CAPITOLUL XIV CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

1. Noiune i istoric 1.1. Consideraii preliminare Principiul separaiei puterilor n stat potrivit cruia sunt organizate cele trei puteri statale legislativ, executiv i judectoreasc presupune deopotriv att o colaborare precum i un control reciproc al acestora. n acest sens, profesorul C.G. Rarincescu releva colaborarea se realizeaz prin controlul reciproc al puterilor i care poate duce la disolvarea Parlamentului, sau la darea unui vot de blam guvernului, sau la anularea de ctre justiie a actelor administrative ilegale sau la declararea de neconstituionalitate a legilor, etc. Acest control reciproc al puterilor ntr-o ar organizat n mod efectiv i real pe baza sistemului reprezentativ, constituie una din msurile cele mai potrivite pentru a preveni crizele politice, loviturile de stat i revoluiunile1. Contenciosul administrativ reprezint n fapt o concretizare a principiului separaiei puterilor n stat, o modalitate de exercitare a controlului judectoresc asupra activitii desfurate de autoritile unei alte puteri statale, respectiv ale puterii executive. Rmne i astzi actual afirmaia prof. C.G. Rarincescu conform creia: Instituia contenciosului administrativ, ca i cele mai multe din instituiile juridice ale societii actuale, se sprijin pe dou principii fundamentale oricrui Stat civilizat: pe principiul respectrii drepturilor legalmente dobndite i pe principiul obligativitii Statului de a asigura executarea hotrrilor judectoreti.2 Dup cum este cunoscut, specificul activitii administraiei publice const n organizarea executrii i executarea n concret a legilor i a celorlalte acte normative. Uneori, este posibil ca prin activitatea sa, cu precdere prin actele administrative pe care le emite n cele mai diverse sectoare ale vieii economico-sociale, administraia s lezeze drepturi subiective sau interese legitime ale particularilor, persoane fizice sau juridice. Pentru a feri administraia s comit ilegaliti s-au stabilit diferite mijloace preventive, care au drept scop s asigure, pe de o parte, aplicarea exact a legilor i regulamentelor, iar de pe alt parte, s apere drepturile i interesele administrailor.3 n perioada interbelic, doctrina de specialitate definea contenciosul administrativ ca fiind constituit din totalitatea litigiilor nscute ntre particulari i Administraiile publice i n care sunt puse n cauz reguli, principii i situaii juridice aparinnd dreptului public.4 Instituia contenciosului administrativ are vechi tradiii n ara noastr, ns o bun perioad de timp (perioada comunist) legiuitorul a desfiinat-o, considerndu-se ca fiind inadecvat pentru societatea socialist. Dup Revoluia din decembrie 1989, legiuitorul nostru a repus instituia contenciosului administrativ n drepturile sale fireti, prin adoptarea Legii nr. 29/1990, legea

1 2

C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Editura Universala Alcalay, Bucureti, 1936, p. 21 C.G. Rarincescu, op. citat, p. 8 3 E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei, 1944, p. 547 4 C.G. Rarincescu, op. citat, p. 33

contenciosului administrativ5 care, a marcat un important pas nainte n construcia acestei importante instituii a statului de drept.6 Ulterior, contenciosul administrativ i-a gsit i suportul constituional n art. 48 al Legii fundamentale, conform cruia: (1) Persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin soluionarea n termen legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei. (2) Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic. (3) Statul rspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare svrite n procesele penale. n acelai timp, prin raportare la dispoziiile art. 150 Constituia Romniei din 1991 a modificat, n mod implicit, o serie de prevederi ale Legii contenciosului administrativ nr.29/1990. Cu certitudine, Legea contenciosului administrativ nr.29/1990 s-a constituit ntr-un element determinant n edificarea i consolidarea statului de drept postrevoluionar. Evoluia legislaiei, dar, mai ales, revizuirea Constituiei Romniei au impus o nou lege a contenciosului administrativ. Sediul materiei l regsim n art.52 din Constituia Romniei, republicat, n urmtoarea redactare: (1) Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin soluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. (2) Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic. (3) Statul rspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare. Rspunderea statului este stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea magistrailor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen. n temeiul dispoziiilor constituionale, a fost adoptat noua Lege a contenciosului administrativ nr. 554/20047, care a abrogat vechea reglementare. 1.2. Noiunea de contencios administrativ Noiunea de contencios administrativ este o noiune tradiional n dreptul nostru administrativ. Etimologic cuvntul contencios provine din cuvntul francez contentieux care, la rndul su se trage din latinescul contentiosus (certre), adjectivul substantivului contentio cu semnificaie de conflict, disput ori confruntare.8 ntr-o lucrare de referin din perioada interbelic, prof. C.G. Rarincescu aprecia c din punct de vedere al litigiilor care formeaz obiectul judecii, funcia judectoreasc a statului are dou componente, respectiv: a) Contenciosul de drept comun care este alctuit din totalitatea litigiilor de competena organelor judectoreti propriu zise de natur civilo-comercial i penal; b) Contenciosul administrativ compus din totalitatea litigiilor de natur administrativ, de competena, dup cum vom vedea, fie a tribunalelor de drept comun, fie a

5 6

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 122 din 8 noiembrie 1990 Al. Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1992, p.82 7 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 1154 din 7 decembrie 2004 8 V.I. Priscaru, Contenciosul administrativ romn, Ed. All, Bucureti, 1994, pag.6

unor tribunale speciale administrative, dup sistemul de drept pozitiv adoptat n diverse state.9 n demersul su tiinific, autorul citat a identificat dou accepiuni ale noiunii de contencios administrativ, i anume: un sens formal-organic, avnd n vedere natura organelor care l exercit i un sens material-funcional, care viza activitatea desfurat de aceste organe. Din punct de vedere formal-organic, autorul definete contenciosul administrativ ca fiind constituit din totalitatea litigiilor de competena tribunalelor sau a justiiei administrative.10 Aceast semnificaie a noiunii a fost socotit de autor ca fiind nesatisfctoare pe temeiul c nu toate statele aveau organizat jurisdicie administrativ. Pentru acest considerent, autorul aprecia c este necesar s se recurg la un criteriu de departajare obiectiv, de natur a identifica din gama diversificat a litigiilor, pe cele care constituie o categorie distinct, particularizat, n caracterele lor comune i specifice care urmau s fie date n competena de soluionare a tribunalelor administrative. n acest context, autorul a considerat util definirea contenciosului administrativ n sens material, avnd n vedere persoanele ntre care are loc litigiul, precum i regulile jurid ice aplicabile n soluionarea acestuia. Pe acest fond de idei Contenciosul administrativ a fost definit ca fiind totalitatea litigiilor nscute ntre particulari i Administraiunile publice, cu ocaziunea organizrii i funcionrii serviciilor publice i n care sunt puse n cauz reguli, principii i situaii juridice aparinnd dreptului public. S-a apreciat, pe drept cuvnt, c aceast definire este edificatoare, de natur a face distincia ntre contenciosul administrativ, pe de o parte i contenciosul judiciar de drept comun, pe de alt parte. Aa cum am artat, dup 1989 instituia contenciosului administrativ a fost repus n drepturile sale fireti att de legiuitor precum i de doctrin. Astfel, una dintre primele legi ale perioadei postrevoluionare a reglementat instituia contenciosului administrativ11, n temeiul art.17 din lege fiind nfiinate instane specializate de contencios administrativ. Pe de alt parte, doctrina a manifestat o permanent preocupare pentru definirea instituiei Contenciosului administrativ. Potrivit opiniei prof. Al. Negoi noiunea de contencios administrativ poate fi abordat n dublu sens. n sens larg, contenciosul administrativ reprezint Totalitatea litigiilor juridice dintre administraia public i cei administrai.12 Cu alte cuvinte, n aceast accepiune contenciosul administrativ privete toate litigiile dintre administraia public, pe de o parte, i cei administrai, pe de alt parte, indiferent de natura juridic a litigiului care poate fi de drept comun sau de drept public. n sens restrns, autorul consider c Termenul de contencios administrativ se refer numai la acele litigii juridice n care organele administraiei publice folosesc regimul juridic administrativ n baza competenei pe care le-o confer legea.13 La rndul su, aceast abordare are att un sens material precum i un sens formalorganic.
C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Ed. Universala Alcalay&Co., Bucureti, 1937, pag. 31 C.G. Rarincescu, op. citat, pag. 32 11 Legea nr. 29/90 cu privire la contenciosul administrative, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I a nr. 122 din 8 noiembrie 1990 12 Al. Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1992, pag. 78 13 Al. Negoi, op. citat, pag. 79
9 10

Sensul material al noiunii de contencios administrativ are n vedere natura litigiilor juridice care fac obiectul acestuia i regulile juridice aplicabile n soluionarea litigiilor, respectiv regimul de drept administrativ (public) sau cel de drept comun. Sensul formal-organic al noiunii de contencios administrativ are n vedere natura organelor de jurisdicie competente s soluioneze litigiile juridice. Avnd n vedere activitatea desfurat de instanele de contencios administrativ, aceea de a soluiona, cu putere de adevr legal un conflict juridic, prile n litigiu, organele care nfptuiesc justiie i obiectul cauzei, prof. V.I. Priscaru definete contenciosul administrativ astfel: Activitatea de soluionare, cu putere de adevr legal, de ctre instanele de contencios administrativ, competente, potrivit legii, a conflictelor juridice n care cel puin una din pri este un serviciu public administrativ, iar conflictul juridic s-a nscut din adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.14 Fr a realiza o prezentare exhaustiv a definiiilor formulate n doctrin, alturi de ali autori15 considerm c n definirea noiunii de contencios administrativ trebuie s avem n vedere deopotriv dispoziiile legii fundamentale i pe cele ale legii organice a contenciosului administrativ. Suportul constituional al contenciosului administrativ l constituie art.52, art.123, alin.5 i art.126, alin.6 din Constituia Romniei, republicat. Astfel, conform art.52, alin.1 din Constituie: Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termen legal al unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei, alineatul 2 stipulnd faptul c prin lege organic se stabilesc condiiile i limitele exercitrii acestui drept. Din nefericire, legiuitorul constituant nu a stabilit n acest text i competena instanelor de contencios administrativ n soluionarea acestor litigii, aa cum ar fi fost firesc16. Aceast lacun este suplinit n parte de art.123 alin.5 din Constituie care stabilete c: Prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept. Pe de alt parte, art.126, alin.6 al Legii fundamentale statueaz: Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia celor care privesc Parlamentul, precum i a celor de comandament cu caracter militar... n aplicarea dispoziiilor art.52, alin.2 din Constituia Romniei, republicat, a fost adoptat Legea nr. 544/2004 legea organic a contenciosului administrativ care, spre deosebire de vechea reglementare definete noiunea de contencios administrativ. Astfel, legiuitorul nelege prin contencios administrativ activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente, potrivit legii, a litigiilor n care cel puin una din pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.17

14 15

V.I. Priscaru, op. citat, pag.7 A se vedea R.N. Petrescu, op. citat, pag.365, V. Vedina, op. citat, pag. 158-159 etc. 16 A se vedea R.N. Petrescu, op citat, pag. 365 17 A se vedea art.2, lit. e din Legea nr. 554/2004

1.3. Scurt istoric cu privire la contenciosul administrativ Instituit pentru prima dat n ara noastr prin legea pentru nfiinarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, contenciosul administrativ a avut o evoluie istoric deosebit, determinat de schimbrile care au avut loc n evoluia societii romneti. n cele ce urmeaz vom evidenia pe scurt evoluia istoric a contenciosului administrativ pe anumite perioade de timp, astfel cum este reliefat de doctrin.18 1. ntr-o prim etap (1864-1866), s-a adoptat i la noi n ar sistemul francez al tribunalelor administrative, fiind nfiinat Consiliul de Stat, organ consultativ al Guvernului care, avea printre alte atribuii, i unele atribuii de contencios administrativ. La acea vreme Consiliul de Stat nu era un adevrat tribunal, ci o instituie intermediar ntre administraia consultativ i tribunalele administrative.19 Atribuiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat se exercitau mpotriva hotrrilor minitrilor date cu exces de putere sau cu nclcarea legilor i regulamentelor, a hotrrilor sau actelor de executare ale prefecilor sau ale altor ageni administrativi, date cu nclcarea legilor i n contra hotrrilor comisiilor de lucrri publice, precum i n toate cazurile de natur contencioas ce i se vor atribui printr-o anumit lege. 2. A doua perioad (1866-1905) se particularizeaz prin desfiinarea Consiliului de Stat i atribuirea contenciosului administrativ instanelor judectoreti ordinare. Constituia din 1866 nu cuprindea reglementri exprese despre contenciosul administrativ, dar stipula n art.131 desfiinarea Consiliului de Stat, atribuiunile acestuia urmnd a fi repartizate printr-o lege ordinar. n aplicarea acestei prevederi constituionale a fost adoptat Legea din 12 iulie 1866 care a atribuit competena contencioas a Consiliului de Stat, tribunalelor de drept comun. Potrivit legii, numai n litigiile referitoare la acte de gestiune, tribunalele aveau capacitatea deplin de a judeca, iar n procesele privitoare la acte administrative de autoritate, aveau o competen redus, limitat la aprecierea pe cale indirect a legalitii actului i la judecarea cererii de despgubiri civile mpotriva administraiei publice, fr a se prevedea i anularea actului. Pe msura amplificrii i diversificrii activitilor administrative, coroborat cu contientizarea celor administrai de drepturile pe care le aveau i de obligaiile corelative ale autoritilor administrative de a le repara, au aprut tot mai dese solicitri n sensul nfiinrii contenciosului administrativ, care s asigure o protecie mai eficient a celor administrai fa de eventualele abuzuri ale adm in istraiei. 3. A treia perioad (1905-1923) a nceput odat cu adoptarea Legii pentru reorganizarea naltei Curi de Casaie i Justiie la 1 iulie 1905. Legea din 1905 a avut menirea de a elimina carenele sistemului de contencios existent, particularizndu-se prin dou trsturi eseniale, i anume: a) se recunoate particularilor dreptul de a ataca n justiie actele administrative ilegale; b) competena de soluionare a acestor litigii este dat instanei de drept comun, exclusiv Seciei a III-a a naltei Curi de Casaie; c) s-a creat un contencios de anulare, instana putnd anula actul ilegal al administraiei. n acelai timp trebuie precizat ns i faptul c Curtea de Casaie era competent s judece numai recursurile ndreptate n contra unor anumite acte administrative specificate de lege. Prin Legea din 25 martie 1910, Seciei a III-a a Curii de Casaie nu i se mai recunosc atribuiile de contencios administrativ, aceste cauze fiind date din nou n soluionarea instanelor de drept comun, fr a li se mai atribui dreptul de anulare a actelor administrative
18

