I.

FINANELE

PUBLICE

LOCALE:

CONCEPT,

FUNCII,

COMPONENTE
1.1. Conceptul de finante publice locale si functiile sale
Conceptul de finane reflect procesele i relaiile economice n expresie bneasc prin
care se constituie, repartizeaz i utilizeaz fondurile bneti necesare funcionrii statului i
altor entiti economico-sociale.
n sens larg, finanele locale includ finanele publice locale, finanele regiilor autonome i
ale societilor comerciale constituite cu aportul autoritilor administraiei publice locale i alte
resurse financiare locale.
Finanele publice locale reprezint o parte component a finanelor publice alturi
de finanele publice ale administraiei centrale de stat, care exprim relaiile economice
prin care se mobilizeaz i utilizeaz resurse bneti la nivelul unitilor administrativ
teritoriale pentru satisfacerea unor cerine colective reprezentate de nvmnt, cultur,
asisten social, servicii publice, dezvoltare. Coninutul finanelor publice locale este
reflectat de anumite trsturi:
a) Relaiile economice prin care se mobilizeaz, repartizeaz i utilizeaz resursele
financiare la nivel local se exprim n form bneasc. ntre raporturile economice prin care se
mobilizeaz, repartizeaz i utilizeaz resurse bneti i procesele n form material se
manifest relaii de interconexiune. Procesele materiale genereaz raporturi economice
exprimate n bani prin care se formeaz i utilizeaz fonduri bneti iar acestea la rndul lor
influeneaz asupra proceselor materiale;
b) Finanele publice locale exprim un transfer de valoare ce se realizeaz ntre
participanii la relaiile economice prin care se constituie i utilizeaz fonduri bneti la nivel
local;
Transferul de valoare realizat prin intermediul finanelor publice locale determin
modificarea patrimoniului deinut de participanii la relaiile economice de mobilizare i
repartizare a fondurilor bneti, respectiv persoane juridice, persoane fizice i autoriti ale
administraiei publice locale.
Transferul de valoare exprim un transfer de putere de cumprare, deoarece participarea
prin impozite i taxe la bugetul local contribuie la reducerea disponibilitilor bneti i a puterii
de cumprare la unele persoane fizice sau juridice i la creterea puterii de cumprare a unitii
administrativ-teritoriale;
c) Transferul de valoare prin finanele locale se realizeaz, fr o contraprestaie direct
i imediat, ceea ce nseamn c persoana de la care se transfer resurse bneti la bugetul local
nu primete n mod direct i imediat un echivalent n bunuri, servicii sau bani. Finanele publice
0

locale reflect participarea persoanelor fizice i juridice sub form de impozite i taxe la
formarea veniturilor bugetelor locale fr o contraprestaie direct i imediat. De asemenea,
transferul de valoare de la fondurile financiare publice locale ctre anumite persoane fizice i
juridice se efectueaz fr o contraprestaie direct din partea acestora.
Transferul de valoare fr o contraprestaie direct i imediat realizat n cadrul finanelor
publice locale nu presupune o anumit corelaie ntre contribuiile prin impozite i taxe i sumele
de care beneficiaz o persoan fizic sau juridic de la bugetul local;
d) Transferul de valoare prin intermediul finanelor locale urmrete satisfacerea unor
cerine colective cum sunt cele privind nvmntul, cultura, ocrotirea sntii, asistena
social, servicii publice i dezvoltare.
Finanele publice locale se deosebesc de finanele publice ale administraiei centrale
de stat prin anumite trsturi:

fondurile bneti se constituie i utilizeaz la nivelul unitilor administrativ teritoriale;

fondurile bneti depind de mprirea administrativ teritorial a unui stat; (n funcie de

structura administrativ teritorial a unui stat se pot constitui, repartiza i utiliza fonduri bneti la
dou sau trei nivele ale organizrii administrativ teritoriale;

formele de participare prin impozite i taxe la constituirea fondurilor bneti locale se

deosebesc prin materia impozabil i obiectele asupra crora se aplic impozite i taxe;

contribuabilii de impozite i taxe locale pot fi persoanele fizice i juridice prevzute de

legi generale sau prin hotrri ale autoritilor administraiei publice locale;

fondurile bneti ce se constituie i utilizeaz la nivelul unitilor administrativ teritoriale

se administreaz de autoritile administraiei publice locale;

resursele financiare ce se mobilizeaz i utilizeaz la nivelul unitilor administrativ

teritoriale depind de competenele i atribuiile autoritilor administraiei publice locale.

Competenele i atribuiile autoritilor administraiei publice locale se stabilesc numai prin lege.
Exercitarea competenelor i atribuiilor stabilite prin lege revine autoritilor administraiei
publice locale care se gsesc cel mai aproape de cetean.
Fondurile bneti ce se formeaz i utilizeaz la nivelul unitilor administrativ teritoriale
se administreaz pe baza principiului autonomiei locale care presupune iniiativ i rspundere a
autoritilor administraiei publice locale, n raport cu finanele administraiei centrale de stat;
Finanele publice locale se individualizeaz n cadrul finanelor publice printr-o anumit
complexitate, datorit numrului unitilor administrativ teritoriale dintr-o ar, nivelului lor de
dezvoltare economico-social, particularitilor locale.
Finanele publice locale ocup un loc important n ansamblul finanelor publice datorit
complexitii i diversitii aciunilor social culturale, economice i serviciilor publice ce se
1

desfoar n cadrul unitilor administrativ teritoriale i rspunderii autoritilor administraiei

publice locale n furnizarea unor servicii publice.
Finanele publice locale reflect raporturile economice prin care se constituie i
utilizeaz resurse bneti la nivelul unitilor administrativ teritoriale, fr o
contraprestaie direct i imediat n vederea satisfacerii unor cerine social culturale,
economice i a furnizrii unor servicii publice de ctre instituiile autoritile administraiei
publice locale.
Finanele publice locale mijlocesc procesele de formare repartizare i utilizare a
fondurilor bneti la nivelul unitilor administrativ teritoriale.
Funcia de repartiie a finanelor publice locale se manifest prin constituirea
fondurilor bneti la nivelul unitilor administrativ teritoriale i

redistribuirea lor pentru

satisfacerea unor cerine colective delimitate prin competenele i atribuiile autoritilor

administraiei publice locale.
ntre cele dou laturi ale funciei de repartiie a finanelor publice locale exist raporturi
de interconexiune. Mobilizarea unor resurse bneti la nivelul unitilor administrativ teritoriale
se efectueaz n vederea satisfacerii unor cerine colective. Repartizarea resurselor bneti de
ctre unitile administrativ teritoriale pentru realizarea aciunilor social culturale, a serviciilor
publice, a dezvoltrii economice depinde de mobilizarea lor n cuantumul aprobat i la termenele
legale.
Fondurile bneti administrate de ctre autoritile administraiei publice locale se
formeaz pe seama impozitelor i taxelor locale, a veniturilor nefiscale i a veniturilor cu
destinaie special.
Resursele bneti proprii mobilizate la dispoziia unitilor administrativ teritoriale se
completeaz prin redistribuire cu sume, cote defalcate i transferuri de la bugetul de stat.
Fondurile bneti de la nivelul unitilor administrativ teritoriale se repartizeaz sub
forma cheltuielilor publice pentru aciuni social culturale, servicii publice, dezvoltare, alte
aciuni de importan local.
Funcia de control a finanelor publice locale urmrete modul n care se mobilizeaz
resursele bneti la nivelul unitilor administrativ teritoriale, efectuarea cheltuielilor,
administrarea patrimoniului public i privat i utilizarea resurselor bneti n conformitate cu
prevederile legale i eficient.
Controlul prin intermediul finanelor publice locale este un control bnesc ce vizeaz
procesele de formare i repartizare a fondurilor bneti de la nivelul unitilor administrativ
teritoriale.

Dup momentul de exercitare a controlului financiar se deosebesc urmtoarele forme:

control financiar preventiv, control financiar concomitent, control financiar ulterior
(postoperativ).
Controlul preventiv se exercita naintea realizrii aciunilor economice i financiare, n
vederea prevenirii unor operaii nelegale i neoportune.
Controlul concomitent se efectueaz n momentul derulrii operaiunilor economice i
financiare, pentru a identifica unele neconcordane ntre obiectivele autoritilor administraiei
publice locale i ale instituiilor publice i modul de utilizare a resurselor bneti.
Controlul financiar ulterior (postoperativ) se exercit dup realizarea operaiunilor
economice i financiare, iar msurile dispuse vizeaz mbuntirea activitii economicofinanciare n perioadele urmtoare.
n funcie de modul de organizare i de apartenena organelor de control, controlul
financiar poate fi intern sau extern. Controlul financiar intern se exercit de ctre persoane din
structurile de funcionare ale autoritilor administraiei publice locale. Controlul financiar extern
se efectueaz de ctre organele din structura aparatului Ministerului Finanelor i de ctre Curtea
de Conturi.
Controlul financiar ca expresie a funciei de control a finanelor publice locale urmrete
modul de realizare a raporturilor bneti privind constituirea i repartizarea resurselor financiare
la nivelul unitilor administrativ teritoriale.
Finanele regiilor autonome locale i ale societilor comerciale constituite cu
aportul autoritilor administraiei publice locale reprezint aceea o parte component a
finanelor locale care reflect procesele de mobilizare i utilizare a unor resurse bneti n
vederea furnizrii serviciilor publice corespunztoare fiecrei entiti economice locale.
Pe seama resurselor bneti mobilizate i utilizate de ctre regiile autonome locale i de
societile comerciale constituite cu aportul autoritilor administraiei publice locale se asigur
furnizarea serviciilor i a activitilor pentru satisfacerea cerinelor locuitorilor din unitile
administrativ-teritoriale.

1.2. Componentele finanelor publice locale

n sfera finanelor publice locale se ncadreaz bugetele locale, finanele instituiilor
publice locale finanate din venituri proprii i subvenii din bugetul local, finanele instituiilor
publice locale finanate integral din venituri proprii, creditele externe i interne, veniturile i
cheltuielile evideniate n afara bugetului local. Sfera finanelor publice locale este ilustrat de
structura bugetului general al unei uniti administrativ-teritoriale care reflect: bugetul local,
bugetul instituiilor publice finanate din venituri proprii i subvenii din bugetul local, bugetul
3

instituiilor publice finanate integral din venituri, bugetul creditelor externe i interne, veniturile
i cheltuielile evideniate n afara bugetului local.
Bugetele locale reprezint partea principal a finanelor publice locale care reflect
raporturile economice de mobilizare a unor resurse financiare necesare realizrii aciunilor
social culturale, economice i de alt natur din competena autoritilor administraiei
publice locale.
Bugetele locale asigur dimensionarea cheltuielilor n limitele veniturilor, fundamentarea
resurselor financiare, stimularea iniiativei locale, afirmarea autonomiei locale i exercitarea
controlului asupra utilizrii fondurilor locale.
Bugetul local reprezint instrument principal al autoritilor administraiei publice locale
n vederea selectrii prioritilor de finanare din strategiile de dezvoltare economico-social ale
localitilor. Fundamentarea prioritilor i a opiunilor privind aciunile social culturale,
economice, serviciile publice care urmeaz s se finaneze din bugetul local, precum i masurile
necesare n vederea ncasrii veniturilor se realizeaz n procesul elaborrii i adoptrii bugetului
local.
Bugetul local constituie instrumentul principal principal de asigurare a autonomiei
decizionale a autoritilor administraiei publice locale, de valorificare eficient a resurselor
locale i de mbuntire a utilizrii fondurilor locale.
Bugetele locale reprezint o component distinct i autonom n cadrul bugetului
consolidat, care are o serie de raporturi cu bugetul administraiei centrale de stat prin sumele
defalcate i transferurile de care beneficiaz autoritile administraiei publice locale.
Bugetele locale n calitate de parte principal a finanelor locale reflect cerinele de
resurse financiare necesare realizrii aciunilor sociale culturale, economice, serviciilor publice i
dezvoltare din competena autoritilor administraiei publice precum pentru modul de procurare
a resurselor financiare din cursul unui exerciiu financiar.
Locul i rolul hotrtor al bugetului local n cadrul finanelor publice aferente unui
municipiu se pot ilustra cu urmtoarele date:
Bugetul general al municipiului x
mii RON

Bugetul local
Bugetul instituiilor publice

98.500
5.000

88,6
4,4

4.000

3,5

500

finanate din venituri proprii i

subvenii din bugetul local

Bugetul instituiilor publice
finanate integral din venituri

proprii
Bugetul creditelor externe i
interne

4.000

Venituri i cheltuieli evideniate

n afara bugetului local
TOTAL

112.000

3,5
100

innd seama de modul de exercitare a puterii i de mprirea administrativ

teritorial a statului, bugetele locale sunt formate din bugetele judeelor, bugetele
municipiilor, bugetele oraelor i bugetele comunelor.
n conformitate cu prevederile Legii finanelor publice locale, n fiecare comun, ora,
municipiu, sector al municipiului Bucureti, jude i municipiul Bucureti se elaboreaz i
administreaz buget n condiii de autonomie.
Prin aezarea autonomiei locale la baza organizrii i funcionrii organelor administraiei
publice locale, ntre bugetele unitilor administrativ teritoriale sunt relaii de interconexiune,
prin care se redistribuie resursele bneti n vederea satisfacerii cerinelor colective.
Veniturile se repartizeaz pe bugete locale n funcie de anumite criterii:

veniturile care provin de la agenii economici se ncaseaz n bugetul unitii

administrativ teritoriale care i coordoneaz;

veniturile de la instituiile i serviciile publice finanate integral sau parial din bugetele
locale se vireaz la bugetul din care se finaneaz instituiile i serviciile respective;

impozitele i taxele locale se nscriu bugetele unitilor administrativ teritoriale, n

funcie de domiciliul contribuabilului sau pe baza locului unde se afl bunurile
impozabile sau taxabile.
Veniturile bugetelor locale se constituie din impozit pe profit, alte impozite directe,

impozite i taxe de la populaie, venituri nefiscale i alte venituri cu destinaie special.

Cheltuielile ce se finaneaz prin bugetele locale depind de atribuiile autoritilor
administraiei publice locale, de coordonarea agenilor economici i a instituiilor publice.
Din bugetele comunelor, oraelor i municipiilor se finaneaz nvmntul
preuniversitar, aciunile de cultur i religie, asistena social, ajutoare, serviciile de dezvoltare
public, transporturi, agricultur i alte aciuni sociale.
Prin bugetele judeelor se asigur fonduri pentru aciunile de cultur i religie, asisten
social, ajutoare i indemnizaii, servicii de dezvoltare public, transporturi i alte aciuni sociale.
Finanele instituiilor publice locale i serviciilor publice reprezint o alt
component a finanelor publice locale care reflect resursele bneti ce se mobilizeaz i
utilizeaz direct de ctre acestea. Instituiile i serviciile publice locale se deosebesc prin
faptul c unele se finaneaz integral din bugetele locale, altele se finaneaz parial din
bugetele locale i din alte venituri proprii i altele se finaneaz integral din venituri
proprii.
5

Veniturile proprii ale instituiilor i serviciilor publice de interes local pot proveni din
taxe, chirii, tarife pentru manifestri culturale i sportive, concursuri artistice, publicaii, studii,
proiecte, valorificri de produse din activiti proprii, prestaii editoriale.
Instituiile i serviciile publice locale mai pot utiliza n vederea desfurrii activitii lor
mijloace materiale i resurse bneti primite de la persoane fizice i juridice sub form de donaii
i sponsorizri.
Veniturile i cheltuielile cuprinse n bugetele locale, n bugetele instituiilor si serviciilor
publice locale, din bugetele aciunilor finanate din venituri n afara bugetului local se grupeaz,
dup criteriile unitare aprobate prin clasificaie bugetar.
Sfera finanelor locale s-a lrgit pe msura descentralizrii aciunilor i serviciilor publice
care implic resurse bneti mai mari ce se administreaz de ctre autoritile administraiei
publice locale.
Finanele locale au nregistrat mutaii cantitative i calitative pe planul resurselor bneti
ce se mobilizeaz la nivelul unitilor administrativ teritoriale i al serviciilor publice locale.
Finanele locale exercit influen nsemnat asupra satisfacerii unor cerine de servicii publice
ale locuitorilor.

1.3. Structura spatiala a finantelor publice locale

Finanatele locale ocupa un loc esential in procesul transformarii societatilor moderne care
sunt angajate in realizarea descentralizarii colectivitatilor teritoriale. Partre integranta a finantelor
publice, finantele locale au fost un timp indelungat considerate ca ceva secundar. Relative recent
s-a cunoscut locul pe care il ocupa ele in economiile nationale.
Finantele publice locale au cunoscut o amploare considerabila in zilele noastre in
majoritatea tarilor dezvoltate. La structurarea finantelor publice pe doua sau mai multe niveluri
au condus doi factori esentiali:
Istoria politica- activitatea fortelor care au actionat in istorie pentru formarea
natiunilor
Motivatiile economice- care justifica de ce anumite functii ale finantelor pot opera la
un nivel centralizat, iar altele pot fi descentralizate.
Din punct de vedere economic cresterea rolului si ponderii finantelor locale in cadrul
finantelor publice generale trebuie argumentata prin influente economice pozitive asupra
economiei locale si a economiei nationale in general, datorita descentralizarii finantelor publice.
In lume se opereaza cu diferite niveluri de descentralizare :
Ex: in S.U.A. sistemul finantelor publice cuprinde finantele celor 50 de guverne ale
statelor componente, ale districtului Columbia si circa 80 000 de administartii locale; Canada,
6

Australia, Germania si-au organizat finantele publice pe 3 niveluri; Olanda, Marea Britanie si
Franta opereaza cu numai 2 niveluri.
Pana in 1924 in Romania nu existau date statistice publice cu privirre la finantele locale.
Incepand cu 1924 au inceput sa se publice cifrele evaluarilor bugetare pe judete si comune. In
perioada 1831- 1832 regulamentele organice din Muntenia si Moldova au stabilit primele
impozite si taxe locale. Aceste regulamente organice au desfintat vechile dari in natura si in bani
si au infiintat impozite precum: zeciuiala patentelor si capitatia tuturor locuitorilor contribuabili
ai oraselor si accizele asupra bauturilor si tutunului.
In 1923 legea maximului taxelor si contributiilor comunale reglementeaza impozitele si
taxele locale , acestea fiind o reeditare a legii cu acelasi nume din 1903 . Aceasta lege prevedea
49 de taxe si impozite pe care judetele si comunele le puteau percepe cu aprobarea ministrului de
interne. In favoarea comunitatilor locale, legea contributiilor directe din 1923 a mai prevazut asa
zisele aditionale( diverse tipuri de cote variabile din impozitul pe spectacol, automobile,
succesiuni, etc).
1929 ,acest an a reprezentat momentul de referinta deoarece a aparut legea pt organizarea
administratiei locale intemeiata pe principiul descentralizarii si autonomiei administrative locale.
In Romania istoria finantelor locale incepe cu anul 1933, pana atunci dominand tendinta
centralizata a autoritatilor publice prin lege administratiilor locale din 1929, nefixandu-se norme
specifice referitoare la organizarea financiara a administratiei financiare.
Bazele primei organizari unitare a finantelor locale sunt puse prin legea din 14 aprilie
1933, prin aceasta lege se stabilesc sarcinile oblgatorii si facultative ale unitatilor administrative
si se prevad resursele corespunzatoare pentru executarea lor.
Legea administrativa din 14 august 1983 ofera un cadru functional finantelor publice
locale bazat pe un sistem mixt de procurare a veniturilor locale(transferul de la stat precum si
impozitele si taxele locale in acest sens fiind prevazute un numar de 19 taxe si impozite locale
supuse periodic unor modificari vizand numarul, gruparea si sistematizarea acestora)
Dupa 1989 incercarea de descentralizare si de crestere a autonomiei locale in lumina
prevederilor constitutiei a fost timida, ea concretizandu-se pana in present in adoptarea
urmatoarelor legi:
1) Legea administariei publice lecale (68/1991)
2) Legea finantelor publice locale (189/1998)
3) Legea finantelor publice (10/1991) -care a fost inlocuita cu legea 72/1996 cu acelasi
titlu.
Schimbarile legislative itroduse in sensul consolidarii descentralizarii finantelor au fost
adoptate in 1998 prin legea Finantelor Fublice Locale.
Principalele consecinte ale noii legislatii sunt:
7

1. alinierea responsabilitatilor cheltuielilor intre diversele niveluri administrative.

