1

DEZVOLTAREA INTEGRRII EUROPENE

1. CONSIDERAII PRINCIPALE

i. Dreptul UE reprezint un obiect de studiu complex i fascinant. Lucrarea de fa

urmrete s clarifice procesele legale i constituionale ale UE i s descrie relaia
dinamic dintre politicile de fond ale Uniunii Europene, instituiile i procedurile aces-
tora i statele membre. Este important s plasm doctrina juridic n contextul su
istoric i politic, iar lucrarea de fa urmrete s realizeze acest lucru. Ea urmrete,
de asemenea, s ilustreze natura extrem de dinamic a arhitecturii UE, ale crei
obiective, politici, structuri instituionale i membri au fost ntr-un continuu proces
de dezvoltare timp de mai multe decenii.
ii. Noiunea de Comunitate European va fi folosit pentru a descrie cele trei Comu-
niti instituite n anii 1950, chiar dac pn la modificrile aduse prin Tratatul privind
Uniunea European (TUE) n 1993, Comunitatea European a Crbunelui i Oelului
(CECO, care a ieit din vigoare n 2002), Comunitatea Economic (CEE) i Comunitatea
European a Energiei Atomice (Euratom) reprezentau, la drept vorbind, Comunit-
ile. Dup Tratatul de la Maastricht, CEE a fost redenumit Comunitatea European,
n timp ce Euratom i CECO i-au pstrat numele iniiale. Cele dou pri componente
ale Tratatului de la Lisabona, care a intrat n vigoare la 1 decembrie 2009, sunt Trata-
tul privind Uniunea European (TUE) i Tratatul privind funcionarea Uniunii Euro-
pene (TFUE).
iii. Capitolul de fa plaseaz apariia CEE n contextul tensiunilor produse de naiona-
lism n prima jumtate a secolului al XX-lea. Dei naionalismul poate fi adesea o for
pozitiv n sprijinul binelui, acesta a avut i implicaii negative, n special atunci cnd a
condus la folosirea forei pentru supunerea statelor nvecinate.
iv. Apoi accentul trece asupra unei analize a tratatelor i a principalelor modificri ale
acestora. Vom examina Tratatul CECO, urmat de Tratatul CEE i modificrile din Actul
Unic European (AUE), Tratatele de la Maastricht, Amsterdam i Nisa. Capitolul se n-
cheie cu examinarea Tratatului Constituional euat i cu semnarea reuit a Tratatu-
lui de la Lisabona. La studiul acestei evoluii trebuie avute n vedere trei teme.
v. Prima este distincia dintre modificrile instituionale i cele de fond ale tratatelor.
Modificrile instituionale se refer la exercitarea de ctre juctorii principali Con-
siliul, Consiliul European, Comisia i Parlamentul European (PE) a competenelor
alocate n cadrul UE. Modificrile instituionale pot, de asemenea, s produc un im-
pact asupra competenelor UE raportat la statele membre. Modificrile de fond ale
tratatului se refer la domeniile asupra crora UE este competent.
2 1. DEZVOLTAREA INTEGRRII EUROPENE

vi. A doua tem se refer la modul n care modificrile succesive ale tratatelor au produs
schimbri semnificative n distribuia interinstituional a competenelor n cadrul UE
i n domeniile de fond asupra crora aceasta are competen. Importana relativ a
forelor care au conturat aceste modificri continu s fie dezbtut de comentatori.
vii. A treia tem este extinderea UE. CEE a nceput cu ase state membre i n prezent
sunt douzeci i opt. Aceast extindere a constituit un factor al modelrii amen-
damentelor instituionale i de fond ale tratatelor.
viii. Capitolul se finalizeaz cu o privire de ansamblu asupra teoriilor privind integrarea
pentru a explica evoluia acesteia. O contientizare a acestor teorii este important
pentru a nelege de ce statele au ales s creeze CEE i motivele pentru modificrile
ulterioare ale tratatelor.

2. NAIONALISMUL I ORIGINILE UE

Fr ndoial c, privite din perspectiv istoric, ideile de unitate european pot fi urm-
rite pn n secolul al XVII-lea trziu, cnd un important quaker englez, William Penn, a
cerut crearea unui Parlament European[1]. Nu se pune ns la ndoial nici faptul c imbol-
dul recent spre integrarea european dateaz din secolul al XIX-lea. Merit s amintim,
spre exemplu, c Germania i Italia au devenit state unificate de-abia n 1871. Un factor cu
influen major n procesul de unificare a fost intensificarea sentimentului naionalist,
care a avut ecouri n politic, filosofie i literatur i care dateaz de la nceputul secolului
al XIX-lea, ca rspuns fa de dominaia francez n Europa.
Combinat cu dorina eliberrii de sub control strin, acest sentiment naionalist a avut o
important latur pozitiv, fiind ndreptat iniial spre crearea de state unificate din prin-
cipate disparate. El a fost impulsionat de credina ferm c aceia care mprtesc o limb
i o cultur comune ar trebui s coexiste n mod natural n cadrul unei entiti politice
unice, corolarul fiind acela c graniele anterioare dintre principate erau nenaturale.
Latura mai ntunecat a naionalismului a devenit vizibil spre sfritul secolului al XIX-lea
i nceputul secolului al XX-lea. Ea a fost determinat, n parte, de imperative economice,
dar i de dorina de afirmare a prevalenei unei anumite identiti naionale. Luptele s-au
purtat la nceput pe teren mprumutat, principalele state naionale ale Europei fiind impli-
cate n divizarea Africii. Primul i al doilea rzboi mondial au dus la ciocnirea statelor naio-
nale chiar n prim-planul scenei europene. n vreme ce exist discuii considerabile refe-
ritoare la cauzele ambelor conflicte, efectul agresiv al naionalismului a reprezentat un
factor important n aceast privin.
Apogeul celui de-al doilea rzboi mondial a generat un sentiment larg rspndit n sensul
c trebuia s existe un mod de organizare a afacerilor internaionale astfel nct posibilita-
tea reapariiei unor conflicte de asemenea amploare s se reduc, dac nu chiar s se eli-
mine. Aceasta explic instituirea Naiunilor Unite n 1945, cu raiunea de a asigura un
forum n care disputele s poat fi soluionate prin dialog, n locul conflictului, i de a insti-
tuionaliza un regim de meninere a pcii la nivel internaional n cazurile n care ar fi
necesar folosirea forei.

