Dana Apostol Tofan

INSTITUŢII ADMINISTRATIVE EUROPENE

Note de curs

Bucureşti
2008

1
 Capitolul I
IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV
ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Sistemele juridice ale Europei occidentale

Sistemul dreptului nu este rezultatul “împărţirii” lui în ramuri, după cum el nu

poate reprezenta nici simpla “însumare” a ramurilor dreptului. Interrelaţiile ce
definesc modalitatea de “construire” a sistemului de drept desemnează totalitatea
caracteristicilor şi a “legilor” proprii sistemului de drept caracterizând comportarea lui
ca întreg.
Sistemele juridice naţionale se grupează în categorii mai largi, definite în raport de
o anumită comunitate de principii care le animă, explicabilă de multe ori, prin
fenomene de recepţie a dreptului unei ţări de către alte ţări. Astfel, istoria dreptului
cunoaşte câteva mari procese de recepţie care au afectat zone întinse, cuprinzând
uneori continente întregi.
Primul dintre acestea a fost fenomenul receptării dreptului roman aplicabil în multe
ţări ale lumii, secole de-a rândul, chiar şi după căderea imperiului roman. În
GERMANIA sau în GRECIA, dreptul roman s-a aplicat în mod direct, până în
secolul trecut. În alte ţări ca FRANŢA, spre exemplu, dreptul roman combinat,
completat sau amendat de cutumele locale a dat substanţă dreptului francez actual.
Într-o altă parte a lumii s-a produs fenomenul receptării dreptului britanic.
Common-law, cum este denumit acest sistem născut în ANGLIA, s-a extins treptat
în fostele colonii britanice. Astfel, în AUSTRALIA, în NOUA ZEELANDĂ şi în
CANADA (cu excepţia provinciei Quebec), common-law este şi în prezent aplicabil.
Piatra unghiulară sub aspect juridic, în Europa occidentală o reprezintă
delimitarea între ţările de common-law (ANGLIA, IRLANDA, ŢARA GALILOR)
şi ţările situate pe continent, fără a se deduce însă de aici, că sistemele de drept
continentale ar fi la rândul lor, uniforme.
Chiar dacă discrepanţa dintre sistemul de common-law şi sistemul de drept
romano-germanic (“dreptul scris”) are tendinţa să se atenueze, ea continuă să rămână
importantă pentru cel puţin, două considerente.
În primul rând, putem vorbi de o chestiune de “stil ” în sensul că stilul legislativ al
statelor de common-law diferă profund de cel al ţărilor având o tradiţie romano-
germanică, fiind vorba mai ales de texte care reprezintă soluţii detaliate aplicate unor
cazuri particulare.
În schimb, în ţările Europei continentale, textele legislative debutează prin
enunţarea principiilor generale ale dreptului înainte de a trece la eventuale soluţii,
care nu au însă nici o pretenţie la exclusivitate, în sensul că pot să nu acopere
multitudinea de situaţii apărute în practică. Prin urmare, în aceste ţări, administraţiei

2
în sens larg îi revine rolul de de a interpreta principiile de drept, înainte de a le putea
aplica.
În al doilea rând, putem vorbi de o chestiune de fond care s-a aflat la baza
delimitării la origine a celor două sisteme.
FRANŢA a reuşit să exporte, în cea mai mare parte, într-o formă pasivă, prin
intermediul juriştilor germani din secolul al XIX-lea, care au preluat cea mai mare
parte a doctrinei, concepţia sa despre un drept administrativ specializat, protector al
administraţiei şi în egală măsură, al administraţiilor.
În MAREA BRITANIE, care, urmare a teoriei dezvoltată de Dicey, nu a
recunoscut mult timp existenţa unui drept administrativ, chiar dacă dreptul
administrativ britanic ca ramură distinctă a dreptului a reuşit să se dezvolte rapid
începând cu anii “70, s-a păstrat vechea concepţie.
De altfel, delimitarea între dreptul englez, pe de-o parte şi dreptul ţărilor
continentale, pe de altă parte, provine chiar din Evul Mediu.
Sistemul de drept romano-germanic s-a bazat dintotdeauna pe o comunitate de
cultură. Ideile noi s-au răspândit, favorizând renaşterea dreptului prin noile centre de
cultură care au fost create în Occidentul european. Un rol esenţial sub acest aspect a
revenit Universităţilor care au pus bazele unui sistem de drept fundamentat ştiinţific,
comun întregii Europe, de-a lungul secolelor.
La rândul său, dreptul englez s-a dezvoltat autonom, suportând într-o manieră
limitată, influenţa contactelor cu continentul european.
În realitate, partea tradiţională şi partea raţională care compun ambele sisteme de
drept nu sunt fără îndoială fundamental diferite, dreptul francez ca şi dreptul englez
trebuind să se adapteze schimbărilor şi să facă faţă nevoilor sociale, asemănătoare în
esenţa lor.
Aceste evoluţii diferite într-un cadru de civilizaţie comun explică diferenţele care
delimitează şi în prezent, sistemul de common – law şi sistemul de drept continental
specific fiecărei ţări continentale, pe de-o parte, în raport cu dreptul comunitar, pe de
altă parte.
Diferenţa nu este atât de fond, soluţiile concrete tinzând să se apropie, cât de
metodă. Contrar ideilor curente în materie, diferenţa de metodă nu este legată neapărat
de faptul că sistemul de common – law este mai degrabă un drept jurisprudenţial iar
dreptul continental, un drept scris.
Jurisprudenţa deţine un loc foarte important în dreptul romano-germanic,
fundamental chiar pentru dezvoltarea dreptului administrativ francez, în timp ce
dreptul scris devine din ce în ce mai important, în ţările de common-law.
Diferenţa este deci alta şi poate fi rezumată sintetic la trei elemente:
I). O diferenţă de structură, categoriile dreptului continental (delimitarea tradiţională
între dreptul public şi cel privat) neavând aceeaşi influenţă în sistemul de drept
englez, sistem de drept care face distincţia între common-law (ce îmbrăţişează
întreaga teorie a contractelor şi cea a responsabilităţii civile) şi echitate, equity (care

3
îmbrăţişează în revanşă dreptul proprietăţii private, al trusturilor, al societăţilor
comerciale, al faliţilor, problemele de interpretare a testamentelor şi succesiunile).
II). O înţelegere diferită a regulii de drept, în sensul că, în dreptul englez, elaborat în
principal pe baza jurisprudenţei, legal rule reprezintă altceva decât la règle de droit,
sistematizată prin doctrină sau enunţată de legiuitor.
III). În sistemul de common-law este acordată o importanţă fundamentală procedurii
care “precede fondul”: imensa majoritate a litigiilor este rezolvată în MAREA-
BRITANIE, prin curţi numite “inferioare”, prin comisii de contencios administrativ,
prin arbitrii privaţi.

2. Varietatea sistemelor de drept continentale

Chiar dacă aparţin aceleiaşi familii, sistemele de drept romano-germanice nu

reprezintă un singur şi acelaşi drept, deşi influenţele reciproce sunt numeroase.
Astfel, în domeniul dreptului administrativ este meritul doctrinei de a fi contribuit
la răspândirea pe continent a conceptelor dezvoltate în FRANŢA, de Consiliul de
Stat, de-a lungul secolului al XIX-lea.
Se impune a fi menţionat în mod special, numele lui Otto Mayer (1846-1924)
considerat şi în prezent, părintele dreptului administrativ german care a început prin a
preda dreptul administrativ francez în Germania, înainte de a influenţa prin scrierile şi
prelegerile sale, legiuitorul şi tribunalele. Prin activitatea sa, a contribuit la difuzarea
acestor concepte. Numeroşi specialişti în drept public europeni au de altfel, o dublă
cultură în dreptul public, germană şi franceză, cum este cazul mai ales, în GRECIA şi
în SPANIA.
Diferenţele între ţările europene nu trebuie exagerate, dar mai ales, trebuie păstrat
în spirit, fondul comun de idei, din ce în ce mai dezvoltat între ţările continentale şi
insulele britanice, sub toate aspectele dreptului care au o legătură directă cu ideea de
democraţie.
Chiar principiile Statului de drept fac necesară existenţa unui aşa-numit, drept al
legalităţii, diferit prin natura sa de dreptul privat.
Debutul anilor “90 a marcat în Franţa o dezvoltare fără precedent a utilizării
expresiei Stat de drept. Este vorba într-adevăr de o expresie clasică în Germania, unde
se obişnuieşte din secolul al XIX-lea să opui Statul de drept, Statului poliţienesc.
În FRANŢA, este vorba de principiul legalităţii de care se vorbeşte încă de la
Revoluţie, pentru a-l opune arbitrariului regal şi chiar pe fudamentul acestei noţiuni
s-a dezvoltat un drept administrativ puternic.
În MAREA BRITANIE, conceptul de rule of law (care semnifică deopotrivă
regula de drept dar şi domnia legii) a caracterizat sistemul constituţional după
sfârşitul absolutismului regal.
Fără a fi identice ca noţiuni, principiul legalităţii şi rule of law presupun supunerea
administraţiei dreptului şi deci controlului tribunalelor. Acesta este fundamentul
4
dreptului administrativ în toate ţările Europei occidentale, în secolul al XX-lea, a cărui
manifestare esenţială pare a fi existenţa unui sistem structurat şi ierarhizat al
izvoarelor de drept, ce plasează administraţia într-o poziţie subordonată.
Principiul legalităţii, după un mare autor francez, semnifică faptul că autorităţile
administrative sunt ţinute prin deciziile pe care le iau să se conformeze legii sau mai
exact legalităţii, adică unui ansamblu de reguli de drept din care majoritatea se află
conţinute în legi formale.
Rule of law specifică sistemului englez semnifică în general faptul că, puterile
exercitate de politicieni şi de funcţionari trebuie să aibă un fundament legitim, în
sensul că trebuie să se bazeze pe o autoritate atribuită prin lege dar şi faptul că legea
ar trebui să fie conformă criterilor minime ale justiţiei, materiale şi formale.
Izvoarele dreptului reprezintă în mod obişnuit, formele de exprimare ale regulilor
dreptului, sau procedeele prin care se elaborează reguli de drept.
În acest scop s-au dezvoltat diverse tehnici, în număr limitat şi anume: elaborarea
spontană care conduce către cutumă, elaborarea prin intermediul unei autorităţi
publice care conduce spre regula scrisă (lege) precum şi elaborarea de către
judecător care conduce către regula jurisprudenţială.
Sistemele de drept au recurs de-a lungul vremii într-o manieră foarte inegală la
aceste procedee, acordând prioritate uneia sau alteia dintre cele trei modalităţi.
În principiu, Constituţia are rolul de a determina autorităţile competente să
stabilească regulile de drept. Dar, practica de Stat poate infirma sau completa
prevederile constituţionale.
În FRANŢA, de exemplu, pe lângă normele scrise în legi şi regulamente, regulile
jurisprudenţiale au căpătat o importanţă mai mare pentru dreptul administrativ decât
pentru cel privat. În plus, importanţa izvoarelor scrise în ce priveşte dreptul
administrativ s-a modificat. Astfel, pe de-o parte, Constituţiei din anul 1958 i-a
revenit un rol în continuă creştere iar pe de altă parte, semnificaţia tratatelor
internaţionale nu încetează să se extindă, ca urmare a evoluţiei construcţiei europene.

3. Ierarhia izvoarelor dreptului administrativ

Piramida clasică (Constituţie, lege, act al executivului) poate fi considerată ca

fundamentul ierarhiei izvoarelor dreptului în toate ţările Uniunii Europene.
Ea rezultă din combinarea principiului legalităţii, al separaţiei puterilor şi din
principiul democratic potrivit căruia atribuţiile puterii executive şi puterii legiuitoare
sunt stabilite prin Constituţie, care de regulă, subordonează executivul, legislativului,
deoarece acesta din urmă reprezintă poporul.
În schema clasică, izvorul de drept cel mai important îl reprezintă în mod
incontestabil, legea.
Această supremaţie a legii se traduce, pe de-o parte, în faptul că normele juridice
stabilite de ea nu pot fi modificate, suspendate sau desfiinţate prin acte juridice
normative emanând de la alte organe de stat, ci dimpotrivă, acestea trebuie să-i fie
5
conforme. Pe de altă parte, legea este în măsură să intervină în orice moment pentru a
modifica, suspenda sau desfiinţa o normă juridică stabilită printr-un act administrativ.
Piramida clasică poate fi considerată ca valabilă, chiar şi în ce priveşte MAREA
BRITANIE, dacă cel puţin identificăm un nucleu dur al Constituţiei sale cutumiare,
ce se poate reduce la principiul suveranităţii parlamentare. O dată acest principiu
enunţat, Constituţia engleză se bazează mai degrabă pe o supremaţie a legii, ca act al
Parlamentului, decât pe toate celelalte norme.
Anumite ţări au scăpat destul de repede de sub influenţa consecinţelor acestei
concepţii cu privire la lege, în măsura în care tribunalele au acceptat să controleze
conformitatea legii cu Constituţia.
Controlul de constituţionalitate al legilor va fi pus în aplicare treptat, în restul
Europei de vest, doar datorită influenţei americano-elveţiene asupra juriştilor germani
şi austrieci (în special, Hans Kelsen), ce consacră superioritatea Constituţiei asupra
legii: IRLANDA (1937), ITALIA (1947), FRANŢA (1958), PORTUGALIA
(1976), SPANIA (1978), BELGIA (1988).
La începutul anilor “80 doar trei state ale Uniunii Europene nu cunoşteau nici o
formă de control al constituţionalităţii legilor şi anume: LUXEMBURG, OLANDA
şi MAREA BRITANIE.
Indiferent de gradul de control al constituţionalităţii legilor (de la DANEMARCA
unde este foarte puţin utilizat, la GERMANIA unde apare câte un recurs aproape în
fiecare zi la Tribunalul federal de la Karlsruhe), existenţa acestui sistem a avut peste
tot efectul de a întări principiul ierarhiei normelor şi de a consacra piramida
tradiţională: Constituţie, lege, regulament.
Cu toate acestea, alţi factori au intervenit în timp pentru a complica această
schemă, identificaţi în doctrină sub denumirea de factorii contemporani de
perturbare a piramidei clasice. Este vorba despre: federalizarea anumitor State dar
mai ales dezvoltarea dreptului comunitar.
Federalismul în sine, nu afectează piramida clasică a ierarhiei izvoarelor dreptului,
dimpotrivă, de regulă, el contribuie la întărirea supremaţiei Constituţiei. Acest lucru
este cu siguranţă valabil în GERMANIA, unde trebuie înainte de toate să completezi
piramida clasică: în vârf se află legea fudamentală, adică Constituţia federală, apoi
urmează constituţiile Landurilor, apoi legea federală, apoi legile Landurilor şi în
sfârşit, regulamentul.
Cu totul alta este situaţia în BELGIA şi SPANIA, ca urmare a modificărilor
recente ale formei de stat. Contrar schemei obişnuite a statelor federale, există în
aceste două ţări, egalitate de valoare între legea naţională şi legile comunităţilor sau
regiunilor.
În ce priveşte dreptul comunitar, în mod indiscutabil, acesta a afectat
ordonanţarea clasică a ierarhiei izvoarelor dreptului pentru toate ţările Uniunii
Europene.
Nu doar ordonanţarea formală s-a îmbogăţit cu o nouă sursă, dreptul comunitar, el
însuşi ierarhizat între dreptul originar (tratatele) şi dreptul derivat (directivele,
6
regulamentele şi deciziile, potrivit vocabularului specific U.E.), dar şi raporturile
reciproce între normele adoptate de Parlament şi cele adoptate la nivelul puterii
executive au fost bulversate.
Partea cea mai considerabilă sub aspect cantitativ a dreptului comunitar o
reprezintă produsul deciziilor comune ale celor 15 puteri executive reunite în
Consiliu. În cazul tratatelor, ratificarea acestora este supusă aprobării fiecărui
Parlament naţional şi din acest punct de vedere pot fi privite ca având o sursă
legislativă.
În toate statele Uniunii Europene, ansamblul dreptului comunitar este superior
legii, cu atât mai mult cu cât jurisdicţiile recunosc peste tot această superioritate, de a
înlătura norma naţională contrară unei norme direct aplicabile a dreptului comunitar,
fie ea conţinută în tratate, regulamente sau directive comunitare.
În cazul MARII BRITANII, apartenenţa la Uniunea Europeană a avut efectul cel
mai revoluţionar, introducând o foarte serioasă limitare a suveranităţii parlamentare.
Legea referitoare la Comunităţile Europene adoptată în anul 1972 a consacrat
superioritatea dreptului comunitar, direct aplicabil în raport cu legea internă britanică.
Toate ţările Europei occidentale cunosc indiferent de denumirea sa, noţiunea de act
regulamentar, emis în aplicarea legii de către executiv.
Varietatea termenilor utilizaţi este prea mare ca de altfel şi dificultatea care apare
atunci când îţi propui să îi traduci.
Există în general, sisteme piramidale ale normelor reglementare în fiecare Stat,
având în vârful ierarhiei, acte deliberate într-o formă specială de Guvern, apoi acte
obişnuite ale Guvernului, acte ale miniştrilor şi ale subordonaţilor acestora şi în
sfârşit, acte ale autorităţilor locale.
În cazul IRLANDEI şi al REGATULUI-UNIT, ideea piramidei pare de
neadaptat. Fiecare act regulamentar reprezintă în mod necesar, exerciţiul unei puteri
delegate de către Parlament sau, în cazuri determinate cum este cel al dreptului
funcţiei publice, de către Coroană, ce acţionează în cadrul prerogativelor regale.
Regăsim de asemenea în ţările Uniunii Europene, acte ale administraţiei fără
valoare normativă cum ar fi, circularele, directivele, planurile, etc.
Cutuma este de asemenea izvor al dreptului administrativ în cea mai mare parte a
ţărilor Uniunii Europene, ea având un loc limitat şi fiind de natură supletivă.

4. Supunerea administraţiei dreptului

Această formulare consacră un principiu fundamental ce se regăseşte în toate ţările

Europei de vest, care semnifică faptul că particularii dispun de căi de atac
jurisdicţionale împotriva administraţiei.
În sine, acest principiu este independent de controlul judecătoresc asupra
administraţiei şi nu are importanţă din acest punct de vedere, dacă controlul este
exercitat de către instanţe ordinare sau de către o jurisdicţie administrativă
specializată, mai mult sau mai puţin autonomă.
7
 Situaţia REGATULUI UNIT merită o oarecare atenţie deorece ea se prezintă
diferit în raport cu ceea ce întâlnim pe continent.
Dreptul aplicabil administraţiei în această ţară se bazează pe combinarea
principiului rule of law (domnia legii) cu principiul suveranităţii Parlamentului şi
principiul ultra vires. Acesta din urmă este un principiu procedural specific ţărilor de
common-law ce constă în faptul că: orice act emis în limita competenţei organului
administraţiei (intra vires) este inatacabil în faţa judecătorului, în timp ce, actul emis
cu depăşirea limitelor competenţei organului administraţiei (ultra vires) poate fi atacat
prin diferite căi de atac (numite remedii).
În FRANŢA, legile adoptate de către Parlament nu tratează decât rareori dreptul
administrativ general şi procedura administrativă. În această privinţă, trebuie
menţionate înainte de toate, legile din 1978 şi 1979 privind obligaţia autorităţilor de
motivare a actelor administrative şi de informare a cetăţenilor la cerere. Asistăm
treptat la o codificare crescută a marilor subiecte ale dreptului administrativ general.
Reguli ale dreptului administrativ se regăsesc în egală măsură şi în actele Guvernului.
În principiu, dreptul cutumiar este recunoscut ca izvor al dreptului, dar, în
domeniul dreptului administrativ, el nu joacă decât un rol subordonat. Având în
vedere natura fragmentară a dreptului scris şi a dreptului cutumiar, jurisprudenţa a
dobândit un rol decisiv în dezvoltarea dreptului administrativ.
Principiile generale ale dreptului, în ciuda controverselor pe care le trezesc
fundamentele lor teoretice au dobândit în timp o mare importanţă practică.
Dimpotrivă, locul acestora în ierarhia normelor nu este încă bine definit.
Doctrina nu constituie un izvor de drept în sensul propriu al termenului. De-a
lungul timpului, doctrina a influenţat însă, jurisprudenţa în numeroase domenii.
În GERMANIA, legislaţia, jurisprudenţa şi doctrina au contribuit în ansamblul
lor la realizarea dreptului administrativ, în interiorul cadrului constituţional. Actul
normativ de bază îl reprezintă Legea federală cu privire la procedura administrativă
din 25 mai 1976 şi legile privind procedura administrativă adoptate la nivelul
landurilor, a căror conţinut este în esenţă, similar. Impulsul decisiv în favoarea
codificării procedurii administrative a fost dat cu ocazia celui de-al 43-lea Congres al
juriştilor germani din anul 1960, care, prin recomandările lor s-au pronunţat în
favoarea unei reglementări uniforme a procedurii, ce urma să includă şi materiile
conexe dreptului administrativ general.
În ce priveşte dreptul cutumiar, recunoscut doar în baza unei practici constante şi
îndelungate şi cu condiţia ca cei interesaţi să fie convinşi de caracterul său obligatoriu,
acesta prezintă semnificaţie doar la nivel local, la comune.
Jurisprudenţa a dat un puternic avânt dezvoltării dreptului administrativ. Curtea
administrativă federală a contribuit decisiv la formularea principiilor prevăzute la ora
actuală, în Legea federală privind procedura administrativă.
În ITALIA, concretizarea principiilor constituţionale în domeniul dreptului
administrativ este mai degrabă rezultatul activităţii legiuitorului decât al
jurisprudenţei şi al doctrinei. Cutuma ocupă a treia poziţie după legi şi regulamente.
8
 În REGATUL UNIT, fundamentele constituţionale ale dreptului administrativ şi
mai ales, principiul domniei legii (rule of law) nu sunt prevăzute sub formă scrisă.
Ele sunt citate, ca izvoare generale ale dreptului, deci şi ale dreptului administrativ,
deoarece nu reprezintă decât o parte a “dreptului ordinar”, fiind vorba înainte de toate
de legi şi precedente (case-law).
Legile adoptate de Parlament şi legislaţia delegată, adică decretele şi hotărârile
emise de administraţie în baza unei abilitări legale, rezolvă un mare număr de
probleme ale dreptului administrativ special. Nu există însă în MAREA BRITANIE
o lege generală de procedură cum există de exemplu, Legea privind procedura
administrativă adoptată în anii 1960 în S.U.A. Dreptul administrativ în general se
află în mare parte în jurisprudenţă, în precedente.