2. delimitarea responsabilitatilor, taxarii di colectarii.
3. transferurile de la bugetul central la bugetele locale.
4. cresterea resurselor disponibile la nivelul bugetelor locale prin posibilitata
ajustarii taxelor pe proprietate si introduerea transferurilor de la bugetul central.
5. introducerea posibilitatii lansarii de imprumuturi la nivel local.
Conducerea locala potrivit legislatiei actuale este asigurata de:
1. un organ legislativ:consiliul;
2. un organ executiv: primarul si presedintele consiliului local;
Autoritatile administrative publice locale au o serie de competente si raspunderi in
ceea ce priveste finantele publice locale:
1. elaborarea, aprobarea si executia bugeteluor locale;
2. stabilirea si incasarea impozitelor si taxelor locale in conditiile legii;
3. .stabilirea si urmarirea cheltuiielilor publice astfel incat acetea sa inainteze
programe de servicii publice locale, cerute de cetateni in conditii de eficienta;
4. gestionarea eficienta a bunurilor din proprietatea publica sau privata a colectivitatii
locale;
5. control financiar de gestiune asupra patrimoniului local;

1.4. Autonomia financiara locala

Administraia public la nivelul unitilor administrativ teritoriale se organizeaz i
funcioneaz pe baza principiilor autonomiei locale, al descentralizrii serviciilor publice,
eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, legalitii i al consultrii cetenilor n
soluionarea problemelor de interes local.1
CARTA EUROPEAN DE LA STRASBOURG menioneaz faptul c: Prin
autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv pentru colectivitile locale s
reglementeze i s administreze n cadrul legii, sub propria lor rspundere i n favoarea
populaiei respective, o parte important din treburile publice.2
Dreptul i capacitatea efectiv de a administra treburi publice se exercit prin consilii sau
adunri formate de membrii alei prin vot liber, secret, egal, direct i universal care pot dispune
de organe executive responsabile n faa lor.
Autonomia local, dup accepiunea CARTEI EUROPENE de la STRASBOURG se
individualizeaz prin anumite trsturi:

Legea administraiei publice locale nr.215/22 aprilie 2001, art.2, n M.Of.nr.204/23 aprilie 2001
CARTA EUROPEAN PENTRU AUTONOMIE LOCAL, STRASBOURG, 15 oct.1985, art.3 (ratificat de
Parlamentul Romniei prin Legea 199/1997)
2

exprim att dreptul, ct i capacitatea autoritilor administraiei publice locale de a

reglementa i administra o parte important a treburilor publice. Aceast trstur necesit

delimitarea treburilor publice ce se pot administra de ctre autoritile administraiei publice
locale de cele ce revin autoritilor administraiei centrale;

dreptul i capacitatea de a reglementa i administra treburile publice locale se exercit n

cadrul legii, respectiv innd seama de prevederile constituiei i ale altor legi. Autonomia local,
n calitate de principiu de organizare i funcionare al autoritilor administraiei publice locale,
se poate manifesta numai n limitele prevederilor din constituia unui stat i a altor reglementri
legale;

reglementarea i administrarea unei pri importante din treburile publice se realizeaz

sub propria rspundere i n beneficiul populaiei. Aceast trstur a autonomiei locale reflect
rspunderea autoritilor administraiei publice locale de a reglementa i administra o parte
important din treburile publice. n acelai timp rezult c

reglementarea i administrarea

treburilor publice locale are drept obiectiv principal satisfacerea cerinelor populaiei;

autonomia local confer autoritilor administraiei publice locale dreptul ca, n limitele

legii, s aib iniiative n toate domeniile, cu excepia celor care sunt date n mod expres n
competena altor autoriti publice.
Sfera autonomiei locale depinde, dup Carta European, de urmtoarele condiii: 3

Competenele de baz ale colectivitilor locale s fie fixate prin Constituie sau prin

lege. Aceast dispoziie nu mpiedic a se atribui colectivitilor locale competene n scopuri

specifice, n conformitate cu legea;

Colectivitile locale dispun n cadrul legii de latitudinea total de a-i exercita iniiative

n orice chestiune care nu este exclus din cmpul competenelor lor sau care nu este atribuit
unei alte autoriti;

Exerciiul responsabilitilor publice trebuie, de o manier general, s revin de

preferin acelor autoriti care sunt cele mai apropiate de ceteni. Atribuirea unei
responsabiliti unei alte autoriti trebuie s in cont de amploarea i de natura sarcinii i de
exigenele de eficacitate i de economie;

Competenele ncredinate colectivitilor locale trebuie s fie n mod normal depline i

ntregi. Ele nu pot fi limitate de ctre o alt autoritate central sau regional dect prin lege;

n cazul delegrii puterilor de ctre o autoritate central sau regional, colectivitile

locale trebuie s dispun pe ct posibil de libertatea de a adapta aciunea lor la condiiile locale;

Colectivitile locale trebuie s fie consultate, pe ct posibil n timp util i de o manier

apropiat, n cursul procesului de planificare i de luare a deciziei pentru toate cheltuielile care le
privesc direct.
3

Carta European pentru autonomie local, art.4

Organizarea i funcionarea administraiei publice locale pe baza autonomiei

presupune o latur juridic, care se reflect prin asigurarea personalitii juridice a
unitilor administrativ teritoriale. Colectivitile locale se pot organiza i administra
autonom dac sunt subiecte de drept, au capacitatea de a realiza atribuiile prevzute de
lege, dispun de resurse financiare i au dreptul de a administra un patrimoniu distinct.
Descentralizarea fiscal reprezint un factor important de influen asupra autonomiei
unei administraii locale. n msura n care o administraie local beneficiaz de sume i
transferuri de la administraia central, depinde de aceasta i are o capacitate redus de a adopta
decizii cu privire la serviciile pe care le furnizeaz cetenilor.
Prin descentralizarea fiscal, autoritile administraiei publice locale sunt investite cu
dreptul de a institui i administra unele impozite i taxe pentru a asigura resursele financiare
necesare acoperirii cheltuielilor din bugetele locale. n acelai timp, descentralizarea fiscal
ncurajeaz autoritile administraiei publice locale s organizeze i dezvolte aciuni din care s
rezulte venituri ce pot acoperi consumurile de utiliti publice furnizate pe plan local.
Descentralizarea fiscal se realizeaz n forme diferite4:

delimitarea unei baze fiscale a administraiei locale i acordarea dreptului de a decide

asupra exploatrii ei; baza impozabil proprie favorizeaz procesul decizional local de colectare
i administrare a impozitului;

bazele de impozitare i cotele de impozitare sunt de competena autoritilor

administraiei publice locale, dar colectarea i administrarea veniturilor se realizeaz la nivel

central;

autoritile administraiei centrale colecteaz i administreaz veniturile generate de o

baz impozabil, iar autoritile administraiei publice locale determin baza de impozitare;

autoritile administraiei publice locale hotrsc asupra unor cote de impozitare ce se

adaug la cele stabilite de administraia central la o baz de impozitare.

Trecerea unor venituri din impozite din competenele autoritilor publice centrale la
dispoziia autoritilor administraiei publice locale depinde de anumii factori:

selectarea acelor obiective i aciuni ce se pot administra mai bine prin baza de

impozitare de ctre autoritile administraiei publice locale;

echitatea presupune urmrirea modului n care se repartizeaz impozitele locale, respectiv

povara fiscal local i eventualele comportamente ale unor contribuabili ce suport diferenele
de impozite;

baza de impozitare s corespund din punct de vedere al cerinelor informaionale tehnice

i administrative;
4

Vezi: Sona Capskov, Problemele administraiei locale, n Finane publice, Teorie i practic n tranziia central
european, Ars Longa, 1997, p.407.

10

corelarea impozitelor i taxelor atribuite autoritilor administraiei publice locale cu

cheltuielile necesare funcionrii serviciilor publice locale;

De asemenea, descentralizarea unor aciuni i servicii poate s contribuie la mbuntirea
furnizrii serviciilor publice, la creterea eficienei prin urmrirea corelaiei dintre aciunile
locale i cheltuielile necesare.
Sistemul de descentralizare administrativa este indisolubil legat de componenta
financiara, de descentralizarea financiara sau autonomia financiara loacala intrucat
descentralizarea administrativa nu se poate manifesta in lipsa autonomiei financiare.
Descentraliazarea financiara este considerata coloana vertebrala a oricarei autonomii
locale, elementele de natura financiara fiind cele care fac legatura intre necesitatile
colectivitatilor locale si mijloacele puse la dispozitie pentru satisfacerea acestora. In articolul 9 al
Cartei Europene a autonomiei loacale din octombrie 1995 referitor la resursele financiare ,se
arata ca in cadrul politicii economice nationale Autoritatile administratiei publice locale au
dreptul la resurse proprii suficiente, de care pot dispune in mod liber in exercitarea atributiilor de
putere. Descentralizarea financiara mai poate fi surprinsa ca fiind transmiterea de catre
guvernul central a unor functiuni specifice pe linie de autoritate administrativa si venituri fiscale
catre autoritatile piblice locale.
Obiectivele descentralizarii locale:
1. Alocarea eficienta a resurselor financiare;
2. Furnizarea echitabila a bunurilor publice in diferite arii geografice;
3. Asigurarea stabilitatii macro-econmice;
4. Promovarea cresterii economice;
Instrumental de baza prin care se realizeaza autonomia financiara este bugetul de venituri
si cheltuieli al unitatii sau subunitatii administrative teritoriale, iar organizarea distinctiva a
finantelor publice pe baza descentralizarii financiare permite:
a) degrevarea finantelor centrale de o serie de cheltuieli
b) reducerea numarului de fluxuri financiare intre autoritatea centrala si autoritatile locale;
c) crearea unei imagini mai clare a modului de gestionare a finatelor publice nationale;
Indiferent de gradul de autonomie a comunitatilor locale se considera ca implementarea
componentei financiare a acesteia trebuie sa aiba in vedere urmatoarele principii:
1.

principiul diversitatii potrivit caruia descentraliazarea finaciara se infaptuieste intr-

o varietate de forme si in masura diferita , date de deosebirile dintre comunitatile locale in ce

privesc solicitarile de bunuri si servicii publice.
2.

principiul echivalentei in finantarea serviciilor publice care trebuie interpretat strict

in legatura cu beneficiile geografice pe care acestea le aduc cetatenilor.

11

3.

principiul acceptarii costului descentralizarii determinat de diferentele fiscale

regionale care se interfereaza cu raspandirea in spatii a activitatilor economice.

4.

principiul redistribuiriisi stabilizarii centralizate , principiu impus de realitatea ca,

comunitatiile locale nu dispun de instrumentele macro-economice pentru infaptuirea lor si nici

de perspective politice.
5.

principiul compensarii fluxurilor financiare dintre colectivitati- este cauzat de

transferurile involuntare de venituri pe seama deschiderilor economice si care prejudiciaza

infaptuirea programelor de cheltuieli pentru unele din acestea.
6.

principiul asigurarii serviciilor sociale vitale- sarcina ce cade in seama

autoritatilor centrale.
7.

principiul accesului echitabil la resursele financiare pulice- determinat de situatia

multora dintre colectivitatile locale a caror balanta dintre nevoi si capacitatea fiscala este
deficitara.
8.

principiul echilibrului financiar conform caruia repartizarea intre nivelurile de

autoritate publica a finantelor publice trebuie sa asigure exercitarea conducerii in limita

atributiilor si competentelor ce revin fiecaruia.

1.5. Sistemele organizarii locale

Sistemele organizarii locale se clasifica dupa modul de concentrare a administratiei tarii
respective si gradul in care diversele autoritati publice de la nivelurile inferioare sunt
subordonate celor centrale in:
1.

sisteme de autonomie completa- presupun libertatea deplina a comunitatilor locale

de a-si administra activitatile fara nici un control din partea autoritatii centrale.
2.

sisteme de autonomie limitata, in care autoritatile locale solutioneaza principalele

probleme , fiind supuse controlului autoritatilor centrale.

3.

tutela conform caruia autoritatea centrala dispune de competenta generala in

rezolvarea problemelor de interes local.

Odata cu cresterea atributiilor organismelor regionale si locale, in ultima perioada,
necesitatile de resurse banesti ale acestora au crescut, respectivele jurisdictii dobandind astfel
dreptul de a se imprumuta pe piata capitalurilor si de a-si largi prerogativele in materie de control
juridic si bugetar. Cum cererea de utilitati publice si posibilitatile de satisfacere a acesteia difera
de la o unitate administrtiv-teritoriala

la alta, conferirea unui anumit grad de autonomie

financiara este foarte firesc.

Sunt insa si o serie de factori care creeaza dificultati in furnizarea optimala si uniforma a
bunurilor si serviciilor publice la nivelurile inferioare, intrucat exista diferentieri de la o zona
teritoriala la alta. Cei mai importanti dintre acesti factori sunt determinati de:
12

1.

Multitudinea formelor si masura diferita a solicitarilor de utilitati publice locale de

la o colectivitate la alta.

2.

Beneficiile geografice diferite intre teritorii

3.

Existenta unor servicii sociale vitale, finantate de catre autoritatile centrale.

4.

Capacitatile contributive diferite intre colectivitati

5.

Transferurile involuntare de venituri de la o zona la alt ape seama deosebirilor

economice.

6.

Existenta in numeroase situatii a unor diferentieri intre necesitatile de resurse

banesti si capacitatea fiscala a diverselor teritorii in a le acoperii, fapt care
genereaza un acces inechitabil la resursele financiare publice.

1.6. Elementele autonomiei financiare locale

Pirncipiile autonomiei locale releva existenta si operationalitatea elementelor definitorii
ale descentralizarii financiare:
1. Autoritatea in materie de cheltuieli;
2. Autoritatea in materie de venituri;
3. Relatiile financiare interjurisdictionale;
4. Imprumuturile locale;
5. Mecanismele de egalizare;
1.

Repartizarea prerogativelor in materie de cheltuieli.

Se refera la dreptul unei autoritati locale de a efectua anumite tipuri de cheltuieli publice

in conformitate cu prerogativele legal stabilite, adica a impartirii atributiilor in materie de

furnizare a bunurilor publice intre autoritatile centrale si jurisdictiile locale.
Repartizarea autoritatii in materie de cheltuieli pe verigile sistemului de finante publice
trebuie sa aiba in vedere urmatoarele reguli de baza:
a)

Cu cat calitatea informatiilor privind bunurile publice se diminueaza fata de

locul producerii acestora, cu atat respectivele bunuri ar trebui finantate de entitatile publice
situate la nivele ierarhice inferioare(deoarece autoritatile locale detin informatii mai bune decat
autoritatea centrala despre conditiile locale si transmiterea lor catre nivelul superior ar fi
costisitoare si le-ar deturna, jurisdictiile locale pot lua decizii mai bune in furnizarea unor bunuri
publice comparative cu autoritatea centrala ).
b)

Cu cat anumite bunuri publice au o deschidere spatiala mai redusa, adica aria

beneficiilor este mai restransa, cu atat acestea trebuie furnizate de autoritati aflate la nivel
inferior.
13

c)

Cu cat mobilitatea populatiei intr-o zona geografica corespunzatoare unei

jurisdictii este mai mica, cu atat politica de redistribuire ar trebui atribuita respectivei jurisdictii.
Nota: conceptul de competitie fiscala presupune faptul ca cetatenii se pot muta in
jurisdictia care le ofera bunuri publice in concordanta cu preferintele; o jurisdictie locala lucreaza
mai bine decat guvernul central, deoarece ea percepe mai corect utilitatile si preferintele
individuale ale cetatenilor.
d)

Cu cat bunurile publice oferite de sctorul public variaza cantitativ si calitativ de

la o localitate la alta, cu atat furnizarea acelor utilitati ar trebui repartizata nivelurilor superioare
de autoritate.
e)

Cu cat efectele economico-sociale generate de catre o autoritate locala se rasfrang

mai mult asupra alteia cu atat finantarea productiei bunurilor public ar trebui asigurata de
guvernul central.
Nota : cu cat efectele positive sau negative generate de o autoritate locala asupra alteia
sunt mai mari cu atat productia bunurilor public ar trebui asigurata de guvernul central astfel
incat sa se realizeze internationalizarea acelor efecte si asigurarea uni nivel optim de productie.
f)

Cu cat exista posibilitatea furnizarii unor bunuri publice ce confera o utilitate

permanent noua, cu atat finantarea acestora ar trebui sa fie facuta de autoritatile publice situate la
nivelul inferior.
2. Autoritatea in materie de venituri.
Vizeaza dreptul unei autoritati locale de a dispune de resurse financiare in conformitate
cu prerogativele legal stabilite sau ,altfel spus , prin analogie cu cazul cheltuielilor publice se
invoca problematica partajarii materiei impozabile si implicit a surselor fiscale de venit intre
autoritatea centrala si jurisdictiile locale.
Mobilitatea in teritoriu a contribuabilor si a capitalurilor cauzeaza o serie de neajunsuri
pentru atingerea respectivului deziderat.Atunci cand o autoritate locala impune o fiscalitate
ridicata sau duce o politica redistributiva agresiva, exista tendinta ca cetatenii acesteia sa o
paraseasca cautand un mediu fiscal mai putin ostil. Pe acest fond Richard Musgrave aprecia in
1959 ca functia de redistribuire trebuie atribuita guvernului central ; mai tarziu in 1983 reuseste
sa emita cateva reguli de partajare a veniturilor intre verigile sistemului de finante publice:
impozitele si taxele cu progresivitate ridicata trebuie orientate spre autoritatile publice situate la
nivelurile superioare, impozitele pe beneficiile firmelor trebuie alocate la autoritatile
intermediare, iar prelevarile fiscale cu baza impozabila imobila trebuie atribuite entitatilor de
rang inferior. Printe cei care dezvolta ulterior regulile lui Musgrave se numara si Richard Bird
care afirma ca: principalul criteriu de partaj este dat de mobilitatea asietei fiscale sau
capacitatea acestuia de a se deplasa dintr-o jurisdictie fiscala in alta, in vederea sustragerii
14

partiale sau totale de la obligatiile fiscale. Cu cat asieta este mai mobila, cu atat ea trebuie sa fie
supusa jurisdictiei unei autoritati ierarhice de nivel superior. Asieta fiscala a impozitelor pe avere
este prin definitie imobila, respectivele impozite fiind o buna sursa de venituri pentru finantarea
serviciilor locale, in acest sens ele trebuie sa fie imobilizate la esaloanele inferioare. In cazul
impozitelor pe venit ale persoanelor fizice si a impozitelor indirecte(T.V.A., accize sit axe
vamale) asieta acestora este mult mai mobila decat cea aferenta celor pe avere, fara a o depasi
insa, din acest punct de vedere, pe cea a impozitelor pe capital. Din aceasta optica multi
specialisti considera faptul ca impozitele pe venit trebuie sa fie mobilizate la nivel central, pentru
a se asigura in acest fel politica generala a autoritatilor centrale in materie de redistribuire a
veniturilor in economie , iar impozitele indirecte sa constituie resursele autoritatilor de sorginte
locala.
In concluzie, asieta impozitelor pe venit a persoanelor juridice se caracterizeaza printr-o
mobilitate foarte ridicata, fapt ce determina ca aceste venituri fiscale sa fie afectate cu mici
exceptii, verigilor administrative situate la nivelurile ierarhice superioare. Oricare ar fi modelele
teoretice privitoare la partajarea veniturilor intre componentele sistemului de finanate publice se
pot desprinde cateva reguli de baza privitoare la conferirea autoritatii in materie de venituri:
1.

Cu cat baza impozabila a unei prelevari fiscale este mai mobila in teritoriu, cu

atat impozitul aferent acesteia ar trebui sa fie mobilizat la un nivel superior de administratie.
2.

Cu cat baza impozabila este distribuita mai inegal la nivel de teritoriu statal, cu

atat venitul fiscal corespunzator acesteia ar trebui conferit unui palier de administratie de rang
superior.
3.

Cu cat un impozit este mai vizibil sau transparent, adica poate fi perceput si

insusit cu usurinta de catre contrbuabili, cu atat acesta ar trebui atribuit componentelor

administrative de ordin inferior.
4.

Cu cat baza de impozitare de caracterizeaza printr-o mai mare variabilitate cu atat

impozitul aferent acesteia ar trebui mobilizat la un nivel administrativ superior.

3. Relatiile finanaciare interjurisdictionale
Relatiile finanaciare interjurisdictionale reprezinta o componenta de baza a autonomiei
financiare, prin intermediul careia autoritatile locale isi pot suplimenta necesarul de resurse
financiare, avand forma transferurilor financiare efectuate in scopul atingerii unor obiective
diverse.
Transferurile financiare cele mai cunoscute in practia finanaciara sunt:
1. transferurile fiscale
2. transferurile conditionate;
3. transferurile neconditionate;
15

4. transferurile compensatorii
5. transferurile necompensatorii
6. transferurile limitative
7. transferurile nelimitative
8. transferurile deschise ( rambursarile deschise)
9. transferurile ad-hoc
1.

transferurile fiscale (transferuri partajate) reprezinta o fractiune dintr-un

anumit tip de impozit atribuita unei autoritati locale, rezultata in urma unei operatiuni de
impartire a aceleiasi baze de impozitare, sau a aceluias impozit cu autoritatea centrala. Aceste
fractiuni sunt considerate transferuri bugetare deoarece, stabilirea lor este facuta strict de catre
guvernul central, atat sub aspectul alegerii tipului de prelevare fiscala partajata, dar si sub
aspectul alegerii cotei de impozitare. Procedeul practicarii transferurilor fiscale confera acestora
trei variante concrete de manifestare:

forma cotelor defalcate- din unele impozite ale bugetului central, aceasta
reprezinta cote procentuale din anumite impozite de sorginte centrala stabilite
prin legile bugetare anuale, in virtutea carora in cursul exercitiului bugetar
incasarile din respectivele impozite sunt impartite intre bugetul central si
bugetele locale;

sumele defalcate- ilustreaza cuantumul in valoare absoluta prevazuta in legile

bugetare anuale, care se acorda autoritatilor locale din incasarile efective
dintr-un anumit impozit ce reprezinta venit al bugetului central (in Romania se
practica tehnica sumelor defalcate in folosul bugetelor locale din impozitul pe
venit, precum si tehnnica cotelo defalcate din taxa pe valoare adaugata);

cotele aditionale- la anumite impozite directe sunt procente care, in vitutea

legilor bugetare anuale se adauga celor pe baza carora se calculeaza
respectivele impozite centrale si se constituie venituri ale bugetelor locale,
fiind considerate veritabile impozite locale legale ale impozitelor de stat;

2.

transferurile conditionate reflecta transferuri financiare cu caracter

conditionat catre jurisdictiile locale care pot fi utilizate de acestea in functie de realizarea unor
anumite activitati, masuri sau obiective in multe cazuri acestea avand caracter obligatoriu.
Scopul practicarii unor asemenea transferuri vizeaza fie promovarea prioritatilor politicilor
nationale la nivel local fie prevenirea furnizarii suboptimale a bunurilor publice la nivel
territorial. In context euroean, foarte importante sunt in ultimii ani si transferurile financiare
efectuate din bugetul Uniunii Europene vizand:
a) politica structurala promovarea dezvoltarii si adaptarii structurale a
regiunilor cu un grad mai scazut de dezvoltare si a caror P.I.B. pe cap de locuitor este mai mic
16

decat 75% din media inregistrata in Uniune ; vizeaza sustinerea restructurarii sociale si
economice a regiunilor care se confrunta cu probleme structurale si care nu sunt incluse la
obiectivul anterior, precum si a regiunilor aflte in tranzitie economica, a celor in care populatia
depinde de pescuit , cat si a celor urbane cu diverse probleme economico sociale.
b) Colaborarea cu terte state ce reflecta cheltuielile Uiunii Europene facute in
favoare unor tari, instrumental de baza luand forma protocoalelor de finantare.
Principalele sunt cheltuieli care iau forma unor ajutoarelor umanitare, ajutoare
cu alimente initiativelor din domeniul sustinerii democratiei, a drepturilor
omului, a initiativelor in domeniul politicii externe si de siguranta a Uniunii ,
precum si a finantarilor de masuri in favoarea tarilor in curs de dezvoltare.
c) Ajutoarele pentru pregatirea la aderare a statelor candidate nonmembre:
-

programul PHARE presupune acordarea de asistenta pentru

privatizarea intreprinderilor de stat , consolidarea unui sistem
bancar sanatos, crearea structurilor economiei de piata, etc.

programul ISPA serveste la ajutorarea tarilor candidate in

consolidarea

mecanismelor,

procedurilor

si

organizarii

structurale.
-

Programul SAPARD sprijina procesul de preaderare in

domeniul agriculturii , facilitandu-se adoptarea legislatiei
comunitare in domeniu si imbunatatirea competitivitatii
sectorului agricol.

3.

transeferurile neconditionate reprezinta transferuri financiare anuale catre

autoritatile locale care pot fi utilizate in mod liber de acestea , fara restrictii;
stabilirea si distribuirea lor pe nivelurile inferioare se realizeaza de catre
autoritatea centrala in baza unor asa numite module de distributie, care au la
baza algoritmi complicati de calcul chiar oculte cateodata.

4.

transferurile compensatorii- ilustreaza o forma a transferurilor conditionate

acordate de autoritatea centrala celor locale, atunci cand acestea se implica
sustinut intr-un anumit domeniu sau activitate. Acestea sunt acordate in masura
in care colectivitatile locale se angajeaza sa faca si ele un efort comparabil intrun domeniu particular considerat oportun de catre guvernul central si in care
acesta urmareste stimularea finantarilor.

5.

transferurile necompensatorii- vizeaza transferuri acordate de la bugetul

central fara angajament de finanatare complementara din partea autoritatilor
locale.

17

6.

transferurie limitative- sunt transferuri anuale ale caror cuantumuri se

stabilesc riguros, in valoare absoluta fiind strict limitate.

7.

transferuri nelimitate- presupun existenta unui angajament din partea

autoritatii centrale care va putea atinge niveluri diferite in functie de nevoile
resimtite de autoritatile locale.

8.

transferurile deschise- reprezinta angajamente prin care guvernul se oblige sa

ramburseze o anumita cota din cheltuielile efectuate de autoritatile locale atunci
cand acestea implementeaza la nivel local politicile guvernamentale.

9.

transferuri ad-hoc sunt transferuri discretionale, efectuate din fonduri aflate

la dispozitia guvernului in favoarea unor colectivitati locale care au sprijinit in
campania electorala

partidul sau coalitia aflata la putere. Entitatile locale

beneficiare le pot considera veritabile recompense din partea guvernului

pentru orientarea politica imbratisata, iar practica acestora creeaza de cele mai
multe ori disesiuni inter-regionale.
4 . Imprumuturile locale
Ilustreaza resursele financiare atrase de pe piata de capital, interna sau externa, in conditii
contractuale prin plata de dobanzi acordare de avantaje subscriitorilor, precum si rambursare a
sumelor astfel contractate. Prin intermediul acestora alaturi de transferurile financiare,
autoritatile locale isi intregesc necesarul de resurse financiare. Imprumuturile locale servesc la
finantarea de investitii publice de interes local sau la refinantarea datoriei publice locale, iar in
majoritatea tarilor lumii autoritatilor li s-a impus anumite restrictii la accesarea unor asemenea
venituri.

