. birouri in cornunitilile a deschis Comunitatea

66

ORASECORUPTE

EXEMPLU DE ACHIZITII PUBLICE Achiziqiile in care publice suntun altdomeniu sepoate exemplifica utilitatea Casetei 4. Acesta este probabil domeniul administragieipublice locale in care apare cel mai adesea corupqia,exprimata in sume mari de bani. Coruptia in achizigiilepublice poate lua o varietate de forme. Printre principalele tipuri se numiri: 1. intelegerileintre licitanti, care duc la cre;tereaprequrilor plitite de municipalitate 9i la care oficialii pot sau nu si fie partagi; 2. comisioaneleoferite de firme oficialilor municipali pentru a ,,sunta" concurenqain licitaqie; 3. mituirea oficialilor municipali ce reglementeazd. comportamentul ci;tigitorului de contract; existenqaacestui tip de coruptie poate incuraja prezentarea unor oferte anormal de mici ca pre!, care,situindu-se sub costul estimat,cigtigi contractul, dar obtin ,,rectificiri" din partea contractorului corupt prin depngiri ulterioare ale costurilor licitate sau modificiri de prevederi contractuale, pe care reprezentantul corupt al municipalitiqii le aprobi. Caseta 6 arata cum structura-cadru de analiza a politicilor poate conduce la sugestii utile pentru fiecare dintre acestetrei probleme. Apendicele prezinta aceasti caseti cu mai multe detalii, aratind si complicaqiile, si oportunitaqile de reducere a corupliei prin instaurareaunor sistemede achizitii mai bune si mai eficiente.

a politicilor pentm a descuraja CASETA 6: Cadru de c.nc.lizi. in publice ilegale achiziqiile iptelcgerile

ofertanqilor A. Selcctarea (prin supraveghere, menita 1. Verificaqi onestitatea verificarea isdaci existi ?ntelegeri, sa depisteze qi a indepliniriiultimelor toricului contractorilor contracte). in li2. Exploatagi externede onestitate ,,garan1iile" de buni credinqi. citare9i execuqia 3. Acceptagio singura firmi la licitatie gi negociali acerbcu ea. gi penalizirilor pentru B. Modificarearecompenselor ofertanqi l.Favorizati prin recompensenumai ofertantii onesti(platamai tirzru,in functie de costuri 9i cacu masuristimulative). litate; contracte 2. Modificati penalitngile astfelincit ingelegerile sd (descalificarea mai firmelor putin tentante devini inlelegeri;aplicarea cestabilesc de sancqiuni penfirmei prin publitru infractiuni;compromiterea citatencgativa). C. Utilizareaunor strategii informaqionale caresamiinlelereasciprobabilitatea detectirii gi pedepsirii gerilor oneroase 1. Utilizaqisisteme de detectare a ingelegerilor. informaqii 2.Dagrputereagenlilor,pentru a culege (activitate supraveghere, pregulpiesub acoperire, a costurilor). tei si devizede estimare 3. Implicali terli pentru obqinerea unor informalii (buletine informative din ramurade accredibile devizelorde cost calcularea tivitate gi consultangi, in mod independent saufolosireaauditorilor).

68

ORASECORUPTE

CAPITOLU 4L

4.Utihzalr ofertanqii ca sursi de informagii(angajaqincmulqumigi, ceicaresereofertanqi perdangi, trag de la licitagieT. - ofertant D. Res tructurarearelagieiachtzrtor (firme noi, 1. incurajagi concurenta intre ofertanqi publicitatc mai largi, barieri dc accescoboriti, contractccu imparlirea riscurilor gi cerinla de a comunicainformaqii privind contractul). 2. Limitaqiputerea discretionaria agengilor proprii (reguli cu privire la schimbareacomenzilor, readaugarea de clauze,,,urgen!e<(, ofertesigilate, guli de luarc a decrziei in favoareaunui ofertant qi analizaierarhica a deciziilor). 3. Rotili agenqii proprii. 4. Redefiniqi,,produsul" organizatici(bunuri stancu pre! de piaqi; alegerea materiilorpridardizate me, a rezultatelor 9i modalitigilor de plati, acordind aten[ieelementuluicoruptibil ; integrare pe verticali - mai bine produci,decit si cumperi). E. Schimbarea atitudinii fata de inqelegerile oneroase gi prac1. Facelidistincqia intre inqelegerile oneroase (de exemplu,cartelurilepentru ticile acceptabile (cum ar fi maxiexport) gi scopurileacceptabile nrizarea cigtigului din schimb valutar). 2. Educaqi licontractorii cu privire la desfigurarea citagiilorin alte giri. 3. incurajagiidentificarea ofertantuluicu scopulsocial sau public al lucrarilor.

EVALUAREA CORUPTIEI

Analizaeconomici sepoate dovedi utila pentru diagnosticareapunctelorin care coruptia tinde sa aparasi a modalitaqilorprin care aceastitendingaar putea fi atenuati. Cum s-er putea utiliza, intr-un context da! structura-cadru de ml.hzi a politicilor pe care tocrnai am prezentat-o ?

DIAGNOZA PARTICIPATIVA
Din experientanoastri, chiar persoanele care lucreazi in instituqiiatinse de corupqiesistematici vor purea contribui Ia a analizaundc si cum a apirut aceasta in propria organizatic.Poateci accstlucru vi sulprinde, dar cl s-a dovedir adevir:rt, atita timp cit accentul a cizutpe sistemul corupt, si mr pe cazuri individualc. ln atelierelede lucru pe reme de ccrnrptie,la apariqia cirora principalul autor al lucrarii de fati. a contribuit ?ntr-o mulqime de qari,dupa o vrerne participanqiideveneaurernarcabilde deschigiin a vorbi despre coruptia care exista,desprecum functiona ea si cum putea fi prevenita - chiar daca anahzape care o faceau trada o cunoastereintima de-a dreptul incriminanti. In situatii de corupgiesistematica,rnulqi politicieni gi oficiali nutrescsentimcntecomplcxe si contradictorii privind corupqia. Se poxte intimpla si o urasci sincer gi sa

70

ORASECORUPTE

E V A L U A R E AC O R U P T I E I 7 I

fie dornici si o stirpeasci, clarin acelasitimp sa parricipe la ea sau si permiti dezvokareaei. Psihologii 9i politigtii separe ci intilnesc uncori fenomenesimilare.Cum am putea faceuz de acestesentimente contradictorii pentru a diagnosticasistemelecoruptc ? Ce este diagnoza participativi ?

Ca gi in cazul unei terapii, participantii trec apoi la autodiagnosticare 9i automedicatie. Rezultatelepot fi remarcrblle.Sistemelecorupte sunt diagnosticatesi se identifica ounctelede pornire pentru indreptarea lucrurilor. [Jn astpar-ticipativa poate aveadoui iel dc ptoces de diagnosticare importante: intelegere o identica, profunda, a rc+)ltate corupte si un plan de actiune pentru reformasistemelor re:-lor. Cum poate avea loc un proces de diagnosticare participativi ? Astfel de ateliere de lucru pot gi ar trebui sa fie organizatela mai multe niveluri ale unei administraqii municipalc,dar esteimportant ca la primul saparticipe nivclurile in -od ideal,primarul sau presedinteleconsupcrioare. siliului local estecel care face convocareala un astfel de atelier de lucru. in u.rele caztri,exercigiul ramine intern, in cadrul administratiei municipale, altcori sunt implicati si factori din afari. Pot participa directori, manageri,rnembri ai consiliului, ofiteri de politie, gefi de sir.rdicat, liderii unor gmpuri de afaceri, asociatii civice si chiar conducitori ai organizatiilor religioase.Numirul ideal de parricipanti estede douazecr - doiazeci si cinci. Formatul ideal estede o zi sau doui, departe de locul de munci. Alta posibilitate ar fi cite doua ore pe zi timp de cinci zile. in prima scsiune,se ana.hzeazd.un caz de campanie anticorupqiereugitadin alta \ara. Cazulesrcprezentatin doua pirgi. Mai ?ntii se prezinta problemelc,vizual, cu ajutorul retroproiectorului si al transparentelor. Apoi participantii se impart in grupuri mici, de circa opt persoane. Fiecaresubgrup trebuie sa descric tipurile de corupgie din

Raspunsul simplu ar fi urmatorul: diagnoz^ participativa este?ncercarea de a ajuta oamenii sa discute despre acestesisteme corupte 9i si le analizezefira teama de repercusiuni. Folosim uneori mehfora abordarea terdpewticd a wnei institupii bolnaoe. Deoarece corupria e un concept incircat de emoqie,rusinc si atitudine dcfensivi, prima sarcini este acceade a o demistifica. in atelierele de lucru pe teme de corupqie,noi incepem prin a lc cere participantilor si anahzezeun srudiu de caz descriind o campanic anticoruptie din alti tari, soldati cu succes.Participanqii vad astfel ci problemele pot fi anahzate la rece gi tratate cu eficacitate.Desi situatia csrein mod inevitabil diferiti de cea din tara lor, simplul fapt ca anabza gi actiunea au condus la reusiti le atenueazascepticismul si le stimuleaza cr eatlit atea. Apoi le oferim structuri si cadre de analiza"care si ii ajute si-gi dea seamaci. fenomenul corupqiei nu este (numai sau in primul rind) o problemi generari de exisrenga unor oameni pacatogi,ci de existentaunor sistemc corupce.Este prezentatd. formula corupqiei - corupqie cgal monopol plus putere discretionaraminus responsabilizaresau transparcnti. Mcmbrii unor organizatii corupte constati adeseorici aceasti introspectie are un caracter terapeutic.

72

ORASECORUPTE

E V A L U A R E AC O R U P T I E I 7 3

cazul respectiv, discutincl care tip cste cel mai grav si care cel mai pu[in grav, si alcatuiasci liste de rnasuri alternative anticorupqie,si aduci argumente pro si contra fiecareiasi si schitczerecomandari. Subgrupelcprezinta apoi rezultatul dclibcrarilor in sesiuneplenara. Dupi discuqii se prezinta qi a doua parte a cazului: ce s-a ficut efectiv in tara sau orasul respectivsi cu cc rezultate.Participanqii discuta apoi ce s-a intimplat gi de ce. Degi contextul esre inevitabil diferit de situatia din tara lor, ei sc simt stimulaqi de ana,liza.aprofundati ;i de faptul ci reformele au reugit. Dupa o pauzi,urmeazd.o prelegeredespre economia corupgiei, cu accentpe motivatii gi oportunitiqi gi pe ecualia C= M + P R. Suntincurajateintrebirile gi discuqiile analizati structura-cadru in plcnari. Este apoi pr ezentati.gi 4. din Caseta Dupa aceea,grupul analizeazi.un al doilea smdiu de caz, din nou o poveste de succes.Acum participanqilor li se soliciti nu numai si faci ceeace s-ar ptttex numi o lnaliza economica a coruplici ;i sa identificc modalitiqi de ci gi si ?giimaginezeo strategiepocombatcre a acesteia, litica si birocratica.Din aceststudiu dc caz sevor dcsprindc treiinvigiminte " in prirnul rind, pentru a distruge ".,lt.tru corupt;ei gi a cinismului, trebuie pringi ,,Pettii cei mari" - principalii infractori, inclusiv cci din interiorul partidului de guvernimint. in al doilea rind, dupa prindcrea ,,pestilormari", cforturile anticorupgietrcbuie si se consunt nececentrezc asupra prevenirii ei. Pentru aceasta, masurilor stimulative, saretricrea agenqilor,modificarea rrri.rireatransparenqei 9i a responsabilizarti,incurajarea schimbarilor structurale care si reduca monopolul si sa si stradaniade a miri ,,cosclarificeputerile discreqionare

turilc morale" ale corupqiei.in al treilea rind, in eforturilc dc combaterea corupqieitrebuie implicali oamenii in cir mai multe feluri. Ei sunt cci care gtiu unde se ascundc corup(ia. Daqi-le sansade a vorbi. La accasti rubrica sc inscriu initiative precum telefonul gratuit pcntru raporde supratareacaztrTlordc col-uptie,comitetelecetalenegti vcghere, grupurile de cetaqeni gi ONG-urile pentru si monitorizarea activitatii agenqiilor,ordiagnosticarea gx,nizatlilesitegti sau de cartier pentru urmarirea lucriiilor publice, participarea asociatiilor de contabili sau avocxti gi a9amai departe. Dupi terminarea studierii celui de-al doilea caz, p^risi examineazi propria lor situatie.Facilitatorul ticipirnqii proces ca si inaincxtern le cere acum si parcurga acelagi te, adicasi distingi: ce tipuri de corupqieexisti, caresunt ccle mai gravc gi carc cele mai putin grave, care ar fi altcmativelc si argumentele pro si contra fiecireia dintre elc gi ce recomandiri s-ar putea formula. Participantii analizcl.ziin grupuri mici, apoi prezinti rezultatelein ple n. Urrrreazi o discugieaprinsa al carei rezultat esteun prim diagnosticaltipurilor de cortrpqic,al dimensiunilor acestorr, al costurilor implicate 9i al posibilelor remcdii. inainte de inchciereascmirrarului,facilitatorul le arunci participanqiloro ultima provocarc: ,,A fost un exercidar nu am dori ca el saramina doar la nivclul tiu fascinant. unor discutii. Ce credeti ca va trebui sa seintimple in urmatoarclesaseluni, ce pagi concreti ar putca face grupul cir.rnrneavoastra pentru a schimba situaqia ?". Experienqanoastra arati ci rezultatele obtinute au fost rcrnercabile . De obicci atelicrul se finalizeazi cu o agcndi de lucru fascinanta.Ceeacc de obicci lipsestesunt resurscle, puncrii in practica experina si pirghiilc necesarc

74

ORASECORUPTE

a acestuiprogram. Liderii municipali, eventual cu asistengndin afard.,pot propune un proiect specialde continuare a evenimentului - sau organizareamai multor astfel de evenimente,ce pot avea loc la diferite nivele ale sectoarelor public si privat. Inigiativava trebui sa includi recomand;rile atelierelor de lucru, si coopteze participanqi-cheie cu rol de activi;ti sau de supravegheresi, cu ajutorul metodei ,,biciului gi a turtei dulci", si mireasca qansele de succesale eforturilor de stavilire a corupliei. in CasetaZ sunt sintetizate reasltateleunei prime analize a drferitelor tipuri de corupgie din La Paz efectuate in 1985.Analizele au avut loc in cadrul mai multor ateliere la care au participat oficiali si politicieni. Acest procesa contribuit la o analizi,sinceri a unor aspectedelicate ale politicilor locale ;i a condus in final la o serie de misuri de remedierepe care nimeni din afari nu le-ar fi putut elabora.

CASETA 7 : Dia.gnoziparticipativi in Lr Paz, 1.985 de diagnozi organ:tzate la sfirgitul anului 1985 jezultatclc atelicrelor administraqia municipala La Paz,Bolivia din din oficialii cu
t1gr,ld." ValoacoroPfle
1;117iuncr liscila (ro".:", r i P u rI t c T

rea

Cine ci;tigi

Cine suferi

Cauze

Remedii

2A30 USD

Bcncficiarii scn'i C r c u d c p l i t i r ; i m p o z i - l n l " s r r i r " ^ p l i t i i ; s u m e E v r z i o n i g - :iilor municipale; tul prca marc; pcnalitimai mici; rnirirca ;i rii tilc mici; nu sc aplicarca non- cvazlonlsIlt ; pcnalititilor; analizctzi, cazurilc viitorii Paceiros rcanalizarcacazurilor [nformatizarca; mirirc Lipsa informatizirii; l o n t r i b u a Bcncficiarii scrvipenalititilor;analizare, p c n a l i t i r i s c i z u r c ;I i p s a bilii;i ciilor municipale; c a z u r i l o r ;p l a r ap r i n r n a l i z c i ; p l a r ap r i n m u oficialii non-cvazionistii; binci ; crcsrcrcasalariinicipalitatc : salariilc col!ptl r.iitorii Paccios lor; crcstcrca primclor mici de colectarc Simplificarcaregulilor pi proccdurilor; linia tclcfonici pcnrru cctitcni; rapoanelepublicc; cres penaliritileredusc;lipsa :creapenalizirilor; anali. analizclor;salariilcmici za cazurilor; plata prin binci; crcstcrcasalariilor Rcgulilc ;i proccdurilc dificilc; difrcultatca dc raponare a extorcirii;

"Arruianrcntclc" iiscrlc / r o , r r ct i p ur l l c /

5,10 USI)

xtorcarc

0,5-l Oficialii milioan

Victimclc dircctc

ust_)

corupti

0,51 USI)

fjnii conrribua['ili; ProccduriJe di{icilc; Majoritatca conr f i c i a l i ic o lipsa infonnatizirii; tribuabililor, prin r u p q i ;s u b plari prin municipalitaintirzieri; rcputasrirutclc te; pc'nalititilc scizutc; tia administraqiei lipsa de supravcghcre; PCnIU r salocale larii mai salariile mici
MATI

Furtul propric iri rrrrni crpalc, pi c s c , b a n i)

0 , 5 -I nilioan USD

Hotii

Bcncficiarii scn'iciilor municipalc

Lipsa invcntrelor; Informatizarca inven. sl,rba dcsccntralizare; t a r u l u i ; d c s c c n t r a l i z a pcnalititilc scrizutc; rca rispundcrii; l i p s a a n a l i z c l o r ; i a rcrificirilc prin sonda supravcghcrii si supravcghcrca Vcnlrcarca prc!unlor; Lipsa informaqiilor analiza cazurilor; dcsprc prcturi; lipsa crcstcrca pcnalizirilor rnalizclor; pcnalitiqilr cfcctivc; crcsterca sas c i z u t c ; s a l a r i i l em i c i lariilor factorilor dc d c c i z ic

Oficialii \chizitiil corupti gi publicc furniz-orii USD cistig;itor

Bcncficiarii scniciilor municipalc

rrqi ',

in_ S u p r a v c g h c r c a ;i n i s Moralul ;i rcputirzicrilc 4 , 1 - 4 , 2 Lipsa dc supravcghcV i n o v a t i i tatia administrap r i r c a p i a p l i c a r c ap e l. l" prorc; pcnalitiqile mici naliziri lor j l a n r u ld c USD lici nrunicipalc lucr u

76

ORASECORTJPTE

CASETA 8: Citeva avantajeale folosirii consultantilor extcrni

STUDII TEHNICE SI EXPERIMENTE

Diagnozele participativetrebuie si fie ficute in cadrul unor atelicre de lucru organizate la diferite niveluri ale administratiei locale (gi din perspectivediferite, inclusiv ale clienqilor si ale altor factori implicaqi). Cercetareapoate fi ;i ea utila pentru impulsionareagi ghidareareformelor. De un interes deosebit se bucura studiile sistemelor de informare gi evaluare(aria de cuprindere, calitatea,modul cum sunt folosite), anahzasistemelor de stimulente existentesau experimentale,studiereaunor institugii ori departamenterelativ lipsite de corupqie din administraqia municipali sau din alti parte a lirii. Consultangii sepot dovedi utili in diferite moduri (vezi CasetaB). Din picate, de prea multe ori studiile prea sofisticate au implicat experqiprea costisitori. De obicei studiile asupra administragiei municipale par a porni de la In priaccleagi tre i premise, carefac si le scadaeficacitatea. mul rind, mult prea des ele plcaci de la prcsupunereaci orice reforma demni de accst nume trebuie si implicc schimbari masivcin intleg serviciul public. O a doua premisi esteacceaci pentru astfel de reformc sunt neccsare studii compl:xe 9i planuri arninuntite. in al treilea rind, deoareceacestestuclii sunt complicatc din punct de vederc tehnic, oficialii municipali presupun ca ele ar trebui efectuatede catrc cxpcrqicostisitori, inclusiv cu asistenta tehnici din strainatate. utilizarii consultantilor sunt: consultantii Avantajcle dau privind nemultumirea un semnal conducerii faqi de siam facutlucrurileasa"); tualiaexistcnti(,,intotdeauna conduccrii in vederca indeplinirii altor sarcini; eliberarea funcqiei tnfuziade idei noi; preluarea de ,,pararri.snet" si de a celei confidental conduceriidin afaraorganizatiei. Consultantulmai prezintaalte trei avantaje specifice pentm liderul municipalinteresat saprevini.coruptia. 7. Expertiza. Consultantulpoateoferi o expertizaprofesionalicares-arputeasalipseasci in administratia municipali.De exemplu, el poatefi specialist in sisteme computerizate de dctectare si prevenirea fraudelor,in tehniciprofesioniste de investigare, in sisteme dc management sauin procesul de achiziqii publice. 2. Facilitarea.Diagnozaparticipativaestecruciala.Subiectulsensibil facenepotriviti folosirea unui facilitator din interiorul organizatiei. Un facilitatorexrern esteneutru, nu poatefi invinuit de sustinerca unei pirqi saua alteia. 3. Cooperarea.in lupta impotriva corupgiei, multe dintre ramurileadministraqiei localetrebuiesi.colaboreze.Unom din exteriorul organizatieipoate fi perceput ca neutnr si poate aveasuficientaexperienti pentru afacilita astfelde schimburi de idei qi cooperiri.

