6

PARTICULARITI ALE ORGANIZRII

N INSTITUII PUBLICE I AUTORITI
ADMINISTRATIVE DIN ROMNIA

Din perspectiva managementului public, instituiile i autoritile

publice se constituie ca un subsistem al sistemului social global i
funcioneaz pentru a contribui la satisfacerea intereselor publice generale i
specifice.
Sistemul organizatoric, ca i component a sistemului de
management, poate fi abordat de la general la particular, respectiv de la
nivel macro, caz n care se delimiteaz un sistem organizatoric al sectorului
public, la un nivel micro, respectiv al unei instituii sau autoriti publice
distincte.
Sistemul organizatoric al sectorului public reunete totalitatea
componentelor organizatorice identificate n fiecare din domeniile distincte
ale sectorului public ntr-o ar, respectiv: administraie, sntate,
nvmnt, cultur i art, sport, economie, transport, turism etc., care,
prin activitile desfurate n cadrul lor, contribuie la creterea gradului
de satisfacere a intereselor publice generale i specifice n condiii de
eficien economic.
Sistemul organizatoric al unei instituii i/sau autoriti publice
reunete ansamblul elementelor cu caracter organizatoric prin intermediul
crora acestea i realizeaz obiectul de activitate i misiunea social-
economic contribuind, n egal msur, la creterea gradului de satisfacere
a intereselor publice ale altor instituii sau autoriti publice i ale
cetenilor.
 Nouti n managementul public

Orice sistem presupune existena mai multor pri aflate n

interaciune care contribuie la unitatea i funcionalitatea ntregului. Prin
urmare i sistemul organizatoric reunete o serie de elemente distincte cu rol
determinant n procesele de realizare a obiectivelor managementului public.
n structura acestui capitol vor fi abordate principalele componente
ale sistemului organizatoric n instituii/autoriti publice inndu-se seama
de domeniile de activitate n care acestea desfoar activitatea. Din motive
pur didactice, se va insista, ns, pe elementele sistemului organizatoric din
autoritile i instituiile publice din domeniul administraiei publice din ara
noastr.

6.1 Noiunea de organizare

Organizarea ntr-o instituie public const ntr-un ansamblu de

procese de munc prin care se delimiteaz componentele sistemului
organizatoric, se precizeaz atribuiile acestora, sarcinile, competenele i
responsabilitile funcionarilor publici aflai n relaii organizatorice cu
celelalte componente din interiorul i din afara instituiei/autoritii publice
n procesul de realizare a intereselor publice generale i specifice.
Din aceast definiie rezult dou perspective de abordare a noiunii
de organizare ntr-o instituie public:
1. organizarea ca ansamblu de procese de munc fizic i
intelectual clar delimitate i/sau combinate prin care se
realizeaz obiectul de activitate, misiune social-economic i
crete gradul de satisfacere a intereselor publice;
2. organizarea ca ansamblu de funcionari publici, de subdiviziuni
organizatorice i de relaii ntre acetia, determinate i
delimitate astfel nct s asigure premisele organizatorice
adecvate realizrii misiunii social-economice a instituiei
Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

publice i implicit creterea gradului de satisfacere a intereselor

publice.
Urmnd aceste dou perspective de abordare se va insista att asupra
tratrii separate, ct i asupra interdependenelor obligatorii care trebuie s
existe permanent ntre elementele implicate de fiecare. Dac din punct de
vedere teoretic se poate face o astfel de separaie, n practica din instituiile
i autoritile publice, ele nu pot fi abordate dect mpreun.
Un alt aspect important pe care trebuie s-l avem n vedere cnd
abordm un astfel de subiect este influena major pe care o are n ara
noastr cadrul legislativ, n special asupra coninutului celei de a doua
perspective, care se va fi detaliat la momentul potrivit.

6.1.1 Organizarea procesual n instituiile i autoritile publice

Abordarea organizrii dintr-o asemenea perspectiv este absolut

necesar dac se ia n considerare complexitatea proceselor de munc fizic
i intelectual implicate n realizarea i furnizarea diferitelor categorii de
servicii publice.
Prin intermediul organizrii procesuale se poate stabili o delimitare
clar a domeniilor de activitate dintr-o instituie sau autoritate public i
modul de integrare a acestora n procesele de realizare a obiectului de
activitate i a obiectivelor managementului public.
Organizarea reprezint un mijloc de realizare a obiectivelor unei
instituii publice i nu un scop n sine, aa cum este perceput de multe ori n
sectorul public din Romnia.
Prin urmare, se pune ntrebarea cum ar fi mai bine s determinm i
s delimitm procesele de munc fizic i intelectual, pentru ca obiectivele
managementului public s fie realizate la nivelul ateptrilor clienilor
instituionali i cetenilor.
Urmrind logic aceast abordare se constat c sistemul de obiective
din instituia public reprezint elementul permanent de raportare
 Nouti n managementul public

a coninutului proceselor de munc fizic i intelectual dintr-o instituie sau

autoritate public.
Realizarea fiecrui obiectiv al sistemului de obiective al unei
instituii sau autoriti publice implic un ansamblu de activiti necesare.
Acestea sunt omogene, complementare, specifice i au o finalitate clar
stabilit prin obiective.
Principalele domenii de activitate care se identific ntr-o instituie/
/autoritate public sunt:
1. cercetare-dezvoltare;
2. comercial;
3. realizarea i furnizarea serviciului public;
4. resurse umane;
5. financiar-contabil.

Domeniul cercetare-dezvoltare reunete ansamblul activitilor

care se desfoar n cadrul instituiei publice prin care noile abordri,
modele, metode, tehnici i proceduri moderne de management public sunt
identificate i integrate n procesele de realizare i furnizare de servicii
publice, prin care se urmrete creterea gradului de satisfacere a
interesului public.
Domeniul cercetrii are implicaii majore asupra tuturor activitilor
desfurate n instituia public. Principalele activiti specifice acestui
domeniu sunt:
descoperirea de noi modaliti de organizare, de realizare i
furnizare de servicii, de comunicare, de gestionare a resurselor,
de control i evaluare care s contribuie la realizarea
obiectivelor instituiei publice;
adaptarea coninutului metodelor, tehnicilor, procedurilor,
stilului de management, comportamentului organizaional la
contextul organizaional intern i extern;
Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

investiii constnd n transformarea resurselor financiare i de

munc n fonduri fixe pentru crearea condiiilor corespunztoare
de realizare i furnizare de servicii publice, prin care crete
capacitatea administrativ a instituiei publice pentru
amplificarea gradului de satisfacere a interesului public;
organizarea procesului de realizare i furnizare de servicii
publice constnd n noi modaliti, metode i tehnici de realizare
i furnizare de servicii, de comunicare cu alte instituii i cu
cetenii;
descoperirea celor mai noi metode i tehnici de realizare i
furnizare de servicii publice, astfel ca acestea s fie la nivelul
ateptrilor stakeholderilor instituiei publice.
Dei impactul acestui domeniu este unul major asupra celorlalte
domenii de activitate din instituia public, din pcate n majoritatea
instituiilor publice din ara noastr domeniul cercetrii-dezvoltrii este
destul de slab reprezentat. Dac n domnii ca: sntate, nvmnt,
activitile specifice acestui domeniu au o pondere oarecare, n altele
precum: administraie, transport, cultur etc. domeniul cercetrii este unul
destul de slab reprezentat, desigur cu consecine ample asupra sistemului, n
ansamblul lui i asupra sectorului public, n general.
Domeniul comercial reunete totalitatea activitilor prin care
instituia public stabilete legturile sale cu piaa serviciilor, cu
comunitatea local i cu celelalte instituii din sistemul din care face
parte, obine resursele informaionale, materiale, umane i financiare
necesare orientrii coninutului procesului de realizare i furnizare de
servicii publice, n vederea realizrii obiectivului fundamental al instituiei
publice i a misiunii socio-economice a acesteia. Principalele activiti n
care se concretizeaz acest domeniu sunt:
marketingul public care are drept scop identificarea poziiei pe
pia a serviciilor publice furnizate de instituia public atunci
cnd exist mai muli furnizori, nivelul i intensitatea cererii
 Nouti n managementul public

i ofertei de noi servicii publice pentru clienii ceteni sau alte

instituii din sectorul public i/sau privat;
marketingul social care are drept scop identificarea nevoilor
sociale generale i specifice ale unei colectiviti, ale unor
grupuri sociale, etnice etc. reprezentative identificate n unitatea
administrativ-teritorial: comun, ora, municipiu, jude i
regiune;
promovarea serviciilor publice, constnd n apelarea la mijloace
diverse de informare i promovare a serviciilor publice oferite
de instituiile publice;
asigurarea necesarului de resurse materiale i tehnice necesare
desfurrii activitilor de realizare i furnizare de servicii prin
care este ndeplinit practic misiunea social-economic a
instituiei publice.
Domeniul comercial este unul din cele mai importante domenii,
deoarece prin activitile specifice implicate practic se asigur o
compatibilitate ntre ceea ce piaa i sistemul de nevoi sociale arat c este
necesar i coninutul proceselor prin care practic cererea identificat este
onorat.
Dei domeniul comercial ar trebui s fie unul indispensabil
desfurrii activitii dintr-o instituie public, totui n sectorul public din
ara noastr aspectele eseniale sunt foarte mult neglijate, iar n domenii
importante cum ar fi administraia, cultura, transporturile etc., acestea
lipsesc. Astfel de greeli fundamentale de abordare, de viziune asupra
rolului unei instituii publice n macrosistem, demonstreaz c majoritatea
celor care conduc componente importante ale acestuia sunt orientai
exclusiv ctre interior, ctre ceea ce poate instituia s ofere i nu ctre piaa
serviciilor i ctre comunitate, unde pot constata ce fel de servicii publice i
ce fel de nevoi sociale generale i specifice exist i ateapt s fie
satisfcute de instituiile publice.
Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