5.

Mecanismele de egalizare

Au drept fundament faptul ca autoritatile de stat trebuie sa asigure o furnizare uniforma a

bunurilor publice pe intreg teritoriul statal indiferent daca colectivitatea teritoriala este bogata
sau saraca. Daca acest lucru este indiscutabil legat de capacitatea fiscala a colectivitatii, in
realitate apar totusi o serie de impedimente in atingerea dezideratului care nu tin seama numai de
gradul de dezvoltare economica ci si de preferintele cetatenilor.

18

II. PREZENTAREA GENERAL A INSTITUIILOR PUBLICE

Instituiile publice au un rol important n cadrul statului deoarece prin intermediul acestora
acesta i ndeplinete funciile sale. De asemenea, procesele economice n economia de pia, ,
sunt influenate de stat prin prghiile economico-financiare la dispoziia sa, utilizate n vederea
corectrii dezechilibrelor la nivel macroeconomic.
Sfera de cuprindere a instituiilor publice este vast, statul acionnd practic n toate
domeniile vieii economice sau sociale. De asemenea, una din caracteristicele cele mai
importante ale economiilor secolului XX, care se continu i n secolul XXI, este expansiunea
sectorului public. Statul, prin intermediul instituiilor de care dispune sau prin intermediul
ntreprinderilor a acionat, n funcie de politica urmat n diferite perioade, asupra redistribuirii
produsului intern brut n economie, a influenat pozitiv sau negativ desfurarea anumitor
activiti.
De ce, ns, sunt att de importante instituiile publice i, n primul rnd cum se poate
defini acest concept?
Legea finanelor publice i, respectiv, legea finanelor publice locale definesc noiunea de
instituie public enumernd exemple n acest sens, dup cum urmeaz.
Conform legii finanelor publice, n sfera de cuprindere a instituiilor publice se cuprind:
Parlamentul, Administraia Prezidenial, ministerele, celelalte organe de specialitate ale
administraiei publice, alte autoriti publice, instituiile publice autonome, precum i instituiile
din subordinea acestora, indiferent de modul de finanare a acestora5.
La nivel local, conform reglementrilor legislative privind finanele publice locale,
instituiile publice reprezint denumire generic ce include comunele, oraele, municipiile,
sectoarele municipiului Bucureti, judeele, municipiul Bucureti, instituiile i serviciile publice
din subordinea acestora, cu personalitate juridic, indiferent de modul de finanare a activitii
acestora6.
Cu toate acestea, ce reprezint o instituie public? n majoritatea cazurilor se fac
numeroase confuzii. De exemplu, la ntrebarea: Pe care dintre urmtoarele entiti (Ministerul
Finanelor Publice, Academia de Studii Economice Bucureti, Banca Naional a Romniei,
Ateneul Romn, Electrica S.A.) le considerai instituii publice?, rspunsul va fi cu
preponderen: Toate!, argumentul respondeniilor fiind c toate aparin statului. Unde se
produce confuzia? O explicaie ar consta n faptul c nu se cunoate foarte bine care este sfera de
cuprindere a sectorului public. Conform viziunii Fondului Monetar Internaional, sectorul public
cuprinde, pe de o parte, entitile ce aparin administraiei guvernamentale centrale i locale, iar,
pe de alt parte, cuprinde entitile cu scop productiv, angrenate n mecanismul pieei i care
5
6

Legea nr 500/2002 privind finanele publice, publicat n MO nr. 597/2002.

OUG nr. 45/2003 privind finanele publice locale, publicat n MO nr. 431/2003 .

19

urmresc obinerea de profit7. Prin urmare, n continuare ne vom referi la entitile aparinnd
administraiei guvernamentale centrale i locale ca fiind instituii publice care furnizeaz bunuri
publice n vederea satisfacerii nevoilor colective, care au ca obiectiv bunstarea social i nu
nregistrarea profitului, care sunt finanate, n majoritatea cazurilor de la bugetul public i care
sunt nfiinate prin legi date n acest sens.
Gruparea instituiilor publice dup modul de prezentare de mai sus se face n funcie de
nivelul la care se manifest. Astfel, avem instituii publice la nivel central i instituii publice la
nivel local.
Instituii publice la
nivel central

Instituii publice la
nivel local

- Parlamentul
- Preedenia
- Guvernul
- ministerele
- alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale
- consiliile judeene
- consiliile locale
- primriile
- alte instituii publice de interes local

Un alt criteriu de clasificare a instituiilor publice este domeniul n care i manifest

autoritatea.

Dup domeniul n
care i manifest
autoritatea

- instituii publice care acioneaz n domeniul legislativ:

- Parlamentul (Camera Deputailor i Senatul)
- consiliile judeene, consiliile locale
- instituii care acioneaz n domeniul executiv:
- Guvernul
- ministerele
- Banca Naional a Romniei
- prefecturile
- primriile
- instituii publice care acioneaz n domeniul judectoresc:
- Curtea Suprem de Justiie
- Consiliul Superior al Magistraturii
- instanele judectoreti
- tribunalele
- parchetele

Alte criterii de clasificare ale instituiilor publice sunt: obiectul activitii sau modul de
finanare al activitii curente i de capital8.
Dup obiectul
activitii

7
8

- instituii administrative:
- ministere
- alte organisme centrale
- prefecturi
- primrii
- instituii de specialitate:

Finance Statistics Manual 2001, International Monetary Fund, 2001.

vezi Luminia Ionescu Contabilitatea instituiilor din administraia public, Ed. Economic, Bucureti, 2001.

20

- de nvmnt
- medicale
- justiie
- procuratur

Dup modul de
finanare

- instituii publice finanate integral de la buget

- instituii publice cu finanare mixt (de la buget i din
venituri proprii)
- instituii publice finanate din fonduri proprii

O caracteristic a instituiilor publice este faptul c ele produc bunurile publice care sunt
distribuite n cea mai mare parte gratuit 9 sau la preuri care se regsesc sub nivelul costurilor.
Prin serviciile oferite de ctre instituiile publice se urmrete asigurarea unor servicii ctre
contribuabili care ar necesita costuri ridicate dac ar fi produse de sectorul privat, precum i
asigurarea satisfacerii nevoilor sociale ale contribuabililor.
Deoarece sunt axate pe furnizarea unor anumite bunuri publice, instituiilor publice le este
caracteristic specializarea, ele urmrind scopul pentru care funcioneaz.
Domeniile n care acioneaz instituiile statului productoare de bunuri publice sunt
urmtoarele:10
a) domeniul social-cultural:
- nvmnt: precolar, primar i gimnazial, complementar, profesional, liceal,
postliceal, nvmnt pentru copii cu deficiene, case de copii, universiti, academii,
case de cultur, biblioteci etc;
-

sntate: dispensare medicale, policlinici, spitale, sanatorii, preventorii, cree, leagne

de copii, centre de recoltare i conservare a sngelui, staii de salvare etc;

asisten social: cmine de btrni i pensionari, cmine-spital pentru invalizi i

bolnavi cronici, cmine pentru copii infirmi i cmine-atelier, cantine de ajutor social,
centre de primire a minorilor, instituii de plasament familial etc;

sport i tineret.

b) domeniul aprrii naionale: uniti militare, uniti de nvmnt specializate;

c) domeniul ordinii publice: uniti de poliie, pompieri, jandarmi, Serviciul Romn de
Informaii;
d) domeniul autoritii publice: Preedenia, Senatul, Camera Deputailor, Guvernul,
ministerele, alte organe ale administraiei publice centrale, consiile locale, primriile,
prefecturile, organe ale administraiei de stat pe plan local, autoritile judectoreti, Curtea de
Conturi, Curtea Constituional Consiliul Concurenei etc;
9

vezi Moteanu Tatiana Buget i Trezorerie Public, Ed. DuStyle, Bucureti, 2000.
Op. cit;

10

21

e) domeniul economic: instituii specilizate n cercetare tiinific, uniti de cercetare

pentru descoperiri de zcminte noi, instituii de protecie a mediului, de gospodrire a apelor.
Conductorii instituiilor publice sunt ordonatori de credite. n funcie de subordonarea
instituei, conductorul acesteia poate fi ordonator principal de credite, ordonator secundar sau
ordonator teriar.
Ordonatorii principali de credite pentru instituiile finanate din bugetul de stat, bugetul
asigurrilor sociale de stat i bugetelor fondurilor speciale sunt conductorii autoritilor publice,
minitrii i conductorii celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale.
Ordonatorii principali de credite repartizeaz creditele bugetare, aprobate prin bugetul de
stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, pe unitile ierarhic
inferioare, n raport sarcinile acestora cuprinse, potrivit legii, n bugetele respective i aprob
efectuarea cheltuielilor din bugetul propriu, cu respectarea dispoziiilor legale.
La nivel local, ordonatorii principali de credite sunt preedinii consiliilor judeene sau
primarii, n funcie de buget.
Ordonatorii secundari i teriari de credite sunt conductorii celorlalte instituii publice care
se afl direct n subordonarea ordonatorilor principali sau n subordonarea ordonatorilor
secundari (e vorba de ordonatorii teriari de credite).
Ordonatorii secundari de credite aprob efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii i a
celor din bugetele fondurilor speciale, cu respectarea dispoziiilor legale, i repartizeaz creditele
bugetare aprobate pe unitile ierarhic inferioare, ai cror conductori sunt ordonatori teriari de
credite.
De asemenea, ordonatorii teriari de credite utilizeaz creditele bugetare ce le-au fost
repartizate numai pentru nevoile unitilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele
aprobate i n condiiile stabilite prin dispoziiile legale.
Ordonatorii de credite au obligaia de a angaja i utiliza creditele bugetare numai n limita
prevederilor i destinaiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituiilor
publice respective i cu respectarea dispoziiilor legale.
Ordonatorii principali de credite pot delega dreptul de a aproba folosirea i repartizarea
creditelor bugetare nlocuitorilor lor de drept.
Ordonatorii principali, ordonatorii secundari i teriari de credite rspund, potrivit legii, de:
a) utilizarea creditelor bugetare;
b) realizarea veniturilor;
c) folosirea cu eficien i eficacitate a sumelor primite de la bugetul de stat, de la bugetul
asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, din bugetele locale i a altor
bugete ale instituiilor publice;
22

d) integritatea bunurilor ncredinate unitii pe care o conduc;

e) organizarea i inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a drilor de seam
contabile asupra execuiei bugetare.
Dup cum am prezentat anterior, finanarea instituiilor publice se realizeaz de la buget
(de stat, asigurrilor sociale de stat sau locale, fonduri speciale), de la buget i din venituri
proprii sau din venituri proprii.
Finanarea de la buget se realizeaz, n cea mai mare parte a cazurilor, prin deschiderea
creditelor bugetare ca urmare a cererii de deschidere de credite bugetare naintat de ordonatorul
de credite al instituiei publice la organul ierarhic superior.
Instituiile publice pot realiza venituri proprii din taxe, chirii, manifestri culturale,
valorificri de produse din activiti proprii sau anexe, concursuri artistice, publicaii,
impresariat, exploatarea filmelor, prestaii editoriale, consultaii i servicii medicale, studii,
proiecte, prestri de servicii, lucrri, exploatri ale unor bunuri pe care le au n administrare i
altele, stabilite n condiiile legii.
Institutiile publice mai pot folosi pentru desfurarea i lrgirea activitii lor mijloace
materiale i baneti primite de la persoane juridice i fizice, prin transmitere gratuit, cu
respectarea dispoziiilor legale. Acestea se gestioneaz potrivit normelor privind finanele
publice i cu respectarea destinaiilor stabilite de transmitor.
De asemenea, instituiile publice pot beneficia de alocaii bugetare nerambursabile,
granturi, obinute n sistem competitiv, pe care le cuprind n buget n scopul realizrii unor
obiective sau programe n condiiile legii
Instituiile publice finanate integral de la buget vars veniturile realizate la bugetul de stat
sau la bugetele locale, dup caz, n funcie de subordonare.
Veniturile proprii ale instituiilor publice, finanate parial sau integral din fonduri proprii,
se ncaseaz, se administreaz, se contabilizeaz i se utilizeaz de instituiile publice n cauz,
potrivit normelor privind finanele publice, dac legea nu prevede altfel.
Excedentele rezultate din execuia bugetelor instituiilor publice, finanate din fonduri de la
buget i venituri proprii, precum i din fondurile speciale, se regularizeaz la sfritul anului cu
bugetul de stat, bugetele locale sau bugetele fondurilor speciale, dup caz, n limita sumelor
primite de la acestea, dac legea nu prevede altfel.
Soldurile anuale rezultate din execuia bugetelor instituiilor publice finanate integral din
venituri proprii rmn la dispoziia acestora, urmnd a fi folosite n anul urmtor cu aceeai
destinaie. Bugetele instituiilor publice finanate din venituri proprii se prezint distinct ca anex
la bugetul centralizat al ordonatorului principal de credite.

23

Plile pentru investiiile instituiilor publice se efectueaz prin unitile teritoriale ale
trezoreriei statului, pe baza listei de investiii, a documentaiei tehnice prevzute de lege, a
fondurilor aprobate pentru cheltuieli de capital i cu respectarea dispoziiilor legale privind
investiiile i decontarea acestora.

2.1. Elaborarea bugetelor de venituri i cheltuieli ale instituiilor publice

La baza desfurrii ncasrilor i plilor efectuate de ctre o instituie public st bugetul
de venituri i cheltuieli. Bugetul, n accepiunea Legii finanelor publice reprezint documentul
prin care sunt prevzute i aprobate n fiecare an veniturile i cheltuielile sau, dup caz, numai
cheltuielile, n funcie de sistemul de finanare a instituiilor publice 11. Stabilirea veniturilor i
cheltuielilor care se nscriu n buget se face n funcie de gradul de subordonare a instituiei
respective, precum i de specificul acesteia. Bugetele de venituri i cheltuieli ale instituiilor
publice sunt cuprinse (n totalitate sau sub form de sold) n bugetul de stat sau n bugetele
locale.
La baza fundamentrii veniturilor i cheltuielilor aferente instituiilor publice pot sta o serie
de metode12:
a) metode clasice de fundamentare:
- metoda automat pentru previzionarea veniturilor i cheltuielilor pentru anul urmtor
(n+1) se iau drept baz veniturile i cheltuielile aferente anului anterior, al crui exerciiu s-a
ncheiat (n - 1);
- metoda majorrii (diminurii) se iau n considerare rezultatele exercitiilor bugetare
aferente a cinci sau mai multi ani premergatori celui pentru care se face previziunea, pe baza
crora se calculeaz ritmuri medii de modificare a veniturilor si a cheltuielilor, ritmuri care se
aplica asupra veniturilor si cheltuielilor din anul in curs pentru a se face o previziune penru anul
urmator;
- metoda evalurii directe: presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare sursa de venit
si pentru fiecare categorie de cheltuieli, in functie de executia preliminara a anului in curs si
realizarea unei previziuni pentru viitor.
Dei sunt consemnate trei metode diferite, toate pornesc de la aceeai premis, conform
creia veniturile sau cheltuielile bugetare pentru anul urmtor (St+1) se pot previziona avnd n
vedere nivelul de execuie a acestora ntr-o perioad anterioar (St-1), care este de regul anul
premergtor celui curent n care se fundamenteaz bugetul i pentru care sunt cunoscute datele

11
12

Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, publicat n MO nr. 597/2002.

T Moteanu si colectiv, FInante publice note de curs si aplicatii pentru seminar, Ed Universitara, 2005.

24

de execuie a veniturilor i cheltuielilor, la care se adaug un factor de corecie (c), dup

urmtoarea relaie:
S t 1 S t 1 (1 c)

Factorul de corecie poate diferi n funcie de categoria de cheltuieli sau venituri care
urmeaz a fi previzionat. De exemplu, n cazul cheltuielilor de persoanl se pot avea n vedere
majorrile salariale ce urmeaz a se acorda n anul urmtor; n cazul cheltuielilor pentru bunuri i
servicii se pot avea n vedere creterile de pre la bunuri i, resectiv tarife la servicii. Pe ansamblu
i, mai cu seama n cazul unor instituii publice precum ministerele se poate face o prognoz a
cheltuielilor prevzute n buget n funcie de corelaia acestora cu ritmul de cretere a produsului
intern brut.
b) metode moderne - aceste metode urmaresc fundamentarea bugetelor de venituri si
cheltuieli plecnd de la obiectivele ce trebuie atinse, programele ce trebuie realizate.
n cazul acestor metode bugetul este mprit n sub-bugete pe activiti, urmnd ca n cazul
fiecrui sub-buget s aib loc o fundamentare a veniturilor i cheltuielilor pe tipuri de venituri i
de cheltuieli. Prin nsumarea sub-bugetelor, la care se pot aduga, dac este cazul, veniturile i
cheltuielilor activiti generale a instituiei, se realizeaz bugetul general.
n concluzie, diferena dintre metodele moderne i cele clasice este una de coninut.
Metodele moderne ofer filosofia asupra conceperii bugetului de venituri i cheltuieli al unei
instituii, n sensul stabilirii unor obiective ce urmeaz a fi realizate, eventual pe parcursul mai
multor ani, i avnd n vedere stabilirea unor indicatori de eficien, n timp ce metodele clasice
sunt cele care ofer mijloacele, instrumentele necesare fundamentrii cheltuielilor i veniturilor
din bugetele program.

2.2. Fundamentarea veniturilor instituiilor publice

Veniturile instituiilor publice de subordonare central sunt asigurate13:
a)

integral din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele

fondurilor speciale, dup caz;

b)

din venituri proprii i subvenii acordate de la bugetul de stat, bugetul asigurrilor

sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, dup caz;

c)

integral, din veniturile proprii.

n cazul instituiilor publice de interes local, finanarea cheltuielilor curente i de capital se

asigur14:
13
14

Op. cit;
OUG nr. 45/2003 privind finanele publice locale, publicat n MO nr. 431/2003.

25

a) integral de la bugetul local, n funcie de subordonare;

b) din venituri proprii i din subvenii acordate de la bugetul local, n funcie de
subordonare;
c) integral din venituri proprii.
Att instituiile publice de subordonare central, ct i cele de subordonare local pot
folosi, pentru desfurarea activitii lor, bunuri materiale i fonduri bneti primite de la
persoanele juridice i fizice, sub form de donaii i sponsorizri.
Veniturile proprii ale instituiilor publice, finanate din venituri proprii sau din venituri
proprii i transferuri de la bugetele superioare, provin din chirii, organizarea de manifestri
culturale i sportive, concursuri artistice, publicaii, prestaii editoriale, studii, proiecte,
valorificri de produse din activiti proprii sau anexe, prestri de servicii i altele asemenea.
Categoriile de venituri care sunt cuprinse n bugetele instituiilor administraiei publice
sunt diferite n funcie de subordonarea instituiei respective sau n funcie de specificul
instituiei publice. Astfel, instituiile publice finanate integral din bugetul de stat sau din
bugetele locale au veniturile formate din transferuri de la aceste bugete. Instituiile publice care
se finaneaz parial sau integral din venituri proprii, deoarece desfoar o activitate generatoare
de venituri, obin veniturile n funcie de specificul activitii desfurate.
Fundamentarea veniturilor in cazul acestora se poate realiza pe baza previziunilor privind
sursele de venit si posibilitatea lor de valorificare.
Pentru fundamentarea veniturilor instituiilor publice trebuie inut cont de o serie de
criterii15:
-

existena bazei legale a realizrii veniturilor;

execuia preliminar pentru anul de baz, corectat cu eventualele influene prevzute

pentru viitor;

analiza i studierea comparativ a veniturilor i a cheltuielilor realizate pe total, pe

structur i n dinamic.

2.3. Fundamentarea cheltuielilor instituiilor publice

Mergnd pe clasificaia economic a cheltuielilor efectuate de instituiile publice 16 acestea
pot fi cheltuieli curente (de funcionare) i cheltuieli de capital (cu caracter de investiii).
Conform drilor de seam contabile care trebuie depuse de instituiile publice, structura
cheltuielilor acestora este urmtoarea (aceast structur este comun pentru toate instituiile
publice, deci are o arie de cuprindere vast, unele categorii de cheltuieli fiind comune pentru
toate instituiile publice, altele fiind, ns, specifice numai anumitor instituii publice):
15

vezi Tatiana Moteanu, Mariana Vu, Cmpeanu Emilia, Buget i Trezorerie Public, Ed. Tribuna Economic,
Bucureti, 2002.
16
vezi Iulian Vcrel i colectivul, Finane publice, EDP Bucureti, 2002;

26

CHELTUIELI
CURENTE

CHELTUIELI
DE CAPITAL

OPERATIUNI
FINANCIARE

- cheltuieli de personal
- cheltuieli materiale i servicii
- subvenii
- prime
- transferuri
- dobnzi

- cheltuieli de capital

- mprumuturi acordate
- rambursri de credite, pli de dobnzi, comisioane la
credite

Cheltuielile de personal reprezint o component important a cheltuielilor unei instituii

publice, n componena lor fiind incluse:
a) cheltuieli cu salariile:
-

salarii de baz;

salarii de merit;

indemnizaii de conducere i alte indemnizaii;

spor de vechime;

sporuri pentru condiii de munc;

alte sporuri;

fonduri pentru posturi ocupate prin cumul;

pli ore suplimentare;

fond de premii;

prima de vacan;

alte drepturi salariale acordate personalului ncadrat cu carte de munc;

drepturi salariale pltite unor persoane din afara unitii;

alte drepturi salariale;

b) contribuii pentru asigurrile sociale de stat (n anul 2007 nivelul pentru condiii normale de
munc este 19,5%);
c) cheltuieli pentru constituirea fondului pentru plata ajutorului de omaj (n anul 2007 cota de
contribuii este 2%);
d) contribuii pentru constituirea fondului de asigurri sociale de sntate (n anul 2007 cota de
contribuii cota este 6%);
27

e) contribuia pentru fondul de risc i accidente (n anul 2007 cota este cuprins ntre 0,4 i
3,6%);
f) comisionul pentru Camera de munc (n anul 2007 este 0,25% n cazul n care instituia ine
evidena crilor de munc i 0,75% n cazul n care Camera de munc ine evidena crilor de
munc);
g) fondul de garantare a creanelor salariale (n anul 2007 este 0,25%)
e) deplasri, detari, transferri (diurna):
-

deplasri, detari, transferri n ar;

deplasri n strintate;

f) tichete de mas.
Pentru fundamentarea cheltuielilor de personal n cazul instituiilor publice se pleac de la
organigrama instituiei. Aceasta cuprinde numrul de posturi, gradul lor de ocupare cu personal,
precum i diferenierea personalului pe trepte de salarizare.
Prin reglementrile legale sunt stabilite limitele minime i maxime ntre care se pot ncadra
salariile de baz pentru personalul angajat al instituiilor publice, n funcie de specificul
instituiei. Aceste limite sunt stabilite fie n funcie de anumii coeficieni care se aplic la
valoarea sectorial a salariului, fie sub forma unor limite valorice minime i maxime.
n cazul n care instituiile publice obin i venituri din activiti extrabugetare, nivelul
salariilor poate fi mrit pe seama acestor venituri.
O variant de determinare a nivelului previzionat a cheltuielilor cu salariile se poate baza
pe urmtorul raionament: se determin, plecnd de la structura personalului i de la nivelul
mediu al salariului pentru fiecare salariat (sau categorie de salariai), cuantumul salariilor de
baz, salariilor de merit, indemnizaiilor de conducere, sporurilor, orelor suplimentare, premiilor
i a altor drepturi salariale previzionate pentru anul de plan. Acestea nsumate reprezint
cheltuielile cu salariile sau fondul de salarii al instituiei publice.
Pentru determinarea cheltuielilor cu salariile pentru anul de plan, n funcie de numrul
angajailor unei instituii publice, se poate opta pentru un calcul analitic (numr redus de
personal) sau pe baza unor calcule previzionate pe baza unor rezultate medii ale anului de baz.
Vom prezenta un exemplu de fundamentare a cheltuielilor cu salariile pentru o instituie
public pe baza datelor valorice salariale medii realizate n anul de baz i a numrului de
salariai estimat pentru anul de plan (datele luate n calcul sunt ipotetice):17
Nr.
crt.