78

ORA$ECORUPTE

EVALUAREA CORUPTIEI 79

Noi suntem de parere ca mai util ar fi ca ,,studiile" s5' fie facute de oficiali 9i de cliengii lor, urmate fiind apoi de experimente.Din experientanoastri, gtim ci oficialii si clicnqii inqelegfoarte bine cum funcgioneazi sistemelecorupte. fari teaEi pot fi incurajaqisi-;i impartageascicunogdnqele de opinie sondaje de exemplu prin -; d" incriminari anonime sau prin activitaqi de grup in care comentariile sunt scriseanonim gi apoi discutate impreuni. Recomandam ca angajagilorsa li se acorde un rol central in conceperea(9i ulterior in evaluarea)experimentirii de noi sistemede informare, de noi masuri de stimulare si responsabilizare.Aceasti abordare estein contrast evident cu rolul periferic pe care angajatliil joaci de obicei in cadrul studiilor ample ficute de expergi drn afataCa exemplu am putea lua reforma masurilor stimulape care tive cei;i propun si rezolve celedoua aspecte-cheie sebazeazi.coruptia, si anume salariile de mizerie gi lipsa de corelare intre recompense gi performanqi. Municipalitatea poate alegeciteva funcqiuni-cheie, cum ar fi colect"reo'u"niturilor, auditul 9i licitaqiile'in fiecaredomeniu li se va cere oficialilor sa parcurga schemadin Caseta9' Rezultatele vor fi apoi analizatein cadrul atelierelor ateliere,mude lucru. Pebazaideilor elaboratein aceste nicipalitatea poate iniqia experimentele descrisein propoziyrle din Caseta 9. Printre stimulente s-ar Putea numira marirea salariilor, dar gi instruirea, deplasirile, recunoa;promovarile' contereaprofesionala, realocareasarcinilor, diqiile de lucru mai bune, mai multi independengi 9i a9a mai departe.Unele stimulente ar Puteafi acordatePersoanelor, dar mai multe vor viza probabil colectivele de lucru (birouri, oficii, departamente). Astfel de experimente

rtdicalear fi sprijinite prin studii tehnice,agacum sunt dein Caseta 10. scriseacestea exemplu de studiu dezirabll este cel care a ajuns Un safie cunoscut sub numele de ,,estimarea vulnerabilitaingi;i, experqiidin afara sau cu togii imtii". Aici, angajaqii un proces (cum preunl. analtzeazi,sistematic o organizagie, de oferti (precum lucripublici) sau activitate cel o ar fi rile municipale). Caseta 1l prezrntd.o schema a acestui tip de studiu.

CASETA 9: Acord-model pentru ang{agi, ctbazi a misurilor stimulative

1. Sintezacantitativi a situatiei actualenesatisficitoare. Din cauzaneajunsurilo r X, Y, Z (resurse, stimulente,capacitiqi),in prezent putem rezolva doar Ao/o dintte situaqiile cu carene confruntam, iar dintre acestea numai B%osuntcorect rezolvate. i.r co.rsecinla,administralia locale 9i cetiqenii sunt lipsili d e . . .. . . . . . b e n e f i c is i i s u p o r t i . . . . .. . . . c o s turi. 2. Exemple.Iati trei exemple recente de nerealizari care au dus la pierderea de beneficiisausuportarea unor costuri socialesuplimentare. 3. Indicatori ai succesului. Dupi analizar eaobiectivelor propusegi a principalelorindatoriri aleorganizaqiei, iati indicatoriide performanli pe baza cdrora consideram ca ar fi echitabilsi fim evaluali. De exemplu:

80

o R A $ EC O R U P T E

10: Exemplede studiitehnice pentru prcgirireareformei CASETA stlmulatlve rrrisurtlor

efectuate . indicatoricantitativiprivind (a) activitngile (b) oblinutc; rezultatclc si de activitiqide citre r estimarea caliulii unui egantion ca din afari sau clienli, cu condiqia colegi,persoane incit pe o curbi", astfel saincludi ,,puncte evaluarea si oblini activitigile nu toate si ,,excelent"; nu to[i . controale statisticecare si ,,ajusteze"indicatorii de performangi pentru a lua in calcul relativadificultate a grupului-1inti cu care selucreazd(de exemplu, tipul de acde impozite,suburbia, pentruincasatorii afecteaetc.' care impozit tivitate economici,tipul de zi sumeletotaleincasate); . competiliiintre angajagi pebazi de performanqi; . indici ai rnoralului gi fluctuaqieiangajaqilor. sti4.Propozitie. Daci am dispunede x, y, z (resurse, in plus,intr-o perioadi de timp mulcnte,capacitigi) K, am reugisi oblinem urmitoarelebeneficiimisu2, rabile (chiar gi calitativ)9i reduceride costuri: -1, urmatoare3, 4 etc.Suntemdispugisi condigionim urmitoarelorlinte de perde atingerea le stimulente formangi, ce vor fi monitorizatein mod transparent in felul urmitor: i, ii, iii, itt etc.

$
ril

informatiilereferiroare la actuala l. Sintetizati scherni salarizare qi de condigiile de lucru, in special pentru posturilctehnice cheie gi celede conducere. intre datelccarear fi relativugorde obtinut: numarulde persoanecare parisescserviciul,numarul de posturi vacante saude persoane necalificate careocupi posturl cepresupun calificare superioard. Comparaqi saiariile si celelalteavantaje oferite noilor angajaqi din sectorulprivat si din cel public la o pregitire comparabih. Analizagiinspecial posturile-cheie din domeniilecolectare a veniturilor,audit, contabilitate, management, achizigii publicegi inspecqie. Comparati cu angajarile din sectorul public si privat. 2. Anahz4i disto rsiunile cauzdte de,,trucurile..folosite pentru a profita de diurne 9i alte beneficiiaduse de deplasiri, insrruiri, acrivirili in consilii de administratie, echipe speciale de lucru etc.Sugerati remedii. Metode posibile:interviuri cu douizeci gi cinci de functionari supcriori; analizarea bugetuluiin detaliu pentru a estimasumele cheltuitein prezentde fiecare unitaresi tip de post penrrudiurne,deplasiri, instruiri. 3. Obqinelidatecu privire la contractele de performangi alemunicipalitegii qi aleinrreprinderiloipublicedin qara, inclusivsumele chelruite, surplusurile, cum s-au evitat repercusiunile politice (inclusiv resentimentele faqnde salariilemari). Tragegiinvitiminre penrru a le aplica in experimentele pe carele veqifacelnprimirie.

il

$
F, rrit

fl

a vulnerabilitiqii" unei ,,Analize CASETA 11: Schema

E V A L U A R E AC O R U P T I E I 8 3

faqide code controlpermisiv general A. Estesistemul rupqie? implementarea conducerea f . in ce misuri doreqte ? puternic intern de control unui sistem inde raportarecoresPunzitoare 2. Existasisteme ? tre unitiqile or ganizagiei personalcom3. in ce misuri dispune organizagiade petent 9i integru ? autoritilii adecvati9i, in acelagi 4. Este delegarea timp,limitati? ? clarepentm angajali 5. Suntpoliticilesi procedurile bine spesi raportare de bugetare 6. Suntprocedurile ? cificategi eficient implementate 7. Sunt misurile de control financiargi de manage- clar stacomPuterelor ment - inclusivudlizarea ? bilite si monitorizate riscului inerent activitatea B . in ce misuri esteexpusS, ? al corupgiei estevagasaucomplexain ce f . in ce misuri activitatea cu tergibeneficiari; de-aface are obiectivele; privegte cereri,licenle,aumanipuleazilichidiaqi; presupune torizatii gi certificiri ? 2.Care estemirimea bugetului?(Cu cit bugetuleste posibih e mai mare.) mai mare,cu atit pierderea 3. Cit de mare esteimpactul financiarin afaraorganiza\iei?(Cu cit sumelesunt mai mari, cu atit va cregte tentalia corupliei.)

4. Este acesta un program nou ? Funcgioneazisub constrdngerea timpului saua unor termene imediate ?(Daci da,atuncicregte probabilitatea corupliei.) 5. Estenivelul de centralizare adecvat respectivei activitiqi ? 6. Au existat anteriordovezide activitate iliciti? C. Dupi aceastievaluare preliminari, in ce misuri par misurile de control si monitorizarepenafi adecvate tru prevenireacoruptiei ?
Sursa:Adrptat dupi documentul Biroului de management 9i buget, Internal Control Guidelines(Vashington, D.C., BMB, decembrie 4. 1982),ca.p.

IMPLICAREASECTORULUI PRIVAT $I A CETATENILOR

Sectorul privat joaci un rol important,dar adeseori ignorat,in combaterea corupqiei. La urma urmei,pentru un tangouestenevoiede doi: pentru fiecare functionar municipal carea primit miti, existacinevadin sectorulprivat carei-a oferit-o. Sectorulprivat gi cetiqeniipot ajuta prin informaqiicu privire la abateri,prin diagnosticarea sistemelor coruptesi ineficiente giprin contribu[iala controlul comportamentuluipropriilor lor reprezentanqi. Asociaqiile de cetiqenidevin tot mai activein lupta impotriva corupfiei.Un exempluesteTransparency International, orgariza$aneguvernamentali fondati la Berlin in t 993 ,,casi realizeze in domeniul corupqieiceeace Amnesty

84

ORASECORUPTE E V A L U A R E AC o R U P T I E I 8 5

Internationil a rea,lizat pentru drcpturile omului". TI a stabilit un cod de conduim clar (fari miti, cu licitaqiioneste etc.), care continua activitatea anterioari a Camcrei de Comert Internationale si a Natiunilor Unite. in Ecuador, TI gi guvernul au aplicat acestcod de conduita atit pentru functionarii guvernamentali,cit gi pentru firmele private carc concureazi pentru obqinereacontractelor publice. Firmele promit si nu ofere mita, iar funcqionarii guvernamentali promit si nu o solicite gi sa nu o acccpte. De semnalatfaptul ca interesul firmelor esteca nici alqii sa nu ofere miti. Astfel, firmele care semrleazaadeziunea la accstcod de conduita sc pot asociain propriul interes pentru a se autoreglementa- daci existapenalizarile si mecanismelede investigaqiicorespunzatoare. Aceastaconduce la o idee interesantapentru administraqiile municipale. Sa presupuncm ci primaria cere ca toate firmele care licrteazi cu municipalitatea sa semneze o adezture la un cod de conduiti. in acest caz, daci. una dintre firme consideraca o alta a obginut contractul prin miti, ea ar putea apelala celelaltesemnatareale codului de conduiti si la administraqialocali pentru a seface o ancheta.in acelasitimp cu investigareainfracqiunii reclamate,s-ar putea efectuaun studiu mai vast cu privire la categoriilede acgiuniin care s-ar putea inscrie delictul. De exemplu, daca traficul de influengi reclamat s-a petrecutin cadrul unei licitaqii,ar putea fi intervievateconfidenqialmai multe firme private si s-ar putea face o identificare a modului in care funcgioneazi sistemul de achiziqiipublice si corupqia din cadrul acestuia.in studiu s-ar formula si recomandlri de schimbare. Rezultatele ambelor investigaqii ar putea fi publicate, chiar daci nu ^r ^yeaputere de lege.

Adoptarea unui simplu cod de conduiti - usor de intclesp.entru functionarii publici, presi gi public - poarc dcvcni o componenta valoroasi a campanici anticorupric. Ea poate fi gi mai utili daca existamecanismepenrru ca sectorulprivat si creezcsi saimpuni reguli obligarorii. in sfirgit, cetateniipor contribui la combat.r"" .orrrpqicipemai multe cai. Cel mai mare dusman al corupqieisunt oanrenii.C etaqeniir cpr ezinta surse inesrimabile de info rdesprelocurile unde se ascundecorupqia.int." -"nraqii de colectaredc informaqii se numiri sondajcle c,rnismele printre clicngi,focus-grupurile, liniile telcfosistematice nicc gratuite, telefonul tclespectatorului,consiliile sitc;ti si de cartier, corpurile de control cetirenesc ale agentiilor publicc, implicarea organizatiilor profesionale, programele educative etc. in Caseta 12 este prezentatun cxemplu din Bangalore, India, unde o organizatic neguvernamentali a utilizat o diversitate de mecanismedc obtinere de informatii dc la cetateni,mergind dc la sondajela grupuri de reflexlc, pentru a crea o ,,fisi dc raportare" despre serviciile nrunicipale. studiul si ur.rarile saleau co'tribuit la i'rpulsionareaeficientei municipaliragii gi la dcpistare" dorrr"niilor grav afectatede coruptie.

CASETA 12: ,,Fisa " privind serviciile de raportare municipale din Bangalore

EVALUAREA CORUPTIEI 87

O organizatie neguvernamentali din Bangalore, India, a. completat recnto ,,fisi de raportare" irigenioasi, reflectind performanrele diverseltragnqii Junicipaiein percep{ia cer;lenilor. S-afolosit o diversitate de miiloace de culegere a informatiilor,mergind de la sondaie pini la interviurile cu persoanecire degin informatii-cheie s,i studiilede indicatoriobiectivi "ipe.formarrqeiagenqiilor. Intre remeleffatatea fost si coruplia.De exemplu, careesteprocentulcazurilorin carecetitenii au fost nevoiti si deagpagipenrrua beneficia de un anumit serviciupublic ? A fost scoasiastfelin evidenti o coruptielarg rispindita, alecirei costurianuale, desiin general recunoscute ca fiind greude estimatcu.exactitate,s-a,aflat ca depaseau de gapte ori bugetulmuniciPal total. Rezultatele au fosf controversate,dar au avut un efect galvanizator asupra liderilor municipali gi agentiilor implicate. Poate mai important, studiul ,.ririt ca puncr " de plecare pentru implicarea ulterioara a cetateniior in comunicareacu agen{;jlepntru a-qi facecunoscutepirerile despre progresele realizate.^

Ronald Maclean-Abaroaexemplificiin celece urpopulari a dus la imslexzi modul in careparticiparea deciziilor si la reducerea coruprieiin La paz: bvnatagtrea an, primarwl trebuie sdprezinte bwge.in fiecare twl de operare al primdriei tnfapaconsiliuluilocal.in suntstabilite bwget, priaitdpile de lucrdripwblite pen_ tru anul urmdtor. Desigur,fiecare inoistitie irbanl are impact nu numai aswpra bundstdrii cetdlenilor din zona ln care seface construclin,, ci, in acela5i timp, afeaeazd ;i mdreptevaloareaimobiliard a proprietdyilor j terenurilor din cartierul respectii. Am aflat cur6.ndcdfondurile disponibitepentru infrastructwrderau de departeinsificiente'pentru a facefapd rnultiplelor neztoiale cartierelor^orasw_ lui. De aceea, am fost conttientcdaaeamnevoied.e strategie o pentru a stabili prioritdpi in rdndul nu_ meroaselor ceinle. In primii ani ai mandatulwimew, personalultehnic din primdrie mi-a prezentat o se_ lecyie a lucrdrilor publice ;i a amplasamentelor.Selecpia nemwlpwmea majoritatea cetdpenilor, mai ales pe cei mai sdraci, care locuiau departe de centrul ora;wlui $ eraw lipsipi de aproape toate wtilitdpile. Oamenii nw mai aoiau.sda;teptepasirsi, ani in 1ir, lwc-rdrile prornise. In prima uard a mandatulwi rnew5i altoi in fie_ care dinbe aerile urmdtoare, arn recrutat c6te un grup de stwdenpide la cwrsurilepostunioersitare aoansate,tn specialde la UnioersitateaHaraard ;i Massacbusetts Institute of Technology(MIT) din Statele Unite, inoitfrndw-i in La pai sri lucreze cu mine. Le-am descris aceastd problemd ;iimprewnd

Nota t Samuel Paul, ,,Evaluarea serviciilorpublice.Studiu de caz din Bangalore, India", NewDire aion for Eualuation, Asociaria Americani de Evaluare, nr. 67, toamna 1995.