Abordat dintr-o astfel de perspectiv total nepotrivit cu contextul

general internaional se poate ajunge la concluzia c o instituie public
exist pentru a ntregi componena unui sistem i nu pentru a contribui la
creterea gradului de satisfacere a interesului public, care poate fi identificat
doar printr-o legtur strns i permanent cu piaa serviciilor i
comunitatea. Piaa valideaz sau invalideaz serviciile publice, comunitatea
apreciaz ca necesare i oportune iniiativele reprezentanilor instituiilor
publice n sistem, practic demonstreaz dac o instituie public ar trebui
s se constituie, alta s continue activitate i cum sau dac altele ar trebui
s dispar din sistem.
Dei un astfel de raionament este unul absolut logic i necesar, din
pcate majoritatea instituiilor publice din sectorul public din Romnia sunt
orientate ctre sistem, ctre interiorul acestuia i nu ctre exterior, pierznd
astfel din vedere informaiile eseniale att de necesare fundamentrii unor
decizii necesare i oportune, care prin coninutul lor, s contribuie la
satisfacerea interesului public general, obiectivul fundamental al
managementului public.
Domeniul de realizare i furnizare de servicii publice const n
ansamblul de activiti de baz, auxiliare i de deservire prin care se
realizeaz obiectivele instituiilor publice.
Principalele activiti integrate n acest domeniu, aa cum uor se
poate deduce chiar din titulatur, sunt: realizarea de servicii publice,
furnizarea acestora, constnd ntr-o succesiune de activiti prin care se
concretizeaz obiectul de activitate al instituiei publice i se realizeaz
obiectivul fundamental creterea gradului de satisfacere a interesului public.
Domeniul mai cuprinde i activitile prin care se asigur condiiile
necesare realizrii i furnizrii de servicii publice, respectiv:
dotarea cu echipamente i alte mijloace de munc;
achiziia de programe informatice;
ntreinerea i nnoirea permanent a soft-ului i a celorlalte
mijloace moderne de munc integrate n realizarea i furnizarea
de servicii publice.
 Nouti n managementul public

Prin procesele de munc specifice acestui domeniu se realizeaz

obiectul de activitate de baz al instituiei publice.
Domeniul financiar-contabil reunete un ansamblu de activiti
prin care se obin i gestioneaz mijloacele financiare necesare instituiei
publice, precum i nregistrarea i evidena valoric a fenomenelor
economice din cadrul instituiei publice.
Principalele activiti integrate n acest domeniu sunt:
activitatea financiar care se refer la obinerea i folosirea
raional a resurselor financiare necesare instituiei publice.
Instituiile publice gestioneaz dou categorii de resurse, dup
sursa de provenien a acestora: resurse proprii constituite din
impozite, taxe, concesiuni, nchirieri i diverse alte servicii, dar
i surse atrase de la bugetele publice i din diferite mprumuturi
contractate;
activitatea contabil care vizeaz nregistrarea i evidena n
expresie valoric a fenomenelor economice din cadrul instituiei
publice.
Dei acest domeniu este unul foarte bine cunoscut i reprezentat n
majoritatea instituiilor publice, totui n cele mai multe dintre acestea
predomin dimensiunea birocratic, de eviden pasiv a elementelor de
venituri i de cheltuieli bugetare.
n accepiunea noastr este absolut necesar integrarea n acest
domeniu a celei de a treia activiti, respectiv analiza economico-financiar,
prin care se pot identifica unele cauze ale situaiilor nefavorabile
nregistrate, noi modaliti de mbuntire a modului de gestionare a
resurselor financiare ale instituiei publice i posibiliti de orientare a
veniturilor publice ctre sistemul de obiective al instituiei publice, putndu-
se determina o ordine a prioritilor n alocarea resurselor bugetare.
n contextul actual internaional devine absolut inacceptabil
considerarea doar a dimensiunii birocratice a acestui domeniu. Dimpotriv
realitatea determin instituiile publice s apeleze la metode, tehnici
Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

i echipamente moderne de derulare efectiv a acestor operaiuni i

concentrarea funcionarilor publici ctre activitile de analiz economico-
financiar.
Aceasta presupune ca instituia public s obin n timp util
informaiile necesare de pe piaa serviciilor publice i din comunitate pentru
a-i putea determina un sistem coerent de obiective. Pornind de la aceste
date i informaii trebuie s se porneasc gestionarea resurselor financiare
ntr-o instituie public. Instituia public gestioneaz doar bani publici, deci
n mod normal, are obligaia s direcioneze aceste resurse n propriul
sistem, astfel nct rezultatele administrrii lor s se ntoarc n mediul din
care resursele au provenit. Analiza economico-financiar permite
dezvoltarea unor raionamente fundamentale prin care se fac aprecieri att
asupra modului de gestionare, ct i asupra eficienei economice cu care au
fost utilizate fondurile publice. Dac raportm aspectul la realitatea din
sectorul public din ara noastr, se poate aprecia c aceasta nu este doar o
schimbare oportun, dar i absolut necesar, de care depinde viabilitatea
economico-financiar i managerial a instituiei publice.
Domeniul resurse umane cuprinde ansamblul activitilor
desfurate n cadrul instituiei publice prin care se asigur resursele
umane necesare din punct de vedere cantitativ, ca numr i calitativ, ca
pregtire, pentru realizarea obiectivelor unei instituii publice.
Principalele activiti cuprinse n acest domeniu sunt:
stabilirea necesarului de resurse umane n instituia public;
recrutarea funcionarilor publici;
selecia funcionarilor publici;
numirea funcionarilor publici;
formarea iniial i formarea continu;
evaluarea funcionarilor publici;
motivarea;
promovarea;
salarizarea funcionarilor publici;
 Nouti n managementul public

elaborarea contractelor de munc, unde este cazul;

evidena resurselor umane;
urmrirea carierei funcionarului public;
stabilirea drepturilor i obligaiilor funcionarilor publici i
urmrirea respectrii acestora.
Premisa de la care pornesc managerii publici, care desfoar
activitate n acest domeniu i nu numai ei, este c trebuie s existe un
echilibru permanent ntre sistemul de obiective al instituiei publice i
interesele funcionarilor publici, care desfoar activitile prin care
acestea sunt realizate.
Fr a insista asupra coninutului activitilor menionate, deoarece
ele vor fi abordate n detaliu ntr-un capitol distinct al acestui volum, se
consider necesare unele aprecieri n legtur cu modul de desfurare a lor
n instituiile publice din ara noastr.
n majoritatea instituiilor publice:
nu exist politici i strategii n domeniul resurselor umane, ceea
ce ngreuneaz semnificativ gestionarea n timp a acestei
categorii de resurse;
recrutarea, selecia i numirea funcionarilor publici se
realizeaz strict n baza procedurilor legale, urmrindu-se n
mod deosebit parcurgerea formal a lor i nu identificarea
funcionarului potrivit pentru postul sau funcia public existent
n structura organizatoric a instituiei publice;
formarea iniial i formarea continu se desfoar ntr-un
cadru insuficient de clar determinat, fiind n cea mai mare parte
iniiat de instituii specializate de la nivel central, i destul de rar
de instituiile publice, chiar dac n noua variant bugetar
ncepnd cu anul 2002 au fost prevzute fonduri speciale n
acest scop;
evaluarea funcionarilor publici n cele mai multe situaii nu
respect cerinele i criteriile fundamentale de performan
Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