Elementele fondului de salarii

Numr

Sum medie pe

Total

mediu

persoan

- mii lei -

persoane

beneficiar

beneficiare

consumat n

17

prelucrare dup fundamentarea fondului de salarii p. 82, vezi Vasile Juravle i Lucian u gestiunea financiar
a instituiilor publice culegere de lucrri practice i studii de caz, ED ASE, Bucureti, 1998.

28

n anul de

luna iulie a

plan

anului de baz

159
23
31
157
0

(lei)
180.100
32.980
56.900
36.700
0

28.635,6
758,6
1.763,8
5.761,9
0

psihic

c) grele;

d) n zone izolate;

e) nevztori;

6.

f) alte condiii.
Fond de premii n cursul

0
10

0
74.560

0
745,6

7.
8.
9.

anului
Ore suplimentare
Spor pentru lucrul de noapte
Plata cu ora

10
5
0

23.330
25.000
0

233,3
125,0
0

0
38.023,5

1.
2.
3.
4.
5.

Salarii de baz
Salarii de merit
Indemnizaii de conducere
Spor de vechime
Spor pentru condiii de munc
a) periculoase
vtmtoare;
b) ncordare

deosebit sau condiii

deosebite;

a) pentru personalul din

unitate;
b) pentru personalul din
10.

afara unitii
Alte drepturi salariale
TOTAL
FOND

DE

SALARII

Pentru o estimare mai aproape de realitate a fondului de salarii pentru anul de plan trebuie
s se in cont de eventualele majorri salariale acordate sub forma indexrilor sau a altor tipuri
de majorri.
Separat de cheltuielile cu salariile se calculeaz de ctre instituia public i cheltuielile
privind contribuiile ctre stat (menionate la literele b-g ale cheltuielilor de personal):
Cheltuielile pentru deplasri, detari, transferri sunt fundamentate n funcie de
previziunile privind deplasrile, detarile, transferrile pentru anul de plan. Prin reglementri
legale este stabilit diurna pentru personalul instituiilor publice, att pentru intern, ct i pentru
strintate.
n cadrul cheltuielilor materiale i cu serviciile realizate de o instituie public amintim
(unele comune tuturor instituiilor publice, altele specifice numai unora):
a) drepturi cu caracter social:
29

rechizite colare;

transport elevi, studeni, omeri, asistai, bolnavi, invalizi i nsoitorii lor;

drepturi pentru studeni i elevi n perioada concursurilor i campionatelor;

drepturi pentru donatorii de snge;

alte drepturi stabilite de dispoziiile legale;

b) hrana:
-

hrana pentru oameni;

hrana pentru animale;

c) medicamente i materiale sanitare:

-

medicamente;

materiale sanitare;

d) cheltuieli pentru ntreinere i gospodrie:

-

nclzit;

iluminat i for motric;

ap, canal, salabritate;

pot, telefon, telex, radio, televizor, telefax;

furnituri de birou;

materiale pentru curenie;

alte materiale i prestri de servicii;

e) materiale i prestri de servicii cu caracter funcional;

f) obiecte de inventar de mic valoare sau scurt durat i echipament:
-

lenjerie i accesorii de pat;

echipament;

alte obiecte de inventar de mic valoare sau scurt durat;

g) reparaii curente;
h) reparaii capitale;
i) cri i publicaii;
j) alte cheltuieli:
-

calificarea, perfecionarea i specializarea profesional a salariaiilor;

protocol;

protecia muncii;

transmiterea drepturilor;

alte cheltuieli autorizate prin dispoziii legale;

k) manuale;
l) fondul Preedintelui;
m) fondul Primului Ministru.
30

Cuantumul maxim pentru cea mai mare parte a cheltuielilor materiale i cu serviciile este
stabilit prin diferite acte normative, att sub forma unor sume indexabile periodic, ct i sub
forma unor cantiti. De asemenea, pentru anumite categorii de cheltuieli (ex: obiecte de inventar
de mic valoare i scurt durat) estimarea cheltuielilor pentru anul de plan se face pe baza
referatelor privind necesarul de astfel de materiale, precum i pe baza preurilor estimate de
achiziie.
n general, cheltuielile materiale se fundamenteaz pe baza metodelor clasice.

31

III. EVALUAREA PROIECTELOR DE INVESTIII ADOPTATE DE

INSTITUIILE PUBLICE
3.1. Necesitatea realizrii investiiilor de ctre instituiile publice
Instituiile publice realizeaz investiii din trei considerente:
- pentru buna desfurare a activitilor curente ce cad n sarcina lor;
- pentru realizarea unor obiective publice;
- pentru realizarea unor obiective economice.
n prima categorie includem investiiile ocazionate de construirea unui sediu nou,
achiziionarea unor mijloace fixe pentru desfurarea activitii curente etc.
Cea de-a doua categorie cuprinde investiiile majore ndreptate n folosul comunitii, cum
ar fi: construirea unui drum, a unui pod, a unui dig, realizarea sistemului de canalizare a unei
localiti, conectarea unei localiti la sistemul de electricitate etc.
n ultima categorie se includ investiiile care au ca scop obinerea de profit din desfurarea
unei activiti economice (n acest caz statul acioneaz ca un agent economic).
Investiiile realizate de instituiile publice pot fi ncadrate n dou categorii:
-

investiii care pot fi realizate exclusiv de ctre instituiile publice;

investiii care pot fi realizate att de sectorul public, ct i de sectorul privat.

n cadrul investiiilor care pot fi realizate exclusiv de instituiile publice includem acele

investiii ale cror costuri nu pot fi recuperate de la beneficiari, datorit imposibilitii

individualizrii acestora sau a stabilirii cuantumului beneficiului. Astfel, n cazul realizrii unei
investiii privind iluminatul unei localiti, valoarea investiiei, dac ar fi realizat de sectorul
privat, nu ar putea fi recuperat datorit imposibilitii individualizrii beneficiarilor i a preului
care trebuie perceput de la acetia pentru recuperarea investiiei i obinerea de profit.
n cea de-a doua categorie se includ investiiile care au ca finalitate obinerea unor beneficii
de ctre teri (comunitate sau o parte a ei), beneficii care pot fi recuperate prin preul pltit pentru
ele.
Problema care apare este cnd trebuie s intervin statul i cnd trebuie s intervin
sectorul privat n realizarea proiectelor de investiii.
n primul rnd sunt proiecte de investiii care pot fi realizate de sectorul privat dar sunt
realizate de cel public datorit urmtoarelor considerente:
-

valoarea investiiei este foarte mare i investitorii din sectorul privat nu dispun sau nu pot
procura suficiente resurse financiare pentru realizarea ei;

costul investiiei este foarte ridicat i/sau termenul ei de recuperare este foarte mare,
astfel, ea nedevenind rentabil pentru investitori;
32

rentabilitatea investiiei este sczut n comparaie cu alte oportuniti de investiii

existente pe pia i investitorii privai se ndreapt ctre acestea.
Ca exemplu, putem lua cazul unei ape pe malul cruia sunt situate mai multe loturi agricole

i dup acestea o localitate (conform figurii urmtoare):

Curs de ap
Lot 2
Lot 5
Lot 8
Localitate

Lot 1
Lot 4
Lot 7

Lot 3
Lot 6
Lot 9

Beneficiul anual al unui lot de teren este de 100 um. Din statistica anilor anteriori s-a
observat c o dat la 2 ani au loc inundaii care distrug culturile de pe loturile 1,2 i 3, o dat la 6
ani au loc inundaii care distrug culturile de pe primele 6 loturi, o dat la 12 ani au loc inundaii
care distrug culturile de pe cele 9 loturi i o dat la 24 de ani au loc inundaii care produc pagube
localitii n valoare de 50.000 um. Pentru nlturarea pagubelor se pune problema construirii
unui dig a crui investiie se ridic la 100.000 um.
Dilema n care ne afl este: investiie public sau investiiei privat?
Vom stabili care este evoluia n timp a pierderilor pentru loturile agricole i pentru
localitate:

2
6
12
24
48

Lot

Lot

Lot

Lot

Lot

Lot

Lot

1
100
300
600
1200
2400
4600

2
100
300
600
1200
2400
4600

3
4
5
6
7
100
0
0
0
0
300 100 100 100
0
600 200 200 200 100
1200 400 400 400 200
2400 800 800 800 400
4600 1500 1500 1500 700

Lot

Lot

0
0
100
200
400
700

0
0
100
200
400
700

localitate Total
0
0
0
50.000
100,000
150.000

pierdere
300
1200
2700
55400
110.800

Dup cum se observ din tabelul de mai sus acoperirea investiiei prin anularea pierderilor
se realizeaz ntr-o perioad mare de timp (n jur de 45-48 ani) ceea ce face ca sectorul privat
(deintorii de terenuri agricole) s nu fie interesai n realizarea digului. Dac ar fi ca digul s fie
realizat de posesorii primelor 3 terenuri investiia ar fi acoperit n 333 ani. De aceea, n acest
caz investiia va fi realizat doar dac se implic sectorul public.
Un alt aspect care trebuie evideniat este modul de exprimare al beneficiului obinut prin
realizarea unei investiii. Astfel, sectorul privat urmrete beneficiile doar sub form material
obinute de investitor, n acest mod el recuperndu-i investiia i realiznd profit. Sectorul public

33

urmrete o gam diversificat de beneficii: materiale, sociale, culturale etc i, de asemenea,

urmrete ca aceste beneficii s se realizeze la nivelul societii nu numai la nivelul
investitorului. Altfel spus, n determinarea rentabilitii unei investiii realizate de sectorul
public se iau n calcul toate beneficiile obinute de societate n ansamblul su.

3.2. Factorii care influeneaz fundamentarea proiectelor de investiii18

Pentru ca o o investiie s fie adoptat de o instituie public, aceasta trebuie s fie
caracterizat prin fezabilitate i s produc avantaje sociale (pe baza unei prognoze logice i
realiste). Aceste judeci trebuie fcute cu referire la

toate consecinele politice, juridice,

economice, financiare, sociale, comerciale, tehnice, instituionale i legate de impactul asupra

mediului natural. Numai simpla enumerare a tuturor aceste consecine evideniaz c un proiect
de investiii adoptat de o instituie public are obiective diferite i un mod diferit de evaluare fa
de un proiect de investiii realizat de o persoan sau firm privat.
Un proiect de investiii poate fi adoptat sau respins din considerente politice (spre exemplu,
dac acesta corespunde sau nu strategiei generale a politicii duse de autoriti, dac este sau nu
impus de un grup de presiune influent etc.), indiferent dac el respect sau nu condiiile de
raionalitate economice, financiare, sociale etc. Orict de potrivit poate prea un proiect din alte
puncte de vedere, el trebuie s fie consecvent cu politica naional i/sau local a guvernului sau
a autoritii locale respective. Un proiect total necorelat cu realitatea politic este condamnat din
start. De exemplu, n cazul n care politica guvernamental este preocupat de ameliorarea
condiiilor din zonele defavorizate, zonele mai bine dezvoltate din punct de vedere economic nu
trebuie s spere c vor fi prioritare n ceea ce privete investiiile adoptate. Pe de o parte, un
proiect care nu ar ntruni criteriile economice, financiare, tehnice etc. poate fi derulat uneori din
motive pur politice. S presupunem, spre exemplu, proiectul de construire a unui drum ca fiind
mai puin atractiv economic i financiar, sau mai dificil din punct de vedere tehnic, dect un altul
care propun o rut alternativ. Totui, dac aceast propunere este puternic sprijinit de un grup
influent de suporteri politici, sau dac ofer avantaje militare semnificative, poate fi preferat unei
alternative mai atrgtoare din punct de vedere economic i financiar. Motivele care stau la baza
adoptrii investiiilor publice pot avea un caracter pur electoral, politicienii lund n considerare,
mai degrab, numrul voturilor ctigate sau pierdute ca urmare a selectrii unui astfel de proiect
de investiii dect efectul asupra bunstrii sociale. Ele pot fi privite de multe ori prin prisma

18

A se vedea u Lucian, Panaite Alice, Dragot Victor, Stoian Andreea, Vasilescu Delia, Finane locale i instituii
publice, ED. ANER, 2002.

34

teoriei birocraiei, a faptului c reprezentanii administraiei publice centrale sau locale pot
urmri maximizarea utilitii individuale dect aciunea n interesul colectivitii19.
Pentru adoptarea unui proiect de investiii trebuie s fie respectate condiiile legale
referitoare la legitimitatea implementrii lui sau a procurrii surselor de finanare necesare. n
mod clar, un proiect analizat de o instituie public nu poate fi luat n considerare n cazul n care
contravine legii. Se poate ntmpla ca proiectul n sine s fie legal, dar sursele de finanare la
care se dorete s se apeleze sau modul de generare a veniturilor s nu fie legale. De exemplu,
mprumutarea de bani sau perceperea unui impozit pot fi constrnse de legislaie sau de anumite
norme cu caracter administrativ20. Legislaia trebuie de asemenea luat n considerare atunci cnd
este vorba de achiziii publice, condiii de contractare, de angajare a forei de munc, de norme
privind protecia muncii, norme de protecia mediului i multe alte aspecte legate de
implementarea proiectului.
Din punct de vedere economic, pentru a putea fi adoptat, un proiect de investiii avut n
vedere de o instituie public trebuie s acopere cheltuielile presupuse de realizarea lui i
meninerea sa n funciune prin avantajele pe care le genereaz. Trebuie menionat c nu se
urmrete acoperirea cheltuielilor efectuate prin veniturile nregistrate de instituia public, ci se
consider c un proiect poate fi acceptat din punct de vedere economic dac veniturile (sau mai
bine spus avantajele) realizate de stat sau de terii avui n vedere ca int ai programului
devanseaz cheltuielile. Se desprinde concluzia c analiza economic a fezabilitii unui proiect
se concentreaz asupra efectului economic de care beneficiaz societatea n ansamblul ei, i nu
numai entitatea ce l implementeaz. Spre exemplu, poate c este dificil de demonstrat utilitatea
economic a unei agenii de supraveghere a activitii desfurate de anumite uniti economice
cu un potenial poluant semnificativ pn la momentul unui accident ecologic.
Un proiect de investiii trebuie analizat i din punct de vedere financiar. O particularitate a
analizei financiare n acest caz este dat de faptul c de multe ori nu exist o dependen direct
ntre plile care cad n sarcina instituiei publice i ncasrile, ce pot fi realizate de o alt entitate
sau de alte entiti. Acest fapt implic o susinere financiar din partea instituiei publice, deci
este nevoie de fonduri disponibile pentru investiie21. Dei analiza se realizeaz prin intermediul
acelorai indicatori utilizai i n cazul proiectelor de investiii adoptate de firmele private, n
modul de calcul al acestora trebuie s se in seama i de avantajele pe care le va genera la
nivelul comunitii adoptarea lor.

19

Pentru detalii, vezi Kraan, D.J. , Budgetary Decisions - A Public Choice Approach, University Press, Cambridge,
1996, p.65-97.
20

David C.Jones - Aspecte financiare i economice ale planificrii, pregtirii i gestiunii, seminar
Planificarea investiilor. Stabilirea tarifelor serviciilor publice, organizat de LGA, Bucureti,
2000.
21

Lucian u, Introducere n gestiunea financiar a instituiilor publice, Ed. ASE, Bucureti, 2002.

35

Criteriul beneficiului social reprezint, de asemenea, un criteriu important n

fundamentarea unui proiect de investiii. Dac se dorete construirea unui spital, a unei
biblioteci, a unei coli, criteriul principal va fi cel social, aceste activiti ne-urmrind neaprat
nregistrarea unor performane deosebite din punct de vedere economic.
Influena factorului comercial n selectarea unui proiect de investiii este dat de
activitile comerciale pe care le presupune derularea acestuia: contractele privind achiziiile de
bunuri, contractele cu diferii prestatori de servicii, contractarea de lucrri, angajarea
personalului, operaiunile bancare etc.
Influena factorului tehnic n analiza unui proiect de investiii nu poate fi neglijat.
Importana acestei analize este dat de faptul c o supraevaluare din punct de vedere tehnic peste
nivelul optim genereaz o cretere nejustificat a costurilor peste varianta optim. Totodat, o
subevaluare din punct de vedere tehnic poate duce la nite costuri ulterioare ridicate date de
ntreinere, funcionare i reparaii.
Factorul instituional se refer la sfera de activitate a instituiei publice. Pentru ca o
instituie public s realizeze o investiie acceptabil din punct de vedere instituional trebuie ca
aceasta s i desfoare activitatea n domeniul respectiv sau s aib angajat personal cu
specializarea necesar. De exemplu, dac se dorete construirea unei secii de stomatologie este
necesar ca instituia public beneficiar a acestei investiii s dispun de personal specializat n
acest domeniu (sau s angajeze personal), n caz contrar, investiia nefiind justificat.
Un alt factor de care trebuie s se in seama n analiza unui proiect de investiii este
mediul natural. Investiia trebuie s ndeplineasc anumite condiii pentru ncadrarea n anumite
norme de poluare, condiii legate de aspectul fizic etc.. Uneori impactul este clar, fundamentarea
necesitnd luarea n considerare a unor costuri diferite legate de remediile necesare, care pot fi
incorporate n costurile generale privind construirea i operarea proiectului. Problemele legate
de mediu trebuie privite cu responsabilitate, ntruct accidentele ecologice genereaz, pe bun
dreptate, efecte de ordin social i chiar politic (vezi, de exemplu, efectele generate de poluarea cu
cianuri a unor bazine hidrografice cu desfurare n mai multe ri). Astfel, poate fi uor s se
cad de acord ca o fabric potenial poluant s fie construit numai cu condiia s respecte
anumite norme specifice de protecia mediului. Este mult mai greu s se fundamenteze un proiect
de investiii publice prin care o zon cu frumusei naturale sau parte a patrimoniului naional ar fi
deteriorat, pierdut sau distrus22. Preocuprile legate de mediul natural creeaz o legtur
semnificativ cu finanarea proiectului. De exemplu, acolo unde se prevede generarea de costuri
externe, ca n exemplul fabricii poluante, aprobrile de planificare pot fi condiionate de
aplicarea unor norme drastice privind protecia mediului. Ar putea fi solicitat, de asemenea,
instituiei publice respective, efectuarea unor cheltuieli privind construirea facilitilor implicate
22

Vezi n acest sens discuiile legate de construirea Dracula Land Park n Zona Sighioara.

36

de atenuarea activitii poluante. n mod alternativ, normele privind protecia mediului pot limita
utilizarea deplin a proprietii pentru scopul iniial propus.
Dup cum se poate constata, aceti factori determinani acioneaz nu numai n mod
individual, ci genereaz i efecte sinergetice. Pe de alt parte, exist posibilitatea ca prin
satisfacerea restriciilor induse de un anumit factor, s fie neglijat un altul. n plus, prin proiectele
propuse de diferite instituii ce acioneaz n acelai sector de activitate sau n aceeai regiune,
este posibil s se solicite fonduri pentru aceleai destinaii. n aceste condiii, factorii de decizie
trebuie s manifeste responsabilitate i n ceea ce privete convergena acestor proiecte i
armonizarea intereselor partenerilor sociali. Spre exemplu, construirea unei fabrici (cu capital de
stat) de negru de fum la Copa Mic a inut cont de preocuparea factorilor de decizie pentru
asigurarea de locuri de munc i astfel de evitare a omajului, dar cu pericolul declanrii unui
dezastru ecologic pe o perioad semnificativ (ceea ce va duce la generarea de costuri pentru
eliminarea sau limitarea lui).
Pentru exemplificarea modului de aciune a acestor factori determinani, vom considera un
exemplu simplificat legat de adoptarea unui proiect de investiii efectuat de un consiliu local,
constnd n repararea unui pod care lega dou localiti din jurisdicie i care a fost rupt de o
revrsare de ape23.
Influena factorului politic. Politica dus de stat la momentul respectiv este axat pe
mbuntirea condiiilor de via a populaiei care locuiete n zone rurale. De asemenea, exist
un puternic lobby pentru construirea acestui pod.
Influena factorului juridic. Consiliul local a obinut toate avizele pentru construirea
podului. De asemenea, sunt ndeplinite condiiile legale pentru procurarea resurselor, pentru
achiziia materialelor necesare, pentru ncheierea contractului cu prestatorul de servicii etc.
Influena factorului economic. Pentru fundamentarea studiului de fezabilitate vom folosi
preurile constante (fr luarea n considerare a inflaiei), deoarece analiza economic nu se
preocup de valoarea banilor, ci de valoarea real a bunurilor i serviciilor care se pot procura cu
banii respectivi. Uneori, inflaia acioneaz ntr-o manier difereniat asupra ncasrilor,
respectiv a plilor, ceea ce implic necesitatea lurii n considerare a inflaiei24.
O persoan care dorete s se deplaseze ntre cele dou localiti n condiiile inexistenei
podului va trebui s foloseasc un drum ocolitor care duce la un consum mediu de combustibil
de 5 litri (am presupus c deplasarea se face cu un mijloc de transport cu traciune mecanic).
Considerm c preul unui litru de combustibil este de 20.000 u.m.. Pe baza observaiilor s-a
23

vezi Lucian u, Introducere n gestiunea financiar a instituiilor publice, Ed. ASE, Bucureti, 2002.
Atenie! Nu este vorba aici despre neglijarea calculelor de actualizare. n fapt, chiar dac se ine faptul de
fundamentarea unor costuri, respectiv venituri, pe seama unor determinani reali (vezi, de exemplu, consumuri
normate de combustibil, km parcuri etc.), natura uman oblig la luarea n considerare a unei valori a ceva astzi
superioare valorii aceluiai ceva mine (preferm o strad asfaltat pe care s conducem astzi, n loc de amnarea
acestui lux mine, preferm s avem astzi un salariu decent, fa de a-l avea la dispoziie mine).
24

37

stabilit c zilnic 100 de persoane parcurg acest drum (din ipotez considerm o persoan o
deplasare cu un mijloc de transport). Pentru simplificarea calculelor, se va face abstracie de
problemele de actualizare. De asemenea, nu vom face distincie dintre conceptele de cheltuial
i, respectiv venit, fa de cele de plat, respectiv de ncasare25.
Realiznd un calcul anual al costului obinem: 5 litri 20.000 u.m. 100 persoane/zi 365
zile = 3.650 milioane u.m. anual.
Costul investiiei este estimat la 11.000 milioane u.m., iar cheltuielile anuale de ntreinere
la 500 milioane u.m. De asemenea, considerm c investiia va fi supus unor reparaii capitale
dup o perioad de folosin de 5 ani.
Prin realizarea investiiei, pentru deplasarea ntre cele dou localiti, consumul de
combustibil se reduce la 1 litru. Cheltuielile anuale n condiiile realizrii investiiei sunt de 1
litru 20.000 u.m. 100 persoane/zi 365 zile = 730 milioane u.m. anual.
Reducerea cheltuielilor anuale cu deplasarea prin adoptarea proiectului de investiii este de
3.650 730 = 2.920 milioane u.m..
Realiznd un calcul pentru durata de via a investiiei obinem:
-

cheltuieli: 11.000 + 500 5 = 13.500 milioane u.m.

venituri: 2.920 5 = 14.600 milioane u.m.

profit: 14.600 13.500 = 1.100 milioane u.m.