88

ORASECORUPTE

E V A T U A B E AC O R U P T I E I 8 9

cu mai mwheaaam elaboratwn modelde decizie riabileponderate Pentru stabilireaprioritd{ilor, penlwcrdripwblicecate ar fi adws acelor tru identificarea De exem' ceamai mareaa/oareaddwgatd. oragulwi (oponplu, modelulacordao mai mare importanyd deremai mAre,in termeni analitici) proiectelorcare beneficiiwnui nuntdr mai mare de locuiaduceaw meA, tori, sdracilor ;i copiilor. Spre str.rprinderea dupd eaalwdrilemwlticriteriale conform modelnlwi, proieaelecareapdreaula coadalisteiprezentatede tebnic aw sdrit dintr-o datd in cadepartarnentwl pwl listei deprioritdyi. Sepdrea cdprintdria, fdrd sd wn nwmdrmai mai mult, putea satisface cheltwiascd beneficii multe ntai aducdndw-le mare de oameni, condiyiilede oiapd' si tmbwndtdpindw-le mandatulwideprimar, am luni ale chteva Dwpd pentrwa afla neaoilecele sondaje sdefectwez tncepwt tn;i;i' Am decetdpenii de percepute urgente mai cu modelul Harvard-MIT, dar pistat unelecorelapii tot mai credeamcd am nevoiede infortna;ii suplimentaretnainte de a stabiliprioritdpilefinale ;i a da un cltestionar Astfel,ant o'ed,t drumul la finanpare, propwsede bicwo listd de lucrdri publice specifice roul tehnic al primdriei ;i l-am distribuit prin carprioritdpile tiere,ceri.ndlocwitorilorsd-;i consemneze pe care le considerd ;i sdfacd,orice alte obserrtapii cwacesinlportanrcpentru cartierullor, in legdtwrd te proiectesau cu altele. anonimatului,am distribuit in Pentrupdstrarelr De;i nw am primit supentrw swgestii". oral Dcwtii gestiiintr-wn numdr pe caresd-l consider ,,satisfd'indicau obpinwte rdspwnswrile dintre mwlte cdtor",

de como alt'i ordine deprioritd;i dechtceasr.tgerdtd tehnic pe sauceaelaboratd baza critepdrtimentul din model.Mube dintre lucrcirile riulwi cost-beneficiu depe listaprimdriei careprimiserdpriocostisitoare ritiiyi rnai mici tn cadrwlmodelultdnu eraunici mdcar mentionatesau li se acord.aserd foarte Puline completate puncte tn cltestionarele de cetci;eni. Prin wrmare,dm botdrdt sd inspectez personal acestor lucrdri swspecte. santierele Spresurprinderea mea,eleseaf/au in ceamai mareparte tn locwrislab popwlate mai muh extinderii ora;i ptireau destinate sulwidecfrtasigwrdriide serviciitn cartiereleexistente. Totodatd,in cursulultora dintre dceste inspecgii inopinate, am gdsit utilajele ;i angajapiiprimdriei la lucru la construc;iade strdzi noi sawla alte lucrtiri neincluse in listele prograrnelorprimdriei. Abia atunci mi-a devenit clar cd personalulprimdriei, avi.nd fwncyii ce ii ofereaucontrolul direct asupra utilajelor si muncitorilor, concepuse u.nprogram I o seriedeprioritdpi proprii, carenici nu tntrwneau preferinyele cetdfenilor, nici nu ocupauwn locprioritar in modelwlcost-beneficiw, Acestelucrdri serealizau tn scbimbulunor ,,faaoruri" - aatnd denumirea de mitri - oferitefie d.e grwpuride locuitori,fie de speculan;i de terenwri caresetntelegeaw cwangajapii si tehnicieniiprimciriei, pe careii pldteawcwterenuri in zonelein care terminau lwcrdrileedilitare.in unelesitwatii,locwitorii zonelor sdracetrebu.iausci facd cbetdpentru ca lwcrdrile urgente din cartierrullor stifie efectwate, fdri nici o legdturd cu bugetul ofrctal aprobat

90

ORA$ECORUPTE

C A P I T O L U5 L

pwblice'in mwltecazwri,biro'crapii construc[i;le Pentru publicesevor bottirauwnde,cknd ;i celwcrdri efectuatn scbimbulwnorfaaorwri, ;pdgi sautransformd de terenwri)' frrrri in naturd (de obiceiswb -in ocbii inginerilor ;i tehnicienilorprimdriei care scheaceste astfetdefapte de coruppie, seangajawTn pentru !) indesat (cwa6'rf;i rne erau o cornpensapie il primeau (154A USD cdre rnizerie salariulde Pe pe c6'piti transformase pe lwnd).De fapt, sistemwl ^aa dintre ei tn prosperi baroni latifundiari $ speimobiliari' cwlanPi AcestsistemcoruPta fost eliminatprin contractarea lwcrdrilor pwblice cwfirrne din afard, tntr-wn bazatpe stimwlente, etaPizatde contractare Proces -in de careplata era tn fwncpie indeplinirea cw swcproiectului' Particices ;i li terrnena obiectiaelor par'ea ;i contactdirect ^in publicului, prin cbestion?r9 propriile cartiere,a fdcwtposibild'identificareacolwcrdripwbliprin schimbwl ,ipp;il cesemanifesta ce contra terenuri sdupld{i pe swbmhnd' unor informapiireleaanAstfel,prin colectarea te,pri-naializa lor ;i formwlareade politici din poitro ofertei -, precwm ;i prin tncwraiarea;i asi^gurarea'Pctrticipdrii cetdlenilor- din Parteacererii "-prrt rezulta) a ajita Ia calibrarea{ corectarea un sistem telor mwnciidin partea ofertei,s-aajunsla mwh tmbwndtdpitdefurnizare de bwnwri;i seruicii mwnicipale.

REFORMEI IMPLEMENTAREA

ORGANIZAREA

LUPTEI ANTICORUPTIE

Dupi utilizarea diverselor tehnici de analizS,din Caapropitolul 4, sapresupunem ci acum avem o ?ntelegere fundati a tipurilor si nivelelor de corupgie cu care ne confruntim. Vom parcurge deci, impreuna cu personalul, structura-cadru de analtzi din Capitolul3 (Casetele4 gi 5) gi vom face brainstorrning pentru a identifica posibilele costuri gi beneficii ale diferitelor acqiuni.Putem incepe prin localizarea domeniilor in care costul corup{iei pare mai mare, iar costul acqiunilor de remediere pare relativ scazut - gi chiar de aici vom fi tentaqisi pornim. Dar, inainte de a o face,va trebui sa analizim atit problemele,cit gi soluqiilealternativedin perspectivaimplementirii. Va trebui sa analizarnaspectele politice, birocratice si personaleale eforturilor de stopare a corupqiei.Una dintre dimensiunile politice este felul in care se poate folosi b;tilia impotriva corupqieica pirghie de transformare a administraqieimunicipale, fari aface din aceasta o noui sursa de birocratie si intirzieri. Din diverse motive, mai bune sau mai rele, cine conduce si este responsabilare un rol precumpanitor in administraqie.Prevenireagi impiedicareacortlpliei necesita cfortul combinat al mai multor agengiiguvernamentale.

IMPLEMENTAREA REFORMEI 93 92 ORASECORUPIE

municipaDcsigur, fiecareicomponente a adrninistragiei le ii revin responsabilitaqi spccifice de management,iniqiativa gi control. Dar citeva funcliuni care implica si roluri anticorupqietranscendaceste diviziuni. Multe dintre acesteanici nu aparqinadministraqici municipale, ci sunt in afara ei (este cazul poliqiei in multe tiri) sau, ca si zicem a;a, deasupraadministraqici municipale, la nivel de prefecturi, judcq, provincie ori la nivel nagional. Analizati care funcqiuni ar trcbui sa mearga bine pentru a preveni corupqia.Este vorba de funcgiunile de audit gi control, carein majoritateaqarilor sud-amcricanese subse pot ordoneazdasa-numitei ,,Contralorit" . La acestea locali, uneori nationali, subordoadauga poliqia(adeseori nati Ministerului de Interne), procuratura, ffibunalele de ciiferite nivele si ministerul insarcinat cu administraqia. S-ar putca includc, de asemeuea, consiiiul local gi, evenrual,parlamerrtulde stat saufederal.Funcqiunilede colectare a veniturilor sunt si ele importante, ca si organismele lucririle publicc. Funcgiilede reglementacarerealizeaza re pot fi gi ele incluse,dar sunt foarte variatein diversele ti.ri. Lista poatc continua si nu existalinii clare de demarcatie intre acestedomenii. Ceea ce e insa evident este ci in justiqiesi condamnareanu vor reinvestigarca,aducerea usi decit daci va existacolaborareintre o seriede agentii guvernamentale.Acelasi lucru e valabil si in cazul masurilor preventive. Si numim aceasta problema coordonarii. Experienta sugereazi ca exista9i o a doua necesitate a campaniilor anticoruptic: existenlaunui punct de focalizarc. O persoana sau un organism oficial trebuie sa fie responsabil(a) dc campaniaimpotriva corupqiei- trebuie sa deqinaautoritatea politici, sa aiba vizibilitate publici si sa dea socotealapentru ceeace face.Dar, in acelagi timp,

dcoerece:ricio agenlie nu poate face singuri totul in lupgxinrpotriva corupqiei,deci estenevoie dc un efort concerorganism oficial trebuie safie mai alesun facilitator r1r,acest conjugate, un mobilizator al resurselor mai mulelacqiunilor guvernamentale. Cu alte cuvinte, nu poate fi un ror agenqii in sensul general acceptatal acestuirol. conducitor, O intrebare-cheiede natura politica privind implemenrarcaunei strategiianticoruptieesteurmitoarea: ce felde ? Sunt poauroritatede coordonare ar trebui si fie aceasta multe mai rispunsuri, nici unul dintre ele nefiind vasibile labil pentru toate situaqiile. Comisia Independenta impotriva Corupqiei din Hong Kong, pe care arnprezenmt-o in Capitolul 2, estedoar unul dintre prototipuri. Ea de combatere a coruptiei, care esteun fel de super-agenpie mai multe roluri cel de investigare(poliqie) cu imbina de consultanti. manageriala)si cu cel de prevenire (agenqie cel de atragere a participarii populare (birou de relatii cu comunitatea).Putcrile salesunt imense.I-a fel gi bugetul de care dispunc gi posibilitatea de a angaja un personal foarte bun - nu numai personal de investigaqie si aplicare a legii, ci si contabili, economisti, experqiin management,analigti de sisteme,avocati gi alqii. Existi gi exemple de unitiqi din cadrul administraqiei municipalecare au puteri vaste,de;i nu atit de mari ca ale CIIC. In Caseta13 esteschigat un exemplu interesantdin orasul New York. O alti idee este infiintarea unur organ de coordonare a agentiilor. Municipiile nu sunt, desigur, tari, iar liderii municipali nu vor putea controla multe dintre agen{iile care conteaza.Cu toate acestea, este posibil ca ei si indemne agen{iile importante sa colaboreze pentru a imbunatati coordonarea activitatilor lor.l

94

ORA$E CORUPTE

IMPLEMENTAREA REFORMEI 95

in 1992, Robert Klitgaard a stat o perioadi in Venez:uela, unde mai multe agenqiierau implicate in lupta impotriva corupqiei la nivel national: poligia, Contraloria, procuratura, Curtea Supremi (careadministreazdtoatetriigi pazeau bunalele) gi,in fine, cabinetul. Diferitele agenqii autonomia si nu au dorit si fie reunite in ateliere de lucru comune - fiecare isi dorea propriul atelier. Personalul fiecirei agenqii povesteain cadrul acestoratelierecele mai extraordinare povegti despre felul in care eforturile sale erau zddarnicite de incompetenqa gi, da, de corupqia cxistenti in celelalre agenqii.Oamenii aritau cum dispar dosarelein giurile teoreticului drum ce porne$te de la culegereainformaqiilor, trecind prin ancheti gi aducereain fagajustiqiei, ;i se terminl prin sentinqafinali. Vina era alocati diferit diverselor agen[ii, dar toate vorbeau despre aceleagidoui efecte: corupqia generalizati gi demoralizarea totali din cadrul fieci.rei agen{ii. inainte gi dupn fiecare seminar, Klitgaard a avut intilniri cu gefii acestor agenqii- minigtri, judecitorul suprem gi controlorul general -, precum ;i cu cabinetul primului ministru venezuelan.Acegtia au fost de acord cu diagnosticul pus de funcqionarii superiori din institugiile lor. Au fost de asemeneade acord cu crearea a doua organisme interguvernamentale de coordonare: unul la nivel ministerial, altul la nivel de directori generali sau gefi de institugii. intre misiunile celui de-al doilea organism de coordonare se numira depistarea gi urmarirea caztrTlor importante de corupqiedin sistem.Ambele comitete lucrau gi la soluqionareaaspectelorcorupqiei sistematice: de exemplu, luarea de masuri preventive sau coordonarea mai strinsi a eforturilor de combatere a corupliei.2

Dupi un an, acesteorganisme de coordonare au obspectaculoase. Fiecare agentiea invaqatdin tinut succese cum saimbuni.titeasci nu numai coordonarea, cooperare ci ;i activitatea proprie. Discutarea activititilor ?n grup a for\at fiecare agenqiesi se confrunte cu felul in ..""r" lelalte ii percepeau munca. A te vedea prin ochii celorlalqi poate fi gocant la incepur, dar in cele din urmi esre ce ne motiveazi sa evoluam ;i sane imbunititim. Cuceee rlnd, mult mai multe cazttride coruptie au inceput si iasa la weala.Unul dintre acestea viza un .pe;te" cu adevarat mare: presedinteleCarlos Andres P6rez, catea fost pus sub acuzare.

CASETA 13: Un biror,r indcpendcntde combarerea corupqieiin cons t r u c t ; ad e s c o l i d i n N c w Y o r k

I I V P T E M E N T A R ER AE F O R M E I 9 7

In 1989, nolr creata Autoritate a $colilordin orasul New York s-aconfruntat cu o corupqie galopanti in industriamunicipali dc consrruclii, legata de programul c<lnstruirii dc gcoli avind un buget de multe miliarde de dolari (aranjarea licitagiilor, fixareapreturilor, carteluri ilegale, ingelaciune, miti, extorcare qi fraud;). Ca rispuns, ca a format un Birou al InspectoruiuiGeneral (BIG). Prin reformainstitutionala a practicilorde afaceri ale autoritatii,BIG a ,,prinsciliva pegtimari", printre carechiarangajaqi ai Comisieipentru Educaqie gi ai Autoritngii$colilor.El a interzisparticiparea la licitatiilcpentruconstructii de qcolia 180de firme,a ajutat Autoritatea$colilor si economiseasci milioanede dolari si a condusla rcforrneinternein rindurile membrilor acestei industrii. Cele nrai importante principii organrzatorice au fost: 1. Responsabilitatea pentru combaterea corup{ieinu revine numai autorititiior de apiicare a legii.Managerii si funclionariiinsarcinalicu licitaqiile trebuiesa devini pro-activi9i sn-;i armonrzeze activitatea cu cea a agendilorde control.Sancqiunile administrative sunt si ele aproape la fel de cficace ca si celejudiciare. 2. Multe discipline trebuiesi colaboreze penrrusroparea corupqiei saupentru detectarea, aducerea cazurilor in instanti gi pedepsireafaptelor, intr-un procesjudiciar caresi asigure credibilitatea, daci prevenireanu a reusit.Profesiilevizatesunt celede avocat,anchetator, contabil,analist, inginersi expertin teoriamanagementului publice. ;i administragiei

3. Organizatia (in cazul de fatn BIG) trcbuie si fie ?n afrraAurorititii de Consrruc{ie a Scolilor, pcntrr-r a_si pistra independenta si autonomia. Comunicarea cu autoritatea va avcaloc neoficial, in cadrul colaboririi de rutini, 9i oficial,printr-un rcprezetltant al con_ duccriiAuroritatii. Important esteci prin investirca unei organizagii cu arribuqiide co,r.,batere a coruD_ tiei se cviti capcana in carecad numeroase efortu.i similarc:impunerea de reguli si regularnentc supli_ mentarc,crearea mai multor nivelede control. care la rindul lor ,,contribuieIa paralizareaorgamzatiet si apariliaunor conflictedisfuncqior-,"1., piin aceas_ ta nefacinddeci.tsiinmulteasca stimulenteje (gi opor_ tunititile) de manifestare a corLrpqiei...... Descurajarea (inclusivprin recuperari financiare) si blo_ carea oportunirigiloraufost principaleie idei referitoa_ re la metodologie careau star lalizaactivititii BIG. 1. Descurajarea Urmdrirea,cu ajutoml urror agentiacoperiti,a man_ datelorde pcrchezitie, a rcportofoanelor ascunse si a supravegherii din umbri, avind ca rezultatepr"riri_ bile aplicarea de amenzi usturitoaresi inchisoarea. Sanqiltnileciaile, soldate cu penaliziri financiareseve_ re (confisciri,triplarea daunelor, reparagiuni obligatorii). Sanc;iwni administrative, inprimul r6nd interdicqia de participare la licitarea contractelor de constructii scolare aplicatiunor firme, atacareafirmelor.".".rri_ tivi corupqia acolounde le doaremai mulr, adici la buzunar.(Din fericiresi in mod previzibil, aheagen_ qiipubliceaplici de obiceiaceleaii sancriuni9i e*Jh,d aceleasi firme.)

CORUPTE

IMPLEMENTAREA REFORMEI 99

2. Blocareaoportunititilor Excluderi,)ae rtizdri ;i atestdri.Excludcrilc intcrzic unci firme sa perticipc la licitareacontractelorde nescoli.Avertizarileprevin gefiide proiecteasupra ceAtestarile furnizor' anumit un regulilorbinuite la rezilicrii condiliile .ui. gcfilo.anumitor firme creeazn intcgralaa sude recuperarea insoqita contractelor, surveniteulterior arati cd melor, dacaevenimente contractuluis-a bazatpe fraudi' acordarea de awdit sawa Angajarea wneifirme independen.te Finanqate priaat' din sectorul genet'al ,rii irrtptrtor suficicnte dovezi exista in carc dc fi.me in cazurile obligala pentru anchetijudiciari, dar bineleP-ublic firmei, neexcluderea sau contractelor ,r"r.rrp..tdnrea moBIG, dc alese rndependente, organrsme accste anumitorfurnizori' performangele n torrzeaza ale'vuinerabilipot fi: analize Altc iniyiatiie.Acestea din practica slabe punctelor idcntificarea pentru taqii prevederea a autoritilii; contractare de gi prtcedura si echitabil; etici Pentruconu,',uicod de proceduri lcgislaqiei aplicnrii rnonitorizirii tractcsi privatizarca vinovaqi, furnizorilor muncii,pe spezele Pentrua motzarh' ,tito.iz"inc;lcari le principalelorlegi ale salar BIG este succesul Instrumentulprincipalcarea asigurat a ofertantilor'Oriun complicati.o..id" precalificare conla licitarea participe sa fi dorit ar care ce f.r.,lto. un completeze si trebuia scolare deconstruclii tractelor traindicatori cuprinzind (40 de pagini) lung chestionar dililnali, ca de exe*plu capitalulfinanciar9i alteactiprecumqi acesteia, ve detinutede firmi iau experiettga execlrtivia firrnei' persolnedin conducerea principalele BIG la informagii a dat acces i'ro."rrrl de precalificare numai prinfi fost disponibile ar carein mod tradilional de timp' consumatoare si dificih tr-o procedurilegala

in 1995,Colurnbia a introdus gi ea un model de coordonare cu citeva trasaturi teoretic interesantc. S-au cre.rtun organism de coordonare la nivelul guvernului si un al doilea in care era aplicatao idee oarecunraseminiroare cu cea din Hong Kong, a constituirii unei comisii de supravcghere. in celde-al doilea organism, cetiqenesti de marci urmall si participe ca intermai mulgi cetaqeni rnediariintre public si organismul guvernamentalde coordonare. Ei trebuiau si transmiti acestuiareclamatiile si studiile de diagnoza efectuatein sectorul privat sau de citre societateacivili si, dupa ^cee^,sa urmireasci soluqionareaplingerilor respective.Ei trebuiau de asemesi urmireasci activitateaanticorupqiedesfiguratade r-rca guvcrn, dc la strategie la acqiunileconcrete. Rezultatul sperxt era imbunataqireaeficiengei,transparenteisi credibilitiqii in lupta impotriva corupqiei. Din pacate,organismul de coordonare nu a raspuns niciodata agteptirilor. Pre;edintele Ernesto Samperinsugi de corupqie ;i, in agitaqiacreati, comitetul a fost acLtzat de coordonare s-a dovedit a fi practic muribund. Cind a venit la conducerepregedinteleAndr6s Pastranain 1998, cl a promis sa lupte impotriva corupqiei.Dar, in continuare, organismul de coordonare nu a ficut aproape nimic. ir,,rr^." anului 1999,guvernul colurnbian a anuntat un ,,program prezidential de lupta impotriva corupqiei".l Cu sediulin biroul vicepregedintelui, programul sperasi coordoneze activitateamai multor agengiiale guvernului columbian gi saatragi colaborareaorganizaqiilorcivice ;i de afaceri.Programul cuprindea unitiqi de formare a valorilor etice,de intarire a participarii cetigcnilor la controlul social,unitaqide eficienqi gi transparenga, de investigare

IOO

ORAgE CORUPTE

IMPLEMENTAREA REFORMEI IOI

Nu se mai menqionanici un comitet cegi sancqionare. ta[cnescdc suPraveghere. Prima probiemi este,a;adar, organizarealuptei guv:rnului impotriva corupqiei.Principiile par a fi contradicto.ii t coordonare si punct dc focahzare' Cineva trebuie sa conduca eforturile anticorupgie,dar acesteeforturi nu vor avcasucccsdccit dacasevor coordona activitalile mai multor agenlii.intrebarca urmitoare estecum sapornirn' De unde sa incepem acliunea?

importan[i estecorupqiacareafeco rnic". De o deosebita judiciare. financiar-bancarc sau sisternele terrzi sistcmelc negative indirecte alc corupqiei pot fi uria;e in E,fcctele Acela;i lucru esteadevirat si in cazul actcctzuti. eccste lor dc corupqiecare determini distorsionareapoliticilor. lrnportanta serviciilor de baza le face demne de o atenanalizindu-se in primul rind modul in care tic speciala, de catre sistemele dc achizigiipublice, de seafectate sunt lcctarea celor care obqin ajutoare gi de catre sistcmelede distribuqie. Dtrpa toate xcesteanalize,cxista o regula simpli pentru a incepe: ,,Culegegifructele de pe rarnurilc de jos". pentru inceputul campaniei clvs.anticoAdici, selectaqi rup{ie tipul dc corupqieimpotriva caruia puteqi obginevictorii imediatc, fara un cost prea mare. Acest sfat pare sa contravini instinctului unor reformatori, care al vrea si f ,rcatotul deod;rtasau si inccapi atacind tipul de corup(gi carc s-ar putea dovcdi ric cu efcctelecele mei serioase rnai indelungxti, punctul dc plccabnt;lia ceamai grca gi rc nefiind asadartocmai cel rnai bun). {Jneori regr,rla poate fi puqin diferita. Din motive politrr:csau numai din dorinqade a atragcsprijinul popular, xrl putea ?ncepc prin a atacatipurile de corupqiecele mai i',.'idente sau pentru cetalenisau ceie mai urite dc acestia, c,irc li se par cele mai urgente. Din motive politice, este irinc cr o campanieanticorup{ie sa?nceapa cu problcrne1cperceputedc cetaqeni ca fiind celernaivizibile si mai supiritoare sau cirora conducereapolitici le-a asiguratcea tnai marc vizibilitate, sau desprecare se gtie ca impiedici reforrnele economice. Primarul Maclcan-Abaroa prezinta un exemplu de ,,fiucte aflatc pe ramurile de ios" din La Paz, din anul 1985.

CULEGETI FRUCTELE DE PE RAMURILE DE JOS

Abordind aceasti chestiune,si prcsupttnem ca liderii rnunicipali au parcurs deja etapeledescrisein capitolele 3 9i 4. hu apliiatformula C = M + P R;i au utilizat a politicilor (Caseta 4), penstructura-cadru de analizS' asuPratipurilor de misuri anticotru a stimula reflecgia rupqic ce ar Putea fi folosite Pentru diversele tipuri de recunoscut ci .oi.tpgi". Ei gi-au evaluatorganizaqia,si-au nu toate tipurile de corupgiesunt la fel de diunitoare sau de ugor de impiedicat' Au combinat anahza economici cu evaluare"poli,iA. $i-au pus intrebarile: ,,Ce tipuri de corupqie proirr. cel mai mare ,au 9i cui ? Ce moclalitigi de combatere a corupqiei sunt mai eficacegi care sunt costurile directe gi indirecte ?" Astfel de analizetrebuie si se concentreze asuPraexternalitaqilorgi stimulentelor generatede actelede corupqiede diferite feluri, 9i nu numai asupra sumelor de bani ce trec d,in mini in mina. Aga cum se spunea despre oficialii guvernanentali din Mexic, ,,ei risipescun milion ca sa lure

IO2

ORA$ECORUPIE

IMPLEMENTAREA REFORIVEI I03

for' Poatecdceamai er',identd ;i mai generalizatd printn bolul pe coridoarele aptirea ;i a corwppiei md pe seinaLrtuaw cipal al primdriei. Sute de cetdpeni orolo, ia sd completeze formwlare sau sdpldteascd totalei dezorganizdri ;i impozite;i taxe,Din cawza zeci apdruserd cetdpeni, pentru o trptti informapiilor dcsd,,aranjeze" careseofereaw de,,trarnitadores", tele cetdtenilorsausd rezoloeproblemede autorizare. ln momenapdre't' a cetdleanulwi Prima extorcare tramitadoacestor twl tn careelpreda docwmentele in mod ilegal, actele'adesea res.Apoi, cfrndieSeaw drept pldteascd ,,recunoti secereasd cetdpeanu,lui Chitranzacyiei' al ofiaal costwl peste swrnd tingd"o inctt'sate sumele tanle sedddeattrar, cltiar ;i pentru marep(trlimpedecd cea ofrcial,yi era absolwt -mai t-ea.acestorbani erawpdstrali de funcpionarii conu era rwpfi. Ceeaceseofereain scbimbcetdlenilor d.ici.t o ,,protectie"temporardpentru a nwfi mode inspectori lestapi ;i alpifwnc{ionari' l-an'tfdcwt a fost sd-i izoldnt care pas Primwl Pe Nw am tnai cettipenilor' deactele pe ceicareseocuP(t'u sd se oermis ca tramitadoressau oricine ahciner''a 'plimbe liber din birowtn birou,,dwptisemndturi";i ^yampile. la wn sdfie depwse trebuin'u Toatecererile wn nwmdrde inregistra' singir ghi;ew;i sdprimeascd apoi ridicate,dupd cdteaa trebttiaw re.-Rdspunswrile zile, di la un ah ghi;eu' htncpionariicarerezolaau undeaala etajwlal doilea cererierdtrdePaT'te, aceste ,'con'ueral clddirii primdriei, de unde nu pl'l'teau sA" ct!'clienyii.

in completarea acestei mdsuri, am descbis conntri la bdnci, astfel incht pldpile srisepoat,i face direct,iar casieriimunicipali sd rut.mai poatdprofita pentru a specula de,,disponibilitdpi" cu dolari la negru, cum le era obiceiul. Acestemdsuri simplenu au pus capdtmarii corup{ii, dar au fdcwt sd dispardo swrsd principald de abuzwri siputere discretionard, careafectamulpi ceDupd citeaa tdleni. sdpttimkni, sepntea circulape coridoareleprimtiriei fdrd a te ciocni de sute de cej derutafi, victime ale extorcdrilor;i tdpenistresati ameninpdrilor ztoalate. Cetdpenilor le-afost mai usor sd urmdreascdrnersulcererilor in cadrul primdriei, printr-wn sistemcomputerizatde tnregistrare a tranzacliilor. Ei au pu.tutastfelsdobservecd situayia se schimbase in bine.

ALIATI-VA

CU FORTELE FAVORABILE

Esteirnportantcaliderii municipalisi caure aliaqi;imod;rlitigi dc alinicrca cforturilor lor anricorupgie cu forre rnailargi din socie tatc.Acestaspecr poarefi ilustratprin trci exemple. In prirnul dintre ele,si presupuncm ca guvernular dori sapromoveze economia de piaqa;iprivatizate". in "."rt cxz)er fi util ca in strategia noastrade combatere a conrptieisi punent accentul pe acestc clernente, pentru a prirnisprijin;i fir-rantare de la srat.Sru,daci guvernulfcdcraldoregtcsi sustina in prinrul rind lupta impotriva crirnci organizate, administratia loceIi ar trcbui saacorde

1O4

ORASECORUPTE

IMPLEMENTAREA REFORMEI I05

domeniilor corupqieilocalein carepoao atcntiespeciala te fi suspectati intervenqia crimei organizate' in al doilea exemplu, sa presupuncm ci sectorul pricivili au deja aliagigata si lupte impotrivat si societatea va coruptiei. Existi, poate, o filiali locali a Transparency Intcrnational, la al carei sprijin gi profesionalism sepoade contabili saujurigti au luat te apcla.Poate ca asociagiile deja in vizor corupqia.Poate ca lideri ai societaqiicivile, ai or ganizatiilor neguvernamentalc,ai asociaqiilorstudentesti sau ai sindicatelor s-au plins recent de fraude sau extorciri sau comisioane ilegale gi pot fi atragi imediat in campania anticorupqie.Am putea incepe activitatea din cadrul campaniei anticorupqiein funcqie dc tipurile de corupgiepe care acestegrupuri de aliaqile-au considerat ca prioritare pentru programele lor ;i in a ciror combatere s-ar putea irnplica cu cel mai mult folos. in al treilea exemplu, organrzattile inte rnagionale pot juca un rol important in activitatcaprimariei sau in mi;carca de descentraliz^rea administraqieipublice. Multe dintre cle au pus lupta impotriva coruPqiciin fruntea listei lor dc prioritaqi si s-ar putea sa dispuni de sursespeciale de asistenqipentru liderii municipali care le-ar ciuta si le-ar cere. De exemplu, o agenqiede asistenqi internaqionali s-ar putea interesade gestiuneafinanqelorpublice. Municipalitatea in cauzas-ar putea oferi voluntar si devina laboratorul de testarea reformelor proPuse. Agende expertrz^ giile de asistenqa pot dispune de asemenea necesariin domenii ca achiziqiilepublice, impozitarca sau sondajelesistematiceprintre cliengi.

DISTRUGETI CULTURA IMPUNITATII

Un alt aspectal implementarii ginede distrugereatradiqieiimpunitnqii. Iata un exemplu dintr-un editorial publicat intr-un ziar din Guatemala. Chnd tn societatetriwmfd ceifdrd de rw;ine; chnd cel care abuzeazd esteadmirat; chnd nu se mai ;ine seamadeprincipii ;iinainge oportunismul; c6.ndinsolenpiidaw tonul ;i poltulapia tolereazd acestlucrw; cfrnd totwl deztinecorupt, iar majoritatea tdce... [Lomentdrile continwdpe o coloandintreagd, dwpd care articolul se incheie:J Chnd se reunescatfryia,,cdnd", poate esteoremea sd ne ascwndem; sd intrerupem bdtdlia; sd nu mai fim Don Qwijote; sd ne analizdm aahtitatea, sd-i reeaalwdm pe cei din jurul nostrw ;i sd ne retragem in noi in;ine.a Cind corupqia ajunge sistematica,trebuie si atacim perceptiapemicioasi ci impunitatea exrsti. Daci nu o faccm, eforturile noastre de a combate coruptia 9i de a irnbr-rnatati administratia s-ar putea si nu fic luate in serios. Populatia estecinici in faqafenomenului coruptiei. Cetitenii, ca gi birocratii, au mai auzit toate acestevorbe frumoase.Au fost chiar martorii citorva ancheteminoi'c. Dar cultura corupliei estepersistenta,la fel crcdinga ca cei de la nivel inalt sunt intangibili. Prindefi pe;tii cei mari Pentru a invinge aceasti cultura a corupqiei,experienta rrc arati ca esenqiala este ,,prindereape$tilor mari". Marii

I06

O R A S EC O R U P T E

I M P L E I V E N T A R ER AE F O R M E I I O 7

astfelincit populagia corupti trebuie numiqi gi pedepsigi, nu se opresanticomptie rniscarca ca fie convinsi cinica sa te la vorbe. Este de asemencaimportant ca o campanie anticorupqiesi nu fie confundati cu o campanie politici sau ., o .",tp"nie impotriva opoziqiei' Este deci dedintre primii pesti m:rri si fie chiar din rindul cisiv ca ur-rul partidului aflat la puterc. Iata citeva exemplc.in Hong Kong, credibilitateanoii Cornisii Independenteimpotriva Corupqiei a fost dobindita atunci cind fostul gef al poliqiei a fost extradat din Anglia - unde se afla de cind ie;ise la pensie- si pcdepsitin Hong Kong. CIIC l-a pus sub acuzarechiarsi pe fostul siu numir doi, precum;i zeci de alqiofiqeri de poiigie dc rang inalt. Pentru publicul scePtic;i funcgionarii puprinderea acestoraa fost un semnal blici neir-rcrezitorr, inrportant: ,,Reguiilejocului s-au schimbat cu adevirat". Un fost membru al comisiei CIIC scria: Un aspectde care a trebuit (;i incd mai trebuie) estestatutul celor pe care ii ancbesd tinem seamd. tdm. Popwlapiatinde sd mdsoare eficacitatea dupd stcttut! Swnt cu toyiifwncpionari mdrunti, persoane neimportante sau seafld printre ei ;i un nwmdr apreciabil de persoane de rang tnak ? Nimic nw face sd disparti ntai repede tncredereapublicwlwi decdt cvedinpa cd efortul anticoru.plie se oprette la cei de pe o anumitd treaptd a societdPii.s Succesulfara prccedent in atilcareacoruPqieidin Italia lumii intrcgi. Un pas de importanqacruciaa atrasatenqia la a fost prindcrea unui oficial din fruntea Mafiei' a unor dircctori executivi din lumea afacerilor si a mai multor

politicieni de seami din parridul de guvernimint. Cetaie,rii "u inteles semnalul: daci vor denunta infractiunilc 5i ' corupqia,vor putea obgine rezultate concrcte. in cazul din La Paz, primarul Maclean-Abaroa 9i-a imediat atentia catre coruptul casier-sef. irrclreptat Casierul-;ef al primdriei era, in 1985,un J'el de Robin Hood combinat cwNayl. Le tmprwmuta bani angajapilor fi, eztentual,ii ajwta sd-;i suplimenteze pe cdi ilicite aenitwrile modeste. Mi s-a spus cd el chiar ii ,,aaansa" fonduri prirnarului, cLnd, de exernplu, acestatrebuia sd se deplasezede urgen;d ;i procedwraobi;nwitd de scoatere a swmelornecesare l-ar tnthrzie sd prea mult. A;a cum am spusmai fi fdcut devreme, casierul trdia ca rtn rege. Era considerat intangibil, datoriti seraiciilor pe care le ficea celor din primdrie ;i legtiturilor excelentepe care le atea la trezoreria nationalci. Mi-am dat seamacri trebwie sd lansez un semnal foarte vizibil cum cd aecbea orknduire a apus ;i cd noua autoritate aleasddemocratic nu era dispwsd sd incwrajeze coruptid. Reprezentantwl cel mai bdtdtor la ochi al aecbiwlui sistem de coruppie era infanrul casier,pe care l-ant concediatfdrd prea multd z,orbci, spreuimirea;iin ciudn opoziyieinu tocmai ti.nide a mwbor func;ionari, carem-du asigurat cdprimdria nu p oat e lucvafdrd p ute rile aproap e,, magi ce" ale acestui casier. Concedierea casierului a fost prima dintr-un lung ;ir de mdsuri ce au urnt(7t,aahnd ca scopcombaterea coruptiei.

108

ORASECORUPTE

IMPLEMENTAREA REFORI,/EI I09

Dcsi ,,prindereaPcttilor mat'i" esteo ctapa indispensabilain distrugereaculturii impunitatii, uneori concentrarea atenqieiasupra infractorilor vechiului regim poate estereleO analogiccu politica din sanatate fi cxagcrata. cazutratate vanti. irt cazul unei epidemii, mai intii trebuie rile individuale de imbolnavire gravi. Dar, pc termen lung, dupa prinprioritatea trebuie sa fie profilaxia. Dc ac."ea', J"r"" citorva pe;ti mari, oficialii municipali ar trebui sa sc orienteze spre prevenire qi reforma instituqionala' Faceqivaluri Lupta anticoruptie poate cigtiga credibilitate 9i publicitate pe mai multe cai. Prinlarul ar putea convoca o ,,intilnire la virf" avind ca temi prevenircacorup{ici' Cu o buna pregatireprcaiabili,el er putea anuntaapoi un prode combaterea coruPqieiindomeniile cogram sisternatic lectariiveniturilor, lucririlor publice, bcneficiilor, licengelor gi autorizarilor gi in cel al activitiqii poliqiei.Ar putea insi denunlc actelcde corupqiesi ar putea oferi vita publicr-rl multc miiloacc de a o facc. Apoi, in sapcctiqenilor r-nai timinile qi lunilc ttrinitoare, dupi o atcnti prcgitire, ar putea si anuntc arestarea,,pegtcluicel mare"' Iata ;i alte exemplecarc ilustrcazacllIn sepot facevaluri pcntru mirirea credibilitigii' Ficcarecxemplu esteun caz rcal, de nivel uational, extrapolat aici la nivelul municipal: 1. Prirlarul organizetzi un atelier de lucru la nivel inalt, cu participareafuncqionarilor superiori din prirnarie si a liderilor din scctorul privat si societatea acesteia' civili, pe tcme de corupqie;i soluqionarea

in cadtul accstui atelier vor fi generateidei importante pe sase luni. Atelierul ar ;i, posibil, un plan de acqiune putca continua cu alte seminare, organizatein departamentelc-cheie, precum h.rcririlcpublicc si politia. 2. Primarul anunti.ci toqi oficialii publici vor semnaun cod de conduita prin carc se refuza primirea dc miti. in acelagitimp, el afirma ca nimeni nu va mai putea participa la licitaqii publice daca nu a aderat la un cod de conduita similar cu privire la dareade miti. I se va cerc sectorului privat si se organtzeze pentru a fi capabil si monitorizeze si si cercctezereclamatiile. Este bine si secearasprijinul unor organizatii precum Transparency International. 3. Primarul anungaun program experimental pentru birourile dc colectarea veniturilor primariei, in cadrul ciruia functionarii vor primi un procentaj din cre;terile veniturilor din impozite obtinute in urmitorii doi ani. Primele pot ajungepina la 25-50o/" din salariul existent si nu vor fi aplicabile dccit daca veniturile vor depisi o anumiti. rata de crestereprestabilita (eventual,25%). in acclasitimp, funcgionarii vor elabora un sistem de evaluarea performantclor, in care cresterile vor fi planificate in funcqie de zond, gi tipul de activitate gi in care vor fi inclugi indicatori suplimentari ai excelentei;i lipsei de abuzuri. 4. Primarul anunti. creareaunei unitati dc prevenire a corupqiei.Cu ajutorui consultanqilorintemaqionali, acestbirou va analizatoate procedurile birocratice, ciutind sa reduci oportunitagilede coruptie gi abuzuri; va face ceeace Comisia Independentaimpotriva Corupgiei din Hong Kong numeste ,,anahza