a funcionarilor publici, avnd n cele mai multe situaii un

caracter formal, nepermind o difereniere a funcionarilor
publici n funcie de competenele i rezultatele activitii lor;
motivarea se situeaz sub nivelul ateptrilor funcionarilor
publici, dar n acest sens se urmrete elaborarea unei legi
speciale de salarizare a personalului bugetar care va introduce
unele diferenieri ntre funcionarii publici, nu doar n ceea ce
privete pregtirea i vechimea, dar i n ceea ce privete
ncadrarea pe clase, grade i de poziia pe care se situeaz n
sistemul carierei;
promovarea este una pur formal, realizndu-se n funcie de
vechime i de rezultatele evalurilor anuale ale funcionarilor
publici care n mare parte sunt dominate de subiectivismul
evaluatorilor, aceasta deoarece nu exist n prezent un
instrumentar care s amplifice realismul i obiectivitatea
procesului de evaluare a resurselor umane din sectorul public;
salarizarea funcionarilor publici se face n baza legislaiei
muncii, neexistnd un sistem propriu de salarizare a
funcionarilor publici;
elaborarea contractelor de munc unde este cazul urmeaz o
procedur strict formal;
evidena resurselor umane este destul de bine reprezentat n
instituiile publice, dealtfel multe astfel de instituii din mediul
rural i nu numai reduc domeniul resurselor umane la activitatea
de eviden i ncadrarea funcionarilor publici, care are un
caracter accentuat birocratic;
urmrirea carierei funcionarului public; dei n ara noastr nu
exist nc un sistem unitar de urmrire a carierei care s ofere
funcionarului public perspectiva evoluiei sale n sistem, totui
se poate vorbi de o eviden clar a carierei acestora care se
pstreaz n cartea de munc a fiecrui angajat;
 Nouti n managementul public

stabilirea drepturilor i obligaiilor funcionarilor publici i

urmrirea respectrii lor; aceast activitate const n asigurarea
cadrului formal n instituia public pentru respectarea
drepturilor i obligaiilor resurselor umane; n acest sens, cadrul
legislativ nu numai c precizeaz care sunt acestea, dar permite
constituirea unor comisii speciale, numite comisii paritare, prin
care se monitorizeaz respectarea i se poate interveni atunci
cnd se consider necesar i oportun.
Activitatea este o alt component a organizrii proceselor de munc
din instituiile i autoritile publice la care am fcut permanent referire cnd
s-au prezentat domeniile principale de activitate.
Coninutul acestui concept poate fi explicat din dou perspective.
Mai nti activitatea const n ansamblul atribuiilor omogene
ndeplinite de funcionarii publici cu pregtire de specialitate n unul din
domeniile prezentate, cu scopul de a contribui la ndeplinirea obiectivelor
specifice de interes public.
Dintr-o alt perspectiv, activitatea const n ansamblul sarcinilor
executate periodic de funcionarii publici specializai ntr-un domeniu care
particip la realizarea obiectivelor.
Astfel a fost introdus un alt concept cu care opereaz organizarea
procesual n instituiile i autoritile publice, sarcina.
Sarcina este un element component al atribuiei i implicit al
organizrii procesuale, care reprezint o component de baz, fundamental
a unui proces de munc complex sau simplu desfurat cu scopul realizrii
unui obiectiv individual de ctre funcionarul public de conducere sau de
execuie.
n coninutul documentelor de formalizare a structurii organizatorice
se regsesc toate aceste elemente ale organizrii procesuale care au fost
prezentate.
Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

6.2 Organizarea structural n instituiile i autoritile publice

Organizarea structural const n reprezentarea i dispunerea

elementelor organizrii procesuale ntr-o structur organizatoric adecvat
fiecrui tip de instituie sau autoritate public integrat n sectorul public.
Adesea se fac confuzii ntre dou noiuni fundamental diferite,
respectiv organizare structural i structur organizatoric. Dei la prima
vedere pare doar o deosebire de poziionare a cuvintelor, sensul este unul
diferit. Dac organizarea structural a fost explicat deja, prin structur
organizatoric se nelege configuraia intern a unei instituii sau
autoriti publice format din persoane, subdiviziuni organizatorice i
relaii, astfel determinate nct s asigure premisele organizatorice
adecvate realizrii obiectivelor managementului public.
n orice instituie sau autoritate public, structura organizatoric
reunete dou segmente, aflate ntr-o interdependen permanent: structura
de conducere a instituiei/autoritii publice i structura de execuie a
instituiei/autoritii publice.
Structura de conducere reunete ansamblul funcionarilor publici,
compartimentelor i relaiilor organizatorice interne i externe constituite i
plasate n structura organizatoric astfel nct s asigure condiiile
necesare desfurrii proceselor de management i de execuie prin care
crete gradul de satisfacere a interesului public.
Structura de execuie este format din ansamblul funcionarilor
publici, compartimente i relaii organizatorice interne i externe constituite
cu scopul realizrii i furnizrii de servicii publice specifice tipului de
instituie/autoritate public.
n toate instituiile i autoritile publice din ara noastr cele dou
componente ale structurii organizatorice sunt destul de bine reprezentate,
putndu-se destul de uor face o distincie ntre elementele celor dou.
Dei o astfel de grupare servete doar unei analize teoretice, este
totui important s semnalm faptul c tipul de structur arat practic
 Nouti n managementul public

care sunt acele componente structurale implicate cu precdere n procesele

de management, n activiti de analiz, concepie tehnic, de decizie etc. i
care au o contribuie semnificativ n procesele de realizare i furnizare a
serviciilor publice.
n unele domenii ale sectorului public din ara noastr se utilizeaz i
un alt concept i anume structur administrativ, n special n domeniul
administraiei publice. Prin structur administrativ se nelege
configuraia intern i relaiile care se stabilesc ntre componentele
sistemului administrativ, n procesul de realizare a obiectivelor
fundamentale ale managementului public.
n instituiile i autoritile publice din sistemul administrativ din
ara noastr prin cadrul legislativ de la nivel central se stabilete structura
organizatoric, care devine astfel obligatorie, ea nu poate fi adaptat sau
modificat pe alt procedur dect cea prin care a fost stabilit iniial. Apare
astfel un paradox care explic multe din blocajele sistemului administrativ i
care este o consecin a gradului ridicat de centralizare a sistemului
administrativ din Romnia. Dei aceste structuri ar trebui s serveasc drept
cadru de desfurare a activitilor prin care se realizeaz i furnizeaz
serviciile publice, putnd fi adaptate n funcie de intensitatea i amploarea
cererilor de diferite servicii ce apar n sistem, totui n practic acest lucru
nu este posibil.
Doar procedura legal este cea prin care pot fi aduse modificri
structurilor organizatorice din instituiile i autoritile publice integrate n
sistemul administrativ din ara noastr.
Acest mod depit de nelegere a rolului unei structuri
organizatorice atrage foarte multe disfuncionaliti cu consecine directe
asupra proceselor de management i de execuie din instituiile i
autoritile publice limitnd semnificativ capacitatea administrativ a
acestora de a-i realiza misiunea social pentru care au fost constituite.
Este acesta unul din multele exemple de nclcare a unui principiu
fundamental declarat n lege, acela al autonomiei.
Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

n cele dou componente ale structurii organizatorice exist

urmtoarele componente primare:
postul;
funcia public;
funcia politic;
compartimentul;
relaiile organizatorice;
relaiile administrative;
ponderea ierarhic;
nivelul ierarhic.
n continuare se va face o prezentare a coninutului acestor concepte
cu rol determinant n mbuntirea funcionalitii structurii organizatorice.
Postul este componenta structural de baz alctuit din ansamblul
obiectivelor, sarcinilor, competenelor i responsabilitilor desemnate pe
anumite perioade fiecrui funcionar public.
Deoarece postul reprezint celula de baz a structurii unei instituii
i/sau autoriti publice, sunt prezentate toate elementele componente ale
acestuia, respectiv: obiectivele postului, sarcinile, competenele i
responsabilitile ce revin fiecrui post.
Obiectivele postului reprezint scopurile determinate n timp i chiar
cuantificate pe care le are de realizat titularul postului. Aceste obiective se
regsesc n sistemul piramidal de obiective al instituiei/autoritii ca
obiective ale funcionarilor publici i titularilor de funcii publice de
conducere i de execuie, care sunt fie funcionari publici, fie reprezentani
ai politicului.
Obiectivele posturilor asigur prin realizarea i agregarea lor
succesiv i ascendent realizarea obiectivului fundamental al
managementului public. Deoarece obiectivele postului arat practic rolul
titularului de post n realizarea obiectivelor de ansamblu ale
instituiei/autoritii publice, ele justific existena, meninerea sau
eliminarea postului din structura organizatoric a instituiei publice.
 Nouti n managementul public