[1]
D. URWIN, The Community of Europe: A History of European Integration (ed. a 2-a, Longman, 1995); J. PINDER i
S. USHERWOOD, The European Union: A Very Short Introduction (ed. a 3-a, Oxford University Press, 2013).
1. DEZVOLTAREA INTEGRRII EUROPENE 3

Constituirea CEE a reprezentat un alt rspuns la ororile celor dou rzboaie mondiale, dei
avea s treac mai mult de un deceniu pn cnd s devin realitate. n timpul rzboiului,
micarea de rezisten susinuse cu trie ideea unei Europe unite care s nlocuiasc
forele distructive ale naionalismului[2]. Cu toate acestea, micarea de integrare i-a pier-
dut din avnt dup rzboi, n special dup nfrngerea electoral, n Regatul Unit, a lui
Churchill, care fusese un susintor fervent al unitii europene. Au existat ns i alte
micri n direcia cooperrii europene. n 1947, SUA au introdus planul Marshall pentru a
oferi sprijin financiar pentru Europa, fond care a fost administrat n 1948 de Organizaia
pentru Cooperare Economic European (OCEE) i n 1960 de Organizaia pentru Coope-
rare i Dezvoltare Economic (OCDE). Cooperarea n domeniul aprrii a fost adncit prin
crearea Organizaiei Tratatului Atlanticului de Nord (NATO) n 1948 i a Uniunii Europei
Occidentale (UEO) n 1954. n 1949 a fost semnat Statutul Consiliului Europei, care pre-
vedea un Comitet de Minitri i o Adunare Parlamentar. Aceast organizaie internaio-
nal este cel mai bine cunoscut pentru adoptarea Conveniei Europene a Drepturilor
Omului (CEDO), care a fost semnat n 1950 i a intrat n vigoare n 1953.
n continuare, putem examina demersurile mai concrete n direcia constituirii CEE.

3. DE LA CECO LA CEE

(A) CECO: COMUNITATEA EUROPEAN

A CRBUNELUI I OELULUI

n 1948, Regatul Unit nu era dispus s participe la eventuale planuri pe termen lung pentru
integrarea european, ceea ce a condus la propuneri mai modeste avansate de ministrul
francez de externe, Robert Schuman, n sensul c Frana i Germania ar trebui s i admi-
nistreze resursele de crbune i oel n baza unui acord internaional n cadrul cruia s-a
acordat autoritate de supraveghere unui organ denumit nalta Autoritate. Planul fusese
redactat de Jean Monnet, un federalist convins, iar propunerea a fost formulat astfel
nct i alte state s poat adera la acordul internaional. Accentul asupra crbunelui i
oelului era parial economic, dar i parial politic. Crbunele i oelul erau n continuare
principalele materii prime cu care se purta rzboi. Plasarea produciei unor astfel de
materii prime sub autoritatea unui organ internaional a fost conceput, prin urmare, n
mod contient, pentru a calma temerile c Germania s-ar putea renarma pe ascuns. Se
spera ca astfel Germania s fie readus n curentul principal european, avnd n vedere c
arhitectura politic din Europa se schimbase dup 1945, cu dominarea Europei de Est de
ctre Rusia i apariia rzboiului rece.
Tratatul CECO a fost semnat n 1951 de Frana, Germania, Italia, Belgia, rile de Jos i
Luxemburg, pe o durat de cinzeci de ani, urmnd s expire n 2002, i instituia o pia
comun a crbunelui i oelului. Existau patru instituii principale: nalta Autoritate, com-
pus din nou reprezentani independeni ai guvernelor celor ase state membre, era
principala instituie executiv cu putere de decizie; o Adunare alctuit din delegai ai
parlamentelor naionale, care deinea atribuii de supraveghere i consultative; un Consi-
liu compus din cte un reprezentant al fiecrui guvern naional, care avea o putere de

[2]
W. LIPGENS (ed.), Documents of the History of European Integration (European University Institute, 1985).
4 1. DEZVOLTAREA INTEGRRII EUROPENE

decizie limitat i un rol consultativ mai extins; i Curtea de Justiie, compus din nou
judectori. Susintorii si vedeau n CECO o autoritate supranaional n cadrul creia
nalta Autoritate putea adopta decizii n alt mod dect cu unanimitate, care s serveasc
apoi ca o treapt spre o integrare european mai extins[3].