A se vedea C.G. Rarincescu, op. citat, pag. 73 -102; Antonie Iorgovan, op citat, pag. ; R.N. Petrescu, op. citat, pag.369-375 19 A se vedea E.D. Tarangul, op. citat, pag. 558

ilegale. Aceast competen nu va dura dect doi ani pentru c prin Legea din 17 februarie 1912, Legea de reorganizare a Curii de Casaie i de Justiie, cauzele de contencios administrativ au fost atribuite din nou Seciunii a III-a. Spre deosebire de Legea din 1905, Legea din 17 februarie 1912 nu mai conferea instanei de contencios competena de anulare a actului administrativ. Instana putea doar s declare actul administrativ ca fiind ilegal i s invite autoritatea s satisfac cererea reclamantului, s desfiineze sau s modifice actul n cauz. 4. A patra perioad (1923-1948) n evoluia contenciosului administrativ este marcat de adoptarea Constituiei din 1923 i apoi de legea pentru Contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925. Constituia din 1923 a reglementat n articolul 99, dreptul celor vtmai printr-un decret sau dispoziie semnat sau contrasemnat de un ministru, de a pretinde despgubiri. O importan deosebit ns pentru contenciosul administrativ au avut-o dispoziiile art.107, care avea urmtoarea redactare: (1) Autoriti speciale de orice fel, cu atribuii de contencios administrativ nu se pot nfiina. (2) Contenciosul administrativ este n cderea puterii judectoreti, potrivit legii speciale. Aadar, contenciosul administrativ a fost consacrat ca fiind instituie constituional, fr ns a se crea instane specializate. Importante au fost i dispoziiile alin.3 al art.107 conform crora puterea judectoreasc putea judeca att litigiile privind actele de autoritate precum i cele de gestiune pe care le putea anula n cazul n care erau ilegale. n aplicarea prevederilor constituionale, a fost adoptat Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925, cu care putem considera c a nceput o nou perioad n evoluia contenciosului administrativ pn n iulie 1948. Potrivit art.1 din lege, oricine se consider vtmat n drepturile sale printr-un act administrativ fcut cu nclcarea legilor i a regulamentelor, sau prin reaua-credin a autoritilor administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept, putea cere recunoaterea dreptului la instanele judectoreti competente, respectiv curilor de apel n a cror circumscripie i avea domiciliu reclamantul. Contenciosul administrativ reglementat prin Legea din 1925 era un contencios subiectiv, cu alte cuvinte reclamantul trebuia s invoce lezarea unui drept subiectiv. Totodat, era un contencios de plin jurisdicie, ceea ce nseamn c cel ce se considera lezat n drepturile sale putea cere anularea actului, putea invoca ilegalitatea actului pe cale de excepie i putea pretinde despgubiri. Au rmas i astzi de referin, aprecierile prof. C.G. Rarincescu cu privire la Sistemul de contencios al Legii din 23 dec. 1925, conform crora: Legea din 1925 ntocmai ca i Legile din 1905 i din 1912 are aceast caracteristic fundamental, c se prezint ca o instituiune adogat, peste contenciosul existent de competena tribunalelor de drept comun, pe care nici nu-l desfiineaz i nici nu-l modific. La acestea se mai adaug i faptul c sistemul nostru de organizaiune juridic cunoate i existena unor jurisdiciuni speciale administrative, cu o competen redus i limitat la anumite categorii de litigii. n concluzie, autorul releva c sistemul contenciosului administrativ romn mbrca trei forme i anume: 1) Contenciosul administrativ exercitat de tribunalele ordinare potrivit procedurii de drept comun; 2) Contenciosul exercitat de puterea judectoreasc potrivit Legii din 23 decembrie 1925;

3) Contenciosul exercitat de jurisdiciile speciale administrative.20 Dup adoptarea Constituiei din 1938, n sistemul de organizare a contenciosului administrativ romn mai trebuie menionate Curile administrative organizate ca instane jurisdicionale cu competen special, care cenzurau legalitatea actelor emise numai de organele administraiei locale. De asemenea, Constituia din 1938 pe linia celei din 1923 a meninut contenciosul administrativ n competena instanelor judectoreti, pstrnd i anumite jurisdicii administrative. Prin Legea pentru organizarea curilor administrative din 15 martie 1939 a fost abrogat Legea din 3 ianuarie 1930 i s-a nfiinat Curtea Superioar Administrativ i 10 curi administrative instane jurisdicionale administrative pentru administraia local. 5. A cincea etap (1948-1967) este marcat de emiterea Decretului nr. 128 din 8 iulie 1948 care a abrogat Legea contenciosului administrativ din 1925 i pe cea din 1939. Potrivit Decretului menionat i articolului 120 din Codul de procedur civil, instanele judectoreti aveau competena de a verifica pe cale de aciune legalitatea actelor administrative individuale numai atunci cnd prevederi legale exprese le autorizau s o exercite.21 Plngerea, ca mijloc de atac al unui act ilegal n faa instanelor judectoreti de ctre persoanele interesate, era prevzut ntr-un numr restrns de acte normative. n afar de aceast cale de atacare de ctre partea interesat a actelor administrative ilegale, mai era folosit o cale indirect i anume aceea a invocrii excepiei de ilegalitate a unui act administrativ ntr -un conflict juridic de competena instanelor judectoreti, sau a altor organe de jurisdicie. Excepia de ilegalitate a constituit o tem larg dezbtut n literatura noastr de specialitate, prof. Ion G. Vntu cercetnd pentru prima dat dup 1948, problema dreptului instanelor judectoreti de a verifica, pe calea excepiei de ilegalitate, legalitatea actelor administrative. Astfel, s-a considerat c excepia de ilegalitate este instituia juridic pe care partea interesat o invoc, n propria cauz, n faa organelor jurisdicionale, fie prin aciune, fie prin ntmpinare pentru a se constata ineficiena unui act administrativ ce nu este conform cu legea sau cu alte dispoziii normative superioare.22 Aceast perioad se caracterizeaz prin dreptul discreionar al organelor administraiei de stat de a adopta sau emite acte administrative dup bunul plac, iar cele cteva categorii de acte a cror legalitate putea fi controlat de instanele judectoreti erau menite s salveze aparenele cu privire la legalitatea activitii desfurat de aceste organe de stat. Odat cu intrarea n vigoare a Legii nr. 1/1967, putem considera c s-a nregistrat o nou etap n evoluia contenciosului administrativ n ara noastr, perioad ce dureaz pn la 8 decembrie 1990, data intrrii n vigoare a Legii nr. 29/1990. Perioada analizat se caracterizeaz deci prin nfptuirea contenciosului administrativ pe baza Legii nr. 1/1967. Potrivit acesteia, cel vtmat ntr-un drept al su printr-un act administrativ ilegal, putea cere tribunalului competent, anularea actului sau obligarea organului administrativ chemat n judecat s ia msuri corespunztoare pentru nlturarea nclcrii dreptului su, precum i repararea pagubei. De asemenea, refuzul nejustificat de a rezolva o cerere privitoare la un drept, ct i nerezolvarea unei astfel de cereri l a termenul prevzut de lege se considerau acte administrative ilegale. Contenciosul administrativ instituit prin aceast lege era un contencios de plin jurisdicie, articolul 19 prevznd n acest sens c tribunalul, judecnd cererea putea, dup caz, s anuleze n tot sau n parte actul administrativ, ori s elibereze un certificat, o adeverin sau un alt nscris. n cazul admiterii cererii, tribunalul putea hotr i asupra
20 21

C.G. Rarincescu, op citat, pp. 101-102 T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc potrivit Legii nr. 1/1967, pag.8 22 I.G. Vntu, Rolul instanelor judectoreti n asigurarea legalitii populare n administraia de stat, n Analele Universitii din Iai, 1956, pag. 317 i urm.

despgubirilor. Partea negativ a acestei legi consta n aceea c, de regul, cer erile celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale erau respinse pentru c judectorii care soluionau aceste conflicte erau alei de ctre consiliile populare (organe ale puterii de stat), ale cror comitete executive (organe ale administraiei de stat) adoptau acte administrative. Drept urmare, cei vtmai n drepturile lor, prin acte administrative ilegale, renunau, de regul, la introducerea unor cereri la instanele judectoreti n temeiul acestei legi, aciunile de acest gen fiind ntlnite foarte rar n jurisprudena acelei perioade. 6. Dup revoluia din decembrie 1989, evoluia contenciosului administrativ a fost marcat de adoptarea Legii nr. 29/1990 legea contenciosului administrativ, care a intrat n vigoare la data de 8 decembrie 1990. Conform art.1 din lege, orice persoan fizic sau juridic, dac se considera vtmat n drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autoriti administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se putea adresa instanei judectoreti competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei ce i-a fost cauzat. Legea instituia un control judectoresc pe calea aciunii directe i a excepiei de nelegalitate asupra tuturor actelor administrative emise/adoptate de administraie, excepiile fiind prevzute n mod expres. Pe de alt parte, prin art.17 al Legii au fost instituite instane specializate abilitate s judece litigiile de contencios administrativ, respectiv secii de contencios administrativ n cadrul tribunalelor, curilor de apel i Curii Supreme de Justiie. Odat cu intrarea n vigoare a dispoziiilor Constituiei Romniei ca urmare a referendumului din 8 decembrie 1991, instituia contenciosului administrativ a dobndit i un suport constituional. n acelai timp, Legea fundamental a adus o serie de modificri implicite legii organice a contenciosului administrativ, printre altele, supunnd controlului judectoresc exercitat prin instanele de contencios administrativ actele administrative emise/adoptate de toate autoritile publice, nu doar de cele administrative. Majoritatea doctrinarilor au apreciat c specifice contenciosului administrativ reglementat prin Legea nr. 29/1990 i-au fost urmtoarele trsturi:23 a) S-a instituit un contencios administrativ de plin jurisdicie. Specific acestui tip de contencios i este faptul c reclamantul putea s solicite anularea actului (total sau parial), recunoaterea dreptului pretins i obligarea autoritii publice s emit un act administrativ sau orice alt nscris. b) Obiectul litigiilor de contencios administrativ. Legea nr. 29/1990 i Constituia Romniei din 1991 au instituit un control judectoresc direct exercitat asupra activitii executive a autoritilor publice, pe calea aciunii judiciare, deopotriv asupra actului administrativ propriu-zis i asupra actului administrativ asimilat (refuzul nejustificat). c) Calitatea prilor. Calitatea de reclamant o putea avea orice persoan fizic sau juridic care se considera vtmat ntr-un drept subiectiv recunoscut de lege printr-un act administrativ. Calitatea de prt, n spiritul art.48 din Constituia Romniei din 1991 o putea avea orice autoritate public emitent a unui act administrativ prin care s-a lezat un drept subiectiv recunoscut de lege. d) Caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile. Conform art.5 din Legea nr. 29/1990, nainte de a se adresa cu aciune instanei de contencios administrativ, reclamantul avea obligaia s se adreseze autoritii publice care i -a
23