Altfel explicat dac nu sunt determinate obiective clare, concise,

cuantificabile i determinate n timp pentru fiecare dintre posturile din
structura organizatoric, practic nu se justific existena n structura
organizatoric a respectivelor poziii.
Obiectivele postului care devin obiective individuale ale titularului
de post pot fi realizate de acesta prin intermediul celorlalte componente ale
structurii postului, respectiv: sarcini, competene, responsabiliti.
Sarcinile, al cror coninut a fost deja prezentat sunt componente ale
proceselor de munc desfurate n instituia public, cu scopul de a realiza
un obiectiv individual. De regul, exist sarcini distincte n structura fiecrui
post. Nu trebuie s existe suprapuneri, ci doar clare delimitri i o
compatibilitate corespunztoare de coninut.
Coninutul sarcinilor deriv n mod obligatoriu din coninutul
obiectivelor postului i, precizeaz practic ce trebuie s fac funcionarul
public sau reprezentantul politic pentru a putea realiza obiectivele postului
pe care l ocup. Sarcinile trebuie s fie clar formulate i delimitate, n
relaie direct de coninut cu celelalte elemente ale postului dar, n primul
rnd, cu obiectivele acestuia.
Tot prin intermediul postului, titularului de post i sunt conferite
atribuii, respectiv un ansamblu de sarcini desfurate de funcionari publici
de carier specializai ntr-un domeniu prin care se realizeaz obiectivele
postului.
Competena organizaional sau autoritatea formal reprezint o
alt component a postului care precizeaz limitele n cadrul crora titularii
de posturi au dreptul de a aciona n vederea realizrii obiectivelor
individuale i respectiv a sarcinilor i atribuiilor determinate.
Competena organizaional reprezint dreptul pe care l au titularii
de posturi s acioneze n vederea realizrii sarcinilor i evident a
obiectivelor postului pe care l ocup.
Competena organizaional sau autoritatea formal se acord unor
instituii i/sau autoriti publice, dar i unor titulari de funcii publice
Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

i politice de conducere direct prin intermediul cadrului legislativ din ara

noastr. Din punct de vedere teoretic s-ar putea deduce c un astfel de mod
de determinare a unor componente ale structurii organizatorice pare un
aspect pozitiv, dar dac abordm subiectul dintr-o perspectiv practic, ca i
componente prin care fiecare instituie n parte trebuie s-i exercite propriul
rol n sistemul din care face parte i pe o pia distinct a serviciilor, atunci
se poate uor deduce ct de greit este concepia managerial n cele mai
multe instituii/autoriti publice din ara noastr. Un mod general de
formulare a coninutului unor sarcini i atribuii pentru titularii de funcii
publice de conducere i de execuie, dar i de reprezentanii politici,
limiteaz semnificativ, gradul de flexibilitate al unor astfel de structuri,
formaliznd excesiv structura, ngreunnd exercitarea controlului asupra
gradului de realizare a obiectivelor managementului public.
Un act normativ, orict de bine fundamentat ar fi el rmne la un
grad destul de ridicat de generalitate. Acesta ar trebui s reprezinte doar
baza de raportare a managerilor publici, atunci cnd determin
configuraia structurii organizatorice ntr-o instituie/autoritate public,
asigurndu-se astfel o particularizare a acestui cadru la situaii i contexte
specifice identificate n aceleai domenii sau n uniti administrativ-
teritoriale distincte, cu nevoi sociale generale, dar i specifice.
Competena organizaional confer titularului de post un anumit
grad de autoritate formal. n instituiile i autoritile publice se disting
dou forme ale autoritii formale:
ierarhic, de regul exercitat de ctre instituii/autoriti
publice, i funcionari publici situai pe niveluri ierarhice
superioare n structura sistemului administrativ;
Autoritate formal pot avea guvernul, autoritile care reprezint
guvernul n unitatea administrativ teritorial. Aceasta poate fi numit
autoritate formal de sistem. Exist ns i o a doua form de autoritate
formal care se manifest la nivelul componentei structurale post, aceasta se
numete autoritate formal conferit de structura postului.
 Nouti n managementul public

Autoritatea formal ierarhic se concretizeaz n acte normative,

programe de aciuni iniiate de reprezentanii formaiunilor politice, decizii
politice, decizii administrative etc.
funcional, de regul exercitat asupra unor funcionari publici
din compartimente funcionale implicai n diferite activiti.
Autoritatea funcional se materializeaz n proceduri,
metodologii, proiecte de acte normative care exprim cum
trebuie executate diferite activiti sau implementate anumite
decizii administrative. i aceast form de autoritate se exprim
la nivelul postului. Autoritatea funcional a postului arat
practic cum trebuie executate sarcinile, pn la ce nivel are
dreptul s acioneze titularul postului pentru a realiza obiectivele
postului.
Alturi de autoritatea formal, titularii de posturi trebuie s aib un
grad corespunztor de competen pentru a realiza obiectivele postului.
Exist dou forme de competen:
o competena profesional exprimat de nivelul de pregtire,
experiena, talentul, abilitile titularului de post, calitile,
cunotinele, aptitudinile i deprinderile acestuia care l susin n
procesul de realizare a obiectivelor postului;
o competena managerial pentru posturile integrate n structura
de conducere a instituiei/sau autoritii publice.
ntre cele dou laturi ale competenei este necesar s existe o strns
concordan. Astfel, autoritatea formal atribuit trebuie nsoit de
prestigiul profesional dobndit, ca urmare a exercitrii competenei
profesionale de ctre titularul de post.
Ultimul, dar nu cel mai puin important element al structurii postului
este responsabilitatea.
Responsabilitatea este obligaia titularului de post de a ndeplini
sarcinile din postul pe care l ocup i de a realiza obiectivele acestuia.
Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

Prin urmare, fiecare titular de post din structura organizatoric a

instituiei i/sau autoritii publice rspunde de gradul de realizare a
obiectivelor postului pe care l ocup, contribuind astfel la realizarea
obiectivului fundamental al managementului public.
ntre toate elementele postului trebuie s existe un echilibru
permanent. Coninutul postului trebuie abordat ntr-o perspectiv dinamic,
flexibil, acesta trebuie adaptat n funcie de schimbrile care intervin n
sistemul de nevoi sociale generale i specifice, de modificrile n
componentele unitilor administrativ-teritoriale, de schimbrile n
contextul intern i internaional.
A doua component important a structurii organizatorice este
funcia public.
Funcia public ca i concept poate fi abordat din dou
perspective: cea legislativ i cea managerial. Dei cele dou nu se
elimin, dimpotriv sunt ca i coninut perfect compatibile, exist o serie de
diferene n perceperea conceptului de ctre juriti i de ctre specialitii n
domeniul managementului public.
Din punctul de vedere al specialitilor n drept administrativ, funcia
public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite de
autoritatea sau instituia public, n temeiul legii, n scopul realizrii
competenelor sale.
Principiile care stau la baza exercitrii funciilor publice sunt:
asigurarea tuturor activitilor efectuate de funcionarii publici
s fie prompt, eficient, liber de prejudeci, corupie, abuz de
putere i presiuni politice;
selectarea funcionarilor publici exclusiv dup criteriul
competenei;
egalitatea anselor la intrarea i la promovarea n corpul
funcionarilor publici;
stabilitatea funcionarilor publici.
 Nouti n managementul public

Legea privind statutul funcionarului public, de altfel, definete

funcio-narul public ca persoana numit ntr-o funcie public iar
totalitatea funcio-narilor publici din autoritile i instituiile publice
constituie corpul funcionarilor publici.
Aceeai lege integreaz n coninutul ei condiiile care trebuie
ndeplinite de un individ pentru a ocupa o funcie public n autoritile i
instituiile publice. Acestea sunt:
cetenia romn i domiciliul stabil n Romnia,
cunoaterea limbii romne, scris i vorbit,
vrsta minim 18 ani,
capacitatea de exerciiu deplin,
starea de sntate corespunztoare funciei publice,
condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public
respectiv,
absena condamnrilor penale,
selectarea sau promovarea unui examen organizat pentru
ocuparea postului sau funciei publice vacante.
Cadrul legislativ integreaz n structura sa toate funciile publice pe
care le pot ocupa funcionarii publici din autoritile i instituiile publice
din ara noastr. Nici o alt funcie public nu este acceptat n sistem, dac
nu este menionat expres n lege.
Important de semnalat este faptul c dispoziiile Legii statutului
funcio-narilor publici se aplic tuturor funcionarilor publici, inclusiv celor
care au statute proprii aprobate prin legi speciale, aa cum sunt poliitii,
lucrtorii vamali etc.
n accepiunea juritilor, n sistemul administrativ din Romnia
exist patru mari categorii de funcii publice, n funcie de nivelul ierarhic
din structura sistemului pe care acestea se situeaz.
Potrivit legii statutului funcionarilor publici, fiecare categorie se
structureaz n: funcii publice de conducere i funcii publice de execuie.
Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