Rentabilitatea costurilor =

1.100
8,14%
13.500

Din punct de vedere economic, investiia poate fi adoptat, ea acoperind cheltuielile fcute
pe seama veniturilor care vor fi nregistrate. Dup cum observm, nu am urmrit acoperirea
cheltuielilor cu venituri la nivelul unei instituii publice, ci pe ansamblu.
Instituia public poate s instituie o tax pentru traversarea podului. n acest caz veniturile
celor care traverseaz podul se diminueaz, dar se majoreaz cu aceeai valoare veniturile
instituiei publice, deci pe total veniturile aferente proiectului de investiii (din punct de vedere al
interesului public) rmn aceleai.
Influena factorului financiar. Analiza financiar urmrete determinarea fezabilitii
proiectului de investiii din punctul de vedere al finanrii. Pentru a efectua o analiz pertinent
din punct de vedere financiar este necesar s urmrim i influena inflaiei asupra proiectului de
investiii. De asemenea trebuie urmrite sursele de finanare i costul de procurare al acestora
(cost pentru procurarea unor surse de finanare din mprumuturi sau pierderea de venituri ca
urmare a alocrii unor surse de finanare n acest proiect n locul fructificrii lor).
25

n cazul instituiilor publice plile efectuate sunt considerate cheltuieli i sumele ncasate sunt considerate
venituri.

38

Vom considera c fondul de investiii de 11.000 milioane u.m. este format din:
-

credit extern nerambursabil n sum de 2.000 milioane u.m.

mprumut guvernamental rambursabil n sum de 3.000 milioane u.m.

apelarea la sume din fondul de capital n sum de 4.000 milioane u.m.

emisiune de obligaiuni, prin care se conteaz pe o sum de 2.000 milioane u.m.

De asemenea, se estimeaz urmtoarea evoluie a ratei inflaiei (este vorba de o rat medie
a inflaiei pentru fiecare an, raportat la anul anterior):
Anul
1
2
3
4
5
Rata inflaiei
5%
5%
4%
4%
3%
Rata inflaiei va fi luat n calcul pentru corectarea valorilor nominale ale cheltuielilor de
ntreinere.
mprumutul guvernamental va fi rambursat anual, n 5 trane egale cu 600 milioane u.m..
Dobnda perceput pentru acest mprumut este de 10%. Rambursarea i plata dobnzii au loc la
sfritul fiecrui an. Graficul de rambursare va fi urmtorul:
- milioane u.m. An

mprumut

Amortis

Dobn

Anuitat

Suma rmas de

ul

nerambursat la

ment

da

ea

rambursat la finele

1
2
3
4
5

nceputul anului
3.000
2.400
1.800
1.200
600
TOTAL

anului
600
600
600
600
600
3.000

300
240
180
120
60
900

900
840
780
720
660
3.900

2.400
1.800
1.200
600
0

Retragerea sumelor din fondul de capital duce la pierderea dobnzii la care ar fi fructificate
aceste sume. Considerm c rata dobnzii la care aceste depozite ar fi fructificate este de 8%
anual. Aceast pierdere de dobnd se diminueaz pe msur ce suma respectiv este rambursat.
Rambursarea are loc anual la sfritul anului, prin amortismente egale.
Asimilnd pierderea de dobnd unei pli (de dobnd), graficul pentru mprumutul din
fondul de capital este urmtorul:

39

- milioane u.m. Anu

mprumut

Amortism

Dobn

Anuitat

Suma rmas de

nerambursat la

ent

da

ea

rambursat la finele

1
2
3
4
5

nceputul anului
4000
3.200
2.400
1.600
800
TOTAL

anului
800
800
800
800
800
4.000

320
256
192
128
64
960

1.120
1.056
992
928
864
4.960

3.200
2.400
1.600
800
0

n cazul mprumutului obligatar, cuponul pltit cumprtorilor este de 12%, iar plata lui are
loc anual. Considerm c att emisiunea, ct i rambursarea se vor realiza la valoarea nominal.
Vom presupune ca fiind neglijabile cheltuielile cu lansarea mprumutului obligatar i cu
gestiunea lui n timp. De asemenea, considerm c rambursarea obligaiunilor se va face n
totalitate la scaden. Graficul rambursrii mprumutului obligatar este urmtorul:
- milioane u.m. An

mprumut

Amortis

Dobn

Anuitat

Suma rmas de

ul

nerambursat la

ment

da

ea

rambursat la finele

1
2
3
4
5

nceputul anului
2.000
2.000
2.000
2.000
2.000
TOTAL

anului
0
0
0
0
2.000
2000

240
240
240
240
240
1.200

240
240
240
240
2.240
3.200

2000
2000
2000
2000
0

Cheltuielile cu ntreinerea podului, actualizate la inflaie sunt urmtoarele:

- milioane u.m. Anul
Cheltuielile de ntreinere

1
525

2
551

40

3
573

4
596

5
614

Graficul cash flow-urilor pentru investiie este urmtorul (milioane u.m.):

Anul
Intrri de fonduri
Ieiri de fonduri, din care

0
1
2
3
4
5
11.000
0
0
0
0
0
11.000 2.785 2.687 2.585 2.484 4.378

- investiie

11.000

- anuitate mpr. guvern

-anuitate

aferent

900
fd.

840

780

720

660

1.120 1.056

992

928

864

240

240 2.240

capital
-

anuitate

mprumut

240

240

obligatar
- cheltuieli de ntreinere
Diferen de acoperit

525
551
573
596
614
0 2.785 2.687 2.585 2.484 4.378

Dup cum se observ din acest tabel, colectivitatea local trebuie s asigure anual din
fonduri proprii sumele necesare pentru susinerea financiar a proiectului. Pe parcursul celor 5
ani autoritatea local trebuie s acopere cheltuieli n sum de 14.919 milioane u.m.
Aceast susinere financiar se poate realiza pe mai multe ci:

majorarea impozitelor locale;

majorarea impozitelor locale cumulat cu perceperea unui tarif pentru traversarea
podului (n acest caz majorarea impozitelor nu va fi att de mare ca n cazul apelrii
doar la impozite);

acoperirea acestor cheltuieli pe seama unui tarif perceput pentru trecerea podului;
alte diverse venituri obinute de autoritatea local sau obinute prin granturi
guvernamentale.
n cele ce urmeaz vom propune mai multe scenarii de acoperire a cheltuielilor. Deoarece
se consider c zilnic au loc 100 de traversri, numrul anual de traversri va fi de 36.500. Vom
calcula tariful maxim care poate fi achitat de cei care traverseaz podul pentru a nu nregistra o
pierdere comparativ cu situaia inexistenei podului. Pentru acest calcul s-a considerat c prin
parcurgerea drumului ntre cele dou localiti fr a traversa podul nu apar cheltuieli generate de
pierderea de timp sau alte tipuri de cheltuieli (prin cheltuieli considerm o pierdere de utilitate
economic, social sau de alt natur). De asemenea, folosim actualizarea la inflaie a preului
combustibilului.

41

Preul unui litru de combustibil este (n u.m.):

Preul

Anul
unui
litru

de

1
21.000

2
22.050

3
22.932

4
23.849

5
24.565

combustibil
Deoarece economia de combustibil prin traversarea podului este de 4 litri pe traversare,
economia bneasc pentru o traversare va fi ( n u.m.):
Anul
Economia bneasc

1
84.000

2
88.200

3
91.728

4
95.396

5
98.260

4
3482

5
3586

Economia bneasc la nivelul unui an va fi (n milioane u.m.):

Anul
Economia anual

1
3066

2
3219

3
3348

Economia bneasc pe cei 5 ani este 16701 milioane u.m..

Scenarii de acoperire a cheltuielilor (milioane u.m.):
Scenariu

Diferen

Buget

Tax de

de

local

traversare

14.919

14.919

14.919

6.568,5

8.350,5

14.919

0*

16.701

14.919

14.919**

acoperit
Acoperirea n totalitate din
veniturile bugetului
Practicarea unei taxe

de

traversare egal cu din

economia realizat
Practicarea unei

taxe

de

traversare egal cu economia

realizat
Practicarea
traversare
cheltuielile

unei
care

taxe
s

care

de

acopere
trebuie

realizate
* din calculul algebric, ar rezulta chiar o valoare negativ, respectiv un
venit pentru bugetul local egal cu 1782 milioane u.m.
** taxa se poate reduce, astfel nct avantajul persoanelor care
traverseaz podul s fie real, inclusiv din punct de vedere financiar.
Aplicarea primelor dou scenarii, precum i a celui de-al patrulea, va duce la folosirea
podului pentru traversare, deoarece se obine o economie de ctre cei care traverseaz podul fa
de situaia inexistenei podului. n cazul celui de-al treilea scenariu, cei care traverseaz podul nu
42

obin nici un fel de avantaj plecnd de la ipoteze noastre. Avantajul de care se poate ine cont este
dat de scderea duratei de parcurs a drumului ntre cele dou localiti. De asemenea, prin
construirea podului se poate ajunge la situaia n care numrul de traversri s creasc fa de
prognoze, ceea ce va duce la diminuarea taxei de traversare care trebuie achitat de beneficiari,
astfel nct beneficiul lor s creasc.
Influena factorului social. n cazul n care prin construirea podului se obine reducerea
timpului de parcurs pentru a ajunge la un spital sau la o coal, precum i economisirea de timp
de ctre diferite persoane, acest proiect poate fi acceptat din punct de vedere social. Problema
care se pune n cazul factorului social este dac acesta primeaz, cine va suporta costurile,
deoarece dup cum se observ din analiza financiar poate s apar o majorare a impozitelor
suportat de toi contribuabilii, i nu numai de cei care beneficiaz de pod din punct de vedere
social.
Influena factorului comercial. Se vor analiza costul procurrii de materii prime, precum i
cel al manoperei. Uneori, exist anumite condiii legate de fundamentarea acestor costuri, legate
de organizarea de licitaii, baremuri maximale de costuri etc., de care trebuie s se in seama. n
cazul n care se instituie o tax pentru traversarea podului, factorul comercial are implicaii i n
fundamentarea riguroas i realist a tarifelor practicate.
Influena factorului tehnic. Se vor avea n vedere problemele legate de materialele de
construcie, proiectare, arhitectur etc. Trebuie inut cont de faptul c soluiile tehnologice
adoptate n legtur cu vechiul pod nu sunt neaprat de apreciat din moment ce acesta a fost luat
de ape.
Influena factorului instituional. Nu este cazul.
Influena factorilor de mediu.Trebuie asigurate condiiile constructive astfel nct s nu se
creeze probleme ecologice. Ct timp noul proiect de investiii const n nlocuirea unui pod
similar din punct de vedere al amplasamentului, se poate presupune c nu vor aprea probleme
suplimentare legate de poluare.
Pe baza exemplului nostru, extrem de simplificat, nu s-a inut cont de influena pe care o
pot avea asupra proiectului diferite elemente, cum ar fi: posibilitatea ca investiia s fie construit
ntr-un numr mai mare de ani, estimarea anumitor cheltuieli suplimentare care pot s apar
datorit nerespectrii termenului de predare etc.
Implementarea unui proiect de dezvoltare necesit mult munc de planificare i cercetare
prealabil, nainte de luarea oricror angajamente contractuale deoarece acestea, de cele mai
multe ori, odat lansate, sunt dificil de abandonat. Mai mult, pentru cazul proiectelor ce solicit
alocri financiare semnificative i de durat, opiunile greite pot avea consecine financiare i

43

economice grave. n particular, resursele vor fi epuizate (sau blocate), dei ar fi putut fi utilizate
n scopuri mai bune26.

3.3. Elementele de fundamentare a proiectelor de investiii27

Dincolo de necesitatea adoptrii proiectelor de investiii pentru ndeplinirea unor
obiective de interes public, acestea trebuie analizate i din punct de vedere al raionalitii
economice i financiare. Pentru a urmri performana unui proiect de investiii, se face apel la
calculul mai multor indicatori. Dintre acetia, cel mai folosit (i n majoritatea cazurilor i cel
mai indicat) l reprezint valoarea actual net (VAN)28. Prin intermediul acestui indicator, se
poate evidenia dac un proiect de investiii trebuie adoptat sau nu din punct de vedere al
performanelor sale financiare. Relaia de calcul a indicatorului, n condiiile acceptrii ipotezei
mediului cert, este dat de relaia, prezentat din considerente de ordin didactic sub forma:
n

VAN I 0
t 1

CFDt

1 k

VRn

1 k n

unde: I0 = investiia iniial;

CFDt = cash flow-ul disponibil, la care se adaug beneficiile publice generate de
investiie la momentul t;
VR = valoarea rezidual a proiectului de investiii;
n = durata de funcionare a proiectului de investiii;
k = rata de actualizare.
O relaie de calcul de aceast form nu este aplicabil ntotdeauna, ns ne ofer prilejul de a
identifica elementele financiare fundamentale ale unui proiect de investiii, la care ne vom
referi succesiv n cele ce urmeaz:

cheltuielile de investiie;
cash flow-urile disponibile sau echivalentul sub forma avantajelor pentru comunitate;
valoarea rezidual;
rata de actualizare;
durata de via a proiectului de investiii.

26

David C.Jones - Aspecte financiare i economice ale planificrii, pregtirii i gestiunii, seminar
Planificarea investiilor. Stabilirea tarifelor serviciilor publice, organizat de LGA, Bucureti,
2000.
27

Dup u Lucian, Panaite Alice, Dragot Victor, Stoian Andreea, Vasilescu Delia, Finane locale i instituii
publice, ED. ANER, 2002
28
Dragot, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragot, Mihaela, Management financiar, Ed. Economic,
Bucureti, 2002.

44

Cash flow-urile disponibile sau echivalentul sub forma avantajelor pentru

comunitate. Cash flow-ul reprezint o diferen dintre ncasrile i plile generate de proiectul
de investiii analizat29. Pentru previziunea cash flow-ului disponibil este, deci, necesar
previziunea fiecruia dintre factorii explicativi ai acestuia, calculul fiind similar celui valabil
pentru proiectele de investiii adoptate de firmele private 30. Ceea ce trebuie luat n considerare la
proiectele de investiii adoptate de instituiile publice este beneficiul social, motiv pentru
cuantificarea n uniti bneti a acestora. n previziunea acestui indicator, este indicat s se in
cont de o serie de observaii de ordin practic, printre care31:
1. n toate calculele nu se va ine cont dect de variabilele conectate cu proiectul de investiii
analizat. De exemplu, nu se va considera c un proiect de investiii genereaz ctiguri numai
pentru c este adoptat de o instituie foarte viabil.
2. Previziunile trebuie s fie coerente n ceea ce privete comparabilitatea indicatorilor. Astfel,
se va opta fie pentru exprimarea indicatorilor n termeni reali, fie n termeni nominali. De
cele mai multe ori, este recomandat utilizarea termenilor reali, dar aceasta nu trebuie
considerat o regul.
Dei relaia de calcul este recomandat n marea majoritate a cazurilor, trebuie subliniat c
aceasta nu reprezint dect o formul orientativ. Spre exemplu, n cazul n care se analizeaz
adoptarea unui proiect de investiii destinat proteciei mediului, acesta nu va genera nici un venit
superior, ci, dimpotriv, va genera cheltuieli mai mari, dar n calculul indicatorului vor trebui
luate n considerare economiile viitoare de costuri, generate de despgubirile ce ar fi trebuit
pltite n absena acestei investiii32.
Problema care apare n cazul investiiilor publice este reprezentat de modul de evaluare
a costurilor i beneficiilor utilizate n metoda valorii actualizate nete. Deosebirile 33 existente ntre
modul de aplicare a acestei metode la nivelul proiectelor de investiii din sectorul privat i a cel
aplicabil n sectorul public au ca punct de plecare, aa cum s-a mai precizat, comportamentul
investitorului reprezentat de agentul economic raional i, respectiv, "birocratul" raional. n
primul caz se urmrete maximizarea profitului, n timp ce n cel de al doilea caz se are n vedere
maximizarea bunstrii sociale. De asemenea, un alt impediment al evalurii costurilor i
beneficiilor aferente unui proiect de investiie adoptat de ctre o instituie public l constituie
lipsa unei piee a bunurilor i serviciilor publice i, deci, imposibilitatea utilizrii preurilor n
acest scop. Totodat, apariia externalitilor, mai frecvente n cazul investiiilor publice datorit
specificului lor, face dificil evaluarea exact a beneficiilor i a costurilor.
29

Op.cit.
pentru dezvoltri ale acestei teme, vezi Dragot, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragot, Mihaela,
Management financiar, Ed. Economic, Bucureti, 2002, capitolul 16.
31
Op.cit..
32
Op.cit.
33
Pentru detalii, vezi Cullis J., P. Jones , Public Finance and Public Choice, Oxford University Press, 1998, p.129157.
30

45

O soluie n acest sens o poate constitui aplicarea teoriei surplusului consumatorului 34

pentru evaluarea beneficiilor, cu precizarea c una din ipotezele ce stau la baza acesteia este cea
a pieelor perfecte i, prin urmare, preurile pieei ca instrumente pot fi utilizate pentru analiza
corect a beneficiilor sociale. Bineneles, aceast ipotez este greu de realizat, iar existena unor
situaii de monopol, a impozitelor, a omajului sau dezvoltarea comeului internaional sunt tot
attea argumente contra utilizrii acestui instrument. De aceea, se recomand folosirea
"preurilor umbr" n cazurile n care evaluarea nu se poate realiza prin intermediul preurilor
pieei.
Un alt punct de vedere exprimat n legtur, de data aceasta, cu analizarea beneficiilor
aferente investiiilor din domeniul sntii aduce n prim plan problematica evalurii vieii
umane35 utilizndu-se n acest sens fie o formul de calcul ce reprezint valoarea actualizat a
economiilor probabile ale unui individ, fie indicatori de calitate care nu mai pun problema
exprimrii monetare a rezultatelor investiiei.
ns, dei au fost formulate diverse variante la problema evalurii costurilor i beneficiilor
aferente proiectelor de investiie, totui sunt dificil de implementate n practic i, aa cum
preciza Paul Samuelson36, se recunoate existena soluiei, dar aceasta este foarte greu de
identificat.
Se pot avea, ns, n vedere urmtoarele aspecte37:

Eficacitatea social a cheltuirii resurselor: va fi apreciat prin evaluarea a ct de

bine un anumit proiect rezolv problemele sociale cu care se confrunta
municipalitatea. n acest sens, se pot avea n vedere: reducerea ratei omajului,
ameliorarea situaiei locuinelor i a condiiilor de trai, ameliorarea serviciilor
medicale, ameliorarea infrastructurii de transport etc.;

Eficacitatea bugetar: msur a ctigului nregistrat la nivelul bugetului

municipalitii, n sensul reducerii cheltuielilor sau sporirii veniturilor;

Eficacitatea multiplicatorului economic: are n vedere volumul investiiilor

private realizate ca urmare a implementrii respectivului Project de investiie
public.

Valoarea rezidual. Valoarea rezidual constituie fie valoarea de pia la care s-ar vinde
investiia la momentul ultimului an de previziune (vezi de exemplu, cazul privatizrilor), fie
valoarea pieselor de schimb i a altor elemente cu caracter rezidual (de exemplu, un anumit nivel
de active circulante nete) la finele duratei de via a proiectului de investiie. n principiu, pentru
o corect evaluare a indicatorilor de performan caracteristici proiectului, momentul n ales
34

Idem.
Idem.
36
Samuelson P. A., The Pure Theory of Public Expenditure, Public Finance, Worth Publishers, 2000.
37
David C.Jones - Aspecte financiare i economice ale planificrii, pregtirii i gestiunii, seminar Planificarea
investiilor. Stabilirea tarifelor serviciilor publice, organizat de LGA, Bucureti, 2000.
35

46

pentru fundamentarea ncheierii previziunii va fi identic cu durata de via a investiiei. Astfel,

pentru un utilaj acesta va reprezenta durata normal de funcionare, pentru investiii n
publicitate perioada pe care se pot urmri efectele utile ale campaniei publicitare, pentru
investiii n resurse umane perioada n care se pot urmri efectele utile ale specializrilor sau a
eventualelor mijloace de stimulare a personalului utilizate38.
Pentru un utilaj, valoarea rezidual va fi dat de valoarea componentelor sale, rezultate n
urma demontrii utilajului i care pot fi valorificate pe piaa second hand sau n cadrul firmei,
pentru alte utilizri. Nu trebuie uitat ncasarea generat de recuperarea resurselor financiare
mobilizate n activele circulante nete implicate de funcionarea proiectului de investiii39.
Rata de actualizare, ca principiu aplicat n fundamentarea proiectelor de investiii
adoptate de firmele private, reprezint rata de rentabilitate cerut de investitori 40. n condiiile n
care aceste proiecte sunt adoptate de instituiile publice, aceasta va fi ajustat la un nivel care s
in cont mcar de devalorizarea monedei n care se face previziunea datorit inflaiei.
Se consider c, n condiiile n care ipotezele ce stau la baza optimului lui Pareto,
respectiv existena pieelor perfecte, lipsa externalitilor i a omajului, sunt ndeplinite, rata
corect de actualizare poate fi reprezentat de rata dobnzii aferent creditelor acordate. n caz
contrar, se recomanda41 folosirea aa-numitei "rate sociale de preferin a timpului" care
reprezint rata marginal de substituie ntre consumul din perioada curent i consumul dintr-o
perioad viitoare.

3.4. Criterii de evaluare a proiectelor de investiii independente n mediu cert42

Pentru efectuarea analizei financiare n vederea adoptrii proiectelor de investiii de ctre
instituiile publice se utilizeaz, ca tehnici specifice de lucru, aceleai criterii de fundamentare ca
i n cazul celor adoptate de firmele private 43. Fr ndoial c obiectivul urmrit prin calculul
indicatorilor de performan ai unei investiii este de a decide dac aceasta trebuie adoptat sau
nu44. Decizia de investiii se ia n condiii restrictive din punct de vedere al resurselor financiare
disponibile i, ca atare,

implic de multe ori renunarea la anumite proiecte numai pe

considerentul c nu exist resursele financiare necesare adoptrii acestora la momentul respectiv.

n afara acestui aspect, trebuie s se in cont i de faptul c de multe ori exist posibilitatea de a
38

Dragot, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragot, Mihaela, Management financiar, Ed. Economic,
Bucureti, 2002.
39
Op.cit.
40
Op.cit.
41
Pentru detalii, vezi Cullis J., P. Jones , Public Finance and Public Choice, Oxford University Press, 1998,p.129157
42
Dup u Lucian, Panaite Alice, Dragot Victor, Stoian Andreea, Vasilescu Delia, Finane locale i instituii
publice, ED. ANER, 2002
43
pentru dezvoltri ale acestei teme, vezi Dragot, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragot, Mihaela,
Management financiar, Ed. Economic, Bucureti, 2002, capitolul 16.
44
Dragot, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragot, Mihaela, Management financiar, Ed. Economic,
Bucureti, 2002.

