CAPITOLUL 18

Politica extern i de securitate

Europa puterii civile i hegemonia american
Bastian Giegerich i William Wallace

Introducere De la cooperarea politic european la politica extern comun De la PESC la PESA: Marea Britanie i Frana n calitate de lideri
PESC n contextul extinderii ctre est

364 365
366

Sfritul rzboiului rece i lansarea PESC

PESA intr n lumea real Concluzii

De la Irak la Strategia European de Securitate

377 380

374

369
370

Coordonare la Bruxelles, dar decizii n capitale naionale

LECTURI SUPLIMENTARE

382

371

Rezumat
Diplomaia i aprarea fac parte din esena suveranitii naionale, fiind ocolite cu pruden de ctre practicienii integrrii funcionale n anii formativi ai Uniunii Europene (UE). UE s-a dezvoltat n mod contient ca o putere civil, n condiiile n care securitatea european era asigurat de Organizaia Tratatului Atlanticului de Nord (NATO), sub hegemonia american. Astfel, cooperarea politic s-a dezvoltat sub presiuni contradictorii. Frana i, intermitent, Marea Britanie au cutat s se foloseasc de UE pentru a-i consolida strategiile internaionale; Comisia a acionat pentru a-i extinde competenele limitate din politica extern; alte guverne naionale au salutat statutul internaional suplimentar pe care l confer cooperarea UE, n acelai timp opunndu-se n privina oferirii resurselor necesare pentru proiecia puterii. Nu exist un acord cu privire la ceea ce ar trebui s fie o politic extern comun; culturile politice naionale difer foarte mult referitor la rolul internaional corespunztor. Astfel, transguvernamentalismul intensiv rmne modul dominant de elaborare a politicilor, cu dezvoltarea instituional i consolidarea capabilitilor rezultnd cu greutate ca rspuns la crizele externe.

Bastian Giegerich i William Wallace

Introducere
Statele au politici externe; organizaiile internaionale coordoneaz poziiile naionale. Aprarea naional i mobilizarea resurselor naionale pentru aprare impun o comand i un control centralizat; conceptele de securitate naional i de interes naional justific o puternic autoritate de stat. Prin urmare, aproape nesurprinztor, chiar cei mai ardeni susintori ai federalismului privind integrarea european au observat c politica extern i de securitate este deosebit de dificil. Cooperarea n acest domeniu politic a evoluat treptat, deseori sub impulsul unor evenimente externe care au scos inadvertenele la lumin. Structurile i ipotezele care stau astzi la baza elaborrii politicilor din acest domeniu sunt marcate de eforturi anterioare privind echilibrul dintre suveranitatea naional i capabilitile reale. Culturile politice naionale sunt semnificativ diferite n privina ipotezelor referitoare la rolul adecvat n politica internaional, referitoare la proiecia puterii dincolo de graniele naionale i referitoare la utilizarea forei. Schimbarea n cazul acestor culturi politice se produce ncet. n timp ce au aprut o serie de instituii cu sediul la Bruxelles i de proceduri elaborate n acelai loc, interguvernmentalismul rmne norma, n sensul c actorii predominani sunt guvernele membre. Aceasta explic n parte de ce rezultatele politicii externe i de securitate comun nu corespund aspiraiilor. Cu toate acestea, intensitatea evoluiei politice din acest domeniu i importana sa crescut din tratate sugereaz elemente ale modului politic de transguvernamentalism intensiv (a se vedea Capitolul 4). Integrarea vest-european a nceput cu ajutorul SUA, odat cu Comunitatea Economic European (CEE), n forma la momentul respectiv, cuprins n cadrul mai larg al Tratatului Nord Atlantic. Astfel, consultaiile privind politica extern i de securitate au avut loc n cadrul NATO, ceea ce a asigurat structura integrat pentru aprarea Europei de Vest mpotriva Pactului de la Varovia sub conducere sovietic. Tratatul de la Roma a acordat CEE competene limitate n privina relaiilor comerciale externe (a se vedea Capitolul 16) i de asisten pentru dezvoltare n fostele teritorii coloniale. Gaullitii francezi au insistat asupra unei distincii clare ntre politica nalt i cea joas: CEE a fost limitat la politica joas a diplomaiei comerciale, lsnd politica extern i de aprare pe seama statelor suverane. Aspectele de securitate naional i politic extern erau desigur eseniale pentru evoluia integrrii vest-europene. n 1950, guvernul francez a lansat Planul Schuman pentru o Comunitate European a Crbunelui i Oelului (CECO), ca rspuns la intensele presiuni americane, de a limita reconstrucia industriei din Germania de Vest ntr-un cadru supranaional. Izbucnirea rzboiului din Coreea a determinat Washingtonul s fac presiuni pentru renarmarea Germaniei de Vest; rspunsul reticent al Franei a fost Planul Pleven pentru o Comunitate European de Aprare (CEA), n cadrul creia puteau fi integrate uniti militare germane. Tratatul European de Aprare, semnat la Paris n mai 1952, i-a angajat pe semnatarii si s conceap suprastructura politic necesar pentru a conferi CEA sens i legitimitate. Proiectul de tratat pentru o Comunitate Politic European care a rezultat ar fi transformat cele ase state membre fondatoare ntr-o form de federaie, cu un executiv european care rspundea direct n faa Parlamentului European ales (PE). Cu toate acestea, armistiiul coreean i moartea lui Stalin n 1953 au fcut ca acest atac direct asupra esena suveranitii naionale s fie mai puin atractiv; Adunarea Naional Francez a respins tratatul. Un compromis interguvernamental, promovat de britanici, a adus Germania de Vest i Italia, alturi de Frana i de Benelux (Belgia, rile de Jos i Luxemburg), n Uniunea Europei Occidentale (UEO), un organism care avea ca atribuii la nceput, n principal, monitorizarea renarmrii Germaniei. Cinci ani mai trziu, preedintele de Gaulle a ales cooperarea n domeniul politicii externe ca baz pentru a lansa dubla sa provocare la adresa hegemoniei Statelor Unite i ambiiilor supranaionale ale unei CEE incipiente. n februarie 1961, a avut loc la Paris o conferin a efilor de stat i de guvern i a minitrilor de externe ai celor ase, la invitaie francez, pentru a descoperi mijloacele potrivite 364

Politica extern i de securitate

pentru organizarea unei cooperri politice mai strnse, ca baz pentru o uniune n evoluie treptat. Acestui Plan Fouchet (numit dup diplomatul francez Christian Fouchet) i s-au opus puternic olandezii, i a gsit un sprijin redus chiar i n interiorul guvernului german. n condiiile n care Marea Britanie candida pentru a se altura CEE i administraia Kennedy solicita un nou parteneriat atlantic, acest plan reprezenta o provocare evident la adresa hegemoniei americane i a NATO ca atare. Votul de veto al lui De Gaulle din 1963 mpotriva negocierilor de aderare cu Marea Britanie a condus la eecul iniiativei, iar mai trziu francezii au prsit structurile integrate ale NATO (Cleveland 1966; Grosser 1980). Acest capitol surprinde dezvoltarea treptat a cooperrii n domeniul politicii externe i de securitate ntre statele membre, analiznd evoluiile ezitante ale Cooperrii politice europene (CPE) ctre o politic extern i de securitate comun (PESC) i apariia politicii europene de securitate i de aprare (PESA) ca parte a PESC. n al doilea rnd, tema care st la baza suveranitii naionale combinat cu capacitatea la nivel UE este explorat prin mai multe exemple.

De la cooperarea politic european la politica extern comun

Consultrile privind politica extern ntre membrii UE separat de cei din cadrul NATO au fost acceptate ca o concesiune fcut francezilor n 1969, dup plecarea lui de Gaulle. Cooperarea politic european (CPE) a fost un proces n ntregime interguvernamental, n afara tratatelor, condus de minitrii de externe i administrat de diplomai. Comisia a fost riguros exclus n primii ani. n contrast puternic cu procesele vizibile de elaborare a politicii CEE, CPE a fost administrat confidenial, cu raportri rare ctre parlamentele naionale i cu o acoperire redus n pres. nc de atunci, evoluia cooperrii cu privire la politica extern s-a desfurat n cicluri: la nceput cu pai ezitani pentru a ntri cadrul de lucru, apoi perioade de frustrri crescnde fa de rezultatele slabe obinute, culminnd cu o consolidare reticent a normelor i procedurilor n faa evenimentelor externe. Relaiile cu SUA au constituit cel mai important factor n aceste cicluri, iar Orientul Mijlociu cel mai frecvent i cel mai dificil subiect al disputei transatlantice. Guvernul francez, cel mai strategic actor al promovrii unei politici externe europene mai autonome, a ajuns n mod frecvent pe poziii opuse cu opoziia american. Reaciile diferite fa de rzboiul arabo-israelian din octombrie 1973, de exemplu, au dus la escaladarea acestei dezbateri ntr-o confruntare dur franco-american, celelalte guverne vesteuropene fiind prinse la mijloc. Consternarea european asupra evoluiei politicii Statelor Unite din anii 1979-1981, cu privire la lovitura de stat din Polonia i la revoluia din Iran, ct i asupra propriului eec n a cdea de acord asupra unui rspuns fa de invazia sovietic din Afganistan, a condus la eforturi rennoite de promovare a cooperrii, conduse de aceast dat de Marea Britanie. Imaginea de sine pe care i-a creat-o Europa Occidental n anii 70 i 80 ca fiind o putere civil reflecta parial eliminarea de pe agend a aspectelor de securitate i aprare, ntrit de contestarea gaullist nesoluionat a hegemoniei americane n domeniul securitii. Conceptul implica, de asemenea, o pretenie de autoritate normativ, prefigurnd Europa de Vest ca model de diplomaie panic, opernd prin instrumente economice o imagine de sine cu un ecou specific n Germania, a crei istorie recent condusese la o respingere a politicii de putere n cultura intern (Bull 1982; Sjursen2007). De asemenea, conceptul a fost aplicat i n cazul Comisiei, care avea capaciti internaionale n ceea ce privete aspectele civile de comer i dezvoltare, dar nu i s-au acordat instrumente de politic extern mai ferme. Minitrii de externe au dezvoltat extinse reele de consultare asupra unor astfel de chestiuni mai dificile prin CPE, dar cu puine rezultate privind politicile i aproape fr nicio rspundere naional sau european.

365

Bastian Giegerich i William Wallace

Revoluiile din Europa Central i de Est din 1989, precum i mutrile rapide ctre o unificare german care a urmat n 1990, au forat repunerea politicii extern i de securitate pe agenda UE. Sfritul rzboiului rece a readus Germania n centrul unui continent potenial reunit i a repus ntrebri profunde privind echilibrul delicat dintre Frana i Germania i despre hegemonia american privind securitatea prin intermediul NATO. Guvernele din Europa de Vest s-au adaptat ncet i ezitant la aceast transformare radical a mediului lor strategic.

Sfritul rzboiului rece i lansarea PESC

Guvernele francez i german au propus mpreun, n aprilie 1990, ca planificata conferin interguvernamental (CIG) s formuleze Politica extern i de securitate comun (PESC) drept o trstur central UE, alturi de Uniunea economic i monetar (UEM; a se vedea Capitolul 7). Cu toate acestea, cele dou guverne aveau concepte total diferite privind PESC, guvernul francez se concentra asupra capabilitilor, iar cel german asupra realizrii de instituii. Au urmat interminabile negocieri, cu mai multe linii de demarcaie: ntre aprtorii hegemoniei americane prin intermediul NATO (britanicii, olandezii, portughezii i, ntr-o oarecare msur, germanii) i susintorii unei mai mari autonomii europene (Belgia, Frana, Italia i, ntr-o oarecare msur, Spania); ntre aprtorii suveranitii naionale (Marea Britanie, Danemarca i Frana) i propuntorii transferului politicii externe ntr-un cadru comunitar (Belgia, Germania, Italia i Luxemburg); ntre statele cu capacitate i susinere intern pentru politicile extern i de aprare active n mod deosebit Marea Britanie i Frana i cele cum este Germania pentru care strategia internaional, n mod deosebit desfurarea de trupe dincolo de graniele naionale, era nctuat de inhibiii politice (Gnesotto 1990). SUA a fost un juctor activ n cadrul acestei CIG, hotrt s-i menin supremaia n NATO (i,astfel, hegemonia SUA) n Europa de dup Rzboiul rece. Un acord de succes asupra concluziilor Revizuirii Strategice a Alianei de dup rzboiul rece, lansat n aprilie 1990, era o precondiie a unui acord de succes ntre cele dousprezece state membre la momentul respectiv (Menon et al. 1992). Evoluii externe au distras negociatorii de la structurile lor instituionale. Noile regimuri din estul UE fceau presiuni pentru promisiunea aderrii (a se vedea Capitolul 17). Irak a invadat Kuwait n august 1990; Marea Britanie i Frana au contribuit cu trupe de uscat semnificative n cadrul coaliiei conduse de SUA, alturi de alte dousprezece ri europene. Dezintegrarea Iugoslaviei a nceput n vara anului 1991, iar preedintele luxemburghez al Consiliului declara, mai puin inspirat n timp ce monitori europeni civili erau desfurai n Bosnia c acesta este momentul Europei (New York Times, 29iunie 1991). De asemenea, n august 1990 a fost ncercarea de putsch de la Moscova. Dezintegrarea ulterioar a Uniunii Sovietice n cincisprezece state separate a nsoit ultimele etape ale CIG. Declaraia curajoas introductiv a articolului J din Tratatul de la Maastricht privind Uniunea European (TUE) Se instituie o politic extern i de securitate comun, reglementat de dispoziiile urmtoare a rezolvat astfel diferenele nerezolvate. PESC i Justiie i afaceri interne (JAI; a se vedea Capitolul 19) urmau s rmn al doilea i al treilea piloni al UE n afar de primul pilon integrat condus de Comisie. Iniiativa politic, reprezentarea i punerea n aplicare erau n mod clar rezervate preediniei Consiliului, sprijinit, dac este cazul, de statul membru care a exercitat preedinia precedent i de cel care va exercita preedinia urmtoare, ceea ce a ajuns s fie cunoscut drept troica. Comisia este asociat pe deplin la negocierile din cadrul acestui pilon i vegheaz ca punctele de vedere ale Parlamentului European [] s fie luate n considerare n mod corespunztor. Limbajul ambiguu permitea aciuni comune pentru urmrirea unor obiective comune asupra crora s-a czut de acord i se referea la stabilirea, n perspectiv, a unei politici de aprare comune, care ar putea conduce, la momentul potrivit, la o aprare comun. 366

Politica extern i de securitate

O mare parte dintre negocierile PESC din timpul CIG care au condus ctre TUE nu au fost dect lupte surde sub umbrela de securitate oferit de Statele Unite, n timp ce efii de guverne erau preocupai de Uniunea monetar i politica social. Au fost doar cteva discuii asupra implicaiilor strategice ale transformrii ordinii europene sau asupra echilibrului dintre instrumentele civile i cele militare necesare unei politici comune eficiente n acest nou context (Niblett i Wallace 2001). Numai dup nchiderea lucrrilor CIG, Secretariatul UEO, dup negocieri cu NATO, a convins guvernele europene s cad de acord, prin Declaraia de la Petersberg (Caseta 18.1), s defineasc o gam de sarcini comune n cadrul operaiunilor de meninere a pcii i de impunere a pcii. Cu toate acestea, majoritatea chestiunilor nerezolvate, de exemplu, dimensiunea votului cu majoritate calificat n PESC sau modul de definire a legturii instituionale generale dintre UEO i UE au fost amnate pn la urmtoarea CIG, stabilit pentru 1996. Totui, evenimente externe au determinat guvernele europene s coopereze mai ndeaproape pe parcursul anilor 90. Fora de Protecie a Organizaiei Naiunilor Unite (UNPROFOR), fora iniial de meninere a pcii n Bosnia, a fost sub comand francez. Francezii i britanicii au pus la dispoziie cele mai mari fore de pe teren; de asemenea, spaniolii i olandezii au contribuit cu contingente importante. Alte ri europene aveau trupe staionate n Bosnia sau Croaia la nceputul anului 1995, printre care Belgia, Republica Ceh, Polonia, Slovacia i Ucraina, precum i un batalion nordic comun compus din danezi, finlandezi, suedezi i norvegieni. Atitudinea francez fa de NATO i Marea Britanie s-a

Caseta 18.1

Misiunile Petersberg

Declaraia de la Petersberg, iunie 1992, seciunea a II-a, Cu privire la ntrirea rolului operaional al UEO; Separat de contribuia la aprarea comun, n conformitate cu articolul 5 din Tratatul de la Washington i, respectiv, articolul V din Tratatul de la Bruxelles astfel cum a fost modificat, unitile militare ale statelor membre, acionnd sub autoritatea UEO, pot fi utilizate i pentru: misiuni umanitare i de salvare; misiuni de meninere a pcii; misiuni ale forelor de lupt n administrarea crizelor, inclusiv restabilirea pcii. (Consiliul de Minitri al Uniunii Europei Occidentale, Bonn, 19 iunie 1992, disponibil la http://www.weu.int) Modificrile de substan pe care Tratatul de la Amsterdam le-a adus dispoziiilor Titlului V al Tratatului privind Uniunea European (TUE) n ceea ce privete PESC au inclus aceast list ca articolul 17 (2). Strategia European de Securitate a extins acest spectru de misiuni, iar Tratatul de la Lisabona (TL), care a intrat n vigoare n decembrie 2009 n urma ratificrii de ctre statele membre, a oferit o definiie revizuit din nou a ceea ce acoperea PESA. TL prevede c UE trebuie s foloseasc att mijloace civile, ct i militare pentru a desfura operaiuni umanitare, de salvare i de dezarmare, s furnizeze consiliere i asisten militar unor ri tere i s preia prevenirea conflictelor i meninerea pcii. Se specific, n continuare, c Uniunea ar trebui s fie capabil s foloseasc forele de lupt n misiuni pentru gestionarea crizelor, inclusiv restabilirea pcii i stabilizarea dup conflict. Tratatul spune c toate aceste misiuni pot fi folosite i n lupta mpotriva terorismului i c UE poate oferi asisten rilor tere prin misiunile PESA pentru combaterea terorismului pe teritoriile lor. Indiferent dac TL intr sau nu n vigoare, definiia extins a spectrului de misiuni va cluzi probabil PESA n viitor.

367

Bastian Giegerich i William Wallace

schimbat, att datorit experienei cooperrii cu forele britanice pe teren, ct i datorit recunoaterii utilitii mijloacelor militare NATO. Un alt domeniu de cooperare mai strns a aprut datorit presiunii exercitate de membrii din sudul UE pentru programe mediteraneene, orientate n special ctre Maghreb, ca o paralel la programul Phare, orientat ctre est (Pologne, Hongrie: assistance la restructuration des conomies), i la Programul de asisten tehnic pentru Comunitatea Statelor Independente (TACIS), i cu o cot comparabil din bugetul UE. Preedinia spaniol a convocat Conferina Euro-Mediteranean la Barcelona n noiembrie 1995, unde UE s-a angajat n principiu fa de un program generos pe termen lung (Barb 1998). Cu toate acestea, SUA a continuat dominaia NATO i a pus n umbr unele dintre efectele colaborrii strnse dintre guvernele europene. De exemplu, SUA, care au insistat n 1991 c Iugoslavia era n acel moment o responsabilitate european, totui a intervenit pentru a nzestra i a pregti fore croate i au dominat negocierile care au condus la Acordul de la Dayton din decembrie 1995 (Neville-Jones 1997). nmod similar, SUA, prin NATO, au continuat s defineasc strategia politic Est-Vest, dei guvernele vest-europene au oferit, att n mod colectiv, ct i individual, marea majoritate a asistenei economice pentru fostele state socialiste, inclusiv Rusia. Oficialii americani au promovat un dialog NATO paralel cu statele maghrebiene. n cadrul ntlnirii la vrf NATO de la Bruxelles din ianuarie 1994, administraia Clinton a propus extinderea alianei ctre Polonia, Ungaria i Republica Ceh, nainte de proiectata aderare la UE. Aderarea la UE din 1995 a trei noi state nealiniate (Austria, Finlanda i Suedia), alturi de Irlanda neutr, a complicat ulterior relaia dintre UE i NATO. Marea Britanie, Frana i Germania erau juctorii cheie n ceea ce privete evoluia spre o PESC mai eficient. Dificila reevaluare a responsabilitilor Germaniei dup ncheierea rzboiului rece ducea la o normalizare treptat a politicii externe i de aprare germane. Totui, susinerea continu a principiului unei armate ceteneti, bazat pe recrutare, i serioase reduceri ale cheltuielilor pentru aprare a avut ca rezultat fore armate slab structurate i prost echipate. Cu toate acestea, atitudinile guvernelor francez i britanic convergeau. Guvernul francez i modelase n mod explicit perspectiva de aprare dup rzboiul din Golf conform forelor armate britanice, punnd capt recrutrii i concentrndu-se pe o for militar mai mic, mai bine echipat i mai uor de desfurat. Cooperarea pe teren n Bosnia a construit un respect reciproc ntre forele militare franceze i cele britanice. La nivel politic, britanicii i francezii mprteau frustrri similare fa de reafirmarea hegemoniei SUA asupra Balcanilor i sprijinirea impunerii Acordului de la Dayton. Toate acestea au contribuit la o convergen a atitudinilor ntre Londra i Paris, dei fora euroscepticismului din interiorul Partidului conservator britanic i din presa britanic au nsemnat c implicaiile acestei convergene nu au devenit clare dect mult timp dup alegerea unui guvern laburist n mai 1997. Odat cu ratificarea TUE n 1993, nu s-a manifestat un prea mare entuziasm cu privire la marea revizuire a PESC n CIG care a fost convocat n 1996 i s-a extins timp de optsprezece ani de-a lungul preediniilor Consiliului italian, irlandez i olandez. Propunerile guvernelor membre pentru aceast CIG au redeschis dezbaterea nceput cu cinci ani nainte. Ca i n 1990-1991, negocierile intraeuropene cu privire la politica de securitate i aprare s-au derulat n paralel cu evoluiile din cadrul NATO. Conceptul de Identitate European de Securitate i Aprare (ESDI), convenit la conferina NATO la vrf de la Bruxelles n ianuarie 1994, exprima disponibilitatea SUA de a accepta sensibilitile franceze, precum i presiunile Statelor Unite n sensul ca aliaii europeni s joace un rol mai mare n meninerea securitii propriei lor regiuni. n decembrie 1995, guvernul francez a anunat o revenire formal cu privire la anumite componente din structura NATO, dei preedintele Chirac a subliniat clar c Frana ateapt n schimb o europenizare veritabil a alianei. Cererea sa public prin care un ofier francez s preia comanda sudic a NATO i refuzul previzibil al Washingtonului, totui, au adus sperana c revenirea Franei n structura militar integrat a NATO va permite apariia unui pilon european mai solid n cadrul alianei, mai strns integrat n raport cu UE. 368

Politica extern i de securitate

De la PESC la PESA: Marea Britanie i Frana n calitate de lideri

Datorit reticenei majoritii guvernelor membre de a clarifica obiectivele strategice pe care trebuie s le serveasc PESC, inovaiile din acest domeniu i au sorgintea mai degrab din rspunsurile la crizele externe dect din conferinele interguvernamentale. Criza din Kosovo, o provincie srb cu o majoritate albanez, din 1998 a dus la un val de refugiai prin rile nvecinate n statele membre UE. Administraia american a condus o campanie de bombardamente asupra intelor srbe; mai mult, britanicii i francezii erau dispui s desfoare masiv trupe terestre. Tony Blair, noul prim ministru britanic, a fost ocat s descopere ct de reduse erau trupele pe care alte guverne europene le puteau desfura dincolo de graniele proprii. Cu toate acestea, peste 1 000 de militari germani au fost staionai n Fosta Republica Iugoslav a Macedoniei (FYROM) din vecintate, iar forele militare germane au fcut parte din fora de meninere a pcii de mai trziu din Kosovo, dup ce Joschka Fischer, ministru de externe i lider al Partidul Verzilor, a susinut cu fervoare o schimbare n atitudinea Germaniei cu privire la crizele umanitare de dincolo de graniele proprii. n parte ca rspuns la situaia din Kosovo i n parte pentru a demonstra angajamentul noului guvern ctre o cooperare european mai strns, britanicii s-au deplasat din poziia de codai spre cea de lideri n promovarea integrrii europene a aprrii. n privina aprrii, Marea Britanie i Frana aveau o poziie aparte fa de celelalte state membre UE. Pn n 2008, acestea au contribuit cu 45% din cheltuielile de aprare din UE i cu 60% din cheltuielile cu echipament de aprare; Germania i Italia au contribuit cu nc 15% i, respectiv, 13% din cheltuielile de aprare, dei bugetele lor pentru echipament de aprare erau mult mai mici. La ntlnirea bilateral la vrf franco-britanic din decembrie 1998, Blair i Chirac au semnat declaraia de la St. Malo, care a afirmat n manier ferm faptul c Uniunea trebuie s aib capacitatea de a aciona n mod autonom, susinut de fore militare credibile, statele membre acionnd n interiorul cadrului instituional al Uniunii Europene, incluznd reuniuni ale minitrilor de aprare. Intensele consultaii franco-britanice ntre directorii politici i nalii funcionari din aprare s-au extins la nivel bilateral ctre alte guverne importante din UE, iar apoi ctre SUA, Norvegia i Turcia (ca membri NATO). n cadrul UE, germanii i olandezii au fost cei mai implicai. Coaliiei de guvernmnt social democrat-ecologist de la Berlin i-a fost greu s formuleze un rspuns coerent: conceptul de Europ ca for de pace, renunnd la ambiii militare, a obinut o larg susinere din parte stngii germane. Iniial reaciile de la Washington au fost mixte. Consiliul Nord Atlantic care s-a reunit la Washington n aprilie 1999 pentru a srbtori cea de-a cincizecea aniversare a Alianei Atlantice i pentru a saluta trei noi membri Republica Ceh, Ungaria i Polonia a declarat n comunicatul su, atent formulat, c ne reafirmm angajamentul fa de meninerea legturii transatlantice, dar, de asemenea, salutm noul impuls dat consolidrii unei politici europene comune n domeniul securitii i aprrii (Nato 1999). Parteneriatul franco-britanic, cu sprijinul preediniei germane a Consiliului n primele ase luni ale anului 1999, a promovat cteva inovaii semnificative. Strategia acestora a fost s se concentreze asupra capabilitilor militare UE mai mult dect asupra schimbrilor instituionale. i-au provocat partenerii europeni s-i reorganizeze forele armate, pentru a da posibilitatea statelor europene de a gestiona operaiuni de meninere a pcii dincolo de limitele regiunii lor fr s depind de SUA pentru echipamente eseniale i pentru ntriri. Intenia acestora, subliniat n comunicatul de la Kln din 1999, era de a obine angajamente mai solide de la partener pentru construirea unei fore europene operaionale, iar ulterior de a absorbi UEO cu UE la urmtoarea CIG planificat pentru anul 2000. Aureuit s ating primul obiectiv la Consiliul European din decembrie 1999, care a adoptat obiectivele globale de la Helsinki, guvernele UE angajndu-se n mod colectiv s constituie o For European de Reacie Rapid format din pn la 15 brigzi (60.000 de soldai), autonom militar, cu capaciti de comand, control i informaii, logistic i alte servicii de sprijin de lupt i, n plus, dup caz, elemente 369

Bastian Giegerich i William Wallace

aeriene i navale pentru operaiuni dincolo de graniele lor i de a atinge acest obiectiv pn n 2003 (Consiliul Uniunii Europene 1999c). Conferina pentru angajarea capacitilor militare din noiembrie 2000 a identificat principalele deficiene ale sistemelor de armament i transport i a schiat o list de angajamente i prioriti. Metoda de lucru a fost similar celei a procesului Lisabona, destinat s difuzeze cele mai bune practici de la fruntai ctre codai i s atrag atenia guvernelor deficitare, pentru a le determina s-i mbunteasc performanele. Au fost astfel nfiinate 19 grupuri de lucru care s ia n considerare mai detaliat fiecare int i deficien. Ca n numeroase alte cazuri precedente, SUA a susinut un proces paralel prin intermediul NATO, i anume Iniiativa privind Capacitile de Aprare. Cu toate acestea, nici unul dintre aceste procese nu a avut un impact simitor asupra guvernelor membre. Reuniunilor minitrilor aprrii ai UE nu li s-a acordat aproape deloc atenie n parlamentele naionale sau n pres. Presiunile concurente asupra bugetelor naionale au blocat orice inversare a tendinei de reducere a cheltuielilor legate de aprare. Dup efortul necesar pentru a convinge Bundestagul s desfoare trupe n Kosovo, guvernul german a descurajat discuiile cu privire la trimiterea Forei de Reacie Rapid n afara Europei, n Africa sau n Orientul Mijlociu. Totui, n Europa de sud-est succesiunea de crize a lsat n urm un nivel mult mai nalt de implicare politic i militar european. Deoarece Pentagonul a retras trupe americane desfurate n Bosnia i Kosovo, numrul rilor europene care au contribuit cu trupe a crescut. Doar guvernele britanic i francez erau pregtite s desfoare fore militare n afara Europei dincolo de operaiunile ONU de meninere a pcii. O mic for britanic a restabilit ordinea n Sierra Leone n 2001, dup ce o for ONU de peste 17 000 de soldai a euat n a controla rzboiul civil. n 2002, fore franceze au intervenit n Coasta de Filde. ntr-un gest de angajament comun fa de stabilitatea unui continent unde rivalitatea franco-britanic persistase i n anii 1990, minitrii de externe britanic i francez au efectuat mpreun un circuit n Africa. Guvernele nordice, irlandezii i austriecii contribuiau demult la operaiunile ONU de meninere a pcii n Africa i n Orientul Mijlociu. n vreme ce state membre UE au contribuit zeci de ani la misiuni de ONU de meninere a pcii, numrul trupelor desfurate s-a ridicat semnificativ n contextul crizelor din Balcani. Astzi, guvernele membre UE menin ntre 60 000 i 70 000 de militari pentru operaiuni internaionale de gestionare a crizelor. nvreme ce desfurrile de trupe sunt conduse prin multe cadre, inclusiv ONU i, din 2003, PESA a UE, NATO rmne dominant.

PESC n contextul extinderii ctre est

Implicaiile regionale ale viitoarei extinderi spre est a UE au preocupat mult mai direct guvernele europene. Dac extinderea este vzut ca parte a politicii externe a UE (a se vedea Capitolul 17), extinderea securitii, prosperitii i democraiei ntr-un cadru internaional solid n Europa de Est trebuie considerat o realizare major. Consiliul European de la Helsinki din decembrie 1999 s-a confruntat, de asemenea, cu efi de stat i de guvern care se opuneau acceptrii Turciei n calitate de candidat oficial, sub presiunea intens a Statelor Unite justificat prin importana strategic a Turciei pentru interesele occidentale n Orientul Mijlociu. Negocierile cu Rusia, cu care acum UE are o grani comun conduse n comun ntr-o modalitate stngace de ctre reprezentani ai Comisiei, naltul Reprezentant i Preedinia Consiliului asigurat prin rotaie a acoperit chestiuni de la relaiile cu Belarus la energie i securitate (a se vedea Capitolul 15) la viitorul enclavei Kaliningrad (regiune rus nconjurat de state membre UE) i reelele infracionale transfrontaliere. Extinderea NATO, care a depit o alt piatr de hotar la ntlnirea la vrf de la Praga din 2002, a fost relativ uoar din punct de vedere instituional. Extinderea UE a necesitat ajustri delicate ale politicilor comune, ale fluxurilor financiare, ale reprezentrii instituionale i ale ponderrii voturilor. 370

Politica extern i de securitate

Amnarea deciziei asupra acestor chestiuni n cadrul Tratatului de la Amsterdam (TA) a impus o CIG ulterioar, care s-a ncheiat cu compromisurile tardive de la Nisa, prost gestionate de preedintele Chirac, n decembrie 2000. n schimb, acest eec a stabilit cadrul propunerii ambiioase de Convenie privind Viitorul Europei, care s-a desfurat de la jumtatea lui 2002 pn n iulie 2003, cu reprezentani din 13 state candidate (inclusiv Bulgaria, Romnia i Turcia) n calitate de observatori participani. ntre timp, Comisia European ncerca s atrag atenia statelor membre asupra implicaiilor extinderii pentru periferia european, att n est, ct i n sud. La nceputul anului 2003, aceasta a lansat propuneri cu privire la o Politic de Vecintate mai larg (ENP), al crei scop era s ofere statelor aflate la graniele estice i sudice ale UE un cadru de cooperare economic i consultare politic: n fapt o politic extern comun, dar definit i gestionat prin instrumente civile (a se vedea Capitolul 17).

Coordonare la Bruxelles, dar decizii n capitale naionale

Pilonul PESC rmne n bun parte n minile guvernelor membre, dei acum este suplimentat cu o constelaie de instituii situate la Bruxelles. Transguvernamentalismul intens a devenit modul politic dominant de aciune (a se vedea Capitolul 4), iar caracterul su se schimb constant, n special ca un rezultat al structurilor create n urma deciziei de a lansa PESA. efii de stat i de guvern rmn responsabilii finali pentru PESC i direcia sa general prin Consiliul European. Consiliul Afaceri Generale i Relaii Externe (CAGRE, pn n 2002 denumit Consiliul Afaceri Generale), care reunete minitrii de externe ai statelor membre n cadrul unor ntlniri lunare, este practic principalul organism de luare a deciziilor. Pentru o mai bun gestionare a agendei din ce n ce mai ncrcat, CAGRE este mprit n dou sesiuni. Prima, pregtit de Comitetul Reprezentanilor Permaneni (Coreper), se ocup cu coordonarea politicii interne a guvernelor, iar a doua, pregtit de Comitetul Politic i de Securitate (cunoscut dup acronimul su francez COPS) n coordonare cu Coreper, se adreseaz dimensiunii externe. Deoarece nc nu exist un consiliu formal al minitrilor aprrii, acetia se ntlnesc n sesiuni informale sub egida CAGRE pentru a discuta chestiuni privind capacitatea militar ncepnd cu anul 2002. Mai mult, minitrii aprrii servesc drept comitet de conducere a Ageniei Europene de Aprare (AEA), care a fost creat n 2004. Consiliul European i CAGRE sunt sprijinite de Secretariatul Consiliului, care nsumeaz un numr substanial de oficiali ai ministerelor de afaceri externe, precum i personal militar. Formal, Consiliul este mputernicit s numeasc reprezentani speciali pentru anumite chestiuni politice generaliznd experimentul adoptat (cu Lord Carrington, David Owen i Carl Bildt) pentru rzboaiele din Iugoslavia. n toamna anului 2009, UE a avut unsprezece reprezentani speciali (RSUE) n diferite regiuni ale lumii care promoveaz politicile UE i caut s contribuie la coerena i eficiena general acionnd ca imagine a Uniunii: Afganistan i Pakistan, regiunea african a Marilor Lacuri, Uniunea African, Bosnia i Heregovina, Asia Central i Georgia, Kosovo, Fosta Republic Iugoslav a Macedoniei (FYROM), Orientul Mijlociu, Moldova, Caucazul de Sud i Sudan. COPS, nfiinat ad interim n 2000, a fost formalizat n 2001 i este succesorul Comitetului Politic al CPE. Spre deosebire de predecesorii si, toi membrii si au baza la Bruxelles, reprezentani naionali permaneni cu rang de ambasadori care se ntlnesc cel puin de dou ori pe sptmn. La edinele sale particip, de asemenea, reprezentani ai Direciei Generale pentru Relaii Externe a Comisiei Europene (DG RELEX) i ai Direciei Generale E a Consiliului pentru Afaceri Externe i Politico-militare i Unitatea de politici publice. COPS are sarcina de a monitoriza afacerile internaionale, de a prezenta Consiliului proiecte privind opiuni politice i de a supraveghea punerea n aplicare a politicilor adoptate, aflate astfel n centrul preocuprilor zilnice ale PESC/PESA.

371

Bastian Giegerich i William Wallace

Crearea COPS n forma actual reflect limpede recunoaterea din partea guvernelor membre c trebuie ntrit coordonarea de la centru. Cu toate acestea, COPS este, de asemenea, un bun exemplu de efort depus de guverne pentru a menine un control riguros al instituiilor de la Bruxelles pe care le-au creat pentru domeniul politicii externe i de securitate. Guvernele au avut preri destul de divergente asupra statutului reprezentanilor si n COPS, n ideea c ambasadorii de rang inferior ar fi mai uor de controlat de ctre capitalele acestora. Mai concret, prerile divergente referitoare la invazia Irakului din 2003 ilustreaz faptul c guvernele naionale nu se vor da napoi de la a se opri n cazul n care miza este prea mare. Mai multor ambasadori COPS li s-au transmis instruciuni rigide i inechivoce din partea ministerelor ale afacerilor externe respective pentru a face fa discuiilor din UE cu privire la Irak (Howorth 2007). O important inovaie instituional adus de TA a fost crearea postului de nalt Reprezentant pentru PESC care a fost cumulat cu postul de Secretar General al Consiliului (SG/R). Deintorul funciei face parte din troika, care mai cuprinde, conform TA, preedinia Consiliului i Comisarul pentru relaii externe, i este asistat de o mic unitate de politici publice pentru a elabora politici i a evalua evenimente relevante. Descrierea activitilor naltului Reprezentant a fost imprecis, cu excepia asistenei acordat Consiliului. Cu toate acestea, primul nalt Reprezentant, fostul Secretar General NATO, Javier Solana, a devenit imaginea pentru relaii externe a PESC, cltorind neobosit la Belgrad, Moscova, Washington i n Orientul Mijlociu, n acelai timp fiind atent s nu se contrapun autoritii statelor membre. La fel ca n dezbaterea privind statutul reprezentanilor COPS, guvernele membre nu s-au ntlnit fa n fa n momentul discuiei privind oportunitatea de a avea o personalitate politic i diplomatic de calibrul lui Solana n postul SG/R. n special, Marea Britanie era favorabil unui rang mai puin nalt, n vreme ce guvernele mai apropiate de ideea integrrii i Comisia susinuser c postul trebuie s existe n cadrul Comisiei mai degrab dect n cadrul Consiliului. Rolul limitat jucat de Comisia European, PE i Curtea European de Justiie (CEJ) subliniaz dominaia guvernelor membre prin structuri interguvernamentale. Comisia are doar un drept neexclusiv de iniiativ PESC i n ciuda implicrii prin Comisarul pentru relaii externe n troika reformat, nu se afl ntr-o poziie favorabil pentru a-i exercita influena. Cu toate acestea, dat fiind natura multifaetat a majoritii chestiunilor de politic extern i de securitate, Comisia, prin rolul su activ n cadrul relaiilor economice externe, poate uneori s se foloseasc de legturile dintre piloni pentru a-i face auzit vocea. Ca rspuns la crearea PESC i PESA, i-a adaptat i mai mult structurile, de exemplu, prin crearea unui Departament pentru prevenirea conflictelor i managementul crizelor (CPCMU) i creterea ulterioar a numrului de departamente n cadrul direciilor generale responsabile pentru chestiuni ce in de relaii externe. PE rmne limitat la a oferi comentarii de actualitate privind PESC. Normele tratatului prevd faptul c punctele de vedere ale parlamentului referitoare la chestiunile PESC trebuie luate n considerare, dar n practic multe lucruri depind de Consiliu care s asigure un flux continuu de informaii i membri ai PE, n special, n comitetele specializate relevante, dezvoltndu-i expertiza necesar pentru a ntri vocea Parlamentului. CEJ rmne exclus din pilonul PESC. Rezistena politic privind ingerina Comisiei i EP n cadrul celui de al doilea pilon a slbit cu fiecare conferin intergurvernamental. Duplicarea funciilor ntre Comisie i Direcia General E a Secretariatului Consiliului, acum de dimensiuni considerabile, a fost moderat de relaiile personale destinse dintre Solana i Christopher Patten, Comisarul pentru Relaii Externe din acea vreme. Cu toate acestea, rivalitatea birocratic este o problem constant, n special din partea acelora din interiorul Comisiei care vedeau expansiunea Secretariatului Consiliului drept o ameninare la adresa competenelor i privilegiilor proprii. Au existat i dispute asupra finanrii activitilor PESC: Comisia i Parlamentul European urmreau s utilizeze acel 1% din cheltuielile cu aciunile externe (60 milioane ) alocat pentru PESC pentru a introduce procedurile i supravegherea comunitar, n timp ce guvernele erau mprite ntre urmrirea unei finanri comune suplimentare i aprarea abordrii interguvernamentale. 372

Politica extern i de securitate

Cheltuielile administrative pentru al doilea pilon i cheltuielile operaionale nemilitare pot acum fi lsate n sarcina bugetului UE, lsnd ca operaiunile cu implicaii militare sau n domeniul aprrii s fie finanate de acele state care nu i-au exercitat dreptul la abinere constructiv n fiecare caz. PESA a declanat o nou avalan de inginerie instituional la Bruxelles. Comitetul Militar al UE (CMUE), cel mai nalt organism militar al Uniunii, a fost creat n 2001 (ad interim din 2000) i reunete efii de stat major ai statelor membre (CHOD). CMUE ntrunete de regul reprezentanii militari ai CHOD, care deseori au un dublu mandat ca reprezentani ai naiunii lor la NATO. CMUE asigur Consiliului consultaii i recomandri unanime cu privire la chestiuni militare ale PESA, transmise prin COPS. De exemplu, evalueaz diferite opiuni pentru misiunile PESA, supravegheaz elaborarea unui plan de operaiuni i monitorizeaz modul n care sunt conduse operaiunile PESA. n acelai timp a fost instituit Statul Major al UE, n prezent format dintr-un personal de mai mult de 200 de militari. Funcioneaz sub conducerea politic a Consiliului European prin intermediul COPS i sub conducerea militar a CMUE. Constituie expertiza militar permanent localizat la Bruxelles la care poate apela UE pentru situaii de alert urgent, evaluri ale situaiei (i cooperare informativ), precum i pentru sarcini de planificare strategic. Este organizat ca o direcie general n cadrul Secretariatului Consiliului. Include un compartiment de planificare civil-militar i, ncepnd cu ianuarie 2007, nucleul unui centru de operaiuni care, n cazul n care este ntrit prin detari de la nivel naional, poate s desfoare misiuni PESA autonome cu personal de pn la 2 000 militari. n paralel cu aceste organisme militare se afl instituiile civile: Comitetul nsrcinat cu aspectele civile ale gestionrii crizelor (CIVCOM) i Capacitatea Civil de Planificare i Conducere (CPCC). CIVCOM ofer consultan i recomandri pentru COPS cu privire la aspectele civile ale gestionrii crizelor. CPCC are ca mandat planificarea i derularea operaiunilor civile ale PESA i, n general, asist Consiliul n privina misiunilor civile. Directorul CPCC este Comandantul Operaiunilor Civile ale UE. n fine, mai multe agenii joac rolul important de facilitator. AEA se ocup de dezvoltarea de capaciti de aprare, cooperare n domeniul armamentului, baza tehnologic i industrial european privind aprarea i piaa echipamentelor de aprare, precum i de cercetare i tehnologie. Activitatea AEA nu caut s nlocuiasc planificarea naional de aprare sau procesele de dezvoltare a capacitilor cu un echivalent la nivel european, ci mai degrab opereaz ca facilitator i, ntr-o oarecare msur, drept coordonator al unor astfel de procese. AEA are de suferit din cauza punctelor de vedere britanice i franceze divergente referitoare la obiectivele sale primare: dac s se concentreze asupra eficientizrii forelor naionale a echipamentului acestora ori s susin achiziionarea de echipament de aprare de la productori europeni. Agenia a ncercat s strng date exacte i complete cu privire la programele de aprare n desfurare i la direciile referitoare la cheltuielile privind aprarea din statele membre, ns unele guverne s-au opus publicrii informaiilor ce le priveau (Witney 2008). Comitetul de conducere const din minitrii aprrii naionale, prezidat de SG/R: astfel, acesta rmne ferm n minile guvernelor membre. Mai mult, UE a ncorporat Institutul pentru Studii de Securitate al UEO n 2001 i centrul satelit din Torrejon, Spania, care produce i analizeaz imagini luate din spaiu ce vin n sprijinul PESC. Pentru a asigura formarea n domeniul PESA, Consiliul a nfiinat Colegiul European de Securitate i Aprare (CESA) n iulie 2005. CESA este o instituie virtual organizat ca o reea ntre instituiile, colegiile i academiile naionale. Organizarea instituional indic n mod clar o tendin de cretere ctre o mbuntire a coordonrii la nivel UE n PESC i PESA i, astfel, reprezint o deplasare marginal fa de original i de ntregul model interguvernamental al CPE ctre o asociere mai strns cu instituiile de la Bruxelles dovedind astfel un intens transguvernamentalism (a se vedea Capitolul 4). Rezultatul este un mecanism remarcabil de complex care are drept scop s fac din UE un actor mai eficient n domeniul securitii prin coordonarea politicilor publice naionale. Cu toate acestea, este limpede c guvernele sunt atente s nu piard controlul. 373

Bastian Giegerich i William Wallace

De la Irak la Strategia European de Securitate

Politicile urmate de Preedintele George W. Bush au nsemnat un oc venit din exterior pentru structurile de politic extern mai puin coerent coordonate. Prima vizit n Europa a Preedintelui Bush, pentru ntlnirea la vrf UE-SUA de la Gothenburg din iunie 2001, a fost un dezastru, cnd cincisprezece efi de guvern au adus aceleai critici politicii americane privind schimbrile climatice, fr a reui s ajung la un acord n privina mesajului transmis celui mai important partener extern. Atacurile teroriste din 11 septembrie au urmat trei luni mai trziu. Guvernele europene i-au exprimat solidaritatea cu SUA invocnd pentru prima dat articolul 5 al Tratatului Atlanticului de Nord, clauza aprrii colective. Cu toate acestea, cutnd sprijin pentru intervenia planificat din Afganistan, SUA au ignorat att NATO, ct i UE n calitatea acestora de forumuri consultative, colabornd bilateral cu marile state europene. Sub comanda SUA, nave franceze, germane i spaniole au patrulat Oceanul Indian, aeronavele de aprovizionare britanice au alimentat avioanele americane, iar fore speciale din mai multe ri europene, inclusiv Danemarca i Germania, au acionat n interiorul Afganistanului marcnd astfel o nou cotitur a tranziiei spre adaptarea treptat a guvernelor europene ctre angajamente globale. n trecerea rapid dinspre Afganistan spre Irak, factorii decizionali americani au fcut chiar mai puine eforturi pentru a-i coopta pe aliaii lor europeni. Structurile fragile ale PESC, slbite i mai mult de deteriorarea relaiilor personale dintre liderii britanici i francezi i de politica intern a campaniei electorale germane, nu au rezistat tensiunii. Britanicii au oferit sprijin public total, n sperana influenrii orientrii politicii Statelor Unite, iar soldaii britanici au intrat n Irak alturi de Statele Unite. Francezii au refuzat s ofere sprijin vreunei invazii fr obinerea unor concesii din partea SUA i au subminat eforturile britanico-americane de a obine permisiunea Consiliului de Securitate al ONU pentru realizarea unei intervenii militare. Pretenia franco-german de a reprezenta opoziia european fa de invazie a provocat declaraii concurente din partea celorlalte grupuri de guverne. n aprilie 2003, guvernul belgian a nrutit diviziunile existente, prin convocarea unei reuniuni la nivel nalt pentru a stabili un sediu central independent al aprrii europene, la care au participat doar efii de guvern din Frana, Germania i Luxemburg. Factorii decizionali de la Washington au celebrat divizarea dintre vechea Europ i noua Europ, dup cum le-a numit Donald Rumsfeld, ministrul aprrii al SUA, miznd pe loialitile transatlantice a celor zece ri est-europene care urmau s adere la UE. Dezintegrarea din iarna 2002-2003 a politicii externe comune europene pe tema invaziei din Irak a dezvluit clivajul mare dintre o politic comun, creat n urma negocierilor politice dintre efii de guvern i ministerele de externe, i o politic unic, construit pe baza unor instituii i cheltuieli integrate i a unei dezbateri publice ample la nivel european. Intervenia din Irak a reprezentat cea mai acut criz a relaiilor transatlantice, dup cea din 19731974. Problema fundamental a politicii externe i de aprare comune a rmas ct de departe trebuie s convearg guvernele europene ctre un rol internaional autonom, opus celui nrdcinat n cadrul atlantic; n 2004, UE25 era nc departe de orice consens cu privire la aceast problem. Schimburile dure de cuvinte ntre liderii politici ai Europei i cei de peste Atlantic nu au prevenit ntoarcerea rapid la cooperare ntre guvernele UE. n acest caz, ca i dup crizele anterioare, rspunsul european fa de eec a fost de a restabili colaborarea pe o baz mai solid, acolo unde era posibil, urmnd calea instituiilor consacrate. n iunie 2003, Secretariatul lui Solana a prezentat un proiect de Strategie European de Securitate (SSE), O Europ sigur ntr-o lume mai bun, parial ca replic la Strategia Naional de Securitate a administraiei Bush din 2002, dar i ca mijloc de stimulare a unei dezbateri la nivelul UE. O versiune revizuit a fost adoptat de efii de guvern n cadrul Consiliului European din decembrie 2003 (Consiliul Uniunii Europene 2003b). n mod gritor, SSE din 2003 abia dac a fost menionat n presa naional i foarte puin n parlamentele naionale. Guvernele naionale, n ciuda adoptrii documentului, nu au 374

Politica extern i de securitate

dorit s ncurajeze o dezbatere deschis. Locul su proeminent n discursul de la Bruxelles cu privire la chestiunile de securitate a dus astfel la lrgirea prpastiei dintre Bruxelles i capitalele naionale, unde ipotezele i angajamentele prioritare asumate au continuat s domine politica de aprare. Guvernul francez i cel britanic au naintat mpreun agenda PESA la doar cteva luni dup invadarea Irakului (Menon 2004). Frustrai de eecul altor guverne n procesul multilateral de angajare a capacitilor pentru atingerea obiectivelor de la Helsinki, acetia au declarat, n februarie 2004, c vor progresa n domeniul aprrii printr-o cooperare mbuntit; de asemenea, au anunat c vor oferi grupuri de lupt ca rspuns la crizele internaionale i au invitat s li se alture ali membri (sau grupuri de membri) care pot demonstra o capacitate comparabil. n ziua urmtoare, guvernul german i-a anunat angajamentul de a li se altura (Institute for Security Studies 2004). Conceptul grupurilor de lupt a fost adoptat la nivel UE n mai 2004 n cadrul obiectivului militar principal pentru 2010 (a se vedea Caseta 18.2). Sub presiunea cerinelor americane de a mpri sarcinile, reinerile fa de o desfurare de trupe pe scar larg ncepeau s cedeze. Fiecare guvern membru UE (cu excepia Ciprului i Maltei) a contribuit cu militari n Afganistan ncepnd cu sfritul anului 2001. Recunoscnd interesul comun referitor la o situaie stabil n Irak, n ciuda diviziunilor produse de invazia din 2003, nu mai puin de cincisprezece guverne de dup UE25 2004 au contribuit cu trupe pentru reconstrucia post-conict.

Caseta 18.2

Grupuri de lupt europene

Consiliul de Minitri a declarat, n mai 2004, c abilitatea EU de a desfura fore de intervenie rapid ca rspuns la o criz fie ca for de sine stttoare, fie ca parte dintr-o operaiune mai larg care permite faze ulterioare, este un element cheie cuprins n obiectivul principal pentru 2010. Aceste fore minime de intervenie trebuie s fie eficiente din punct de vedere militar, credibile i coerente i trebuie s se bazeze n cea mai mare msur pe conceptul de grupuri de lupt (comunicat de pres, Reuniunea Consiliului 2 582, Afaceri Generale i Relaii Externe, 17 mai 2004). Grupurile de lupt pot fi asigurate fie de fiecare dintre statele membre n parte, fie ca for de intervenie multinaional. Forele de intervenie rapid se rotesc la fiecare ase luni. De vreme ce UE intenioneaz s aib capacitatea de desfura dou operaiuni de rspuns rapid n acelai timp, n fiecare an, trebuie ocupate patru poziii. Un grup de lupt UE, un element de reacie militar rapid, are urmtoarele caracteristici: compoziia sa generic este capabil de aciuni independente n toate situaiile de gestionare a crizelor incluse n obiectivul PESA; se bazeaz pe o for de dimensiunile unui batalion de fore ntrunite ntrit de uniti de sprijin de lupt i sprijin al serviciului de lupt ce implic aproximativ 1 500 de militari; la nceput, se pot susine n teatrul de rzboi timp de 30 de zile, o perioad care poate fi extins 120 n cazul n care grupul de lupt este reaprovizionat corespunztor; i poate fi desfurat n 510 zile de la decizia de lansare a unei operaiuni. La Conferina ministerial de angajare a capabilitilor militare din noiembrie 2004, statele membre UE au convenit s nfiineze primele treisprezece grupuri de lupt, cu capacitate operaional iniial ncepnd cu ianuarie 2005 i o capacitate operaional total ncepnd cu ianuarie 2007. ncepnd cu 2007, UE are cel puin dou grupuri de lupt gata s intervin oricnd. Dei fora de lupt agreat a unui grup tactic de lupt este de 1 500 de militari, totalul celor implicai poate depi 3 000 dac se iau n considerare capacitile de susinere.

375

Bastian Giegerich i William Wallace

Tabelul 18.1 Misiuni PESA

Misiune Africa Operaiunea Artemis EUSEC RD Congo EUPOL Kinshasa Misiune de sprijinire AMIS II (Misiunea Uniunii Africane) EUFOR RD Congo EUPOL RD Congo EUFOR Ciad/CAR EU SSR EU NAVFOR (Atalanta) Asia AMM EUPOL Afganistan Balcani EUPM Concordia EUPOL PROXIMA EUFOR/Operaiunea Althea EUPAT EUBAM EULEX Kosovo Caucaz EUJUST THEMIS EUMM Georgia Orientul Mijlociu EU BAM Rafah EUJUST LEX EUPOL COPPS Palestina Irak/Bruxelles Palestina din 2005 din 2005 din 2006 27 25 31 Georgia Georgia 2004-5 2008 (oct.) 10 300 Bosnia-Heregovina FYROM FYROM Bosnia-Heregovina FYROM Ucraina/Moldova Kosovo 20032003 2004-5 20042006 20062008182 400 200 2 500 (iniial 7,000) 30 69 1 900 Aceh/Indonezia Afganistan 2005-2006 2007225 230 RDC RDC RDC Sudan 2003 20052005-2007 2005-2006 1 800 40 30 50 Locaie Durata Nr. personalului

RDC RDC Ciad i Republica Centrafrican Guineea-Bissau Coasta somalez

2006 20072008-2009 20082008 (dec.)-

2 400 39 3 700 39
1 200

Sursa: Actualizat dup Giegerich (2008: 9)

376

Politica extern i de securitate

PESA intr n lumea real

PESA a devenit operaional n 2003, cnd UE, n mod formal, a preluat comanda modestelor operaiuni civile i militare din FYROM. A preluat responsabilitatea militar de la NATO pentru o misiune mai mare n Bosnia n decembrie 2004. Pn la sfritul anului 2008, au fost lansate nu mai puin de douzeci i trei de misiuni, aproape toate de mici dimensiuni i majoritatea civile prin natura lor (Tabelul 18.1). Numrul militarilor europeni desfurai n general n cadrul unor operaiuni dincolo de graniele UE i NATO s-a ridicat de la 4050 000, la sfritul anilor 1990, la aproape 70 000 ncepnd cu 2003 depind astfel inta obiectivelor principale chiar dac nu au respectat termenul limit formal. Procentul celor efectiv desfurai ca trupe UE, cu toate acestea, a rmas sczut; majoritatea erau implicai n operaiuni NATO sau erau parte din misiunile ONU de meninere a pcii (Giegerich i Wallace 2004; IISS 2008). Operaiunile UE s-au limitat la partea inferioar a spectrului de misiuni militare; chiar i atunci, s-au bazat pe nzestrrile NATO (i deseori pe mijloacele de transport aerian ucrainean) pentru susinerea logistic i au fost deficiente n ceea ce privete capacitile de comand i control i de planificare operaional, precum i n ceea ce privete podul tactic aerian. Deciziile UE de a desfura o misiune militar n Republica Democrat Congo (RDC) n 2003 i 2006 sub egida PESA i incapacitatea de a o efectua la sfritul anului 2008 sunt bune exemple c UE este n unele cazuri capabil s ofere substanial, n special dac exist o conducere puternic din partea unui juctor important, n vreme ce diferenele dintre capitale continu s ridice obstacole. La 11 mai 2003, Frana a dat de neles c dorea s desfoare o for n Bunia, Republica Democrat Congo (RDC), ca urmare a unei cereri a Secretarului General ONU pentru o msur temporar pentru ntri misiunea ONU aflat deja n ar n faa unei situaii de securitate ce se deteriora. Dup ce a obinut asigurri pentru un mandat ONU conform Capitolului VII, cu acordul unor juctori regionali relevani inclusiv asupra naturii limitate a operaiunii n termeni de timp i anvergur, n mod oficial, guvernul francez a anunat c este pregtit s desfoare operaiunea. Planificarea francez pentru ceea ce atunci s-a numit Operaiunea Mamba ncepuse deja demult cnd Preedintele Chirac i-a dat seama c era o ocazie a exemplifica PESA ntr-o operaiune. Doar atunci s-a nscut Operaiunea Artemis, misiune PESA n esen, o operaiune francez europenizat construit pe dorina francez de a demonstra c PESA putea opera autonom n Africa, ceea ce a permis ca, prin decizia Consiliului din 12iunie 2003, s fie lansat operaiunea. Cnd, n 2006, UE i s-a cerut din nou s ntreasc temporar prezena ONU n RDC pentru a ajuta la asigurarea securitii la alegerile prezideniale planificate pentru 30 iulie, absena unei astfel de conduceri hotrte s-a dovedit problematic. Frana a artat limpede c nu intenioneaz s conduc din nou i se atepta ca Germania s preia acest rol. Presiunea asupra Germaniei a crescut dup ce Marea Britanie a artat c nu inteniona s participe semnificativ deoarece forele sale armate erau implicate pe prea multe fronturi, n acel moment masiv angajate n Afganistan i Irak. Cu toate acestea, a fost dificil pentru Germania s formeze o poziie coerent, cu Ministrul Aprrii transmind semnale confuze privind dorina Germaniei de a conduce. Lipsa fondurilor, absena unei experiene africane a Bundeswehr (indirect subliniind responsabilitile fostelor puteri coloniale i a celor ce au rmas cu obligaii privind securitatea i aprarea n Africa) i angajarea masiv pe alte fronturi au fost prezentate drept obstacole, n ultim instan reflectnd fragilul consens intern care permite desfurarea forelor germane n afara granielor n general. Ministrul german al aprrii, Franz Josef Jung, a artat c nu credea c Germania ar trebui s joace un rol conductor, iar un memoriu din partea personalului de panificare a politicilor a Ministerului Aprrii susinea c o implicare german semnificativ ar fi nepotrivit deoarece nu era n cauz nici un interes german vital.

377

Bastian Giegerich i William Wallace

Ca urmare a presiunii crescnde din partea UE, Germania i-a modificat poziia, la nceput impunnd condiii similare celor pe care Frana i le-a asigurat n 2003, adugnd, n acelai timp, c, n cazul n care Germania ar urma s conduc o operaiune PESA, ar fi nevoie ca aceasta s fie cu adevrat multinaional. Chiar i n aceste condiii, Germania a refuzat oficial s preia rolul de naiune care s stabileasc un cadru de conducere atta vreme ct alte state membre nu exprimau angajamente neechivoce. Aceast rsturnare a procesului a ntrziat eforturile de planificare. Solana nu a avut succes cu alte state membre i, n final, i-a cerut Germaniei s organizeze procesul de generare a forei militare; drept rspuns, Germania a pregtit o conferin privind contribuia pentru fora militar pentru sfritul lunii martie. Presiunea pe care Solana a exercitat-o asupra guvernului german s-i asume rolul de conducere, n timp ce susinea, de asemenea, o operaiune de o anvergur mai mare dect era pregtit guvernul german s suporte, a dus la schimburi dure de replici ntre Jung i Solana. Unele surse din personalul german aflate n apropierea telefonului ministrului au vorbit despre un schimb de cuvinte pe un ton ridicat. Chiar dac EUFOR RD Congo, dup cum a ajuns s fie cunoscut operaiunea PESA condus de Germania, s-a desfurat n final cu succes, totui episodul este un indicator pentru o stare de nenelegere ntre centru, sub forma impunerii PESA de ctre Solana ntr-un rol proeminent, i eforturile capitalelor naionale de a controla atent ct de mult ar putea s investeasc. Rezultatul a fost c Uniunii Europene i-a trebuit mai multe luni pentru a organiza o desfurare de fore relativ limitat. Mai mult, succesele pe care UE le-a clamat n 2003 i 2006 nu au avut un efect strategic asupra crizei din RDC ntr-adevr, nu ar fi putut avea, dei personalul militar desfurat a pus n aplicare, cu mult profesionalism i eficien, mandatul limitat care i-a fost ncredinat de ctre conductorii politici (Giegerich 2008). Cu toate acestea, atunci cnd starea securitii din estul RDC s-a deteriorat rapid n toamna anului 2008, chiar i o desfurare limitat s-a dovedit imposibil de realizat. Chiar dac ministrul francez de externe de atunci, Bernard Kouchner, a insistat c UE trebuie s acioneze, inclusiv prin asigurarea de trupe, corespondentul su britanic, David Miliband, a subliniat c responsabilitatea i revenea ONU (Xinhua News Agency, 4 noiembrie 2008). n decembrie, Secretarul General ONU, n mod explicit, a cerut UE s trimit trupe drept msur temporar pentru a permite pregtirea i desfurarea trupelor ONU de ntrire, spre deosebire de 2003. Concluziile Consiliului European, n urma reunirii, cteva zile mai trziu, n decembrie 2008, au fost, n special, pentru lipsa sa de disponibilitate de a angaja UE. ngrijorarea care a cuprins factorii de decizie politic a readus pe tapet suprasolicitarea militar i convingerea c ar fi mai uor s ntreasc misiunea ONU, MONUC (Misiunea Organizaiei Naiunilor Unite n Republica Democrat Congo), dect s iniieze o nou misiune PESA. n aceast situaie, Consiliul de Securitate ONU a autorizat o suplimentare a misiunii MONUC cu aproximativ 3 000 de militari i a extins mandatul misiunii cu un an pn la sfritul anului 2009. Desfurarea unuia dintre grupurile de lupt ale UE a fost respins de guvernele membre UE, unele susinnd c nu ar reprezenta tipul adecvat de for pentru a ndeplini sarcina din acel moment, aceast logic subminnd, n primul rnd, necesitatea de a avea grupuri de lupt. oviala cu privire la Congo de est din 2008 contrasteaz cu rspunsul strns coordonat al guvernelor membre UE cu privire la rzboiul dintre Israel i Hezbollah din Liban n vara anului 2006. Dei propunerile pentru o misiune PESA au fost respinse, aciunea european ca rspuns la criz se confirm ca un exemplu, de un oarecare succes, de proiecie a puterii. n timpul ostilitilor i imediat duponcetare a focului cerut de ONU a ntrerupt dou luni de lupte la 14 august statele membre UE ar fi putut lansa una dintre mai multele misiuni PESA posibile: o misiune de evacuare pentru resortisanii europeni, o misiune de asisten umanitar sau o operaiune de meninere a pcii. Niciuna dintre aceste opiuni nu a generat o larg susinere din partea statelor membre. Parial, aceast situaie se datoreaz faptului c ONU avea o misiune stabilit de douzeci i cinci de ani i, evident, se bucura de o mai mare legitimitate n poziia sa de cadru organizaional de aciune. 378

Politica extern i de securitate

Astfel, mai multe state membre UE, n frunte cu Frana, Italia i Spania, au ales s contribuie cu trupe prin canalele naionale pentru a ntri misiunea ONU UNIFIL II (Fora interimar a Naiunilor Unite n Liban). Frana, ce ncercase iniial s-i asume o poziie dominant n cadrul misiunii ONU, a ovit mai multe sptmni n timp ce guvernul ncerca s negocieze un mandat mai solid i reguli de angajare mai ferme. n timp ce Frana a avut succes parial n demersul su, Italia se hotrse s preia rolul de conducere vacant. mpreun, guvernele din UE au furnizat aproximativ 7 000 de soldai (aproape jumtate din forele UNIFIL II) i echipament greu, inclusiv tancuri principale de lupt, un portavion i mai multe alte nave de rzboi. Decizia de a angaja fore a fost luat la Bruxelles n prezena Secretarului General al ONU, care a fcut orice numai c nu a implorat guvernele din UE s asigure baza pentru operaiunea ONU. Drept rspuns, guvernele din UE au insistat asupra introducerii unui interesant mecanism de control fr precedent. Au impus crearea unui compartiment strategic special la sediul central ONU din New York pentru a conduce operaiunea. Dac, n ultim instan, acest compartiment raporteaz Secretarului General ONU, nousprezece din cei douzeci i apte de ofieri ai compartimentului au provenit din statele membre UE, asigurnd astfel guvernelor din UE care au trimis ofieri un control direct semnificativ (Gowan 2007). Este, de asemenea, interesant de observat c, pe lng aciunea desfurat n afara cadrului PESA, guvernele membre au respins i ocazia de a transforma formal UE ntr-un centru de schimb de informaii pentru contribuii naional la UNIFIL II, chiar dac un astfel de rol este menionat n declaraiile de cooperare UE-ONU. Unele dintre state, inclusiv Frana, a dorit, de asemenea, ca SG/R, Javier Solana, s fie mputernicit ca n timpul crizei s vorbeasc n numele UE i a statelor membre. Totui, aceasta s-a dovedit inacceptabil celorlalte state, reflectnd diviziunile cu privire la nivelurile acceptabile de implicare european i naional i, de asemenea, cu privire la delicata ntrebare dac Israelul poate fi fcut vinovat de escaladarea ostilitilor. Cu toate acestea, ajutorul european acordat UNIFIL II este un eveniment pozitiv. Sprijin observaia c un transguvernamentalism susinut poate ntr-adevr duce la rezultate de substan. Nu numai c statele membre au desfurat rapid o for important ntr-un moment de criz major, dar acest lucru s-a ntmplat ntr-un spirit care a ntrit ONU. Rolul jucat de DG RELEX i Direcia General Ajutor Umanitar i Protecie Civil (ECHO) s-a dovedit vital n gestionarea unor importante aspecte civile ridicate de criz, n mod deosebit repatrierea refugiailor i ajutorul umanitar i trebuie recunoscut alturi de contribuiile militare ale statelor membre. UE27 n mod colectiv s-au angajat s asigure n jur de 39% din bugetul regulat ONU din perioada 20072009 i n jur de 41% din bugetul ONU de meninere a pcii. Guvernele membre UE au adoptat poziii comune n peste 90% din voturile exprimate n cadrul organizaiilor internaionale, avnd un grup unit n ONU, unde beneficiaz de reprezentare i Comisia. Mai mult, statele membre UE au contribuit cu aproximativ 60% din asistena oficial net pentru dezvoltare decontat n 2007 de Comitetul de Asisten pentru Dezvoltare al Organizaiei pentru Cooperare i Dezvoltare Economic (OECD/DAC). Cu toate acestea, influena UE n privina agendei ONU i a altor organizaii internaionale rmne mult mai redus dect influena SUA. Marea Britanie i Frana i protejeaz cu atenie poziiile privilegiate de membri permaneni n Consiliul de Securitate ONU, alturi de SUA, Rusia i China. Alte guverne i apr dreptul de a participa i de a se exprima, chiar i atunci cnd preedinia Consiliului prezint o poziie comun.

379

Bastian Giegerich i William Wallace

Concluzii
n comunicatul reuniunii la nivel nalt de la Haga din decembrie 1969, unde s-a convenit ca guvernele membre CEE s porneasc pe calea unei politici externe coordonate, se fcea referire de pavarea cii pentru o Europ unit capabil s-i asume responsabilitile global [] i s-i aduc o contribuie n raport cu tradiiile sale i cu misiunea sa (Uniunea European 1969). Treizeci i trei de ani mai trziu, Strategia European de Securitate a afirmat n termeni mai lipsii de iluzii c Uniunea European este inevitabil un juctor global [] Europa trebuie s fie pregtit s mpart responsabilitatea securitii globale i a construirii unei lumi mai bune (Consiliul Uniunii Europene 2003b). Acum exista o solid structur instituional, cu un numr mare de ministere, oficiali i ofieri militari i de poliie, i cu toate acestea rezultatul nu era pe msura activitii constante. Slbiciunea fundamental a acestui cadru a fost lipsa obligaiei de a pune n aplicare acordurile ncheiate. Mult prea adesea, la Bruxelles, guvernele membre au aderat la politici pe care niciodat nici nu le-au adus la cunotina parlamentelor naionale, nici nu le-au pus n practic. PESC a rmas un domeniu n care minitrii i ocialii naionali controleaz agenda, chiar dac sunt sprijinii de un numr din ce n ce mai mare de personal n cadrul Comisiei i Secretariatului Consiliului. Abordrile naionale privind politica extern, ltrat prin interpretarea fiecrui guvern a angajamentelor europene fa de parlament i public, rmn diverse. Tratatul de la Lisabona (TL) urmrete s ntreasc mai mult structura instituional, dar are puine mijloace de a depi nclcarea continu la nivel naional a principiului solidaritii (Caseta 18.3). Este dificil s nu fii de acord cu concluzia amar a primului ef AEA, c statele membre i instituiile de la Bruxelles nu au luat n seam nevoia unor strategii coerente, au pregtit n grab operaiuni importante i s-au refugiat n a stabili procesul ca o opiune mai simpl dect a aduce o schimbare n lumea real (Witney 2008: 8). ncepnd cu anul 1969, guvernele franceze au dus PESC mai departe. Corespondentele acestora belgian, german i italian au susinut consolidarea instituiilor, dei preferau un cadru supranaional. Cu toate acestea, nu au mprtit obiectivele franceze strategice sau nclinaia Franei de a investi n instrumente militare pentru a le ndeplini. n termenii aprrii, Marea Britanie i Frana se constituie ca juctori dominani; nelegerea dintre acestea a dus la lansarea PESA. Rceala artat de guvernul laburist din Marea Britanie fa de proiect i angajarea major a forelor britanice n Irak i Afganistan au contribuit la ncetinirea progresului n cei zece ani de la St Malo. Cu toate acestea, cel mai mare obstacol a fost opoziia guvernelor de a investi n echipamentul necesar ori de a-i reorganiza forele armate pentru a fi capabile s opereze eficient n afara UE spre frustrarea comun a guvernului britanic i a celui francez. PESA face o promisiune nc nemplinit a unei cuprinztoare gestionri a crizelor (civile i militare), care adaug o crucial baz pentru PESC. Dac pn acum operaiunile PESA au avut un succes moderat ntre limitele definite de parametrii de pe teren, n final nu sunt dect un alt semnal al dificultilor prin care trec guvernele membre UE n ncercarea lor de a-i corela aspiraiile convenite n comun cu rezultatele politice concrete. Integrarea vest european s-a construit pe respingerea ferm a Machtpolitik. Extinderea UE ctre Europa de sud, central i de est a creat ceea ce eful Secretariatului PESC al lui Solana a numit un sistem statal postmodern, din care a fost exclus fora i unde drepturile omului i libertile civile sunt puse n aplicare (Cooper 2003). Muli intelectuali i politicieni din rile europene ar dori s extind acest proces civilizatoriu n restul lumii, prin instrumentele civile i exemplu moral justificnd astfel nivelul sczut al cheltuielilor militare al multora dintre guvernele vest europene (Linklater 2005; Manners 2008). UE este acum o putere civil ntr-un numr limitat de domenii, care face unele progrese n direcia unor capaciti civilmilitar comune. O pondere tot mai mare (care acum se apropie de 10%) din bugetul su

380

Politica extern i de securitate

Caseta 18.3

Dispoziii prevzute n Tratatul de la Lisabona n ceea ce privete PESC

Noile acorduri instituionale privind politica extern din Tratatul de la Lisabona: Noul nalt Reprezentant al Uniunii (EUHR), prin preluarea funciilor de Preedinte, nalt Reprezentant i Comisar pentru Relaii Externe i numit de Consiliul European i Parlament pentru cel mult dou mandate de cte cinci ani, rspunde n faa Consiliului pentru modul n care conduce, gestioneaz i pune n aplicare politica extern i de securitate a UE. n acelai timp, EUHR va fi vicepreedintele Comisiei, rspunztor pentru toate activitile Comisiei n domeniul relaiilor externe, fie direct, fie cu rol de coordonare n cazul n care ali comisari conduc lucrrile (de exemplu, extinderea, dezvoltarea, schimburile comerciale, energia, schimbrile climatice). n scopul reprezentrii externe, EUHR va fi asistat un Serviciu de Aciune Extern (SAE), care ntrunete oficiali din cadrul Secretariatului Consiliului i Comisiei implicai n afaceri externe i diplomai detaai din serviciile diplomatice ale statelor membre. UE va avea o clauz de solidaritate (art. 222) i o clauz asisten reciproc (art. 42.7). Clauza de asisten solicit statelor membre s se ajute reciproc n cazul unei agresiuni armate asupra teritoriului unui stat membru i s o fac cu tot ce le st n putere. Clauza de solidaritate impune statelor membre UE s se ajute reciproc n cazul atacurilor teroriste sau a dezastrelor naturale i produse de om. Cum clauza se refer la active militare, va rmne n sarcina statelor membre s decid ce fel de asisten ar putea asigura. Misiunile Petersberg urmeaz s fie redefinite. Lisabona le numete aciuni comune n materie de dezarmare, misiuni umanitare i de evacuare, misiuni de consiliere i de asisten n probleme militare, misiuni de prevenire a conflictelor i de meninere a pcii, misiunile forelor de lupt pentru gestionarea crizelor, inclusiv misiunile de restabilire a pcii i operaiile de stabilizare dup ncetarea conflictelor . . . Toate aceste misiuni pot contribui la combaterea terorismului, inclusiv prin sprijinul acordat rilor tere n combaterea terorismului pe teritoriul acestora. Este avut n vedere un fond iniial prin care statele membre ar putea cdea de acord s finaneze unele activiti n afara bugetului UE. Alte nouti sunt dispoziiile privind cooperarea structurat permanent (art. 42.6 i Protocolul privind cooperarea structurat permanent) care permite acelor state membre care ntrunesc cele mai nalte capaciti militare i care au subscris unor angajamente mai stricte n materie n vederea realizrii celor mai solicitante misiuni s stabileasc o cooperare structurat permanent n cadrul Uniunii. Un preedinte permanent al Consiliului European, cu un mandat de un an i jumtate, rennoit o singur dat, asigur, la nivelul su i n aceast calitate, reprezentarea extern a Uniunii n probleme referitoare la politica extern i de securitate comun.

comun este alocat pentru relaiile externe, inclusiv pentru construirea naiunilor din sud-estul Europei; dezvoltarea viitoare a politicii de vecintate va duce la creterea suplimentar a acestui procent. UE acioneaz mai slab dect i-ar putea permite n diplomaia internaional inclusiv instituiile internaionale prin care puterea civil ar putea fi cel mai bine exercitat. Dependena de SUA pentru o securitate solid i pentru a avea prim planul n gestionarea ameninrilor extra-europene asupra securitii trdeaz afirmaiile idealiste privind o putere definitoriu civil. Absena unui spaiu public european de dezbatere public comun, comunicat prin intermediul unor mijloace de informare comune, organizaii think tank, partide politice, rspunznd i criticnd factorii decizionali las 381

Bastian Giegerich i William Wallace

chestiunile privind strategia global i ameninrile externe n seama unor mici grupuri de profesioniti. Treptat, n UE, s-a dezvoltat o comunitate transnaional de experi, care comunic prin publicaii specializate i organizaii think tank, de exemplu, Institutul European de Studii de Securitate, dar a dezvoltat numai slabe legturi n raport cu dezbaterile politice naionale. Cooperarea european n domeniul politicii externe a mers mult dincolo de cadrul diplomaiei statelor suverane, dar a rmas nc departe de a fi o politic unic integrat, cu instrumente diplomatice, financiare i militare integrate. Modalitatea dominant de elaborare a politicilor (a se vedea Capitolul4) este predominant un transguvernamentalism intensiv al ministerelor de externe din cadrul UE i ambasadelor din rile tere. n cadrul domeniilor sale restrnse de competen privind relaiile externe, Comisia European urmeaz metoda comunitar, cu reprezentani naionali care i monitorizeaz ambiiile privind extinderea autoritii sale. Geometria variabil este o trstur frecvent: att n ceea ce privete cooperarea strns dintre Marea Britanie i Frana, adesea i cu Germania, n calitate de lider neoficial al unor grupuri de state cu interese internaionale active, ct i peste graniele externe ale UE, Turcia, Norvegia i chiar Elveia contribuind la aciunile externe. Propunerile TL privind o cooperare consolidat poate consolida aceast direcie. Au rmas tensiuni evidente ntre, pe de o parte, autonomia naional i politica comun i, pe de alt parte (n special pentru statele membre mai mici), ntre pasivitatea naional i acceptarea responsabilitilor globale pe care le presupunea Strategia European de Securitate. Acceptarea responsabilitilor i a instituiilor comune, ncepnd cu 1970, a fost condus la fel de mult de succesiunea de solicitri i crize externe, de peste Atlantic i din URSS (mai trziu Rusia) i Orientul Mijlociu, ca i de proiectele grandioase concurente ale gaullitilor i federalitilor. Pare probabil ca dezvoltarea viitoare s fie condus ca i pn acum, de presiunile externe, dar cu o important dependen de traseu a structurilor i a procedurilor tradiionale de reacie.

LECTURI SUPLIMENTARE Exist o literatur substanial i n continu cretere privind politica extern i de aprare european i relaiile externe ale UE. Pentru mai multe detalii n acest domeniu, a se vedea Hill i Smith (2005). K. E. Smith (2003) i M. E. Smith (2004) examineaz dezvoltarea treptat a cooperrii din domeniul politicii externe. Howorth (2007) i Jones (2007) traseaz evoluia PESA. Carlsnaes et al. (2004) ofer o abordare mai teoretic. Seria de lucrri Chaillot Papers ale Institutului European pentru Studii de Securitate ofer studii de caz ale PESC i PESA, precum i culegeri de materiale din surse primare, cel mai recent Glire (2008). Reviste ca Survival i European Foreign Affairs Review sunt utile n privina evoluiilor recente. Carlsnaes, W., Sjursen, H., and White, B. (2004) (eds.), Contemporary European Foreign Policy (London: Sage). Glire, C. (2008), EU Security and Defence: Core Documents 2007, Vol. VIII, Chaillot Paper No. 112 (Paris: EU Institute for Security Studies). Hill, C., and Smith, M. (2005) (eds.), International Relations and the European Union (Oxford: Oxford University Press). Howorth, J. (2007), Security and Defence Policy in the European Union (Basingstoke: Palgrave Macmillan). Jones, S. G. (2007), The Rise of European Security Cooperation (Cambridge: European University Press). Smith, K. E. (2003), European Union Foreign Policy in a Changing World (Cambridge: Polity). Smith, M. E. (2004), Europes Foreign and Security Policy: The Institutionalization of Cooperation (Cambridge: European University Press). 382