11O

ORASECORUPTE

CASETA 14: Citeva lcgi noi care ar putea contribui la reducerea coruPgici

carevor fi supuseinvulnerabilitaqii". Primele agenqii spec[ieivor fi celcperceputede public ca fiind coruPte sistematic- de exemplu, serviciile dc autorizaqii oficiile fiscale,serviciile de achizigiigi asa gi licenqe, mai departe. 5. Primarul cauta modalitaqide implicare a populaqiei in efortul imbunataqirii guvernarii, prin modalitilile cnumerxtc mai sus. 6. Primarul numestecchipc de funcqionaripublici superiori, onesti, absolvenqiuniversitari, care si cerceteze cazurlle de corupgie reclamate si sa evalueze csantioanealeatorii din dosareleimportante de incasarea impozitelor gi scutiri de impozite, achiziqii publice si altele. municipale sunt pusi si iden7. Furntzorii de ser-vicii performantifice indicatori care sapermiti evaluarea qeilor si apoi si puni la punct un experiment in care performanqasafie recompensatipe bazaacestorindicatori. Stimulentele vor fi platite pentru performanqadeosebiti a grupurilor qi din nou sevor ridica Gradul de dupina la 25-50y" din salariileactuale. rabilitate a experimentului va depinde de colectarea taxelor. 8. Primarul anunqa public ca in cursul anului urmltor primaria va efectua o serie de operagiuni de verificare, prin sondaj, a licitaqiilor pentru achiziqii publice. Chiar dacanu sevor face decit citcva controale de acestfel, rnasurapoate impiedica poten{iale ca-

imbunatiqirealegislaliei poate fi eficienti. Iata patru careiesdin sfera autoritatii municipale, cxcmple dar clre localede luptaimpotriva corupqici. ar ajutacampaniile 1. Finantareapartidelor politice si a campaniilor electorale in multe qari,finanqarea campaniilorelectoralc implicnpliti fortatesi uneorichiargpigi. Cind un asrfel de comportament devinc sistcmatic, chiar si un partid politic ,,onest"se poate simti obligat de coruptia competitorilorIui sastoarci bani dc la fimre, prin prornisiuniimplicitesauprin amenintari. Partidelepot apelala membrii lor din administratia localapentru a le ceresi.deturneze fonduri publicein scopulsusginerii razboaielor politice.in uneleqari, partidele gi politicienii localicrceazi.,,fundagii" 9i orlocalesprecarepot fi diganizalti neguvernamentale rijate fonduri pentru ,,dezvoltare locala" fara a se aplicaprocedurile uzttal.e de audit guvernamcntal. Acestetipuri de coruptiepot fi reduseprin inrpunerea unor limite stricteactivitiqilordin campania electoralasi fondurilor de care pot dispune partidele, externi dublacide finangaprin auditarea reacampaniilor din banipurblici si alocarea echilibrati, la televiziune gi radio, a timpului de publicitate electorala. Toatefundagiile careprimescbanipublici trebuiesafie supuse auditirii. 2. imbogilirea iliciti in unelegiri, funcqionarii guvernamentalipot fi pr.rsi nu numai pe 6azaprobelor directede sub acuzatie -, ci si luarede miti - intotdcauna greude obqinut

zuri de luarede mita.

I12

ORASECORUPTE

IMPLEMENTAREA REFORMEI 113

ce ar fi ceea de avericaredepaqesc pentruposcdarea ,"r,rtro, posibil al activitiliior ior legalc'i''t t"tir,-r le giri ,-" ,"n.rng"t la prezumplia de nevinovagie' de a dovedi; parqisarcina celcilalie transferindu-se i scpoateceresi deguvernanrental unui funcqionar a fost sa 9i a rudelor apropiate monstrezcca averea in alteliri nu estcnelcgale' dobinditi prin mijloace persoainfraclillnea voie nici micar si sedovedeasci nei respcctive.^ impotrivaimbogigirii ilicite preL.gile indreptate stpu,t"rir.r.i. S" po^t" faceabuzde putercin cazul la anumitefuncc.re.ii de dovezi.Candidaliexcelenti de a fi sigiipublicepot fi intimidali de posibilitate.a financiare 9i pe celeale il1i,;-g; fac; publiceresursele o astfelde lcge familiei.ir-,situ"qiide marecorupqie, corupli funclionarii Doatepur si simplu detcrrlrina graia iri .r.u.,da aveiilela loc sigur,trecindu-lePeste oblinuin Hong Kong, Puterca ,ri1i.Cu toateacestea, legii ti prin scl'rimbarea cu privire la imbogilirca iliciti in luptei impotriva corupgiei' a contribuit la succesul intrau care in larg, cadrulunui pachetde actiuni mai a publicului' 9i misurile dl pr.t"ni." si participare

3. Confidentialitatea Sancqiunile administrative por nu numai si impliceamenintarea urmlririi in instantl,ci si continasi alteameninqiri credibile. De exemplu, s-arpureaintroduceobligatlitatea raportirii tentativelorde rnituire de catreautoritiqile de autorizaresau de catre cele fiscale. in comparagie cu poliqia, aceste agentiiau de obiceiun mai bun acces la informaqiisi sunt mai experimentate.Le estedecirelativmai uqor si impuni sanctiuni. Astfelde agengii pot, de asemenea, specula divergenta de interese din cadrul structurilor corporatiste(de exemplu, auditori saumembriin consiliile de administratieporniii pe reformasaucaredoar se apiri). 4. Structurarea eforturilor anticoruplie Unele municipalitigigi departamenre si-aucreatpropriile unitigi anticoruptie.Astfel de unitili, exisrente ;i la nivel national, poc si ajute eforturile ficute de municipalitate. La o scari mai redusi (gi mai putin costisitoare), regulamentele anticoruptiepot in acelagi timp (1) impune un coordonatoranticorupqiealesdintre unitdlile existenre gi (2) sprijini si solicita diferitelor mecanisme de coordonaregi control saasigure articulareadiverselor aspecte aleacestor activitiqi 9i posibilitateamonirorizi^rii de catre public a unui astfelde eforr. Existi numeroase alteposibilitigide imbunntiqire a legislalieicarepot contribui la impiedicareafaptelor de coruptie prin reducerea sferci activitigilor ilicite,cade exempluaplicarea unui nivel unic de impozitaresausimplificarca reglementirilorde acordare a licenqelor.

il constituieCozutil pe plan internagional Notaa: lJn precedent Narcotice Si ven;ia Napiinilor tJnite impoiriva Traficului Ilegal de (Naliunile Unite, E/CONF'82/15 9i Cor' I Psibotropice Srbirtonpe 7)' Seaplici principiulconArt' 5, Secgiunea gi2. A seved." -ai "l.s de a aducedoveziii revineinculpatului'Din iiscariiaverii,iar sarcina aceasde corupqie' cxuzxpoten!ialelorabuzuriin privingaacuzaliiJor si doveziartrebui,probabil, selia sarciniid. ti inversare " "du.. la probe ;i si poata fi refutabila' mrteze

7I4

ORASECORUPTE

I I V P L E M E N T A R ER AE F O R I \ I E I I I 5

SCHIMBATI SISTEMELE
Coruptia estc inerent precari. ,,Pentru a se angajaintr-un act de corupqie", scrie Philip Hcymann, ,,un oficial guvernamental 9i o pcrsoana privata trebuie sa se identifice reciproc ca potcnqiali partcneri, si giseasci.o modalitate de a cidea la invoiala, dupa carc si faca fiecare cecacc a promis , fl,ra a fi prins. Fiecarc dintrc eceste ctapc poate fi extrem de dificih, pentru ca fiecareeste vulnerabila la a fi descoperiti".5 Corwppia necesitd: 1. gdsirea urui parterzer corupt; 2. efectwarea p Liyilor ; 3. linrarea a ceeace a fost dobandit ilegal, totwl fdrd a fi depistapi. Atunci cind coruptia este sistematici, inscamni ca oportunitatile au fost identificate si relaqiileau fost stabilite, iar mecanismclede transferare a plaqilor gi de livrare a marfurilor au devenit o rutina. Aceastarutini. cste greu de atins. Complicitatca necesitasi ea precondigii serioase, asa curn arati o analizi a licitagiitor. Cum ;tiw partenerii pentru care dintre obiecte sd facd oferte la licitapia principald? CAl de muh ar trebwi sd ridice prepwl? Dacd un obiect estecAttigat de wn membrw al coalipiei, devine proprietatea lor ? Trebwie ca ei sd transfere bani cdtre ceilalpi membri ai coalipiei? Dacd wn obiect ck4tigat de wn rnernbru aparline coaliyiei, culn se decide cine tl aa depine in final? Cnm se tmparte c7;tigul dobAndit

prin complicitate intre ntembrii coaliyiei ? Care sr+nt stintulentele pentru a tri;a intr-un acord de com_ plicitate ? Cum ti poate coalipia conainge si/sau mo_ nitoriza pe membrii sdi ca sd nu insele ?/ o tactici de lupta impotriva coruptiei cste analizaacestci rutinc corupte $i interventia pcntru desfiintareaei. Corupqiapreferi un mcdiu stabil,inviluit i' sccrer.pri' .'eare^unei discontinuitagi, insabilitiqi ;i neincrederi su_ ficientc,putem spera ci ea se va rcduce. Dc ce este ncvoie pentru o astfel de interwenqie ? Unii rispund automat: de,,noi reglementari... in fapt, coruptia sistcmaticacoexisri cu coduri juridice sofisticate.uneori. prin-irunultireareglementarilor nu numai ci estesugruma_ ra eficienta,ci sc creeazanoi oportunitati pentru .o.r'rp_ tie. Legile si rcgulamentelenoi sunr binevenite daci duc la aparitia rnisurilor stimulative, la reducereaputerii dc monopol, la clarificareasau delimicareapute.ilo. discre_ tionare si la imbunitaqirca accesului la informatii si a transparentei. Citeva excmple de legi noi binevenitesunt prezentatein Caseta 14, dar in general suntem de pare_ re c.i.nu legile constituie raspunsul cel mai indicat. abordare mai promiqitoare ar fi prevenirea corup_ .O liei prin creareacondiqiilor carcfavorj-zeaza concur.rqo, lirnitcazaputerea de deciziediscretionara,responsabiiiz.caza gr oferd stimulente pozitive. Aceastapresupune ana_ ttzarcaatenti a unor activiti.ti ptecum: l. Prlatizarea unor serviciisaulucrari publice ori con_ tractarea lor de citre terti, concentrind resursele municipale redusepe inspectarea moni torrzarea ;i r ezultatelor misu ra bile conveni te in p realab il.

I I6

ORA$E CORUPTE

2. Adoptareaunor reguli;i reglenrentiri care,degi nu optime in sens t"oi"tic, ajuti la limitarea puterilor discreqionare;i fac regula iocului mai ugor de inqcles. Un Pas esenlialar fi diseminarearegulilor jocului printre cetaleni (vezi Caseta 15)' 3. Gisirea unor noi sursede informaqii cu privire la rezrtltate,implicind anahzacolegiali, evaluirile facute de cetaqcni gi evaluarea atenti a unor esantioane de lucrari. Crrit.r.n lipsei de performanqi determina salarii nrici gi fixe,care, la rindul lot,favorizeazi corupqia gi ineficienqa. 4.IJtrhzarea ingenioasi a computerelor pentru depistarea evencualio, fraude la beneficiar)cum ar fi coalizarea ofertelor publice, plata unor impozite mai mici decit cele cuvenite p"nt.r-t imobilul aflat in propriede costuri sau intirzieritate gi depS;irile susPecte le in lucririle publice. 5. Utilizarea unor mecanismede autocontrol in sectorul privat, agacum am descris mai sus' 6. Experimentele radicalein ce priveqtemisurile stimumai sus' lative, descrise,de asemenea,

CASETA 15: Manualul cetiteanului, util pentru prevenirea ca.zurilpr de coruptie

Adnrinistratiamunicipalndin La Paz era paralizata in partesi din cauzafaptului ci rede rutina coruptiei, gi reglementarile municipaleerauextremde comgr"rlile plicatesi netransparente pentru public. A incercasi afli, cum si obqiio anumitaautor;za\re de exemplu, erapracPentruo achizigie tic imposibil. publici de rutina,in valoaremai mici de 2 000USD, eranecesari parcur gerea a26 de etape. Angajagii primiriei, dind vina pe regulament, seputeaufolosi de acesteintirzieri,precum si de procedurii,pentru a cerespagi si,in uneobscuritatea le cazurt,chiar pentru a obline bani prin extorcare de l;r cetaleni. Functionarilorprimiriei li s-a cerut si descrieexact fiecare cc presupune dintre proceduri.Ei s-auopuscu tirie, iar efornrrilede a trecein revisti toateprocedurileutihzateinprimirie au durat mai mult de un an. insi doui dintre rezultatele obtinuteau dus la schimbiri spectaculoase. in primul rind, procedurileau fost simplificate. Din 26 de etape, au rdmassase. Procedura de supraveghere qi analizi a fiecirui caz in parte (care in realitate era doar de formi sauinexistenti)s-atransformatintr-o proceduri de analizaatenti a unor esantioane aleseprin sondaj. in al doilearind, primiria a publicatun manualal cetageanului, in careeraudescrise toateprocedurile.Pentru mulqiceti[eni,aceasta a fost prima ocaziede a obqine informaqiiclare despre si obiective procedurile si regulamentele municipale.

I.I8

ORASECORUPTE

IIVPLEIVENTARE RA EFORIVEI I19

rilor muLaPaza rccurs la banci private in locul casie impozitelor' si nicipali pentru incasarcagi plata taxclor Artiel ,-" ."drr. drastic numarul funcqionarilor publici 9i au crescut foarte mult salariilecclor rimagi. irr stradania impozitelor clea pune capit evaziunii fiscalcin evaluarca fort elaboratun model simplu, bazat pe p" prop.i"t"t", " de piaqaalc imobilelor. Li s-a cerut cetaqcnilor p.i"tit. masp rop rietitile, sub ameninqarea ,i- 9i,, ^.r,o v alrteze" " declaracat'acistatul le va cumpara caseledaca valoarea ri esreprea mici. ce riqenilor li s-au ofcrit indrumari in fun.qi" de caracteristicileimobilelor 9i amplasarealor' Acegtia au cooPerat: veniturile obqinutc din impozitele pe propriet"t" ir-, LaPaz:Iu crescut specteculosdupa ce au fost practic eliminate aranjamentelecorupte' cxemplu estecel al utilizarii de citre guvernul Un "lt bolivian a unor agenqiiprivate pentru evaluareaparticii tarca contractelor publice' De fapt, si acest ilor la lici Panlr pro.", a cizutvictima acuza[iilor de corupqie'Dar ideea ,e-an" in picioare, cici firmele internaqionalecare tin la rcputalia lor ,r,rtt mult mai interesatesa verifice relaqiile potenqinl coruPte dintre oficial ;i cel care liciteaza, decii o "g"nqie guvernamentali subdezvoltata'

incepeqicu cevapozitiv Expcrienlanc inv:rtaca nu este inqclept ca liderii mupropriii funcqionari si propriile agennicipalisi-;i atace sunt viciatc. Efren tii, chiar dacase;tie ca acestca Justice omul carca reusitsainvingacorupqia sistcmatici Plana, pe carele-aaplicat in BiroulVenituprin multelereforme rilor Internedin Filipine,ne spune:,,Nu poqiintraintr-o caun cavaler pe un calalb,zicind ci toti suntnisinstituqie si o sale sucegti gitul". El a inceputprin a lua te nemernici pozitivepentru a-;i ajuta angajagii- nu intimplanrasuri de noi indicatori tor, prin elaborarca de pcrformanti. Dacti nu pun swfletin ceea cefac saudacdbagd tn bwzunarwl propriu o parte din banii carear trebui sd-ireaindadministrapiei, rttuncinu exist,ieficientci.Aaeam decineaoiede wn sistemin car"e eficienya sdfie rdspldtitd...A;a cd am creatun nowsistem de evaluarea perforrnanpei. I-am implicat in elaborareaacestui sistemcbiarpe ceiafecta;i,pe ceicare calculaw si incasaw impozitele;i pe cipiva dintre suprav egbetori / controlor i. inainte, ;efii carestabileau promoadrile examinau ei in;i;i personalwl. Am introdusun nou sistem depromoaare,bazatpe numdrwlde er.,aludri pe care le fdcea wnfuncpionar, cdtedintre acestea fuseserd - totwl in considerate efectiotncasate bwne, sumele funcpie de mdrimea ;i tipul iurisdicpieifiecdrwi swpraoeghetor.s

LUCRATI TMPREUNA CU BIROCRATIA, NU IMPOTRIVA EI

saPoataavealoc, bi Pentru ca schirnbirile sistematice rocraIiile rnunicipale trebuie cooPtate'mobilizatc 9i monitorizatc.

I2O

ORASECORUPTE

I M P L E I V E N T A R ER AE F O R M E I 1 2 7

Punefi accentul pe informare gi misurile stimulative Cruciale in impulsionarea birocraqiilor sunt infuziile de informaqii noi cu privire Ia performanqi gi noile masuri stirnulative cc sebazeazi pe acesteinformaqii. Prea mulqi manageri consid era cd reforma administraqiei presupune (a) reorganizare sa's(b) noi competenqe.Punctul nostru de vedere este acelaci, acolo unde existi coruPlie acestemisuri nu vor aveaPrea mare efect sistematica, in care se schimbi radical ceeace am cu exceptiasituaqiei putea numi climatul informagional si sunt modificate stimulentele (atit cele pozitive, cit 9i cele negative).Dupi pirerea noastri, asacum am mai mentionat, cea mai buna cale pentru atingereaacestor scopuri este abordareaexsi care afectaqi perimentala,in care si fie implicagi angajagii sa utllizeze feedback-ul de la clienqi Ei cetiqeni. publice doar prin intariimbunitigirea administraqiei rea birocraqiilor in stil occidental a esuatin multe qiri in curs de dezvoltare. Contextul din multe dintre acesteqiri nu esteprielnic formarii unor instituqii guvernamentale De exemplu: de succes. 1. Informirile gi evaluirile sunt puline si costisitoare, ceeace inhibi controlul intern gi extern. 2. Tehnicile de prelucrare a informaqiilor sunt slabe la nivel individual si instituqional,de exemplu, din cauza nivelului scizut de educaqie 9i a insuficiengeicomputer cior, ca ;i a nurnirului relativ rnic de specialigti in contabilitate, audit, statisticagi a;a mai departe. 3. Misurile stimulative sunt ineficiente,in sensul caperformanta, practic, nu este recompensata,iar slaba performanti trece nepedepsiti. in Caseta16 veqi gisi

citeva sfaturi practice de reformare a sistemului de masuri stimulative. 4. Domini monopolurile politice, uneori dublate de violenta ;i intirnidare. 5. Instituqiile contracarantesunr slabe,parrial din cauza problemelor de circulaqiea informatiilor gi a lipsei stimulentilor, dar si din pricina acgiunilor osrile ale statului. 6. Prin urmarc, egecul institugiilor guvernamentale seexplica prin motive economice solide. Nu este nevoie sa citim factorii culturali sau politici, si nici sa apelam la ei pentru a gasi soluqii. in consecinta,principiile de reformare a birocragiilor corupte vor implica: f . imbunitatirea sistemelor de informare si evaluare. Punerea lor la indemina clienqilor, a legislativului si a celor cu funcqii de control (factori de reglementare, auditori, judecatori etc.). 2. imbunitatirea masurilor stimulativc.Conditionarea acestorade informaqiile cu privire la indeplinirea obiectivelor stabilite. 3. Promovarea concurenqeigi a forqelor contracarante - incluzind societateacivili, mediilc de informare, legislativul;i instangele si partidelepolitice -, precum sr a procedurilor care sa permita acestorinvoci diferite si produca schirnbari de poterese..si litici gi management. Aceasta abordare contrasteazacu cele |azate pe mai mwlt: mai multa instruire, mai rnulte resurse,mai multe

122 oRA$E CORUPTE cladiri, mai multa coorclonarc, rnai multa planificare centralizati, mai multi asistenti tehnica. Argurncntul cste e, mdi mult nu va reci, in lipsa unor reforme sistcmatic zolva problenrclc unci adrninistratii publice coruptc si incficicnte in contextc precum celeintilnite in rnulte qari corupin curs de dezvoltar". itr acestscns,combaterea qiciporte deveni avangardaunei rcvoluqii ?n administrarea oraselor.