Capitolul II
PRINCIPII APLICABILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Consideraţii generale

La nivelul statelor membre ale Uniunii Europene, principiile comune aplicabile

administraţiei publice creează premizele unui „Spaţiu Administrativ European”,
spaţiu care include un set de standarde de acţiune comune în cadrul administraţiei
publice, definite prin lege şi întărite de practici şi mecanisme responsabile.
Spaţiul Administrativ European reprezintă un proces evolutiv al convergenţei
dintre legislaţia naţională privind administraţia publică şi practicile administrative ale
statelor membre.
Principiile aplicabile administraţiei publice, ce vizează atât organizarea şi
managementul administraţiei publice cât şi relaţiile dintre administraţii şi cetăţeni sunt
consacrate în sistemele de drept ale ţărilor membre ale Uniunii Europene, atât în legi
cât şi în acte ale Guvernului şi chiar şi în jurisprudenţa instanţelor care soluţionează
litigii ce presupun implicarea administraţiei publice.
Unele ţări au impus codificări ale procedurii administrative, cu scopul de a
sistematiza aceste principii.
Principiile generale ale dreptului administrativ reprezintă izvoare importante ale
acestei ramuri de drept.
În doctrină a fost subliniată necesitatea de a se face distincţie între acele principii
care sunt prevăzute în acte normative, situaţie în care chiar acele acte normative sunt
izvoare ale dreptului administrativ şi acele principii care, fără a fi prevăzute expres în
vreun act normativ, se degajă prin generalizare, căpătând valoarea unor izvoare
distincte de actele normative respective.
În doctrina occidentală au fost identificate ca principii aplicabile în ipoteza
absenţei bazei legale, în activitatea administraţiei comunitare, principiul egalităţii şi
9
nediscriminării, principiul securităţii juridice şi al protecţiei încrederii legitime,
principiul proporţionalităţii – pe lângă cel al legalităţii, dominant şi cel al libertăţii de
decizie a administraţiei.
Evocarea acestor principii a atras în doctrina românească actuală, după modelul
doctrinei occidentale, analiza problemei inflaţiei normative, ce caracterizează atât
state de drept cu tradiţie, cât şi unele state aflate în plină reformă.
În FRANŢA, inflaţia de texte din ce în ce mai greoaie şi generatoare de confuzii
este de natură a prejudicia securitatea juridică şi de a contraveni faimoasei rigori
specifice dreptului francez.
Revenind, la principiile mai sus identificate în activitatea administraţiei
comunitare, trebuie precizat că, acestea nu pot fi apreciate izolat, în afara mediului lor
juridic. În plus, se poate întâmpla ca aceste principii să cunoască diferite accente în
sânul diverselor sisteme juridice şi să prezinte prin urmare, semnificaţii diferenţiate.

2. Principiul legalităţii

Principiul dominant aplicabil administraţiei publice în toate ţările Uniunii

Europene, evocat deja în contextul analizei izvoarelor dreptului administrativ este
principiul legalităţii, ce constă în esenţă în necesitatea ca, întreaga activitate a acestor
autorităţi să se desfăşoare pe baza legilor şi în conformitate cu acestea urmărindu-se
în principal punerea lor în aplicare.
Astfel, legalitatea exprimând ideea conformităţii cu legea, în sensul larg al
termenului, principiul legalităţii aplicat administraţiei exprimă regula potrivit căreia
administraţia trebuie să acţioneze conform dreptului, dar având întotdeauna în vedere,
interesul public.
Principiul legalităţii este considerat în doctrina administrativă europeană, ca un
principiu esenţial al Statului de drept care împreună cu principiul separaţiei puterilor
trebuie să garanteze libertatea cetăţenilor împotriva abuzului de putere al executivului.
Un complement important al supunerii administraţiei legii s-a născut de-a lungul
vremii, din dezvoltarea unor principii ale dreptului precum, egalitatea cetăţenilor în
faţa legii, siguranţa juridică şi protecţia drepturilor individuale prin tribunale
independente.
În opinia unui autor francez, legalitatea definită astfel succint ca reprezentând
supunerea administraţiei dreptului, se compune de fapt din două elemente: obligaţia
de conformitate cu legea şi în plus, obligaţia de a avea iniţiativă în vederea asigurării
punerii în aplicare a legii. În timp ce primul principiu este cel mai cunoscut, mai
studiat şi mai bine aplicat în sistemul francez, în ce priveşte cel de-al doilea aspect,
sistemul francez este mai puţin riguros şi mai puţin eficace, el vizând necesitatea ca
administraţia să acţioneze pentru a evita ca legea să rămână „literă moartă”.
Dacă exigenţele legalităţii se întind asupra tuturor elementelor acţiunii
administrative, ar trebui ca rolul ei să se reducă la elaborarea mecanică a actelor ce-i
10
sunt specifice şi impuse prin norma generală. În realitate, lucrurile nu stau chiar aşa:
supunerea administraţiei dreptului lasă să subziste în profitul său o zonă de libertate:
este chiar zona puterii discreţionare a adminstraţiei, înţeleasă ca libertatea ce-i
aparţine acesteia de a decide dacă, unde, când şi cum urmează să acţioneze.
Existenţa puterii discreţionare nu este în contradicţie cu principiul legalităţii. Ea
se defineşte în raport cu exigenţele legalităţii, în sensul că ea începe acolo unde
acestea se opresc. Atunci când administraţia acţionează discreţionar, ea nu
acţionează contra legalităţii, deoarece, prin definiţie, libertatea sa rezultă pentru că
legalitatea, sub acest aspect nu-i impune nimic. Măsură puterii discreţionare este deci,
pentru fiecare act, invers proporţională exigenţelor legalităţii faţă de acel act.
Principiul legalităţii, potrivit căruia toate activităţile Administraţiei trebuie să se
conformeze unor reguli sau norme prestabilite reprezintă fără îndoială, garanţia cea
mai elaborată stabilită în Statul de drept în beneficiul administraţiilor, „împotriva
posibilului arbitrariu al autorităţii executive”. Cu toate acestea, este evident că nici o
activitate administrativă nu regăseşte în ordinea juridică „limite precise” care să i se
impună; în general, dimpotrivă, legea însăşi acordă Administraţiei ample puteri de
apreciere cu privire la ceea ce este oportun şi cu privire la ceea ce ar fi convenabil să
facă atunci când ia decizii.
Actul administrativ adoptat pe baza exercitării unei asemenea puteri, neputând fi
însă arbitrar, limitele puterii discreţionare ar urma să fie „gardate” de alte principii
generale ale dreptului administrativ, precum principiul raţionalităţii, al justiţiei sau
echităţii, al egalităţii, dar mai ales, principiul proporţionalităţii.
În egală măsură, un principiu care pledează în favoarea „administraţiei prin lege”
este cel al corectitudinii procedurale. Aceasta presupune proceduri care să aplice
legea în mod clar şi imparţial, să acorde atenţie valorilor sociale, cum ar fi respectul
faţă de cetăţeni şi protecţia demnităţii lor. O aplicaţie concretă a corectitudinii
procedurale este principiul care prevede că nimeni nu poate fi privat de drepturile sale
fundamentale fără să fi fost avizat în prealabil şi audiat într-o manieră
corespunzătoare.
În sistemul de drept german, pentru a fi licit, un act administrativ trebuie să fie
emis de autoritatea competentă, în forma şi cu procedura prevăzute de lege şi nu
trebuie să manifeste vreun viciu de fond. Dacă vreuna din aceste condiţii nu este
respectată, actul administrativ este ilicit sau, potrivit poziţiei exprimate de Curtea
administrativă federală din GERMANIA, „este ilicit actul administrativ născut din
aplicarea incorectă a principiilor de drept existente”.
În ITALIA, potrivit unor dispoziţii constituţionale exprese, autorităţile publice
sunt organizate conform dispoziţiilor legale într-o manieră care să permită asigurarea
bunei funcţionări şi a imparţialităţii administraţiei.
În REGATUL-UNIT, supunerea administraţiei legii reprezintă rezultatul a două
principii constituţionale fundamentale. Primul îl reprezintă Suveranitatea
Parlamentului, în baza căruia Parlamentul britanic, în înţelegere cu monarhul,
considerat ca al doilea pilon al suveranităţii, dispune de o putere legislativă, în
11
principiu nelimitată. Al doilea principiu, cel al Domniei legii, care a marcat la rândul
său sistemul constituţional britanic şi care se situează la acelaşi rang cu suveranitatea
Parlamentului, impune ca postulat, supunerea administraţiei sistemului de common-
law în forma sa modificată de legile parlamentare.
În ce priveşte reflectarea principiului legalităţii în Tratatul de instituire a unei
Constituţii pentru Europa, vom reţine inserarea pentru prima dată, printre drepturile
cetăţeanului, a dreptului la „buna administrare”, ce constituie un pas înainte în
recunoaşterea necesităţii unei activităţi de administrare în respectul drepturilor şi
intereselor legitime ale cetăţenilor.
Sub acest aspect se prevede că:
1. Orice persoană are dreptul de a beneficia de un tratament imparţial şi echitabil
şi într-un termen rezonabil, din partea instituţiilor, organismelor şi agenţilor
Uniunii, în ceea ce priveşte problemele sale.
2. Acest drept implică în special:
a). dreptul fiecărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri
individuale care ar putea să o afecteze în mod nefavorabil; b). dreptul de acces al
fiecărei persoane la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de
confidenţialitate şi de secretul profesional; c). obligaţia administraţiei de a-şi
motiva deciziile.
3. Orice persoană are dreptul la despăgubiri din partea Uniunii pentru pagubele
cauzate de către organismele, instituţiile sau agenţii acesteia, aflaţi în exerciţiul
funcţiunii, conform principiilor generale comune şi drepturilor statelor membre.
4. Orice persoană se poate adresa instituţiilor Uniunii într-una din limbile
Constituţiei şi are dreptul de a primi răspuns în aceeaşi limbă.
Primatul legii şi supremaţia Constituţiei, ca exigenţe ale statului de drept sunt
consacrate expres dar explicit sau implicit străbat întregul aşezământ constituţional.
În ce priveşte ierarhia actelor normative, ideea de bază este aceea de a respecta
principiul potrivit căruia acte care au aceeaşi natură şi acelaşi efect juridic trebuie să
fie adoptate potrivit aceleiaşi proceduri, deci actele cu aceeaşi forţă juridică trebuie să
aibă acelaşi fundament din punct de vedere al legitimităţii democratice.

3. Principiul proporţionalităţii

Un principiu ce se impune tot mai mult în majoritatea sistemelor de drept

occidentale, recunoscut şi de instituţiile de jurisdicţie internaţionale este principiul
proporţionalităţii. Acesta presupune ca acţiunea administrativă să decurgă în mod
proporţional cu procesul şi respectiv cu finalizarea pe cale legală, neprivând cetăţenii
de nici un aspect care să faciliteze atingerea scopului propus şi corect din punct de
vedere legal. Proporţionalitatea se află în strânsă legătură cu rezonabilul şi de
asemenea, mai înseamnă că este ilegal să aplici legea numai atunci când prin aceasta
apare un avantaj, neintenţionat omis de lege.
12
 Proporţionalitatea nu se apreciază doar în funcţie de mijloacele de acţiune şi de
scopul urmărit de administraţie; la acestea trebuie adăugată situaţia de fapt căreia i se
aplică decizia administrativă. Este necesară stabilirea unui raport de echilibru între
situaţie, finalitate şi decizie urmând ca ansamblului “situaţie-decizie-finalitate” să i se
aplice principiul proporţionalităţii.
Într-un interesant studiu consacrat cercetării proporţionalităţii, autorul porneşte de
la constatarea că, dacă aceasta nu reprezintă într-adevăr o noţiune complexă, în
schimb ansamblul de raţionamente pe care-l provoacă poate deveni extrem de util.
Analiza are în vedere trei aspecte: semnificaţia logică şi generală a proporţionalităţii,
aplicarea sa în raport cu imperativele practicii administrative şi în sfârşit, aprecierea
posibilităţilor şi actualitatea controlului său de către judecătorul excesului de putere.
Proporţionalitatea administrativă poate fi analizată cel puţin ca rezultat al
combinării a trei elemente (decizia luată, finalitatea acesteia şi situaţia de fapt căreia i
se aplică), dar, în egală măsură, ca o parte a unui ansamblu mai vast, dar omogen,
aproape ca o noţiune cheie a dreptului administrativ şi ştiinţei administraţiei.
În plus, proporţionalitatea pentru a fi corect înţeleasă nu trebuie izolată. Ea trebuie
analizată în raport cu alte noţiuni cum ar fi: necesitatea, rezonabilitatea şi
moralitatea. Astfel, principiile rezonabilităţii şi proporţionalităţii au cunoscut o
aplicare jurisprudenţială în FRANŢA, în materie de control jurisdicţional al
exerciţiului puterii discreţionare.
În ce priveşte principiul rezonabilităţii, acesta se poate regăsi aplicat în
jurisprudenţa referitoare la „eroarea manifestă de apreciere”, care apare atunci când
administraţia acţionează dincolo de limitele rezonabilităţii în aprecierea pe care ea a
făcut-o cu privire la elementele de oportunitate.
În ce priveşte principiul proporţionalităţii ca limită a puterii discreţionare, acesta a
fost aplicat în numeroase decizii ale Consiliului de Stat.
De altfel, principiul proporţionalităţii este prezent în dreptul public al majorităţii
statelor comunitare.
Astfel, recunoaşterea explicită a acestui principiu în dreptul scris, jurisprudenţă sau
doctrină este din ce în ce mai frecventă, dar ar trebui făcută distincţia între ţările în
care acest principiu se aplică dreptului administrativ în ansamblul său şi cele în care,
utilizarea sa este limitată la câmpul de aplicare a dreptului comunitar. În prima
categorie ar trebui să intre, se estima acum aproape un deceniu, cel puţin patru ţări.
Astfel, dreptul administrativ din GERMANIA, de peste un secol, cel din
PORTUGALIA, după adoptarea actualei Constituţii, cel din AUSTRIA, de 15 ani, şi
cel din OLANDA, de 10 ani, consacră explicit, principiul proporţionalităţii ca un
principiu fundamental al dreptului public şi s-ar părea că şi ţările nordice ar putea fi
incluse în această categorie. În alte ţări ca de exemplu, SPANIA, ITALIA şi
IRLANDA, chiar dacă o consacrare expresă a intervenit ulterior, utilizarea
principiului se rezumă în principal, la câmpul de aplicare a dreptului comunitar sau al
Convenţiei Europene a Drepturilor Omului.

13
 În LUXEMBURG, BELGIA, GRECIA dar mai ales FRANŢA, deşi principiul
nu este evocat expres în legislaţie sau jurisprudenţă, doctrina îl identifică şi îl
descoperă aplicat într-o speţă sau alta. În MAREA BRITANIE, practicienii ţin de
asemenea cont de el.
Proporţionalitatea permite ghidarea judecătorului în aprecierea sa privind
exerciţiul puterii discreţionare a administraţiei.
Analizat din această perspectivă comparată, principiul proporţionalităţii
demonstrează modul de funcţionare a mecanismelor de receptare în dreptul european.
El este unul din principiile care ilustrează cel mai bine, fenomenul de inspiraţie
reciprocă a sistemelor juridice ale statelor, aparţinând unei aceleiaşi Comunităţi de
drept care se dezvoltă în prezent.

4. Principiul transparenţei

Principiul transparenţei în administraţia publică este un principiu fundamental

consacrat în legislaţia multor state ale Uniunii Europene şi implicit, în doctrina
occidentală.
Concepţia modernă a transparenţei administrative determină administraţia publică
la motivarea actelor administrative precum şi la obligarea funcţionarilor publici de a
satisface solicitările de informare ale publicului în limitele legale.
Cu alte cuvinte, este de dorit să se asigure transparenţa gestiunii publice,
participarea la luarea deciziilor, într-un mod adecvat, a persoanelor ale căror drepturi
şi interese sunt în joc, comunicarea către cei interesaţi a criteriilor de luare a
deciziilor, obligaţia motivării deciziilor, etc.
În esenţă, ca regulă generală, politica administraţiei publice trebuie să fie una de
deschidere şi transparenţă. Doar cazuri de natură excepţională trebuie ţinute secret şi
considerate confidenţiale, cum ar fi spre exemplu, cele legate de securitatea naţională
sau aspecte similare.
Prin natura organizării şi funcţionării lor, autorităţile administraţiei publice au
tendinţa să fie discrete şi doar începând cu anii ”60 a început să se dezvolte stilul
deschis de guvernare în unele democraţii, în prezent acesta fiind considerat un
standard esenţial pentru administraţia publică.
În ITALIA, spre exemplu, în 1990, sub impulsul diferitelor instanţe sociale,
Administraţia Publică a fost constrânsă să înceapă un proces de deschidere către
exterior. Dreptul de acces la documentele administrative, recunoscut oricui are vreun
interes (cetăţean italian sau nu, persoană fizică sau juridică, instituţie sau asociaţie)
reprezintă poate, instrumentul juridic cel mai semnificativ al acestei deschideri şi
oferă susţinere principiului transparenţei. Forţele politice sunt practic „constrânse” de
presiunea opiniei publice şi de mijloacele de comunicare în masă să intervină,
accelerând şi întărind normele în privinţa dreptului la acces, precum şi gradul de acces
al cetăţeanului, dacă nu la politică cel puţin la administraţia publică.
14
 Deschiderea şi transparenţa în administraţia publică servesc două obiective
precise. În primul rând, respectă interesul public în măsura în care limitează greşita
administrare şi corupţia. În al doilea rând, ele constituie principii esenţiale pentru
respectarea drepturilor individuale, în măsura în care furnizează motivele necesare
deciziilor administrative şi în consecinţă ajută părţile interesate să-şi exercite dreptul
de a solicita recurs.
Cu alte cuvinte, accesul la documentele administrative şi, în general, la informaţie,
deci, principiul „transparenţei” care derivă din acesta, constituie unele din
fundamentele drepturilor omului. Libertatea şi democraţia într-un Stat sunt direct
proporţionale cu cantitatea şi nivelul de informaţii la care cetăţenii au acces.
O consecinţă firească a aplicării principiului transparenţei o reprezintă obligaţia
autorităţilor publice de a face cunoscute motivele deciziilor lor.

5. Principiul motivării

Principiul motivării impune necesitatea ca autoritatea care emite un act

administrativ să arate în mod expres şi implicit, elementele de fapt şi de drept care
determină soluţia adoptată.
Orice document administrativ luat la nivelul unei autorităţi a administraţiei publice
trebuie însoţit de o motivare. Din aceasta trebuie să rezulte în mod firesc motivele
care au condus la luarea deciziei finale, fiind necesară de asemenea corelarea celor
solicitate cu legislaţia în vigoare. Prin urmare, această motivare trebuie să includă
faptele şi evidenţa lor, la fel ca şi justificarea legală.
Motivarea apare ca un element esenţial pentru formarea convingerii cetăţenilor cu
privire la legalitatea şi oportunitatea actului administrativ, reprezentând în acelaşi
timp şi o garanţie a unei analize temeinice şi obiective a împrejurărilor de fapt, a
cunoaşterii aprofundate şi a unei aplicări corespunzătoare a normelor legale în vigoare
la fiecare speţă, a alegerii soluţiei optime de către organul de decizie.
Motivarea actului administrativ sporeşte spiritul de răspundere al funcţionarilor şi
permite un control eficient al legalităţii.
Evoluţia care poate fi constatată în dreptul francez în materie de motivare a actelor
administrative (sistem caracterizat la început prin absenţa unei asemenea obligaţii,
până la adoptarea unei legi în 1979, care a impus obligativitatea motivării deciziilor
administrative defavorabile administraţiilor) s-a produs, s-ar putea susţine, în toate
ţările caracterizate prin dezvoltarea dreptului public.
Jurisprudenţa a avut, bineînţeles, un rol fundamental în această evoluţie, cerând
motivarea în toate cauzele vizând măsuri grave impuse unor particulari, atunci când
motivarea constituia unicul mijloc de a putea aprecia regularitatea sau legalitatea
actului administrativ şi în special, atunci când sancţiuni disciplinare au fost aplicate
funcţionarilor.

15
 Capitolul III
INSTITUŢIA ŞEFULUI DE STAT
ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Consideraţii generale

Potrivit unei axiome a dreptului public, devenită aproape dogmă, statul nu poate fi
conceput fără un şef, oricât de simbolic ar fi rolul acestuia în unele sisteme politice.
În dreptul public modern, analiza instituţiei şefului de stat este strâns legată de
forma de guvernământ, noţiune prin care se răspunde în mod obişnuit la întrebarea:
cine exercită puterea suverană în stat: o singură persoană (monocraţia), un grup de
persoane (oligarhia) sau poporul, prin reprezentanţii săi aleşi (democraţia)?
Astfel, şeful de stat a cunoscut şi cunoaşte fie organizări unipersonale, fie
organizări colegiale, cei care au ocupat sau ocupă această înaltă demnitate statală fiind
numiţi preşedinţi, regi, principi, regenţi, emiri, împăraţi, etc.
În statele organizate pe principiul separaţiei şi echilibrului puterilor, sistemul statal
este construit pe cele trei mari puteri, puterea legiuitoare, puterea executivă şi puterea
judecătorească, şeful statului fiind încadrat de regulă, în puterea executivă.
Explicarea instituţiei şefului de stat trebuie realizată în funcţie de structura
executivului şi de locul şefului de stat în acest executiv, loc ce exprimă şi relaţia
popor, parlament, şef de stat.
Privind forma de guvernământ ca modalitatea în care sunt constituite şi
funcţionează autorităţile publice o raportăm, de principiu, la trăsăturile definitorii ale
şefului de stat şi la raporturile sale cu puterea legiuitoare.
Treptat, noţiunea a dobândit şi semnificaţia definirii Statului din punctul de vedere
al modului de desemnare a conducătorului său şi a legăturilor acestuia cu celelalte
autorităţi statale.
Calificarea unui stat din punct de vedere al formei de guvernământ, este opera
doctrinei, foarte rar fiind evocată expres în Constituţie. Vom reţine cu titlu de
exemplu, fără a fi vorba încă de un stat membru al Uniunii Europene, ci de un stat
aflat ca şi România, în plin proces de aderare, dispoziţia art.1 din Constituţia
BULGARIEI din anul 1991 potrivit căreia Bulgaria este o republică parlamentară,
deşi, în mod paradoxal, preşedintele Bulgariei este ales prin vot direct, de către popor.
Constituţiile statelor occidentale cuprind de regulă o subdiviziune consacrată
şefului de stat, preşedinte de republică sau monarh, după caz, al cărei loc şi pondere
variază după natura regimului politic consacrat, după anumite particularităţi
naţionale sau chiar după tipul Constituţiei.
În limbajul politic, noţiunea de forma de guvernământ este utilizată nu doar
pentru a defini statul din punct de vedere al numărului persoanelor care stau la baza
puterii politice, ci şi pentru a sublinia deosebirea existentă între diferitele ţări ca
urmare a modului de desemnare a celui care exercită atribuţiile de şef de stat.
16
 Dacă pornim de la acest criteriu, după forma de guvernământ, statele se clasifică
de regulă, în două categorii: monarhii, în care şeful statului este desemnat pe baze
ereditare sau pe viaţă şi republici, în care şeful statului, numit cel mai adesea
Preşedinte, este ales pe o perioadă determinată, fie de către popor, prin vot direct sau
indirect (republici prezidenţiale sau semi-prezidenţiale), fie de către Parlament
(republici parlamentare).
Sintetic, specialiştii în drept constituţional identifică patru moduri de desemnare a
şefului de stat: pe cale ereditară; alegerea de către Parlament; alegerea de către un
colegiu electoral; alegerea prin vot universal.
Indiferent de forma de guvernământ, monarhul sau preşedintele de republică, într-
un sistem constituţional democratic, ca instituţii, şi nu ca persoane, reprezintă statul şi
nu puterea politică. De altfel, mai toate constituţiile consacră principiul după care
toate puterile emană de la naţiune. Tocmai de aceea, în clasica trinitate, monarhul sau,
după caz, preşedintele republicii, apar ca şefi ai puterii executive şi ai puterii politice
instituţionalizate statal, în ansamblul ei.
În ce priveşte republicile, modalitatea de alegere a preşedintelui Republicii
prezintă o importanţă cardinală pentru definirea regimului politic al unei ţări.
Diferenţierea dintre cele două tipuri de republici evocate nu constă numai în modul
de desemnare a preşedintelui, ci şi în raportul dintre puteri. În republicile
parlamentare, guvernul, deşi numit de preşedinte este responsabil în faţa
Parlamentului, pe când în republicile prezidenţiale nu există nici şef de guvern, acesta
fiind preşedintele ţării şi nici răspundere guvernamentală în faţa Parlamentului.
Cu precădere, după al doilea război mondial, s-a conturat un alt tip de republică,
având trăsături ce se regăsesc fie la regimul parlamentar, fie la cel prezidenţial, de
unde şi denumirile acestuia, de regim semi-prezidenţial, regim mixt, regim
parlamentar cu caracter prezidenţial etc.
Constituţiile moderne circumscriu rolul şi atribuţiile şefului statului, în principal la:
reprezentarea statului, semnarea tratatelor, aprobarea unor acte normative emise de
unele autorităţi statale, promulgarea legilor, prezidarea şedinţelor unor autorităţi ale
statului, acordarea unor calităţi şi titluri, numiri în funcţii superioare, instituirea stării
de asediu sau de urgenţă, primirea scrisorilor de acreditare etc.