A se vedea: A, Iorgovan, op. citat, pag242; V. Vedina, op. citat, pag. 160 -171

lezat dreptul sau celei ierarhic superioare, solicitndu-i s revin asupra actului considerat nelegal. S-a instituit astfel obligativitatea recursului administrativ, care putea fi graios (atunci cnd se adresa autoritii care a emis actul), sau ierarhic (n situaia n care era adresat organului ierarhic superior celui emitent al actului administrativ). e) Prin excepie fa de majoritatea litigiilor, contenciosul administrativ se particularizeaz prin dublul grad de jurisdicie, respectiv fondul i recursul, date n competena de judecat a seciilor de contencios administrativ din cadrul tribunalelor, curilor de apel i Cuii Supreme de Justiie. Cu alte cuvinte, n litigiile de contencios administrativ nu se putea promova apelul. f) Aciunea n contencios administrativ putea fi formulat i personal mpotriva funcionarului public care a elaborat actul sau care se fcea vinovat de refuzul nejustificat al soluionrii unei cereri, dar numai n cauzele n care se solicitau i despgubiri. g) Instanele de contencios administrativ puteau amenda cu 500 de lei pe zi de ntrziere nejustificat, pe conductorul autoritii publice care nu trimitea documentele solicitate, n termenul stabilit de instan. 7) O nou etap este marcat de adoptarea Legii nr. 554 din 2 decembrie 2004 legea contenciosului administrativ, care a intrat n vigoare la 30 de zile de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a. 1.4. Principalele forme ale contenciosului administrativ Pentru a determina sensurile contenciosului administrativ, prof. C.G. Rarincescu considera c este necesar s se porneasc de la elementele componente ale actului jurisdicional (hotrrea judectoreasc). n opinia autorului: actul jurisdicional este un act complex care cuprinde dou pri: o constatare prin care judectorul traneaz o chestiune juridic i o deciziune prin care el ordon msurile necesare decurgnd din constatarea fcut.24 Utiliznd cele dou elemente componente ale actului jurisdicional drept criterii pentru a identifica diferitele forme ale contenciosului , autorul distinge astfel: a) din punct de vedere al constatrii, contenciosul poate fi obiectiv sau subiectiv; b) din punct de vedere al deciziunii, el poate fi contencios de anulare sau de plin jurisdicie.25 Aprofundnd analiza, autorul relev c distincia ntre contenciosul obiectiv i cel subiectiv este determinat de natura conflictului juridic dedus judecii i rezolvat prin actul jurisdicional. n cazul contenciosului obiectiv litigiul este provocat de o chestiune de drept obiectiv, prin aciune solicitndu-se instanei competente: a) s se constate cu for de adevr legal, care este starea de legalitate, aa cum rezult din legi i regulamente; b) s se constate c aceast stare de legalitate este vtmat de un act sau de o deciziune a Administraiei. n astfel de situaii: ... judectorul prin actul su constat aceast violaiune a dreptului obiectiv svrit printr-un act al Administraiunii, fr ca s se preocupe propriu-zis de situaiunea juridic a reclamantului.26 Dimpotriv, ne gsim n prezena contenciosului subiectiv: atunci cnd aciunea intentat pune n cauz existena i ntinderea unor drepturi subiective al cror titular este reclamantul.
24 25

C.G. Rarincescu, op. citat, pag. 34 Ibidem 26 C.G. Rarincescu, op. citat, pag. 35

n concluzie, autorul consider c pentru a deosebi contenciosul obiectiv de cel subiectiv trebuie s cercetm cu ateniune, ceea ce formeaz obiectul nsui al cererii reclamantului i al constatrii judectorului. Este o chestiune de drept obiectiv, cnd se pretinde c actul administrativ violeaz ordinea obiectiv a dreptului ? Avem un contencios obiectiv. Este o chestiune de drepturi subiective, cnd actul administraiunei vatm asemenea drepturi i judectorul constat existena i ntinderea lor n persoana reclamantului ? Avem un contencios subiectiv.27 Contenciosul n anulare este definit de autor ca fiind acel contencios n cadrul cruia judectorul prin deciziunea sa nu face altceva dect s pronune anularea actului administrativ ilegal atunci cnd bineneles l consider ca atare28, care, de regul, este i un contencios obiectiv. Specific acestui tip de contencios i este faptul c dac actul administrativ ilegal a produs i daune, acestea nu pot fi cerute i recunoscute n instana de anulare, ci numai pe calea dreptului comun. Contenciosul de plin jurisdicie se particularizeaz prin faptul c puterile judectorului sunt mai largi i n deciziunea lui nu se limiteaz numai la a pronuna anularea unui act ilegal, ci poate ordona i alte msuri, cum ar fi: recunoaterea de drepturi subiective, restituiri, rentregiri, despgubiri i chiar eventual reformarea unui act sau a unei deciziuni administrative, cnd cu alte cuvinte, puterile lui sunt ct mai depline.29 Diversele forme ale contenciosului administrativ au constituit obiect de analiz al doctrinei de drept administrativ postrevoluionare.30 Un prim criteriu de clasificare a formelor contenciosului administrativ l constituie calea procesual conferit de lege reclamantului, dup care distingem calea aciunii directe i calea aciunii indirecte, prin invocarea excepiei de nelegalitate. Astfel, conform art.1 din Legea nr. 554/2004 legea contenciosului administrativ orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanei de contencios administrativ pe calea unei aciuni directe. Prin aciune reclamantul poate solicita instanei de contencios administrativ competente, dup caz, anularea total sau parial a actului, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i repararea pagubei. Pe de alt parte, legalitatea unui act administrativ poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, prin aciune indirect, invocndu-se excepia de nelegalitate a actului administrativ. n astfel de situaii, dac instana va constata c de actul administrativ respectiv depinde soluionarea litigiului pe fond, va sesiza prin ncheiere motivat instana competent de contencios administrativ, suspendnd cauza pe rol, astfel cum prevd dispoziiile art.4 din Legea nr. 554/2004. Avnd criteriu de departajare hotrrea prin care se soluioneaz litigiul, distingem contenciosul de anulare i contenciosul de plin jurisdicie. Contenciosul n anulare se particularizeaz prin faptul c instana de contencios administrativ poate dispune prin hotrre numai anularea actului administrativ nelegal. Instana de contencios administrativ nu este competent ns s se pronune asupra despgubirilor, problema reparrii daunelor fiind de competena instanei de drept comun.
27 28

Ibidem Ibidem 29 C.G. Rarincescu, op. citat, pag. 37 30 A se vedea, I. Santai, Drept administrative i tiina administraiei, Ed. RISOPRINT, Cluj-Napoca, 1999, pag. 286-287; R.N. Petrescu, op. citat, pag. 365-366; E. Popa, Contenciosul administrativ obiectiv, Ed. Servo-Sat, Arad, 1999

Contenciosul de plin jurisdicie se caracterizeaz printr-o competen amplificat a instanei de contencios administrativ care poate anula actul administrativ atacat (n totalitate sau numai n parte), poate obliga autoritatea public s emit un act administrativ sau orice nscris i de asemenea se poate pronuna cu privire la despgubiri.31 Dup natura nclcrii produse distingem dou forme i anume: contenciosul obiectiv care are n vedere aprarea dreptului obiectiv, a legalitii n general i contenciosul subiectiv care asigur protejarea drepturilor subiective i a intereselor legitime de eventualele aciuni abuzive ale autoritilor publice. n sfrit, dup sfera de cuprindere i temeiul legal al aciunii n justiie, distingem dou forme, astfel: a) contencios administrativ de drept comun, bazat pe Legea nr. 554/2004 legea contenciosului administrativ; b) un contencios special, bazat pe reglementri derogatorii de la Legea contenciosului administrativ, spre pild: n domeniul contraveniilor, n materie electoral etc.32 Un astfel de exemplu l regsim n Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate n mod abuziv n perioada 6 martie 1945 22 decembrie 1989.33 Conform art.21 alin.4 din Lege, n cazul imobilelor deinute de unitile administrativ teritoriale restituirea n natur sau prin echivalent ctre persoana ndreptit se face prin dispoziia motivat (act administrativ) a primarilor. Dispoziia motivat de respingere a notificrii sau a cererii de restituire n natur poate fi atacat de persoana care se pretinde ndreptit la secia civil a tribunalului n a crui circumscripie se afl sediul emitentului, n termen de 30 de zile de la comunicare, astfel cum prevd dispoziiile art.26 alin.4 din Legea nr. 10/2001. 2. Fundamentele constituionale i legale ale contenciosului administrativ 2.1. Caracterul constituional al instituiei contenciosului administrativ Suportul constituional al instituiei contenciosului administrativ a fost relevat n mod constant n doctrina de specialitate, dup intrarea n vigoare a Constituiei Romniei la 8 decembrie 1991.34 Dup revizuirea Constituiei prin Legea nr. 429/2003 statutul constituional al contenciosului administrativ a fost consolidat printr-o serie de dispoziii cu caracter novator. Bazele constituionale ale contenciosului administrativ le regsim n mod implicit sau n mod expres n art. 21, art.52, art.73 alin.3 lit. k, art.123 alin.5 i art.126 alin.6 din Constituia Romniei, republicat. Astfel, art.21 intitulat Accesul liber la justiie consacr principiul conform cruia orice persoan se poate adresa justiiei pentru aprarea drepturilor, a libertilor i a intereselor sale legitime. Potrivit art.52 persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal al unei cereri, este ntreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. Aadar, textul citat constituie temeiul constituional al rspunderii autoritilor publice n cazul n care acestea lezeaz drepturile subiective i interesele legitime ale cetenilor.

31 32

A se vedea, R.N. Petrescu, op. citat, pag. 366-367 I. Santai, op. citat, pag. 286-287 33 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 798 din 2 septembrie 2005 34 A se vedea A. Iorgovan, op. citat, pag. ; V. Vedina, op. citat, pag. 140; R.N. Petrescu, op. citat, pag. 375

Pe de alt parte, legiuitorul constituant a stabilit n art.73 alin.3 lit. k faptul c instituia contenciosului administrativ se reglementeaz prin lege organic, reliefnd i n acest fel importana acestuia. Articolul 123 alin.5 confer prefectului competena de a ataca n faa instanei de contencios administrativ competente, actele administrative ale consiliului judeean, consiliului local i primarilor, n cazul n care le consider ilegale. n sfrit, dar deosebit de importante pentru analiza noastr sunt dispoziiile art.126 intitulat Instanele judectoreti, conform crora: (6) Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia celor care privesc raporturilor cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar. Instanele de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale. Textul citat consacr controlul judectoresc exercitat prin contenciosul administrativ cu privire la legalitatea actelor administrative, pe de o parte, stabilind n acelai timp i actele exceptate controlului, pe de alt parte. 2.2. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 2.2.1 Unele aspecte cu caracter novator ale Legii nr. 554/2004 Relevm de la nceput faptul c examinarea coninutului Legii contenciosului administrativ nr.554/2004 ne permite s constatm o serie de modificri eseniale fa de vechea reglementare. Noua lege a contenciosului administrativ tinde s revoluioneze din temelii sistemul nostru de contencios administrativ, afirmaie ce aparine eminentului profesor Tudor Drganu, care a formulat i unele observaii i propuneri de mbuntire a Proiectului legii, ntr-un studiu realizat i publicat nainte de adoptarea actualei reglementri.35 n cele ce urmeaz, vom releva cteva dispoziii cu caracter de noutate fa de reglementarea anterioar i nu numai, care, considerm c vor avea implicaii deosebite n practica administrativ i jurispruden. a) Astfel, art.1, teza I-a din Legea nr.554/2004 are menirea de a pune n acord prevederile legii organice cu dispoziiile art.52 alin.(1) din Constituia Romniei, republicat. Textul citat garanteaz persoanei nu doar drepturile subiective ci i interesele legitime care, ar putea fi lezate prin eventualele abuzuri ale autoritilor publice. Aceast soluie legislativ se prefigura chiar nc nainte de revizuirea Constituiei, o serie de acte normative stipulnd n mod expres protecia intereselor legitime ale persoanei. Discutabile ni se par dispoziiile art.1 alin.(1) teza II-a din lege, conform crora interesul legitim poate fi att privat, ct i public, aspect asupra cruia doctrina i jurisprudena vor aduce, n timp, clarificrile necesare, opinia noastr fiind expus n subcapitolul urmtor. b) Articolul 2 din lege stabilete semnificaia unor termeni i expresii n nelesul legii contenciosului administrativ, prevederi pe care nu le regseam n reglementarea anterioar. n intenia ludabil de a fi explicit i exhaustiv, legiuitorul nostru confirm adagiul: omnis definitia periculosa est, unele definiii fiind criticabile prin faptul c fie nu reflect realitatea, fie nu corespund sensului general acceptat n literatura juridic i n practica Curii Europene a Drepturilor Omului.36 Mai mult chiar, definiia referitoare la persoana