CASETA 16: Citeva sfaturi practice penrru rcformaree nrasurilor st i r n ul a t i v e

Prima intrebare carc sc pune este: ,,De r-rnde si luarl banii pentftl crcstcrex salariilor?". Primarul MacLean-Abaroa a operat reduceri masivede personel.Mulgi primari vor aveainsa problemc si apcreo asemenea misura. Experimentele care incep cu crestcri in colectareaveniturilor gi economii de costuri se vor putea autosusgine financiar, ba chiar vor generavcnituri pentm finantarea in alte domenii ale adminisaltor runde de experimente, tra[iei locale. O parte din taxe va putea fi distribuitn Finangirile nerambursabileobqinute dirr straangajaqilor. inatate pot fi uneori utilizate pentru ,,complctarea"salariilor pcrsonalului-cheie. Reforma stirnulcntelor necesitaimplicarca aneajarilor in elaborareaobiectivelor agentici,definirea indicatorilor dc performanqa gi a structurii stimulentclor. Se pot utiliza indicatori calitativi gi cantitativi ai rezuitatelor. De asemenea, sepoatc folosi evaluarea de citrc colcgi, atita timp cit evaluarilese ,,inscriu pe o curba" (nu se acorda tlltllror ,,excelcnt"). Stimulentele acordate pe colective sunt adcscamai uqor de administrat si mai dezirabile clecit cele acordate individual. in elaborareaindicatorilor dc pcrformanti, esteutil - cu alte cuvinte, sa se sa se defineasci ,,sarcinile-cheic" analizezemai bine ,,funcqiade producgie" a organizatiei. Includeqi inforn-raqii obtinutc de la clienqi. Acordagi autoritate si puterc cliengilor.Cautati analogiile cu puterea pieqeisau rrranagcmentul in asociere. In aplicareaLlnor astfel de rcforme, amintiti-ve mcl'eu de ,,informatii si stimulente". Experimentati in cc priveste taxelc dc utrlizare si idcilc cum ar fi contributia in naturi, in cazul carciao parte

I24

ORASECORUPTE

CAPITOLU 6L

CONCLUZII
sapot fi folositePentrumdrtrea generate din veniturile lariilor 9i beneficiilorangajalilorstirnulentele Nu uitali principiulegantionului: Pot fi de lucriri' egantioane de analizaunor in funclie acordate nu va fi nevoiede miinfaza de experiment, in special exhaustivigi aminunqiti a fiecirui rezultatpensurarea in parte' tru fiecareacqiune a stimulentede acordare Evitaqi planurilegenerale situaqiile. toate si agentiile toate pentru Ior, elaborate partiinviqagidin practici. Asigurali-vaci cei afectaqi privind stimulentele. experimentelor cipi la evaluarea incercalircforMai ales, cu cazurileugoarc. incepeqi relativusor sunt performanqele in care in domcniile me de coseconomii prin venitul realizat de misuratsi in care Stimulentele experimentului. turi permiteautofinantarea in bani,dar gi sub alteforme: Promovapot fi acordate transferuri, speciale, insarcinari deplasari, re, instruire, apreciere' sau simpla favorabili rccunoasterea premii, la progresele privire cu persoanei Chiar gi informarea salepoatefunctionaca misuri de stimulare. ceavenitadin politici, in special Cultivaqisusqinerea saua donatorilorstriini. Ideeade exDartea sindicatelor si evagiii implici in crearea perimentle calmeazatemerile luareaprogramelor. tehnici (AT) acordatide asistenga Punetila incercare udlizali fondurile de AT pentru fistriini. De exernplu, sunt in cadrul cdrora,,studiile" nantarea experimentelor addin oficiali de chiar locali sau expcrli efectuate de ceea utilizind ministralieprin diagnozi participativa, soluqii. probleme9i posibilele ce cunoscdejadespre si Aceasta poateinsemna in mod creator. Privatizaqi gi public, privat cu hibrizi din sectoarele experimentaqi carefurnizeazaservicliin comutr.

E)C|-|NSE $t coMENTARil

itr acert ultim capitol vom anahza principalele teme dezbatutein carte si vom oferi o privire de ansamblu asupra pagilor pe careii pot parcurge liderii municipali in vederea reducerii fenomenului corupqiei. Ne vom intoarce apoi la cazul din LaPaz, pe care il vom actualizapentru anl;J1996.Corupgia, redusa drastic cu zeceani mai devreme, este din nou prezenti, a crescut la loc. Ce ne sugereazd acestlucru in legaturi cu durabilitatea initiativelor de stavilire a corup{iei ?

O EXAMINARE A CORUPTIEI
inseamni folosireaabuzivaa funcqiei in scoCorupqia puriprivate.Catalogul actelorde corupqie cuprindemituirea,extorcarea, traficul de influen1i,nepotismul,frauda, gpaga, Degitendintaestede a delapidarea si multe altele. privi corupqia cape un picat al administragiei publice,ea exista, evident,si in sectorulprivat. Ba chiar sectorulprivat estecel implicat in ceamai mare parte in coruperea administraqiei fepublice.Suntem cu toiii pirtasi la acest nomen gi cu toqii,impreuni, trebuie si gisim o cale de scapareNu toateformele de corupqiesunt la fel de diunitoare. Corupgia caredistrugeregulileiocului - de exemplu,

12G. ORASECORUPTE

C O N C L U Z I I S I C O M E N T A R I IE X T I N S E I 2 7

sistemulbansistcrnuljudiciar, drepturile de proprietate' asuPra car sau ccl de creditare- are un clect devastator care di po.sidezvoltarii economice gi politice' Corupqia spitalelor fri[r"i"" poluatorilor ri'.J"t"t"inczc riurile sau mediul inconsl practice extorcareabolnavilor cor.odeazi oferite.pcn,Prin comp ataitle,gpagile 1,r.lto, gi socictatea. coruPlia moderatl unor actePesterind s-au i., obqir-t"rea camPaniiio' electoralesunt mai puqin daudin finanqarea nitoare. D esi gur, conteaz|'gip rop o rqiilc corupiiei' M ajoritatea grad de corupgiesi este pot rezista.,,''i ,irt"-"li, "ttttrnit sa poaposibil cl-tiarca unele sistemecu adevirat oribile cind corupia fi imbu,.atiqite cu ajutorul ei' Dar atunci parabzante' ei sunt efe-ctcle qia ' ajunge sa fie regula, ". municipalitate;i ?n fiefiecare in ti"9i".o.upqia eiista po"," imbraca diferite forme 9i marimi' C.ea .or. ,,",, "" regulile care ucide este coruPlia sistemati cd,ce tfecteazi obprincipalele jocului. Aceasta.orupgi" esteunul dintre regiunilor subdezvolta,rn.ol" aflate in .o1"" "fo'tt'rilor tc ale planetei dc a-9i depnqisituaqia.' . ? DeCe este de ficut in cazul coruPqiei sistematice ajuta democraqiamultipartinica 9i econoti" de piaqapot sr transparenta'lar opotriva. Ambele intiresc concurenqa Dar ni.r*n, la rindul lor, tind sa reduca nivelul corupliei' deparpe nici piegelornu sunt l"-o"t"qi" gi liberalizarea sa evolueze dupi formula tinde te suficiente. Corupqia disC = M + P - R, corupgie egal monopol plus pute-re Par en qa- I n d i f e cr et i o n ar i mi nu s r., p o,t, bliltz are t"rans " in sectoml public' privat ,eni da.a activitatease desfa;oara sauLos saunon-Profit, fie ci sunteminLaPaz,Lilongwe monodegine Arrgel"r, vom gasicoruPqieoriunde cineva latitudinea poiitt otup.",rirri brrn ,",' a unui serviciu' are

dc a decidc dacagi in ce masuraaltcincvaobqinc sau nu respcctivul bun ori scrwiciu si nu poate fi tras la raspundcre pentru asta. Corupqia estcun delict ragional,comis pe bazaunui calcul, gi nu dintr-un impuls irational, dictat de pasiunc.Adcvirat, cxisti in aceasti lumc sfinqi care rezisti oricaror rentaqiigi funcqionari onegti care rczisti cclor mai rnultc de dintre ele.Dar cind gpagaestedestul de marc, sanscle nesemnifia fi pringi fiind destul dc slabe,iar pedeapsa, cativi, mulqi funcgionari vor cidea prada ispitei. incep deci cu schimbareasistemelor.Trebuie Soluqiile slibite ;i inliturate monopolurile. Trebuie clarificatepusi terile discretionarc.Trebuie ?ntirite responsabilizarea Probabilitateade a fi prinsi trebuie si crcastransparenta. ca, la fel gi penalizirile pentru cei corupqi (fie cn dau, fie ca primesc). Stimulentele trebuie acordatc in functic de performante. Fiecaredintre acestcidei deschideo fereastri citre un ca nici unul dintrc acescapitol vast,dar va rog si obserwaqi te capitole nu se referi la cecace togi gindim ci ar fi soluqiile atunci cind se discuti despre corup{ie - legi noi, inmulqireaformelor de control, schimbareamenmlitatii sau o revolutie a eticii. Legile gi procedurile de control se dovedescinsuficiente atunci cind nu exista sistemeleprin care si fie implementate. Migcari de renastcremorali apar, dar rareori la inspiragialiderilor nogtri publici. incoruptibili, puDaci nu putem crea oficiali gi cetaqeni tem totusi crea concurenfi, putem modifica stimulentele Pe scurt, putem repara siste9i imbunatati transparenga. melc care hrinesc coruptia. Nu susqincmci asta ar fi o sarcina usoari. Dar exista trei aspectece merita a fi accentu"t". i.t primul rind,

128

O R A S EC O R U P T E

C O N C L U Z I I S I C O M E N T A R I IE X T I N S E I 2 9

existi exemple de succesin lupta impotriva coruptiei, la nivelul companiilor, municipiilor, proiectelor, ministerelor sauchiar al shtelor. in al doilea rind. multe dintre aceste succesesebazeazd.pe teme comune, pe carele vom trece imediat in revisti. in al treilea rind, lupta impotriva corup(iei poate reprezenta virful de lance pentru reforme mult mai largi ;i profunde ale administraqiei municipale. in plus, sugerim la sfirgitul capitolului de faqi ca, daci lupta impotriva corupgieinu conduce la astfelde reforme vaste 9i profunde, atunci corupqiaisi va face din nou apariqia. IJn exemplu de succesa fost cel din LaPaz, Bolivia, incepind din 1985.

PRIMA EATATIE DIN LA PAZ

din Majoritatea sunt de acordci siruaqia observatorilor LaPaz era,in 1985,gravi,. din primeOragultocmaiiegise le alegeri iar RonaldMaclean-Abaroaeracel democratice, dintii primar alesdupi patruzecide ani. Inflagiagalopanti din Bolivia fusese opriti printr-un programde austeritateremarcabil, dar aceste schimbiri binevenite au coincis la nivel municipal. Macleanct o crrzd Cind primarul Abaroa a preluatfuncqia, statul de salariidin primarie rel20o/"din veniturileincasate, in ciudanivelului de prezenta mizerreal salarizdrii, erodatde inflaqie:un inginer municipal cigtiganumai30 USD lunar,iar salariul primarului era de 45 USD lunar.Fogtiiprimariincircaserimereuschema depersonal, la primarielucrau din motivepolitice.in 1985, circa5 700 de persoane, dintre care4 000 eraumuncitori. Administragia municipal6reprezenta un cuib al corupqiei.Domeniul lucrarilor publice,efectuate in ceamai mare

parte de catre municipalitate, se confrunta cu probleme mergind de la furrul de piese si carburant pini la incalcarca standardelor de calitate, dublate de o mare ineficienga.Colectareaimpozitelor gemea de ,,aranjamente.. (calculareaunui impozit mai mic pe proprietare in schimbul unei;pagi) si ,,raxede urgenqa" (municipalitatea incasadirect impozitele, iar penrru a le pliti, contribuabilii incercau sa scapede statul Ia cozile foarte lungi). Cererile de autorizatii si de licente erau adeseaintl.rziate dacd. nu se platea o ,,taxd de urgenqa", iar eliber area autorjzatiei sau licenqeiera condiqionati de un nou bacsis.pentru licitagiitrebuiau parcurseetapecomplicate si prea purin transparente, ceeace Iavoriza mituirea sau extorcareain vedereaobtinerii conrracrului gi apoi, la incheierealucririi, mita pentru primirea banilor datorati. Sistemele de personal luc.ar pe bazd,de prietenii sau influenge "Jer"ori politice, neexistind o rradigiesolidi a profesionalismului. Auditarea si investigareanu se ficeau serios si erau afectate ele insele de corupgie. in sfirsit, unii directori executivi si membri ai consiliului uzau de pozitra lor penrru a grabi trecereaprin sistem a anumitor cereri sau furnizori, in sclrimbul unor avantaje monetare sau de altd, facturd, iliciti. Inutil sa mai spunem ci in acesre condiqii primaria egua in indeplinirea tururor misiunilor sale.Confruntari cu coruptia sistematici, mulqi s-au lasatpigubagi. Sau au vrut sa intareasci institutia printr-o strategie ,,elaborata din punctul de vedere al furnizorului de servicii" - cu alte cuvinte, au vrutmai mult:mai muld instruire, mai multi experti straini, mai multe computere, mai multe reglementiri * 9i, evident, un cod etic si o revizuire a atitudinilor.

I30

ORA$E CORUPTE

C O N C L U Z I IS I C O M E N T A R I I EXTINSE I3I

Strategialui Ronald MacLean-Abaroa a fost alta, desi continea qi ea elementeelaborate din punctul de vedere ci in centrul putregaiului care al furnizorului. El a ingeles micina instituqia se aflau defecqiunilesistemelor de informare gi stimulare a personalului. Abaroa a imbri.gigatformulaC=M+P-R. Diagnosticarea Prima misuri a fost saintreprinda o serie de activitiqi coruP[ia, cat de diagnozi incercind si afle unde se gasegte de grava este,care sunt cauzele;i remediile posibile' Atelierele de lucru la carc au participat funcgionarii superiori, de diagnozi pe care le-am numit mai devreme ,,Procese unor inla culegerea ajutat nu numai participativtr", aut formatii utile (Caseta 12),ci i-au 9i motivat Pe acefti funcqionari si conceapi strategiiproprii de reformi' Au fost mergind de la cele foarte inforutile si studiile speciale, nrale (intcr-viuri cu secretarele- depozrtareale unor vaste cunogtingeprivind neregulile din instituqie), pina la ana\za sistemului de achiziqii publice. Strategia Dupa analizareaproblemelor descurajante cu care se confrunta, primarul Maclean-Abaroa a aplicat o versiune mai veche a structurii-cadru de analizaa politicilor (Caseta 4) pentru fiecare domeniu important de activitate al primiriei (de exemplu, lucrarile publice, colectareairnpozitelor, autorizagiile gi licengele,achizigiile, auditatea, Administragia municip ala afdcuto seriede paqi evaluarea). impresionangi pe drumul imbunataqirii funcqionarii sale'

Lucririle publice. Primarul s-a folosit de crizafinanciara prin care rreceaprimiria pentru a justifica conce_ dicrea unui mare numir de salariati,in specialmuncitori din dorneniul lucririlor publice. El a utrlizataceasri ocazre pentru a redefini misiunca primiriei ca fiind efecruare^ reparatiilor de urgenti, si nu realizarea directa de proiecte majore. Pentru aceastidin urmi situagie, prima_ ria urma si monitori zeze, n1J sa gi efectueze,aceste lucriri. Primarul Maclean-Abaroa a obqinut spriiin din striini_ tete penrru realiza,rea unor lucriri munlcipale si l-a folosit aproapeintegral pentru finantareaproiectelor clelucriri publice. (Restul l-a utilizat penrru a sprijini reforma ad_ ministrativi, dupi cllm vom vedeai., ,".gi.r.,"" de mai jos, referitoare la personal.) Ce proiecte de lucriri municipale urmau si fie puse in practica ? Primarul Maclean-Abaroa a forosit t"rr.ri.i .,r"riate pentrrr a estimaprioritatea diverselor tipuri de proiec_ tc-delucrari publice in carrieresi in oras in general.lA.."rr. tehnici au mers de la sondajelepe g.rp.rri de locuitori, la studii cost-beneficiuefecruat"., unor.orrr.,l_ ";utor-ul tanti straini de prestigiu. colectarea impozitelor. colechrea impoziteror a fosr trecuti din sarcinafuncqionarilor primiriei in sarcina bincilor, reducindu-se asdel oport.r.riUgil" de luare de miti si extorcare,practi,c te de oficiali. Sistemul complicat de calcularea valorii proprietiqii a fost inlocuit pri,rtr_o ,,auro_ evaluare"in carecemqenii trebuiau sadeclarevaloareapro_ prietiqilor pe care le deqineausub amenin t^r"auoalaii".d. primaria le-ar putea cumpara proprietd.qile la valoarea de_ clarati..Ca rezultat,veniturile incasatede primarie au cres_ cut spectaculos.