47

se opta ntre mai multe proiecte, ori de faptul c adoptarea unui anumit proiect este condiionat
de adoptarea apriori a altuia. Deocamdat, nu vom avea n vedere aceste aspecte, ci ne vom
limita la criteriile generale ce trebuie respectate pentru ca un proiect s fie considerat acceptabil.
Criteriul valorii actuale nete (VAN). Ct timp suma cash flow-urilor actualizate este
superioar ca valoare sumei investite, este rentabil s se adopte respectivul proiect de investiii.
Cu alte cuvinte, pentru ca un proiect de investiii s merite a fi adoptat, VAN trebuie s fie
pozitiv:
n

VAN I 0
t 1

CFDt

1 k

VRn

1 k n

Valoarea actual net este considerat cel mai elocvent indicator de selecie a proiectelor de
investiii. Indicatorul evideniaz ctigul efectiv n uniti monetare comparabile cu cele de la
momentul actual, de care se va beneficia (n cazul n care previziunile se vor adeveri) prin
adoptarea proiectului de investiii supus analizei.
Se pot sesiza, totui, o serie de deficiene ale utilizrii acestui criteriu n evaluarea
proiectelor de investiii45, precum:

criteriul nu are n vedere constrngerile bugetare;

nu ine cont de interdependenele dintre proiectele de investiii.
Alturi de acest criteriu, recomandat de toate lucrrile de specialitate, exist numeroi ali
indicatori prin care se ncearc evaluarea performanelor proiectelor de investiii46. Dintre acetia,
noi ne vom referi n prezenta lucrare la rata intern de rentabilitate i la termenul de recuperare.
Criteriul ratei interne de rentabilitate (RIR) ofer posibilitatea exprimrii indicatorilor de
performan a unui proiect de investiii sub form procentual. Aceast rat de rentabilitate
degajat de proiectul de investiii analizat cunoscut n literatura de specialitate sub numele de
rat intern de rentabilitate (Internal Rate of Return = IRR n englez) nu reprezint altceva
dect soluia ecuaiei:
VAN = 0,
cu necunoscut k:
n

VAN I 0
t 1

CFDt

1 k

VRn

1 k n

0 , sau, altfel scris:

n

I0
t 1

CFDt

1 k

VRn

1 k n

Constatm c avem de rezolvat o ecuaie de ordin n. Dificultile ntmpinate de rezolvarea

acestei ecuaii pot fi eliminate prin utilizarea calculatorului personal. n cazul n care nu
45

Bellalah, Mondher. 1998. Gestion Financiere. Diagnostic, evaluation et choix des investissements. Ed.
Economica, Paris. pg. 379.
46
pentru dezvoltri ale acestei teme, vezi Dragot, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragot, Mihaela,
Management financiar, Ed. Economic, Bucureti, 2002, capitolul 16.

48

dispunem de un calculator personal, rezolvarea problemei este puin mai complicat, pentru c
este relativ dificil de rezolvat o ecuaie de ordin n. Cu toate acestea, o bun aproximare se poate
obine cu ajutorul unor tehnici de interpolare47. Formula de calcul a RIR este:

VAN ( k )

RIR k

k k

VAN ( k ) VAN (k )

Din punct de vedere numeric, valoarea RIR trebuie s fie, n cazul instituiilor publice,
mcar mai mare dect rata inflaiei.
Termenul de recuperare. Alturi de problema performanei unui proiect de investiii din
punct de vedere al ctigului n uniti bneti sau sub form de rat de rentabilitate, un element
de interes l constituie i termenul de recuperare. Termenul de recuperare nu reprezint altceva
dect durata n care se recupereaz fondurile investite. Indicatorul nu este ns ntotdeauna
relevant pentru instituiile publice, dect n cazul n care toate beneficiile de ordin social, politic
etc. ar putea fi cuantificate prin funcii de utilitate, avnd n vedere faptul c, n general, o
satisfacie prezent este preferabil uneia viitoare. Pe de alt parte, un indicator relevant pentru
instituiile publice este momentul drii n funciune a proiectului de investiii n care se obin
primele beneficii de ordin social, politic etc.

3.5. Selectarea ntre mai multe proiecte de investiii48

Pn la acest punct al expunerii noastre, am analizat dac un proiect de investiii poate fi
adoptat pe baza propriilor sale performane, cu alte cuvinte dac un proiect merit adoptat numai
prin referin la propriile performane. De cele mai multe ori, n selectarea proiectelor de
investiii, ns, trebuie s se in cont de o ntreag list de restricii i de interdependene ce
exist ntre adoptarea unui proiect sau a altuia.
n cazul n care resursele financiare ar fi abundente, iar intercondiionrile dintre proiecte
inexistente, ar trebui adoptate toate proiectele care:

genereaz VAN pozitive, fiind preferabile cele cu VAN ct mai mare;

genereaz RIR mai mari dect rata minim acceptabil, fiind preferabile cele cu valori ct
mai ridicate ale indicatorului;

sunt caracterizate prin termene de recuperare ct mai reduse.

47

Dragot, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragot, Mihaela, Management financiar, Ed. Economic,
Bucureti, 2002.
48
Dup u Lucian, Panaite Alice, Dragot Victor, Stoian Andreea, Vasilescu Delia, Finane locale i instituii
publice, ED. ANER, 2002

49

n general, se consider c n cazul n care pentru dou proiecte, 1 i 2, VAN1 > VAN2 i
RIR1 < RIR2, se va prefera proiectul cu VAN mai mare.
Probabil c principala restricie cu care se confrunt orice manager financiar este cea de
ordin bugetar. Astfel, pentru exemplificare 49, s presupunem c dispunem de un buget pentru
investiii de 30.000 u.m. pe an. Pentru simplificarea problemei, vom presupune c toate
proiectele de investiii sunt caracterizate prin durate de via identice i c toate deciziile de
investiii se iau numai n funcie de criteriul VAN. La nivelul anului 1, exist 3 proiecte de
investiii ce pot fi adoptate:

proiectul 1, n valoare de 20.000 u.m. i care genereaz o VAN egal cu 5.000 u.m.;
proiectul 2, n valoare de 10.000 u.m., ce genereaz o VAN de 3.000 u.m.;
proiectul 3, n valoare de 22.000 u.m., care genereaz o VAN de 6.500 u.m.
n cazul n care managerul financiar i face judecile de valoare numai n funcie de
criteriul VAN, el va prefera investirea n proiectul 3 (maximum de VAN). Se constat c decizia
nu este n nici un caz optim pentru firm. O astfel de decizie, n lipsa altor restricii, va implica
adoptarea concomitent a proiectelor 1 i 2, care vor consuma total bugetul alocat, dar care va
genera obinerea unei VAN totale egale cu 8.000 u.m.
S presupunem acum, n plus, c nc de la acest moment, cunoatem c exist
posibilitatea investirii ntr-un proiect (4), n sum de 40.000 u.m. i care va genera o VAN de
20.000 u.m., existnd posibilitatea reportrii sumelor rmase necheltuite, de la un exerciiu
financiar la altul. n aceste condiii, este evident c n primul an trebuie adoptate proiecte ce vor
oferi meninerea posibilitii de investire a unei sume totale de 40.000 u.m. peste un an, respectiv
reportarea a 10.000 u.m. Cu alte cuvinte, bugetul disponibil pentru investiii din primul an va fi
de 20.000 u.m. n aceste condiii, n primul an se va putea adopta numai proiectul 1, dar aceast
decizie va determina o VAN global mai ridicat.
n exemplul de mai sus, am presupus c proiectele de investiii au durate de via identice.
n practic, acest fenomen este rareori aplicabil. Astfel, s presupunem c trebuie optat ntre dou
proiecte concurente, restriciile bugetare fiind satisfcute:

proiectul A, n valoare de 20.000 u.m., ce genereaz o VAN de 4.000 u.m., pe parcursul a 3

ani;

proiectul B, de aceeai valoare, ce genereaz o VAN de 4.500 u.m. pe parcursul a 4 ani.

Cele dou VAN calculate nu sunt comparabile, ntruct una dintre cele dou valori este
aferent unei perioade de 3 ani, iar cealalt uneia de 4. Trebuie subliniat c dou proiecte de

49

dup Dragot, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragot, Mihaela, Management financiar, Ed.
Economic, Bucureti, 2002.

50

investiii pot fi comparabile numai n condiiile n care sunt caracterizate prin durate de via
egale.
Soluia recomandat n general o constituie calculul celui mai mic multiplu comun pentru
duratele de via ale proiectelor supuse analizei, i recalcularea unor VAN n ipoteza c la
sfritul duratelor de via ale proiectelor, acestea vor fi nlocuite cu proiecte identice, ce vor
degaja aceleai VAN n aceeai durat de via50.
Pe cazul proiectului analizat, se va considera o durat de via de 12 ani (cel mai multiplu
comun al numerelor 3 i 4). Pentru proiectul A se va recalcula o VAN pentru cazul n care
proiectul va fi nlocuit de 3 ori, iar pentru proiectul B de dou ori.

50

Op.cit.

51

IV. PLANUL INVESTIIILOR DE CAPITAL

4. 1. Considerente generale privind planul investiiilor de capital
Realizarea investiiilor de ctre administraiile publice genereaz resurse considerabile,
ceea ce duce automat la programarea acestora n timp, la ierarhizarea lor. Pentru ca finanarea
proiectelor de servicii i infrastructur s se fac judicios i corect, administraiile publice locale,
i nu numai ele, se folosesc de un instrument numit Plan de investiii de capital (PIC).
Un PIC este un plan multianual de regul pe patru sau cinci ani ce este ntocmit de
administraia public local, i care identific proiectele de investiii ce urmeaz a fi finanate n
aceast perioad. PIC are scopul de a identifica toate activele ce trebuie utilate, renovate sau
construite, anul cnd va ncepe aceast operaie, suma necesar (n lei) ce va trebui cheltuit
pentru realizarea proiectului i metoda de finanare propus pentru acoperirea cheltuielilor.
PIC nu trebuie s se confunde cu bugetul de investiii, acesta reprezentnd primul an din
planul de investiii de capital. Bugetul de investiii autorizeaz proiectele i aloc o finanare
specific acestor proiecte. Acesta trebuie s fie adoptat n conformitate cu bugetul operaional al
administraiei publice locale i asigur cadrul legal necesar pentru derularea proiectelor.
Proiectele i sursele de finanare din PIC pentru ceilali ani, cu excepia primului, nu sunt
autorizate pn cnd nu este aprobat bugetul anual pentru fiecare dintre aceti ani.
Elaborarea unui PIC este necesar din urmtoarele considerente51:
-

analizarea perspectivelor de dezvoltare pe termen scurt, mediu i lung;

stabilirea unui set de obiective ce pot fi atinse;

determinarea unui anumit consens cu cetenii i ali factori implicai n legtur cu

aceste obiective;

consider proiectele ca pri componente ale unui program mai vast;

determin dimensiunile adecvate ale proiectelor i planificarea lor n timp;

aloc proiectelor anumite surse de finanare.

4. 2. Etapele procesului de planificare a investiiilor de capital

Procesul de planificare a investiiilor de capital presupune mai multe etape de baz. Dac
etapele n sine sunt asemntoare pentru toate tipurile de administraie public local, procesul
ns poate s varieze n funcie de dimensiunea comunitii, componena personalului, numrul
acestuia i condiiile financiare.
Planificarea investiiilor de capital presupune, n principiu, realizarea urmtoarelor etape52:
51

Agenia Statelor Unite pentru Dezvoltarea Internaional (USAID), Programarea investiiilor de capital i
planificarea financiar; Alexandria, 2000
52
Idem 2.

52

1) pregtirea procesului PIC;

2) realizarea activitilor iniiale ale procesului PIC;
3) identificarea resurselor poteniale de finanare a investiiilor;
4) stabilirea proiectelor prioritare i alocarea veniturilor;
5) monitorizarea derulrii proiectelor.

4. 2.1. Pregtirea procesului PIC

Este o etap a procesului de planificare a investiiilor de capital care presupune derularea a
trei faze:
a) realizarea unei diferenieri ntre bugetul de investiii i bugetul curent;
b) organizarea procesului PIC;
c) elaborarea politicilor PIC.
Realizarea unei diferenieri ntre bugetul de investiii i bugetul curent
Proiectele de investiii incluse in PIC trebuie s se diferenieze de cele care fac parte din
bugetul operaional. Astfel, proiectele cuprinse n PIC reprezint investiii ce pot fi realizate n
timp, n funcie de o anumit strategie, n timp ce anumite investiii, cum ar fi (astuparea
gropilor din asfalt, repararea unor cldiri, repararea unor trotuare) trebuie s se regseasc n
bugetul curent, realizarea lor fiind imperativ.
Tipul

Investiie

Operare i ntreinere

lucrrii
Strzi i alei

Pavare strzi (artere zone rezideniale)

Reparaii pavaj, chiar dac duce la

mbuntirea condiiilor de rulare

Refacere alei
Modificarea capacitii sau proiectului

Etaneizare i alte lucrri de ntreinere

de strad, inclsiv peisagistic

Trotuare

nlocuiri trotuare, trotuare noi,

Reparaii de rutin/ petice

intersecii de trotuare
Circulaie

Echipamente de semnalizare noi i

nlocuiri, alte lucrri care mbuntesc
sigurana sau capacitatea sistemului

Reparaii sau nlocuiri de echipamente

pentru ntreinerea funcionrii sistemului
Marcarea i delimitarea benzilor de
circulaie
nlocuiri contoare parcri

53

Organizarea procesului PIC

Autoritile locale trebuie s stabileasc o structur administrativ sau s desemneze un
responsabil pentru gestionarea procesului PIC.
Sarcinile principale ale responsabilului PIC sunt:
- s pregtesc calendarul PIC, formularele i instruciunile; PIC este un proces complex
pentru care este nevoie s se stabileasc o programare foarte strict a activitilor, cel puin pn
n faza de implementare a proiectelor de investiii. De asemenea, pentru operaionalizarea
activitilor desfurate este necesar s se stabileasc anumite formulare standard pentru
culegerea informaiilor cu privire la proiectele ce pot fi realizate, fia propunerilor de proiecte
etc.
- s creeze oportuniti de implicare a cetenilor; Pentru acesta este necesar s se poat
asigura un contact direct cu cetenii (beneficiarii proiectelor de investiii att n faza stabilirii
propuenrilor de proiecte, ct i ulterior pe msur ce PIC se desfoar). Una din abordrile cele
mai frecvent folosite este implicarea cetenilor ntr-o audiere public. O asemenea audiere
nainte de adoptarea PIC de ctre autoritile publice locale, permite cetenilor s pun ntrebri,
s-si exprime preocuparea i s neleag mai bine ntregul proces nainte ca planul de investiii
s fie finalizat.
- s comunice evoluia procesului PIC cetenilor i administraiei locale, s prezinte
criteriile care au stat la baza adfoptrii unor decizii;
-

s evalueze opiunile de finanare pentru proiectele predate;

s gestioneze exerciiul de prioritizare a proiectelor de investiii;

s monitorizeze implementarea proiectelor.

Elaborarea politicilor PIC

Responsabilul PIC trebuie s realizeze urmtoarele activiti:
1) s stabileasc ce tipuri de proiecte trebuie incluse n PIC. Astfel, n PIC pot fi incluse
toate proiectele de investiii ce pot fi propuse la nivel local sau se stabilesc anumite domenii n
care se dorete planificarea investiiilor (infrastructur, domeniul social etc).
2) s determine numrul de ani de derulare a PIC. Perioada de planificare a investiiilor de
capital se refer la numrul de ani inclus n planul de investii. n mod normal, proiectele
planificate n primul an sau n primii doi ani se pot evalua destul de uor n raport cu
dimensiunea, costurile, cheltuielile planificate si finanarea disponibil. O perioad mai mare
face ca estimarea costurilor i resurselor de finanare s fie din ce n ce mai dificil ntruct
procesul de aprobare i finanare a investiiilor nu este n totalitate descentralizat.

54

Includerea n PIC numai a proiectelor despre care se ateapt c vor ncepe n anul sau anii
urmtori ar reduce totui ansa de a analiza proiectele pe termen lung, ealonate pe mai mult de
doi ani.
n majoritatea PIC, perioada de patru sau cinci ani este perioada potrivit. n primul an se
ntocmete bugetul de investiii iar restul de trei sau patru ani sunt anii de derulare a investiiei.
Pentru a menine pentru PIC perioada de desfurare dorit, acesta trebuie s fie actualizat n
fiecare an adugndu-se nc un an la sfritul planului mpreun cu lista de proiecte care
trebuie iniiate n acel an.
3) s elaboreze un calendar cu evenimente cheie i termene limit. Pentru coordonarea
diferitelor sarcini si responsabiliti, coordonatorul PIC trebuie sa pregteasc nc de la nceput
un calendar de desfurare a procesului. Calendarul este un instrument care evideniaz
responsabilitile si termenele in cadrul procesului PIC. Acesta constituie un ghid pentru
consiliul local sau judeean, regii si ceteni referitor la termenele de execuie si etapele ce
urmeaz a fi parcurse pe perioada derulrii PIC.
4) s elaboreze metodele de culegere a opiniilor cetenilor cu privire la ntregul proces al
PIC. Astfel se poate stabili modalitatea prin care se culeg de la ceteni informaiile cu privire la
propunerile de proiecte (audieri, chestionare, sondaje de opinie), precum i cu privire la modul n
care este perceput procesul PIC n desfurarea sa (dac PIC-ul rezultat se preteaz pe nevoile
cetenilor).
Planificarea investiiilor de capital permite administraiilor publice locale s gseasc
oportunitile pentru implicarea cetenilor n procesul de clasificare i prioritizare a proiectelor
de investiii.
4. 2.2. Realizarea activitilor iniiale ale procesului PIC
Presupune urmtoarele faze:
1) evaluarea nevoilor;
2) modul de satisfacere a nevoilor cetenilor;
3) evaluarea strii activelor curente;
4) stabilirea obiectivelor i a criteriilor de evaluare a proiectelor de investiii.
Evaluarea nevoilor
Evaluarea nevoilor presupune att o analiz tehnic, ct i opinia comunitii cu privire la
nevoia resimit. Este necesar s se realizeze estimri cu privire la cererea de servicii publice n
viitor, studii cu privire la meninerea sau modificarea modelelor comportamentale membrilor
comunitii, posibilitatea asigurrii nevoilor prin investiiile existente.

55

De asemenea, trebuie luate n considerare i anumite proiecte de investiii pentru care n

prezent nu se resimte o nevoie (un plan de sistematizare a localitii) sau pentru care nevoile pot
fi resimite n condiiile n care se vor produce n viitor unele evenimente nedorite (accidente
ecologice, inundaii etc)
Stabilirea modului de satisfacere a nevoilor cetenilor
Este nevoie s se delimiteze nevoile pentru a cror satisfacere este necesar s se realizeze
proiecte de investiii de cele care pot fi satisfcute mai efficient i fr realizarea de investiii.
Astfel, trebuie stabilit dac pentru satisfacerea unei nevoi este necesar s se realizeze o investii
nou su este suficient s se asigure o exploatare mai bun a unei investiii vechi, eventual prin
asigurarea unei modernizri a acesteia.
De asemenea, trebuie stabilit dac anumite proiecte de investiii pot fi realizate prin
implicarea terilor (sector privat, sector public). Astfel, unele proiecte de investiii pot fi realizete
de sectorul privat, n msura n care acesta este interesat (realizarea unui complex
agroalimentar), n parteneriat public privat sau se pot implementa de alte entiti publice n
condiii de eficien mrit.
Evaluarea strii activelor curente
n cadrul evalurii infrastructurii existente, o instituie public va evalua situaia
infrastructurii i a echipamentului de care rspunde. Pentru aceasta trebuie s fie cunoscut
vechimea, starea funcional, istoricul interveniilor, precum i costurile estimative pentru
nlocuirea echipamentelor i utilitilor existente. Este important s se urmreasc starea
funcional i calitatea infrastructurii. Un istoric al reparaiilor i operaiunilor de ntreinere
efectuate asupra fiecrui activ poate fi extrem de util. Documentaia privind istoricul acestor
operaiuni ofer date importante referitoare la eficiena reparaiilor fcute. Aceste date ajut la
evaluarea gradului de eficien a reparaiilor viitoare.
Stabilirea obiectivelor i a criteriilor de evaluare
La baza evalurii proiectelor de investiii trebuie s stea o serie de obiective generale, cum
ar fi protejarea mediului nconjurtor, dezvoltarea infrastructurii, dezvoltarea economic a zonei.
Plecnd de la acestea se vor stabili criterii clare ce trebuie ndeplinite de proiectele de investiii.
Pentru clasificarea i prioritizarea proiectelor de investiii se va pleca de la stabilirea unui
punctaj pentru fiecare proiect pe baza unei serii de criterii sociale, economice, financiare, de
sntate public. Fiecare proiect de investiii primete un punctaj ca urmare a evalurii lui pe
baza criteriilor stabilite, urmnd a se realiza o ierarhizare a acestor criterii n ordine
descresctoare a punctajelor obinute.
56

Vom prezenta un exemplu de criterii folosite n ierarhizarea proiectelor de investiii:

Criterii de determinare a prioritii proietelor
Punctaj
Sntate i siguran public
1. proiectul nltur un pericol mare al sntii i siguranei
0-5 puncte
2. proiectul reduce cazurile posibile de deces, vtmare sau boal
0-5 puncte
Calitatea mediului
3. proiectul mrete/reduce gradul de poluare a mediului (aer,
0-10puncte
zgomot, deeuri solide sau lichide) n raza oraului
Calitatea vieii
4. proiectul mbuntete semnificativ calitatea vieii unui numr

0-10 puncte

mare de ceteni
Dezvoltarea economic
5. proiectul va ncuraja noi investiii de capital n ora i va genera

0-5 puncte

dezvoltarea economic
6. proiectul va crea noi locuri de munc pentru cetenii oraului pe

0-5 puncte

perioada realizrii i dup finalizare

7. proiectul odat finalizat va genera reduceri ale costurilor de

0-5 puncte

funcionare i ntreinere ale instalaiei pe termen lung

8. beneficiile aduse de proiectul odat finalizat vor fi cel puin egale

0-5 puncte

sau mai mari dect cheltuielile de realizare

Documentaie
9. documentaia tehnic i financiar a proiectului este bine gndit,

0-10 puncte

finalizat i aprobat
Punctaj maxim
60
Sursa: Agenia Statelor Unite pentru Dezvoltare Internaional, Proiectul Regional pentru
Europa de Est

4. 2.3. Identificarea surselor poteniale de finanare a investiiilor

n cadrul acestei etape trebuie s se identifice sursele poteniale de finanare i s se
realizeze o analiz a posibilitilor de finanare.
Sursele de finantare ce trebuie luate n considerare pot fi formate din:
-

veniturile rmase consiliilor locale i judeene dup efectuarea cheltuielilor operaionale;

mprumuturi suportate din veniturile consiliilor locale sau judeene;

taxe pltite de utilizatori pentru serviciile furnizate de consiliile locale sau judeene direct
sau prin intermediul regiilor locale;

mprumuturi suportate din taxele pe servicii;

programe speciale ale Guvernului Romniei sau finanri externe.

n cazul programelor guvernamentale speciale sau finanrilor externe, sumele disponibile

vor fi determinate de regulile i normele programelor respective. Pentru toate celelalte surse

57

menionate mai sus, nivelul finanrii i selectarea proiectelor rmn n ntregime la latitudinea
administraiilor publice locale.
Un aspect important este opiunea pentru surse proprii de finanare sau apelarea la
mprumuturi. Vom prezenta avantajele i dezavantajele finanrii prin surse proprii i ale
finanrii prin ndatorare53.
Finanarea prin surse proprii:
A) avantaje:
-

economii la costurile cu dobanda. n cazul finanrii din resurse proprii, nu apar costuri
legate de dobnzi. Aceste economii pot fi folosite la creterea capitalului.

pstrarea flexibilitii financiare. n cazul finanrii din resurse proprii nu exist obligaii pe
termen lung. Autoritatea local are n fiecare an mai mult flexibilitate n legatur cu
angajarea veniturilor n finanarea de capital versus cheltuieli operaionale. Acest fapt este
important n cazul n care este dificil s estimezi veniturile viitoare datorit instabilitii
economice sau din alte motive.

ntrirea percepiei calitii creditului. n condiiile n care toi sunt egali, o autoritate local
care nu este foarte ndatorat este privit favorabil de ctre comunitate. Finanarea din
resurse proprii astzi, ofer autoritii locale ansa de a obine un mprumut mine.
B) dezavantaje:

fonduri insuficiente pentru necesarul de capital ca urmare a existenei unui numr mare de
proiecte de realizat, a unor proiecte care necesit costuri ridicate sau creterii continue a
costurilor proiectelor de investiii;

lipsa echitii ntre generaii: sarcina finanrii proiectelor de care vor beneficia generaia
prezent, dar mai ales cele viitoare este suportat doar de generaia prezent;

cheltuieli de capital nerepartizate inegal de-a lungul anilor, crend presiune asupra bugetelor
prezente.
Apelarea la resurse mprumutate are ca avantaje:

permite autoritilor locale s realizeze investiii mai multe ntr-un interval mai scurt de timp;

asigur echitate ntre generaii cu privire la sarcina suportrii costurilor investiiilor;

egalizeaz n timp costurile investiiilor.

4. 2.4. Prioritizarea proiectelor i alocarea surselor de finanare

53

www.lga.ro, Programarea investiiilor de capital i planificarea financiar

58

Pentru realizarea prioritizrii proiectelor i alocrii surselor de finanare se vor parcurge

urmtoarele etape:
-

revizuirea stabilirea prioritii proiectelor poteniale

dezvoltarea scenariilor financiare alternative;

corelarea proiectelor cu resursele

Stabilirea prioritii proiectelor poteniale presupune:

alctuirea fielor propunerilor de proiecte;

alegerea iniial a proiectelor;

selecia n funcie de conflict, complementaritate, compatibilitate;

stabilirea prioritii proiectelor;

Alctuirea fielor propunerilor de proiect const n realizarea pentru fiecare proiect a unei

prezentri standard, cum ar fi de exemplu54:

Fisa propunerilor de proiect
Data:
Fisa nr:
A. Denumirea proiectului:
B. Scurta descriere a proiectului propus:
C. Localizare:
D. Obiectiv(e):
E. Beneficiari propusi:
F. Cost estimat:
G. Sursa propusa de finantare:
H. Propunator sau departament responsabil:
I. Informatii de contact despre propunator sau departamentul responsabil:

Alegerea iniial a proiectelor presupune realizarea urmtorilor pai:

1) consolidarea propunerilor repetitive;
2) separarea proiectelor care sunt evident practice sau inutile;
3) alegerea proiectelor care ar putea fi implementate mai eficient de ctre alte
agenii, organizaii sau autoriti locale
Selecia n funcie de conflict, complementaritate, compatibilitate presupune stabilirea
proiectelor a cror realizare intr n conflict cu realizarea altor proiecte, proiectele care sunt
complementare i proiectele care sunt compatibile.

54

Idem 2

59

Automat, din dou proiecte care intr n conflict, doar unul poate fi realizat. Selecia se va
realiza plecnd de la ali factori care pot fi luai n calcul (complementaritatea cu alte proiecte,
beneficial realizat (cel economic i social), gradul de necesitate pentru realizarea proiectului
etc.).
Se recomand n selecie i prioritizare s in cont de proiectele care sunt complementare
(de exemplu realizarea canalizrii unei strzi i asfaltarea acestuia), realizarea acestora, precum
i ordinea n care sunt realizate putnd duce la o scderea a costurilor pe ansamblu proiectelor.
Stabilirea prioritii proiectelor presupune acordarea, n funcie de modul n care acestea
satisfac criteriile de evaluare stabilite, a unui punctaj pentru fiecare proiect.
n funcie de scorul realizat de fiecare proiect se va realiza o clasificare a acestora.
Dezvoltarea scenariilor financiare alternative presupune luarea n calcul la realizarea
proiectelor de investiii i aezarea lor n timp a scenariului apelrii doar la surse proprii de
finanare i a scenariului apelrii i la mprumuturi.
n funcie de necesarul de resurse, de posibilitile de mprumut, de numrul de ani n care
se dorete realizarea proiectelor sau de ali factori se poate opta pentru un scenariu sau altul.
n funcie de fiecare variant luat n calcul, se poate stabili numrul de proiecte ce pot fi
realizate n numrul de ani aferent PIC-ului.
n cazul scenariului fr mprumut se stabilete pentru numrul de ani de derulare a PIC
care este surplusul operaional curent (ca diferen ntre veniturile curente i cheltuielile curente),
acesta dnd valoarea maxim care poate fi luat n calcul pentru investiii. Deoarece acest
surplus operaional este o estimare, nu se recomand ca el s fie luat n calcul n totalitate pentru
realizarea de investiii, eventuala nerealizare a lui ducnd la disfuncionalitii n derularea PIC.
n cazul scenariului cu mprumut se pleac de la surplusul operaional curent estimat, se
determin care este valoarea maxim a mprumuturilor ce pot fi luate (trebuie ca serviciul
datoriei s nu depeasc 20% din veniturile curente ale instituiei publice), urmnd ca prin
nsumarea acestora s se stabileasc valoarea maxim ce poate fi folosit pentru investiii. De
asemenea, nu se recomand luarea n considerare a valorii maxime, pentru a evita eventualele
probleme ce pot s apar n condiiile n care previziunile nu se adeveresc 100%.
n determinarea sumelor ce pot fi folosite pentru investiii este necesar s se in cont i de
rambursrile i plile de dobnzi care apar n cazul scenariului fr mprumut.
Corelarea proiectelor cu resursele presupune stabilirea unui echilibru ntre dorine
(proiecte) i posibiliti (surse de finanare). Aceasta poate s duc la o reprioritizare a
proiectelor n funcie de sursele de finanare posibil de mobilizat i de termenele la care pot fi
60

mobilizate acestea. Se poate ajunge la eliminarea unor proiecte sau la amnarea lor, realizarea
unei alte succesiuni dect cea rezultat din etapele anterioare n realizarea lor proiectelor,
combinarea i redimensionarea proiectelor.

4.2.5. Monitorizarea procesului de realizare a investiiilor de capital

n cadrul acestei etape se va realiza raportarea lunar a stadiului de realizare a proiectului
de investiii, precum i o rennoire anual a PIC.
Pentru fiecare proiect, trebuie s existe un director (manager) de proiect care s elaboreze
un program de activiti, s coordoneze angajaii i orice alt existen din exterior necesar
pentru finalizarea proiectului, s monotorizeze bugetul individual al proiectului. Directorul de
proiect trebuie de asemenea s nainteze un raport lunar scris efului de departament sau
directorului de regie.
Coordonatorul PIC desemnat va continua s joace un rol de baz n monitorizarea pe
ansamblu a PIC. El va primi lunar un exemplar al raportului privind stadiul de execuie pentru
fiecare proiect n parte, n care vor fi monitorizate:
(1) evoluia (pe sptmn/lunar) actualizat pentru fiecare obiecie al fiecrui proiect din PIC.
(2) problemele ce au aprut, soluiile acestora ct i orice impact financiar asupra bugetului PIC.
(3) toate comentariile pe care directorul de proiect sau eful de departament/directorul de regie
vrea s le fac n luna respectiv referitor la stadiul proiectului.
Coordonatorul va sintetiza apoi toate rapoartele lunare i va rezuma informaiile ntr-un
memorandum adresat Primarului sau Preedintelui Consiliului Judeean i Consiliului local sau
judeean respective, memorandum care va conine: stadiul actual prin comparaia cu cel
planificat pentru fiecare proiect, precum i prezentarea oricror probleme aprute i care necesit
atenia autoritilor locale (ntrzieri n restructurare, modernizare, extindere sau derularea de noi
proiecte, ntrzieri n finanare, sau ntrzieri cauzate de dispute ntre diverse instituii din cadrul
oraului).
Rennoirea anul a PIC presupune revizuirea i actualizarea acestuia la cerinele curente ale
fiecrui an.

V. ACHIZIIILE PUBLICE
Achiziiile publice fac parte din activitatea desfurat de o instituie public. Deoarece
activitatea unei instituii publice presupune un consum de materiale, servicii, procurare de
mijloace fixe etc, se face apel la diferii furnizori sau prestatori. Cum instituiile publice
gestioneaz banul public, statul a instituit o serie de reguli privind achiziia public. Partea
61

legislativ referitoare la achiziiile publice face referire la55 stabilirea principiilor, cadrului
general i a procedurilor pentru atribuirea contractului de achiziie public, precum i a cilor de
atac al actului sau deciziei autoritii contractante care aplic una dintre procedurile de atribuire a
contractului de achiziie public.

5.1. Elementele componente ale sistemului achiziiilor publice

I) autoritatea de reglementare - autoritatea de reglementare este reprezentat de
Autoritatea Naional pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice
(ANRMAP);
II) autoritile contractante:
-

oricare organism al statului - autoritate public sau instituie public - care

acioneaz la nivel central ori la nivel regional sau local;

oricare organism de drept public, altul dect cele de mai sus, cu personalitate
juridic, care a fost nfiinat pentru a satisface nevoi de interes general fr
caracter comercial sau industrial i care se afl cel puin n una dintre
urmtoarele situaii: este finanat, n majoritate, de ctre o alt autoritate
contractant; se afl n subordinea sau este supus controlului unei autoriti
contractante; n componena consiliului de administraie/organului de
conducere sau de supervizare mai mult de jumtate din numrul membrilor
acestuia sunt numii de ctre o autoritate contractant.

oricare ntreprindere public ce desfoar una sau mai multe activiti

relevante, atunci cnd aceasta atribuie contracte de achiziie public sau
ncheie acorduri-cadru destinate efecturii respectivelor activiti;

oricare subiect de drept, altul dect cele de mai sus, care desfoar una sau
mai multe activiti relevante n baza unui drept special sau exclusiv, acordat
de o autoritate competent, atunci cnd acesta atribuie contracte de achiziie
public sau ncheie acorduri-cadru destinate efecturii respectivelor activiti

III) operatorii economici: orice furnizor, prestator sau executant (persoan fizic sau
juridic) care ofer n mod licit pe pia produse, servicii i/sau execut lucrri
IV) supraveghetorii sistemului: ANRMAP, Consiliul Naional de Soluionare a
Contestaiilor, Ministerul Economiei i Finanelor, Curtea de Conturi.

55

Vezi OUG nr 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri
publice i a contractelor de concesiune de servicii, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 337/2006; HG
nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a OUG nr. 34/2006; Ordinul preedintelui
Autoritii Naionale pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice nr 155%2006.

62

5.2. Principiile achiziiilor publice

I) principiul nediscriminrii: asigurarea condiiilor de manifestare a concurenei reale
pentru ca orice operator economic, indiferent de naionalitate
II) tratament egal: stabilirea i aplicarea, oricnd pe parcursul procedurii de atribuire, de
reguli, cerine, criterii identice pentru toi operatorii economici, astfel nct acetia s beneficieze
de anse egale de a deveni contractani;
III) recunoaterea reciproc: acceptarea produselor, serviciilor, lucrrilor oferite n mod
licit pe piaa Uniunii Europene; acceptarea diplomelor, certificatelor, a altor documente, emise de
autoritile competente din alte state, acceptarea specificaiilor tehnice, echivalente cu cele
solicitate la nivel naional.
IV) transparena: aducerea la cunotina publicului a tuturor informaiilor referitoare la
aplicarea procedurii de atribuire;
V) proporionalitatea: asigurarea corelaiei ntre necesitile autoritii contractante,
obiectul contractului de achiziie public, cerinele solicitate a fi ndeplinite;
VI) eficiena utilizrii fondurilor publice: aplicarea procedurilor de atribuire
competiionale i utilizarea de criterii care s reflecte avantajele de natur economic ale
ofertelor n vederea obinerii raportului optim ntre calitate i pre;
VII) asumarea rspunderii: determinarea clar a sarcinilor i responsabilitilor
persoanelor implicate n procesul de achiziie public.

5.3. Procesul de achiziie public

Sintetizat, procesul de achitiie public este format din urmtoarele etape:
I) ntocmirea programului anual al achiziiilor publice: identificarea necesitilor, estimarea
valorii achiziiilor publice, ierarhizarea, alegerea procedurii, identificarea fondurilor, elaorarea
calendarului de achiziii etc.
II) Elaborarea documentaiei de atribuire: stabilirea specificaiilor tehnice, stabilirea clauuzelor
contractuale, stabilirea cerinelor minime de calificare la proedura de achiziie, stabilirea
criteriului de atribuire, defiitivarea documentaiei de atribuire etc.
III) Chemarea la competiie: publicarea anunului de participare, punerea la dipoziie a
documentaiei de atribuire, rspuns la solicitrile de clarificri etc.
IV) Derularea procedurii de atribuire: primirea candidaturilor, selectarea candidailor, derularea
rundelor de discuii (dac este cazul), primirea ofertelor, deschiderea i evaluarea ofertelor,
stabilirea ofertei ctigtoare etc.
V) Atribuirea contractului de achiziie public sau ncheierea acordului cadru
VI) ncheierea dosarului de achiziie public;
63

VII) Derularea contractului sau acordului cadru;

VIII) Finalizarea contractului;
IX) Analiza procesului.

5.4. Stabilirea valorii estimate a achiziiilor publice

A. Estimarea valorii contractului de furnizare
1. n cazul n care produsele ce urmeaz a fi achiziionate necesit i operaiuni sau lucrri de
instalare i punere n funciune, atunci:
Ve = Vp + Vmipf,
unde: Ve = valoarea estimat
Vp = valoarea produselor = nr. buc. x pre unitary
Vmipf = valoarea manoperii, instalrii i punerii n funciune

2. n cazul n care nu este stabilit nc modalitatea de dobndire a produselor, respectiv nu s-a

fcut opiunea ntre cumprare, cumprare n rate, nchiriere sau leasing, cu sau fr opiune de
cumprare, atunci:
Ve = Vpmax,
unde: Ve = valoarea estimat
Vpmax = valoarea celei mai scumpe modaliti de dobndire
3. n cazul n care s-a stabilit modalitatea de dobndire a produselor, respectiv prin cumprare n
rate, prin nchiriere sau prin leasing, cu sau fr opiune de cumprare, atunci:
dac durata contractului este stabilit i este mai mic sau egal cu 12 luni, atunci:
Ve = Vr x n
unde: Ve = valoarea estimat a contractului
Vr = valoarea ratei pltibile
n = nr. de luni </= 12 luni
dac durata contractului este stabilit i este mai mare de 12 luni, atunci:
Ve = (Vr x N) + Vprez,
unde: Ve = valoarea estimat
Vr = valoarea ratei pltibile
N = nr. de luni > 12 luni
64

Vprez = valoarea rezidual estimat

dac contractul se ncheie pe o durat nedeterminat sau dac durata acestuia nu poate fi
determinat la data estimrii, atunci:
Ve = Vr x 48 luni,
unde: Ve = valoarea estimat
Vr = valoarea ratei pltibile
4. n cazul n care se intenioneaz atribuirea unui contract de furnizare care trebuie rennoit ntro perioad dat, atunci:
fie Ve = Vpsa
unde: Ve = valoarea estimat
Vpsa = valoarea ajustat a contractelor de furnizare similare atribuite n ultimul an
fie Ve = Vpsv
unde: Ve = valoarea estimat
Vpsv = valoarea contractelor de furnizare similare care urmeaz a fi atribuite n urmtoarele 12
luni, ncepnd din momentul primei livrri
5. n cazul n care s-a propus s se achiziioneze produse similare, dar defalcate pe loturi a cror
cumprare se realizeaz prin atribuirea mai multor contracte de furnizare distincte, atunci:
Ve = Vl
unde: Ve = valoarea estimat
Vl = valoarea unui lot

65

B. Estimarea valorii contractului de servicii

1. n cazul n care autoritatea contractant i propune s atribuie un contract de servicii pentru
care nu se poate anticipa preul total al prestaiei, dar este posibil estimarea unui tarif mediu
lunar, atunci:
fie Ve = Vtm x N
unde: Ve = valoarea estimat
Vtm = valoarea tarifului mediu lunar
N = numr de luni, dac durata contractului este stabilit i nu depete 48 de luni
fie Ve = Vtm x 48 luni
unde: Ve = valoarea estimat
Vtm = valoarea tarifului mediu lunar
Dac durata contractului nu poate fi determinat sau depete 48 de luni

2. n cazul n care autoritatea contractant i propune s atribuie un contract de servicii care

trebuie rennoit ntr-o perioad dat, atunci:
fie Ve = Vssa
unde: Ve = valoarea estimat
Vssa = sum din valoarea contractelor de servicii similare atribuite n ultimele 12 luni, ajustat
fie Ve = Vssv
unde: Ve = valoarea estimat
Vssa = sum din valoarea contractelor de servicii similare atribuite n urmtoarele 12 luni
3. n cazul n care autoritatea contractant i propune s achiziioneze servicii similare, dar
defalcate pe loturi a cror achiziionare face obiectul unor contracte distincte de servicii, atunci:
Ve = Vl

66

unde: Ve = valoarea estimat

Vl = valoarea unui lot
4. n cazul n care autoritatea contractant i propune s achiziioneze servicii de asigurare,
atunci:
Ve = Pa x n,
unde: Ve = valoarea estimat
Pa = prima de asigurare
n = nr. de luni

5. n cazul n care autoritatea contractant i propune s achiziioneze servicii bancare sau alte
servicii financiare, atunci:
Ve = T + C + D + A,
unde: Ve = valoarea estimat
T = taxe
C = comisioane
D = dobnzi
A = alte remuneraii aferente
6. n cazul n care autoritatea contractant i propune s achiziioneze servicii de proiectare,
urbanism, inginerie i alte servicii tehnice, atunci:
Ve = O + A,
unde: Ve = valoarea estimat
O = onorarii
A = alte remuneraii aferente

C. Estimarea valorii contractului de lucrri

1. n cazul n care autoritatea contractant i propune s achiziioneze lucrri pentru care
urmeaz s pun la dispoziia executantului materiale, utilaje, echipamente tehnologice sau orice
alte amenajri i dotri necesare execuiei lucrrilor, atunci:
67

Ve = Cl + Vf
unde: Ve = valoarea estimat
Cl = costul lucrrii
Vf = valoarea facilitilor puse la dispoziie de ctre autoritatea contractant

2. n cazul n care obiectul contractului de lucrri l constituie execuia unui ansamblu de lucrri
care presupune, dup caz, i furnizarea de echipamente, instalaii, utilaje sau alte dotri aferente,
atunci:
Ve = Vee + Vei + Veu + Ved,
unde: Ve = valoarea estimat
Vee = valoarea estimat a echipamentelor
Vei = valoarea estimat a instalaiilor
Veu = valoarea estimat a utilajelor
Ved = valoarea estimat a dotrilor aferente
3. n cazul n care lucrarea permite execuia pe obiecte sau loturi, pentru care autoritatea
contractant i propune s atribuie unuia sau mai multor executani contracte distincte de lucrri,
atunci:
Ve = Vl
unde: Ve = valoarea estimat
Vl = valoarea unui lot

D. Estimarea valorii n cazul organizrii unui concurs de soluii

n cazul n care concursul de soluii este organizat ca o procedur independent, atunci:
Ve = Vp + Ves
unde: Ve = valoarea estimat
Vp = valoarea unui premiu
68

Ves = valoarea estimat a contractului de servicii care poate fi ncheiat

E. Estimarea valorii n cazul ncheierii unui acord-cadru:

Ve = Ve max,
unde: Ve = valoarea estimat
Ve max = valoarea maxim estimat, fr TVA, a tuturor contractelor de achiziie public care se
anticipeaz c vor fi atribuite n baza acordului-cadru respectiv, pe ntreaga sa durat

F. Estimarea valorii n cazul n care se utilizeaz un sistem de achiziie dinamic:

Ve = Ve max,
unde: Ve = valoarea estimat
Ve max = valoarea maxim estimat, fr TVA, a tuturor contractelor de achiziie public care se
anticipeaz c vor fi atribuite prin utilizarea sistemului de achiziie dinamic respectiv, pe ntreaga
sa durat

5.5. Proceduri de atribuire

Licitaia deschis - reprezint procedura de atribuire a contractului de achiziie public
la care orice operator economic interesat are dreptul de a depune ofert.
Ea se desfoar, de regul, ntr-o singur etap. Licitaia deschis se iniiaz prin
transmiterea spre publicare a unui anun de participare prin care se solicit operatorilor
economici depunerea de oferte.
Licitaia restrns - reprezint procedura la care orice operator economic are dreptul de
a-i depune candidatura, urmnd ca numai candidaii selectai s aib dreptul de a depune ofert.
Licitaia restrns se desfoar, de regul, n dou etape:
-

etapa de selectare a candidailor;

etapa de evaluare a ofertelor depuse de candidai.

Licitaia restrns se iniiaz prin transmiterea spre publicare a unui anun de participare

prin care se solicit operatorilor economici depunerea de candidature. Procedura de licitaie

restrns se utilizeaz atunci cnd oferta este excedentar.

69

Dialogul competitiv - reprezint procedura la care orice operator economic are dreptul
de a-i depune candidatura i prin care autoritatea contractant conduce un dialog cu candidaii
admii, n scopul identificrii uneia sau mai multor soluii apte s rspund necesitilor sale,
urmnd ca, pe baza soluiei/soluiilor identificate, candidaii selectai s elaboreze oferta final.
Dialogul competitiv se aplic doar atunci cnd sunt ndeplinite cumulativ condiiile:
-

contractul n cauz este considerat a fi de complexitate deosebit;

aplicarea procedurii de licitaie deschis sau restrns nu ar permite atribuirea

contractului de achiziie public n cauz.
Procedura de dialog competitiv se desfoar n trei etape:

etapa de preselectare a candidailor;

etapa de dialog cu candidaii admii n urma preseleciei, pentru identificarea

soluiei/soluiilor apte s rspund necesitilor autoritii contractante i n baza
creia/crora candidaii vor elabora i depune oferta final;

etapa de evaluare a ofertelor finale depuse.

Dialogul competitiv se iniiaz prin transmiterea spre publicare a unui anun de

participare prin care se solicit operatorilor economici depunerea de candidaturi.

Negocierea reprezint procedura prin care autoritatea contractant deruleaz consultri
cu candidaii selectai i negociaz clauzele contractuale, inclusiv preul, cu unul sau mai muli
dintre acetia.
Negocierea poate fi:
-

negociere cu publicarea prealabil a unui anun de participare;

negociere fr publicare prealabil a unui anun de participare.

Negocierea cu publicarea prealabil a unui anun de participare se desfoar n dou

etape:
-

etapa de selectare a candidailor;

etapa de evaluare a ofertelor depuse de candidaii selectai.

Negocierea cu publicare se iniiaz prin transmiterea spre publicare a unui anun de

participare prin care se solicit operatorilor economici depunerea de candidature.