2. Locul şi rolul şefului de stat în monarhiile constituţionale

În actualele condiţii istorice, în care republicile pot avea diferite caractere, poate fi
identificată doar monarhia constituţională, ce are ca principiu fundamental faptul că
Regele nu se amestecă în politică, ci rămâne esenţialmente un simbol al statului.
Semnificaţia funcţiei de şef al Statului pentru administraţie, îndeosebi în cadrul
monarhiilor constituţionale, poate fi avută în vedere sub trei aspecte. În primul rând,
chiar dacă atribuţiile sale nu sunt decât pur reprezentative, el are un rol important în
relaţiile externe, rol integrat într-o manieră sau alta în administraţia care l-a însărcinat
cu această competenţă.
17
 Posibila sa intervenţie în procedura legislativă constituie o verigă, uneori esenţială,
a unui sistem în cadrul căruia buna funcţionare cade în sarcina unui secretariat al
guvernului, indiferent de denumirea exactă şi poziţia acestui din urmă organism.
În sfârşit, şeful statului, prin stabilitatea funcţiei sale şi autoritatea sa morală,
reprezintă, uneori, alături de armată, celălalt pilon important al aparatului de stat, pe
care mecanismele democraţiei parlamentare sunt însărcinate să-l anime şi să-l facă să
funcţioneze într-un sens liberal.
Diversitatea mecanismelor de alegere a şefului de stat în ţările Uniunii Europene
demonstrează că “legitimitatea democratică” a alegerii este mult mai puţin importantă
decât modalităţile de exercitare a funcţiei.
Din cele 15 state membre ale Uniunii Europene, până la 1 mai 2004 (fiind
cunoscut faptul că toate cele noi 10 state membre sunt republici) 7 state sunt monarhii
ereditare: BELGIA, SPANIA, DANEMARCA, LUXEMBURG, OLANDA,
REGATUL-UNIT, SUEDIA.
Avantajul acestui mod de desemnare a şefului de stat constă în asigurarea unei
serioase stabilităţi la vârful Statului şi în faptul că este vorba despre o persoană total
depolitizată.
Totuşi, acest lucru nu este valabil decât ţinând cont în acelaşi timp de
personalitatea monarhului şi de conjunctura politică, ca şi de voinţa sau lipsa de
voinţă a partidelor politice de a face din chestiunea monarhică o chestiune politică.
La ora actuală se poate afirma că există un real consens cu privire la monarhie şi la
persoana monarhului, în sensul mai sus menţionat, în toate statele Uniunii Europene,
organizate sub forma unor monarhii constituţionale, dar situaţia nu a fost întotdeauna
aceasta.
În mod normal, în monarhii, succesiunea la tron nu reprezintă un joc politic,
contrar a ceea se întâmplă atunci când şeful de stat este ales.
Calitatea monarhului de a fi şeful statului este prevăzută expres în unele Constituţii
(de exemplu, potrivit art.56 alin.1 din Constituţia SPANIEI: “Regele este şeful
statului, simbol al unităţii şi al permanenţei sale”, în altele este prevăzută implicit, iar
în alte constituţii, această calitate este mai degrabă sugerată prin utilizarea anumitor
expresii, ca de exemplu: “puterile constituţionale ale Regelui”, “autoritatea regală”
sau mai simplu, “regalitate” etc.
Referitor la succesiune, în unele constituţii se consacră principiul primului născut
legitim, ca de exemplu, art.25 din Constituţia OLANDEI iar alte constituţii stabilesc
o preferinţă pentru bărbaţi.
De exemplu, potrivit art.57 alin.1 din Constituţia SPANIEI, “Coroana SPANIEI
este ereditară pentru succesorii Majestăţii sale, Don Juan Carlos I de Bourbon,
moştenitorul legitim al dinastiei istorice. Succesiunea la tron va urma ordinea stabilită
de primul născut şi de reprezentare, fiind preferată linia anterioară celei ulterioare; în
carul aceleiaşi linii de rudenie, cel mai aproape în grad este preferat celui mai
îndepărtat; în cadrul aceluiaşi grad, bărbatul, femeii şi în caz de acelaşi sex, cel mai
mare ca vârstă.”
18
3. Alegerea şi durata mandatului în cazul preşedinţilor de republică

În ce priveşte republicile, doctrina le delimitează după criteriul alegerii şefului de

stat şi al atribuţiilor acestuia în: republici parlamentare, caracterizate printr-un
Preşedinte, cu puteri restrânse, ales de către Parlament, republici prezidenţiale şi
semi-prezidenţiale, cu Preşedinţi mai puternici.
Regimul prezidenţial, specific S.U.A. constituie o formă eficientă şi viabilă de
organizare a puterilor ce decurg din constituţie cu condiţia ca el să se raporteze
permanent la un sistem de control şi de verificare a modului în care preşedintele îşi
exercită prerogativele.
În ce priveşte regimul parlamentar, acesta acordă o însemnătate considerabilă
Parlamentului, care devine de fapt adevăratul forum politic de guvernare, Guvernul –
condus de un prim ministru eficient şi cu largi puteri – este obligat să dea socoteală
Parlamentului, care îi poate retrage oricând încrederea, dacă apreciază că nu-şi
îndeplineşte mandatul.
În cele mai multe ţări structurate pe tiparele regimului parlamentar, puterea
legislativă apare la rândul ei fracţionată prin crearea a două Camere menite să-şi
contrabalanseze influenţa politică, chiar în situaţia în care, de obicei, competenţa celei
de-a doua camere este mai redusă în raport cu cea a primei.
În cazul republicilor parlamentare, reglementarea constituţională referitoare la
Preşedinte se regăseşte adesea după cea consacrată Parlamentului iar calitatea de şef
de Stat este fie prevăzută expres (art.87 alin.1 din Constituţia Republicii italiene:
Preşedintele Republicii este Şeful Statului şi reprezintă unitatea naţională) fie
sugerată prin diferite expresii, fie ea decurge din modalitatea de reglementare a
atribuţiilor sale (art.59 alin. 1 din Constituţia Germaniei: Preşedintele Federal
reprezintă Federaţia în relaţiile internaţionale).
Experienţa unor regimuri parlamentare europene a demonstrat că pot apare uneori
situaţii în care noile guverne nu se pot forma iar ţări democratice, cu bogate tradiţii
parlamentare au devenit lipsite practic de un mecanism eficient de guvernare.
Experienţa celei de-a III-a, dar mai ales, a celei de-a IV Republici franceze este
ilustrativă în acest sens, fiind considerată ca un argument peremptoriu în trecerea de la
regimul parlamentar la cel semi-prezidenţial.
Regimul semi-prezidenţial caută să suplinească o serie de dezavantaje ale
sistemului prezidenţial, dar şi de imperfecţiuni ale regimului parlamentar,
imaginând o cale de mijloc, în care preşedintele ales de întregul popor devine un
arbitru între puterile statului, iar puterea executivă aparţine de fapt Guvernului, în
fruntea căruia se găseşte primul ministru.
Prin regim semi-prezidenţial se înţeleg instituţiile unei democraţii care întrunesc
următoarele două elemente: un preşedinte de republică ales prin sufragiu universal şi
dotat cu notabile puteri proprii şi un prim-ministru şi un guvern responsabil în faţa
Parlamentului.
19
 Sub aspect istoric, primul regim semi-prezidenţial l-a constituit Republica
Germană de la Weimar (1919-1933), el fiind întâlnit în prezent, în FRANŢA,
FINLANDA şi PORTUGALIA.
În cazul republicilor semi-prezidenţiale, reglementarea constituţională se ocupă
mai înainte de Preşedinte, şi apoi, de Parlament.
În FRANŢA, IRLANDA, PORTUGALIA, AUSTRIA şi FINLANDA,
Preşedintele Republicii este ales prin sufragiu universal direct.
Implicarea directă a Preşedintelui în viaţa politică nu este posibilă, deoarece deşi el
este ales prin vot direct, cu sprijinul unui partid sau anumitor partide, el nu poate
desfăşura o activitate politică, deoarece prin definiţie el trebuie să adopte o poziţie
echidistantă faţă de diferitele forţe politice care participă la competiţia pentru
guvernare.
Exemplul clasic al regimului semi-prezidenţial îl regăsim în FRANŢA, unde ca
urmare a reformei constituţionale din anul 1962, promovată de Generalul de Gaulle,
Preşedintele Republicii a putut fi ales pentru un mandat de 7 ani, cu majoritatea
absolută a sufragiilor exprimate, prin scrutin în două tururi, primii doi candidaţi
urmând să se prezinte în al doilea tur. Mandatul poate fi reînnoit, fără limită. Alegerea
Preşedintelui Republicii a devenit data ce mai importantă a vieţii politice franceze,
începând cu anul 1965, data primei alegeri directe prin sufragiu universal.
În ce priveşte durata mandatului de 7 ani, adversarii acestei prevederi au avansat
argumentul că preşedintele, titular al unei puteri foarte largi, pentru un interval de
timp foarte lung, ar fi eliberat de orice fel de control popular. În plus, disparitatea de
termene între durata mandatului Preşedintelui şi cel al Adunării poate antrena situaţia,
deja creată deja în mai multe rânduri, în care preşedintele aparţine unei anumite
orientări politice şi primul ministru aparţine unei alte orientări, cunoscută în doctrină
sub denumirea de coabitare politică.
Ca urmare a unui referendum naţional organizat în septembrie 2000, mandatul
prezidenţial a fost redus la cinci ani, începând cu alegerile din anul 2002.
În IRLANDA, începând cu Constituţia adoptată în anul 1937, Preşedintele
Republicii este ales prin sufragiu universal direct, pentru a sublinia caracterul suveran
al poporului irlandez, pentru o perioadă de 7 ani, ce poate fi reînnoită o singură dată.
În PORTUGALIA, potrivit Constituţiei din 1976, inspirată profund din sistemul
francez al celei de-a cincea Republici, Preşedintele este ales pentru un mandat de 5
ani, printr-un scrutin majoritar în două tururi, mandatul său putând fi reînnoit o
singură dată, imediat.
AUSTRIA a devenit Republică în anul 1918, şeful de stat fiind un organ politic şi
juridic responsabil şi putând fi ales doar pentru o perioadă limitată de timp.
Preşedintele Federal ca organ al executivului este ales cu începere din anul 1951,
de întreaga populaţie a ţării prin vot universal, direct, egal, secret şi personal,
procedura electorală fiind asemănătoare cu cea a alegerii Consiliului Naţional, cu
nouă circumscripţii. Participarea la vot este obligatorie în acele landuri, în care
această măsură a fost adoptată în mod expres. În cazul prezentării unui singur
20
candidat, alegerea va face obiectul unei simple întrebări. Poate să voteze orice
persoană care are dreptul să voteze pentru Consiliul Naţional şi este eligibilă orice
persoană care a împlinit vârsta de 35 de ani înainte de data de 1 ianuarie a anului
electoral.
Constituţia FINLANDEI din anul 1999 intrată în vigoare în martie 2000 conţine o
prevedere potrivit căreia dreptul de a depune o candidatură pentru alegerea
Preşedintelui Republicii aparţine fie unui partid politic înregistrat, fie unui număr de
20.000 de cetăţeni finlandezi. Condiţiile de votare şi de alegere a electorilor sunt
aceleaşi ca şi pentru desemnarea Parlamentului finlandez.
Preşedintele Republicii este ales prin sufragiu direct pentru o perioadă de şase ani,
de către 310 electori, mandatul său putând să fie reînnoit o singură dată. Pentru a fi
ales candidatul trebuie să obţină majoritatea absolută a voturilor iar dacă nici un
candidat nu a obţinut destule voturi din primul tur, trebuie organizată o nouă alegere,
la care câştigă cel care a obţinut cel mai mare număr de voturi din primii doi candidaţi
clasaţi.
Există diferenţe considerabile în ce priveşte atribuţiile şi rolul politic al
Preşedinţilor din FRANŢA, IRLANDA, PORTUGALIA, AUSTRIA şi
FINLANDA, aspect care demonstrează că alegerea prin sufragiu universal, direct nu
constituie, în sine, sursa puterii acestora, ci mai degrabă statutul lor în cadrul
sistemului politic şi personalitatea acestora.
În GERMANIA, GRECIA şi ITALIA, Preşedintele este ales în mod indirect.
În GERMANIA, Preşedintele Federaţiei este ales fără dezbatere, de către
Adunarea federală, care se compune din membrii Dietei Federale (BUNDESTAG) şi
dintr-un număr egal de de membri, aleşi după principiul reprezentării proporţionale de
către Adunările reprezentative ale Landurilor. Este ales cel care obţine voturile
majorităţii Adunării Federale. Dacă această majoritate nu este obţinută de nici un
candidat în două tururi de scrutin, este ales cel care în următorul tur de scrutin
întruneşte cel mai mare număr de voturi. Mandatul Preşedintelui Federaţiei durează
cinci ani iar realegerea consecutivă este permisă o singură dată.
În GRECIA, începând cu Constituţia din 1975, Preşedintele este ales pentru 5 ani
de către Camera Deputaţilor, cu majoritatea de două treimi din totalul deputaţilor.
Mandatul poate fi înnoit o singură dată, cu excepţia preşedintelui demisionar, care nu
se poate prezenta imediat.
În ITALIA, începând cu Constituţia din 1947, Preşedintele Republicii este ales
pentru un mandat de 7 ani, de către Parlament în şedinţa comună a membrilor săi iar
la alegeri participă şi câte trei delegaţi pentru fiecare regiune, desemnaţi de către
Consiliile regionale, astfel încât să fie asigurată reprezentarea minorităţilor. Regiunea
Valle d’Aosta are un singur delegat. Alegerea Preşedintelui Republicii are loc prin
scrutin secret şi cu majoritatea de două treimi din membrii adunării. După al treilea
scrutin este suficientă majoritatea absolută. Mandatul Preşedintelui poate fi reînnoit
fără restricţii.

21
 Orice cetăţean care a împlinit vârsta de 50 de ani şi se bucură de drepturile civile şi
politice poate fi ales Preşedinte al Republicii, funcţie incompatibilă cu oricare alta.
În toate ţările menţionate, şeful de stat dispune de un număr de atribuţii strict
nominale, care îi sunt încredinţate deoarece el reprezintă puterea statală, a cărui
exerciţiu depinde în realitate de şeful Guvernului, cu excepţia Franţei celei de-a
cincea Republici.

4. Rolul şefului de stat de arbitraj în viaţa politică şi intervenţia în

activitatea legislativă
Analiza principalelor atribuţii ale preşedinţilor de republică presupune cu
necesitate sublinierea rolul şefului de stat, de “arbitru” în viaţa politică, în regimurile
constituţionale europene în care acesta este consacrat.
Astfel, un veritabil studiu constituţional şi politic impune o cercetare succintă a
atribuţiilor specifice şefului de stat dar şi a celor pe care acesta le partajează cu alte
autorităţi publice (cum ar fi, şeful Guvernului iar, în unele situaţii chiar, preşedintele
unei Camere) precum şi a semnificaţiei exacte a exigenţei constituţionale a
contrasemnăturii ca şi a cutumelor în materie.
Posibilităţile concrete de intervenţie ale şefului de Stat, ce îi conferă acestuia rolul
de arbitru, de garant al continuităţii statale, fac din acesta unul dintre pilonii puterii de
stat.
Funcţia de arbitraj este în mod special subliniată de Constituţia FRANŢEI, dar
practica de Stat a conferit mai degrabă rolul unui ghid, pentru Preşedintele Franţei,
decât al unui arbitru.
Funcţia de arbitraj este în egală măsură relevată şi de Constituţia GRECIEI care a
consacrat un anumit număr de mecanisme, a căror punere în aplicare de către
Preşedinte îi lasă acestuia, un loc redus pentru a putea interveni de o manieră
personală, în afara celui de a sfătui clasa politică.
Constituţia PORTUGALIEI instituind o dublă responsabilitate guvernamentală
(în faţa Parlamentului şi în faţa Preşedintelui Republicii) s-ar părea că a intenţionat să
pună în mişcare un sistem asemănător cu cel existent în FRANŢA celei de-a cincea
Republici, dar sistemul fărâmiţat al partidelor şi conjunctura politică existentă de-a
lungul vremii au împins Preşedinţii aleşi să-şi exercite atribuţiile cu o reţinere
specifică tradiţiei parlamentare din alte ţări europene, ca o veritabilă garanţie a
menţinerii lor în funcţie.
Potrivit unei dispoziţii constituţionale, Preşedintele Republicii reprezintă
Republica Portugheză, garantează independenţa naţională, unitatea statului şi
funcţionarea regulată a instituţiilor democratice, fiind totodată şi Comandantul
Suprem al Forţelor Armate.
Dintre toate celelalte constituţii specifice regimurilor parlamentare, cele ale
ITALIEI şi BELGIEI conferă cele mai multe posibilităţi de intervenţie din partea

22
şefului de Stat. Fără un acord clar între partide, el poate influenţa direct alegerea
şefului Guvernului şi mai ales poate refuza demisia acestuia.
În GERMANIA şi în IRLANDA, această putere de arbitraj se reduce practic la
dreptul de a refuza dizolvarea Parlamentului.
În SPANIA, puterea Regelui de a desemna şeful de Guvern nu a mai avut ocazia
să fie exercitată de la intrarea în vigoare a Constituţiei din 1978 datorită implementării
unui sistem de partide ce permite stabilitatea guvernamentală.
Ca şi în celelalte cinci monarhii constituţionale, rolul politic al şefului de stat se
reduce deci la posibilitatea de a permite clasei politice să beneficieze de sfaturile unui
bărbat (sau unei femei) ce dispune de o experienţă politică fără egal, rol care îi
permite să influenţeze direct alegerea şefului guvernului, în caz de criză
guvernamentală gravă, situaţie extrem de rară în MAREA BRITANIE, dar care
poate să apară mai frecvent în DANEMARCA, LUXEMBURG şi mai ales, în
OLANDA.
În ce priveşte intervenţia în activitatea legislativă a şefului de stat, trebuie
subliniat că, în BELGIA, în cazuri excepţionale, Regele poate refuza sancţionarea
unei legi, pe care o dezaprobă din raţiuni morale.
De asemenea, în DANEMARCA, GERMANIA, SPANIA, LUXEMBURG,
OLANDA şi în MAREA BRITANIE, sancţionarea, ratificarea sau promulgarea unei
legi nu conferă şefului de stat decât o putere nominală de refuz, cu variaţii
nesemnificative de la o ţară la alta.
Potrivit Constituţiei daneze, Regina are drept de iniţiativă legislativă, depunând
proiecte de legi la biroul Folketing-ului (Parlamentul unicameral finlandez) şi
solicitând organizarea unei dezbateri pe marginea lor. În cazuri de urgenţă şi atunci
când este imposibil să fie convocat Folketing-ul, regina poate decreta legi provizorii,
care nu pot fi contrare Constituţiei şi care trebuie să fie prezentate Folketing-ului după
reluarea lucrărilor sale. Acesta poate să le aprobe dar poate şi să le respingă.
Totodată, Constituţia OLANDEI precizează că proiectele de legi pot fi iniţiate de
către Regină în numele său sau de Camera inferioară a Parlamentului.
În FRANŢA, GRECIA, ITALIA şi PORTUGALIA, Preşedintele Republicii
dispune de posibilitatea de a cere o a doua deliberare sau de un drept de veto
suspensiv pentru motive de legalitate dar şi de oportunitate.
În IRLANDA, doar motive care vizează conformitatea cu dispoziţiile
constituţionale îl pot determina pe Preşedintele Republicii să sesizeze Curtea
Supremă, după obţinerea avizului Consiliului de Stat.
În sfârşit, în ITALIA, potrivit unei doctrine majoritare, autorizarea de a introduce
proiecte de legi în faţa Camerelor, nu poate fi refuzată Guvernului, de către
Preşedintele Republicii, decât pentru motive de legalitate şi ea este plasată sub
controlul Curţii Constituţionale.