132

OFA$E CORUPTE C O N C L U Z I IS I C O M E N T A R I I EXTINSE I33

Autorizagiile gi licenqele.Primarul a simplificat uneobqinerii de autole reglementiri, eliminind necesitatea rizatiipentru anumite situaqii;i f;cind imposibiln luarea de mita prin extorcare. El a desfiinqatbiroul de conrrol al prequrilor. Apoi, a deschisun registru unic pentru toqi solicitanqii de autorizagli 9i licenqe.Solicitanqii se adresauunui birou de registraturi, gi nu persoanelorimplicate direct in gi eliberareaactclor respective.Fiecarecerereinevaluarea tra ?ntr-un sistemin careii putea fi monitorizat progresul. A fost eliminat motivul pentru a da miti, iar informaqiile performanobginuteprin acestsistem au permis evaluarea gei birourilor gi a fiecirui angajatin parte. Sistemul planificat nu a ajuns si fie irnplementat in totalitate, dar a avut ca efect producerea unor schimbiri pozitive. Primarul a depus mari eforturi pentru a simplifica gi gri.bi procesul de eliberare a autortzatiilor ;i licenqelor.A in care erau descrisein publicat Manwalul cetdpeanwlwi, detaliu toate procedurile, astfelincit oamenii sa gtie la ce se pot agtepta,iar funcqionarilor sa le fie mai greu si le exploarcze ignoranqa. Abaroa a creat un Pentru autorizaqiilede construcqie, plan de implicare a arhitecqilordin sectorul privat sub egida Colegiului Arhitecqilor. Acegtiaau preluat o parte din atribuqiile de analiza gi garantare a calitiqii ;i legalitiqii planurilor pentru construc{ii. Implicarea a peste 100 de obginerea arhitecqi din sectorul privat avea si accelereze aprobirilor 9i si ridice calitatea analizelor. Achiziqiile publice. Au fost simplificate sistemelecare implicau prea multe etape 9i care erau foarte greu de monitorizat,prin reducerea etapelor ;i concentrarea eforturilor de monitorizare asupra celor rimase.

Personalul. Au fost depuse eforturi penrru imbunitittrea profesionalismului personalului din primarie prrn angaliri si promoviri pe bazi de merir. in primirie ru fost adusi tincri, in cadrul unui plan denumit ,,Bolivia J5ven" . Mulgumiti reducerilor de personal, sporirii veniturilor si ajutorului strain,salariileau crescut,ajungind in doi ani competitive cu cele din sectorul privat. Prin ,,suplimentarea"salariilor funcqionarilor de rang inalt, prirnaria a putut atrageadevarate talentein posturile importante de planificaresi supraveghere a proiectelor municipale,in specialin domeniul lucririlor publice. A fost intensificati instruirea, un program specialal Bancii Mondiale avind ca obiectiv imbunatitirea calitatii personaiului. A fost creirrun nou Institut Municipal de Training. Auditarea. A fost demarat un proiect, cu o mare firmi de consultanti, privind implementarea ur-rui sistemintegrat de mirnagementfinanciar, mergind de la cereri de matcrialesi lucrari publice pini la achizitionareaecesrora, depoziteresi supraveghere. Din picate, acest sistemnu x putut fi finalizat inainte de plecareadin functie a primarului MacLean-Abaroa. Implementarea Primarul MacLean-Abaroa a adoptat si o strategiede implementare eficienta.El s-a aliniat fortelor favorabile iiin tara si din striin atate.Lainceput a ,,prins ciqiva pegti Ittllri" qi a folosit exemplul acestorapentlx a transmite mesajul ci vcchiul sisrerncorupr a inceput si se schimbe. El ilu a atacatbirocraqiainterni., ci, o vreme, a ajutat-o, apoi a atacatcorr-rptia printr-o strategiepreventiv; carea constat in reformarea sistemclor de informare, a masurilor

134

ORASECORUPTE

CASETA 77 : Pasi recomandati in prevenirea corupqiei

stimulative si a concurenqei. Abaroa a recuperat memoria oragului. De exemplrt,a dezgropat un studiu de mare importan[a asupra necesitatilorde infrastructuri pe termen lung ale ora;ului. Acest plan, finangatmasiv de guvernul francez, zicea de opt ani nefolosit. El cuprindea studii amplc, care au ajrtat la modificarea conceptiei privind necesarulde lucrari 9i servicii publice. Rezultatele au fost remarcabile. in trei ani, investiqiile in infrastructuri au crescut dezeceori. Veniturile s-au marit gi ele spectaculos. in doi ani, salariiledin administratia municipala erau competitive cu cele din sectoml privat. Toate rapoarkle uitau ca se redusese compqia. IJlterior, primaruiMaclean-Aberoa a fost realesde doui ori.

tipurile de corupqie si proporgiilclor. 1. Diagnosticaqi participativi pentru cei a. Seminariide diagnosticare carelucreaza in sistemul corupt. b. Sondaje anonimesistematice printre angajati si cliengi. vulnerabi lititii ". ale,inclusiv,,analiza c. Studii speci o strategic axata pe sisteme. Utilizali ca2. Concepeti drul de analizi a politicilor (Caseta4) pentru a face in vederea brainstorming descoperirii opqiuniior posibile,a impactuluifiecireiagi a costurilordirecteqi Temelemari sunt: indirecte. agenqilor. a. Selectarea recompenselor gi penalizirilor. b. Stabilirea informagiilor c. Obginerea cu privire la rezultate. reducerea relaqiei d. Restructurarea sef-agent-client: monopolului,clarificarea si delimitarea puterii discretionare si marirearesponsabilizirii. moral" al coruptiei. e. Ridicarea ,,costului 3. Elaberaqi de implemcntare. o strategie eforturile administraqiei: a. Organrzagi coordonaregi punct de focalizare. fructelede pe crengilede jos !"; alegeti b. ,,Culegeli rnaiintii o problemi relativusor de rezolvat. (nalionale, internationaforte favorabile c. Aliaqi-vn le, sectorulprivat, ONG-uri). cultura irnpunitigii prin ,,prinderea d. Desfiinqaqi unor Destimari". e. imbunatiqiqiprofilul eforturilor anticoruptieprin . publicitace

A PA5IOR CE TREBUTE o STNTEZA FACUTI PENTRU COMBATEREACORUPTIEI

in Caseta 17 sunt sintetizaqipa;ii de urrnat in efortul de prevenire a coruptiei. Nu exista o reqeti rigidi, ci doar un pachet de sugestiidestinatesa stimuleze creativitatea liderilor rnunicipali.

I36

OBASECORUPTE

C O N C L U Z I I S I C O M E N T A R I IE X T I N S E 1 3 7

f. Venili in ajutorul funcqionarilor guvernarnentali ca ii atacati. inaintc de a lisa irnpresia nu nurnaiprin mi.instituqiei g. intarigi capacitatea suri ,,dinparteaofertei" (mai rnult.iinstruire,rnai cit mai mulli expertisau rnai multe computere), alesprin schimbarea sistemelor dc infonnaresi a stimulentelor. anh. Analizagi cum ar putca impulsionacampania ticoruplie schimbiri mai largi si mai profundein (ca,de exemplu, rnunicipala consuladministratia tareaclientilor,salariipletitein functiede perforde mantesauprivatizarea dublati de reglementiri foartebuna calitate).

SUSTINEREAREFORMELOR
Dupa frna,hzarea primei versiuni a acesteicarqi in august 1995,Ronald Maclean-Abaroa a hotarit sa candidczc din nou la postul de primar din La Paz - in acest caz, ca dc atitea ori, cronologia nu implicl o cauzalitate. in alegeriledin noiembrie, nici unul dintre candidaginu obqinusevotul majoritar. Maclean-Abaroa gi-a invins concurentul prin votul celor unsprezececonsilieri municipali alesi.La preluareafuncqieiin 1996,1-ainvitat pe Robert Klitgaard in La P:rz pentru o evaluarea situaqiei financiarc a primiriei gi o analizasumari a strategieimunicipale generale.(Lindsey Parris nu a putut veni.) Trecuseri patm ani gi jumatatede cind Maclean-Abaroa parasise funcqiade primar, iar intre timp ea fuseseocupata de alqi

doi primari. Era uimitor curn coruptia igi facusedin nou a.parigia. Un funcqionarsuperior din primirie a spus: ,,$tiu ci v-aqi lovit cu togii de r.nariproblenre?n 1985gi ci lucrurile stateau prost pe atunci, dar cred ci acum trebuie sa o luam e la fel de grea.Ca sa vi dau din nou de la zero. Situaqia din vehiculelede la Alcaldia un exemplu, as zice cd,95o/o au kilometrajele, indicatoarelede viteza;i startereledefecte. De ce ? Ca ei sa poata cere benzini. Chcltuim o avere Penpe benzini. In parte,pe coteleridicol de mari alocate. tm funcqia rnca, de pild;, se alocau 600 de litri de carburant pe luni. Noi am redus cota la 200 gi ne ajunge ;i atit. Masinileprimiriei vor toate si pari ci au circulattoata ziua. $i toqi cer plata orelor suplimentare,a meselor de dimineati si de prinz, pentru ci lucrcazi intruna". Am gisit si exempie mai rclc de decider e a institutiei. Lucririle publice. Canrera de Construclii gi un grup de firme private inaintaseri plingeri citre fosta administraqicprivind extorcirile la c,rrefuseseri. supusi. Nimeni nu le dadusc nici un rispuns. Potrivit unor persoanedin primirie, pentru ci;tigarea unui contract, spagacerc trebuia oferita era de 10-15'/" din valoarealucrarii. La fi:.,alizarealucrariisau cind piata deveneascadenta, se cerea ,rdeseori inca o mita de 10"/",de data acea.sta ,,pentrupartid". Amenintarea cu neplata lucrarii era reali.,deoarece riatoria pe ternlen scurt a primariei, inclusiv cca lcumuiata prin neefectuarea de plaqi,crescusc considerebilin :rnii anteriori.In l996,primiria aveaarieratede 20 de milioane USD. Colectarea irnpozitelor. Sistemulde,,autoevaluare"s-a crodat atunci cind a devenit clar ca primaria nu putea aplica nici un fel de penaliziriin ctz ca valoareadeclarataa

I38

ORA$E CORUPTE

C O N C L U Z I I S I C O M E N T A R I IE X T I N S E 1 3 9

imobilului era mai mica decit in rcalitate. (Amenintarea cu cumpirarea imobilelor la o sumi egali cu valorea declarati s-a dovedit ilegaln si, in citiva ani, credibilitatea ei a dispirut.) in 1,995 un noll sistem,care ficea se instalasc evaluiri ,,Automate" in functie de caracteristiciledeclarate ale locuinqei. Ca rezultat, au apirut mult mai multe supraevaluari ale proprietitilor celor siraci sau ale celor din clasade rnijloc. Au urmat mari proteste gi primir ta a trebuit sa rispundi miilor de plingeri individuale, de obicei printr-o simpli ajustarein jos a impozitului. Minia populara a continuat, iar un membru al administragieianterioare credea ca gustul amar al acelui episod a dus la infringerea in alegeri a primarului vinovat. in orice caz, aceasti forma de evaziune fiscali, prin declarareaunor valori mai mici, a condus la o subincasare estimataa fi de cel putin 1,00"/" din veniturile colectate din irnpozitele pe proprietate. Autorizagiile gi licenqele. Registrul unic pentru cererile dc autorizare si licenqegi altc tranza,ctlise distrusese cornplet.Funcgionarulinsarcinatcu aceasta a descris,intr-un memoriu din februarie 7996,ca existao lista ,,aproape infiniti" de motive, aproape toate avind de-a face cu rotaqiarapida a oficialilor, care ciutau si-9i serveasciinterescleproprii gi de partid prin primirea de mita. Acum deveniserutina - ,,tot cimpul, in fiecare zi" - sd. se pliteasci o gpagade 200 B (circa 40 USD) pentru ,,examinareahlrtiilor". Sistemul prin care arhitecqiievaluauproiectele de construc{ii fusesc,in sfirgit, implementat, degi era gata de patru ani. Arhitectii isi opreau un procentaj din taxa platiti de solicitanqiide autorizaqiide constructie,gi aparentve-

declaratain metri pitraqi era rificau doar daca suprafaga cea corecti. (deci, daci. taxa, pl;titl in funcqie de aceasti suprafati, era corect calculata).Cind li s-a cerut sa respectc acordul inigialde a confirma gicalitatea,gi legalitatea proiectelor,Colcgiul Arhitecgilor s-a plins ci. nu doresre un transfer de corupgic de la primaric la colegiu. (in acelagi timp insi, Colegiul nu dorea si renunre la primirea cotei din fondurile colectate.) Achiziqiile. intelegerile preliminare deveniseri din nou Cei veniti din afari, careprezenrauoferte la un obignuinqa. preq mai mic, erau respinside personalul corupr din prirnarieconform unor vagi standardede calitate.Aqa cum am aritat mai sus,prequrile umflate coexistaucu rnita oferiti atit in faza de conrracrare,cit si in faza de pl;gi. Personalul. Salariilerimiseseri relativ mari, dar plata lor gi promovirile nu se mai ficeau in funcgie de performante. in schimb, numirile dupa criterii politice erau atit de obisrruite, incit se aprecia ci circa 4Oo/o difire angajaqii cu funcqii de conduccresi rehnicefuseseriinlocuiti de administragiilc anterioare, dupa ce can 7Oo/o fluctuascri in cadrul administratiei. Secretarelorli se spunea ca r1uvor primi cresteri de salariu daci nu intra ?n partidul primarului. De ce acestlucm nu a f.icut obiectul unor plingeri publice vehemente? Motivul simplu eraci dispdruse ideea de progrcs in carieri. Dupa cum a declarat una dinfte secretare,.patru ani am trait cu mintea sub control ;i gura legati. Daci cincva ficea o plingere (cu privire la activitiqi ilicite), isi pierdea slujba. Dar toti comenrauintre ei in particular despre ceeace se petrecea". Mai mult decit atit, sistemeleinterne de cercetarea reclamatiilor si de auditare deveniseri victime ale influ-

C O N C L U Z I I S I C O M E N T A R I IE X T I N S E I 4 1 I40 O R A S EC O R U P T E

entelor si incompetenqei.Conturile si inregistrarile erau practic de nefolosit, potrivit unei echipe de experti care lucra la integrarea sistemului de management financiar - carein patru ani tot nu fusese inci pus in practici. Desi conceptul nu fuseseinca finalizat, un alt motiv pentru intirzterea implementirii noului sistem era (potrivit sefului de proiect) ,,rezistentadin partea angajagilorprimariei, care,din rnotive personale, nu doresc si fie inclugi intr-un sistem de management financtar". Exista si corupqie centr ali'zatl,. ,,Fostul primar a crcat un oficiu numit OPCC, Oficiul pentru Planificare, Coordonarc ;i Control", povestea noul director al acestui oficiu. ,,OPCC centraliza totul, toate deciziile. in final, toate autorizaqiile,licentele ;i contractele trebuiau aprobate aici. El a devenit sursa multor abuzuri. L-am porcclit Oficiul pentru Planificare si Colectare de Coimas lgp"gi]". in unele privinte, situatia era mai buni decit in 1985. Unele dintre reformclc facute atunci ramiseserain picioare. Dereglementareaunor domenii ale economiei municipale reusise si inlature clefinitiv coruplia care inainte insotea aplicareaacelor reglemcntari. Si reducerearolului administragiei in alte domenii a fost de ajutor. Prirnaria nu redevenise o mare firmi dc constructii, desi stocul de utilaje fuseseextins printr-un proiect cu finantare externi..Dar, din picatc, procesui de selectare ;i supraveghere a proiectelor de lucriri publice se dctcriorase si apiruscra din nou forme importante de coruptie. Un sondajPace iios din februarie 199(ta aritat ca 50o/o din populatic era de acord ci ,,nivclul corupqieiestemai ratr dec2t cel din trecut". Alti 43"/" au spus ci ei rirnasesc acclagi. Nimeni nu a afirmat ci ar fi nrai bine. Restul

dc7"/" au spus ci ,,nu stiu". (Sondajul se refereala toate livelurile administratiei,nu doar la ceamunicipah.) Cam 74%" dintre subiecti au spus ca politicienii din Bolivia sunr mai puqin onegti decit cei din altc zone ale Americii Latine. La intrcbarea daci prima motiva{ie a politicienilor esre public, ,,ambitiileeconomice" sau ,,ambitiapenser-viciul rru putere",84"/" dintre subiecqiibnrbaqigr 52"/" dintre femei au rispuns ,,ambiqiileeconomice". Doar 9o/o din ctantionul combinat au spus ,,serviciul publi6."t Deloc surprinzitor, proasta gestionaresi coruptia din La Paz erau insotite de o tendinqa alarmanti a finanqelor municipale. Ultimul an de mandat al primarului Maclean-Abaroa fuscse 1990 (dupa legea boliviana, el a trebuit sa demisionezela mijlocul anului 1991pentru a candida din nou la alegeri la sfirsitul acelui an). Din 1990 gi pina in 1995, dcficitul de cheltuieli fata de veniturile curente (exceptind transferurile de capital gi ajutoarele striine) a crescutde la circa 1,2 milioane USD (4% din verriturile curente),la circa 40,7 milioane USD (87% din veniturile curente).in aceeasi perioadi gi folosind din nou echivalentul curent in dolari, investitiile totale crescuseri de la 10,4 milioane USD la 14,6 mihoane USD, iar cheltuielile curente, mult mai rapid, de la 8,5 milioane USD la32 mlhoane USD in 1995. Ce seintimplase ? $i ce seputea face acum pentru a rezolva acesteprobleme ?

INFORMATII $I STIMULENTE
Din cazul LaPaz putem trage doua invaqaminte.Primul, ci in cazul corupqiei sistematiceaceasta poate pro-

'l40 oRA$E CORUPTE Conturile ;i inregistririle erau en{elor gi incompetenqei. practic de nefolosit, potrivit unei echipe de experqicare ir"ro 1^ integrarea sistemului de rnanagementfinanciar - carein patru ani tot nu fuscseinca pus in practici' Degi conceptul nu fusese inci finalizat' un alt rnotiv Pentru intirzterea implementarii noului sistcm era (potrivit 9efului de proiect) ,,rezistentadin partea angajatilor primiriei, care,din motive personaic,nu dorescsa fie inciugi intr-un sistem de management financiar". Exista gi corupqie cent^Itzata. ,,Fostul primar ^ cre^t un oficiu nurnit OPCC, OfiCoordonare si Control", povcstea ciul pentru Planificare, totul, noul director al acestuioficiu. ,,OPCC cen:;'ahza licenqele autorizaqiile, toate toate decizlile.in final, 9i contractele trebuiau aprobate aici. El a devenit sursa rnultor abuzuri. L-am poreclit Oficiul Pcntru Planificare 9i Colectare de Coimas [gpigi]". in unele privinqe, situaqiaera mai buna decit in 1985. Unelc dintre reforrnclc ficute atunci rimriseseri in picioaunor domenii ale economiei munire. Dereglerncntarea cipale rcusise si inliture dcfinitiv cortrptia carc ?neinte itriogea aplicareaacelor reglementari. Si reducerearolui in elte Conicnii a fost de ajutor. Prirnalui administra(ie ri:r ntt redevcnisco lnare firrni de cotrstructii,desi stocul de utilaje fusesecxtins printr-un proiect cu finantare exsi supraveterni. Dar, din pacatc,procesui de selcctare qi se deteriorase ghere a proiectelor dc lucriri publice apiruscri din nou forme inrportante de coruptie' din februarie 1996a rritat ci 50o/" Un sondaj Pacefros din populatie era de acord ci ,,nivclul coruPqieiestc mai riu decit cel din trccut". Algi a3% au sPlrsci el rinraseNimeni nu a afirmat cI ar fi nrai bine' Resrul sc acelasi.

I XTINSE 147 C O N C L U Z I I S I C O I V E N T A R IE

de 7"/" au spus c;i ,,nu gtiu". (Sondajul se refereala toate nivelurile administragiei,nu doar la cea municipah.) Cam 74o/" dintre subiecqiau spus ci politicienii din Bolivia sunt mai puqin oncgti decit cci din altc zone aleAmericii Latine. La intrebareadacaprinra motivaqiea politicienilor este public, ,,ambigiile economice" sau ,,ambigia serwiciul pcnrru putere",84"/" dintre subiecqiib;rbaqi si 52'/" dintre fernci au rispuns ,,ambitiilc economice". Doar 9t/" drn cgantionul combinat au spus ,,serviciulpublig."t Deloc surprinzator, proasta gestionaregi coruptia din La Paz erau insotite de o tendinqa alarmanti a finanqelor municipale. Ultimul an de mandat al primarului Maclean-Abaroa fusese 1990 (dupa legea boliviani, el mijlocul anului 1991pentru a trebuit sa demisionezeTa a candida din nou la alegeri la sfirsirul acelui an). Din 1990 ;i pina in 1995,deficitul de cheltuieli fagi de veniturile curente (exccptind transferurile de capital gi ajutoarele striine) a crescut dc la circa 1,2 milioane USD (4% din verriturile curentc),la circa 40,7 milioane USD (87% din veniturile curente).in aceeagi perioadi ;i folosind din nou echivalentul curent in dolari, investiqiiletotale crescuseri de la 1,0,4rnilioane USD la 14,6 milioane USD, iar cheltuielile curente, mult mai rapid, de la 8,5 milioane USD la 32 milioane USD in 1995. Ce seintimplase ? $i ce seputea face acum pentru a rezolva acesteprobleme ?

INFORMATII $I STIMULENTE
Drn cazulLaPaz putem trage doua invitaminte. Pripoate promul, ci in cazul corupqiei sistematiceaceasta

I42

ORASECORUPTE

C O N C L U Z I I S I C O M E N T A R I IE X T I N S E I 4 3

duce giuri insemnate.Al doilea, ci in timp ;i sub o noui conducereunele misuri anticorupqiepot suferi distorsiuni noi forme de 9i se pot transforma chiar in surse Pentru De ce exisintrebiri. de mulqime corupqie.De aici se isci o ti acest recul ? Care sunt implicaqiile Pentru elaborarea politicilor anticorupgie? Primul lucru demn de observat este acela caLaPaz nu constituie un caz singular. $i in alte orase,9i in alte tiri au existat dificultagi in asigurareacontinuitiqii iniqiativelor anticorupqie.Exemplul Hong Kong este relevant in acest sens.Anticiparea momentuluilggT a avut un impact considerabil. Dupa cum se arita intr-un raPort: ,,Incertitudinilc legate de viitorul Hong Kong-ului, dupi ce China va prelua controlul in iulie anul viitor, alimerrteazi imboldul imbogiqirii cit mai rapide-"2 Comisia Independenta impotriva Corupqiei din Hong Kong a afirmat in rapoartele sale cu privire la corupqie ci, in sectoarelepublic gi privat, aceastacrescuseat 58"/" intre 1992gi 1994.(Raportarea privind numirul cazurilor de corupqiea scizut apoi cu IOo/",in 1995.)Agenqii de la Kroll Associates(Asia), o importanta firmi de consultanafirma ca dosarelede infracqiunein cazul ti internaqionala, profesiilor intelectuales-au dublat ca numir intre ianuarre 1995gi iunie 1,996.Dtrectorul executiv alfirmei Kroll, StephenVickers, seplinge ca de doi ani nici poligia 9i nici CIIC nu au mai adus in judecata nici o anchetaserioasa a unor cazurr importante. Problema este ci mulgi perceP China drept cea mai corupta garadin Asia. Ea gi-a dobindit acestdubios titlu de onoare in urma unei ierarhizari publicate de Transparency International in mai 1996, pebaza mai multor

rating-uri comerciale.Hong Kong se situa atunci aproapc de celalalt capit al ierarhiei. Oamenii se tem ca firmele chinezegdbine plasate,care opereazainHong Kong, aduc cu ele apucituri corupte gi ci regulile jocului sevor schimba in aceasti direcqie. Continuitatea polidcilor publice, dincolo de incheierea ciclului electoral, este dificil de asigurat in multe domenii ale administratiei municipale, nu numai in cel al eforturilor anticoruptie. Potrivit unei recente analizepesimiste, foarte puqine orage din qarilein curs de dezvoltare par sa obtinute pe poata mentine timp mai indelungat succesele termen scurt. Cazuri de succescum ar fi ,,Curitib a, orasul indian Bangalore si alte citeva exemple pot arita ci problema reala cu care se confrunti oraselemai si.racenu populagiei,cit lipsa de conducerecomesteatit cresterea petenti 9i de reglementiri gi politici rezonabile, care si durcze mai mult de un mandat".3 in afari de lipsa de lideri, Linden acuzi problemele care sunt in generalprea dificile pentru oraseledin qirile in curs de dezvoltare migraqia,siricia, problemele ecologice, mobilitatea accentuati a investigiilor internaqionale, stagnarea producqiei alimentare si crestereacriminalitnqii gi a tensiunilor civile. Este oare acestlucru adevaratsi in cazul corupqiei? Este ea prea greu de invins in mod durabil ? Primul aspectesteacelaca administraqiilelocale sunt gi vor rim6.ne qinte relativ atragatoaresi vulnerabile in faqa celor lipsiqi de scrupule. Comparativ cu guvernele, sistemele administrative municipale sunt de obicei mai slabe. Scarade salarizarea personalului este mai coboriti, ceeace duce, ca medie, la existen[aunui personal mai slab

144

O R A S EC O R U P T E

C O N C L U Z I I $ I C O I V E N T A R IE I XTINSE 145

calitativ. Datorita marimii, posibilitngilecooptirii de citre elitelc sau populistii locali sunt mai mari' Ci e bine sau riu, in mulie qari,municipalitnqile teprezinti cele mai cii de obqinerea puterii oficiale 9i a avuqiei'In accesibile mi.na unor oportunigti lipsigide scrupulesau a unor idealigti incapatritlt" conduci, administragiilelocale pot de,r"ni ugoi sediul unor mici tira'ii sau alunor cuiburi ale corupqiciori arnindoua la un loc. Pericolul esteendemic' O abordare economici a corupqiei ne cere si ne concentrim asupraactivitiqilor prin care cei lipsigi descrupule pot ..." -otopol, pot utiliza puterea discregionari a funcgieipentru cigtiguri personale9i pot evita raspunde."". i.o",.rea administraqieidin afacerilc(de nronopol), acolo trnde finnele (aflatein concuren[a) pot furniza un anumit serviciu,esteulla dintre ideile utile' Avind in vedere oportunitiqilc de compqic generatedeorice reglemenintr-o misuri rnai tare, pute m aJungela dereglementare p"nirt un stat perfect funcqional' mare^decitnt fi "ptiaduc ;i ele riscuri speSiPrivatizareasi dereglenlentarea fice de apariqiea coruPqiei,ineficiengei9i injustiqiei' Inprivatizarii po"t. fi corupt, ata cum arati, din ,.,gi ".tr.ri pi.c t", e"p"ri"ttq" din mai multe qari' Dereglementa-rea cind reglementareanu aduce beneficii ist" bur.; "tunci prin pieqeslabe - carsociale,insi in mediile - car^cterizate teluri, proasta informare gi incertitudine accentuati, o piaqa economica nereglenrentatisuficient Poate fi eainsa,si sup.rr" unei ineficienqegi unei injustitii considerabile' Am vizut c.i lideri municipali inspiraqipot concePesffaPot functegii eficienteimpotriva corupqiei;i ca acestea qiJna pe termen scurt' De exemplu, pot schimba sistemele de inftr-are ;i stimulente, asdel incit sa se reduci beneficiile aduse de monopol. Dar Pe termen mai lung, odatd

cu schimbarealiderilor, esteoricind posibilca eforturile anticorupqie si fie zidi.rmcite. in La Paz a fost desfiintat registrul unic pentru tranzactli,iar planurile pentru un sistenr integrat de management financiar nu au dat inci roadc. Contribuabilii au subminat sistemul de ,,autoevaluare" a proprietatilor, iar lipsa evidentelor sistematice a facut imposibili verificareaperiodici a inregistrarilor de catre atrtoritaqi.(Poate ca gi funcqionarii fiscali au preferat dezpentru a putea obgine miti prin extorcare de organtzarca, la cei caredoreausi-;i reduci impozitele.)Angajarilesi promovarile pe baza de merit au fost subminate de primarii carc doreau sa foloseascaposturile din primarie ca formi de patronaj. Misurile anticoruptie nu numai ci pot fi demontate, dar pot fi ele insele corupte . in La Paz, crestereasalariilor oficialilor din posturile tehnice de raspundere a fosr un pas important in schimbareasituaqieidin primarie. Dar, in 1991., aceasta era deja o sursl de controversepolitice si o tcmi a campanieielectorale(ca giin alte cazuriin careoamenii igi pot permite un trai decenrinrr-o funcqiepublicn). Apoi, dupi schimbareade primari, ea a devenir un moriv pentru a numi prieteni gi membri ai partidului politic aflat la putere in posturi de conducere pentru care nu aveau pregatireatehnica necesard. Ideea de combinare a privatizarii cu o serie de reglementari stricte poate fi ea insigi corupti., mai intii prin subminareaprocedurilor de oferti publici si acordare a contractelor, apoi prin invalidarea funcqiilor de supravegheregi control al calitnqiidin partea administragiei. Un sistem centrahzatde gestionare a tuturor activitagilor de achiziqiipublice poate gi el, desigur, si devina un monopol corupt.

146

ORA$E CORUPTE

C O N C L U Z I I 9 I C O M E N T A R I IE X T I N S E I 4 7

econoForqelealegerilor democratice9i ale concurenqei coruprestricqii unele fel gi aplica mice controleazdintr-un qiei.Tiraniile locale sunt constrinse de procesul democratic, chiar atunci cind in centrul aten[iei sunt aduse probleme populiste si de redistribuire. O economie concurenqialatind" ,i ,"rto"rne cartelurile 9i aranjamentele,cel puqin daci se face un minim efort de a aduce in lumina relagiaadministraqie-afaceri. $i totu;i, agacum au sPus-o filozofii antici gi moderni, democraqianu este o garanqieimpotriva corupqiei.4 Solugiile pe termen lung de impiedicare a regresului ar fi creareaunor structuri cu interese proprii bazat'epe principii democratice 9i pe legile piegei libere' in masura it ."." c"t"qenii care cad victime coruPliei Pot aveamai mult accesla gi mai mult control asupra sistemelor coruPte' existenla activitaqilor ilicite ar trebui si devini mai evidenti gi perspectivele unei reforme durabile mai promiinteresati, titoare. Comunitatea de afaceriin general este eficiente pe de o parte, de servicii municipale 9i, pe de alta, or p e b azd de co ncu rende fur nrzareabunu rilor qi ser-viciil profitori, de a oferi serpentru ga.Evident , aparetentalia, vicii mai putin valoroase sau de a evitaplata unor impozite ori de a-gi asiguramonopolul prin miti. Dar daca Poate fi incurajati acliunea colectivi a oamenilor de afaceri, uneori cu ajutorul sectorului public, prin impunerea unor legi ale publicitatii, a unor standarde de calitate sau a comconcurential, atunci, pe termen lung, intepori"-.rrtrlui resele colective vor tinde si qini in friu corupgia' Structurarea masurilor stimulative in adminisraqia muun rol crucial. Sepoate anticipa nicipali are de asemenea coruPte si, in general,ai unor adminisraqii ci liderii unor firme corup te, organizatii neguvirnamenhle 9i universi-

t:iti ar putea fi cei mai inreresaqi de eradicareacorupqiei in domeniul incasarii veniturilor. Aceasta pare a fi gi situa1iadin LaPaz,unde veniturile municipale au crescut, mai alesveniturile incasate direct (spre deosebire de fondurile transferatede la guvernul federal, din cota din impoziteleincasateinLaPaz sau la nivel naqional),ca, de exemplu (dupa 1993), cele provenite din impozitele pe proprietiti si vehicule. Chiar si o administragieslabi gi corupta in alte privinge poate instala, in acestdomeniu, un director foarte bun, pe care sd-l sprijine cu resurselenecesare. Stimulentele pe care le pot primi birocragii sunr ;i ele factori {avorrzangiai corupqiei. Primarul Maclean-Abaroa a efectuat si el unele experimente de salarrzare in funcgie de performantd,, dar eforturile de acestgen nu au fost instituqionalizate. Primdria nu a instituit sisremegeneralede sa,larizare si promovare in cadrul administratiei municipale pe bazd.de performangi. Sistemulbazatpe merit s-a dovedit usor de subminat de administratiile care auurmar. Acest fapt sugerea zd ca pentru o strategiedurabili estenevoie de un sistem de salarrzarein funcqie de performante, despre care publicul si srie mai muhe, astfel incit si aiba un interes pentru mentinerea performanqei si evitarea coruptiei. Taxele pe servicii;i ideeafolosirii bonurilor valorice sunt opliuni interesante,ca gi o mai mare descenffalizare a serviciilor municipale. in general,cu cit esremai implicat publicul in masurareaperformanqelor si cu cit se qine seamamai mult de evaluarile ficute de acestapentru a le transforma in stimulente financiare, cu atat ar trebui ca administraqialocali si reziste mai bine corupriei gi abuzurilor. Pentru o asdel de participare esrenevoie de reforma, atit in ce privegte srructura informagiilor, cir gi a formelor de stimulare a performantei.

t48

CORUPTE ORASE

C O N C L U Z I I S I C O M E N T A R I IE X T I N S E 1 4 9

activitiqilor 1. In{ormaqiile trebuie si descrierezultatele sub asatit municipale qi ale muncii funcqionarilor' coruPlia' pect pozitiv, cAt 9i negativ, incluzind trebuie sa fie forme de risplitire sau Z.'stirrt,rl"rrtele fie dependente pedepsirea angajagilor9i trebuie sa activitaqilor. i" irior_"qiile"referiroare la rezultatele informagii crediin La Paz nt existau aProape deloc impozitelor' bile cu privire la lucrarile publice, colectarea eficien t'a achtziglt^.o r.l"i"" autorizaqiilo' 9i lit"ttqelor' de stimulare erau lor sau abuzurile in serwiciu' Sistemele prin favoritism' Strategiade remede clereglat ;;.i ";tt sistematice' trebuie sa se ot"p" de acestelipsuri diere -.-C,,,' poate fi dezvoltat un sistenrde irrformalltbazat ? Mulgi factori p" f."Jfr""k ;i indicatori de performanqi O locale^' importangi depigesccompetengeleadministraqiei infortranzacgiilor 9i poat; fifl.ut" tu ;;gi; "o'tutil"

Povesteanu este,desigur, doar de naturi economica.O buna conduceresi competentapersonalului pot produce schirnbiri. Altfcl spus,chiar si un sistem bun poate fi denaturat. Mulqi cetaqenidin Hong Kong sunt ingrijoragi de faptul ci se va faceabtz de puterea foarte mare a CorrrisieiIndcpendente impotriva Corupqiei dupn trecerea din sub suveranitatcaChinei. Aga cum a ardtatexperienga juridice gi rnulte alte tarr, pini 9i cele mai bune sisteme structuri organrzatoricepot eguadaca personalul cste incompetent gi iipsit de motivagie. Liderii se schimba, in bine sau in rd,u,iar fortele politice qi de alti naturi pot duce la inlocuirea angajatilor competenti cu alqii care, chiar dispugi si o faci, nu sunt sistemede informatii, control si stiin staresi gestioneze Nu existi mulente. un leac definitiv impotriva corupqiei. Dar putem faceca eforturile noastrede combatcrea acesteia sa devini mai durabile: . cu cit facem mai competitivi furnizarea de bunuri gi seruicii; . cu cit putem simplifica si face mai accesibilereglementarile si autorizaqiile; . cu cit estemai eficient feedback-ul cetatenilorin legatura cu ceeace merge si ce nu merge in administraqie; . cu clt putem lega mai stri,ns acest feedback de recompenselepecuniare gi de alta naturl pentru angajagiiprimariei; . cu cit sunt mai transparenteafacerileprimiriei. Nu trebuie sI ne surprindi, in acestpunct final al cirqii,obser-vatia ci acestea sunt 9i liniile directoarepentru o administraqie municipali mai eficienti si mai justi.

*liilfrt,

pot fi reduseprinimbunltagireasistemelor ""re sistemelor pt"'"i, imbunataqirea "J.r.og;on"l",lib.,tnt"" ;i alteleasemei" dr"pr, a infrastructtttiid" conrunicatii la mai mult feedbackdin Pattea nea.Ne Putem aqtePta de mecanisme clienqilorcu cit rr"t -^i dezvoltateaceste facilitare.s Estedeciposibil saprivim coruPliadintr-o PersPectrprisma Puterr vi economicl 9i sI explicim regresulprin a sisd" -onopol, ,iebi"i,'''ii sistemelorde informare;i catre ceif.ari ternelorie sti-ul",tte ugor de subminatde Pentrueconomlgtl' Din motiveugor deingeles scrupule. a naturii urnane' hsind la o parte excePqlllatura avar6, de propice.insiun rnediudeosebit le nobile,igi gaseqte sociali' ;i dezintegrare tualiile i. ,"i;"i., instabilitate

APENDICE

coRUPTTE

lruncHlatTnlE PUBLIcE

Atunci cind o municipalitate arenevoie de un bun sau de un serviciu, administraqialocali are de alesintre doui alternative, aceeade a-l produce;i aceeade a-l cwmpdra; respectiv, ea poate furniza acel bun sau serviciu prin forqeproprii sauil poate achizigionadin sectorul privat. Corupqiaesteuna dintre dimensiunile acesteialegeri.O mare parte din conqinutul acesteicarqi se referd la corupgia ce apare atunci cind municipalit atea furnizeazd sewicii. in ne vom referi apendice, la situaqiilein care municipalitatea decide sa faci achizipii din sectorul privat, examinind tipurile de corupqiece pot apdreagi discutind contramisurile posibile. Este probabil domeniul corup{iei municipale in care se vehiculeazacelemai mari sume de bani. Deoarece contractarile sunt ,,locul unde se afli banii" - ca sa-l citam pe Villie Sutton in legirura cu motivul pentru care dadeaspargeri la binci -, achiziqiile publice sunt domeniul in carecorupqia reprezinta permanent o amenintare. intre tipurile principale de inqelegeriilicite se numira ingelegerile intre ofertanqi(care determini cresterea costurilor/preturilor pentru municipalitate), ;pigile oferite de firme pentru ,,aranjarea" rezultatelor licitaqiilor gi mituirea oficialilor care reglem enteazd. comportamentul cigtigitorului ofertei (care permit sublicitarea urmati de suplimentari de chelruieli gi modificiri ale specificaqiilor din contract).