(B) COMUNITATEA EUROPEAN PENTRU APRARE

I COMUNITATEA POLITIC EUROPEAN: CEA I CPE

Anii 1950 au fost, de asemenea, martorii unor regrese ale pailor fcui n direcia integr-
rii europene, care au fost totui importante n ansamblul istoriei crerii CEE. Propunerile
care au euat au fost cele pentru instituirea Comunitii Europene pentru Aprare (CEA) i
a Comunitii Politice Europene (CPE).
Propunerea pentru CEA i-a avut originea n opoziia francez fa de aderarea Germaniei
la NATO. Alternativa francez prezentat n Planul Pleven din 1950 era n favoarea crerii
CEA, care ar dispune de o armat european, un buget i instituii comune. Tratatul CEA a
fost semnat n 1952 de ctre cele ase state membre ale CECO, dar Marea Britanie a
refuzat s participe. Se considera c o armat european necesita existena unei oarecare
forme de politic extern la nivel european, ceea ce a fost catalizatorul pentru planurile de
constituire a CPE.
Proiectul de statut pentru CPE din 1953 a fost conceput de Adunarea CECO, sprijinit de
unii membri suplimentari, principalele lucrri fiind realizate de un Comitet Constituional.
Acesta a elaborat planuri generoase pentru o form de integrare european federal, de
tip parlamentar, cu un parlament bicameral (pe dou niveluri), o camer aleas prin vot
direct i universal i cellalt organ de tip senat, desemnat de parlamentele naionale. Par-
lamentul urma s dispun de competen legislativ real. De asemenea, trebuia s existe
un Consiliu Executiv, care ar fi fost guvernul CPE, responsabil n faa Parlamentului. Proiec-
tul de statut cuprindea prevederi referitoare la o Curte de Justiie i la un Consiliu Econo-
mic i Social. n ciuda faptului c proiectul a beneficiat de sprijin aproape unanim n cadrul
Adunrii CECO, reaciile celor ase minitri de externe ai CECO au fost mai circumspecte i
s-a manifestat o opoziie semnificativ fa de nivelul de competen parlamentar confe-
rit prin proiectul statutului CPE.
Soarta CPE era, ns, indisolubil legat de soarta CEA. Aceasta din urm a euat n mo-
mentul n care Adunarea Naional francez a refuzat s ratifice CEA n 1954, opoziia
venind att de la aripa dreapt francez, ct i de la cea stng[4]. Aceasta a dus la un
regres semnificativ al procesului de integrare i la abandonarea planurilor pentru o uniune
politic i de aprare.

(C) COMUNITATEA ECONOMIC EUROPEAN: CEE

i totui, micarea spre integrarea european nu a fost oprit de eecul CEA/CPE. Dispa-
riia acestor proiecte ambiioase a determinat susintorii integrrii europene s se con-
centreze mai direct asupra laturii economice n locul celei politice, bazndu-se pe ideile

[3]
F. DUCHNE, Jean Monnet: The First Statesman of Interdependence (Norton, 1994) 239.
[4]
J. PINDER, The Building of the European Union (ed. a 3-a, Oxford University Press, 1998).
1. DEZVOLTAREA INTEGRRII EUROPENE 5

discutate cu ocazia elaborrii CPE. Astfel, rile de Jos au urmrit s includ n propunerile
pentru CPE ideea unei piee comune. Aceasta a fost considerat prea riscant pentru mai
multe ri la nceputul anilor 1950, ntruct aveau tradiii protecioniste, dar ideea a
reaprut n cadrul discuiilor privind CEE. O conferin a minitrilor de externe ai celor ase
state membre ale CECO a avut loc la Messina, n Italia, n 1955. Un comitet prezidat de
Paul-Henri Spaak, primul ministru belgian i un important susintor al integrrii, a pu-
blicat un raport n 1956, care cuprindea planul de baz pentru ceea ce au devenit Euratom
i CEE. Cu toate c obiectivul fundamental pe termen lung era unul politic, accentul iniial
a fost unul economic. Nu a fost stabilit nicio limit temporal pentru Tratatul CEE: Tratatul
de la Roma a fost semnat n martie 1957 i a intrat n vigoare n ianuarie 1958. Acesta avea
ase state membre: Frana, Germania, rile de Jos, Belgia, Italia i Luxemburg. Aceleai
state membre erau semnatare ale Tratatului Euratom, care a intrat n vigoare n acelai
timp cu Tratatul CEE.
Din punct de vedere economic, ideea unei piee comune implic nlturarea barierelor n
calea comerului, cum ar fi tarifele care mresc costul importurilor sau cotele care limi-
teaz numrul de importuri ale unui anumit tip de produs. Aceste bariere n calea comer-
ului trebuiau s fie eliminate i urma s se stabileasc un tarif vamal comun. Piaa comu-
n urma s fie instituit de-a lungul unei perioade de tranziie n mai multe etape, dar
implica mai mult dect nlturarea tarifelor i a cotelor. Piaa comun presupunea i libera
circulaie a factorilor economici de producie cu scopul de a asigura c acetia sunt utilizai
n cel mai eficient mod pe teritoriul ntregii comuniti. Aceasta explic rolul central n
cadrul Comunitii al celor patru liberti, care sunt adesea considerate nucleul consti-
tuiei sale economice: libera circulaie a mrfurilor, a lucrtorilor, a capitalurilor, libertatea
de stabilire i libera circulaie a serviciilor. Prin urmare, ideea era c, dac, spre exemplu,
un lucrtor nu putea obine un loc de munc ntr-o anumit ar deoarece nivelul omaju-
lui era ridicat, acesta trebuia s aib posibilitatea de a circula liber n cadrul CEE n
cutarea unui loc de munc pe teritoriul altei ri n care ar putea exista un exces al cererii
fa de oferta de munc, cu consecina c valoarea resursei forei de munc urma s
creasc pe teritoriul Comunitii n ansamblul ei. Tratatul cuprindea, de asemenea, pre-
vederi eseniale care s asigure c ideea unor condiii de concuren echitabile nu este
subminat de aciunile anticoncureniale ale persoanelor private sau prin aciuni naionale
care favorizeaz industria intern. Tratatul de la Roma era proiectat, n plus, s apropie
politicile economice ale statelor membre, s promoveze dezvoltarea armonioas a acti-
vitilor economice pe ntreg teritoriul Comunitii, s mreasc stabilitatea, s creasc
nivelul de trai i s promoveze relaii mai strnse ntre statele membre. Existau politici
comune n domeniul agriculturii i al transporturilor. A fost nfiinat un Fond Social
European pentru a mbunti oportunitile de angajare i o Banc de Investiii pentru a
acorda mprumuturi i garanii i pentru a ajuta regiuni sau sectoare mai puin dezvoltate.
De asemenea, a fost nfiinat un Fond European de Dezvoltare pentru rile i teritoriile de
peste mri ale unora dintre statele membre.
Din punctul de vedere al instituiilor, Tratatul de la Roma a reprezentat un amestec ntre
dispoziii care asigurau continuitatea cu trecutul, n ceea ce privete arhitectura institu-
ional din cadrul CECO, i dispoziii noi, concepute pentru CEE. Adunarea Parlamentar i
Curtea de Justiie erau comune cu cele ale CECO. Exista, ns, un Consiliu de Minitri
distinct, compus din cte un reprezentant naional al fiecrui stat membru care apra inte-
resele acestuia n cadrul Consiliului, i o autoritate executiv distinct, Comisia, alctuit
6 1. DEZVOLTAREA INTEGRRII EUROPENE