23
5. Atribuţiile şefului de Stat în republicile semi-prezidenţiale şi
parlamentare

Instituţia prezidenţială ocupă un loc important în sistemul instituţiilor politice şi

constituţionale ale FRANŢEI.
Cumularea unor prerogative destul de extinse, de către un şef de stat, ales pentru
un termen îndelungat (reducerea duratei mandatului a intervenit abia la alegerile
prezidenţiale din 2002), însoţită de îngustarea atribuţiilor Parlamentului, a făcut ca
FRANŢA să fie calificată, în prezent, de mulţi politologi ca reprezentând “o
monarhie republicană”, în care, spre deosebire de monarhiile constituţionale, şeful
statului nu se mărgineşte să domnească, ci guvernează.
Atribuţiile proprii ale Preşedintelui francez sunt: numirea primului-ministru,
dreptul de a se adresa Parlamentului cu mesaje, numirea preşedintelui şi a membrilor
Consiliului Constituţional, sesizarea Consiliului Constituţional.
Decizia de a recurge la punerea în aplicare a dispoziţiilor art.16 din Constituţie
care îi conferă puteri excepţionale în anumite situaţii extraordinare este condiţionată
ca şi luarea de măsuri în baza art.16, dizolvarea Parlamentului şi referendumul.
Există şi atribuţii ale Preşedintelui francez partajate cu alte organe, situaţie în care
este necesară contrasemnarea de către Parlament a unor acte ale acestuia, doctrina
franceză identificând următoarele categorii: atribuţii faţă de naţiune, atribuţii faţă de
Guvern, atribuţii faţă de Parlament precum şi atribuţii în domeniul justiţiei.
Dacă în ce priveşte atribuţiile faţă de naţiune, cea mai importantă atribuţie posibilă
dar neutilizată în practică decât o singură dată în anul 1961, de generalul de Gaulle,
rămâne recurgerea la aplicarea art.16 dar şi recurgerea la referendum, în ce priveşte
relaţiile cu Guvernul, acestea sunt mai numeroase. Este vorba în primul rând despre
numirea primului-ministru şi a membrilor guvernului precum şi de prezidarea
şedinţelor Consiliului de Miniştri ce facilitează acestuia posibilitatea de a urmări
acţiunea guvernamentală, putând influenţa dezbaterile acestuia.
Potrivit dispoziţiilor constituţionale, Preşedintele Republicii semnează ordonanţele
şi decretele adoptate în Consiliul de Miniştri şi numeşte în funcţiile civile şi militare
ale statului. Consilierii de Stat, marele Cancelar al Legiunii de onoare, ambasadorii
şi trimişii extraordinari, consilierii magistraţi la Curtea de Conturi, prefecţii,
reprezentanţii Guvernului în teritoriile de peste mări, ofiţerii comandanţi, rectorii,
directorii organelor centrale ale administraţiei de stat sunt numiţi în Consiliul de
Miniştri.
De asemenea, Preşedintele Franţei are un rol important în domeniul apărării; el
este şeful armatei şi prezidează Consiliul şi Comitetul Superior al apărării naţionale.
Totodată, Preşedintele Franţei are un rol considerabil în relaţiile externe,
acreditând ambasadorii şi trimişii extraordinari pe lângă puterile străine iar diplomaţii
străini fiind acreditaţi pe lângă el. De asemenea, Preşedintele negociază şi ratifică

24
tratatele şi este informat cu privire la negocierile privind acordurile internaţionale care
nu sunt supuse ratificării.
Faţă de Parlament, atribuţiile Preşedintelui francez privesc intervenţia în
procedura legislativă, preşedintele putând să intervină în ce priveşte retragerea de pe
ordinea de zi a unui proiect de către Consiliul de Miniştri, dreptul de a adresa mesaje,
reunirea Congresului în cadrul procedurii de revizuire, deschiderea şi închiderea
sesiunilor extraordinare ale Parlamentului.
În raporturile cu justiţia, preşedintele Republicii dispune de dreptul de graţiere şi
este preşedinte al Consiliului Superior al Magistraturii.
Aceste atribuţii au făcut din Preşedintele Franţei, dacă nu chiar prima autoritate
administrativă, cel puţin autoritatea plasată împreună cu Primul ministru, în vârful
administraţiei statale, de unde calificarea regimul constituţional ca fiind caracterizat
printr-un “bicefalism administrativ”.
Un alt regim semi-prezidenţial se regăseşte în FINLANDA, ţară ce a solicitat în
mod oficial aderarea la Uniunea Europeană, în 1992 şi a devenit membru al acesteia,
în anul 1995. Potrivit regimului constituţional actual, activitatea legislativă este
exercitată de Preşedinte şi Edeskunta (Parlamentul finlandez), compus din 200 de
membri, aleşi prin vot direct, pe un mandat de patru ani iar activitatea executivă se
exercită de Preşedinte şi Guvern format în urma alegerilor legislative.
Potrivit Constituţiei intrate în vigoare la 1 martie 2000, ce înglobează de fapt
Legea constituţională a FINLANDEI din 1919 şi alte acte normative având o valoare
constituţională, Preşedintele FINLANDEI exercită următoarele atribuţii principale:
convoacă în sesiuni extraordinare Parlamentul; ordonă desfăşurarea de alegeri;
deschide şi închide lucrările parlamentare; are dreptul de a emite decrete în probleme
de ordin administrativ ce nu sunt de competenţa Guvernului, cu condiţia să nu atingă
conţinutul unor legi; poate graţia sau reduce pedepsele, cu avizul Curţii Supreme; este
comandantul suprem al forţelor armate; poate acorda naturalizarea finlandeză unui
cetăţean străin sau să aprobe retragerea naţionalităţii finlandeze; supraveghează
administraţia de stat şi conduce relaţiile externe.
O dispoziţie importantă a Constituţiei finlandeze actuale este cea potrivit căreia
Preşedintele Republicii poate în orice situaţie să demită Guvernul sau numai pe un
ministru, dacă acesta nu se mai bucură de încrederea Parlamentului, chiar dacă nu
există o cerere specială în acest sens. FINLANDA nu cunoaşte instituţia
vicepreşedintelui, iar în cazul în care acesta se află în imposibilitatea temporară a
exercitării atribuţiilor, prerogativele sale sunt îndeplinite de primul-ministru iar dacă
şi acesta se află într-o situaţie care nu-i permite să îndeplinească aceste îndatoriri, ele
vor fi exercitate de ministrul care-i ţine locul primului-ministru.
Constituţia PORTUGALIEI din aprilie 1976 a realizat un echilibru între opţiunea
pentru democraţie parlamentară şi regimul semi-prezidenţial.
Astfel, în calitate de reprezentant al Statului şi gardian al Constituţiei, preşedintele
Republicii exercită toate atribuţiile tradiţionale de suveranitate ale unui şef de stat. El
este comandantul suprem al forţelor armate şi prezidează Consiliul Superior al
25
Apărării Naţionale. El declară stare de război, stare de asediu şi de urgenţă în
condiţiile prevăzute de Constituţie.
Preşedintele ratifică tratatele internaţionale după aprobarea lor; acreditează
ambasadorii străini; asigură promulgarea legilor, a decretelor-legi şi decretelor
regulamentare şi semnează celelalte acte ale Guvernului, dispunând de un drept de
veto. El numeşte în toate funcţiile civile şi militare în condiţiile prevăzute de
Constituţie. Preşedintele portughez numeşte Primul-ministru şi la propunerea
acestuia, pe membrii Guvernului. De asemenea, el pune capăt activităţii Guvernului la
cererea acestuia, atunci când nu îi mai este acordată încrederea.
Totodată, Preşedintele Republicii portugheze prezidează Consiliul de Stat,
organism de consiliere compus din primul-ministru, Preşedintele Parlamentului,
Preşedintele Curţii Constituţionale, mediator, preşedinţii autorităţilor executive ale
regiunilor autonome precum şi cinci persoane alese chiar de către el şi alte cinci alese
de către Parlament.
Acest organism dispune de o serie de atribuţii importante, ca de pildă aceea de a se
pronunţa asupra dizolvării Adunării Republicii şi a organului de guvernare proprie din
regiunile autonome, asupra declaraţiei de război şi de încheiere a păcii precum şi în
cazul demiterii guvernului “dacă acest lucru este necesar pentru asigurarea
funcţionării normale a instituţiilor democratice”.
Atribuţiile Preşedintelui Federal al AUSTRIEI sunt stabilite prin Legea
Constituţională Federală. Cu excepţia câtorva situaţii expres menţionate,
Preşedintele federal îşi exercită atribuţiile la propunerea Guvernului federal sau a unui
ministru federal, el fiind liber să dea curs propunerii, iar dacă-i dă, fiind obligat să să
o urmeze cu precizie.
Preşedintele AUSTRIEI reprezintă ţara în exterior, încheie tratate internaţionale
(la propunerea Guvernului federal), convoacă şi dizolvă Consiliul Naţional sau al unui
Land (la propunerea Guvernului federal), are dreptul de a graţia, în situaţii
individuale, la propunerea Guvernului federal.
În absenţa vreunei propuneri, el poate numi Cancelarul federal (ceilalţi membri
sunt numiţi pe baza propunerii Cancelarului) şi revoca Guvernul federal.
Chiar, de la începerea activităţii lor, membrii Guvernului federal şi similarii
prefecţilor de la noi, pot revoca Guvernul federal.
În GERMANIA, în aparenţă, ca de altfel, în toate regimurile parlamentare,
executivul este bicefal. În realitate, pentru a folosi o calificare istorică, “vulturul
german” nu are două capete, ci doar unul singur: Cancelarul federal.
Preşedintele Republicii federale reprezintă federaţia pe plan internaţional, încheind
tratate cu alte state, în numele federaţiei, acreditând şi rechemând reprezentanţii
diplomatici. Tratatele care reglementează relaţiile politice ale Federaţiei sau privesc
probleme ce ţin de legislaţia federală necesită aprobarea sau intervenţia, sub formă de
lege federală, a organelor respective competente în materie de legislaţie federală.
Dispoziţiile care guvernează administraţia federală se aplică prin analogie acordurilor
administrative.
26
 Printre alte atribuţii mai putem menţiona: numirea şi revocarea judecătorilor şi a
funcţionarilor federali, precum şi a ofiţerilor şi subofiţerilor, exercitarea dreptului de
graţiere - Preşedintele Republicii federale putând delega unele din aceste prerogative
altor autorităţi publice.
Numirea Cancelarului se supune unui mecanism riguros reglementat de
Constituţie, care nu lasă nici o marjă de manevră şefului Statului. Astfel, acesta este
ales de Bundestag, fără dezbateri, la propunerea Preşedintelui Federal. Este ales cel
care întruneşte majoritatea voturilor Bundestagului. Dacă cel propus nu este ales,
Bundestagul poate în termen de patrusprezece zile după turul de scrutin să aleagă un
cancelar Federal cu majoritatea membrilor săi. Dacă acest lucru nu se realizează,
Preşedintele Federal poate să numească candidatul care a întrunit cel mai mare număr
de voturi sau să dizolve Parlamentul.
În GRECIA, republică parlamentară, cu atribuţii limitate ale Preşedintelui,
potrivit unei dispoziţii constituţionale, “Preşedintele Republicii nu are alte competenţe
decât acelea care îi sunt conferite în mod expres prin Constituţie şi legile conforme cu
aceasta”.
Preşedintele grec dispune de dreptul de a graţia, de a numi în funcţii civile şi
militare, de a încheia tratate internaţionale. El numeşte Primul-ministru, care trebuie
ales însă în mod obligatoriu din rândul partidului care dispune de majoritatea
absolută, iar în absenţa acestuia, trebuie numit şeful partidului care deţine majoritatea
relativă. În caz de eşec, el va face apel la şeful celui mai important partid după cel
care deţine majoritatea relativă.
În caz de circumstanţe grave, Preşedintele Republicii poate convoca Consiliul de
Miniştri, pe care nu îl prezidează în mod obişnuit, sau poate consulta poporul prin
referendum.
Preşedintele poate demite Guvernul numai în situaţiile în care acesta nu a obţinut
un vot de încredere. El poate de asemenea să dizolve Parlamentul numai dacă două
guverne succesive au demisionat sau nu ar fi fost acceptată componenţa lor. De
asemenea, preşedintele Republicii mai poate să dizolve Camera Deputaţilor la
propunerea Guvernului, care ar fi obţinut un vot de încredere în scop de a reînnoi
mandatul popular pentru a face faţă unei probleme naţionale de importanţă
excepţională.
Potrivit Constituţiei italiene, Preşedintele Republicii, care este şeful statului şi
reprezintă unitatea naţională, poate trimite mesaje celor două Camere. El fixează
alegerile şi stabileşte prima întrunire a Parlamentului. Preşedintele autorizează
prezentarea proiectelor de lege iniţiate de Guvern; promulgă legile şi decretele cu
putere de lege precum şi regulamente. Dispune referendumul popular în cazurile
prevăzute de Constituţie. Numeşte, în cazurile prevăzute de lege, funcţionarii de stat.
Acreditează şi primeşte reprezentanţii diplomatici, ratifică tratatele internaţionale,
după autorizarea de către Camere, atunci când această autorizare este necesară. Este
Comandantul Forţelor armate şi preşedintele Consiliului suprem de apărare constituit
conform legii şi declară starea de război hotărâtă de Camere.
27
 Este preşedintele Consiliului superior al magistraturii. Acordă graţieri şi comutări
de pedepse. Conferă decoraţii ale Republicii. În ITALIA, pe lângă atribuţiile clasice
ale şefului de Stat, într-un regim parlamentar, în urma consultării preşedinţilor
acestora, Preşedintele Republicii poate dizolva ambele Camere sau numai una dintre
ele. Nu poate exercita însă această atribuţie în ultimele şase luni ale mandatului său.

6. Atribuţiile şefului de Stat în monarhiile constituţionale

În BELGIA, ca de altfel, în toate celelalte monarhii europene, Regele domneşte,

dar nu guvernează. Regele exercită puterea executivă, în condiţiile stabilite de
Constituţie, şi nu dispune de alte puteri decât de acelea care îi sunt atribuite în mod
formal de Constituţie.
În ce priveşte atribuţiile Regelui, acesta numeşte şi revocă miniştrii, conferă
gradele militare, numeşte în funcţii administrative şi diplomatice, comandă forţele
armate, declară războiul şi încheie pacea, încheie tratate de alianţă şi de comerţ.
Tratatele de comerţ şi cele care ar putea “să greveze statul” ori să oblige pe cetăţenii
belgieni în mod individual nu îşi produc efecte decât după ce au întrunit şi
asentimentul Camerelor. Constituţia prevede că nici o cesiune, nici un schimb sau o
adăugare de teritoriu nu poate avea loc decât în virtutea unei legi. În nici un caz, se
prevede expres în Constituţie, articolele secrete ale unui tratat nu pot să anuleze
articolele sale făcute publice.
Garant al bunei funcţionări a Constituţiei, Regele reprezintă în relaţiile externe
naţiunea cu acordul Parlamentului.
Printre alte atribuţii ale Regelui menţionăm şi pe aceea de a bate monedă, de a
reduce pedepsele, de a conferi titluri nobiliare şi ordine militare.
Detentor al unei puteri circumscrise, regele nu este responsabil politic de
exercitarea activităţii sale. Această responsabilitate incumbă miniştrilor săi, toate
actele sale trebuind să fie contrasemnate de un ministru.
Regele dispune alături de cele două Camere de iniţiativă legislativă, pe care o
exercită de fapt, în contul Guvernului. Regele are dreptul de a sancţiona şi promulga
legile, dar şi regulamentele care nu pot încălca legile.
Totodată, Regele poate să dizolve Camerele fie simultan, fie succesiv, convocând
apoi alegătorii în termen de 40 de zile pentru a desemna noi organe legislative. Regele
dispune şi de dreptul de a amâna deschiderea şedinţelor Camerelor, dar numai pe timp
de o lună în cursul aceleiaşi sesiuni.
În ce priveşte dreptul de învestitură a Guvernului, alegerea Primului-ministru este
limitată de configuraţia partidelor în Parlament. Totuşi îi este recunoscută Regelui o
putere de a influenţa această numire, deloc neglijabilă, prin desemnarea unui formator
care prin consultarea conducătorilor partidelor va căuta să compună o echipă
guvernamentală, respectând echilibrul coaliţiei guvernamentale cel mai viabil. Dacă
formatorul va reuşi, Regele va numi un Prim-ministru, dar Guvernul va avea nevoie
de majoritatea celor două Camere, pentru declaraţia sa guvernamentală.
28
 În DANEMARCA, puterea regală izvorăşte din Constituţie, iar condiţiile de acces
la tron sunt fixate de aceasta. În limitele fixate de Constituţie, Regele este învestit cu
autoritatea supremă asupra tuturor afacerilor Regatului. El exercită această autoritate
prin miniştrii săi.
Regina dispune de dreptul de a numi membrii Guvernului, iar alegerea Şefului de
Guvern este limitată la configuraţia partidelor în Parlament.
Alături de Parlament, Regina dispune de iniţiativă legislativă şi de dreptul de a
promulga legile adoptate. Ea reprezintă Statul în afacerile internaţionale, numeşte în
funcţii civile şi militare, posedă dreptul de a graţia.
Funcţia sa fundamentală este aceea de a arbitra şi de a sancţiona conflictele
apărute între Guvern şi Parlament, exercitând “o magistratură de influenţă”. Regina
prezidează Consiliul de miniştri care trebuie să delibereze asupra tuturor problemelor
de legislaţie şi de administraţie şi nu poate lua decizii definitive decât în prezenţa
Reginei. Regina are dreptul să convoace şedinţe restrânse ale Cabinetului, în care se
votează diferite hotărâri cu majoritate de voturi. Regina poate accepta aceste hotărâri
sau le poate transmite spre o nouă discuţie în cadrul Consiliului de Miniştri, organ mai
larg.
În SPANIA, contrar tradiţiilor existente în alte monarhii parlamentare, nu Regelui
îi revine rolul de a alege pe şeful Guvernului. În relaţie doar cu Preşedintele
Congresului Deputaţilor şi cu contrasemnătura celui dintâi, monarhul desemnează un
candidat care va trebui să obţină încrederea Congresului, cu majoritatea absolută a
membrilor săi (sau dacă nu, după un răgaz pentru reflectare de 48 de ore, cu
majoritatea simplă) înainte de a fi numit şi de a-şi putea forma Guvernul. Ceilalţi
membri ai Guvernului sunt numiţi şi demişi din funcţie la propunerea Preşedintelui
Guvernului, de către Rege, în timp ce secretarii de stat sunt numiţi direct de către
Preşedintele Guvernului.
Regele dispune de următoarele atribuţii de natură administrativă: emite decrete
care au fost aprobate de Consiliul de Miniştri, numeşte în funcţii civile şi militare şi
acordă onoruri şi distincţii, în condiţiile legii. Este informat de treburile Statului şi
prezidează în acest scop şedinţele Consiliului de Miniştri, atunci când consideră
necesar, la cererea preşedintelui Guvernului. Este comandantul suprem al Forţelor
Armate şi exercită înaltul patronaj al Academiilor Regale.
Regele nu răspunde politic. Cu toate acestea, rolul său nu este deloc neglijabil,
fiind legat mai ales, de personalitatea suveranului actual. Acesta ca artizan al
tranziţiei, desemnat de vechiul regim, a făcut totul pentru a-l instaura pe cel nou.
În LUXEMBURG, potrivit Constituţiei, puterea suverană aparţine naţiunii.
Marele Duce îşi exercită atribuţiile în cadrul Constituţiei şi al legilor.
Dacă marele duce ne apare ca un şef de Stat, în sensul actual al termenului, el
reprezintă în egală măsură un suveran constituţional, detentor al puterii executive.
El numeşte şi revocă miniştrii şi organizează Guvernul cum consideră necesar. În
plus, faţă de prerogativele sale de reprezentant al naţiunii, el exercită pe acelea de
şef al executivului într-un sistem parlamentar. El dispune de iniţiativă legislativă
29
alături de Camera Deputaţilor şi de o putere de reglementare generală, promulgând
legile şi având un drept de veto suspensiv.
În OLANDA, puterea suveranului astfel cum rezultă din Constituţie, se aseamănă
net cu cea specifică monarhiei britanice, aspect pe care practica de Stat îl confirmă.
În ce priveşte puterea executivă, aceasta aparţine reginei şi minştrilor, cu
deosebirea că regina nu este responsabilă pentru actele sale dar miniştrii sunt. Atât
primul-ministru cât şi ceilalţi miniştri sunt numiţi şi revocaţi prin decret regal.
La întrebarea dacă Regele conduce cu adevărat, răspunsul este însă negativ,
deoarece, miniştrii formează Consiliul de Miniştri, prezidat de Primul-ministru, care
determină politica generală a Guvernului. Membru al Guvernului, monarhul
sancţionează actele acestuia, trebuind să fie informat, dar nu să se implice în
elaborarea lor. Cu ocazia deschiderii sesiunii parlamentare şi pronunţării discursului
tronului, expunând politica Guvernului, este prezentat programul Primului-ministru şi
al Consiliului.
Legile şi decretele sunt semnate de regină şi contrasemnate de primul-ministru sau
de miniştri. Suveranul dispune de un drept de veto, sau în orice caz, de dreptul de a
cere o a doua deliberare asupra legilor, deşi Constituţia nu conţine precizări cu privire
la acest drept.
În sistemul politic britanic, deşi atribuţiile monarhului sunt limitate, el exercită
totuşi unele prerogative în cadrul unui mecanism politic, care face din MAREA –
BRITANIE o ţară parlamentară prin excelenţă. În sistemul britanic se face distincţie
între ideea de “coroană” şi “monarhie” propriu-zisă. “Coroana” este privită ca un
concept juridic impersonal, însumând totalitatea puterilor, inclusiv prerogativele
executivului. Potrivit doctrinei britanice, “regele este prin drept, ca şi prin natură, mai
degrabă un om muritor. Dar Coroana a devenit impersonală, nemuritoare, un simbol
al unităţii finale şi al continuităţii scopurilor guvernării.”
În REGATUL-UNIT, puterea de numire a şefului de Guvern, de către Regină este
în întregime condiţionată de o cutumă constituţională stabilită încă din secolul al
XIX-lea, potrivit căreia, Regele este obligat să desemneze ca Prim ministru, pe şeful
partidului majoritar din Camera Comunelor. Cu toate acestea, şefului de Stat îi este
recunoscută o anumită putere de natură morală în exercitarea acestei prerogative, în
cazul în care nici un partid nu deţine majoritatea.
La rândul său, Camera Lorzilor este formată din membrii ereditari sau numiţi pe
viaţă de către Coroană.
Monarhul exercită o anumită influenţă în ceea ce priveşte numirea miniştrilor deşi
aceasta nu este hotărâtoare. El poate demite Guvernul în mod implicit, prin demiterea
primului-ministru, principiul responsabilităţii colective solicitând în asemnea situaţii
ca toţi miniştrii să demisioneze în mod solidar. În practică însă, o asemenea situaţie
nu a mai intervenit din anul 1834, iar doctrina britanică nu este unanimă în a aprecia
dacă suveranul poate să demită un guvern care acţionează într-un mod
neconstituţional.

30
 În general, stabilitatea guvernamentală este condiţionată de numeroşi factori dintre
care cei mai importanţi sunt fără îndoială sistemul partidelor şi uzanţele în constituirea
Guvernului precum şi mecanismele juridice. Este practic imposibil de generalizat în
materie de factori de stabilitate sau de instabilitate guvernamentală.
În prezent, Regina îndeplineşte o serie de atribuţii importante de natură executivă.
În discuţiile cu miniştrii, Regina poate să prezinte propriile sale puncte de vedere şi să
primească informaţii din cele mai variate domenii. Situându-se deasupra partidelor
politice, Regina reprezintă o forţă unificatoare. Prin contactele sale personale cu
conducătorii altor naţiuni, poate influenţa relaţiile internaţionale. Îndeplinindu-şi
atribuţiile regale, Suverana conferă demnitate şi încredere Guvernului. Ca şef de stat
şi exemplu demn de urmat în viaţa religioasă, morală şi de familie, Regina uneşte de
fapt întreaga naţiune. Ca şef al Commonwealthului, Regina întăreşte legăturile cu
celelalte popoare care fac parte din comunitatea britanică de naţiuni.

Capitolul IV
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ CENTRALĂ
ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Consideraţii generale

Problema tradiţională pe care o ridică orice organizare administrativă este aceea

de a şti dacă sarcinile de îndeplinit vor fi încredinţate unei singure administraţii de
Stat sau dacă acestea vor fi distribuite între mai multe organisme, dispunând fiecare
de autorităţi proprii, pentru diferite porţiuni din teritoriu.
În mod obişnuit, identificăm o administraţie de stat şi o administraţie locală.
La nivelul Statului vom distinge: a). organisme administrative centrale
reprezentate de structuri guvernamentale şi structuri ministeriale; b). organisme
administrative specializate şi c). organisme administrative periferice (serviciile
exterioare sau deconcentrate).
La nivel local vom identifica autorităţi locale de bază şi autorităţi locale
intermediare.
Dacă examinăm organizarea şi funcţionarea guvernelor ţărilor din Uniunea
Europeană, după criteriul reglementării constituţionale, distingem mai multe categorii
de ţări şi anume: ţări în care Constituţia reglementează pe larg aceste aspecte, precum
GERMANIA, GRECIA, IRLANDA, ITALIA şi OLANDA; ţări în care Constituţia
reglementează la modul general organizarea şi funcţionarea Guvernului, lăsând pe
seama legii, reglementarea mai detaliată, precum BELGIA, FRANŢA,
LUXEMBURG şi SPANIA (categorie în care este inclusă şi ROMÂNIA); o ţară în
care organizarea şi funcţionarea Guvernului nu are o reglementare constituţională şi
anume DANEMARCA şi o altă ţară caracterizată printr-o situaţie specifică, deoarece
nu dispune de o constituţie scrisă şi anume, MAREA BRITANIE.
31
 Constituţiile occidentale nu conţin reglementări ample cu privire la organizarea şi
funcţionarea administraţiei ministeriale, fiind una din materiile cel mai adesea supusă
schimbărilor. Legiuitorii constituanţi se rezumă doar la unele dispoziţii cu valoare de
principiu în ceea ce priveşte organizarea, dar mai ales în ceea ce priveşte funcţionarea,
strâns legate de clarificarea statutului constituţional al miniştrilor.
Prin termenul de „administraţie ministerială” în doctrină se desemnează organele
centrale de specialitate subordonate direct Guvernului, indiferent dacă au sau nu
denumirea de ministere, iar titularul lor face parte de drept, în baza Constituţiei, din
Guvern, dar există în fiecare ţară şi organe denumite comitet, consiliu, agenţie,
departament etc. al căror titular, de regulă, nu face parte din Guvern.
Sfera administraţiei centrale de specialitate cuprinde şi anumite autorităţi care nu
sunt subordonate faţă de Guvern, formând sfera „agenţiilor independente” potrivit
unei sintagme utilizată în doctrina anglo-saxonă.
În cadrul numeroaselor mişcări de modernizare a funcţiei publice şi a guvernării
existente la ora actuală în lume, o problemă care se ridică adesea priveşte structurile
optime ale serviciilor guvernamentale şi ministeriale, ca şi cum s-ar putea vorbi
undeva în lume, de un model ideal sau ca şi cum această problemă ar putea fi
analizată separat în raport cu atribuţiile autorităţilor administraţiei publice centrale.
Modificarea relativ frecventă a numărului şi titulaturii ministerelor se întâlneşte nu
doar în ROMÂNIA, ci şi în ţări precum BELGIA, DANEMARCA şi FRANŢA.
Problema care se ridică este dacă aceste modificări reprezintă o adaptare la dinamica
realităţii, în vederea sporirii eficienţei serviciilor publice având ca finalitate
îmbunătăţirea activităţii executive, sau este vorba adeseori de rezultatul unor erori sau
unor presiuni partizane, un răspuns categoric fiind greu de dat.
Termenul de cabinet, în sistemul politico-administrativ are în vedere în majoritatea
ţărilor Uniunii Europene, guvernul în sensul său restrâns, de membri ai Consiliului de
miniştri. Articulaţia între ministru şi serviciile sale diferă mult de la un stat la altul.
Spre exemplu, „cabinetul ministerial” care s-ar părea că este indispensabil funcţionării
administraţiei publice franceze, se prezintă ca o structură a cărei natură şi funcţionare
nu sunt cel mai adesea nici cunoscute şi nici înţelese în alte ţări europene.
În doctrina europeană se fac referiri şi la ritmurile guvernamentale privite ca
variaţii la nivelul executivului ce presupun trei aspecte: stabilitatea guvernamentală
propriu-zisă, adică succesiunea unor guverne având direcţie şi compunere diferite;
alternanţa la putere, adică trecerea din opoziţie la guvernare şi invers precum şi
stabilitatea ministerială, privită ca longevitatea unor persoane în funcţie.

2. Guvernul

Caracterul, mai mult sau mai puţin parlamentar al statelor Uniunii Europene
determină o similitudine a organizării şi funcţionării guvernelor, existând o serie de
particularităţi semnificative ale fiecărui guvern, dintre care cele mai importante
privesc formarea, stabilitatea, structura şi funcţionarea acestuia.
32
 Stabilitatea guvernamentală, ce influenţează atât acţiunea administrativă, cât şi
vârfurile ierarhiei administraţiei centrale, este condiţionată de numeroşi factori,
printre care sistemul partidelor politice şi obiceiurile care se practică la constituirea
guvernelor.
Potrivit Constituţiei celei de-a cincea Republicii, şeful Guvernului francez, Primul-
ministru este ales şi numit de Preşedintele Republicii de o manieră discreţionară.
Această alegere este condiţionată doar de existenţa unei majorităţi favorabile
Preşedintelui Republicii în Adunarea Naţională.
Funcţia de membru al Guvernului este incompatibilă cu cea de parlamentar în
FRANŢA, spre deosebire de sistemul constituţional românesc actual care permite o
asemenea compatibilitate, după cum este bine cunoscut.
Art.20 din Constituţia FRANŢEI defineşte aşa cum se procedează şi în art.5
referitor la rolul Preşedintelui ţării, într-o modalitate generală şi sintetică, rolul
Guvernului francez de a „determina şi conduce politica Naţiunii.” Termenii sunt clari,
adevăratul responsabil, în sensul celui care deţine puterea de decizie, nu este nici
Preşedintele şi nici Parlamentul, ci Guvernul. În cadrul acestuia, Primul-ministru
dispune de o poziţie de autoritate, deoarece potrivit art.21 din Constituţie, el este cel
care „dirijează acţiunea Guvernului” iar Constituţia îi conferă puterea necesară
exercitării acestei competenţe.
Primul-ministru francez este cel care-şi alege membrii Guvernului, Preşedintele
Republicii numindu-i la propunerea acestuia şi le poate cere revocarea (art.8), care
dispune de iniţiativă legislativă (art.39), care asigură executarea legilor (art.21), care
exercită puterea reglementară autonomă, cu alte cuvinte, care decide prin decrete, în
toate domeniile nerezervate legii prin art.34 din Constituţie, care este responsabil de
apărarea naţională, potrivit art.21, care poate sesiza Consiliul Constituţional, care are
iniţiativa referendumului legislativ (art.11) şi a revizuirii constituţionale (art.89), care
coordonează procedura de elaborare a legilor etc.
Guvernul francez este format din Primul-ministru, din miniştri şi din secretari de
Stat, aceştia din urmă participând la şedinţele Consiliului de Miniştri doar în cazul
dezbaterii unor probleme de competenţa lor. Titlul de ministru de Stat, acordat unor
miniştri, aflat la discreţia Primului-ministru şi a Preşedintelui Republicii este strict
onorific şi nu antrenează prin el însuşi, nici anumite atribuţii, nici puteri speciale şi
nici un rang anume, ci doar anumite aspecte în materie de protocol.
Numărul ministerelor şi atribuţiile fiecărui membru al Guvernului variază frecvent,
inclusiv cu ocazia remanierilor guvernamentale.
Formarea Guvernului federal în GERMANIA, depinde de alegerea Cancelarului
federal de către Dieta federală (Bundestag), la propunerea Preşedintelui Federaţiei.
Formarea Guvernului, după alegerea Cancelarului, face obiectul unor negocieri, în
parte publice, care stabilesc un acord al coaliţiei fixând în detaliu, programul politic şi
compunerea Guvernului.
Nu există incompatibilitate între funcţiile guvernamentale şi parlamentare federale
iar membrii Guvernului sunt în egală măsură membrii Dietei. Dimpotrivă, ei nu pot fi
33
membri într-un Parlament sau într-un Guvern de Land, şi implicit nici în Consiliul
federal german (Bundesrat).
În ITALIA, şeful Guvernului, Preşedintele Consiliului de Miniştri este numit de
Preşedintele Republicii. Acesta are un rol important în desemnarea şefului de guvern,
datorită diviziunii interne a partidelor politice şi datorită faptului că negocierile în
vederea stabilirii unei coaliţii guvernamentale au loc după alegeri.
Înainte de a începe să funcţioneze, Guvernul trebuie să obţină votul de încredere al
Parlamentului. Nu există incompatibilitate între funcţia guvernamentală şi cea
parlamentară, practic membrii Guvernului, fiind toţi deputaţi sau senatori.
Sistemul politic italian, foarte divizat, inclusiv în interiorul partidului care deţine
de regulă, majoritatea relativă, precum şi absenţa unor reguli constituţionale care să
permită Preşedintelui Consiliului de Miniştri tragerea la răspundere a partenerilor
responsabili de ruptura politică, au condus la o instabilitate guvernamentală bine
cunoscută. Potrivit Constituţiei italiene, Guvernul se compune din Preşedintele
Consiliului şi din miniştri, care formează împreună Consiliul de Miniştri. Deşi
Constituţia mai prevede că, organizarea Preşedinţiei Consiliului de Miniştri, numărul,
atribuţiile şi organizarea ministerelor se stabilesc prin lege, în realitate, doar numărul
şi atribuţiile ministerelor se stabilesc prin lege.
În GRECIA, Guvernul determină şi coordonează politica generală a ţării şi se
reuneşte în acest scop, în Consiliu, la convocarea Primului-ministru, Constituţia
neprecizând alte forme colegiale de întrunire a Guvernului, dar lăsând legea să le
stabilească dacă consideră necesar. În acest scop, legea a stabilit mai multe comitete
interministeriale, la care pot participa şi alţi demnitari ai statului, prezidate de regulă
de Primul-ministru, dar uneori şi de câte un ministru, în scopul de a delibera şi de a
decide în probleme care presupun o acţiune rapidă dar mai ales de a degreva Guvernul
de o parte a activităţii sale. Pentru a asista Guvernul, cu ocazia ultimei sale revizuiri,
prin Constituţie s-a instituit un Comitet Economic şi Social care este însărcinat pe de-
o parte să stabilească dialogul social indispensabil în elaborarea politicii economice şi
sociale a Guvernului iar pe de altă parte, să dea avize pe proiectele de lege şi
propunerile de lege care îi sunt supuse spre examinare.
Constituţia determină de asemenea importanţa rolului pe care îl joacă Primul-
ministru în gestiunea afacerilor publice ale ţării sale, încredinţându-i puterea de a
asigura unitatea şi de a coordona acţiunea Guvernului şi a serviciilor publice.
În SPANIA, desemnarea candidatului pentru funcţia de Preşedinte al Guvernului
se face printr-un acord între Rege şi Preşedintele Congresului Deputaţilor.
Potrivit Constituţiei SPANIEI, „Guvernul conduce politica internă şi externă,
administraţia civilă şi militară şi apărarea statului. Exercită funcţia executivă şi
puterea reglementară conform Constituţiei şi legilor.”
Guvernul spaniol se compune din Preşedinte şi miniştri, dacă este cazul, din vice-
preşedinte şi alţi membri stabiliţi prin lege. La propunerea preşedintelui Guvernului,
Regele numeşte pe ceilalţi membri ai Guvernului şi pune capăt funcţiilor lor.

34
Guvernul îşi încetează mandatul ca urmare a alegerilor generale, în caz de pierdere a
încrederii parlamentare sau în caz de demisie sau deces al Preşedintelui acestuia.
Nu există incompatibilitate între funcţia guvernamentală şi cea parlamentară.
Preşedintele Guvernului dispune de o relaţie privilegiată cu restul organelor
constituţionale. În raport cu Coroana, Preşedintele îl informează pe Rege cu privire la
afacerile statului şi îi poate cere acestuia să prezideze Consiliul de Miniştri; în raport
cu Cortes-urile, el poate pune problema acordării încrederii asupra programului său,
sau asupra unei declaraţii de politică generală şi poate propune dizolvarea celor două
Camere. În ce priveşte corpul electoral, el poate propune organizarea unui referendum
iar în raport cu Tribunalul Constituţional, el reprezintă legitimarea Guvernului pentru
a introduce recursul de neconstituţionalitate.
În MAREA BRITANIE, datorită cutumei încetăţenite încă din secolul al XIX-lea
ce o obligă pe Regină să-l desemneze ca Prim-ministru pe şeful partidului majoritar
din Camera Comunelor, se consideră că Primul-ministru este ales prin sufragiu
universal indirect, deoarece în mod normal fiecare partid abordează alegerile cu un şef
desemnat pentru a fi Prim-ministru, în caz de victorie electorală.
Desemnarea celorlaţi membri ai Cabinetului şi ai Guvernului este realizată de
Primul-ministru din rândul partidului său, în funcţie de soliditatea poziţiei sale în
partid. Toţi membri Guvernului sunt şi membri ai Camerei Comunelor, în frunte cu
Primul-ministru sau într-un număr mai restrâns, ai Camerei Lorzilor. Primul-ministru
poate modifica oricând componenţa Guvernului său, de regulă, remanierile
intervenind anual, după vacanţa de vară.
Termenul de Guvern dispune în MAREA BRITANIE de mai multe accepţiuni: el
desemnează majoritatea guvernamentală, administraţia de Stat precum şi un ansamblu
de aproape o sută de persoane care cuprinde: miniştrii departamentali care conduc un
minister (secretarii de stat pentru ministerele tradiţionale, miniştrii pentru ministerele
mai recente), miniştrii fără portofoliu, care ocupă în mod tradiţional anumite funcţii,
adesea onorifice, membrii grupului de parlamentari însărcinaţi cu organizarea votului
în Parlament precum şi consilierii juridici ai Guvernului.
În BELGIA, Guvernul trebuie să satisfacă regula majorităţii, specifică unui regim
parlamentar, în sensul că, miniştrii săi trebuie să fie capabili să răspundă în orice
moment în faţa Camerei Reprezentanţilor cu privire la diferitele forme de acţiune ale
sale. În egală măsură, el trebuie să satisfacă regula parităţii, în sensul că, într-un stat
bicomunitar ca acesta, un anumit număr de autorităţi federale demonstrează până şi în
compoziţia lor, coexistenţa a două grupuri distincte.
Astfel, potrivit unei dispoziţii constituţionale implicite, Regele are obligaţia de a
verifica mai întâi dacă miniştrii pe care urmează să-i desemneze beneficiază de o
majoritate în Camera Reprezentanţilor şi apoi, dacă fiecare ansamblu de miniştrii
dispune de o majoritate în cadrul grupului lingvistic corespunzător. Nu este suficient
deci, ca Regele să numească şapte miniştri de origine franceză şi şapte miniştri de
origine olandeză şi să constate apoi că există o majoritate naţională ci mai trebuie ca,
Regele să se asigure că Guvernul este sub aspect politic şi lingvistic echilibrat.
35
 Spre deosebire de sistemul constituţional românesc, care permite parlamentarului
devenit ministru să-şi conserve calitatea de parlamentar, potrivit Constituţiei belgiene,
nimeni nu poate fi în acelaşi timp, ministru şi parlamentar.
În AUSTRIA, în vârful administraţiei federale, Constituţia a stabilit trei organe
aflate pe poziţii egale şi anume: Preşedintele Federal, Guvernul federal ca organ
colegial precum şi miniştrii federali priviţi individual. Guvernul federal este format
din Cancelarul federal, vice-cancelar şi miniştrii federali. Cancelarul este numit de
Preşedintele federal iar ceilalţi membri sunt numiţi pe baza propunerii Cancelarului.
Guvernul federal este în principal prevăzut ca un organ colegial, Cancelarul
dispunând de o poziţie dominantă doar în ce priveşte numirea celorlalţi membri ai
Guvernului, fără a avea competenţă de a fixa linia de conduită a Guvernului, aşa cum
se întâmplă în cazul Cancelarului german. Adeziunea la Uniunea Europeană a întărit
rolul puterii executive în AUSTRIA, în special în ce priveşte Guvernul federal.

3. Structurile guvernamentale

Principiile de drept şi tradiţiile referitoare la structurile guvernamentale presupun

mai multe variabile care nu permit stabilirea unor clasificări generale. De regulă,
constituţiile statelor europene stabilesc un anumit grad de libertate de modificare a
acestor structuri, esenţiale pentru administraţie sub aspectul stabilităţii organizaţionale
dar şi sub aspectul capacităţii de adaptare.
Într-un regim parlamentar, administraţia centrală a Statului este organizată în
servicii ministeriale, care reflectă în mod obişnuit, compunerea Guvernului.
În câteva ţări, regulile de drept aplicabile înfiinţării de ministere sunt destinate să
asigure stabilitatea. Spre exemplu, în IRLANDA, numărul minim şi numărul maxim
de ministere sunt fixate prin Constituţie, iar numărul de ministere, prin lege. Astfel, în
baza Constituţiei din 1937, Guvernul se compune din minim 7 şi maxim 15 membri,
numiţi miniştri sau secretari în funcţie de departamentul pe care îl coordonează.
Primul-ministru numeşte un vice prim-ministru, membru al Guvernului, pentru a-l
înlocui în caz de absenţă.
În SPANIA şi în ITALIA, ministerele sunt în principiu înfiinţate prin lege.
Adesea, barierele juridice ce pot apare cu ocazia înfiinţării de ministere sunt
estompate de barierele materiale. Eventuala instabilitate guvernamentală nu are decât
consecinţe limitate asupra structurilor administrative; ea are cel mai adesea drept efect
deplasarea “ataşamentului” funcţionarilor de la un ministru la altul.
În AUSTRIA, numărul de ministere nu este fixat prin Constituţie, care
menţionează doar existenţa Cancelariei federale, a Ministerului de Interne şi
Ministerului Finanţelor, dar o lege federală cu privire la ministere, adoptată în 1986
enumără o serie de structuri ale administraţiei centrale federale.
Organizarea serviciilor şefului de guvern, a cărui funcţie constă în primul rând, în
pregătirea consiliilor de miniştri şi coordonarea activităţii guvernamentale este foarte
variabilă în timp şi în spaţiu.
36
 Tendinţa constă peste tot în întărirea acestora, cu excepţia ţărilor foarte mici unde
există posibilitatea ca şeful Guvernului să păstreze şi un portofoliu ministerial.
În anumite state, serviciile şefului de Guvern se constituie într-un minister, având
un ministru în fruntea sa. Spre exemplu, în GERMANIA, Cancelaria federală este
coordonată de un ministru, direct subordonat cancelarului federal. În GRECIA şi
SPANIA există un minister al Preşedinţiei iar în OLANDA, Ministerul afacerilor
generale este coordonat direct de către Primul-ministru.
În alte cazuri, există diverse servicii ataşate direct şefului Guvernului, dar care nu
au statutul de minister. În FRANŢA este vorba despre Secretariatul General al
Guvernului, iar în MAREA BRITANIE despre Biroul Cabinetului (Cabinet Office).
Organizarea serviciilor responsabile cu funcţia publică reprezintă un alt exemplu
de diversitate a structurilor guvernamentale.
În unele ţări ale Uniunii Europene nu există un Minister al funcţiei publice propriu-
zis. În BELGIA, GERMANIA şi OLANDA, competenţa pentru stabilirea
reglementărilor generale referitoare la funcţia publică aparţine Ministerului de
Interne. În BELGIA şi în OLANDA, acelaşi minister se ocupă şi de eventualele
negocieri salariale cu organismele reprezentative ale funcţionarilor. În
DANEMARCA şi în IRLANDA, Ministerul de finanţe dispune de o competenţă
generală în materia funcţiei publice.
În alte ţări europene există dimpotrivă, un Minister al funcţiei publice, ca de
exemplu, în Franţa, unde acesta este condus de un ministru sau de un secretar de stat,
ce ocupă adesea un loc important în ierarhia guvernamentală.
Situaţia este asemănătoare în GRECIA, unde Ministerul Preşedinţiei este
competent în domeniul funcţiei publice. De asemenea, în LUXEMBURG, în
PORTUGALIA sau în REGATUL-UNIT, chiar Primul-ministru se ocupă direct de
aceste servicii. Totodată, în aceste ţări, Ministerul finanţelor este competent de la
începutul anilor ’80 în materie salarială şi de condiţii de muncă. În SPANIA,
Ministerul administraţiei publice este competent în domeniul funcţiei publice şi al
relaţiilor cu comunităţile autonome.
Această competenţă generală nu prezintă aceeaşi semnificaţie de la o ţară la alta. În
GERMANIA sau în OLANDA, Ministerul de interne sau în DANEMARCA,
Ministerul de finanţe nu dispun de competenţă în gestiunea funcţiei publice, în sensul
că ele nu intervin în gestiunea recrutării, carierei sau sancţiunilor disciplinare
aplicabile funcţionarilor publici. Rolul lor se reduce la reglementări generale.
În alte ţări europene în care există un minister specializat, rolul gestiunii resurselor
umane este mai dezvoltat. În FRANŢA, spre exemplu, Direcţia generală a
administraţiei şi a funcţiei publice dispune chiar de un rol în gestiunea carierei
corpurilor ministeriale (ataşaţi ai administraţiilor centrale şi administratori civili) care
nu îi permite însă să intervină în gestiunea internă a ministerelor, datorită separaţiei
complete între grad şi funcţie, specifice dreptului francez al funcţiei publice.
În ce priveşte domeniile de activitate ale ministerelor, încă de la începutul
secolului al XIX-lea, repartizarea competenţelor între ministere s-a realizat în mod
37
normal, în ţările europene, în funcţie de conţinutul acţiunii materiale. Este vorba în
acest caz, de o dovadă a modernizării administraţiilor, diferită de situaţia dinainte, în
care criteriul repartizării era de regulă, de natură geografică. În FRANŢA, un minister
al departamentelor şi teritoriilor de peste mări dispune de competenţă în ce priveşte
problemele specifice acestor teritorii, având rolul de ambasador pe lângă celelalte
ministere. Apartenenţa acestor teritorii şi departamente la Republica Franceză, stat
unitar, permite cu toate acestea, ca toate toate ministerele sectoriale să dispună de
competenţă pentru afacerile publice interesând teritoriile de peste mări.

4. Structurile ministeriale

În toate statele Uniunii Europene, ministrul este cel responsabil de organizarea şi

de gestiunea internă a departamentului său ministerial, cu condiţia aplicării
reglementărilor generale în domeniul funcţiei publice şi al contabilităţii publice.
În GERMANIA, spre exemplu, un principiu tradiţional specific administraţiei
germane se regăseşte consacrat în art.65 alin.2 din Constituţie, potrivit căruia, în
limitele liniilor directoare ale politicii trasate de Cancelarul Federal, fiecare ministru
federal conduce departamentul său în mod independent şi sub răspundere proprie.
Din punct de vedere al dreptului public, acest principiu, care se aplică de asemenea
şi ministerelor Landurilor, se diferenţiază de cel specific dreptului francez, potrivit
căruia, puterea reglementară aparţine Primului ministru şi nu miniştrilor luaţi
individual.
În GERMANIA, miniştrii sunt asistaţi de secretari de stat parlamentari, membri ai
Parlamentului numiţi ca adjuncţi ai miniştrilor pentru chestiuni politice, dar fără drept
de coordonare la nivelul departamentului ministerial. Conflictele între miniştri ca şi
afacerile având o importanţă politică generală sunt rezolvate de către cabinet.
În tradiţia germană, titlul de „secretar de stat” fără altă precizare, desemnează
funcţionarul aflat în vârful ierarhiei administrative a ministerului din care face parte.
Numărul miniştrilor federali variază foarte puţin de la un Guvern la altul, deoarece
el este fixat prin Regulamentul de ordine interioară al Guvernului, care se modifică
destul de rar.
În AUSTRIA, în cazul în care Constituţia federală nu prevede o decizie colegială a
Guvernului federal, miniştrii sunt cei care se ocupă de afacerile administrative
federale ca organe monocrate. Pentru a o face este necesar ca ministrul federal să se
afle în fruntea unui minister federal, ministrul fără portofoliu dispunând doar de o
putere administrativă, ca membru al Guvernului, în cazul adoptării deciziilor
colegiale, fără a putea însă acţiona ca un organ de sine stătător. Ministerele austriece
funcţionează ca organe de asistenţă ale ministrului, care iau decizii administrative, ele
fiind divizate în secţiuni şi departamente ce pregătesc deciziile ministrului. Constituţia
federală permite numirea secretarilor de stat care îi asistă pe miniştri, fiind
subordonaţi acestora şi deciziilor lor.

38
 În FINLANDA, la nivel ministerial, problemele curente sunt soluţionate adesea de
către secretarii sau subsecretarii de stat sau chiar de către un director sau un şef de
birou. Ministerelor li se subordonează un număr important de direcţii centrale precum
şi o serie de alte organe centrale de specialitate sau deconcentrate. Spre exemplu,
Ministerului de Interne i se subordonează consiliile de prefectură responsabile de
afacerile administrative generale, de afacerile în domeniul comunicaţiilor, de afacerile
judiciare, de poliţie ca şi de afacerile culturale, sociale şi medicale. Aceluiaşi minister
mai îi sunt subordonate autorităţile cantonale, responsabile de serviciile poliţiei,
ministerului public, executării şi înregistrării.
Miniştrii în GRECIA, se delimitează în următoarele categorii: cei care se află în
fruntea unui minister, miniştrii fără portofoliu (sau, potrivit terminologiei utilizate de
lege, miniştrii de Stat) aflaţi sub autoritatea Primului-ministru, dar care pot de
asemenea să preia un minister şi miniştrii delegaţi care se pot afla sub autoritatea unui
alt ministru sau chiar a Primului-ministru.
Totodată, în GRECIA, miniştrii sunt numiţi şi revocaţi de Preşedintele Republicii,
la propunerea Primului-ministru, fiind de regulă aleşi dintre parlamentari dar putând fi
şi extraparlamentari. Deoarece Constituţia greacă nu interzice cumulul funcţiei de
ministru cu mandatul parlamentar, asemeni Constituţiei noastre, de regulă, miniştrii
rămân membrii activi ai Parlamentului. Însă Constituţia greacă le interzice orice
activitate profesională, în timpul exercitării acestor funcţii.
În SPANIA, ministrul îngemănează două roluri, unul politic şi unul administrativ,
el fiind pe de-o parte, membru al Guvernului, iar pe de altă parte, titular al unui
departament ministerial. În ce priveşte rolul politic, trebuie subliniat că, există
miniştri, care nu sunt titulari ai unor departamente, numiţi miniştri fără carieră, dar al
căror statut personal corespunde unui membru al Guvernului.
În BELGIA, miniştrii sunt colaboratorii direcţi ai Regelui, în drept şi titularii
efectivi ai puterii guvernamentale federale, în fapt. Nu trebuie ignorat totodată rolul
esenţial pe care Primul-ministru îl are în cadrul Guvernului, caracterizat prin trei
trăsături şi anume: funcţia de premier este constituţionalizată, ea poate să nu figureze
printre cele care fac obiectul unei repartiţii paritare, modul de desemnare a Primului-
ministru putând contribui la fortificarea autorităţii sale.
În toate statele Uniunii Europene, fiecare ministru dispune de competenţă în ce
priveşte organizarea internă a ministerului său.
Autonomia ministerială are drept consecinţă diversitatea organizării interne a
ministerelor. Se poate vorbi de inexistenţa organigramelor tip.
În FRANŢA, structurile administraţiilor centrale se caracterizează în prezent,
printr-o extremă diversitate a organizării lor. La această varietate a structurilor se
adaugă o mare diversitate terminologică.
Într-o organizare birocratică clasică, ansamblul structurilor este organizat de o
manieră piramidală. Birourile (celule administrative de bază) se regrupează în sub-
direcţii, acestea în direcţii, iar direcţiile în direcţii generale, acestea din urmă fiind
plasate sub autoritatea unui secretar general.
39
 În FRANŢA, o astfel de structură clasică nu se mai regăseşte decât în două
ministere, cel al Afacerilor Externe şi cel al Apărării iar în acest al doilea minister,
Secretarul general nu dispune de autoritate decât asupra serviciilor civile ale
ministerului.
Structura clasică mai este însă menţinută în GERMANIA şi în REGATUL-
UNIT. Astfel, în GERMANIA, fiecare departament ministerial, atât de la nivelul
Landului cât şi de la nivelul Federaţiei, are în fruntea sa, un secretar de stat, uneori
chiar doi, la nivelul administraţiilor mai complexe. Această noţiune defineşte în limba
germană, denumirea unui funcţionar direct subordonat ministrului, doar acesta din
urmă fiind numit pe criterii politice. De asemenea, în REGATUL-UNIT,
departamentele ministeriale sunt dirijate de un Secretar permanent (Permanent
Secretary), funcţionar subordonat în egală măsură, ministrului.

5. Articulaţia între ministru şi serviciile ministeriale

În ţările în care există, Secretarul general al ministerului este în general un
personaj puternic. Fie el beneficiază de o stabilitate şi de o experienţă ce îi conferă o
importanţă considerabilă (ca de exemplu, “Secretarul permanent” din MAREA
BRITANIE), fie experienţa sa în domeniul administraţiei se împleteşte cu încrederea
ministrului care l-a ales şi l-a numit (situaţia secretarilor de stat germani). Secretarul
general poate deveni tot atât de influent sau poate chiar mai influent decât ministrul,
motiv pentru care FRANŢA celei de-a cincea Republici, i-a eliminat încetul cu
încetul, ca reprezentând un simbol al puterii birocratice.
Astfel, în FRANŢA, în prezent, există bine implantat sistemul cabinetului
ministerial, care în frunte cu directorul său, exercită, în special, funcţiile unui secretar
general în raport cu serviciile din minister.
Cele două elemente esenţiale care caracterizează aşa-numita “administraţie
ministerială” sunt neutralitatea politică a funcţionarilor şi distincţia între
funcţionarii politici şi funcţionarii de carieră.
Structura tip a unui cabinet ministerial francez este următoarea: un director de
cabinet, ales personal de ministru, dispunând de încrederea sa politică şi de o delegare
de semnătură, dirijează şi animă o echipă de consilieri tehnici. Cabinetul mai
presupune în egală măsură, un şef de cabinet dispunând de anumite atribuţii de
secretariat precum organizarea ceremoniilor oficiale sau urmărirea afacerilor din
circumscripţia ministrului. În alte ţări sau chiar la nivelul Comisiei Europene,
termenul şef de cabinet corespunde mai mult sau mai puţin directorului de cabinet din
FRANŢA.
Dreptul funcţiei publice se apropie în FRANŢA de sistemul funcţionarului politic
din GERMANIA. Este vorba despre funcţii aflate la discreţia Guvernului, care pot fi
ocupate în afara regulilor stabilite pentru funcţionarii publici de carieră, pe calea
numirii în Consiliul de Miniştri. Totodată, titularii acestor funcţii pot fi înlăturaţi
oricând din aceste funcţii, fără ca aceasta să fie considerată o sancţiune disciplinară.
40
Funcţiile în cauză sunt cele de: directori ai administraţiilor centrale, prefecţii, rectori
ai Academiilor, ambasadori şi directori ai instituţiilor publice centrale.
În GERMANIA, sistemul funcţiei publice este unitar, el nu cunoaşte noţiunea de
corpuri, aspect care explică de ce un funcţionar numit într-o asemenea funcţie, nu ar
putea beneficia decât de posibilitatea pensionării din oficiu atunci când ar înceta să se
bucure de încrederea ministrului său. O promovare nu ar fi posibilă deoarece un astfel
de funcţionar s-ar afla în vârful eşalonului iar o numire într-o funcţie inferioară ar fi
contrară dreptului funcţiei publice. Recrutarea unor persoane din afara sistemului ar fi
posibilă, dar cei recrutaţi ar deveni funcţionari din momentul recrutării.
În REGATUL-UNIT, tradiţia face ca titularii de funcţii de conducere, în calitate
de “servitori ai Coroanei” să fie capabili să servească Guvernul aflat în exerciţiu, cu
“loialitate” şi “ardoare”, indiferent de eticheta politică a ministrului. Chiar dacă sub
aspect juridic, ei ar putea fi eliberaţi din funcţie oricând, aflându-se la discreţia
Coroanei, deci prin decizie a Cabinetului, în practică acest lucru se întâmplă foarte rar
şi singura modalitate pentru un ministru de a se debarasa de un Secretar permanent
care nu îi mai convine, este de a-l “promova în exterior.”

Capitolul V
ADMINISTRAŢIA CENTRALĂ SPECIALIZATĂ
ŞI ADMINISTRAŢIA DE STAT ÎN TERITORIU
ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Structurile administrative specializate

Dificultatea de analiză a acestor structuri administrative se datorează în mare parte

întinderii teritoriale extrem de diferite aparţinând statelor Uniunii Europene.
Spre exemplu, suprafaţa redusă a LUXEMBURGULUI permite cu uşurinţă
întocmirea unei liste exhaustive a serviciilor publice care nu sunt nici departamente
ministeriale dar nici colectivităţi teritoriale.
În IRLANDA, potrivit răspunsului acordat unei întrebări parlamentare, publicat în
anul 1991, ar fi vorba de nu mai puţin de 134 organisme susţinute de Stat din care 104
sunt calificate ca fiind necomerciale. În GERMANIA regăsim peste o sută de
corporaţii, stabilimente sau fundaţii de drept public federale şi câteva mii de astfel de
structuri, la nivelul Landurilor. În FRANŢA se estimează la mai multe mii,
stabilimentele publice statale şi cele ale colectivităţilor locale, dacă ţinem cont, doar
ca exemplu, de colegii, licee, universităţi şi spitale.
În sfârşit, în ITALIA se estimează un număr de aproximativ 40.000 de
stabilimente publice din care 10.000 depind de Stat.
În ce priveşte problema categoriilor juridice în care pot fi încadrate aceste
organisme administrative autonome, ea se raportează în doctrină la două concepte: cel

41
al personalităţii juridice de drept public şi respectiv, cel al statutului de drept public
sau de drept privat.
Acest aspect conduce, în dreptul continental la delimitarea între persoanele juridice
de drept privat (asociaţii, societăţi sau fundaţii) create de persoane private pe baza
legislaţiei civile sau comerciale, pe de-o parte şi a persoanelor publice, create de Stat
sau de alte persoane publice, supuse unui regim juridic specific, distinct de dreptul
comun aplicabil asociaţiilor şi societăţilor, pe de altă parte. La rândul lor,
colectivităţile teritoriale dispun şi ele de personalitate juridică de drept public.
Dacă delimitarea sub aspect juridic a fost relativ clară la începutul anilor ’80, trei
fenomene au intervenit ulterior pentru a perturba semnificativ înţelesul acestor
noţiuni. Primul l-a constituit intervenţionismul economic, care a condus într-un
anumit număr de ţări, ca de exemplu, în FRANŢA, BELGIA sau ITALIA la
stabilirea unei distincţii între stabilimentele publice cu caracter administrativ şi
stabilimentele publice cu caracter comercial, criteriile de delimitare nefiind
întotdeauna evidente. Al doilea l-a constituit dezvoltarea organismelor consultative,
care fără a dispune întotdeauna de personalitate juridică se caracterizează printr-o
anumită autonomie în raport cu serviciile ministeriale. Al treilea fenomen a constat în
utilizarea de către persoanele juridice de drept public a unor reguli specifice dreptului
privat, tocmai pentru a scăpa de constrângerile dreptului public, precum: formalismul
actelor, dreptul bugetar şi contabilitatea publică, dreptul funcţiei publice etc.

2. Serviciile exterioare sau deconcentrate

Crearea administraţiilor de Stat moderne în Europa, înainte chiar de a se traduce

prin dezvoltarea administraţiilor centrale, a avut drept consecinţă apariţia sistemelor
de reprezentare a Statului pe ansamblul teritoriului. Cu cât Statul şi-a asumat direct o
serie de activităţi productive sau realizarea unor servicii, cu atât mai mult s-au
dezvoltat serviciile locale ale acelui Stat.
Administraţia teritorială de stat desemnează autorităţile deconcentrate ale
administraţiei statale în unităţile administrativ-teritoriale. În rândul acestora intră
toate extensiunile teritoriale ale administraţiei statale, inclusiv prefectul.
Până şi în LUXEMBURG, autorităţile administraţiei de Stat nu sunt concentrate
doar în capitală. De altfel, în vorbirea curentă, marele public şi chiar specialiştii au
tendinţa să asimileze centralizarea, concentrării serviciilor în capitală şi să se refere
la descentralizare în cazul în care aceste servicii îşi schimbă locul, perturbând astfel
semnificaţia reală celor două noţiuni.
FRANŢA este singura ţară în care doctrina, legislaţia şi practica disting de o
manieră sistematică între fenomenul deconcentrării şi cel al descentralizării.
Astfel, în FRANŢA, „carta deconcentrării” din 1992 a stabilit drept principiu că,
serviciile exterioare sunt cele care exercită competenţele operaţionale ale Statului, în

42
timp ce serviciile centrale nu intervin decât de o manieră subsidiară şi se concentrează
mai ales pe pregătirea, susţinerea şi urmărirea aspectelor de politică.
În problema circumscripţiilor administrative ale Statului de asemenea analiza
comparativă este insuficient dezvoltată. S-ar părea că în toate ţările există tendinţa ca
circumscripţiile administrative ale Statului să coincidă cu limitele geografice ale
colectivităţilor locale de bază şi intermediare.
Este vorba de pildă despre district (urban sau rural) şi comitat în Regatul Unit;
district, departament şi circumscripţie în GERMANIA, în cadrul landurilor (unele
landuri dispun numai de circumscripţii); departamentul şi regiunea în FRANŢA;
provincia în BELGIA; provincia şi regiunea în ITALIA etc.
Dar există de asemenea, în statele Uniunii, circumscripţii specifice administraţiei
de Stat. Se regăsesc astfel în mai multe ţări, circumscripţii de administrare generală,
mai ales în GRECIA, cu departamente şi regiuni. În GERMANIA, întâlnim
arondismente într-un anumit număr de Landuri, unde regăsim circumscripţii de
punere în aplicare a politicilor federale prin intermediul administraţiilor de Land.
O altă problemă este cea care priveşte nivelul la care se realizează de regulă,
deconcentrarea serviciilor ministeriale.
În FRANŢA este vorba cel mai adesea de departament, în sensul că un mare
număr de servicii exterioare sunt structurate în direcţii departamentale, instalate în
reşedinţa departamentului. Există însă ţări ale Uniunii Europene în care nivelul
comunal poate fi mai important sau dimpotrivă, cel regional.
Prin urmare, nu s-ar putea spune că există o strictă corelare între importanţa unui
teritoriu ca eşalon al administraţiei deconcentrate şi importanţa sa ca eşalon al
descentralizării.
Problema descentralizării este mai complexă. Este mai indicat înainte de toate să
compari serviciile exterioare ale diferitelor State, înainte de a fi tentat să constaţi care
este repartiţia la nivel local, între Stat şi autorităţile teritoriale şi care este marja de
influenţă a aleşilor locali. Aceasta depinde de asemenea şi de maniera în care sunt
organizate administraţiile în serviciul acestor aleşi locali.
În nici un stat al Uniunii Europene, din cele 15 state membre până la 1 mai 2004,
administraţiile naţionale nu mai sunt concentrate toate în Capitală. Se poate întâmpla
ca un anumit departament ministerial sau o anumită autoritate a Statului să fie
localizată în altă parte.
În FRANŢA, politica de delocalizare lansată în mod spectaculos, cu transferul la
Strasburg al Şcolii Naţionale de Administraţie, în anul 1991, fusese precedată cu
mult timp înainte de instalarea instituţiilor publice centrale şi chiar a unor servicii
ministeriale în provincie. Spre pildă, Serviciul de stare civilă al Ministerului afacerilor
externe este stabilit din anii ’50 la Nantes.
În GERMANIA, majoritatea autorităţilor şi instituţiilor publice federale autonome
nu sunt instalate în capitală, ci în diferite oraşe ale ţării.

43
 În OLANDA, anumite servicii centrale ale statului nu se află la Haga, ci în alte
oraşe. Putem menţiona cu titlu de exemplu, Serviciul de înmatriculare al vehiculelor
şi cel al taxelor asupra vehiculelor automobile, care se situează la 100 km. de Haga.
Serviciile exterioare sau deconcentrate ale administraţiei sunt acele servicii
(birouri, sub-direcţii, direcţii) integrate în ierarhia administraţiei ministeriale, dar
repartizate pe ansamblul teritoriului, în funcţie, mai ales, de densitatea populaţiei etc.
Chiar şi LUXEMBURGUL a cărui dimensiune este comparabilă cu cea a unui
departament francez, se împarte în trei arondismente care „servesc de circumscripţii
birourilor administrative ale serviciilor generale ale administraţiei.”
GERMANIA nu face excepţie de la regulă. În baza Legii fundamentale, Landurile
şi deci administraţiile lor, sunt însărcinate cu punerea în aplicare a legilor federale,
chiar dacă în general nu se poate vorbi de servicii exterioare ale Federaţiei, decât în
materie vamală, afaceri externe, transporturi fluviale şi autostrăzi. Dar un număr
considerabil de instituţii federale dispun de servicii în cele mai multe puncte ale
teritoriului federal, ceea ce corespunde ideii de servicii exterioare.
În FRANŢA se estimează că peste jumătate din agenţii Statului se află în funcţie
în serviciile exterioare ale Statului. În REGATUL-UNIT, peste două treimi dintre
funcţionari (civil servants) se află în administraţiile teritoriale (field services).

3. Reprezentantul Guvernului în teritoriu

Autonomia locală, mai ales într-un stat unitar, nu poate fi concepută decât în
anumite limite. Aceste limite sunt inerente, unele având o determinare economică
obiectivă, iar altele fiind determinate de considerente politice.
Autonomia locală nu poate fi realizată decât în cadrul principiilor statului de drept,
principiul autonomiei locale fiind chiar unul dintre acestea. De aici, legătura organică
care trebuie să existe între autonomia locală şi lege, între interesele locale şi interesele
naţionale exprimate prin lege. Aşa se explică de ce în toate ţările democratice, la
nivelul unităţii administrativ-teritoriale cu gradul cel mai mare de extensie se află un
reprezentant al Statului, mai exact al executivului, cu rolul de a veghea asupra
aplicării legii de către autorităţile administraţiei publice locale, inclusiv ale
comunităţilor autonome.
În cea mai mare parte a ţărilor Uniunii Europene, există la eşalonul local
reprezentanţi ai Statului, care exercită cel mai adesea funcţii de poliţie administrativă,
de administraţie generală şi de control al actelor autorităţilor locale. Spre exemplu,
în BELGIA, este vorba de Guvernatorul de provincie; în GERMANIA, este vorba
de consilierul de Land; în GRECIA, ITALIA şi FRANŢA ne referim la prefect (şi
sub-prefect); în SPANIA, vorbim de Guvernatorul civil; în LUXEMBURG, de
Comisarul de district; în OLANDA, de Comisarul Reginei; în PORTUGALIA, de
Guvernatorul civil de district.

44
 În majoritatea acestor ţări reprezentantul statului are şi rolul de a coordona
serviciile exterioare ale diferitelor ministere, în altele acest rol revine unui
reprezentant al Ministerului de Interne (de exemplu, în DANEMARCA), în altele
unui reprezentant al Guvernului (de exemplu, în GRECIA) iar în altele unui
reprezentant al Primului-ministru.
Există diferenţe de la o ţară la alta, atât sub aspectul competenţei, al mijloacelor de
care dispune dar şi al prestigiului de care se bucură acesta, după cum şi în FRANŢA,
au existat variaţii de-a lungul timpului, în ce priveşte rolul şi puterile prefectului.
Astfel, în FRANŢA, prefectul până la reforma din anul 1982 nu era doar un
reprezentant al Guvernului, ci şi o autoritate executivă a consiliului departamental.
După reforma administrativă din anul 1982, prefectul în FRANŢA este calificat drept
comisar al Republicii, el fiind numit prin decret al Consiliului de Miniştri semnat de
Preşedintele Republicii.
În doctrină se apreciază că, în sistemul francez, prefectul îndeplineşte următoarele
funcţii: reprezentant al statului; reprezentant al Guvernului; autoritate de administraţie
generală şi şeful serviciilor statului din departament.
Una din problemele care se ridică în mai multe ţări priveşte rolul acestui
reprezentant al Statului în calitate de coordonator al serviciilor diferitelor ministere.
Ne putem întreba dacă el este de fapt un reprezentant al Ministerului de Interne, sau
dacă este mai degrabă un reprezentant al Guvernului, în ansamblul său şi în special al
Primului-ministru. Prima ipoteză se aplică în Landurile germane, în LUXEMBURG,
în PORTUGALIA, în practică, în ITALIA, iar până în 1992 şi în BELGIA.
A doua ipoteză este aplicabilă în GRECIA, SPANIA, FRANŢA şi OLANDA.

Capitolul VI
PRINCIPIILE ORGANIZĂRII ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
LOCALE ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Consideraţii introductive

Spre deosebire de administraţia publică centrală, competentă la nivelul întregii

ţări, administraţia publică locală este competentă numai în limitele unităţii
administrativ-teritoriale în care funcţionează.
Organizarea locală reflectă regimul politic, transpunând pe plan local, spiritul şi
instituţiile. Astfel, un regim politic liberal va avea drept consecinţă complementară,
recunoaşterea sau atribuirea unor libertăţi colectivităţilor locale. Uneori, un regim
politic autoritar poate tolera, până la un anumit grad, libertăţile locale, dar acestea sunt
întotdeauna riguros limitate şi aproape invariabil, regimurile autoritare instituie în
materia administraţiei locale, o strictă subordonare.
Independent de caracterul regimului politic, organizarea autorităţilor centrale va
influenţa organizarea şi funcţionarea autorităţilor locale.
45
 Între cele două categorii, administraţia publică centrală şi cea locală există legături
strânse în statele unitare, dar şi delimitări determinate de faptul că la baza organizării
şi funcţionării administraţiei publice locale se află principiul autonomiei locale, având
de cele mai multe ori, o consacrare constituţională.
Autonomia locală este considerată ca fiind una dintre cele mai eficiente forme de
autogestiune administrativă, asigurând un înalt grad de democraţie, colectivităţile
teritoriale autonome fiind „veritabile contraputeri”, calitate în care pot să prevină
abuzul guvernului central.
În ce priveşte principiile contemporane de organizare a administraţiei publice
locale, se poate susţine fără teamă de a greşi că, organizarea administraţiei publice
locale din ţara noastră, potrivit actualei Constituţii se bazează pe aplicarea principiilor
fundamentale dominante în prezent, nu doar în Europa, ci peste tot în lume.
În doctrină se analizează tradiţional, principiul descentralizării prin raportare la cel
al centralizării, deconcentrarea ca formulă intermediară şi federalismul.
Astfel, dacă sub aspectul naturii sau esenţei ei, descentralizarea a fost prezentată,
de regulă, ca un mod de organizare a statului şi a administraţiei, sub aspect juridic,
profilul noţiunii de descentralizare a fost conturat în principal de doctrină, legislaţiei
şi jurisprudenţei revenindu-le un rol secundar.
Iniţial, centralizarea şi descentralizarea nu erau noţiuni juridice, ci ele exprimau
tendinţele politicii administrative, legate de istorie, de regimul constituţional, de
cerinţele practice. Ca orice tendinţe, ele comportă grade şi modalităţi.

2. Principiul descentralizării şi federalismul

Prin aplicarea centralizării şi descentralizării se încearcă rezolvarea celor două

tendinţe care se manifestă în guvernarea oricărei ţări şi anume: tendinţa la unitate
(centralizatoare) şi tendinţa la diversitate (descentralizatoare).
Centralizarea caracterizată prin dependenţa organelor locale de cele centrale ce
stabilesc deciziile aplicabile în teritoriu, presupune o strictă subordonare.
Cu alte cuvinte, centralizarea concentrează ansamblul sarcinilor administrative din
teritoriul naţional la nivelul statului, sarcini a căror îndeplinire şi-o asumă printr-o
administraţie ierarhizată şi unificată.
Centralizarea administrativă fiind privită ca raportul natural al puterii centrale cu
cea locală, opusul ei este lipsa de raport ceea ce nu ar fi posibil pentru că în realitate
există întotdeauna raport, o legătură între interesul general şi cel special.
Prin urmare, descentralizarea nu reprezintă opusul centralizării, ci micşorarea ei,
diminuarea concentrării puterilor, ea sporind pe măsură ce scade centralizarea,
amândouă fiind fenomene relative în viaţa oricărei societăţi. Problema ce preocupă
orice naţiune este deci, cea a gradului de descentralizare necesar, ce variază după
întinderea teritoriului, mărimea populaţiei, condiţiile economice şi politice existente,
tradiţii etc.

46
 Descentralizarea administrativă presupune existenţa unor persoane publice locale,
desemnate de comunitatea teritoriului, cu atribuţii proprii, ce intervin direct în
gestionarea şi administrarea problemelor colectivităţii, implicând autonomia locală.
Astfel, prin descentralizare se renunţă la unitatea caracteristică centralizării,
rezervându-se colectivităţilor locale, în primul rând, sarcina de a-şi rezolva
problemele şi de a-şi satisface interesele lor specifice.
Dacă de-a lungul evoluţiei societăţii, instituţia descentralizării a fost influenţată
întotdeauna de evoluţia situaţiei politice, descentralizarea administrativă nu implică
descentralizarea politică; cele două noţiuni au un conţinut total diferit.
În timp ce centralizarea politică este specifică statelor unitare, descentralizarea
politică o întâlnim în cazul statelor federale în care puterea legislativă este împărţită
între autorităţile federaţiei şi autorităţile statelor membre, descentralizarea politică
putând fi privită ca o descentralizare a funcţiei legislative.
Cu alte cuvinte, descentralizarea administrativă nu trebuie confundată cu
descentralizarea politică ce implică federalismul.
Alături de raportul deconcentrare-descentralizare, numeroşi specialişti au sesizat
confuzia creată adesea între descentralizare şi federalism, acesta din urmă fiind privit
ca „o opţiune constituţională majoră, deseori asociată unor circumstanţe istorice
excepţionale.”
Evoluţia procesului descentralizării presupune noi dimensiuni în cazul unui stat
federal. Este interesant sub acest aspect modelul german unde interesul crescând
purtat descentralizării poate fi interpretat ca o reacţie în faţa procesului practic
întrerupt de centralizare şi de birocratizare.
Stat federal descentralizat, GERMANIA se caracterizează prin partajul puterii
între diferitele niveluri ale guvernului, dar contrar altor sisteme federale, unde
responsabilităţile sunt repartizate în domeniile politicului, federalismul german se
remarcă printr-un partaj al funcţiilor legislative, administrative şi financiare. Acest
lucru a condus la o mai mare capacitate de adaptare a eşaloanelor regionale şi locale,
la cerinţele extrem de diversificate ale cetăţenilor, creând totodată, condiţiile unei
concurenţe productive însoţite de o mai bună aptitudine în luarea în considerare a
tuturor intereselor. Axată deci, pe necesităţile reale ale individului, descentralizarea
presupune ca serviciile să fie prestate în reţele sociale restrânse, strâns legate de
cerinţele maselor largi de cetăţeni.
În istoria recentă a Europei, o formă de descentralizare de tip etnic şi lingvistic
care a dus în final la federalizarea statului o întâlnim în BELGIA. În perioada 1970-
1980, ea a cunoscut o etapă intermediară între federalism şi descentralizare, o semi-
federalizare, pentru ca începând cu anul 1988 să alunece vertiginos spre federalizare,
caracter declarat expres de art.1 al Constituţiei belgiene din 17 februarie 1994.
ITALIA este ţara europeană a cărei Constituţie prevede „cea mai amplă
descentralizare administrativă în serviciile dependente de stat.” Această
descentralizare are ca element esenţial regiunile care „sunt constituite în organisme

47
autonome având puteri proprii şi funcţii care le sunt proprii, după principiile stabilite
de Constituţie”.
Statele unitare cunosc un grad mai mic sau mai mare de descentralizare
administrativă în funcţie de raporturile de dependenţă dintre organele locale şi cele
centrale. Descentralizarea administrativă reprezintă deci sistemul în care autorităţile
reprezentative alese la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale au posibilitatea de a
supraveghea satisfacerea intereselor lor speciale prin organe alese de cei administraţi
şi cu mijloace financiare proprii.
Indiferent însă de statul în care o regăsim, descentralizarea se prezintă ca un
proces relativ complex care poate avea consecinţe diametral opuse în funcţie de
contextul politic în care se aplică. Este motivul pentru care, specialiştii evidenţiază
existenţa unei strânse legături între regimul politic şi descentralizare.
Totodată, tradiţiile istorice ale fiecărei ţări au marcat profund descentralizarea.
Dintr-o perspectivă globală se poate constata că, procesul descentralizării
contribuie la modificarea relaţiilor între stat şi colectivităţile teritoriale, în principal,
sub aspectul regulilor de funcţionare, al clarificării în repartizarea competenţelor
precum şi al definirii noilor reguli bugetare.
În doctrina administrativă au fost identificate în mod tradiţional, două forme ale
descentralizării şi anume: descentralizarea teritorială şi descentralizarea tehnică sau
prin servicii.
Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor autorităţi alese, la nivelul
unităţilor administrativ-teritoriale, autorităţi ce dispun de competenţă materială
generală. Ea prezintă atât o semnificaţie administrativă cât şi una politică.
Descentralizarea tehnică sau prin servicii presupune existenţa unor persoane
morale de drept public care prestează anumite servicii publice, distincte de masa
serviciilor publice prestate de autorităţile statale, fiind generată mai degrabă de raţiuni
de eficienţă a activităţii.
În esenţă, gradul descentralizării administrative depinde de: numărul serviciilor
publice aflate în competenţa autorităţilor publice locale; modul cum sunt organizate
autorităţile publice locale şi raporturile lor cu cele centrale şi forma în care se exercită
controlul special efectuat de autoritatea centrală.
O problemă aflată adesea în atenţia specialiştilor este cea a raportului dintre
democraţie şi descentralizare. Descentralizarea, privită ca un corolar indispensabil al
democraţiei corespunde pentru organizarea administrativă cu ceea ce democraţia
reprezentativă înseamnă pentru organizarea constituţională.
Asociaţii naturale de cetăţeni, colectivităţile teritoriale reprezintă corpuri
intermediare interpuse între individ şi stat, determinând reguli adaptate fiecărui cadru
geografic şi personalizând autoritatea statală în funcţie de problemele locale. Iată de
ce, descentralizarea nu reprezintă un scop în sine, ci un mijloc care permite apropierea
nivelului deciziei de cel care o va suporta sau va beneficia de aceasta.
Dacă privim democraţia ca o exigenţă a libertăţii, a justiţiei sociale şi nu doar ca o
formulă de organizare instituţională, ne putem întreba, în ce măsură descentralizarea
48
contribuie la întărirea acestei exigenţe morale. Dacă avem în vedere rolul prefectului
de agent al statului, simbol mult timp al ierarhiei rigide şi distanţei sociale, constituind
dintr-o anume perspectivă contrariul democraţiei, necesitatea repartizării judicioase a
competenţelor la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, în vederea lărgirii
procesului democratic apare cu atât mai evidentă.
Descentralizarea permite realizarea în mai bune condiţii a justiţiei, dezvoltă
solidaritatea şi simplicitatea; asigură apropierea locului de decizie de teren; cetăţeanul
în prealabil informat, va fi direct implicat în elaborarea deciziei şi deci în participarea
efectivă la afacerile publice.
Elementele descentralizării sunt: personalitatea juridică, rezolvarea propriilor
afaceri, autonomia locală.

3. Principiul deconcentrării

Deconcentrarea constituie o măsură intermediară în procesul descentralizării,

fiind privită ca transfer de atribuţii de la centru la agenţii puterii centrale aflaţi la
conducerea diferitelor organisme locale; ea înseamnă mult mai puţin decât
descentralizarea şi presupune recunoaşterea unei anumite puteri de decizie, în
favoarea agenţilor statului repartizaţi pe întreg teritoriul ţării (prefectul, serviciile
exterioare ale ministerelor răspund ideii de deconcentrare).
Între deconcentrare şi descentralizare teritorială nu trebuie pus semnul egalităţii.
Ele au elemente care le aseamănă şi elemente care le disting fundamental. Ceea ce le
uneşte este faptul că decizia este luată de o autoritate care se află implantată în
teritoriu. Dar în cazul deconcentrării se vorbeşte despre o autoritate etatică, supusă
autorităţii ierarhice a puterii centrale, în timp ce în descentralizarea teritorială,
deciziile sunt luate de autorităţi autonome, responsabile în faţa electorilor şi supuse nu
unei puteri ierarhice, ci doar unui control al autorităţii ierarhice. Rezultă că ceea ce le
deosebeşte este natura diferită a organului care ia decizia. În cazul deconcentrării este
vorba de un organ de stat iar în cazul descentralizării este vorba de un organ autonom
ales de comunitatea locală.
Deconcentrarea este însă însoţită de o întreagă gradare în întinderea acestor
atribuţii; de la o simplă funcţie de informare şi control a executării directivelor
elaborate pe plan naţional până la acordarea de atribuţii foarte extinse agentului
puterii centrale, în aprecierea priorităţilor de acţiune şi a modalităţilor convenabile de
a urmări satisfacerea intereselor generale. În acest caz, luarea deciziei asupra fondului
problemei, rămâne la latitudinea autorităţii supreme, prin intermediul puterii ierarhice.
Astfel privită, deconcentrarea nu antrenează pentru organele care beneficiază de
ea, nici o autonomie materială în exerciţiul competenţelor lor administrative, motiv
pentru care numeroşi specialişti consideră deconcentrarea ca o tehnică internă a
centralizării.

49
 În cazul deconcentrării, caracteristicile centralizării administrative se menţin, cu
excepţia faptului că în teritoriu nu mai există simpli agenţi ai centrului, ci autorităţi
administrative propriu-zise, care dispun de competenţe proprii. Ele rămân structuri
numite şi revocabile de centru, subordonate acestuia şi răspunzătoare în faţa lui,
servind interesele publice unice ale statului, dar dobândesc putere de decizie proprie,
cel puţin pentru unele dintre chestiunile de interes local, cele importante rămânând
rezervate centrului. Partajul între atribuţiile dobândite de autorităţile administrative
deconcentrate şi cele rezervate centrului reflectă gradul de deconcentrare
administrativă.
Deconcentrarea poate fi verticală (sporindu-se competenţele serviciilor exterioare
ale administraţiei ministeriale) sau pe orizontală (sporindu-se competenţele
conducătorului serviciilor deconcentrate dintr-o circumscripţie administrativă, cum ar
fi, prefectul).
Deconcentrarea apare în general ca o cale intermediară şi premergătoare pentru
descentralizare, fără a se confunda cu aceasta.
La nivelul principiilor, deconcentrarea permite acordarea unei mai mari coerenţe
acţiunii statului pe plan local, o mai bună echilibrare a puterii reprezentanţilor locali şi
satisfacerea mai bună a necesităţilor cetăţenilor. În FRANŢA, spre exemplu, cu peste
20 de ani în urmă a fost creat Comitetul Interministerial al Administraţiei Teritoriale
cu rolul de a veghea la realizarea efectivă a deconcentrării administrative şi a propune
toate măsurile de natură a o favoriza.
În MAREA BRITANIE nu există o autoritate guvernamentală distinctă care să
reprezinte Statul în unităţile administrativ-teritoriale, cum ar fi prefectul în FRANŢA.
Există însă câte un secretar de stat, responsabil cu relaţiile dintre Stat şi autorităţile
locale, pentru SCOŢIA, ŢARA GALILOR şi IRLANDA DE NORD.

4. Principiul autonomiei locale

Autonomia locală reprezintă dreptul recunoscut unităţilor administrativ-teritoriale

de a-şi satisface interesele proprii după cum consideră oportun, cu respectarea
legalităţii, dar fără intervenţia puterii centrale. Autonomia locală constituie principiul
fundamental al organizării administrativ-teritoriale a unui stat.
În ce priveşte modul de reglementare a autonomiei locale în constituţiile
principalelor state ale Uniunii, în doctrină s-a realizat o delimitare între statele care au
constituţii adoptate înainte de anii 1960 (ca de ex., GERMANIA, IRLANDA,
DANEMARCA etc.) şi cele care au adoptat constituţii ulterior acestei perioade (ca de
ex., SPANIA, GRECIA, PORTUGALIA etc.). Astfel, dacă constituţiile statelor din
prima grupă nu utilizează expres termenul de autonomie locală, în schimb,
constituţiile statelor din a doua grupare au consacrat expres această terminologie. O a
treia categorie o formează statele care nu utilizează o atare terminologie, dar care
dispun de o legislaţie internă ce conţine conceptul de autonomie locală.
50
 Constituţia ITALIEI creează un stat regional, favorizând autonomia locală, pe
baza principiului descentralizării, reglementat detaliat.
În SPANIA există două regimuri juridice aplicabile, distingându-se între
autonomia comunală, guvernată şi administrată de consilii municipale şi comunităţile
autonome. Art.143 pct.1 din Constituţia SPANIEI recunoaşte provinciilor limitrofe
cu trăsături istorice, culturale şi economice comune, teritoriilor insulare şi provinciilor
cu entitate regională istorică, posibilitatea de a se autoguverna, prin constituirea în
comunităţi autonome.
Constituţia PORTUGALIEI afirmă că organizarea democratică a statului include
colectivităţile locale, care sunt autonome, cuprinzând reglementări ample privind
autonomia locală. Deşi autonomia regiunilor vizează participarea cetăţenilor la viaţa
democratică a acestora şi la promovarea propriilor interese economice şi sociale, ea
este limitată prin dispoziţia din Constituţie potrivit căreia „Autonomia politică şi
administrativă regională nu poate atenta la suveranitatea statului. Ea se exercită în
cadrul conferit de Constituţie”.
Constituţia FRANŢEI garantează şi dezvoltă şi ea autonomia colectivităţilor
locale, vorbind de libera lor administrare. În FRANŢA, libera administrare a
colectivităţilor teritoriale locale şi statutul acestora sunt materii înscrise în Constituţie
(art.34 şi art.72), materii în care legea stabileşte principiile fundamentale. Termenul
utilizat de Constituţie pentru a desemna autonomia locală este libera administrare.
Doctrina subliniază că, dacă descentralizarea administrativă priveşte numai
raporturile statului cu colectivităţile teritoriale locale, libera administrare are în
vedere şi raporturile între colectivităţile teritoriale locale între ele.
Constituţia GERMANIEI, o constituţie a unui stat federal, reglementează în
special, raporturile dintre federaţie şi landuri, autonomia locală relevând pe acestea
din urmă.
Şi Constituţia BELGIEI, cu sistemul federal extrem de complicat pe care îl
creează, instituie patru regiuni lingvistice şi trei comunităţi, trei regiuni, provincii şi
comune. Se îmbină aici federalismul şi autonomia locală, într-un mod complex, cu un
partaj constituţional laborios de competenţe între structuri.
La rândul său, sistemul anglo-saxon al autonomiei locale, cunoscut sub numele de
„self-governement” are drept trăsături: absenţa centralizării, inexistenţa unei autorităţi
regionale de control direct, lipsa unei autorităţi de tutelă administrativă (prefectul),
alegerea autorităţilor locale prin vot direct sau indirect.
Constituţia IRLANDEI nu menţionează autonomia locală, problema fiind de
domeniul legii. Şi REGATUL-UNIT, fără o constituţie scrisă, lasă „local
governement” pe seama legii. Fiecare dintre cele patru părţi care îl compun
(ANGLIA, ŢARA GALILOR, SCOŢIA şi IRLANDA DE NORD) are o
organizare locală proprie.
Din punctul de vedere al tehnicii juridice utilizate de legiuitorul constituant în
consacrarea autonomiei locale, se distinge între două sisteme, unul ce constă în
enunţarea termenului şi altul conţinând elementele definitorii ale autonomiei locale.
51
 În concluzie, se apreciază că, fiecare constituţie înglobează o formă particulară de
reglementare a autonomiei locale ce ţine de condiţiile istorice ale formării statului
respectiv, de structura acestuia şi de forma de guvernământ, de coloratura etnică a
populaţiei şi de tradiţiile şi aspiraţiile cetăţenilor respectivi.
În ce priveşte, autonomia financiară, componenta esenţială a autonomiei locale,
aceasta este reglementată expres în legislaţia specială a unor state, în timp ce, în
legislaţia altor state europene nu se fac referiri la acest principiu.
Autonomia locală constituie un drept, iar descentralizarea administrativă
reprezintă un sistem ce o presupune. Ea nu trebuie înţeleasă însă, în sensul unei
libertăţi totale, cu eliminarea oricărei intervenţii a statului atunci când aceasta se
dovedeşte necesară. Autonomia ce caracterizează descentralizarea nu este un dat
uniform, ci un concept global acoperind o realitate diversificată.
Prin urmare, descentralizarea administrativă nu poate fi concepută în statele
unitare, fără existenţa unui control statal, cunoscut în doctrină sub denumirea de
tutelă administrativă.
Tutela administrativă constituie în esenţă, dreptul autorităţilor centrale de a
controla activitatea autorităţilor locale, învestite cu personalitate juridică.
Într-o formulare mai generală, tutela administrativă reprezintă totalitatea
mijloacelor prin intermediul cărora organele centrale supraveghează respectarea
legalităţii de către organele din teritoriu.
Indiferent că utilizăm sau nu denumirea de tutelă administrativă (suprimată de
exemplu, în FRANŢA, încă din 1982) important este faptul că, aceasta se exercită în
exclusivitate, doar în cazurile expres prevăzute de lege.

Capitolul VII
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ
ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Consideraţii introductive

Organizarea administrativă este o realitate complexă, ansamblul subiectelor de

drept public: statul, colectivităţile teritoriale locale şi stabilimentele publice. Cu
referire doar la subiectele de drept public politico-teritoriale, deci la colectivităţile
teritoriale vorbim de organizare administrativ-teritorială.
Organizarea administrativ-teritorială reprezintă delimitarea administrativă a
teritoriului de stat în unităţi administrativ-teritoriale.
În studiile comparative cu privire la instituţiile locale în Europa a fost remarcată
dificultatea de a se ajunge la o clasificare satisfăcătoare a autorităţilor (colectivităţi,
entităţi etc.) cărora diferitele sisteme europene le recunosc o existenţă juridică
autonomă. Incertitudinilor de natură terminologică li se adaugă faptul că, analiza
structurilor locale nu poate face abstracţie de forma de Stat.
52
 Indiferent de ţara unde le regăsim, colectivităţile locale se caracterizează prin
următoarele elemente: existenţa unui teritoriu; recunoaşterea unui anumit grad de
autonomie chiar prin dispoziţiile constituţionale, justificat prin existenţa intereselor
locale; principiul alegerii organelor locale prin sufragiu universal; un anumit grad
de protecţie juridică, sub aspect legislativ.
Caracterul legislativ priveşte atât limitele acestor colectivităţi cât şi regulile de
compunere şi modalităţile de desemnare a autorităţilor, competenţele acestora precum
şi diferitele mijloace de a le exersa (mai ales de natură financiară) dar şi modalităţile
de control la care activitatea acestora poate fi supusă.
Structurile locale în Europa, mai puţin expuse unor analize comparative în raport
cu autorităţile centrale, şi-au păstrat vreme îndelungată particularităţile.
În toate ţările Uniunii Europene, înfiinţarea autorităţilor locale a precedat-o pe
cea statală.
Atât în FRANŢA cât şi în ţara noastră, organizarea de bază, comuna, cu
autonomia ei, este anterioară statului, ea fiind plasată la intersecţia dintre stat şi
societatea civilă.
Autonomia autorităţilor locale este condiţionată de cadrul legal în care acestea
evoluează, adică de competenţele şi resursele de care dispun precum şi de
mecanismele de control la care sunt supuse.
Cu excepţia IRLANDEI şi REGATULUI-UNIT, ţările Uniunii Europene au
suferit influenţa FRANŢEI, în ceea ce priveşte administraţia locală.
Trei elemente esenţiale din sistemul autorităţilor locale instituit încă de la
Revoluţia franceză au fost reluate cu diferite variaţii în majoritatea statelor
continentale: un decupaj teritorial, bazat în teorie pe criterii obiective; crearea unei
corespondenţe între circumscripţiile administraţiei de stat şi cele ale autorităţilor
locale şi a unui număr de cel puţin două nivele de administraţie (cu excepţia
FINLANDEI, AUSTRIEI, LUXEMBURGULUI şi PORTUGALIEI); prezenţa
unui reprezentant al Guvernului, la nivel intermediar, însărcinat să controleze
activitatea autorităţilor situate la cele două nivele.
Fiecare din aceste elemente a evoluat în mod diferit de la o ţară la alta.
Astfel, prin sistem politico-administrativ local înţelegem în prezent, ansamblul
autorităţilor şi instituţiilor aparţinând colectivităţilor constituite la nivelul diviziunilor
administrativ-teritoriale ale statelor, care desfăşoară activităţi de administraţie publică,
relaţiile dintre ele, precum şi relaţiile dintre acestea şi autorităţile statale.
Administraţia locală se compune din: administraţia de nivel intermediar şi
administraţia de bază.
La nivel european, comparativ, regăsim state în care nu există nivel intermediar, ci
numai nivelul de bază şi cel naţional. O a doua categorie de state este formată din
state cu un singur nivel intermediar, deci cu trei niveluri de administraţie – de bază,
intermediar şi naţional – denumit convenţional sistemul departamental. În sfârşit, o a
treia categorie de state include state cu două niveluri de administraţie intermediară,
deci cu patru niveluri totale – sistemul regional. Denumirile de sistem departamental
53
şi sistem regional sunt pur convenţionale şi sunt inspirate din organizarea
administrativ-teritorială a FRANŢEI, unde departamentul este prima verigă
intermediară, iar regiunea a doua.
Clasificarea are în vedere doar statele unitare, în cazul statelor federale,
organizarea teritorială nefiind exclusiv administrativă, ci şi politică.
De regulă, exceptând statele foarte mici, unde un nivel intermediar ar fi greu sau
chiar imposibil de conceput, datorită inutilităţii sale, statele cunosc nivelul
intermediar de administraţie, ataşându-se fie modelului departamental, fie celui
regional.
La ora actuală, sistemul regional, sub forme extrem de diferite însă, s-a impus în
spaţiul regional european, ca un adevărat model de administraţie, având, pe lângă
nivelul intermediar inferior, mai apropiat de cel de bază, un nivel intermediar
superior, de dimensiuni mari, cu o populaţie şi pondere economică însemnate, care
preia o parte din atribuţiile statului.
Politica de regionalizare a cunoscut în deceniul ’71-’80 o fază decisivă în
ITALIA, BELGIA, SPANIA, urmată în deceniul următor de FRANŢA.
O analiză comparativă la nivel european demonstrează că tendinţa quasi-generală
este spre sporirea dimensiunilor şi, prin aceasta a forţei colectivităţilor teritoriale
locale, în absenţa acestei evoluţii, autonomia locală rămânând propagandistică.
În Europa Occidentală, politica de descentralizare s-a manifestat cu pregnanţă,
începând cu anii ’60-’70, urmărind raţionalizarea descentralizării, cu două obiective
fundamentale: reorganizarea administrativă şi repartizarea competenţelor.
Reformele hărţii administrative au vizat două mari direcţii: reorganizarea
colectivităţilor teritoriale locale de bază, prin reducerea numărului acestora şi sporirea
dimensiunilor lor şi regionalizarea. În paralel, s-a urmărit să nu se multiplice numărul
eşaloanelor inferioare.
Statele europene unitare cunosc fie un sistem cu un singur nivel de administraţie
locală (LUXEMBURG, FINLANDA şi PORTUGALIA), fie un sistem cu două
niveluri de administraţie locală (GRECIA, DANEMARCA, IRLANDA, OLANDA,
REGATUL UNIT, SUEDIA), fie un sistem cu trei niveluri de administraţie locală
(FRANŢA, ITALIA, SPANIA).

2. Administraţia publică locală de bază

Prin autoritate de bază se înţelege autoritatea locală situată cel mai aproape de
cetăţean, dispunând de propriile sale structuri ale democraţiei şi de autonomie, şi deci
de competenţe suficiente pentru ca această autonomie să aibă un obiect real asupra
căruia să se exercite.
În esenţă, administraţia de bază este administraţia locală situată cel mai aproape
de cetăţeni, organizată în diviziunile administrativ-teritoriale de bază. Atât numărul
cât şi talia (din punct de vedere al populaţiei) circumscripţiilor autorităţilor de bază
sunt extrem de variabile de la o ţară la alta a Uniunii Europene.
54
 Regimul de organizare şi funcţionare al autorităţilor de bază este departe de a fi
uniform în fiecare din statele occidentale.
Cât priveşte colectivităţile teritoriale locale de bază, creşterea autonomiei a trecut,
în aproape toate statele vest-europene (în special, în SUEDIA, DANEMARCA,
BELGIA, AUSTRIA, GERMANIA), printr-un proces de instaurare a unor
colectivităţi teritoriale locale de bază de talie universală, procedeele de eliminare a
micilor comune fiind mai mult sau mai puţin autoritare.
Spre ex., reducerea numărului colectivităţilor teritoriale locale de bază a evoluat
astfel: în BELGIA, de la 2.700 la 600; în GERMANIA, de la 24.000 la 8.500, în
REGATUL-UNIT (pentru ANGLIA şi ŢARA GALILOR) de la 1.400 la 420.
Influenţa franceză caracterizată prin faptul că, toate autorităţile de acelaşi nivel au
păstrat acelaşi regim se face simţită în ţări precum: BELGIA, DANEMARCA,
ITALIA, LUXEMBURG şi OLANDA.
La nivel regional, MAREA BRITANIE este organizată, potrivit tradiţiilor istorice
în patru mari regiuni: ANGLIA, ŢARA GALILOR, SCOŢIA şi IRLANDA DE
NORD.
Caracteristic pentru MAREA BRITANIE este faptul că, reglementările privind
colectivităţile teritoriale locale diferă de la regiune la regiune. De asemenea, prezintă
diferenţe şi organizarea administrativ-teritorială a acestor regiuni.
Alte ţări europene au regimuri variabile ale autorităţilor locale de bază, dar această
varietate se rezumă uneori doar la diferenţierea dintre cele două tipuri de autorităţi
dispunând fiecare de un regim uniform.
În GERMANIA, varietatea este mai puternică, datorită organizării federale, în
Landuri. Variaţiile regimului aplicabil comunelor se rezumă la organizarea
instituţională.
În GRECIA, colectivitatea de bază este fie comuna, corespunzătoare satelor cu
mai puţin de 10.000 de locuitori, fie municipalitatea, pentru oraşele cu peste 10.000
de locuitori sau pentru reşedinţele de departament, care în anumite cazuri, pot fi
divizate în arondismente.
În SPANIA, legislaţia distinge între comunele rurale şi comunele urbane, fără ca
această delimitare să atragă diferenţe considerabile de regim, în timp ce, în
PORTUGALIA, legislaţia distinge între municipalităţile rurale şi municipalităţile
urbane, care au totuşi un regim de bază comun.
În IRLANDA, colectivitatea de bază este fie “burgul” (borough) fie “districtul
urban” (urban district), fie oraşul (town).
În MAREA BRITANIE, diversitatea este cea mai mare; în 1990, colectivitatea de
bază era aproape peste tot, districtul, dar sub un acelaşi termen se regăsesc diverse
posibilităţi ce diferă în principal prin repartizarea competenţelor. Ca structuri
administrative reprezentative pentru autonomia locală din MAREA BRITANIE se
regăsesc în prezent, comunele (parohiile), districtele urbane sau rurale, burgurile,
comitatele-burguri, rezervându-se un statut special capitalei.

55
 În REGATUL-UNIT, reformele succesive de-a lungul secolului trecut au condus
la situaţia ca populaţia să nu fie decât puţin ataşată structurilor locale, percepute mai
degrabă, sub forma unor concentrări de servicii publice decât ca elemente ale
democraţiei locale.
Dimpotrivă, în alte ţări, consacrarea autonomiei locale prin Constituţie, dar mai
ales ataşamentul populaţiei şi aleşilor naţionali faţă de autorităţile de bază, garantează
menţinerea competenţelor acestora, doar numărul lor şi întinderea teritorială fiind
lăsate la fantezia legiuitorului.
Dintr-o perspectivă comparatistă vom reţine că, în toate statele Uniunii Europene,
legea este cea care determină regimul juridic aplicabil autorităţilor locale. Dar
trebuie ţinut cont de doi factori suplimentari care sunt variabili şi anume: limitele
constituţionale, pe de-o parte şi libertatea de a se auto-organiza lăsată autorităţilor
locale, pe de altă parte.
Spre exemplu, în GERMANIA, competenţa legislativă aparţine Landurilor, care
dispun fiecare de propria lege comunală sau cu privire la administraţia locală.
Legea fundamentală federală garantează dreptul la auto-administrare comunală
susţinut printr-o jurisprudenţă clară a Tribunalului constituţional federal şi printr-un
anumit număr de legi cadru federale, aspect care fără a permite uniformizarea
regimului aplicabil, asigură o anumită omogenitate dreptului colectivităţilor locale în
GERMANIA.
Studiul competenţelor autorităţilor locale este indispensabil în scopul de a afla: la
ce servesc aceste autorităţi locale ?; cum funcţionează ele ?; care este locul lor în
sistemul administraţiei statului considerat ca un ansamblu ?
Două mari principii de atribuire a competenţelor locale pot fi identificate, aparent
contradictorii: pe de-o parte, descentralizarea, în sensul propriu al termenului iar pe
de altă parte, subsidiaritatea.
În cazul descentralizării, competenţele globale se află în vârf şi doar cele
încredinţate eşalonului inferior vor fi asumate de acesta.
În cazul subsidiarităţii, competenţele se exercită la bază, cu excepţia celor care
sunt reţinute la nivel superior.
O primă problemă care interesează pentru studiul competenţelor priveşte gradul de
libertate de decizie lăsat autorităţilor locale.
În FRANŢA, atribuţiile transferate colectivităţilor teritoriale locale sunt de regulă,
obligatorii, au o natură administrativă şi sunt stabilite prin lege. Potrivit formulei
tradiţionale, “consiliul municipal rezolvă afacerile comunei, în urma deliberărilor.”
În GERMANIA, doctrina şi în egală măsură, practicienii, insistă cel mai mult pe
principiul potrivit căruia, comunele pot şi trebuie să fie competente pentru toate
problemele care nu sunt decât de interes local.
În BELGIA, autorităţile comunale sunt competente pentru toate problemele de
interes comunal; în DANEMARCA, pentru toate sarcinile ce pot fi îndeplinite pe o
bază pur locală; în GRECIA, pentru afacerile locale, cu condiţia respectării

56
Constituţiei şi a legilor; în SPANIA, pentru afacerile locale cu privire la tot ceea ce nu
este rezervat statului (sau comunităţilor autonome).
În IRLANDA, autorităţile locale pot să ia măsuri sau să întreprindă activităţi
conform legii dacă acest lucru este considerat profitabil intereselor locuitorilor.
În ITALIA, comunele dispun de o competenţă generală pentru toate afacerile de
interes local care nu intră în competenţa unei autorităţi superioare. În OLANDA, ele
dispun de o competenţă generală de interes local, iar în PORTUGALIA,
municipalităţile dispun de competenţe generale pentru a promova interesele şi
bunăstarea populaţiei.
În definitiv, ceea ce este determinant, nu este principiul, subsidiaritate sau
descentralizare, ci maniera mai mult sau mai puţin detaliată în care exercitarea
competenţelor este reglementată.
O a doua problemă, evocată adesea, este aceea de a şti dacă autorităţile locale îşi
exercită competenţele în nume propriu sau în numele statului.
În cea mai mare parte a cazurilor, contribuţia autorităţilor locale la punerea în
aplicare a legilor reprezintă exercitarea de către autoritatea locală a unei competenţe a
Statului.
Doctrina şi practica din OLANDA au dezvoltat în acest sens, conceptul de co-
administrare care implică o obligaţie cel puţin de natură morală, a administraţiei de
Stat de a încerca să coopereze cu autorităţile locale prin intermediul asociaţiilor
acestora din urmă.
Un al treilea aspect este cel al competenţelor obligatorii şi cel al competenţelor
facultative. În anumite sisteme legislative, distincţia este foarte clar stabilită (în
GERMANIA, în FRANŢA, în REGATUL-UNIT), dar consecinţele pot fi variabile
în funcţie de mecanismele stabilite pentru respectarea acestei obligaţii.
Spre exemplu, în BELGIA, principalele atribuţii comunale privesc poliţia locală,
învăţământul preuniversitar, circulaţia comunală şi întreţinerea canalizării precum şi
dezvoltarea economică.
Trebuie remarcat că, importanţa activităţii autorităţilor locale într-un anumit
domeniu este variabilă în funcţie de importanţa şi compunerea populaţiei care depinde
de ele.
Autonomia autorităţilor locale se bazează mai ales pe mijloacele financiare de
care dispun acestea.
Fără a intra în detalii, putem reţine că, este extrem de dificil, în starea actuală de
studii comparative de a aprecia “gradul de libertate pe care îl deţine fiecare dintre
colectivităţi pentru a angaja cheltuieli şi mai ales pentru a-şi procura resurse.”
Unele indicaţii sumare cu privire la resursele umane mai pot fi relevante.
Două aspecte ar trebui luate în consideraţie: efectivele, care depind în esenţă de
capacitatea financiară a comunelor şi existenţa sau nu a unei libertăţi statutare.
În ce priveşte efectivele, proporţia agenţilor locali în raport cu cea a agenţilor
Statului este cea mai interesantă.

57
 Într-un prim grup de state (DANEMARCA, REGATUL-UNIT), agenţii
autorităţilor locale sunt de departe mai numeroşi decât cei ai Statului.
Într-un al doilea grup de state (GERMANIA, FRANŢA, OLANDA etc.), ei
reprezintă mai mult de o treime din ansamblul agenţilor publici.
Un al treilea grup reuneşte ţările cele mai puţin bogate ale Uniunii (SPANIA,
PORTUGALIA, GRECIA, IRLANDA), cu variaţii semnificative ale procentelor.
În problema statutelor aplicabile acestora distingem tot între trei categorii de state.
În BELGIA, SPANIA, FRANŢA, IRLANDA, LUXEMBURG, OLANDA şi
PORTUGALIA, autorităţile locale se supun, cu privire la recrutarea şi gestiunea
resurselor umane unor constrângeri statutare, de principiu, care pot fi mai mult sau
mai puţin apropiate de statutul funcţionarilor în sens strict.
În REGATUL-UNIT, dreptul muncii este cel care guvernează activitatea agenţilor
locali.
În GERMANIA, în DANEMARCA, în GRECIA şi în ITALIA, există o anumită
libertate de alegere între aplicarea regulilor dreptului public, unui statut al
funcţionarilor publici, pe de-o parte şi aplicarea regulilor dreptului muncii, pe de altă
parte.
Studiul comparativ al autorităţilor locale este mai uşor de realizat decât cel al
competenţelor şi mijloacelor. Delimitarea între o adunare reprezentativă a
colectivităţii şi o autoritate executivă se întâlneşte peste tot.
Organele deliberative au competenţa de a se pronunţa în principalele probleme de
interes local iar actele administrative adoptate de acestea sunt de principiu, aduse la
îndeplinire de organele executive.

3. Autorităţi deliberative ale administraţiei locale de bază

Adunarea reprezentativă este instituţia care prezintă cele mai multe trăsături
permanente: în toate ţările Uniunii Europene, ea este aleasă prin sufragiu universal,
direct (cel puţin în ce priveşte marea parte a membrilor săi); durata mandatului este
variabilă dar nu în mod semnificativ; ea poate fi dizolvată de către Stat în cazul
incapacităţii de funcţionare, dar acest lucru se întâmplă foarte rar în practică. Marea
diferenţă constă în faptul că, în cea mai mare parte a statelor, preşedintele adunării
reprezentative este ales chiar de către Adunare, în timp ce în unele ţări, el este numit
de către Stat.
În DANEMARCA, consiliul comunal este ales pentru 4 ani pe baza reprezentării
proporţionale. El alege un primar care îi prezidează şedinţele. O comisie a finanţelor
precum şi alte comisii de specialitate trebuie înfiinţate pentru a decide în numele
consiliului. Regulamentul de ordine interioară este aprobat de ministrul de interne.
În GERMANIA, instituţiile comunale variază de la un Land la altul. Vom regăsi
peste tot însă, un consiliu municipal ales pe baza reprezentării proporţionale, pentru 5
sau 6 ani, compus din 5 până la 80 de membri, în funcţie de populaţie şi un primar
(doar în anumite Landuri) care îi prezidează şedinţele.
58
 În GRECIA, consiliul este ales pentru 4 ani, prin scrutin majoritar de listă, fiind
compus din 11 până la 41 membri pentru municipalităţi şi 7 până la 11 membri pentru
comune; primarul municipalităţii sau preşedintele comunei este ales de consiliul pe
care îl prezidează. În SPANIA, consiliul este ales pentru 4 ani, prin reprezentare
proporţională, fiind format din 5 până la 25 de consilieri plus încă unu pentru fiecare
sută de mii de locuitori în plus. Primarul care prezidează consiliul municipal poate fi
ales direct de către populaţie sau de către consilierii municipali dintre membrii lor.
În FRANŢA, la nivelul comunei funcţionează două autorităţi: consiliul municipal
şi primarul. Consiliul municipal este ales pentru 6 ani, prin scrutin de listă mixt
pentru comunele de peste 3500 de locuitori, prin scrutin plurinominal pentru cele mai
puţin numeroase. El este compus din 9 până la 69 de membri, în funcţie de populaţie
şi-şi alege din rândurile sale, primarul care îl va prezida.
În IRLANDA, fiecare colectivitate locală îşi alege un consiliu pentru un mandat
de 5 ani. Acesta alege dintre membrii săi, un primar şi un vice-preşedinte însărcinaţi
cu prezidarea şedinţelor consiliului.
În ITALIA, consiliul comunal este ales pentru un mandat de 5 ani, fiind compus
din 15 până la 80 de consilieri, în raport cu mărimea populaţiei.
În BELGIA, LUXEMBURG şi OLANDA, adunarea nu îşi desemnează ea însăşi
Preşedintele. În BELGIA, “bourgmestre” este numit de către Coroană, dintre
membrii Consiliului, în LUXEMBURG, este numit de Marele Duce, şi în OLANDA,
este numit de către Guvern.
Potrivit dreptului britanic, colectivităţile teritoriale locale sunt dotate cu un statut
legal, drepturile şi obligaţiile lor fiind exercitate, respectiv îndeplinite de un consiliu
format din membri aleşi. Numărul consilierilor diferă de la o colectivitate la alta şi
este determinat, în principiu, de mărimea populaţiei. Consilierii sunt aleşi prin vot
direct, de regulă, pentru un mandat de 4 ani.

4. Autorităţi executive ale administraţiei locale de bază

Formulele de desemnare şi de compunere a autorităţilor executive sunt mult mai

variate. O primă delimitare există între executivul colegial şi executivul personalizat.
O a doua delimitare permite să se distingă între executivul desemnat în întregime de
adunarea locală şi cel numit, cel puţin parţial, de către Guvern.
În FRANŢA, se păstrează tradiţia alegerii primarului de către consiliul municipal,
pentru durata mandatului acestuia. În general, este vorba despre cel aflat primul pe
lista câştigătoare în alegeri, aspect ce conferă alegerii sale, caracterul unei alegeri
indirecte. El reprezintă în egală măsură, Statul în comună. În această calitate, el este
ofiţer de stare civilă şi responsabil cu ordinea publică. El are şi atribuţii proprii în
calitate de autoritate executivă a comunei, cum este cazul eliberării autorizaţiilor de
construire şi menţinerii ordinii publice. Adjuncţii primarului sunt în egală măsură
aleşi, dar primarul este liber să decidă cu privire la atribuţiile pe care doreşte să le
59
delege acestora, putând oricând să le retragă. Primarul este şeful administraţiei
comunale.
În GERMANIA, formula executivului variază de la Land la Land, dar peste tot,
autoritatea executivă este responsabilă de gestiunea cotidiană şi trebuie să conteste
deciziile consiliului pe care le apreciază ca fiind ilegale.
În REGATUL-UNIT, autorităţile locale sunt libere în mod tradiţional să
organizeze executivul şi administraţia cum doresc, de aici şi semnificaţia reală a
sintagmei “guvernământ local”. Soluţia cea mai curent utilizată este cea a comisiilor
executive specializate, compuse în proporţie de două treimi din membrii ai consiliului
şi o treime din persoane cooptate datorită experienţei sau cunoştinţelor de specialitate
de care dispun.
Cu alte cuvinte, în cadrul administraţiei locale britanice nu există un echivalent al
primarului din FRANŢA. Titlul „mayor” utilizat în ANGLIA şi în ŢARA
GALILOR desemnează consilierul ales pentru a prezida şedinţele consiliului şi
pentru a reprezenta consiliul în diferite ocazii. Influenţa majoră în cadrul consiliului
aparţine unui lider şi preşedinţilor principalelor comisii. Şeful executivului local este
un funcţionar public retribuit, cunoscut sub numele de „chief executive”, ajutat de
echipa administrativă a şefilor de servicii, ale căror atribuţii, răspund în linii mari,
competenţei comisiilor.

5. Administraţia publică locală intermediară

Administraţia publică locală intermediară este administraţia locală organizată la

nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale intermediare, situate între cele de bază şi
stat. Administraţia publică locală intermediară se distinge prin faptul că, fiind situată
între alte două nivele de administraţie, trebuie să respecte atât competenţa unui nivel
superior cât şi competenţa unui nivel inferior.
Dacă una din problemele cele mai frecvent dezbătute în FRANŢA ca şi în alte
state ale Uniunii Europene se referă la dimensiunile optime ale colectivităţilor
teritoriale, o alta priveşte numărul optim de „niveluri ale administraţiei.”
În cea mai mare parte a statelor Uniunii Europene regăsim o categorie de autorităţi
locale intermediare între nivelul de bază şi nivelul naţional sau regional, în timp ce
spre exemplu, în LUXEMBURG, nu există nici o autoritate intermediară între
comune sau municipalităţi şi Stat, pentru considerente evidente, legate de întinderea
teritoriului.
În FRANŢA, regimul celor o sută de departamente este în mare măsură uniform,
cu excepţia unor variaţii minore pentru cele două departamente corsicane şi cele patru
departamente de peste mări. Trebuie remarcat însă că, