BIROCRATIA SI ADMINISTRATIA MODERN Adrian Gorun 1. Ce este birocratia ?

Utilizarea conceptului birocratie ntr-o diversitate contextual genereaz n multe cazuri confuzii semantice, perceptii contradictorii, ntelegeri deformate a continuturilor acestui termen. Ceea ce reprezint aproape un consens general este faptul c birocratia este o realitate, un fenomen centrat n triada organizare-functionare-rezultat, n care unul dintre suportii ontici este actiunea actorului (individual, organizational). Birocratia reprezint la nivelul perceptiei comune realitatea detestat si repudiabil, expresia actiunilor de mntuial, a insuficientei, a operatiunilor stufoase si inutile, a aparatului neprofesionist, dar nvestit cu putere, cu autoritate ameninttoare pentru individ. e asemenea, birocratia este asimilat incompetentei, formalismului exacerbat, delsrii si tergiversrilor, manipulrilor, obstructionismului, c!iar intrigilor orientale. "erceput astfel, birocratia este inevitabil perceput si ca surs generatoare de coruptie si, implicit subiectul perpetuu al campaniilor electorale. "roblema birocratiei ca realitate perceput exclusiv prin efectele ce-i deformeaz esenta a ocupat treptat terenul si la nivelul dezbaterilor teoretice. "utine sunt cazurile n care birocratia este analizat ca administratie si administrare eficient, ca tip de actiune eficient, organizat stiintific si profesionist, ca domeniu social n care activeaz profesionisti, tehnocrati, ca subsistem social cu relativ autonomie fat de celelalte subsisteme. #a general vorbind, si centrul politic si dreapta sau st$nga politic se raporteaz la ea% Birocratia are meritul rar de a fi anatemizat de ntreg spectrul politic. Dreapta caut s o limiteze n numele pietei libere; Centrul s-o reformeze n numele transparentei si al responsabilittii; tnga s-o nlocuiasc n numele participrii si al autogestiunii. !a do"edeste ns o capacitate impresionant de a rezista tuturor acestor atacuri#. &eoria politic si stiinta administratiei datoreaz lui 'ax (eber enorm. )in si competent analist al crizei liberalismului, (eber vorbea at$t despre amplificarea dictaturii functionarului, dar si despre capacitatea unic a birocratiei de a se adapta la scopurile societtii industriale de mas. *n acest temei si-a elaborat el modelul ideal al birocratiei, introduc$nd n stiinta administratiei, stiinta politic si sociologia politic fundamentele birocratiei eficiente. "ornind de la (eber, stiintele sociale trebuie s aduc solutii n rezolvarea paradoxului cu care se confrunt birocratia% paradoxul caracterului su imanent, necesar obiectiv dar si al caracterului mereu problematic al acesteia. + problematic at$t de divers precum cea expres supra, indic gradul ridicat de dificultate n elaborarea rspunsului la ntrebarea simpl si stringent% Ce este birocratia , "rivind cu superficialitate interogatia, rspunsul poate fi unul captiv n confuzii. -d$ncirea analizei, complic demersul, dar elucideaz zone ale cognitivului aflate nc n zona ignorantei. "erceptia diferit, precum si confuziile n ntelegerea continutului conceptului birocratie se origineaz n multitudinea sensurilor atribuite acestui concept% autoritatea (dictatura, domnia) functionari or. siste! "rofesionist de ad!inistratie. or#ani$are si functionare eficient% a unor structuri institutiona e. cor"us socia cu status "ro"riu. !ana#e!ent "erfor!ant. ad!inistratie "ub ic%. subsiste! a siste!u ui socia . !ode de or#ani$are functiona etc. ar si o ntelegere a birocratiei prin reducerea acesteia la efectele negative, generatoare c!iar de crize% mod nedemocratic de organizare si subordonare ierar!ic. dispretul functionarilor fat de cettean. ineficient organizationalfunctional. multiplicare ne/ustificat a operatiunilor administrative. boal a sistemului public. corp social neproductiv (consumator ne/ustificat de resurse). mecanism frenatoriu (surs de bloca/e) al societtii. oligar!ie. mod organizat de dezorganizare a actiunilor, elaborare si aplicare a deciziilor. categorie social parazitar etc. *n studiul su Birocra$ia, avid Beet!am realizeaz o clasificare a strategiilor de definire a acestui fenomen, consider$nd c mai to0i autorii se pot ncadra n una din cele dou strategii pe care le identific% a & abordarea "rescri"ti'%, prin care, birocra0ia este n0eleas ca segment unitar al realului, av$nd ns sensuri diferite (administra0ie public, ineficien0 organiza0ional, sau orice altce"a%;
1

David Beetham, Birocraia, Editura Du Style, Bucureti, 1998, p.25.

b& abordarea descri"ti'%, mai agnostic, prin care se exploateaz ntelesurile atribuite termenului, concluzion$ndu-se c nu e&ist birocratie, ci doar o multime de fenomene diferite, fr nici o legtur ntre ele, crora le-a fost atasat n mod gresit un nume comun. *n opinia autorului, ambele tipuri de abordare evit confuziile, ns fiecare presupune unele limite. -stfel, abordarea prescriptiv, desi porneste de la premisa unicittii subiectului de definit 2 birocratia -, nu face distinctie de rang ntre esenta fenomenului si fenomenalizarea sa divers ( efectele pozitive sau negative ale birocratiei). -bordarea prescriptiv vizeaz egalitatea de rang ntre sensurile, uneori adversative, date birocratiei. *n opinia mea, definitiile alternative ( toate considerate valabile exprimate prin con/unctia sau ) sporesc si nu elimin confuziile. "ractic, mesa/ul nu poate fi receptat deplin de ctre destinatar (termenii cuvintelor lui nu au, pentru el, acelasi conotat si acelasi denotat ca si la autor). impotriv, are loc o comunicare confuz n conotatie si denotatie, fie datorit constructiei "o ise!antice a mesa/ului autorului, fie din cunoasterea partial de ctre destinatar a termenilor. "e de alt parte, lipsa distinctiilor de rang si reducerea esentei la fenominalizrile birocratiei se datoreaz ridicrii opiniei 2 subiectual verosimil 2 la rang de cunostint, a/ung$ndu-se ca acelasi fenomen s fie nteles n mod diferit (situatie ipotetic% fiecare subiect ntelege si defineste birocratia functie de propriile perceptii). e exemplu, un functionar public ntelege birocratia drept un sistem de activitti si operatii organizate ierar!ic, imanente sectorului public, n timp ce cetteanul vorbeste despre birocratie ca activitate ineficient, frenatorie, generatoare de costuri suplimentare si inutile. 3ste lesne de nteles c birocratia 2 ca sistem organizational-functional unic genereaz perceptia diferit ( exprimat n opinii subiectual-verosimile) a atributelor sale de baz (eficient, rigoare, oportunitate etc. contra ineficient, dezorganizare, tergiversare etc). Consider c abordarea prescriptiv are un singur merit% acela de a evidentia multitudinea sensurilor utilizrii termenului birocratie. #ucrurile nu stau mai bine nici n privinta abordrii denumit de Beet!am descriptiv, mai ales c, fiind mai agnostic, ea poate conduce la solipsism. "ierderea subiectului unic de cercetare 2 birocratia , prin substituirea sa cu o diversitate de fenomene particulare, separate ntre ele, conduce cel putin la dou concluzii eronate% - inexistenta birocratiei ca realitate. - consensul eronat asupra unui concept dublat de acceptarea contextului utilizrii sale. 4nsuficienta celor dou tipuri de abordare a birocratiei, la care se adaug desemnarea printr-un termen a unui domeniu inexistent n realitate, au condus la o abordare de alt tip pe care ne-o propune avid Beet!am. -stfel, strategia sa, pe care o consider diferit de cele dou (prescriptiv si descriptiv) presupune c% a) exist un subiect identificabil de cercetare, denumit birocratie. b) birocratia, ca subiect identificabil de cercetare, si pstreaz acest statut, n ciuda formelor diferite n care se manifest. c) exist un set recurent de probleme ce se refer la eficienta birocratiei si la "uterea acesteia. d) este necesar, pentru obtinerea unei definitii coerente a birocratiei si o ntelegere adecvat a acesteia (ca fenomen), analiza critic a perspectivelor diverse n care subiectul a fost tratat, precum si evidentierea relatiilor dintre aceste perspective. + asemenea cale, consider autorul, va evita cele dou limite ma/ore care si-au pus amprenta asupra ntelegerii sistematice si concludente a birocratiei% - presc!imbarea unei prti a problemei n ntreg. - dizolvarea ntregului ntr-o multime de elemente disparate. Convingerea lui Beet!am este aceea c diferitele definitii atribuite birocratiei n stiintele sociale nu sunt arbitrare, ntruc$t semnificatia acestor definitii deriv din contextul unor discipline academice diferite% guvernm$nt comparat, sociologia organizatiei, administratie public, economie politic.5 -ltfel spus, acelasi fenomen 2 birocratia 2 este nteles si definit diferit, dar si utilizat diferit n stiintele sociale particulare. +bservatia este corect, ns ne exprimm rezerva asupra corectitudinii demersului acceptat. -rgumentele sunt simple% acelasi fenomen cu existent obiectiv acceptat, nu poate fi acceptat ca av$nd esent (continut) total diferit pentru fiecare dintre stiintele particulare. iferit nu este esenta, ci, cum precizam supra, diferite sunt fenomenalizrile (formele de manifestare), +ri, stiintele
5

Ide!( p.56

particulare se vor individualiza n elaborarea definitiei birocratiei nu prin ntelegerea diferit a esentei, ci prin ung!iul de abordare, prin accentul pus pe unele din formele de manifestare ale birocratiei, functie de scopul si metodele utilizate n investigatie. -ltfel, aceeasi esent va sta la originea unei pluralitti de definitii, unele n total opozitie fat de altele. -naliza ntreprins de Beet!am este una ce dovedeste coordonata istoric a conceptului birocratic. Ceea ce nu este incorect, dar nici nu reprezint un element de maxim noutate, ntruc$t factorul istoric este unul semnificativ n dezvoltarea (uneori, c!iar sc!imbarea) continutului unui concept. -tenienii nu ntelegeau prin democratie ceea ce ntelegem noi azi, medievalii utilizau termeni precum ntuneric, curte, stat etc. cu alte semnificatii dec$t cele actuale s.a.m.d. e altfel, sintagma limba'ul este conte&tual, utilizat si argumentat de 7. 7ort8 vizeaz deopotriv sincronia si diacronia limba/ului. *n argumentarea manierei sale de abordare, Beet!am9 porneste de la descrierea contextului ntrebuintrii termenului birocratie n secolul al :4:-lea. -stfel, ntrebuintarea standard era aceea de a indica un tip de siste! "o itic, domnia efecti" a biroului. e altfel, termenul etalon pornea de la o realitate factual% un sistem n care pozitiile ministeriale erau detinute de functionari de carier, rspunztori n fata monar!ului ereditar pentru gestionarea problemelor publice. Birocratia, ca un corp de profesionisti era opus unui sistem al guvernrii reprezentative, n care politicienii desemnati prin vot (nvestitur politic), rspundeau n fata unei adunri reprezentative, sau a parlamentului. *n asemenea conditii ;.<. 'ill vedea n birocratie singura alternativ eficient la sistemul reprezentativ, realiz$nd comparatii (prin surprinderea avanta/elor si dezavanta/elor) ntre cele dou tipuri de guvernare ( Re"resentati'e Go'ern!ent). -sadar, n secolul al :4:-lea, n procesul de modernizare institutional, birocratia este nteleas un tip de guvernare. Corespondentul acestei semnificatii azi este guvernarea prin te)nocrati. *n secolul al ::-lea conceptul suport modificri, urmare a extinderii valului regimurilor autoritare si totalitare. e retinut c birocratia este nteleas pe mai departe drept alternattiv la democratia parlamentar ce se manifest n unele state (mai putine, ce-i drept), democratie prezentat n regimurile nedemocratice ca desuet, ineficient, generatoare de crize si inegalitti (cliva/e) sociale. 3ste perioada n care, pe zone geografice extinse, institutiile guvernrii reprezentative sunt desfiintate . Birocratia devine trstur a regimurile totalitare si autoritare ndeosebi militare), a guvernrilor monopartidiste. 3a este o opozitie ce apartine 2 cum sustine Beet!am 2 disciplinei intitulate #u'ern%!*nt co!"arat, disciplin ce are ca deziderat exploatarea diferentelor de natur% si de functionare dintre regimurile politice ce campeaz ntr-o vast diversitate. -ceasta este una din semnificatiile birocratiei n secolul al ::-lea 2 aceea de caracteristic a regimurile totalitare si autoritare. +. Mode u ,eberian de ad!inistratie birocratic% Cea de-a doua semnificatie a termenului birocratie n secolul trecut este n legtur cu sociologia organizatiei si se origineaz n dezvoltrile teoretice realizate de 'ax (eber. <ociologul german ntelege birocratia drept un sistem de ad!inistratie realizat continuu de un corp de profesionisti pregtiti special n acest scop, dar si n conformitate cu anumite reguli prescrise. eci, ntrebuintarea standard a termenului nu mai vizeaz un tip de guvernm$nt, ci o coordonat a tuturor sistemelor politice. (eber recunoaste c un asemenea tip de administratie se origineaz n statele birocratice de genul "rusiei, ns dovedeste cum el devine preponderent ntr-o tot mai mare msur n toate sistemele politice (fie reprezentative, fie monar!ice). &otodat, tipul de administratie birocratic cucereste tot mai mult teren n toate organizatiile a cror activitate presupune ndeplinirea unor ample atributiuni si sarcini administrative% ntreprinderi, sindicate, partide politice, institutii si altele. *n !tica protestant si spiritul capitalismului, 'ax (eber analizeaz relatia direct dintre liberalism si capitalism (relatie specific secolului al :4:-lea), modalitatea si conditiile n care valorile liberale s-au asociat cu capitalismul timpuriu si cu evolutia ulterioar a acestei asocieri. 3l relativeaz ns aceast relatie dintre liberalism si capitalismul contemporan lui, ntruc$t conditiile istorice ce au conditionat aceast legtur s-au modificat% (cestea )conditiile, n.n.% au fost* posibilitatea e&pansiunii peste mri, particularitti economice si sociale ale structurii capitalismului timpuriu n !uropa, trecerea la abordarea stiintific a problemelor de "iat, anumite orientri spirituale. +iecare dintre conditiile amintite sunt acum periclitate. ,rocurarea de resurse prin e&pansiunea peste mri se ncheie. -icile ntreprinderi sunt
9

Ide!, p. 5=-5>.

nlocuite de carteluri si monopoluri. tiinta a de"enit baza cogniti" a organizrilor birocratice. -aterialismul a co"rsit eticile spiritualiste. ,erspecti"a mai mult dect probabil este o birocratizare a "ietii si incapsularea treptat a tuturor, ntr-o cmas tare ca otelul supunerii. .. Dominatia birocratic nlocuieste, tendential, n societatea modern, liberalismul. (cesta, liberalismul, nu mai poate functiona ca altdat, ci trebuie regndit profund/. (eber a reconceput liberalismul n termeni realisti ,, prezentnd n locul doctrinei anterioare a drepturilor sau a 'ustitiei, o abordare ce tine cont de institutii,, proceduri, redistribuirea puterii, pluralitatea valorilor concurente. (ceast reconceptualizare a proiectului liberal 0 remarc 1. Bellam2 0 asigur fundamentele pentru un liberalism politic bazat pe democratizarea eticii responsabilittii si adec"at ne"oilor unei lumi defermecate si birocratice, sufocat de putere corporati".? <ociologia lui 'ax (eber a fost numit de ;ulien )reund o @sociologie a dominatiei, efect al plasrii conceptului de dominatie drept concept central n modelul Aeberian de administratie de stat.6 '. (eber realizeaz o distinctie net ntre do!inatie si "utere. -sfel, puterea exprim orice sans de a face s triumfe n snul unei relatii sociale, propria sa "oint,, chiar mpotri"a rezistentelor e&istente pe c$nd do!inatia ilustreaz sansa de a gsi persoanele gata s asculte de un ordin cu un continut determinat.= C!iar dac puterea si dominatia fac referire la relatia comand-ascultare, se distring printr-o individualizare cert, ntruc$t relatia de putere nu presupune obligativitatea legitimittii, comanda nu este necesarmente legitim, si nici supunerea n mod obligatoriu, o datorie 3, pe c$nd dominatia, implic$nd existenta persoanelor gata s asculte, implic nemi/locit recunoasterea si acceptarea ordinelor primite indiferent de continutul lor. <unt necesare trei conditii pentru ca membrii unei grupri supuse relatiei de dominatie s constituie o grupare politic% - conditia teritorialittii 2 nevoia unui teritoriu delimitat asupra cruia s se exercite dominatia. - conditia continuittii exercitrii relatiei de dominatie. - conditia posibilittii constr$ngerii fizice. *n baza acestor conditii va concluziona (eber asupra raportului grupare politic-stat% 4 grupare politic atinge rangul de stat numai cnd administratia re"endic si obtine monopolul constrngerii fizice legitime, statul constnd n raportul de dominatie a unor oameni asupra semenilor, dominatie realizat prin constr$ngerile fizice ridicate la rangul legitimittii. statul nu poate exista dect cu conditia ca oamenii dominati s se supun autorittii re"endicate de dominatori.> *n 5e sa"ant et la politi6ue, sociologul aprofundeaz tema dominatiei% (tunci se pun urmtoarele ntrebri* n ce conditii se supun ei si de ce 7 ,e ce 'ustificri interne si pe ce mi'loace e&terne se spri'in aceast dominatie 7. #8 Cu alte cuvinte, cele dou ntrebri sunt generate de problema originilor statului, ele viz$nd /ustificrile dominatiei si mi/loacele pe care se spri/in dominatia. 11 *n aceste temeiuri (eber evidentiaz trei fundamente posibile ale legitimittii dominatiei, fundamente ce genereaz trei ti"uri idea e de do!inatie e#iti!%.% - autoritatea cutumelor sanctificate (prin validitatea lor imemorial si prin obiceiul nrdcinat al omului de a le respecta), concretizat n dominatia exercitat n timpurile vec!i de patriar!at sau de seniorul domeniului, fundament ce d tipul do!inatiei traditiona e. - autoritatea vointei personale a unui individ c!arismatic (conductor de rzboi ales, suveran desemnat prin plebiscit, mare demagog, sef al unui partid politic etc.), voint ce se exprim n @supunerea e&traordinar fat de caracterul sacru, fat de "irtutea eroic sau "aloarea e&emplar a unei persoane, fundament ce genereaz tipul do!inatiei c)aris!atice- autoritatea legii, din care izvorste ti"u do!inatiei rationa e si care s-a impus n "irtutea legalittii, n "irtutea credintei , n "aliditatea unui statut legal si a unei competente poziti"e
B ?