Negocierea cu publicare se aplic atunci cnd:
-

n urma aplicrii licitaiei deschise, licitaiei restrnse sau a dialogului competitiv

nu a fost depus nicio ofert sau au fost depuse numai oferte inacceptabile ori
neconforme;

situaii

excepionale,

temeinic

lucrrilor/produselor/serviciilor

motivate,

sau

riscurile

atunci

cnd

natura

implicate

de

executarea/livrarea/prestarea acestora nu permit o estimare iniial global a

preului viitorului contract de achiziie public;
70

Atunci cnd serviciile care urmeaz s fie achiziionate, ndeosebi serviciile

financiare sau serviciile intelectuale, cum ar fi cele care implic proiectarea
lucrrilor, sunt de aa natur nct caietul de sarcini nu poate fi elaborat cu precizia
pe care o impune atribuirea unui contract de achiziie public prin aplicarea
licitaiei deschise sau licitaiei restrnse;

Atunci cnd lucrrile ce urmeaz a fi executate sunt necesare exclusiv n scopul

cercetrii tiinifice, experimentrii sau dezvoltrii tehnologice, i numai dac
acestea nu se realizeaz pentru obinerea unui profit i nici nu urmresc acoperirea
costurilor aferente
Negociere fr publicarea prealabil a unui anun de participare se folosete cnd:

Din motive tehnice, artistice sau pentru motive legate de protecia unor drepturi de
exclusivitate, contractul de achiziie public poate fi atribuit numai unui anumit
operator economic;

Ca o msur strict necesar, atunci cnd perioadele de aplicare a licitaiei deschise,

a licitaiei restrnse sau a negocierii cu publicarea prealabil a unui anun de
participare nu pot fi respectate din motive de extrem urgen determinate de
evenimente imprevizibile i care nu se datoreaz sub nicio form unei aciuni sau
inaciuni a autoritii contractante;

Produsele ce urmeaz a fi livrate sunt fabricate exclusiv n scopul cercetrii

tiinifice, experimentrii, studiilor sau dezvoltrii tehnologice, i numai dac
acestea nu se realizeaz pentru obinerea unui profit i nici nu urmresc acoperirea
costurilor aferente.;

Este necesar achiziionarea de la furnizorul iniial a unor cantiti suplimentare de

produse destinate nlocuirii pariale sau extinderii echipamentelor/instalaiilor
livrate anterior, i numai dac schimbarea furnizorului iniial ar pune autoritatea
contractant n situaia de a achiziiona produse care, datorit caracteristicilor
tehnice diferite de cele deja existente, determin incompatibiliti sau dificulti
tehnice sporite de operare i ntreinere;

Produsele sunt cotate la bursa de mrfuri, iar achiziia acestora se realizeaz prin
operaiuni pe piaa de disponibil;

Produsele pot fi achiziionate n condiii deosebit de avantajoase de la un operator

economic care i lichideaz definitiv afacerile, de la un administrator judiciar care
administreaz afacerile unui operator economic n stare de faliment sau lichidare,
printr-un aranjament cu creditorii unui operator economic n stare de faliment sau
lichidare ori printr-o alt procedur similar cu cele anterioare, reglementat prin
lege;
71

Ca urmare a unui concurs de soluii, contractul de servicii trebuie s fie atribuit,

conform regulilor stabilite iniial, concurentului ctigtor sau unuia dintre
concurenii ctigtori ai concursului respectiv, n acest din urm caz autoritatea
contractant avnd obligaia de a transmite invitaie la negocieri tuturor
concurenilor ctigtori;

Este necesar achiziionarea unor lucrri sau servicii suplimentare sau adiionale,
care nu au fost incluse n contractul iniial, dar care, datorit unor circumstane
neprevzute, au devenit necesare pentru ndeplinirea contractului n cauz, i numai
dac se respect, n mod cumulativ, urmtoarele condiii: atribuirea s fie fcut
contractantului iniial; lucrrile sau serviciile suplimentare/adiionale nu pot fi, din
punct de vedere tehnic i economic, separate de contractul iniial fr apariia unor
inconveniente majore pentru autoritatea contractant sau, dei separabile de
contractul iniial, sunt strict necesare n vederea ndeplinirii acestuia; valoarea
cumulat a contractelor atribuite pentru lucrri i servicii suplimentare/adiionale
nu depete 50% din valoarea contractului iniial.

Ulterior atribuirii unui contract de lucrri sau de servicii, autoritatea contractant i

propune s achiziioneze noi lucrri, respectiv noi servicii, care sunt similare
lucrrilor sau serviciilor achiziionate prin atribuirea contractului iniial, i numai
dac se respect, n mod cumulativ, urmtoarele condiii: atribuirea se face
contractantului iniial, iar noile lucrri, respectiv noile servicii, constau n repetarea
unor lucrri sau servicii similare celor prevzute n contractul atribuit iniial i sunt
conforme cu cerinele prevzute n caietul de sarcini elaborat cu ocazia atribuirii
respectivului contract; contractul de lucrri/servicii iniial a fost atribuit prin
procedura de licitaie deschis sau restrns; valoarea estimat a contractului inial
de lucrri/servicii s-a determinat prin luarea n considerare inclusiv a
lucrrilor/serviciilor similare care pot fi achiziionate ulterior; n anunul de
participare la procedura aplicat pentru atribuirea contractului iniial s-a precizat
faptul c autoritatea contractant are dreptul de a opta pentru achiziionarea
ulterioar de noi lucrri similare, respectiv noi servicii similare, de la operatorul
economic a crui ofert va fi declarat ctigtoare n cadrul procedurii respective;
autoritatea contractant are dreptul de a aplica aceast procedur ntr-un interval
care nu poate depi 3 ani de la atribuirea contractului iniial.
Cererea de oferte - reprezint procedura simplificat prin care autoritatea contractant

solicit oferte de la mai muli operatori economici.

Cererea de oferte se aplic numai dac valoarea estimat, fr TVA, a contractului de
achiziie public este mai mic dect echivalentul n lei a urmtoarelor praguri:
72

- pentru contractul de furnizare: 40.000 euro;

- pentru contractul de servicii: 40.000 euro;
- pentru contractul de lucrri: 250.000 euro.
Concursul de soluii - reprezint procedura prin care se achiziioneaz, n special n
domeniul amenajrii teritoriului, al proiectrii urbanistice i peisagistice, al arhitecturii sau n cel
al prelucrrii datelor, un plan sau un proiect, prin selectarea acestuia pe baze concureniale de
ctre un juriu, cu sau fr acordarea de premii.
Concursul de soluii se poate organiza ca:
- o procedur independent, n care concurenii pot obine premii i/sau prime de
participare; sau
- parte a unei alte proceduri care conduce la atribuirea unui contract de servicii.
Concursul de soluii se iniiaz prin publicarea unui anun de participare prin care se
solicit operatorilor economici interesai depunerea de proiecte.
Cumprarea direct - se aplic n cazul n care se achiziioneaz produse, servicii sau
lucrri a cror valoare (fr TVA), cumulat pe parcursul unui an, nu depete echivalentul n lei
a 5.000 euro.
Cumprarea direct se realizeaz pe baz de document justificativ care se consider a fi
baza legal pentru plat.

73

VI. AUDITUL INTERN I CONTROLUL FINANCIAR PREVENTIV

Pentru buna funcionare a activitii instituiilor publice s-au instituit reglementri
legislative privind controlul financiar intern i auditul financiar intern.
Controlul financiar preventiv este activitatea prin care se verific legalitatea i regularitatea
operaiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, nainte de
aprobarea acestora.
Controlul intern reprezint ansamblul msurilor ntreprinse la nivelul unei instituii publice
cu privire la structurile organizatorice, metodele, procedurile i sistemele de control i de
evaluare, instituite n scopul:
-

realizrii atribuiilor la un nivel calitativ corespunztor i ndeplinirii cu

regularitate, n mod economic, eficace i eficient, a politicilor adoptate, respectrii
legalitii i a dispoziiilor conducerii;

protejrii activelor i resurselor;

efecturii i meninerii de nregistrri contabile corecte i complete;

furnizrii la timp de informaii corecte i complete pentru fundamentarea deciziilor

conducerii.

Auditul intern este activitate organizat independent n structura unei instituii publice i n
directa subordonare a conductorului acesteia, care const n efectuarea de verificri, inspecii i
analize ale sistemului propriu de control intern, n scopul evalurii obiective a msurii, n care
acesta asigur ndeplinirea obiectivelor instituiei publice i utilizarea resurselor n mod
economic, eficace i eficient i pentru a raporta conducerii constatrile fcute, slbiciunile
identificate i msurile propuse de corectare a deficienelor i de ameliorare a performanelor
sistemului de control intern.
Din definiiile56 date controlului financiar preventiv, controlului intern i auditului financiar
intern se desprinde concluzia c n activitatea unei instituii publice trebuie s acioneze prima
dat personalul care se ocup cu controlul i apoi cel care se ocup cu auditul. Auditul este un
controlor al sistemului de control, dar nu se rezum numai la verificarea aciunii de control, ci
vine cu msuri, idei, soluii de perfecionare a acesteia.
Controlul financiar preventiv propriu se organizeaz i se exercit n mod unitar la
urmtoarele entiti publice57:
- instituiile publice, cuprinznd Administraia Prezidenial, Parlamentul, Guvernul,
ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i locale, alte

56

Vezi OG nr.119/1999 privind auditul intern i controlul financiar preventiv, publicat n MO nr. 430/1999 cu
modificrile i completrile ulterioare.
57
www.mfinane.ro Controlul financiar preventiv.

74

autoriti publice, instituiile publice autonome, precum i instituiile publice de subordonare

central sau local, indiferent de modul de finanare a acestora;
- Ministerul Finanelor Publice, pentru operaiunile Fondului naional de preaderare, pentru
operaiunile privind bugetul trezoreriei statului, datoria public, precum i pentru alte
operaiuni specifice;
-

companiile

naionale,

regiile

autonome,

societile

comerciale,

organizaiile

neguvernamentale, precum i orice alte persoane juridice care gestioneaz fonduri publice cu
orice titlu i/sau care administreaz patrimoniul public referitor la gestionarea fondurilor
publice i administrarea patrimoniului public n cauz;
- ageniile de gestionare a fondurilor publice provenite din finanri externe, rambursabile
i nerambursabile, precum: uniti de management al proiectelor (UMP), uniti de coordonare a
proiectelor (UCP), Oficiul de Pli i Contractare PHARE (OPCP), Agenia SAPARD i alte
agenii de implementare a fondurilor comunitare.

6.1. Controlul intern al instituiilor publice

Controlul intern n cadrul unei instituii publice are urmtoarele obiective generale:
1) realizarea, la un nivel corespunztor de calitate, a atribuiilor instituiilor publice, stabilite n
concordan cu propria lor misiune, n condiii de regularitate, eficacitate, economicitate i eficien;
- caracteristica unei operaiuni de a respecta sub toate
Regularitatea

aspectele ansamblul principiilor i regulilor procedurale

i metodologice care sunt aplicabile categoriei de
operaiuni din care face parte
- gradul de ndeplinire a obiectivelor declarate ale unei

Eficacitatea

activiti i relaia dintre impactul dorit i impactul

efectiv al activitii respective
- msura n care se asigur minimizarea costului

Economicitatea

resurselor alocate unei activiti, fr a compromite

realizarea n bune condiii a obiectivelor declarate ale
acesteia

Eficiena

- raportul dintre rezultatele obinute i costul resurselor,

utilizate n vederea obinerii lor

2) protejarea fondurilor publice mpotriva pierderilor datorate erorii, risipei, abuzului sau
fraudei.

75

Deoarece banii publici sunt obinui n cea mai mare parte pe seama prelevrilor de la
populaie, deci sunt banii naiunii gestionarea lor trebuie s se realizeze n condiii optime,
eliminndu-se pe ct posibil realizarea de pierderi, stoparea risipei. Pentru aceasta trebuie ca
personalul instutiiei publice s fie pregtit profesional pentru posturile ocupate, s desfoare
activitatea cu maxim de seriozitate i profesionalism pentru a se evita greelile care por s duc
la efecte nedorite. De asemenea, personalul din instituiile publice trebuie s aib un dezvoltat
spirit de dreptate, cinste, s nu urmtreasc ca prin folosirea banului public, de multe ori printr-o
poziie abuziv, s obin avantaje materiale sau de alt natur58.
3) respectarea legii, a reglementrilor i deciziilor conducerii;
Personalul instituiilor publice trebuie s acioneze conform cu legea, s respecte regulile i
reglementrile care sunt specifice acestui domeniu.
4) dezvoltarea i ntreinerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare, actualizare i
difuzare a datelor i informaiilor financiare i de conducere, precum i a unor sisteme i
proceduri de informare public adecvat prin rapoarte periodice.
Pentru atingerea acestui obiectiv este necesar ca organele de conducere s poat s asigure
n interiorul instituiei, precum i n relaiile cu teri a unui sistem de cooperare n privina
asigurrii unui acces rapid la diverse date referitoare la activitatea desfurat, s informatizeze
activitatea instituiei publice prin crearea unui sistem informatic care pe baza datelor introduse n
el s poat s furnizeze un volum ct mai mare de date i posibiliti ct mai ridicate de
combinare a lor.
Conductorul instituiei publice trebuie s asigure elaborarea, aprobarea, aplicarea i
perfecionarea structurilor organizatorice, reglementrilor metodologice, procedurilor i
criteriilor de evaluare, pentru a satisface cerinele generale i specifice de control intern.
Cerinele controlului intern pot fi generale i specifice.

58

vezi Lucian u, Introducere n gestiunea financiar a instituiilor publice, Ed. ASE, 2002.

76

- asigurarea ndeplinirii obiectivelor enunate mai sus prin

evaluarea sistematic i meninerea la un nivel considerat
acceptabil

riscurilor

asociate

structurilor,

programelor,

proiectelor sau operaiunilor

- asigurarea unei atitudini cooperante a personalului de conducere
i de execuie, acesta avnd obligaia s rspund n orice moment
solicitrilor conducerii i s sprijine efectiv controlul intern
- asigurarea integritii i competenei personalului de conducere i
Cerine generale de execuie, a cunoaterii i nelegerii de ctre acesta a
ale controlului
intern

importanei i rolului controlului intern

- stabilirea obiectivelor specifice ale controlului intern, astfel nct
acestea s fie adecvate, cuprinztoare, rezonabile i integrate
misiunii instituiei i obiectivelor de ansamblu ale acesteia
- supravegherea continu de ctre personalul de conducere a
tuturor activitilor i ndeplinirea de ctre personalul de conducere
a obligaiei de a aciona corectiv, prompt i responsabil ori de cte
ori se constat nclcri ale legalitii i regularitii n efectuarea
unor operaiuni sau n realizarea unor activiti n mod
neeconomic, ineficace sau ineficient
- reflectarea n documente scrise a organizrii controlului
intern, a tuturor operaiunilor instituiei i a tuturor
evenimentelor semnificative, precum i nregistrarea i
pstrarea n mod adecvat a documentelor, astfel nct
acestea s fie disponibile cu promptitudine pentru a fi
examinate de ctre cei n drept
- nregistrarea de ndat i n mod corect a tuturor

Cerine
specifice
controlului intern

ale

operaiunilor i evenimentelor semnificative

- asigurarea aprobrii i efecturii operaiunilor exclusiv de
ctre persoane special mputernicite n acest sens
- separarea atribuiilor privind efectuarea de operaiuni
ntre persoane, astfel nct atribuiile de aprobare, control i
nregistrare s fie, ntr-o msur adecvat, ncredinate unor
persoane diferite
- asigurarea unei conduceri competente la toate nivelurile
- accesarea resurselor i documentelor numai de ctre
persoane ndreptite i responsabile n legtur cu
utilizarea i pstrarea lor

77

6.2. Controlul financiar preventiv al instituiilor publice

Fac obiectul controlului financiar preventiv proiectele de operaiuni care vizeaz, n
principal:
a) angajamente legale i bugetare;
b) deschiderea i repartizarea de credite bugetare;
c) modificarea repartizrii pe trimestre i pe subdiviziuni ale clasificaiei bugetare a
creditelor aprobate, inclusiv prin virri de credite;
d) efectuarea de pli din fonduri publice;
e) efectuarea de ncasri n numerar;
f) vnzarea, gajarea, concesionarea sau nchirierea de bunuri din domeniul privat al
statului sau al unitilor administrativ-teritoriale;
g) concesionarea sau nchirierea de bunuri din domeniul public al statului sau al unitilor
administrativ-teritoriale;
h) alte tipuri de operaiuni, stabilite prin ordin al ministrului finanelor.
Pentru fiecare din operaiunile prezentate mai sus trebuie s se stabileasc baza legal a
efecturii acestora, documentele justificative pe baza crora se face controlul, obiectivele i
coninutul controlului financiar propriu.
Controlul financiar preventiv se organizeaz i se exercit n urmtoarele forme:
-

controlul financiar preventiv propriu;

controlul financiar preventiv delegat, prin controlori delegai ai Ministerului Finanelor.

Instituiile publice au obligaia de a organiza controlul financiar preventiv propriu i

evidena angajamentelor n cadrul compartimentului contabil. Conductorii instituiilor publice
au obligaia s stabileasc proiectele de operaiuni supuse controlului financiar, documentele
justificative i circuitul acestora, cu respectarea dispoziiilor legale.
Controlul financiar preventiv propriu se exercit de ctre contabilul-ef prin viz de control
financiar preventiv propriu. n funcie de volumul i de complexitatea activitii, contabilul-ef
poate mputernici, cu aprobarea ordonatorului de credite, i alte persoane din subordinea sa s
exercite controlul financiar preventiv propriu, preciznd limitele mputernicirii.
Se supun aprobrii ordonatorului de credite numai proiectele de operaiuni care respect
ntru totul cerinele de legalitate, regularitate i ncadrare n limitele angajamentelor bugetare
aprobate, care poart viza de control financiar preventiv propriu.
78

Viza de control financiar preventiv propriu se exercit prin semntura persoanelor n drept,
competente n acest sens i prin aplicarea de ctre acestea a sigiliului personal.
Viza de control financiar preventiv propriu se exercit prin semnatura persoanei
mputernicite n acest sens sau a nlocuitorului desemnat, precum i prin aplicarea sigiliului
personal. Sigiliul va cuprinde urmtoarele informaii:
-

denumirea entitii publice;

meniunea ,,Vizat pentru control financiar preventiv propriu;

numrul sigiliului (cel de identificare a titularului acestuia);

- elementele de identificare a datei acordrii vizei (an, luna, zi).

n vederea acordrii vizei de control financiar preventiv propriu, proiectele de operaiuni se
prezint nsoite de documentele justificative corespunztoare, certificate n privina realitii i
legalitii prin semntura conductorilor compartimentelor de specialitate care iniiaz
operaiunea respectiv.
Rspunderea pentru realitatea, regularitatea i legalitatea operaiunilor ale cror documente
justificative revinde conductorilor compartimentelor care au acordat viza.
Procedura de control financiar preventiv presupune urmtoarele etape:
-

proiectele de operaiuni emise de compartimentele de specialitate vor fi depuse la

departamentul de control, nsoite de documentele justificative;

proiectele de operaiuni vor fi nregistrate n Registrul proiectelor de operaiuni

prevzute s fie prezentate la viaz de control financiar preventiv propriu;

persoana mputernicit cu controlul va prelua documentele i va face o verificare

formal, urmrind: cuprinderea n ,,Cadrul general al proiectelor de operaiuni supuse
controlului financiar preventiv propriu a operaiunii prezentat la viz, completarea
documentelor n strict concordan cu rubricile acestora, existena semnturilor
persoanelor autorizate din compartimentele de specialitate, existena documentelor
justificative;

cazul

nerespectrii

condiiilor

de

form,

documentele

sunt

restituite

compartimentelor de specialitate, cu viza Refuz;

-

dac sunt ndeplinite condiiile de form se va trece la realizarea controlului de fond;

n urma acestui control se poate acorda viza sau se poate respinge documentul ca fiind
nefondat.

Controlul financiar delegat apare ca urmare a numirii de ctre Ministerul Finanelor a unor
controlori financiari delegai care vor verifica anumite tipuri de operaiuni (specifice fiecrei
instituii publice) sau a operaiunilor care depesc anumite limite valorice.

79

6.3. Auditul financiar intern

Auditul intern se organizeaz n mod independent, n structura fiecrei instituii publice,
sub forma unui compartiment specializat, constituit din una sau mai multe persoane, astfel nct
personalul de specialitate angajat n acesta s nu fie implicat n vreun fel n ndeplinirea
activitilor pe care le auditeaz.
Auditorul intern trebuie s i ndeplineasc atribuiile n mod obiectiv, independent, cu
profesionalism i integritate.
n realizarea atribuiilor sale eful compartimentului de audit intern sau, dup caz, persoana
care exercit atribuiile de audit intern se subordoneaz i raporteaz direct conductorului
instituiei publice.
Auditul intern se exercit asupra tuturor activitilor desfurate de instituia public sau
care sunt n responsabilitatea acesteia, inclusiv asupra activitii instituiilor subordonate i
asupra utilizrii de ctre teri, indiferent de natura juridic a acestora, a fondurilor publice
gestionate de acetia din urm n baza unei finanri realizate de ctre instituia public n cauz
sau de ctre o instituie subordonat acesteia.
Operaiunile care fac obiectul auditului intern sunt examinate, de regul, pe tot parcursul
acestora, din momentul iniierii pn n momentul finalizrii executrii lor efective.
Compartimentul de audit intern trebuie s exercite urmtoarele atribuii59:
-

certificarea trimestrial i anual, nsoit de raport de audit, a bilanului contabil i a

contului de execuie bugetar ale instituiei publice, prin verificarea legalitii, realitii
i exactitii evidenelor contabile i ale actelor financiare i de gestiune; certificarea se
face naintea aprobrii de ctre conductorul instituiei publice n cauz a bilanului
contabil i a contului de execuie bugetar;

examinarea legalitii, regularitii i conformitii operaiunilor, identificarea erorilor,

risipei, gestiunii defectuoase i fraudelor i, pe aceste baze, propunerea de msuri i
soluii pentru recuperarea pagubelor i sancionarea celor vinovai, dup caz;

supravegherea regularitii sistemelor de fundamentare a deciziei, planificare,

programare, organizare, coordonare, urmrire i control al ndeplinirii deciziilor;

evaluarea economicitii, eficacitii i eficienei cu care sistemele de conducere i de

execuie existente n cadrul instituiei publice ori la nivelul unui program/proiect
finanat din fonduri publice utilizeaz resurse financiare, umane i materiale pentru
ndeplinirea obiectivelor i obinerea rezultatelor stabilite;

identificarea slbiciunilor sistemelor de conducere i de control, precum i a riscurilor

asociate unor astfel de sisteme, unor programe/proiecte sau unor operaiuni i

59

Vezi OG nr.119/1999 privind auditul intern i controlul financiar preventiv, publicat n MO nr. 430/1999.

80

propunerea de msuri pentru corectarea acestora i pentru diminuarea riscurilor, dup

caz.
La baza desfurrii activitii de audit intern st planul anual de audit intern, aprobat de
conductorul instituiei publice. Planul de audit se stabilete pe baza evalurii riscului asociat
diferitelor structuri, activiti, programe/proiecte sau operaiuni, precum i prin consultare cu
instituiile publice ierarhic superioare.
Activitatea auditorilor interni se realizeaz pe baz de ordin de serviciu scris, aprobat de
ctre conductorul instituiei publice i care prevede n mod explicit scopul, obiectivele i durata
auditului.
Auditorii interni au acces la toate datele i informaiile pe care le consider relevante
pentru scopul i obiectivele precizate n ordinul de serviciu, iar personalul de conducere i
personalul de execuie implicat n activitatea auditat au obligaia s ofere documentele solicitate
i tot sprijinul necesar desfurrii n bune condiii a auditului intern.
Constatrile auditului intern sunt cuprinse n raportul de audit intern care trebuie s reflecte
ordinul de serviciu primit, modul de desfurare a auditului, constatrile fcute, concluziile i
recomandrile auditorilor interni, mpreun cu ntreaga documentaie care susine respectivele
constatri, concluzii i recomandri. De asemenea, o dat cu raportul de audit intern trebuie
prezentate obligatoriu, i punctele de vedere ale persoanelor implicate n activitile auditate,
ndeosebi ale acelora n legtur cu care se semnaleaz deficiene sau care pot fi afectate de
msurile recomandate n raportul de audit intern.
Ori de cte ori efectuarea auditului potrivit ordinului de serviciu presupune utilizarea unor
cunotine de specialitate din alte domenii dect cele cerute prin fia postului auditorilor interni,
eful compartimentului de audit intern poate recurge, cu aprobarea conductorului instituiei
publice cruia i raporteaz, la contractarea extern de servicii de expertiz/consultan.

81