35

Tudor Drganu, Cteva reflecii pe marginea recentului Proiect de lege a contenciosului administrativ , Revista de Drept Public nr.3/2004, p.57 36 T.Drganu, op. citat, p.60

vtmat din art.2 alin. (1), lit.a vine n contradicie cu dispoziiile art.1 din lege, consecinele acestei inadvertene fiind de natur a crea confuzie i o practic neunitar. Semnalm, de asemenea, faptul c, potrivit art.2 lit.c din Legea nr.554/2004 prin acte administrative legiuitorul nelege i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achiziiile publice. c) Pentru prima dat n legislaia postrevoluionar este consacrat n mod expres instituia tutelei administrative n subtitlul art.3, instituie abordat n mod constant n doctrina de specialitate. n ceea ce privete autoritile abilitate de lege cu exercitarea controlului de tutel, ne rezumm n a releva urmtoarele: conform dispoziiilor art.3 alin.(1), prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, actele emise de autoritile administraiei publice locale, dac le consider nelegale, dispoziie pe care o regsim constant n legislaia postrevoluionar; Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca n faa instanelor de contencios administrativ actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public, conform art. 3, alin.(2) din Lege. d) Cu certitudine, legiuitorul a reglementat cu mai mult claritate cercetarea legalitii actelor administrative pe calea excepiei de nelegalitate, n cuprinsul articolului 4. n acelai timp, s-au instituit norme procedurale menite s asigure soluionarea cu celeritate a unor astfel de cauze. e) Sfera actelor administrative exceptate de la controlul judectoresc exercitat prin instanele de contencios administrativ a fost mult restrns. Astfel, conform art.5 alin. (1) din legea nr.554/2004: Nu pot fi atacate n contencios administrativ: a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar. (2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur juridic. (3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. (4) n litigiile prevzute la alin. (3) nu sunt aplicabile prevederile art.14 i 21. Textul citat a urmrit o dubl finalitate, pe de o parte, punerea n acord a dispoziiilor din legea organic cu prevederile art.126 alin. (6) din Constituia Romniei, republicat, iar, pe de alt parte i pe cale de consecin, restrngerea sferei actelor administrative exceptate controlului judectoresc prin instanele de contencios administrativ. Argumentnd coninutul art.5 din Legea nr.554/2004, profesorul A. Iorgovan relev: n sens strict, sfera actelor administrative exceptate cuprinde cele dou categorii de acte administrative prevzute de art.126 alin. (6) din Constituie, reluate, ntr-o redactare adecvat n alin.(1) lit.a i b al art.5 la care ne referim, pentru c alin.(2) al art.5 nu reglementeaz

propriu-zis o excepie de la controlul instanelor judectoreti, ci doar un fine de neprimire pentru instanele de contencios administrativ, n sensul art. 2, alin. (1), lit. f din Lege.37 n ceea ce privete actele administrative enumerate n alin. (3) al art.5 din Lege precizm c ele nu sunt exceptate ci, dimpotriv, pot fi atacate n instanele de contencios administrativ dar, numai n anumite condiii i fr aplicarea dispoziiilor procedurale prevzute de art.14 i art. 21 din Lege. d) n ceea ce privete procedura de soluionare a cererilor n contenciosul administrativ, ne rezumm la urmtoarele observaii: 1) Art. 7 din Lege este de natur a clarifica chestiunea procedurii prealabile, problema constituind subiect de dezbatere doctrinar mai ales dup revizuirea Constituiei. ntr-adevr, conform art.21 alin.(4) din Constituia Romniei, republicat: Jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite. Avnd n vedere textul constituional citat, o parte a doctrinei de drept administrativ a susinut teza potrivit creia procedura prealabil prevzut de art.5 din vechea reglementare a contenciosului administrativ Legea nr.29/1990, nu mai este obligatorie. Problema este elucidat de art.7 alin.(1) din Legea nr.554/2004 conform cruia: nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie s solicite autoritii publice emitente, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocare, n tot sau n parte, a acestuia. Plngerea se poate adresa n egal msur organului ierarhic superior, dac acesta exist. 2) n ceea ce privete termenele nuntrul crora se poate introduce plngerea prealabil, noua reglementare stabilete: un termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, care reprezint regula, conform art.7 alin.(1) din lege; un termen de 6 luni de la data emiterii actului, pentru motive temeinice, astfel cum prevd dispoziiile art.7 alin. (7) din Lege, care, n opinia noastr constituie excepia. 1) Cererile de chemare n judecat prin care se solicit anularea unui act administrativ individual, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei cauzate, se pot introduce potrivit art.11 alin. (1) din Lege, n termen de 6 luni de la: data primirii rspunsului la plngerea prealabil sau, dup caz, data comunicrii refuzului, considerat nejustificat, de soluionare a cererii; data expirrii termenului legal de soluionare a cererii, fr a depi termenul prevzut la alin. (2); data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, n cazul contractelor administrative. Alin. (2) al art. 11 prevede c Pentru motive temeinice n cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdus i peste termenul prevzut la alin. (1), dar nu mai trziu de 1 an de la data emiterii actului. n cazul aciunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, termenul curge de la data cnd s -a cunoscut existena actului nelegal, fiind aplicabile corespunztor dispoziiilor art.11 alin. (2). n sfrit, conform art.11 alin.4 din Lege Ordonanele sau dispoziiile din ordonane care se consider a fi neconstituionale, precum i actele administrative cu caracter normativ, care se consider a fi nelegale pot fi atacate oricnd.

37

A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Genez i explicaii, Editura Roata, Bucureti, 2004, p.306

2) astfel:

Noua reglementare clarific i natura juridic a unor termene procedurale,

termenul de 6 luni prevzut pentru introducerea plngerii prealabile este termen de prescripie, potrivit art.7 alin.(7) din Lege; termenul de 6 luni prevzut pentru introducerea aciunii n contencios administrativ este un termen de prescripie, iar termenul de un an este un termen de decdere, astfel cum prevd dispoziiile art.11 alin.5 din Legea nr.554/2004. Facem precizarea c, din nefericire, legiuitorul nu a stabilit natura juridic a termenului de 30 de zile nuntrul cruia trebuia introdus plngerea prealabil, urmnd ca doctrina i jurisprudena s clarifice aceast problem. e) Legea nr. 554/2004 a instituit termene mai scurte care s asigure celeritatea n soluionarea cauzelor i n redactarea hotrrilor38. f) Au fost majorate n mod substanial amenzile judiciare care se pot aplica autoritilor publice, astfel: conform art. 13 alin. (4) din Lege: Dac autoritatea public nu trimite, n termenul stabilit de instana, lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi obligat, prin ncheiere interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de amend juridic, 10% din salariul minim brut pe economie, pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat; conform art.24 alin. (1) i (2) din Lege, dac n urma admiterii aciunii, autoritatea public nu pune n executare msurile dispuse prin hotrre judectoreasc n termenul prevzut de aceasta, sau n lipsa unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la data rmnerii irevocabile a hotrrii, se va aplica conductorului autoritii publice sau, dup caz, persoanei obligate o amend de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de ntrziere, iar reclamantul are dreptul la despgubiri pentru ntrziere. Fr a ne propune s analizm exhaustiv dispoziiile cu caracter novator aduse de Legea nr.554/2004, am relevat doar cteva care, considerm c vor constitui obiectul unor viitoare abordri doctrinare i n acelai timp, vor crea serioase probleme n practica administrativ i jurispruden. 2.2.2 Unele consideraii critice i propuneri n lucrarea Noua lege a contenciosului administrativ. Genez i explicaii, profesorul Antonie Iorgovan afirma: trebuie s privim, ns, i aceast faz a contenciosului administrativ ca fiind un moment al evoluiei legislaiei n materie i nu culmea acestei evoluii. Plecnd de la aceast afirmaie i de la analiza dispoziiilor Legii nr.554/2004 i a altor acte normative care reglementeaz materia contenciosului administrativ, vom exprima n continuare cteva puncte de vedere. 1. O prim chestiune pe care ne propunem s o abordm are n vedere dispoziiile art.1 din lege, potrivit crora calitatea de reclamant n contenciosul administrativ o poate avea orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, care poate fi att privat, ct i public. n mod evident, discuii comport prevederea n temeiul creia aciunea n contenciosul administrativ prin care se solicit anularea unui act administrativ, i ndividual sau normativ, poate fi promovat de orice persoan sub pretextul vtmrii unui interes public. Aceast dispoziie ni se pare a fi criticabil sub mai multe aspecte.

38

Vezi art.14, alin.(5), art.17, alin. (3) din Legea nr. 554/2004

Doctrina de drept public apreciaz la unison c Puterea public evoc prerogati vele, adic drepturile speciale, exorbitante, pe care le are organul administrativ, n sens de autoritate ce reprezint i apr interesul general (public), care obligatoriu trebuie s se impun celui particular.39 Cu alte cuvinte, doctrina a consacrat teza conform creia numai organele administraiei publice exercit prerogativele de putere public, dup caz, n numele statului sau al colectivitilor locale, fiind abilitate s stabileasc i s apere interesul public, uneori chiar n detrimentul interesului privat. n al doilea rnd, dispoziia n cauz este discutabil sub aspect constituional. Relevant n acest sens, este opinia profesorului Tudor Drganu potrivit creia o aciune n justiie tinznd la anularea unui act administrativ normativ, bazat pe vtmarea unui interes public, ar fi neconstituional i n lumina dispoziiilor art.52 alin.(1) din Constituie, corelat cu art.21 alin. (1)40. Astfel, art.21 alin.(1) din Constituia Romniei, republicat, prevede c orice persoan se poate adresa justiiei pentru aprarea drepturilor, a libertilor i a intereselor sale legitime, dispoziii din care rezult indiscutabil c este vorba despre interesul privat i nu despre interesul public. n al treilea rnd, trebuie s observm incoerena legiuitorului organic, de natur a crea confuzie i reale probleme practicii administrative i jurisprudenei. Concret, este vorba despre neconcordana dintre dispoziiile art.1 i cele ale art.2 lit. a din Lege. Pe de o parte, art.1 confer calitatea de reclamant n contenciosul administrativ oricrei persoane care consider c i s-a lezat, printr-un act administrativ, un drept subiectiv sau un interes legitim, care poate fi att privat precum i public. Pe de alt parte, definind anumii termeni utilizai de Legea nr.554/2004, art. 2 lit. a nelege prin persoan vtmat orice persoan fizic sau juridic ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private (s.n.) vtmate prin acte administrative .... n acest context, ne ntrebm care va fi soluia instanei de contencios administrativ ntr-o cauz n care reclamantul solicit anularea unui act administrativ invocnd lezarea interesului public, iar prtul, prin ntmpinare solicit respingerea aciunii n temeiul art.2 lit. a din Lege? n sfrit, remarcm contradicia existent ntre dispoziiile art.1 din Legea nr.554/2004 i cele ale altor acte normative n vigoare. Spre exemplu, art.81 din O.U.G. nr.60/2001 privind achiziiile publice41 aprobat prin Legea nr. 212/2002 cu modificrile i completrile ulterioare stipuleaz: orice persoan fizic sau juridic care are un interes legitim n legtur cu un anumit contract de achiziie public i care sufer, risc s sufere sau a suferit un prejudiciu, ca o consecin direct a unui act nelegal sau a unei decizii nelegale, are dreptul de a utiliza cile de atac prevzute de prezenta ordonana de urgen. Dei textul menionat comport o analiz sub mai multe aspecte, ne rezumm la a releva faptul c O.U.G. nr.60/2001 confer calitatea de reclamant numai persoanei creia i este sau i se poate leza un interes legitim privat, pe care l i prefigureaz. Aceast soluie ni se pare a fi deopotriv mai raional, precum i n concordan cu dispoziiile constituionale i ale legislaiei n vigoare. 2. Conferind oricrei persoane dreptul de a sesiza instana de contencios administrativ n vederea anulrii unui act administrativ al autoritilor publice, sub pretextul lezrii unui
39 40

Antonie Iorgovan, op. citat, pag. Tudor Drganu, op. citat, p. 57-58 41 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.241 din 11 mai 2001

interes public, Legea tinde s instituie o aciune popular n materia contenciosului administrativ42. Aceast problem a constituit obiectul unor ample dezbateri doctrinare din perioada interbelic, fiind respins. n acest context, relevant este opinia profesorului C.G. Rarincescu care sublinia c: dreptul modern este refractar noiunii de aciune popular, care s poat fi intentat de oricine.43 Opinia citat avea o dubl motivaie i anume: astfel de aciune popular ar crea indivizilor de rea-credin posibilitatea de a icana administraia i de a periclita activitatea administraiei publice; aciunea popular ar suprancrca activitatea instanelor de contencios administrativ. Menionm c soluia aleas de legiuitor a fost dezavuat de profesorul Tudor Drganu nc din faza Proiectului de Lege, printre altele i pe temeiul c aceast soluie nu este cunoscut n nici o legislaie vest-european. Mai mult, n opinia citat se apreciaz c: o aciune popular de tipul celei preconizate de proiectul n discuie (devenit Lege s.n.) este cu att mai riscant ntr-un sistem de drept cum este cel al Romniei, n care litigiile de contencios administrativ sunt soluionate de instane care aparin puterii judectoreti, dat fiind c acestea, prin nsi raiunea existenei lor, trebuie s-i desfoare activitatea prin aplicarea unei proceduri care s le fereasc de riscul de a interveni n sfera de competen a puterii executive i a celei legiuitoare.44 Pentru aceste considerente, opinm c prevederile Legii nr.554/2004 privind contenciosul administrativ trebuie amendate sub acest aspect. 3. O a treia chestiune pe care o abordm, pune n discuie constituionalitatea dispoziiilor art.3 alin. (2) din Lege, potrivit crora: Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca n faa instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public, n condiiile prezentei legi i ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat. Cu alte cuvinte, legiuitorul organic confer Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici dreptul de a exercita tutela administrativ asupra autoritilor administraiei publice centrale i locale, ntr-un anumit domeniu, cel al funciei publice. Conform art. 19 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat,45 Agenia Naional a Funcionarilor Publici este organ de specialitate al administraiei publice centrale, cu personalitate juridic, condus de un preedinte, cu rang de secretar de stat, numit de ctre primul-ministru. n fapt i drept dispoziiile art.3 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 au menirea de a consolida prevederile n materie consfinite n art.20 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat. Problema care rmne este aceea de a ti dac dispoziiile art. 3 alin. (2) din Lege, sunt sau nu constituionale prin raportare la art.120, alin. (1) din Constituia Romniei, republicat? n ceea ce ne privete, rspunsul este negativ. 2.3. Condiiile de admisibilitate ale aciunii directe n contenciosul administrativ conform Constituiei i Legii nr. 544/2004 Analiza dispoziiilor Legii contenciosului administrativ nr.544/2004, ne permite s identificm mai multe condiii ce se cer a fi ntrunite pentru a se putea promova aciunea n contenciosul administrativ, dup cum urmeaz:

42 43

Tudor Drganu, op. citat, p. 58 C.G. Rarincescu, op. citat, p.35 44 Tudor Drganu, op. citat, p. 59 45 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004

1) Condiia ca actul atacat s fie un act administrativ n form tipic, atipic sau asimilat; 2) Condiia ca actul atacat s fie emis/adoptat de o autoritate public; 3) Condiia ca actul atacat s lezeze un drept recunoscut de lege ori un interes legitim; 4) Condiia referitoare la calitatea reclamantului; 5) Condiia ndeplinirii procedurii administrative prealabile sau/i a recursului administrativ ierarhic; 6) Condiia introducerii aciunii n termenele prevzute de lege. 2.3.1 Condiia atacrii unui act administrativ n form tipic, atipic sau asimilat Prin coroborarea dispoziiilor art. 52 alin. 1 din Constituia Romniei, republicat, cu cele ale art. 1 alin. 1 din Legea nr. 544/2004 rezult c actul atacat trebuie s fie un act administrativ, cu alte cuvinte o manifestare unilateral de voin, care eman de la o autoritate public n scopul de a produce efecte juridice. Per a contrario, actele juridice de o alt natur (drept civil, dreptul muncii, drept comercial etc.) nu vor putea face obiectul controlului judectoresc exercitat prin contenciosul administrativ ci, potrivit altor legi speciale. Spre deosebire de vechea reglementare, legiuitorul definete noiunea de act administrativ clarificnd astfel o serie de dispute doctrinare purtate sub imperiul Legii nr. 29/1990. Astfel, conform art. 2 alin. 1 lit. c din legea organic a contenciosului administrativ, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achiziiile publice. n acelai timp, conform art. 1 alin. 1 i art. 8 alin. 1 din Lege, se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana a crei cerere nu a fost soluionat n termenul legal, precum i cea creia i-a fost lezat un drept recunoscut de lege sau un interes legitim, prin refuzul nejustificat al autoritii publice. Cu alte cuvinte, legiuitorul asimileaz faptul de a nu soluiona n termenul legal o cerere i refuzul nejustificat de a soluiona o cerere cu actul administrativ, datorit efectelor juridice pe care le produc cele dou fapte juridice. Nesoluionarea n termenul legal a unei cereri este definit ca fiind faptul de a nu rspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede alt termen.46 Potrivit art. 2 alin. 1 lit. h din lege, refuzul nejustificat de a soluiona o cerere semnific exprimarea explicit cu exces de putere a voinei de a nu rezolva cererea, prin exces de putere n nelegnd exercitarea dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei publice, prin nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege.47 Aadar, instanele de contencios administrativ pot cenzura pe calea aciunii directe, legalitatea actului administrativ propriu zis, legalitatea actului administrativ asimilat, care poate mbrca forma contractului administrativ, precum i nesoluionarea n termenul legal al
46 47

A se vedea art. 2 alin. 1 lit. g din Legea nr. 554/2004 A se vedea art. 2 alin. 1 lit. m din Legea nr. 554/2004

unei cereri sau pe cea a refuzului nejustificat de a soluiona o cerere, dup caz, adic actul administrativ atipic. n acelai timp, reiternd n art. 6 alin. 1 din lege teza consacrat de art. 21 alin. 4 din Constituia Romniei, republicat, conform cruia jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite, legea permite i atacarea actelor administrativjurisdicionale. Prin act administrativjurisdicional legiuitorul nelege actul juridic emis de o autoritate administrativ cu atribuii jurisdicionale n soluionarea unui conflict, dup o procedur bazat pe contradictorialitate i cu asigurarea dreptului la aprare.48 Sediul materiei l constituie art. 6 alin. 2-4 din Legea nr. 554/2004, n urmtoarea redactare: (2) Actele administrativ jurisdicionale pot fi atacate direct la instana de contencios administrativ competent potrivit art. 10, n termen de 15 zile de la comunicare, dac partea nu exercit cile administrativ jurisdicionale de atac. (3) Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special nelege s nu utilizeze calea administrativjurisdicional de atac, va notifica aceasta organului administrativjurisdicional competent. Termenul prevzut la alin. 2 ncepe s curg de la data notificrii. (4) Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special nelege s renune la calea administrativjurisdicional n timpul soluionrii acestui litigiu, va notifica intenia sa organului administrativjurisdicional sesizat, care va emite o decizie ce atest renunarea la jurisdicia administrativ special. Termenul prevzut la alin. (2) ncepe s curg de la data comunicrii acestei decizii. Din interpretarea dispoziiilor alin. (2) considerm c se pot deduce urmtoarele: a) actele administrativjurisdicionale pot fi atacate pe calea aciunii directe, la instana de contencios administrativ competent, n termen de 15 zile de la comunicare; b) n astfel de ipoteze, fie nu exist ci administrativ jurisdicionale de atac, fie legea prevede astfel de ci, pe care ns, reclamantul nu nelege s le exercite. Pe de alt parte, alineatele (3) i (4) ale art. 6 reglementeaz ipotezele n care exist ci administrativjurisdicionale de atac pe care reclamantul nelege s le exercite, putndu-se distinge dou situaii, astfel: a) reclamantul (partea vtmat) opteaz pentru a-i exercita calea administrativ jurisdicional de atac, dar renun la ea imediat dup ce i s-a comunicat actul administrativ jurisdicional (alin. 3); b) reclamantul renun la calea administrativjurisdicional de atac n timpul soluionrii litigiului de ctre organul administrativ nvestit cu competen administrativ jurisdicional (alin. 4). n ipoteza reglementat de alin. 3 reclamantul are obligaia de a notifica organul administrativ jurisdicional competent, iar n ipoteza alin. 4 organul administrativjurisdicional va emite o decizie prin care atest renunarea la jurisdicia administrativ special. Evident c, dup parcurgerea acestor etape, reclamantul are deschis calea aciunii n contencios administrativ, n termenul prevzut la alin. 249 n opinia noastr, textul art. 6 din Legea contenciosului administrativ este neclar, de natur a crea o practic neunitar pentru situaiile reglementate la alin. 3 i 4. n sfrit, menionm c dispoziii cu caracter novator regsim n art. 9 al legii intitulat Aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului, consacrnd teza conform creia ordonanele
48 49

A se vedea art. 2 alin. 1 lit. d din Legea nr. 554/2004 Pentru dezvoltare a se vedea A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, genez i explicaii, Ed. Roata, Bucureti, 2004, pag. 310 311; Ana Rozalia Lazr, Consideraii asupra proiectului legii contenciosului administrativ, n Revista de Drept Public, nr. __, pag. 78 - 79

sunt i rmn acte normative de sorginte guvernamental, fiind acte administrative, care prin voina legiuitorului constituant produc efecte juridice la fel ca i legile (delegarea legislativ).50 Astfel, conform art. 9 alin. (1) din lege persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntrun interes legitim prin ordonane sau dispoziii din ordonane, introduce aciune la instana de contencios administrativ, nsoit de excepia de neconstituionalitate. n astfel de situaii, dac instana de contencios administrativ apreciaz c excepia ndeplinete condiiile prevzute de lege51 va sesiza Curtea Constituional prin ncheiere motivat i n acelai timp va dispune suspendarea soluionrii cauzei pe fond. Dup pronunarea soluiei de ctre Curtea Constituional, conform art. 9 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 instana de contencios administrativ se poate gsi ntr-una din urmtoarele ipoteze: a) va repune cauza pe rol i va fixa termen de judecat cu citarea prilor, dac ordonana sau o dispoziie din ordonan a fost declarat neconstituional; b) va respinge aciunea ca fiind inadmisibil n fond, n situaia n care ordonana a fost declarat constituional. n fine, alin. 4 al art. 9 din lege, reglementeaz o alt ipotez, cea de introducere a aciunii n contenciosul administrativ separat, dup ce Curtea Constituional a cenzurat deja actul administrativ n cauz declarndu-l ca fiind neconstituional. Textul menionat are urmtoarea redactare: 4) n situaia n care decizia de declarare a neconstituionalitii este urmarea unei excepii ridicate n alt cauz, sesizarea instanei de contencios administrativ se va face n condiiile art. 7 alin. (5) i ale art. 11 alin. (1) i (2), cu precizarea c termenele ncep s curg de la data publicrii deciziei Curii Constituionale n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I.

2.3.2 Condiia ca actul atacat s fie emis/adoptat de o autoritate public

n ceea ce privete autoritatea public emitent a unui act administrativ care lezeaz un drept recunoscut de lege reclamantului ori un interes legitim, remarcm faptul c actuala reglementare a adus clarificrile necesare. Astfel, art. 2 alin. 1 lit. b din Legea nr. 554/2004, definete autoritatea public ca fiind orice organ de stat sau al unitilor administrativteritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public. n mod evident, la stabilirea semnificaiei noiunii de autoritate public legiuitorul organic s-a bazat att pe dispoziiile legii fundamentale, precum i pe deciziile Curii Constituionale n materie.52 Aadar, din analiza textului sus menionat putem concluziona c legiuitorul a avut n vedere att autoritile din sfera puterii executive, precum i structuri interne din cadrul Parlamentului sau ale puterii judectoreti, n msura n care desfoar activitate executiv i adopt/emit acte administrative. n acelai timp, legea contenciosului administrativ asimileaz autoritilor publice persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public n concordan cu dispoziiile art. 136 alin. 4
50 51

A. Iorgovan, op. citat, pag. 325 A se vedea art. 9 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 29 alin. 1 i 4 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale, republicat n M.Of. al Rom., P. I -a, nr. 502 din 3 iunie 2004 52 A se vedea, Curtea Constituional, Decizia nr. 148 din 16 aprilie 2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 317 din 12 mai 2003

din Constituia Romniei, republicat. Este vorba despre persoane juridice de tip privat, precum asociaiile i fundaiile care au obinut n temeiul Ordonanei Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaii i fundaii53, prin hotrre de Guvern sau prin lege, dup caz, statutul de utilitate public.

2.3.3 Condiia ca actul atacat s lezeze un drept recunoscut de lege ori un interes legitim
Potrivit art. 1 alin. 1 din Lege, se poate adresa instanei de contencios administrativ orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, prin activitatea abuziv a unei autoriti publice. Legiuitorul a pus astfel n acord dispoziiile legii organice a contenciosului administrativ cu cele ale art. 21 alin. 1 i art. 52 alin. 1 din Constituia Romniei, republicat. Problema ocrotirii interesului pe calea contenciosului administrativ a format obiectul de analiz al doctrinei, a fost reglementat n mod diferit de legislaie n decursul timpului i, tot astfel, interpretat n jurispruden.54 Astfel, prof. C. G. Rarincescu analiznd diferenele existente ntre un drept i un interes, definea dreptul subiectiv ca fiind acea putere de a pretinde cuiva un lucru oarecare, o aciune sau o absteniune, putere recunoscut i garantat de ordinea juridic, prin posibilitatea de a exercita la nevoie o aciune n justiie55. n opinia autorului, pentru a exista un drept subiectiv care s-i confere individului protecie, inclusiv prin promovarea unei aciuni n justiie sunt necesare n mod cumulativ, dou condiii, dup cum urmeaz: a) s existe n sarcina subiectului pasiv al raportului juridic obligaia de a satisface exigena emis, obligaie instituit i impus prin ordinea juridic; b) obligaia n sarcina subiectului pasiv trebuie s fie instituit de ordinea juridic n vederea unor interese particulare, susceptibile de a fi individualizate n persoana unui anume titular56. Din aceast perspectiv, prof. C.G. Rarincescu aprecia c, uneori practica Curii de Casaie s-a dovedit a avea o viziune foarte larg despre cuprinsul cuvntului drept. n acest context, autorul releva c totui nu se poate merge cu interpretarea pn acolo nct s se declare c prin cuvntul drept putem chiar nelege i interesele directe i personale. Dreptul poate s fie luat n accepiunea dat de Ihering, ca fiind interesul proteguit juridicete, dar nu se poate spune c n sistemul romn, chiar simplele interese directe i personale, dar neproteguite de lege, pot forma baza unei aciuni de contencios administrativ57. n opinia noastr aceast interpretare este de actualitate i astzi, dup revizuirea Constituiei. Spre pild, ntr-o opinie, se susin pe deplin justificat urmtoarele puncte de vedere cu privire la dispoziiile art. 21 alin. 1 din Legea fundamental: S-ar putea pune ntrebarea: de ce n Constituie se folosete exprimarea interese legitime? Nu ar fi aceasta o restrngere a posibilitilor de a aciona n justiie i, deci, nu ar fi fost suficient doar termenul interese? Pentru a rspunde la aceste ntrebri, trebuie s artm c legea fundamental i celelalte legi nu apr i nu garanteaz orice interese, ci numai pe acelea care se ntemeiaz pe drept, pe
53

Publicat n M. Of. al Romniei, Partea I, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, cu modificrile i completrile ulterioare 54 Pentru dezvoltare, a se vedea: C.G. Rarincescu, op. citat, pag.226-224, Jean Vermeulen, Evoluia dreptului administrativ romn, Bucureti, Institutul de Arte Grafice Vremea, pag. 102 -105, A. Iorgovan, op. citat, V. Vedina, op. citat, pag. 183 - 187 55 C.G. Rarincescu, op. citat, pag. 226 56 Ibidem, pag. 226 57 Ibidem, pag. 228

cutum, n general pe izvoarele de drept. Interesele nelegitime nu pot i nu trebuie ocrotite, ele fiind contrare legalitii i statului de drept58 Aadar, se impune concluzia conform creia Constituia Romniei, republicat i Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ocrotesc dou categorii de valori, respectiv drepturile subiective i interesele legitime. Apoi, trebuie observat faptul c potrivit Tezei a II-a art. 1 alin. 1 din lege, interesul legitim poate fi att privat, ct i public. Prin interes legitim privat legiuitorul nelege posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat, iar interesul legitim public const n posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept fundamental care se exercit colectiv ori, dup caz, n considerarea aprrii unui interes public59. Ne apare astfel, n mod evident, diferenierea stabilit de legiuitor ntre interesul legitim privat, care privete realizarea unui drept subiectiv viitor, previzibil i prefigurat, pe de o parte, i interesul legitim public care vizeaz realizarea unui drept fundamental (cu alte cuvinte constituional) care se exercit n mod colectiv ori, dup caz, aprarea unui interes public, pe de alt parte. Pe cale de consecin i n contextul dispoziiilor art. 2 alin. 1 lit. a din lege referitoare la persoana vtmat, apreciem c: a) lezarea unui interes legitim privat poate fi invocat de orice persoan fizic sau juridic de drept privat ori grup de persoane fizice; b) lezarea unui interes legitim public poate fi invocat de organismele sociale astfel cum sunt definite n art. 2 alin. 1 lit. r din lege, precum i de autoritile publice.

2.3.4 Condiia referitoare la calitatea reclamantului

n ceea ce privete reclamantul n cauzele deduse judecii n contenciosul administrativ, Legea nr. 554/2004 aduce o serie de modificri eseniale fa de vechea reglementare, stabilind subiectele de sesiz att n contenciosul subiectiv, precum i n contenciosul obiectiv. Sediul materiei l regsim n art. 1 din lege, intitulat Subiectele de sezin. n lucrarea Noua lege a contenciosului administrativ genez i explicaii, autorul subliniaz: Art. 1 se deosebete, nu numai prin coninutul reglementrii n sine, dar i prin filozofia pe care se fundamenteaz reglementarea, att de art. 1 al Legii nr. 29/1990, ct i de art. 1 din Legea contenciosului administrativ din 1925.60 Conform art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004: Orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i repararea pagubei ce i-a fost cauzat. Interesul legitim poate fi att privat, ct i public. Aadar, textul citat instituie regula conform creia orice persoan, cu alte cuvinte persoana fizic i/sau persoana juridic pot avea calitatea de reclamant n contenciosul administrativ, dac se consider lezate ntr-un drept subiectiv personal sau interes legitim personal. n al doilea rnd, calitatea de reclamant n aciunile de contencios administrativ o poate avea o ter persoan fa de subiectele raportului de drept administrativ, respectiv autoritatea emitent i beneficiarul efectelor actului administrativ.
58 59

M. Constantinescu, A.Iorgovan, I.Muraru, E.S.Tnsescu, op. citat, pag. 21 A se vedea art. 2 alin. 1 lit. o i p din Legea nr. 554/2004 60 A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ Genez i explicaii, Ed. Roata, Bucureti, 2004, pag. 264

Aceast calitate este conferit terului de dispoziiile cuprinse n alin. 2 al art. 1, conform crora: (2) Se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana vtmat ntr-un drept al su ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Raiunea acestor dispoziii cu caracter de noutate a fost aceea de a pune n relaie i pe tera persoan cu autoritatea emitent i cu beneficiarul actului administrativ61. n acest fel, terul poate intenta aciune n contenciosul administrativ, att mpotriva autoritii de la care eman actul administrativ, ct i mpotriva acestuia. n al treilea rnd poate avea calitatea de reclamant n contenciosul administrativ, instituia Avocatul Poporului, astfel cum prevd dispoziiile alin. 3 al art. 1. Avocatul Poporului poate avea calitatea de reclamant ntr-o dubl ipotez, astfel: a) n aciunile de contencios subiectiv, ipostaz n care acord sprijin ceteanului , la sesizarea acestuia. n aceste situaii, conform tezei a II-a din alin. 3 al art. 1 Petiionarul dobndete de drept calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate. b) n aciunile de contencios obiectiv, ori de cte ori prin aciune urmrete aprarea ordinii de drept care vizeaz drepturile fundamentale ale ceteanului. n al patrulea rnd, remarcm c potrivit dispoziiilor alin. 4 i 5 ale art. 1, calitatea de reclamant n litigiile de contencios administrativ a fost conferit Ministerului Public, realizndu-se n acest fel punerea n valoare a dispoziiilor art. 131 al. 1 din Constituia Romniei, republicat, potrivit crora: n activitatea judiciar, Ministerul Public reprezint interesele generale ale societii i apr ordinea de drept, precum i drepturile i libertile cetenilor. n situaiile n care, potrivit competenei legale, Ministerul Public constat nclcarea drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale persoanelor printr-un act administrativ individual, sesizeaz instana de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice. Petiionarul dobndete de drept calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate. Pe de alt parte, ori de cte ori Ministerul Public apreciaz c un act administrativ cu caracter normativ a fost emis / adoptat cu exces de putere, va sesiza instana de contencios administrativ competent de la sediul autoritii publice emitente. n al cincilea rnd, subliniem c alin. 6 al art. 1 conine, de asemenea, dispoziii cu caracter de noutate care atribuie autoritii publice emitente a unui act administrativ nelegal posibilitatea de a solicita instanei de contencios administrativ competente anularea acestuia. Se traneaz astfel chestiunea imposibilitii de a revoca un act administrativ care a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. Textul menionat are urmtoarea redactare: (6) Autoritatea public emitent a unui act administrativ nelegal poate s solicite instane i constatarea nulitii acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. n cazul admiterii aciunii, instana se va pronuna, la cerere, i asupra legalitii actelor civile ncheiate n baza actului administrativ nelegal, precum i asupra efectelor civile produse. Aadar, legiuitorul a stabilit indubitabil competena instanei de contencios administrativ, att pentru aciunea administrativ, precum i pentru aciunea civil pendinte de aceasta. n al aselea rnd, conform alineatului 8 al art. 1, aciunile n contencios administrativ pot fi introduse de prefect, de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, precum i de orice persoan juridic de drept public, atunci cnd sunt lezate ntr-un drept sau, dup caz, a fost lezat un interes legitim public.

61

A. Iorgovan, op. citat, pag. 267

n sfrit, nvederm c art.2 lit. a din Lege, nelege prin persoan vtmat: orice persoan fizic sau juridic ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vtmate prin acte administrative; n sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vtmate i organismele sociale care invoc vtmarea unui interes public prin actul administrativ atacat. Fa de cele expuse, concluzionm urmtoarele: a) calitatea de reclamant o poate avea orice persoan, cu alte cuvinte att persoana fizic precum i persoana juridic; b) dei legea nu prevede n mod expres, apreciem c pentru a avea calitatea de reclamant, persoana fizic trebuie s aib capacitate de folosin, capacitate de exerciiu i capacitate procesual; c) cu privire la persoanele juridice, care pot fi att de drept public precum i de drept privat, apreciem c pentru a putea avea calitatea de reclamant trebuie s ndeplineasc condiiile prevzute de Decretul nr.31/1954 i/sau de Ordonana Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaii i fundaii.

2.3.5. Condiia ndeplinirii procedurii administrative prealabile

Aa cum s-a mai artat n literatura de specialitate, raiunea instituirii acestei proceduri rezid n faptul de a se ncerca s se evite, pe ct posibil, declanarea unui litigiu care ar putea fi stins mai operativ i cu cheltuieli mai mici de ctre cei interesai62, pe de-o parte, ct i aceea de a descongestiona activitatea instanelor judectoreti, pe de alt parte. Caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile a constituit un subiect de disput doctrinar sub imperiul Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, fiind exprimate opinii pro i contra. Prin Decizia nr. 416/1995 secia de contencios a Curii Supreme de Justiie a stabilit c: n cazul nendeplinirii de ctre reclamant a procedurii reclamaiei administrative prealabile, cererea va fi respins ca inadmisibil, deoarece procedura prealabil este o condiie special de exercitare a dreptului la aciune reglementat prin Legea nr. 29/1990.63 Problema a revenit n actualitate dup revizuirea Legii fundamentale. Textul care a generat dezbaterile doctrinare l regsim n art.21 alin. 4 din Constituia Romniei, republicat, care are urmtoarea redactare: Jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite. Avnd n vedere textul constituional citat, o parte a doctrinei a susinut teza conform creia procedura prealabil prevzut de art. 5 din vechea reglementare a contenciosului administrativ Legea nr. 29/ 1990, nu mai este obligatorie. n acelai timp, ns, ntr-o alt opinie s-a relevat faptul c sintagma jurisdicii speciale administrative din art. 21 alin. 4 al Legii fundamentale are n vedere acele activiti de soluionare a litigiilor care se desfoar n faa unui organ administrativ-jurisdicional i care se finalizeaz prin emiterea /adoptarea unui act administrativ jurisdicional. Or, aa fiind, se susine n opinia la care facem referire: Nu intr n aceast categorie recursurile prealabile sau ierarhice, cerute de unele acte normative drept condiii pentru introducerea unei aciuni n justiie, ntre care i Legea contenciosului administrativ. Problema a fost elucidat de actuala reglementare a contenciosului administrativ, n art. 7 intitulat Procedura prealabil. Conform alin. 1 din articolul menionat: nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competent, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, trebuie s solicite autoritii publice
62 63

M. Preda, Drept administrativ, partea general, Ediie revzut i adugit, Lumina Lex, Buc, 2000, p. 258 A se vedea revista Dreptul, Tabla de materii pe anul 1996, pag. 36

emitente, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte a acestuia. Plngerea se poate adresa n egal msur organului ierarhic superior, dac acesta exist. Din interpretarea textului legal menionat, putem desprinde urmtoarele reguli privind procedura administrativ prealabil: a) poate mbrca dou forme, i anume: - recursul graios, situaie n care plngerea se adreseaz autoritii emitente a actului administrativ; - recursul administrativ ierarhic, situaie n care plngerea se adreseaz organului ierarhic superior celui care a emis actul administrativ; b) caracterul obligatoriu al acestei proceduri. Pe cale de consecin, aciunea n contenciosul administrativ este inadmisibil, dac procedura administrativ prealabil nu a fost efectuat; c) reclamantul are libertatea de a-i alege calea administrativ de atac, respectiv recursul graios sau recursul ierarhic. Uneori ns, n cazul actelor administrative emise de Preedintele Romniei, Guvern, autoritile administraiei publice locale recursul ierarhic nu este posibil, neexistnd raporturi de subordonare; d) reclamantul poate apela la ambele ci de atac administrative; e) termenul nuntrul cruia se poate exercita calea de atac administrativ (procedura prealabil) este de 30 de zile i ncepe s curg de la data comunicrii actului administrativ tipic (manifestare unilateral de voin)64; f) spre deosebire de vechea reglementare din interpretarea textului rezult indubitabil c procedura prealabil nu se aplic n cazul actului administrativ asimilat (refuzul nejustificat de a soluiona o cerere) sau, nesoluionarea n termenul legal al unei cereri tcerea administraiei; g) conform art. 7 alin. 7 din lege, pentru motive temeinice plngerea prealabil poate fi introdus i dup termenul de 30 de zile prevzut la alin. 1, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului. Totodat, legiuitorul stabilete natura juridic a termenului de 6 luni, ca fiind termen de prescripie. Avnd n vedere faptul c legiuitorul nu definete nelesul sintagmei motive temeinice, dispoziia este de natur a crea confuzie i o practic neunitar. Consfinind procedura administrativ prealabil este evident c legiuitorul a urmrit soluionarea n procedur necontencioas a conflictului iscat ntre autoritatea public i persoana care se consider lezat de aceasta, prin activitatea sa abuziv. Pe de alt parte, remarcm c potrivit prevederilor alin. 2 al art. 7 de procedur administrativ prealabil se poate uza i n situaia n care legea special prevede o procedur administrativ-jurisdicional, iar reclamantul nu a optat pentru exercitarea acesteia. n al treilea rnd, subliniem c alin. 3 al art. 7 stabilete Este ndreptit s introduc plngere prealabil i persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul n care a luat la cunotin, pe orice cale, de existena acestuia, n limitele termenului de 6 luni prevzut la alin. 7. Este o prevedere cu caracter de noutate, consecin fireasc a dispoziiilor cuprinse n art. 1 alin. 2 din lege privind conferirea calitii de reclamant unui ter. n al patrulea rnd, plngerea prealabil n cazul aciunilor care au ca obiect contractele administrative are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, aplicndu se n mod corespunztor dispoziiile Capitolului XIV din Codul de procedur civil. n sfrit, remarcm c alineatul 5 al art. 7 conine dispoziii cu caracter derogator fa de regula obligativitii procedurii administrative prealabile. Astfel, procedura prealabil nu
64

A se vedea V. Vedina, op. citat, pag. 188

este obligatorie n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, a celor care privesc cererile celor vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane i n cauzele n care controlul judectoresc asupra actului administrativ se exercit prin invocarea excepiei de nelegalitate. n legtur cu aceste dispoziii, trebuie s constatm, din nou, inconsecvena legiuitorului nostru care, reglementeaz n mod contradictoriu materia procedurii administrative prealabile n dou legi organice, respectiv Legea contenciosului administrativ i Legea privind prefectul i instituia prefectului.65 Astfel, art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, cu modificrile i completrile ulterioare prevede: n exercitarea atribuiei cu privire la verificarea legalitii actelor administrative ale consiliului judeean, ale preedintelui consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii n contenciosul administrativ, va solicita autoritilor care au emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea actului socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia. Cu alte cuvinte, o dispoziie (art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004) stabilete caracterul facultativ al procedurii administrative prealabile n cazul aciunilor promovate de prefect, iar, o alt dispoziie (art. 26 din Legea nr. 340/2004 cu modificrile i completrile ulterioare) consacr caracterul obligatoriu al acesteia. Fr a mai pune n discuie principiul modificrii implicite pe care le aduce noua reglementare, considerm necesar punerea n acord a dispoziiilor n cauz. n ceea ce ne privete, optm pentru obligativitatea procedurii prealabile n cazul aciunilor promovate de prefect, soluie care ar conduce la degrevarea instanelor de contencios administrativ. Pe de alt parte, relevm i faptul c aciunea prealabil trebuie introdus de prefect n termen de cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii n contenciosul administrativ, conform art. 26 din Legea nr.340/2004 cu modificrile i completrile ulterioare, fa de termenul de 30 de zile prevzut de art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

2.3.6 Condiia introducerii aciunii n termenul legal

De-a lungul vremii, n doctrina de specialitate, s-au purtat ample discuii cu privire la termenele stabilite de legile contenciosului administrativ pentru introducerea aciunii i, mai ales, cu privire la natura lor juridic. Noua lege a contenciosului administrativ a dorit s elimine posibilitatea unor interpretri contradictorii, neunitare n doctrin i jurispruden, stabilind natura juridic a termenelor. Sediul materiei l regsim n art. 11 intitulat Termenul de introducere a aciunii, conform cruia: (1) Cererile prin care se solicit anularea unui act administrativ individual sau recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei cauzate se pot introduce n termen de 6 luni de la: a) data primirii rspunsului la plngerea prealabil sau, dup caz, data comunicrii refuzului, considerat nejustificat, de soluionare a cererii; b) data expirrii termenului legal de soluionare a cererii, fr a depi termenul prevzut la alin. (2);
65

Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 658 din 21 iulie 2004, modificat i completat prin O.U.G. nr. 179/2005, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.1142 din 16 decembrie 2005, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 181/2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I -a, nr. 450 din 24 mai 2006

c) data ncheierii procesului verbal de finalizare a procedurii concilierii, n cazul contractelor administrative; (2) Pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdus i peste termenul prevzut la alin. (1), dar nu mai trziu de un an de la data emiterii actului. Din interpretarea textelor citate putem desprinde urmtoarele reguli: 1) legiuitorul a instituit dou termene n care se poate introduce aciunea n contenciosul administrativ, i anume: un termen de 6 luni, care reprezint regula; un termen de un an, care reprezint excepia, reclamantul urmnd s fac dovada motivelor temeinice care l-au mpiedicat s introduc aciunea n termenul de 6 luni. Evident, c revine instanei de contencios administrativ competena de a admite sau de a respinge aciunea pentru tardivitate, n funcie de probatoriul administrat n cauz. 2) termenul de 6 luni (regula) are n vedere aciunile ndreptate mpotriva actului administrativ tipic, actului administrativ atipic (refuzul nejustificat i nesoluionarea n termenul legal a unei cereri), precum i a actului administrativ asimilat (contractul administrativ)66 3) termenul de un an, care reprezint excepia, se aplic numai n cazul aciunilor ndreptate mpotriva actului administrativ tipic, manifestare unilateral de voin; 4) momentul de la care ncepe s curg termenul de 6 luni i respectiv termenul de un an. Pe de alt parte, n alineatul 3 al art. 11 se stabilesc regulile aplicabile aciunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, termenul curge de la data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal fiind aplicabile n mod corespunztor prevederile alin. (2). Cu alte cuvinte, termenul de 6 luni ncepe s curg de la data la care s-a cunoscut existena actului, iar, pentru motive temeinice aciunea poate fi introdus n termen de un an de zile de la data emiterii actului administrativ considerat a fi nelegal. i n astfel de situaii temeinicia motivelor va fi apreciat de instana de contencios administrativ, care poate admite sau, dimpotriv poate respinge aciunea. n ceea ce privete ordonanele sau dispoziii din ordonane care se consider a fi neconstituionale, precum i n cel al actelor administrative cu caracter normativ care se consider a fi nelegale, alineatul 4 al articolului la care ne referim stabilete c pot fi atacate oricnd. Cu alte cuvinte, Legea nr. 554/2004 introduce n premier caracterul imprescriptibil al acestui gen de aciuni, dispoziii care cu certitudine vor constitui obiectul unor viitoare controverse. De altfel, iniiatorul proiectului actualei reglementri organice a contenciosului administrativ intuiete acest lucru spunnd: Este pentru prima dat n legislaia romn cnd se consacr o asemenea soluie, este, suntem siguri, o depire a paradigmei clasice, i discuiile nu vor nceta s apar. Soluia ns, este, nainte de toate, determinat de filozofia Constituiei cu privire la excepia de neconstituionalitate care este imprescriptibil.67 n sfrit, pentru a preveni eventualele dispute doctrinare, legiuitorul a stabilit n alineatul 5 al art. 11 natura juridic a termenelor n care poate fi introdus aciunea n contenciosului administrativ, i anume: termenul de 6 luni este un termen de prescripie, iar termenul de un an este termen de decdere.

66 67

A. Iorgovan, op. citat, pag. 326 Idem, pag. 324

2.4 Actele administrative nesupuse controlului judectoresc prin contenciosul administrativ Materia este reglementat de art. 126 alin. 6 i art. 52 alin. 2 din Legea fundamental i de art. 5 din Legea nr. 554/2004. Astfel, conform art. 126 alin. 6 teza I-a din Constituia Romniei, republicat: Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar. Pe de alt parte, art. 52 consacrnd dreptul persoanei vtmate de o autoritate public prin activitatea abuziv a acesteia, de a se adresa instanei judectoreti competente stabilete n alin. 2: Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic. n acest context constituional, art. 5 din legea organic a contenciosului administrativ intitulat Actele nesupuse controlului i limitele controlului instituie excepiile, sfera finelor de neprimire precum i condiiile n care pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ anumite acte administrative. Articolul 5 al legii, care constituie obiectul analizei noastre, are urmtoarea redactare: (1) Nu pot fi atacate n contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar. (2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. Se poate observa c alin. 1 lit. a i b din legea contenciosului administrativ a preluat, aproape identic, textul art. 126 alin. 6 din Constituia Romniei, republicat, stabilind astfel sfera actelor administrative exceptate de la controlul judectoresc exercitat prin contenciosul administrativ. n acelai timp, n alin. 2 se consacr regula conform creia, prin lege organic, se poate stabili ca anumite acte administrative s fie cenzurate sub aspectul legalitii de alte instane judectoreti dect cele de contencios administrativ. Aadar, acest text nu consacr alte excepii, ci stabilete sfera finelor de neprimire pentru instanele de contencios administrativ. Analiznd reglementrile legale menionate i accepiunea atribuit finelor de neprimire n doctrin, prof. A. Iorgovan aprecia: fa de noile reglementri constituionale va trebui s admitem c este vorba de sensul larg al noiunii, pentru c n sens strict sunt vizate dou categorii de situaii: excepiile absolute, cele dou ipoteze reglementate de alin. 1 lit. a i b, i excepii relative, ipoteza recursului paralel, reglementat de alin. 2 al art. 5 la care ne referim. Convenim c pentru ca situaiile prevzute la alin. 1 s folosim expresia excepii de la contenciosul administrativ, iar pentru recursul paralel expresia fine de neprimire n instanele de contencios administrativ.68 n legtur cu excepia prevzut n art. 5 alin. 1 lit. a din lege subliniem c legiuitorul organic s-a ferit s aduc precizrile necesare lsnd n sarcina doctrinei i jurisprudenei elucidarea problemei. Referitor la excepia prevzut n alin. 1 lit. b actele de comandament cu caracter militar, credem c doctrina i jurisprudena au adus clarificrile necesare. Astfel, prof. C.G. Rarincescu aprecia c actele de comandament militar se particularizeaz prin urmtoarele trsturi:

68

A. Iorgovan, op. citat, pag. 306

a) actul eman de la o autoritate public cu specific de comandament militar, prin comandament militar nelegndu-se o grupare de trupe puse sub comanda unui ef determinat (ex. eful Statului, ministrul, comandamentele militare superioare etc.); b) coninutul actului are natur militar, cu alte cuvinte este n legtur direct cu serviciul i ndatoririle militare; c) aceste acte conin ideea de comand, de ordin etc. specific disciplinei militare. Pe de alt parte, relevm c dei jurisprudena post revoluionar nu a fost consecvent, n ultimul timp a confirmat sensul atribuit de doctrina interbelic acestei categorii de acte. n acest sens, edificatoare ni se pare a fi Decizia nr. 1051/1997 a Curii Supreme de Justiie, conform creia Prin acte de comandament militar se neleg acele acte care sunt emise de autoritile militare competente, n scopul asigurrii ordinii i disciplinei n cadrul unitilor militare, a cadrelor militare din aceste uniti. Alineatele 3 i 4 ale art. 5 din lege reglementeaz sfera actelor administrative i condiiile n care acestea pot fi atacate la instanele de contencios administrativ. Astfel, conform alin. 3 din art. 5 actele administrative emise pentru: a) aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu ori a strii de urgen; b) aprare i securitate naional; c) restabilirea ordinii publice; d) nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor, pot fi atacate n instanele de contencios administrativ, dar, numai dac au fost emise cu exces de putere; e) prin exces de putere legiuitorul nelege exercitarea dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor publice, prin nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege.69 Subliniem n final, faptul c, fa de vechea reglementare, Legea nr. 554/2004 a restrns sfera actelor administrative exceptate controlului judectoresc exercitat prin contenciosul administrativ. 2.5 Aspecte procedurale privind judecarea aciunilor de contencios administrativ

2.5.1 Instanele judectoreti competente s soluioneze litigiile de contencios administrativ

Din coroborarea dispoziiilor art. 10 alin. 2 i 3 din Legea nr.554/2004 cu cele ale art. 2 pct. 1 lit. b i d i art. 3 pct. 1 i 3 din Codul de procedur civil70, rezult c legiuitorul a utilizat un dublu criteriu pentru a stabili competena material a instanelor de contencios administrativ, i anume: a) poziia autoritii emitente n ierarhia administrativ, distingnd trei nivele: lo cal (comune, orae, municipii), judeean i central; b) cuantumul litigiului care are ca obiect taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora. Totodat, textele legale la care am fcut referire menin n contenciosul administrativ, dublul grad de jurisdicie, respectiv fondul i recursul. Astfel, n fond, litigiile care privesc: a) actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii
69 70

A se vedea, art. 2 alin. 1 lit. m din Legea nr. 554/2004 Publicat n Ed. All Beck, Bucureti, 2005, cu actualizrile operate pn n iulie 2005

ale acestora, or pn la 5 miliarde lei, se soluioneaz de tribunalele administrativ fiscale; b) actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluioneaz de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, dac prin legea special nu se prevede altfel. Recursul mpotriva sentinelor pronunate de tribunalele administrativ fiscale se judec de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, iar recursul mpotriva sentinelor pronunate de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel se judec de Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, dac legea special nu prevede altfel. Sub aspectul teritorial, legiuitorul a stabilit o dubl competen, reclamantul putndu-se adresa cu aciune opional, fie instanei de la domiciliul su, fie celei de la domiciliul prtului.

2.5.2 Sesizarea instanei de contencios administrativ

Aciunile n contenciosul administrativ pot fi introduse la instana competent numai dup ndeplinirea procedurii administrative prealabile, cu excepiile prevzute de art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004 sau de legea special. Calitatea de reclamant o pot avea oricare dintre subiectele de sezin prevzute de art. 1 din lege. Aciunea reclamantului (cererea de chemare n judecat) trebuie s cuprind elementele prevzute n art. 82 din Codul de procedur civil, respectiv: instana, numele, prenumele i domiciliul sau reedina prilor (denumirea i sediul persoanei juridice, reprezentantul legal al acesteia), obiectul cererii i semntura. Reclamantul va anexa la aciune, dup caz, copia actului administrativ atacat ori rspunsul autoritii publice prin care se comunic refuzul rezolvrii cererii sale. n situaia n care reclamantul nu a primit nici un rspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii nregistrat la autoritatea public, precum i orice nscris care s probeze ndeplinirea procedurii prealabile, astfel cum prevd dispoziiile art. 12 din Lege. Totodat, cererile n justiie prevzute de Legea contenciosului administrativ pot fi ndreptate i mpotriva persoanei fizice, funcionar public sau personal contractual, care a elaborat, a emis sau ncheiat actul ori, dup caz, se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dac se solicit despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere. n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv va putea fi obligat la plata despgubirilor, n solidar cu autoritatea public respectiv. La primirea cererii de chemare n judecat, instana va dispune citarea prilor pentru a se asigura respectarea principiului contradictorialitii i a dreptului la aprare. De asemenea, instana va putea solicita autoritii publice al crui act este atacat, s -i comunice, de urgen, actul atacat nsoit de ntreaga documentaie pe care s-a fundamentat actul n cauz, precum i orice alte nscrisuri considerate a fi utile pentru soluionarea cauzei. n acelai mod se va proceda i n cazul refuzului nejustificat ori, a tardivitii n soluionarea cererii. Dac autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de instan toate documentele cerute, conductorul acesteia va fi obligat prin ncheiere interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de amend judiciar, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat, conform art. 13 alin. 4 din Lege. n legtur cu aceste dispoziii, ne permitem s facem cteva comentarii, astfel: a) cuantumul amenzii judiciare a fost majorat n mod considerabil fa de vechea reglementare; b) ntruct legiuitorul nu definete sintagma ntrziere nejustificat cu siguran practica instanelor judectoreti va fi neunitar; c) acest tratament juridic vizeaz, n principal, funcionarii publici din administraie, alte categorii de funcionari publici, n sensul larg al noiunii, fiind exonerate de aceast sancionare.

Cererile adresate instanelor se judec de urgen, cu precdere n edin public, n completul prevzut de lege, astfel cum prevd dispoziiile art. 17 alin. 1 din Lege. Conform art. 17 alin. 2 pentru aciunile formulate n contenciosul administrativ se percep taxele de timbru prevzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru 71, pentru cauzele neevaluabile n bani. De la aceast regul fac excepie aciunile care au ca obiect contracte administrative, care se vor taxa la valoare.

2.5.3 Obiectul aciunii i soluiile pe care le poate pronuna instana n fond

Din analiza dispoziiilor Legii contenciosului administrativ rezult c pentru a i se recunoate lezarea dreptului su ori interesului legitim, reclamantul poate solicita prin cererea de chemare n judecat adresat instanei competente, dup caz: a) anularea sau modificarea n totalitate sau parial a unui act administrativ; b) obligarea autoritii publice s emit un act administrativ sau orice alt nscris; c) obligarea autoritii publice la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale cauzate prin actul nelegal, refuzul nejustificat ori prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri. Evident c cererea de chemare n judecat poate s conin unul, dou sau toate cele trei petite. n al doilea rnd, menionm c potrivit art. 8 alin. 2 din lege, aciunea n contenciosul administrativ poate avea ca obiect i fazele premergtoare ncheierii unui contract administrativ, precum i orice litigii legate de aplicarea i executarea contractului administrativ. n al treilea rnd, relevm c odat cu cererea de chemare n judecat, reclamantul poate solicita instanei suspendarea executrii actului administrativ atacat, pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. Potrivit dispoziiilor art. 15 alin. 1 teza a II-a din lege, cererea de suspendare se poate formula odat cu aciunea principal sau printr-o aciune separat, pn la soluionarea aciunii n fond. n al patrulea rnd, subliniem c potrivit art. 14 alin. 1 din lege, n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente, reclamantul poate solicita instanei competente s dispun suspendarea executrii actului administrativ pn la pronunarea instanei de fond, concomitent cu introducerea plngerii administrative prealabile. n astfel de situaii, instana va rezolva cererea de suspendare, de urgen, cu citarea prilor. Dup citarea prilor (inclusiv a reprezentantului Ministerului Public) i administrarea probatoriului, instana de contencios administrativ, judecnd cauza n fond, poate pronuna soluiile prevzute de art. 18 din lege. Astfel, conform alin. 1 din articolul menionat instana poate: a) s anuleze n tot sau n parte actul administrativ ori s-l modifice corespunztor; b) s oblige autoritatea public s emit un act administrativ ori s elibereze orice nscris (certificat, adeverin, aviz etc.). n acelai timp, instana are competena de a cenzura i legalitatea actelor procedurale sau a operaiunilor administrative pe care s-a fundamentat emiterea actului administrativ atacat.72 De asemenea, conform alin. 3 al aceluiai articol, instana va putea hotr i asupra despgubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate, dac reclamantul a solicitat acest lucru. n sfrit, n situaiile n care obiectul aciunii l constituie un contract administrativ, conform alin. 4 al art. 18, instana de contencios administrativ poate: a) dispune anularea acestuia, n tot sau n parte; b) obliga autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit; c) impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii; d) suplini consimmntul unei pri cnd interesul public o cere; e) oblig la plata unei despgubiri pentru daunele materiale.
71 72

Publicat n M. Of. al Romniei, Partea I-a, nr. 173 din 29 iulie 1997, cu modificrile i completrile ulterioare A se vedea art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004

n cazul pronunrii uneia dintre soluiile prevzute la alin. 1 i la alin. 4 lit. b) i c), instana poate stabili penaliti pentru fiecare zi de ntrziere. Potrivit art. 17 alin. 3 din lege, hotrrile instanei de contencios administrativ vor fi redactate i motivate de urgen, n cel mult 10 zile de la pronunare, subliniind astfel celeritatea soluionrii cauzei. Ne rezumm doar la a semnala faptul c legiuitorul nu a manifestat ns aceeai exigen instituit n art. 13 alin. 4 din lege pentru conductorul autoritii publice care nu trimite, n termenul stabilit documentele solicitate, neprevznd nici o sanciune pentru nerespectarea termenului de redactare i motivare a hotrrilor judectoreti.

2.5.4 Calea de atac

Hotrrile pronunate n prim instan (fond), pot fi atacate cu recurs n termen de 15 zile de la pronunare ori de la comunicare.73 Recursul suspend executarea i se judec de urgen. Potrivit art. 20 alin. 3 din lege, instana de recurs poate pronuna una dintre urmtoarele dou soluii: a) casarea cu trimitere spre rejudecare la instana competent, soluie care reprezint regula. Astfel, cnd hotrrea primei instane a fost dat cu nclcarea dispoziiilor referitoare la competena material stabilite prin legea contenciosului administrativ, cauza se va trimite spre rejudecare, la instana competent. n acelai mod se va proceda i n situaiile n care hotrrea primei instane a fost pronunat fr a se judeca fondul pricinii, cu precizarea c de aceast soluie se poate uza o singur dat. b) casarea cu reinere spre rejudecare, soluie care reprezint excepia. Conform textului legal menionat, ori de cte ori instana de recurs constat c nu exist motive de casare cu trimitere, va dispune casarea sentinei recurate i va rejudeca litigiul n fond. Pe de alt parte, menionm c n art. 21 legiuitorul a reglementat n premier judecarea recursului n situaii deosebite, instituind o procedur mai mult ipotetic, aproape imposibil de realizat74 asupra creia doctrina i jurisprudena vor aduce clarificrile necesare.

2.5.5 Executarea contencios administrativ

hotrrilor

judectoreti

pronunate

de

instanele

Procedura de executare a hotrrilor judectoreti pronunate de instanele de contencios administrativ este reglementat n Capitolul III al Legii, art. 22 26 i n art. 2 alin. 1 lit. , conform cruia instana de executare este instana care a soluionat fondul litigiului de contencios administrativ. Astfel, n art. 22 este elucidat problema titlului executor, textul avnd urmtoarea redactare: Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin care s-au admis aciunile formulate potrivit dispoziiilor prezentei legi, constituie titluri executorii. Cu alte cuvinte, nu ne gsim n prezena unor titluri executorii n cazul hotrrilor definitive i irevocabile prin care au fost respinse aciunile formulate i nici n cazul hotrrilor judectoreti care nu au caracter definitiv i irevocabil (ex. hotrrile pronunate n prim instan). Dac n urma admiterii aciunii, autoritatea public este obligat s ncheie, s nlocuiasc sau s modifice actul administrativ, ori s elibereze orice nscris (adeverin, certificat etc.), executarea hotrrii definitive i irevocabile trebuie s se fac n termenul prevzut n cuprinsul ei, iar n lipsa unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la data rmnerii irevocabile a hotrrii. n cazul n care termenul nu este respectat, instana va aplica conductorului autoritii publice sau, dup caz, persoanei obligate o amend de 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere. n astfel de situaii, reclamantul are dreptul la despgubiri pentru ntrziere.
73 74

A se vedea art. 20 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 A. Iorgovan, op. citat, pag. 359

Mai mult, chiar, neexecutarea sau nerespectarea hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile pronunate de instana de contencios administrativ i dup aplicarea amenzii menionate constituie infraciuni i se sancioneaz cu nchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amend de la 25.000.000 lei (2.500 lei RON) la 100.000.000 (10.000 lei RON)75 Pe de alt parte, conform art. 23 din lege, hotrrile judectoreti definitive i irevocabile prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ, sunt obligatorii erga omnes i produc efecte numai pentru viitor. Aceste hotrri se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, la cererea instanei de executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata taxelor de publicitate.76 2.6. Excepia de nelegalitate Reglementarea expres a excepiei de nelegalitate constituie o alt noutate pe care o aduce Legea nr. 554/2004, dei instituia este tradiional n doctrina dreptului administrativ. Astfel, n perioada interbelic prof. Paul Negulescu arta c naintea instanelor de drept comun, cnd se propune un act de autoritate, partea contra creia se invoc poate s opuie excepiunea de ilegalitate, conform art. 35 din Legea Curii de Casaie din 1912 i a art. 385 alin. 9 C.pen., pe baza creia instana are cderea s aprecieze legalitatea actului i s-l nlture, dac este ilegal.77 ntr-o alt opinie a aceleiai perioade, prof. C.G. Rarincescu aprecia c excepia de ilegalitate constituie un mijloc de aprare, pe care particularul poate s o invoce, fie n cazul cnd este urmrit de Administraiune i dat n judecat penal pe baza vreunui regulament cu caracter represiv, fie cnd se gsete n proces cu Administraiunea i aceasta se ntemeiaz pe un act administrativ a crui aplicaiune cere a se face n cauz i a crei legalitate o contest particularul.78 Ulterior, ntr-o lucrare de referin din perioada interbelic, prof. Tudor Drganu, definete excepia de nelegalitate ca fiind un mijloc de aprare prin care, n cadrul unui proces pus n curgere pentru alte temeiuri dect nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din pri, ameninat s i se aplice un asemenea act ilegal, se apr invocnd acest viciu i cere ca actul s nu fie luat n considerare la soluionarea speei.79 Conform art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. n acest caz, instana, constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului pe fond, va sesiza, prin ncheiere motivat, instana de contencios administrativ competent, suspendnd cauza. n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza, fr a ine seama de actul a crei nelegalitate a fost constatat, astfel cum prevd dispoziiile alin. 4 ale art. 4 din Legea nr. 554/2004. Din analiza textelor menionate putem identifica particularitile controlului judectoresc al legalitii actelor administrative prin invocarea excepiei de nelegalitate, dup cum urmeaz: a) excepia de nelegalitate a unui act administrativ poate fi invocat n orice faz procesual; b) excepia de nelegalitate poate fi ridicat n orice litigiu aflat pe rolul instanelor (cauze civile, comerciale, penale, dreptul muncii etc.); c) excepia poate fi ridicat din oficiu, de instan sau de oricare parte; d) excepia trebuie s vizeze nelegalitatea actului administrativ unilateral de care depinde soluionarea litigiului pe fond; e) competena de soluionare a excepiei de nelegalitate a unui act administrativ, revine instanei de contencios administrativ, la sesizarea, prin ncheiere motivat, a instanei pe rolul creia se afl soluionarea litigiului;
75 76

A se vedea art. 24 din Legea nr. 554/2004 A se vedea art. 23 din Legea nr. 554/2004 77 P. Negulescu, op. citat, pag. 285 78 C.G. Rarincescu, op. citat, pag. 177 79 T. Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1959, pag.260

n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului administrativ unilateral, instana n faa creia a fost ridicat excepia de nelegalitate, are obligaia de a soluiona cauza fr a lua n considerare respectivul act administrativ; g) admiterea excepiei de nelegalitate produce efecte juridice numai fa de prile din proces i n consecin, stabilirea caracterului ilegal al actului administrativ se va reflecta numai n considerentele i n dispozitivul hotrrii judectoreti.80 Regimul juridic al soluionrii excepiei de nelegalitate este reglementat n alineatele 2 i 3 ale art. 4 din lege, care au urmtoarea redactare: (2) Instana de contencios administrativ se pronun, dup procedura de urgen, n edin public, cu citarea prilor; (3) Soluia instanei de contencios administrativ este supus recursului, care se declar n 48 de ore de la pronunare ori de la comunicare i se judec n 3 zile de la nregistrare, cu citarea prilor prin publicitate. Aadar, i n judecarea excepiei de nelegalitate legiuitorul a meninut principiul dublului grad de jurisdicie (fondul i recursul), specific contenciosului administrativ. Dei legea nu prevede n mod expres, apreciem c att sub aspect material, precum i teritorial, competena de soluionare a excepiei de nelegalitate revine instanelor, abilitate de legea contenciosului administrativ cu soluionarea aciunilor care au ca obiect anularea actului administrativ. n sfrit, trebuie s observm faptul c legiuitorul a prevzut soluionarea excepiei de nelegalitate n procedur de urgen, iar a recursului n termen de 3 zile de la nregistrare, exprimndu-ne mari rezerve cu privire la respectarea acestuia. f)

80

A se vedea, A. Iorgovan, op. citat, pag. 297 303; R.N. Petrescu, op. citat, pag. 433 434; I. Santai, op. citat, pag.90