Andrei Marga, Filosofia unificrii europene, Ediia a doua revzut i adugit, Biblioteca Aposstrof, Cluj, 1997, p. !"# !1. Richard Bellamy, Liberalism and Modern Society $, A. %istorical Argu&e't, ()e *e''s+lva'ia ,tate -'iversit+ *ress, 199., p. .1!. 6 Julien Freund, Sociologie de Max Weber, /-0, 19!!, p.19". = Max Weber, Economie et societ, vol. 1, pla', *aris, 1971, p. 2! C Raymond Aron, Les tapes de la pense sociologique, 3alli&ard, 1>6=, p. ??9. > Max Weber, op.cit., p.57 1D Max Weber, Le Savant et la politique, plan, Paris, 1971, p. 113-114. 11 e!i Ioan Alexandru, Administraia public, "e#rii. $ealit%&i. Perspecti'e, (u)ina (e*, 1999, p.172 i ur).

bazate pe regulile stabilite n mod rational, care se achit de obligatii, conform statutului stabilit.15 4ar dominatia rational reprezint c!iar tipul de dominatie specific statului modern.19 *ntelegerea demersului ntreprins de (eber n elucidarea birocratiei necesit prezentarea succint a modelului administratiei birocratico.!onocratice pe care l-a elaborat. *n esent, statul, ca grupare politic ce presupune continuitate administrativ, nu poate fi conceput n afara mi/loacelor dominatiei, iar continuitatea impune o anumit natur a !i/ oace or. (eber prezint dou categorii de mi/loace% !i/ oace e "ersona e si !i/ oace e !ateria e. "rimele sunt reprezentate de persoanele investite special pentru mentinerea ordinii n interiorul gruprii politice. at$t individul singular (#eiter), c$t si directia administrativ (Eersaltungsstab) 2 statul ma'or aadministrati" (asocierea persoanelor) 2 sunt sub incidenta unei relatii cu detintorul puterii, se afl sub dominatia acestuia. 7elatia cu posesorul puterii are ca suport principal consimtm$ntul individului (#eiter), sau al @statului administrativ@ de a se implica n relatia de dominatie, iar ca suporturi complementare o serie de elemente ce se circumscriu privilegiilor% - legitimitatea puterii detinute n exercitarea unei functii. - remunerarea bneasc sau sub forma unor diverse servicii. - satisfactii personale si prestigiu. <e poate concluziona la acest nivel c relatia de dominatie este acce"tat% de ctre cei ce reprezint (compun) mi/loacele personale. 'i/loacele materiale )mi'loacele de gestiune% sunt reprezentate de resursele financiare si stau la baza divizrii administratiilor n dou categorii. Criteriul divizrii este reprezentat de dreptul de proprietate asupra mi/loacelor materiale (drept al individului izolat sau al statului ma/or administrativ). -stfel, n situaatia n care statut ma'or administrati" este constituit din vasali capabili s suporte din mi/loacele proprii c!eltuielile destinate rzboiului infrastructurii, /ustitiei si ordinii, guvernarea se realizeaz cu a/utorul unei aristocratii independente, detintoare a propriettii mi/loacelor de gestiune civil si militare si, pe cale de consecint, definitoare unei prti din puterea suveranului (nevoit s o mpart cu vasalii), putere care, n unele situatii, a fost utilizat c!air mpotriva suveranului. 3ste situatia regimurilor de tip feudal. *n cea de-a doua ipostaz, c$nd statul ma'or administrati" nu are n proprietate mi/loace de gestiune, detintorul puterii detine administratia n regie proprie , administratia fiind constituit din oameni proveniti din straturi sociale modeste si fr onoruri sociale proprii, dependenti de cei care le pun la dispozitie mi/loacele de gestiune pe care le utilizeaz, fr a mai putea s concureze pe cel care are aceste mi/loace n proprietate. -stfel, se naste o nou form de relatie ntre administratie si detintorul puterii care caracterizeaz originile si evolutia statelor moderne cu structuri birocratice * 9otusi, - remarc :oan (le&andru 0 dez"oltarea statului modern are drept punct de plecare "ointa printului de a e&prima puterile ..pri"ate , independente care, pe lng el, detin o putere administrati", adic toti cei care sunt proprietari de mi'loace de gestiune, de mi'loace financiare si de tot felul de bunuri susceptibile de a fi folosite n mod politic.#/ &rebuie spus c pentru 'ax (eber relatia administratiei cu economia este una concomitent, nu una de supunere. Capitalismul si birocratia au rdcini istorice diferite. &otusi, exist o dubl legtur ntre aceste dou fenomene% pe de o parte, birocratia presupune capitalismul. Dez"oltarea unei economii monetare este, ntr-ade"r, conditia necesar, dac nu a stabilirii, cel putin a contuinuittii unei birocratii, n msura n care o birocratie ..rupt de mi'loacele de gestiune implic e&istenta resurselor financiare permanente la dispozitia functionarilor si, resurse ce nu-i pot fi furnizate dect prin fiscalitate.#; "e de alt paarte, birocratia si capitalismul se presupun nu n momentele incipiente, ci pe parcursul ascensiunii lor% - o rat nalt a fiscalittii nu poate fi ntretinut dec$t n conditiile unei economii puternice. - o administratie eficient poate exista numai n conditiile unor te!nici de comunicare avansate pe care doar ordinea capitalist le poate oferi, acestea fiind create prin presiunea administratiei. - economia de piat solicit functionarea eficient si ritmic a administratiei.
15 19

Max Weber, op.cit., p.114. Ioan Alexandru, op.cit., p. 173. Pentru de!'#ltarea pr#+le)ei tipuril#r de le,iti)itate, 'e!i i Adrian Gorun, Teoria politic, Presa -ni'ersitar% .lu/ean%, .lu/, 2002, p. 157-117.
1B 1?

e!i I. Alexandru, op.cit., p. 174 Idem

<tructurile birocratice reprezint, dup (eber, forma de dominatie cea mai rational din punct ede "edere formal.16 &rebuie tinut cont aici si de conceptia lui 'ax (eber privind implicarea politic a functionarilor administrativi precum si de faptul c el este un critic liberal al liberalismului, care a relativizat relatia capitalism-liberalism. Capitalismul creaz birocratie doar n momentul expansiunii sale si al interventiei tot mai active a statului n viata economic si social, iar birocratia sustine dezvoltarea capitalismului. -ici, se manifest relatia de @conco!itent%0 de care vorbeste 4oan -lexandru, adic o concomitent functional (ce nu exclude total dependenta functionarilor fat de cei care le asigur resursele necesare exercitrii funtiei) si nu o relatie genetic. #u$nd n discutie conceptele de 'ac!t ("utere) si Ferrsc!aft ( ominatie) utilizate de (eber, se poate preciza c e&proprierea de mi/loacele materiale a fostilor reprezentanti ai statului ma'or administrati" transform puterea n dominatie ntruc$t rezistentele nu mai sunt posibile (n absenta mi/loacelor), asigur$ndu-se sansa gsirii altor persoane care s asculte, s accepte dominatia si care s stie a se face ascultate. -pare deci, o ultim observatie la acest nivel% aceea c (eber c$nd vorbeste despre @ e&propriere de mi/loace materiale la o anumitt categorie 2 vasalii care detineau o parte a puterii administrative -, dar si despre nlocuirea acestora cu oameni proveniti din @stratrui sociale modeste si fr onoruri sociale proprii@, care nu detin administratia (ea nu este detinut integral si n regie proprie de ctre detintorii puterii), ci doar o exercit. Criza evident a liberalismului pe care (eber o analizeaz, se caracterizeaz printr-o diversitate de aspecte ce converg ctre constituirea administratiei birocratico.!onocratice care creaz mi/loace de dominatie modern, gestionate obligatoriu n mod @colecti" si public@, constituindu-se o @piat a birocratiei@, care elimin structurile de dominatie care nu a"eau caracter rational. *n viziunea lui (eber, procesul de birocratizare const n rationalizarea structurilor administrative si este generat de procesul de dezvoltare administrativ solicitat, la r$ndul su, de dezvoltarea economici de piat. <tructurile birocratice sunt adoptate egal la toate tipurile de agenti, indiferent de scopul urmrit de acestia la ntreprinderile economice de profit, la ntreprinderile caritabile sau la oricare alt ntreprindere urmrind scopuri pri"ate, spirituale sau materiale.#< -ceste structuri contin, deci, criteriul universialittii, av$nd principii de organizare intern asemntoare (provenite din relatia fiecruia cu detintorul puterii) si asigur administratiei birocratico.!onocratice calitti precum "reci$ia( "er!anenta( ri#oarea( "erfectibi itatea( "re'i$ibi itatea. 'odelul (eberian de administratie se bazeaz pe trei principii, crora li se subordoneaz oganizarea intern a administratiei% ierar)i$area( i!"ersona itatea si s"ecia i$area functii or. Ierar)i$area provine din caracterul monocratic al organizrii birocratice si implic dominatia, subordonarea si controlul ce se exercit asupra gradelor inferioare de ctre superiori. se produce o ierar!izare a functionarilor, fiecare av$nd competente stabilite prin lege (sau prin alte reglementri), resursele functiei (mi/loacele de administratie) , fiind separate de resursele private ale functionarului. I!"ersona itatea const n caracterul dezumanizat al administratiei (pentru a elimina din activittile oficiale, @dragostea, ura si tot ce este pur personal, irational si emotional si care scap calculului% #3, ea asigur$nd continuitate, impartialitate, obiectivitate si previzibiliatate administratiei. functionarii din birouri sunt preferati n locul seniorului de alt dat care se bucur de simpatia, fa"oarea, gratia si gratitudinea personal#=, birocratia rezult$nd din impersonalitatea cea mai formalist 5D. 4mpersonalitatea asigur extrema calculabilitate la nivelul rezultatelor asteptate de la actiunea administrativ. Cel de-al treilea principiu al organizrii interne a structurilor birocratice 2 s"ecia i$area -, implic dezvoltarea functiei publice moderne, care solicit un corp de lucrrtori intelectuali specialisti, cu o nalt calificare, pregtiti n profesiunea lor printr-o formatie de mai multi ani >#o profesionalizare a functionarilor necesar obtinerii unei rationalitti administrati"e complete.>> <pecializarea presupune ceea
16 1=

M. Weber, Economie et societ, '#l. 2, 1971, p. 229-230 Ma1 2eber, op.cit., p.55> 1C Ma1 2eber, Carateristi6ue de la Bureaucratie, (rguments , #a Bureaucratie, U G 3, 1D1C, 1>=6, p. B6-B= 1> Ma1 2eber, 5e sa"ant et la politi6ue, p.1>B 5D Ma1 2eber( Caracterist6ue de la bureaucratie, p. 59D 51 Ma1 2eber, !conomie et societ?, p. 55B, 55 Ide!, p. 55>

ce (eber numeste @stiinta ser"iciului si asigur dominatia administratiei birocratice% prin acest mi/loc administratia birocratic nseamn dominatia n "irtutea stiintei@59. -dic, n limba/ul modernittii t$rzii, asigur autoritatea e"iste!ic%, n virtutea creia se discut si despre relativa autonomie a administratiei. )c$nd distinctie ntre functionarii !ateria i ( de carier), cei ce posed o calificare special ( calificare ce st la baza competentei materiale a functionarului) si functionarii for!a i, oameni politici, crora nu li se cere o specializare atestat, (eber prefigureaz distinctia actual ntre functionari publici si demnitari, dintre functia public si demnitate. -stfel, el introduce n modelul administratiei birocratice elemente moderne precum% - procedura numirii (prin concurs sau n baza actului de atestare a studiilor) pentru functionari si nvestirea prin alegeri a omului politic. - cariera profesional a functionarului, diferit at$t n continut, c$t si ca durat, comparativ cu parcursul omului politic. - evaluarea functionarului n baza unor criterii precum competenta si vec!imea. - remunerarea functionarului prin prisma responsabilittii pe care o presupune functia public si calitatea prestatiei. - accentuarea diviziunii activittilor n administratie, concomitent cu specializarea n ad$ncime a functionarilor. 'odelul (eberian de administratie este, dup cum s-a putut observa, centrat pe re atia de subordonare, relatie asigurat n e#iti!itatea "uterii, constituindu-se o birocratie ce asigur tipul cel mai pur de dominatie legal, o birocratie n care functionarii administrati"i si detintorii puterii nu ascult dec$t n cadrul ndatoririlor obiective ale functiilor lor, ntr-o ierar!ie a functiei solid stabilit.5B *n aceste conditii, sociologul german pledeaz pentru neutra itatea functiei "ub ice, care, desi, subordonat, trebuie separat de puterea politic (ndeosebi de vointa si puterea partidelor politice), conditie a integrittii si eliminrii coruptiei. 'ai trebuie spus c (eber, pornind de la realittile factuale ale timpului su, pledeaz pentru o administratie instrumental, o ad!inistratie instru!ent a "uterii "o itice, oricare ar fi natura ei, o administratie ierar!izat si centralizat. <ensul pe care (eber l d birocratiei este n legtur cu sociologia organizatiei, diferit de cel dat de ;.<t. 'ill (birocratia este considerat drept singura alternativ serioas la un sistem reprezentativ, deci, un ti" de #u'ernare&. Conceptul de birocratie lansat de (eber 2 ca ad!inistratie "rofesiona % 3 presupune, n opinia lui . Beet!am 2 o dubl opozitie% mai nt$i, ntre administratie si formularea politicilor, care este responsabilitatea asociatiei ce foloseste birocratia, aceasta de pe urm fiind legal subordonat ei. n al doilea r$nd, ntre metodele moderne si traditionale de administratie, ultimele fiind punctate de neprofesionisti. "ractic acest concept general tine de sociologia organizatiei, care si propune s nteleag tipurile de organizatii si caracteristicile principale ale acestora n societtile moderne. 5?

4. 5n oc de conc u$ii esigur c exist si alte sensuri date conceptului birocratie. -mintim sensul izvor$t din distinctia ntre administratia public si administratia privat, birocratia exprim$nd administratia public. +biectul distinctiei izvorste din acceptarea caracterului calitativ diferit pe care un sistem de administratie l posed n virtutea siturii sale n sfera guvernamental, cum ar fi% obligativitatea, relatia sa particular cu legea, preocuparea pentru definirea si rezolvarea problemelor ce se circumscriu interesului public, responsabilitatea public a operatiilor administratiei birocratice etc. -poi, sensul derivat din economia politic, sens asigurat n distrinctia ntre diferitele organizatii n termeni economici, functie de veniturile lor. in acest punct de vedere, o birocratie este definit ca o organizatie non-economic, finantat prin subventii de ctre asociatia ce o ntrebuinteaz, spre deosebire de cea finantat prin v$nzarea produselor sale pe piat. esi ma/oritatea unor astfel de organizatii apartin sferei publice 2 cum remarc Beet!am - , sunt si multe care nu sunt cuprinse n aceast sfer ( biserici, organizatii de caritate, asociatii voluntare etc.). pe de alt parte, anumite
59 5B

Ide!. ". 59D Ide!, p. 556 5? Eezi . Beet!am, op.cit., p. 5=-5C

organisme guvernamentale si desfac produsele pe piat (companii de ci ferate, complexele energetice, unele fabrici de automobile etc.), si astfel, ele n-ar reprezenta, din punct de vedere te!nic, birocratii. 7ezult c scopul definirii birocratiei n acest fel este acela de a accentua faptul c modul de operare si caracterul unei organizatii difer sistematic n functie de metoda de finantare si mediul economic n care opereaz. *n concluzie, se poate afirma c sursa multitudinii de sensuri date termenului birocratie, o reprezint distinctiile izvor$te , la r$ndul lor, din modurile de abordare a birocratiei ca fenomen. -s mai aminti, spre evitarea unor confuzii, un punct de vedere mai special, exprimat de argentinianul Guillermo +H onnell 56. 3l defineste regiunile birocratico.autoritare 2 ca o specie a regimurilor autoritare nt$lnite n unele state ale -mericii #atine -, regimuri caracterizate prin opt dimeniuni% - baza social este reprezentat de o burg!ezie oligopolist si transnational. - specialistii coercitiei, militarii, au rol decisiv. - sectoarele populare sunt excluse. - institutiile democratice si drepturile de cettenie sunt lic!idate. - sistemul de acumulare capitalist ntreste inegalitatea n mprtirea resurselor sociale. - structura productiv este transnationalizat; - sunt folosite criterii de presupus neutralitate , obiectivitate si rationalitate te!nic pentru a depolitiza tematicile importante. - canalele de acces la reprezentare, nc!ise pentru sectoarele populare si interesele de clas, servesc fortele armate si marile ntreprinderi oligopoliste. 'odelul propus de +H onnell este o abordare particular a birocratiei 2 analiza ei ca substant a unui tip de regim autoritar. 7egimurile birocratico-autoritare au ca obiectiv, n conceptia lui +H onnell, realizarea procesului de industrializare cu minimum de interferent din partea sectoarelor populare, mai exact, cu maximum de excludere a acestora. -cest obiectiv realizeaz cea mai important distinctie ntre regimurile birocratico-autoritare predominant militare si regimurile autoritare traditionale. Iu este lipsit de important, ns, evidentierea aprecierii critice pe care G. "asJuino o face conceptului de regim birocratico-militar, concept cu utilitate limitat, redus la a exprima un studiu aparte al regimurilor autoritare n -merica #atin. "rintre limitele conceptului, limite surprinse sintetic de "asJuino, trebuie amintite cele corelate faptului c% - a exagerat caracterul compact al elitelor care se coalizeaz pentru a mentine controlul asupra guvernrii. - a exagerat operatiunile practice destinate excluderii claselor populare din sistemul politic. - a subestimat, ntr-o oarecare msur, tensiunile interne ale organizatiilor militare. 'odelul lui +H onnell are meritul de a fi surprins raporturile dintre dezvoltarea economic, participarea politic si actiunea guvernului ns, analizei i este imanent si un mare defect% absolutizarea acestor raporturi ( ls$nd n umbr propriile contradictii). -stfel, G. "asJuino observ corect c +H onnell a sube"aluat "italitatea persistent a unor grupuri - organizatii ci"ile, confesiuni religioase, miscri pentru drepturi, partide, sindicate 0 care nu au putut fi eliminate din regimurile militare .5= -poi, supraevaluarea vizeaz deopotriv caracterul organizat si operativitatea institutiilor militare, dar si gradul de coincident a intereselor acestor institutii cu interesele asociatiilor antreprenoriale si patronale. "rin urmare, birocratia 2 fenomen structural 2 functional al acestui tip de regim 2 parcurge aceleasi finalitti precum regimul autoritar nsusi, manifest$nd aceleasi forme de relativ stabilitate dar si de instabilitate% Dac sistemul socio-economic al regimurilor birocratico-autoritare nu creaz resurse si intr ntr-o stagnare sau ntr-o criz, se deslntuie tensiuni care, chiar dac nu conduc la instaurarea democratiei impun noi schimbri si a'ustri n coalitia autoritar... :ar aceste a'ustri ar putea ataca integritatea organizatiei militare* dac sunt respinse, sporesc tensiunile politice; dac sunt acceptate, conduc ctre ntoarcerea militarilor n cazrimi.>3

56

- se vedea G.O6Donne , -odernization on Bureaucratic 2 (uthoritarism. <tudies in <out! -merican "olitics, BerKeli8, 4nstitute of 4nternational <tudies, 1>=9 5= G. Pasquino, Lucrri de tiin politic, 2nstitutul Eur#pean, 2002, p. 303. 5C Ide!, p. 9DB.

>