Legea menioneaz c exist i o categorie de funcii publice

specifice unor autoriti sau instituii publice centrale ori unor instituii
subordonate acestora care se stabilesc de ctre conductorii autoritilor sau
instituiilor respective, cu acordul autoritilor ierarhic superioare i cu
avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.
Potrivit anexei la Legea privind statutul funcionarilor publici
funciile publice n sistemul administrativ din Romnia sunt urmtoarele:
I. Aparatul Guvernului i al Parlamentului
A. Funcii publice de conducere
1. Secretar general al Guvernului
2. Secretar general al Senatului
3. Secretar general al Camerei Deputailor
4. Secretar general adjunct al Guvernului
5. Secretar general adjunct al Senatului
6. Secretar general adjunct al Camerei Deputailor
7. ef departament
8. Director general
9. Director, director adjunct
10. ef serviciu, ef sector, ef birou
B. Funciile publice de execuie
1. Consilier
2. Expert
3. Consultant

II. Aparatul propriu al ministerelor i al celorlalte organe centrale

A. Funcii publice de conducere
1. Secretar general, secretar general adjunct
2. Director general, inspector de stat ef
3. Director general adjunct, inspector de stat adjunct
4. Director, inspector ef
5. Director adjunct, inspector-ef adjunct
6. ef serviciu, ef sector, ef birou
 Nouti n managementul public

B. Funcii publice de execuie

1. Consilier, expert, consultant
2. Inspector de specialitate, referent de specialitate
3. Inspector

III. Servicii descentralizate ale ministerelor i ale altor organe

centrale din unitile administrativ-teritoriale
A. Funcii publice de conducere
1. Director general, inspector ef
2. Director general adjunct, inspector ef adjunct
3. Director, director adjunct
B. Funcii publice de execuie
1. Consilier, expert, consultant
2. Inspector de specialitate, referent de specialitate
3. Inspector
4. Referent

IV. Aparatul de lucru al prefectului i al autoritilor administraiei

publice locale
A. Funcii publice de conducere
1. Secretarul judeului, secretarul municipiului Bucureti,
secretarul general al prefecturii
2. Secretarul municipiului, oraului, comunei
3. ef departament
4. Arhitect-ef, arhitect-ef adjunct
5. Director general, director general adjunct
6. Director, director adjunct
7. ef serviciu, ef birou, ef sector.
B. Funcii publice de execuie
1. Consilier, expert, consultant
2. Inspector de specialitate, referent de specialitate, gradul II i III
Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

3. Inspector, referent
4. Inginer agronom
5. Medic veterinar
6. Perceptor
7. Agent agricol

Funciile specifice din aparatul de lucru al autoritilor administraiei

publice locale se stabilesc, la propunerea preedintelui consiliului judeean
sau dup caz a primarului, prin hotrre a consiliului judeean sau dup caz,
local i cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.
Din perspectiva specialitilor n domeniul managementului public,
funcia public aa cum aceasta este prezentat de juriti, are un accentuat
caracter limitativ, ngrdind semnificativ flexibilitatea unei structuri i
gradul de autonomie al acesteia, ceea ce contravine principiilor
fundamentale ale managementului public.
Cteva argumente pot fi formulate n acest sens:
funcia public nu poate s reprezinte doar un ansamblu de
atribuii i responsabiliti stabilite de autoritatea sau instituia
public n temeiul legii. Funcia public fiind un element de
generalizare a posturilor asemntoare din punctul de vedere al
ariei de cuprindere a autoritii i responsabilitii. Autoritatea
formal corespunztoare funciei publice i confer titularului
acesteia dreptul de a lua anumite decizii administrative i de
management sau de a aciona n calitatea sa de funcionar public
de execuie.
scopul funciei publice nu poate s fie realizarea competenelor
acesteia, ci n cel mai bun caz realizarea unor obiective clar,
concis i riguros determinate derivate din sistemul de nevoi
generale i specifice de interes public sau administrativ. Dac
am restrnge coninutul funciei publice la scopul prezentat de
lege, respectiv realizarea competenelor, atunci am deduce
 Nouti n managementul public

c titularul funciei publice are drept scop exercitarea puterii i

nu preocuparea pentru satisfacerea intereselor publice generale
i specifice aferente funciei publice de conducere sau de
execuie pe care o ocup.

Coninutul funciei publice este unul mult mai complet i mai clar.
Funcia public reprezint, aa cum s-a menionat mai sus, factorul
de generalizare al unor posturi asemntoare din punctul de vedere al ariei
de cuprindere a autoritii i responsabilitii.
De exemplu, funciei publice de director i corespunde n cadrul
instituiei sau autoritii publice un numr variabil de posturi, 4-6 sau chiar
mai mult, n funcie de dimensiunile i caracteristicile activitii. Dac
funcia public exprim, n acest caz, ntinderea autoritii i
responsabilitii unui director n general, posturile se individualizeaz la
nivelul fiecrui loc de munc prin intermediul elementelor specifice
prezentate deja: obiective, atribuii, sarcini.
Prin urmare, funcia public reprezint factorul de generalizare a
posturilor din instituia sau autoritatea public.
Specialitii n domeniul managementului public consider c ntr-o
instituie public sau autoritate trebuie s existe attea funcii publice cte
sunt necesare pentru a servi satisfacerii interesului public. Practic nu legea
trebuie s precizeze care sunt funciile publice ce se pot constitui ntr-o
instituie sau autoritate, ci raionamentul logic este urmtorul: o funcie
public se constituie, se menine sau se desfiineaz doar dac situaiile
concrete specifice determin astfel de modificri. Funciile publice nu
trebuie s existe n structur dac nu exist nevoi identificate i obiective
determinate, n sensul integrrii sau eliminrii lor din structur. Mai mult
dect att, numrul de funcii publice i de posturi n structura
organizatoric a autoritii i instituiei publice sunt i ele determinate de
nevoi obiective i nu poate fi stabilit de o autoritate sau instituie public
situat pe un nivel ierarhic superior. Aceasta poate n cel mai bun caz doar
Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

s avizeze acest numr dup o analiz managerial complex, respectnd

principiile fundamentale ale managementului public. Impunerea unui numr
de posturi i funcii publice, dar i a unui tip de post sau funcie public
face ca instituiile i autoritile publice s se transforme n instituii i
autoriti comandate, crora niciodat atta vreme ct li se limiteaz
autonomia managerial n conceperea structurii, nu li se poate invoca lipsa
de capacitate administrativ, de competen managerial i de funcionari
publici corespunztori din punct de vedere cantitativ, ca numr de posturi i
funcii publice, dar i calitativ, ca pregtire.
n accepiunea specialitilor n domeniul managementului public,
funciile publice trebuie s fie determinate de nevoi interne i externe
sesizate de managerii publici, care au competena profesional i
managerial ca, n condiiile cadrului legislativ existent, s determine
elementele organizrii procesuale i structurale i, practic s stabileasc o
configuraie intern de care sunt rspunztori, pe o perioad determinat pe
care au fost stabilite obiective manageriale clare, concise i necontradictorii.
Exist, ns, un punct de vedere comun ntre juriti i specialitii n
domeniul managementului public, n ceea ce privete structurarea funciilor
publice i a posturilor n dou categorii:
posturi, funcii publice de conducere;
posturi, funcii publice de execuie.
Dincolo de terminologia folosit, exist deosebiri importante de
coninut n accepiunea celor dou categorii de specialiti.
Astfel, juritii consider c funciile publice se clasific dup dou
criterii:
natura competenelor, criteriu dup care se disting dou
categorii de funcii publice: de conducere i de execuie;
cerinele privind nivelul studiilor absolvite, potrivit cruia exist
urmtoarele categorii de funcii publice: funcii publice de
categoria A, funcii publice de categoria B i funcii publice de
categoria C.
 Nouti n managementul public

Prin actul de nfiinare al unei autoriti sau instituii publice se

stabilete, consider juritii, numrul maxim de posturi aferente funciilor
publice.
n accepiunea specialitilor n domeniul managementului public,
criteriul dup care se delimiteaz cele dou categorii de funcii publice,
respectiv posturi, este natura competenelor, responsabilitilor i
sarcinilor. Potrivit acestui criteriu, exist:
funcii publice de conducere, respectiv posturi de conducere
caracterizate printr-o pondere ridicat a competenelor,
sarcinilor i responsabilitilor ce implic exercitarea atribuiilor
conducerii;
funcii publice, respectiv posturi de execuie n a cror
competen se regsesc competene, sarcini i responsabiliti a
cror desfurare implic transpunerea n via a deciziilor emise
de titularii posturilor, funciilor publice de conducere.

O categorie aparte de funcii publice identificate n sistemul

administrativ o reprezint funciile de demnitate public, care cel mai adesea
se afl sub inciden politic. Acestea sunt constituite pe nivelurile
superioare ale structurilor sistemului administrativ i sunt ocupate prin
numire de ctre reprezentani ai politicului.
Aceste funcii de demnitate public nu pot fi ocupate de funcionari
publici de carier, dar sunt accesibile nu numai politicienilor, ci i
persoanelor agreate n mediul politic fie pentru performanele profesionale
deosebite obinute n cariera proprie, fie pentru a susine punerea n aplicare
a programelor politice ale partidelor care obin majoritatea n alegeri i
formeaz mpreun cu unele partide minoritare echipa de guvernare pe o
perioad determinat.
Spre deosebire de celelalte categorii de funcii publice, acestea din
urm nu sunt limitate ca numr de cadrul legislativ, ele rmn la latitudinea
reprezentanilor politicului. Prin urmare, structurile organizatorice
Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

ale instituiilor i autoritilor publice de la nivel central i chiar local pot fi

dotate cu un numr determinat de reprezentanii politici de astfel de funcii
de demnitate public. De menionat c aceast categorie de funcii reunete:
secretari de stat, subsecretari de stat, minitri, minitri adjunci, preedini de
agenii, preedini ai autoritilor judectoreti etc. Pentru aceast categorie
de funcii de demnitate public nu se determin n mod clar competenele,
responsabilitile i sarcinile titularilor. Baza de raportare a acestora o
reprezint cadrul legislativ general i specific elaborat i publicat special
pentru instituia sau autoritatea pentru care a fost nfiinat funcia de
demnitate public respectiv.
O alt categorie distinct de funcie public este cea ocupat de
reprezentanii politici.
Funcia public ocupat de reprezentanii politici este acea funcie
ce revine n mod direct politicienilor care au candidat n procesul electoral la
ocuparea unor astfel de funcii, fie direct, fie pe listele unui partid politic, a
crui doctrin o agreeaz.
Exist doar o categorie de funcii publice ocupate de reprezentani
politici, respectiv funcii de conducere, cunoscute sub numele de funcii
politice. Politicienilor ctigtori n alegeri li se confer astfel de funcii
publice, prin care ei urmresc punerea n aplicare a programului politic al
partidului agreat nainte de lansarea n cursa electoral. Titularii acestor
funcii politice rspund n primul rnd n faa liderilor politici i a
organismelor colective ale partidelor politice pe care le reprezint i nu
fa de obiectivul fundamental al managementului public.
Exemple de astfel de funcii publice de conducere ocupate de
reprezentani ai politicului: preedintele Romniei, primarul,
preedintele consiliului judeean, consilierul local.

Nici pentru aceast categorie de funcii publice nu sunt definite clar

competenele, responsabilitile i sarcinile titularilor, ele rmn la
latitudinea fiecruia, neexistnd alt baz de raportare pentru evaluare
 Nouti n managementul public

dect promisiunile sau angajamentele scrise lansate de fiecare n

campaniile electorale.
Aa cum se poate constata, toate categoriile de funcii prezentate
sunt funcii publice a cror existen n structura organizatoric este
finanat din bugetele publice, ns n ceea ce privete sarcinile,
competenele i responsabilitile aferente, acestea sunt determinate doar
pentru cteva. Din pcate, cele care au un grad mai redus de competene
manageriale, deoarece n sistemul administrativ din ara noastr, ultimele
dou categorii i aloc o serie de competene manageriale sporite,
dominnd coninutul funciilor publice ocupate de funcionarii de carier, a
cror autonomie managerial i responsabilitate sunt serios afectate.
n toate statele democratice exist o separaie clar a acestor
categorii de funcii publice, dar i o delimitare clar a rolului i limitelor de
penetrare a fiecrei categorii n sistem, astfel nct funcionalitatea
mecanismelor manageriale necesare realizrii misiunii sociale a instituiilor
i autoritilor publice s nu fie afectate, iar sistemul s-i pstreze
integritatea i gradul de flexibilizare a structurii absolut necesare.
n contextul actual, devin absolut necesare corecii importante n
ceea ce privete aria de cuprindere a autoritii i responsabilitii de ctre
funciile de demnitate public i de ctre cele ocupate de reprezentanii
politici, altfel exist deja pericolul evident al politizrii i destabilizrii unui
sistem tocmai datorit deficienelor majore existente n modul de concepere
i funcionare a structurilor organizatorice din instituiile i autoritile
publice din ara noastr.
Nu trebuie uitat c sistemul administrativ dintr-o ar reprezint
coloana vertebral a acestuia, iar modul de constituire i funcionare a
fiecrei componente organizatorice, influeneaz decisiv starea de sntate
a sistemului n ansamblul lui i a sectorului public, n general.
Compartimentele sunt componente rezultate din agregarea unor
posturi i funcii publice cu coninut similar i/sau complementar.
Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

Compartimentul ntr-o instituie sau autoritate public reunete un

grup de funcionari publici sau de angajai cu contract de munc implicai
n desfurarea unor activiti relativ omogene, care au o pregtire special
n domeniul tehnic, economic, social, sntii, administrativ etc.,
corespunztor profilului instituiei sau autoritii publice, care utilizeaz
metode i proceduri adecvate pentru realizarea unor obiective, desfoar
activitatea n acelai spaiu i sunt subordonate nemijlocit unui titular de
funcie public de conducere.
Ca n orice organizaie, i n instituiile i autoritile publice exist
compartimente care, dup numrul persoanelor care desfoar activitate n
cadrul lor i dup amploarea atribuiilor determinate pot fi numite: birouri,
servicii, direcii, departamente. Indiferent de titulatura lor, pentru a se
constitui astfel de componente structurale trebuie s existe nainte de toate
obiective specifice definite i celelalte condiii respectate.
Dup modul n care diversele compartimente contribuie la
realizarea interesului public general se identific dou categorii de
compartimente:
compartimente operaionale, care sunt implicate direct n
procesul de realizare i furnizare de servicii publice;
Aceast prim categorie de compartimente exist n toate instituiile
i autoritile publice. Numrul acestora se combin cu cel al
compartimentelor operaionale, ns au o pondere mai mare pe nivelurile
inferioare ale structurii unui sistem administrativ pe msur ce se coboar la
baza piramidei organizaionale.
compartimente funcionale, n cadrul crora se determin
obiective, se fundamenteaz analize, se iau decizii, se acord
asisten de specialitate funcionarilor publici din
compartimentele operaionale.
Ele predomin pe nivelurile superioare ale structurilor
organizatorice din instituiile i autoritile publice, i, pe msur ce
se coboar la baza piramidei organizaionale, numrul lor scade.
 Nouti n managementul public

Exist ns o pondere ridicat a compartimentelor funcionale n

interiorul structurii unui sistem administrativ. Compartimentele funcionale
predomin n structurile organizatorice ale ministerelor, ageniilor,
direciilor generale, parlamentului, administraiilor prezideniale etc. n
sistemele administrative centralizate se observ o delimitare clar ntre cele
dou categorii de compartimente, exist chiar o specializare a fiecrei
categorii, ceea ce n practic alimenteaz un dezechilibru ntre cel care
fundamenteaz i ia decizia administrativ compartimentul funcional i
cel care execut coninutul deciziei administrative compartimentul
funcional, situaie deosebit de delicat care contribuie la ntrirea
caracterului birocratic al activitii desfurate n compartimentele
funcionale.
n accepiunea specialitilor n domeniul managementului public
respectarea principiilor fundamentale ale managementului public necesit o
riguroas determinare a numrului i structurii compartimentelor
operaionale i funcionale, astfel ca s existe un grad ridicat de
funcionalitate i o orientare a coninutului activitii desfurate n cadrul
lor ctre ceea ce piaa serviciilor i ceilali stakeholderi ai instituiei i
autoritii publice ateapt.
Este necesar determinarea numrului optim de compartimente
funcionale i operaionale pentru a se menine un grad acceptabil de
birocratizare a structurii i implicit a serviciilor publice oferite de autoriti
i instituii publice.
Relaiile organizatorice reprezint legturile care se stabilesc prin
reglementri oficiale ntre componentele structurii organizatorice din
cadrul instituiilor i autoritilor publice.
Relaiile organizatorice asigur legtura ntre toate componentele
structurii organizatorice prezentate. Prin urmare, se stabilesc legturi ntre
componentele primare: post, funcie i cele agregate, compartimente.
Exist un grad destul de ridicat de difereniere a relaiilor
organizatorice, care se stabilesc n cadrul autoritilor i instituiilor publice.
Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

Astfel, reflectnd complexitatea raporturilor ce se stabilesc ntre

componentele primare i cele agregate ale structurii, n cadrul instituiilor i
autoritilor publice, relaiile organizatorice se pot divide n funcie de
coninutul lor n patru categorii:
1. Relaii de autoritate sunt legturile instituite prin intermediul
unor reglementri oficiale, acte normative sau regulamente
interne obligatorii.
n cadrul acestei categorii de relaii exist trei tipuri de relaii:
o Relaii ierarhice, care exprim raporturile stabilite ntre
titularii de posturi i funcii publice de conducere i cei ai
posturilor, respectiv funciilor publice de execuie;
o Relaiile funcionale rezultate din exercitarea autoritii
funcionale de care dispun anumite compartimente din
cadrul instituiei sau autoritii publice;
o Relaii de stat major, care apar atunci cnd se deleag
sarcini, autoritatea i responsabilitatea aferent de ctre
titulari de funcii publice de conducere de nivel superior,
ctre colective special constituite n instituia public pentru
a participa la elaborarea sau implementarea unor proiecte
importante de interes public.
2. Relaiile de cooperare se stabilesc ntre posturile situate pe
acelai nivel ierarhic dar n compartimente diferite, respectiv
funcionari publici din compartimente diferite sau din acelai
compartiment. Astfel de relaii apar ca urmare a dezvoltrii n
comun a unor lucrri sau servicii publice complexe;
3. Relaiile de control se stabilesc i se dezvolt ntre
compartimente specializate n efectuarea controlului i celelalte
compartimente din cadrul autoritii sau instituiei publice.
Aceste relaii apar i ntre titularii de posturi, funcii publice de
conducere i funcionarii cu funcii publice de execuie
subordonai direct unor manageri publici;
 Nouti n managementul public

4. Relaii de reprezentare se stabilesc ntre managerii publici de

nivel superior din instituia sau autoritatea public i diverii
stakeholderi ai acestora.
n afara acestor tipuri de relaii organizatorice, pe care le ntlnim i
n alte tipuri de organizaii din sectorul privat, n managementul public
apar o serie de particulariti i evident i alte tipuri de relaii.
Instituiile i autoritile publice fac parte dintr-un sistem social-
adminis-trativ. Existena sistemului determin n mod evident i existena
relaiilor, a legturilor ntre toate elementele acestuia, pentru a exista o
coeziune i o coeren absolut necesare ndeplinirii misiunii sociale pe care
o au majoritatea instituiilor i autoritilor publice.
n acest context se identific un alt concept i un alt criteriu de
clasificare a relaiilor n sectorul public: relaiile administrative.
Relaiile administrative sunt legturile care se stabilesc ntre toate
componentele sistemului socio-administrativ care asigur integritatea i
coeziunea acestuia n procesul de realizare a obiectivului fundamental al
managementului public.
Dup apartenen, relaiile administrative pot fi:
o Relaii administrative interne, care se stabilesc ntre
componentele interne dintr-o instituie sau autoritate public
i ntre componentele sistemului socio-administrativ din care
fac parte acestea.
De exemplu, toate relaiile organizatorice sunt relaii interne. La
acestea se adaug ns legturile ntre instituia public, respectiv autoritatea
public cu celelalte componente ale sistemului administrativ, respectiv
instituii, autoriti reprezentative ale autoritii executive i ale autoritii
puterii legislative.
Exemple de relaii administrative interne sunt cele ntre un minister
i instituiile, respectiv autoritile prin care se realizeaz serviciile
descentralizate n unitatea administrativ-teritorial.
Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

Exemplu: ntre Ministerul Sntii i Familiei i Casele Judeene de

Asigurri de Sntate, ntre acestea i Direciile de Sntate Public. Alte
exemple: Ministerul Muncii i direciile judeene de specialitate etc.
o Relaii administrative externe sunt legturile care se
stabilesc ntre instituiile i autoritile publice componente
ale sistemului administrativ i ali stakeholderi. n aceast
categorie pot fi integrate, relaiile de autoritate i de
reprezentare, dac ar fi s considerm precedenta clasificare.
Exemple de astfel de relaii administrative externe se stabilesc ntre
primrii i organizaii neguvernamentale, ntre furnizorii de utiliti publice
i ceteni, ntre administraiile financiare i agenii economici, respectiv,
persoanele fizice, dar i ntre instituii, respectiv autoriti reprezentative din
administraia central i instituii similare din alte state.
Dup competen relaiile administrative sunt:
Relaiile administrative de autoritate sunt instituite prin legi,
hotrri de guvern, ordine i exercitarea lor este obligatorie de
ctre toate instituiile i autoritile publice la care se face
referire n cadrul legislativ aferent. Prin urmare, fiecare tip de
relaie de autoritate i gsete corespondentul n aceast
categorie a relaiilor administrative de autoritate. Astfel exist:
Relaii administrative ierarhice, care se stabilesc ntre
instituii i autoriti din administraia public aflate pe
niveluri ierarhice superioare i cele de pe nivelurile ierarhice
inferioare n faa crora acestea din urm rspund
necondiionat, dac legea a prevzut n mod expres acest tip
de relaie.
Relaii administrative funcionale, care descriu legturile
dintre instituii sau autoriti publice aflate pe aceleai
niveluri ierarhice n structura sistemului administrativ.
Aceste relaii condiioneaz integrarea pe orizontal
 Nouti n managementul public

a proceselor prin care se realizeaz i furnizeaz servicii

publice de interes general.
Relaii administrative de stat major, care constau n legturile
care se stabilesc ntre instituii i autoriti publice i tere
persoane fizice sau juridice cu ocazia derulrii unor proiecte
complexe de interes social. Relaiile administrative de stat major
apar, de obicei, ntre o echip de implementare proiecte cu
finanare Phare ntr-o instituie public sau autoritate i
organizaia furnizoare de consultan, dar i ntre acestea i
unitatea contractant, respectiv Oficiul pentru Contractare Phare
din cadrul Ministerului Finanelor Publice.
Relaiile administrative de control se stabilesc ntre autoriti
cu competene mai ample i cele cu competene mai restrnse.
Exemplu: ntre prefectur i serviciile publice descentralizate din
unitatea administrativ-teritorial, ntre instituiile publice din administraie i
autoriti reprezentative la nivel local, exemplu autoriti judectoreti cu
diferite ocazii.
n sistemul administrativ din Romnia exist instituii i autoriti
att la nivel naional, ct i la nivel local care sunt specializate n efectuarea
controlului asupra modului n care funcioneaz instituiile i autoritile
publice, asupra gradului n care acestea rspund unor nevoi sociale generale
i specifice.
Nivelul ierarhic se definete ca ansamblul subdiviziunilor
organizatorice plasate pe linii orizontale, la aceeai distan fa de
managementul de vrf al instituiei sau autoritii publice.
Numrul de niveluri ierarhice este influenat de dimensiunea
instituiei sau autoritii publice i de tipurile de relaii organizatorice
existente ntre diferite compartimente.
Un alt factor care influeneaz numrul de niveluri ierarhice este
cadrul legislativ, care pentru multe instituii i autoriti publice precizeaz
chiar configuraia structurii organizatorice n organigram. Odat publicat
Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

n Monitorul Oficial ca parte a unui act normativ, organigrama unei instituii

publice sau autoriti publice devine obligatorie pentru a fi implementat i
respectat. Prin urmare, numrul de niveluri ierarhice poate fi influenat n
mod direct de legislaie, fapt ce limiteaz semnificativ, chiar pn la
eliminare, posibilitatea dezvoltrii unei structuri organizatorice flexibile, cu
un grad corespunztor de autonomie.
n instituiile i autoritile publice din Romnia, numrul de niveluri
ierarhice n acelai tip de instituie sau autoritate este acelai, deoarece
sistemul se orienteaz n primul rnd dup coninutul cadrului legislativ i
abia n ultimul rnd dup nevoile interne. Astfel sunt numeroase instituii i
autoriti administrative n ara noastr care au structuri similare, n timp
ajungndu-se chiar la identificarea unui prototip de structur cu numr
identic de niveluri ierarhice i configuraie aproape identic. Aceasta
demonstreaz gradul redus de nelegere a rolului structurii organizatorice,
n general, a numrului de niveluri ierarhice, n special, implicaiile majore
pe care acestea le au asupra funcionalitii structurii i viabilitii
manageriale a instituiei sau autoritii publice.
n instituiile i autoritile publice cu numr mare de niveluri
ierarhice pe care le ntlnim n special n administraia public central din
ara noastr, principalele probleme care apar sunt:
dificulti n procesul de comunicare, ceea ce determin
frecvena mare a distorsiunilor, filtrajelor i redundanelor, dar i
suprancrcri ale canalelor sistemului informaional;
creterea duratelor proceselor de fundamentare a deciziilor de
management i a deciziilor administrative;
consum mare de timp i resurse materiale i financiare;
fluxuri i circuite informaionale lungi;
dificulti n implementarea deciziilor de management i
administrative etc.
Se recomand structurile organizatorice plate cu numr mic de
niveluri ierarhice i cu dezvoltare corespunztoare pe orizontal, deoarece
 Nouti n managementul public

acestea faciliteaz buna comunicare i integrare a componentelor structurale

n sistemul de management al instituiei sau autoritii publice.
Ponderea ierarhic reprezint numrul persoanelor conduse
nemijlocit de un titular de funcie public sau de un reprezentant politic ales
ntr-o funcie public.
Mrimea ponderii ierarhice este influenat de numrul de niveluri
ierarhice cu care se afl n raport invers proporional.
Ponderea ierarhic este componenta structural care confer ordine
n cadrul structurii organizatorice a instituiei sau autoritii publice. Astfel,
o supradimensionare a ponderii ierarhice ngreuneaz semnificativ
coordonarea i controlul activitilor desfurate n instituiile publice, n
timp ce o subdimensionare determin amplificarea nejustificat a costului
structurii organizatorice.
n instituiile i autoritile publice, ponderea ierarhic crete pe
verticala structurilor organizatorice ctre nivelurile inferioare.
Dimensiunea ponderii ierarhice alturi de numrul de niveluri
ierarhice i tipul de relaii organizatorice reprezint principalii parametri de
caracterizare a tipului de structur organizatoric i a implicaiilor pe care
aceasta le are asupra celorlalte componente ale sistemului de management
din instituiile i autoritile publice.

6.3 Tipuri de structuri organizatorice n instituiile i

autoritile publice

n funcie de particularitile pe care le are fiecare domeniu de

activitate, n sectorul public se identific mai multe tipuri de structuri
organizatorice. Totui la o analiz atent se constat c predomin trei tipuri
de structuri organizatorice cu ponderi diferite n diferitele domenii ale
sectorului public. Cele mai frecvent ntlnite structuri organizatorice n
instituiile i autoritile publice din ara noastr sunt urmtoarele:
structura ierarhic funcional;
structura teritorial;
structura mixt.
Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

Structura ierarhic funcional const n organizarea instituiei sau

autoritii publice pe niveluri ierarhice, i pe domenii, n funcie de tipurile
de servicii publice pe care le realizeaz i furnizeaz.
Principalele trsturi ale acestui tip de structur organizatoric sunt:
existena unor compartimente operaionale i funcionale
distincte, clar determinate n configuraia structurii;
efii compartimentelor exercit toate atribuiile conducerii i au
n subordine toi funcionarii publici de execuie din structura
compartimentelor pe care le conduc;
funcionarii publici de execuie primesc ordine att de la efii lor
ierarhici, ct i de la conductorii compartimentelor funcionale,
fiind dublu sau chiar multiplu subordonai;
funcionarii publici de execuie rspund fa de eful ierarhic i
fa de eful acestuia din urm;
numr mare de niveluri ierarhice.
O serie de particulariti ale acestui tip de structur ierarhic
funcional exist n domeniul administraiei publice din ara noastr. La
trsturile mai sus menionate se adaug urmtoarele aspecte. n domeniul
administraiei publice au fost create instituii cu competen material
general, care desfoar activitatea, principial n toate sferele vieii sociale.
Principial, deoarece i n aceste instituii exist diferenieri n ceea ce
privete volumul i natura atribuiilor, n raport cu rolul instituiei respective
n cadrul sistemului instituiilor administraiei de stat. Dei au competen
material general instituiile administraiei publice locale nu sunt
competente ntr-un numr de domenii de activitate asemntoare.
Alturi de aceste instituii, dar frecvent subordonate lor, funcioneaz
instituiile de specialitate care i desfoar activitatea numai n domenii
distincte. Ele se difereniaz ca titulatur i mod de reprezentare a structurii,
n funcie de nivelul ocupat n sistemul administrativ.
La nivel central funcioneaz ministerele, alte organe centrale ale
administraiei de stat care au structuri ierarhic funcionale orientate dup
 Nouti n managementul public

o machet standard, publicat n legislaie: hotrre de guvern, ordonan de

guvern, ordin al ministrului etc. Acestea se difereniaz doar prin numrul
compartimentelor i prin numrul de funcionari publici prevzut de
legiuitor.
La nivel central mai exist i alte instituii purtnd alt denumire
dect ministere, respectiv agenii naionale, autoriti naionale, oficii
naionale etc., ale cror structuri de tip ierarhic funcional sunt, de
asemenea, publicate n monitorul oficial i ntrunesc trsturile menionate
pentru acest tip de structur.
Exist o serie de astfel de structuri de instituii publice i la nivel
local. Acestea se identific n cadrul unor direcii, administraii,
inspectorate, agenii regionale etc. Structurile organizatorice aferente unor
astfel de instituii publice sunt n principal elaborate i avizate de instituiile
i autoritile publice n subordinea crora funcioneaz i orice modificare
n configuraia structurii organizatorice se face doar de ctre autoritile
ierarhice.
Structura teritorial desemneaz organizarea instituiei sau
autoritii publice n raport cu unitatea administrativ-teritorial pe care i
exercit competena.
Principalele trsturi ale structurii teritoriale sunt:
sfera de exercitare a autoritii de ctre componentele structurii
este determinat de unitatea administrativ teritorial alocat de
instituia sau autoritatea ierarhic funcional;
numrul de compartimente este determinat de nivelul i de
intensitatea nevoilor sociale identificate n unitatea
administrativ-teritorial pe care o are n administrare instituia
sau autoritatea public cu o astfel de structur;
numrul redus de niveluri ierarhice, aceste tipuri de structuri
fiind de tip plat, extinse pe orizontal;
ponderea mare a relaiilor funcionale ntre compartimentele
structurii;
Particulariti ale organizrii n instituii publice i autoriti administrative din Romnia

existena n structur a unui numr destul de mare de

compartimente operaionale n care se realizeaz i se
furnizeaz servicii publice de interes general i specific pentru
unitatea administrativ-teritorial pe care i exercit competena
respectiva instituie sau autoritate;
gradul mare de flexibilitate al acestui tip de structur, care
poate fi adaptat funcie de nevoile teritoriale identificate i
obiectivele manageriale urmrite.
n sectorul public din ara noastr se identific dou categorii de
instituii cu dou forme ale aceluiai tip de structur. Astfel exist:
instituii cu competen teritorial general, care dispun de
structuri teritoriale, dar cu un grad ridicat de formalism i
rigiditate excesiv.
Astfel de instituii sunt prefecturile, care reprezint Guvernul n
unitatea administrativ-teritorial. Acestea au competen general n unitatea
administrativ-teritorial jude. Structura organizatoric a prefecturii este
determinat dup un model standard public prin hotrre de guvern. Prin
urmare, prefectura ca instituie are competene teritoriale largi, dar un grad
de autonomie redus n conceperea structurii organizatorice, care ar trebui s
respecte toate trsturile menionate pentru acest tip de structur. Din aceste
motive, funcionalitatea structurilor organizatorice ale instituiilor i
autoritilor cu competene materiale generale este puternic afectat i
tinde s aib un grad ridicat de formalism cu influene negative asupra
celorlalte componente ale sistemului de management din instituia public.
instituii cu competen teritorial limitat, care, de asemenea,
dispun de structuri teritoriale bine determinate n unitatea
administrativ teritorial: ora-municipiu, comun.
n aceast categorie, n ara noastr sunt primriile, reprezentative
pentru autoritatea executiv n unitatea administrativ teritorial.
Dei primriile au un grad acceptabil de autonomie n conceperea
structurilor organizatorice, totui ineria sistemului i profesionalismul
 Nouti n managementul public

limitat al managerilor publici din aceste autoriti ngreuneaz i n multe

situaii limiteaz flexibilitatea structurii organizatorice. Componentele
structurii teritoriale ntr-o primrie trebuie s se schimbe n funcie de
mutaiile i prioritile intervenite n unitatea administrativ-teritorial
administrat de primrie i nu s funcioneze dup un model standard, care
formalizeaz excesiv rolul acesteia i minimizeaz funcionalitatea ei.
Structura mixt reunete caracteristici ale primelor dou tipuri de
structuri pe care le integreaz n mecanismul intern de organizare al
instituiei sau autoritii.
Acest tip de structur se identific n fiecare domeniu de activitate
din sectorul public, unde elementele structurii ierarhic-funcionale se
combin cu cele ale structurii teritoriale.
De altfel, structurile mixte sunt considerate ca generatoarele unui
optim n funcionalitatea unei structuri organizatorice dintr-o instituie
public. De modul n care managerii publici tiu s combine avantajele
fiecrui tip i s limiteze dezavantajele celuilalt tip se poate ajunge la un
nivel corespunztor de performan a instituiei publice.
Tipul de structur mixt este cel mai frecvent ntlnit n instituiile i
autoritile publice din statele democratice, de aceea, prin avantajele pe care
le presupune un astfel de mod de organizare, se impune a se generaliza i n
instituiile i autoritile publice din ara noastr.