din membri provenind din statele membre, care aveau o obligaie de independen i care
urmau s reprezinte Comunitatea, i nu interesele naionale. Abia prin Tratatul de fuziune
din 1965 aceste instituii au fost contopite i folosite n comun de ctre cele trei Comu-
niti. De asemenea, a fost nfiinat un Comitet Economic i Social cu statut consultativ,
care s fie partajat cu Euratom.
Atribuirea competenei legislative i executive era esenial pentru Tratatul de la Roma.
Amintim c proiectul de statut pentru CPE avusese o orientare parlamentar i c acest
fapt suscitase o opoziie considerabil din partea statelor membre ale CECO. Aceeai lips
de voin politic de a acorda putere instituiilor parlamentare s-a manifestat i n Tratatul
de la Roma. Realitatea era c puterea legislativ a fost mprit ntre Comisie, care pro-
punea iniiativele legislative, i Consiliul de Minitri, care vota asupra acestora. Adunarea
Parlamentar, care i-a schimbat numele n Parlamentul European n 1962, dei nu a fost
astfel denumit n mod oficial pn la AUE din 1986, avea un simplu drept de a fi consultat
i aceasta numai n cazul n care un anumit articol din tratat impunea o astfel de consulta-
re. Procedura de vot diferea n funcie de natura problemei: n unele situaii limitate votul
avea loc cu majoritate simpl, n multe alte situaii acesta avea loc cu majoritate cali-
ficat, n timp ce n altele era necesar unanimitatea. n cazul n care se aplica votul cu
majoritate calificat, votul n cadrul Consiliului era ponderat, pentru a se acorda o mai
mare greutate statelor membre mai mari n defavoarea celor mai mici, cu toate c pon-
derea nu era perfect proporional.
Puterea executiv era de asemenea divizat n cadrul Tratatului de la Roma iniial. Comi-
siei i s-a acordat rolul de cine de paz care s asigure c statele membre respect
tratatul; ea avea responsabilitatea de a se asigura c regulamentele, directivele i deciziile
adoptate n temeiul tratatului erau efectiv puse n aplicare i era principalul negociator al
acordurilor internaionale n numele Comunitii. Consiliul exercita, ns, anumite respon-
sabiliti executive n legtur cu, spre exemplu, ncheierea de acorduri internaionale,
planificarea agendei politice generale i bugetul Comunitii. Adunrii i s-a acordat, de
asemenea, o oarecare competen asupra bugetului i, n plus, deinea o putere de cen-
zur semnificativ, dar care nu a fost folosit niciodat, n ciuda depunerii a numeroase
moiuni de cenzur de-a lungul anilor, inclusiv una cu puin timp nainte de demisia
dramatic a Comisiei din 1999[5].

4. DE LA CEE LA ACTUL UNIC EUROPEAN

(A) TENSIUNILE DIN CADRUL CEE

Tratatul de la Roma a oferit cadrul juridic pentru CEE timp de aproape treizeci de ani, sub
rezerva Tratatului de fuziune din 1965, care a intrat n vigoare n 1967 i care a unit
organele executive ale CECO, Euratom i CEE. Acest fapt este cu att mai remarcabil avnd
n vedere c n anii care au urmat adoptrii AUE a avut loc un proces aproape continuu de

[5]
K. BRADLEY, The Institutional Law of the EU in 1999 (1999/2000) 19 YBEL 547 584.
1. DEZVOLTAREA INTEGRRII EUROPENE 7

reform a tratatelor[6]. Au existat totui evoluii importante n perioada dintre Tratatul CEE
i AUE.
Comunitatea s-a extins prin aderarea de noi state membre. Regatul Unit optase pentru a
rmne n afara CEE la momentul constituirii acesteia i a depus prima sa cerere de ade-
rare abia n 1961, dar preedintele francez, Charles de Gaulle, s-a opus aderrii Regatului
Unit n 1963, precum i unei a doua cereri din 1967. Abia dup demisia lui de Gaulle a fost
acceptat cererea de aderare a Marii Britanii, mpreun cu cele ale Irlandei i Danemarcei
n 1973. Grecia a devenit membr a CEE n 1981, urmat de Spania i Portugalia n 1986.
Perioada de aproape treizeci de ani dintre CEE i AUE a scos la iveal tensiuni ntre o viziu-
ne interguvernamental asupra Comunitii, promovat iniial de preedintele de Gaulle al
Franei, n care interesele statale erau considerate de maxim importan, i o perspectiv
mai supranaional mbriat iniial de Walter Hallstein, preedintele Comisiei, n care
binele Comunitii n ansamblu era perceput ca obiectiv primar, chiar dac aceasta impu-
nea sacrificii din partea unor state membre. Tensiunea a ieit la suprafa n 1965, la mo-
mentul la care prevederile tranzitorii ale tratatului dictau o trecere de la votul cu unani-
mitate la cel cu majoritatea calificat n cadrul Consiliului, care ar fi afectat numeroase
domenii de decizie, dar nu totalitatea lor. De Gaulle a obiectat fa de o propunere a
Comisiei prin care se conferea Comunitii capacitatea de a-i aduna resursele proprii din
taxe agricole i tarife externe i nu din contribuii naionale[7]. Cnd s-a dovedit c atinge-
rea unui compromis n cadrul Consiliului era imposibil, Frana a refuzat s participe la alte
ntruniri ale acestuia i a adoptat ceea ce a devenit cunoscut ca politica scaunului gol.
Aceasta a durat timp de apte luni, din iunie 1965 pn n ianuarie 1966, dup care s-a
ajuns la un acord care a ajuns cunoscut drept Compromisul de la Luxemburg sau Acor-
dul de la Luxemburg. Acesta reprezenta, n esen, o nelegere cu privire la dezacordul
referitor la metodele de vot n cadrul Consiliului. Francezii susineau c i n cazurile n
care tratatul prevedea luarea unei decizii cu majoritate, discuiile trebuie s continue pn
la atingerea unanimitii ori de cte ori erau n discuie interese naionale importante. n
schimb, celelalte cinci state membre au declarat c, n astfel de mprejurri, Consiliul va
face eforturi ca, ntr-un termen rezonabil, s se ajung la soluii care s poat fi adoptate
de ctre toi[8]. Cu toate acestea, se pare c punctul de vedere francez a prevalat, astfel
c, n cazul n care un stat susinea c erau n discuie interese foarte importante ale
sale, aceasta echivala cu un veto pe care celelalte state membre trebuiau s l respecte.
n perioada dintre Tratatul CEE i AUE au aprut i alte evoluii care au sporit puterea sta-
telor membre n procesul de decizie, precum i interguvernamentalismul. n 1970, Rapor-
tul Davignon recomanda organizarea de ntruniri trimestriale ale minitrilor de externe din
statele membre, care au devenit un forum interguvernamental de cooperare n domeniul
politicii externe. n 1973, acesta a devenit cunoscut sub numele de Cooperarea Politic
European, fapt care a permis CEE s fie reprezentat ca o singur voce n cadrul altor
organizaii internaionale la care participau toate statele membre, dar care a ntrit, de
asemenea, interguvernamentalismul.

[6]
B. DE WITTE, The Closest Thing to a Constitutional Conversation in Europe: The Semi-Permanent Treaty
Revision Process, n P. BEAUMONT, C. LYONS i N. WALKER (ed.), Convergence and Divergence in European Public Law
(Hart, 2002), Capitolul 3.
[7]
CEE i-a obinut resursele proprii prin intermediul Tratatului de la Luxemburg din 1970 (cunoscut ca primul
tratat bugetar), care a intrat n vigoare n 1971.
[8]
Bul. CE 3-1996, 9.
8 1. DEZVOLTAREA INTEGRRII EUROPENE

n 1974 a fost nfiinat Consiliul European, pentru a regulariza practica organizrii de ntl-
niri la nivel nalt (summit-uri). Acest organism este alctuit din efii de guvern ai statelor
membre, mpreun cu preedintele Comisiei, care asist la ntrunirile sale bianuale. Prac-
tica summit-urilor Consiliului European a oferit Comunitii orientarea de care avea mare
nevoie, dar pentru unii a reprezentat o slbire a elementelor supranaionale ale Comunit-
ii. Consiliul European nu se nscria n cadrul creat prin tratate i abia cu ocazia AUE a fost
recunoscut printr-un document oficial. CPE i Consiliul European au permis ca interesele
statelor membre s influeneze n cea mai mare msur chestiunile de interes politic sau
economic, iar deciziile acestora, dei nu aveau caracter obligatoriu n mod oficial, consti-
tuiau, de regul, cadrul n care urmau s fie formulate iniiativele obligatorii ale Comuni-
tii. De asemenea, statele membre au preluat un mai mare control asupra detalierii legis-
laiei secundare a Comunitii, prin crearea a ceea ce a devenit cunoscut drept comi-
tologie. Aceasta a permis statelor membre s influeneze legislaia comunitar secundar
de o manier care nu fusese avut n vedere n Tratatul CEE iniial.
Pe parcursul perioadei dintre CEE i AUE au existat ns i evoluii care au fortificat supra-
naionalismul. Astfel, n 1976 s-a ajuns la un acord privind alegerile directe pentru
Adunare i primele astfel de alegeri au avut loc n 1979. Acest acord a furnizat CEE un
mandat electoral direct care i lipsise pn la acea dat, dar dezavantajul era faptul c
prezena la vot era sczut, iar alegerile se concentrau adesea asupra unor chestiuni
naionale, i nu comunitare. Dimensiunea supranaional a Comunitii a fost ntrit mai
clar prin evoluiile referitoare la resurse i buget. n 1969, s-a ajuns la un acord cu privire la
finanarea din resursele proprii ale Comunitii n locul contribuiilor naionale i cu privire
la extinderea rolului Parlamentului n procesul bugetar. Prin aceasta s-a conferit Comu-
nitii o mai mare independen financiar i s-a intensificat rolul Parlamentului ca factor
de decizie. Aceste evoluii au fost duse mai departe n 1975, cnd a fost adoptat un al
doilea tratat bugetar. i Curtea European de Justiie (CEJ) a avut contribuii importante la
dinamica supranaional a Comunitii n cursul acestei perioade[9]. Aceasta s-a folosit de
teoria efectului direct n anii 60 i 70 pentru a crete eficiena politicilor Comunitii. Ea a
interpretat prevederile tratatelor n sens larg pentru a promova obiectivele generale ale
Comunitii, cum ar fi libera circulaie a mrfurilor. Curtea a creat principiul supremaiei
dreptului comunitar asupra dreptului naional pentru a consolida aceste strategii judiciare.
Dei au existat evoluii pozitive referitoare la Comunitate din perspectiv supranaional,
deceniul cuprins ntre mijlocul anilor 1970 i mijlocul anilor 1980 a fost perceput ca o
perioad de relativ stagnare politic n cadrul CEE. Aceasta a fost ilustrat de dificultatea
Comisiei de a obine aprobarea legislaiei n cadrul Consiliului, avnd consecina c obiec-
tivele comunitare au rmas nendeplinite[10]. Starea general negativ a fost recunoscut
n cadrul rapoartelor la nivel nalt, ncepnd de la mijlocul anilor 1970, cum ar fi Raportul
Tindemans 19745 i Raportul celor trei nelepi din 1978[11], ambele recomandnd
ntrirea elementelor supranaionale ale Comunitii, dar niciunuia nu i s-a dat curs.
Aceast tem reiese din urmtorul citat.

[9]
J. WELLER, The Transformation of Europe (1991) 100 Yale LJ 2403.
[10]
P. DANKERT, The EC Past, Present and Future, n L. TSOUKALIS (ed.), The EC: Past, Present and Future (Basil
Blackwell, 1983) 7.
[11]
Bul. CE 11-1979, 1.5.2.
1. DEZVOLTAREA INTEGRRII EUROPENE 9

P. DANKERT, The EC Past, Present and Future

(CE Trecut, prezent i viitor)[12]

Dialectica cooperrii sau integrrii a continuat, de asemenea, s domine procesul de unificare

european ntr-o msur din ce n ce mai mare ncepnd cu 25 martie 1957. Vreme de mai muli
ani s-a nregistrat un continuu du-te, vino, dup cum se poate observa din parcursul evoluiei
instituiilor comunitare. Consiliul de Minitri, care era menit iniial s fie un organ comunitar, a
devenit acum n mare parte o instituie interguvernamental, mulumit faimosului Acord de la
Luxemburg, care, sub presiune francez, a pus capt deciziilor pe care Consiliul trebuia s le
adopte cu majoritate, conform Tratatului, pe baza propunerilor naintate de Comisia European.
Regula ca deciziile s fie adoptate cu unanimitate a avut ca efect transformarea gradual a
Comisiei ntr-un fel de secretariat al Consiliului care i verifica atent propunerile cu funcionarii
naionali nainte de a decide dac s le promoveze sau nu. La rndul su, acest fapt are un efect
negativ asupra Parlamentului European care, potrivit tratatului, i poate exercita competenele
numai prin intermediul Comisiei. Micarea nspre gsirea de soluii interguvernamentale pentru
problemele comunitare a ajuns la apogeu dup ncercri zadarnice cum ar fi planul Fouchet de
la nceputul anilor 60 prin crearea Consiliului European, a CPE i a SME.

Parlamentul European a propus n 1984 o reform radical n cadrul unui Proiect de Tra-
tat privind Uniunea European, dar i aceasta a fost ignorat n mare parte. Catalizatorul
schimbrii a venit n cele din urm dintr-o ntrunire a efilor de stat n cadrul Consiliului
European de la Fontainebleau, n 1984. Aceasta a determinat Consiliul European de la
Milano din 1985 s stabileasc o conferin interguvernamental (CIG) care s discute
modificarea tratatului, ceea ce dus la crearea AUE. Impulsul de reform a fost promovat
printr-o cuprinztoare Carte Alb a Comisiei, care a fixat un calendar pentru finalizarea
pieei interne nainte de 1992[13].

(B) ACTUL UNIC EUROPEAN: AUE

(i) Schimbri instituionale i de fond

AUE din 1986 a reprezentat o dezamgire pentru cei care pledau pentru o reform exten-
siv. El a avut, totui, o semnificaie de anvergur i nc se claseaz printre cele mai im-
portante reforme ale tratatelor din istoria UE, datorit modificrilor instituionale i de
fond pe care le-a introdus.
Cea mai important modificare instituional a fost debutul transformrii rolului Parla-
mentului European. Tratatul de la Roma a acordat acestuia competene limitate i rolul
su n procesul legislativ era unul minimal, limitndu-se la dreptul de a fi consultat n cazu-
rile n care un anumit articol al tratatului prevedea aceasta. Modificarea adus de AUE ar fi
putut prea la acel moment relativ minimal. A fost creat o nou procedur legislativ,
procedura cooperrii, care se aplica unei liste determinate de articole ale tratatelor i
care a transformat procesul decizional al Comunitii. Anterior AUE, abordarea fa de
adoptarea legislaiei era reflectat de aforismul Comisia propune i Consiliul dispune,
dezvluind rolul Comisiei de iniiator al legislaiei i rolul Consiliului de a vota astfel de
msuri. Modificarea adus de AUE nsemna c punctul de vedere al Parlamentului Euro-

[12]
L. TSOUKALIS (ed.), The EC: Past, Present and Future (Basil Blackwell, 1983) 7.
[13]
COM(85) 310.
10 1. DEZVOLTAREA INTEGRRII EUROPENE

pean va trebui luat n serios de ctre Comisie n cazurile n care se aplica procedura coope-
rrii. Adoptarea legislaiei necesita participarea a trei juctori, n loc de doi, din moment
ce procedura cooperrii presupunea c Parlamentul European putea efectiv s blocheze
propunerile legislative, admind c dispunea ntr-o oarecare msur de sprijin n cadrul
Consiliului.
Au existat i alte modificri instituionale. AUE a oferit o baz legal CPE i recunoatere
oficial Consiliului European, chiar dac nu n cadrul tratatelor comunitare. A fost creat un
Tribunal de Prim Instan (TPI) pentru a asista Curtea de Justiie. Aa numita procedur a
comitologiei, n temeiul creia Consiliul deleag atribuii Comisiei, n anumite condiii, a
fost inclus n mod oficial n fostul art. 202 CE[14].
Impactul procedurii cooperrii a fost accentuat datorit modificrilor de fond operate de
AUE, n special introducerea a ceea ce a fost iniial art. 100a CEE, care conferea o compe-
ten larg UE pentru adoptarea de legislaie privind piaa intern. Finalizarea unei piee
comune impune nu doar interzicerea barierelor comerciale, ceea ce se numete integrare
negativ, ci i existena unei reglementri europene a anumitor chestiuni n locul regle-
mentrii naionale, cunoscut sub denumirea de integrare pozitiv sau armonizare. Aceas-
ta din urm este necesar deoarece fiecare ar are reguli privind, spre exemplu, domeniul
bancar, care exprim interese publice importante, cum ar fi prevenirea fraudei. Aceste
reguli naionale nu pot fi eradicate, dar tocmai multiplicitatea lor poate stingheri crearea
unei piee comune, deoarece comercianii vor trebui s respecte o serie diferit de astfel
de reguli n fiecare stat membru, crescnd astfel n mod semnificativ costurile desfurrii
activitilor comerciale. O cale de a prentmpina aceast dificultate este de a avea reguli
comunitare. Acest lucru a fost recunoscut n Tratatul de la Roma iniial, dar art. 100 CEE
necesita unanimitatea n cadrul Consiliului, ceea ce era dificil de obinut. Aceasta a fost
raiunea pentru introducerea art. 100a CEE, n prezent art. 114 TFUE, care prevedea adop-
tarea de msuri de apropiere a legislaiilor statelor membre n acest scop. Procedura co-
operrii se aplica n cazul acestui articol, sporind astfel competena Parlamentului Euro-
pean, iar votul n cadrul Consiliului era cu majoritate calificat n locul unanimitii. AUE a
modificat Tratatul de la Roma, prevznd c Comunitatea adopt msuri n vederea insti-
tuirii treptate a pieei interne n cursul unei perioade care se ncheie la 31 decembrie
1992 i a definit piaa intern ca un spaiu fr frontiere interne, n care libera circulaie
a mrfurilor, persoanelor, serviciilor i capitalurilor este asigurat[15]. Actualul art. 114
TFUE a devenit principalul vehicul pentru adoptarea msurilor de realizare a pieei interne,
prin intermediul legislaiei de apropiere a dreptului statelor membre.
AUE a adugat, de asemenea, noi domenii de fond n sfera competenelor Comunitii,
dintre care unele fuseser deja arogate de ctre instituiile comunitare i susinute de
ctre Curte, fr un temei legal expres n cadrul tratatelor. Adugirile acopereau coopera-
rea n cadrul uniunii economice i monetare, politica social, coeziunea economic i so-
cial, cercetarea i dezvoltarea tehnologic i politica de mediu.

[14]
Regimul juridic pentru gestionarea acestor msuri a fost modificat prin Tratatul de la Lisabona, art. 290-291
TFUE.
[15]
Art. 8a CEE.
1. DEZVOLTAREA INTEGRRII EUROPENE 11

(ii) Reacie i evaluare

AUE a reprezentat cea mai important reform a tratatelor de la momentul adoptrii lor i
a marcat o revenire a impulsului Comunitii spre integrare. Rspunsul iniial fa de AUE a
fost ns, eterogen. Unii l considerau un pas categoric nainte pentru Comunitate dup o
perioad de stagnare. Alii, cum ar fi Pescatore, fost judector al CEJ, l-au privit ca pe un
regres al procesului de integrare[16], iar alii au subliniat ceea ce s-a obinut prin AUE n
combinaie cu Cartea Alb a Comisiei[17].

J. WEILER, The Transformation of Europe

(Transformarea Europei)[18]

n mod cert, noul Parlament European i Comisia erau departe de a fi ncntai de noul act. i cu
toate acestea, cu o retrospectiv de numai trei ani, a devenit clar c anul 1992 i AUE constituie
ntr-adevr o realizare de proporii semnificative. Unele dintre dovezi sunt foarte evidente. Mai
nti, pentru prima dat de la nceputurile Comunitii sau poate chiar pentru prima dat n mod
absolut Comisia joac rolul politic care i-a fost destinat n mod clar prin Tratatul de la Roma. n
contrast flagrant cu natura sa din timpul perioadei fondatoare din anii 70 i nceputul anilor 80,
Comisia stabilete n mare msur agenda Comunitii i acioneaz ca un broker de competen
n procesul legislativ.
n al doilea rnd, procesul decizional dureaz mult mai puin. Dosarele care ar fi lncezit i, n
unele cazuri, chiar au lncezit ani de zile pe coridoarele de la Bruxelles, acum apar ca legislaie
adesea n cteva luni.
Pentru prima dat, interdependena dintre domeniile politice la nivelul centrului de putere nou
descoperit de la Bruxelles creeaz o dinamic asemntoare previziunilor aproape uitate ale
propagrii neofuncionaliste (spillover). Sfera din ce n ce mai larg a agendei legislative i politice
a Comunitii reflect aceast dinamic.

AUE a contribuit astfel la demararea n for a procesului de ndeplinire a obiectivelor

economice ale Comunitii, n special prin intermediul noului art. 100a CE. Mai mult dect
att, dei AUE s-a caracterizat n primul rnd prin obiectivele sale legate de piaa unic i
dei noile prevederi referitoare la politica regional, mediu i cercetare ar putea fi consi-
derate secundare, n realitate aceste modificri au creat competene autonome ale Comu-
nitii n aceste domenii. Aceasta a ntrit opiniile celor care concepeau proiectul pieei
unice n termenii unei adevrate piee comune care, datorit legturii inevitabile dintre
social i economic n cadrul economiilor politice moderne, ar genera n cele din urm mult
ludata uniune tot mai strns ntre popoarele Europei[19]. Dezbaterea ntre cei situai
de pri diferite ale spectrului politic, ntre o concepie neoliberal a UE i modelul social
european, continu pn n ziua de azi.

[16]
P. PESCATORE, Some Critical Remarks on the Single European Act (1987) 24 CMLRev 9.
[17]
Cartea Alb privind finalizarea pieei interne, COM(85) 310.
[18]
WEILER (supra, nota 9) 2454.
[19]
Idem 2458.
12 1. DEZVOLTAREA INTEGRRII EUROPENE

5. DE LA AUE LA TRATATUL DE LA NISA

(A) TRATATUL DE LA MAASTRICHT:

TRATATUL PRIVIND UNIUNEA EUROPEAN

AUE a revigorat Comunitatea i ntre anii 1986 i 1992 au fost adoptate numeroase msuri
pentru finalizarea pieei interne. Ar fi, ns, greit s credem c piaa intern putea fi
finalizat pn n 1992 sau pn la o anumit dat dup aceea. Aceasta deoarece factori
precum schimbrile tehnologice, inovaiile industriale i tiparele schimbtoare ale com-
portamentului consumatorilor pot genera necesitatea unor noi msuri la nivelul UE pentru
a reduce obstacolele n calea comerului dintre state. Elanul generat de AUE a continuat i
dup adoptarea sa. Un comitet prezidat de preedintele Comisiei, Jacques Delors, privind
Uniunea Economic i Monetar (UEM) a generat un raport n 1989 i a stabilit un plan n
trei etape pentru atingerea UEM. Consiliul European a inut o CIG pe aceast tem i o a
doua CIG privind uniunea politic, ceea ce a dus la un proiect de tratat n 1991. Tratatul
privind Uniunea European (TUE) a fost semnat de statele membre la Maastricht, n
februarie 1992[20]. Acesta a intrat n vigoare n noiembrie 1993, dup ce a supravieuit
criticii de neconstituionalitate aduse naintea Curii constituionale federale germane[21].

(i) Sistemul pe trei piloni

TUE a adus modificri importante Tratatului de la Roma, att din perspectiva instituio-
nal, ct i din cea de fond. Importana sa s-a manifestat i din perspectiva arhitecturii juri-
dice generale, ntruct el a introdus structura pe trei piloni pentru Uniunea European,
Comunitile constituind primul dintre aceti piloni, iar Tratatul CEE a fost redenumit n
mod oficial Tratatul privind instituirea Comunitii Europene (CE)[22]. Al II-lea pilon avea ca
obiect politica extern i de securitate comun (PESC) i a fost construit pe baza meca-
nismelor anterioare pentru cooperarea politic european. Al III-lea pilon privea justiia i
afacerile interne (JAI) i a dezvoltat iniiativele anterioare n domeniu. Structura pe piloni a
fost pstrat n modificrile ulterioare ale tratatelor, dar a fost apoi eliminat prin Tratatul
de la Lisabona, cu toate c nc se mai aplic reguli distincte pentru PESC. Titlul I al TUE
cuprindea prevederi comune care stabileau principiile de baz ale Uniunii i fixau obiec-
tivele acesteia[23].
Prin urmare, Uniunii Europene i s-au conferit noi responsabiliti n legtur cu PESC i JAI.
Astfel, problema esenial este de ce aceste competene noi nu s-au adugat celor deja
existente, dup cum se procedase cu modificrile anterioare ale tratatelor. Principala raiune
pentru crearea unor piloni separai pentru PESC i JAI a fost urmtoarea: statele membre
doreau un mecanism prin care s poat coopera n materie de PESC i JAI, ntruct n lipsa
acestuia trebuiau fixate ntlniri pentru a discuta fiecare nou problem, sistem consu-
mator de timp i greoi. Statele membre nu erau, ns, dispuse s supun aceste domenii

[20]
R. CORBETT, The Treaty of Maastricht (Longman, 1993).
[21]
Cauzele 2 BvR 2134/92 i 2159/92, Brunner/Tratatul privind Uniunea European [1994] 1 CMLR 57.
[22]
D. CURTIN, The Constitutional Structure of the Union: A Europe of Bits and Pieces (1993) 30 CMLRev 17.
[23]
TUE cuprindea iniial apte titluri: Titlul I includea prevederile comune care stabileau obiectivele de baz
ale TUE. Titlurile II, III i IV acopereau modificrile din primul pilon aduse Tratatelor CEE, CECO i Euratom. Titlul V a
creat pilonul al II-lea al PESC, Titlul VI, al III-lea pilon al JAI, iar Titlul VII cuprindea dispoziiile finale.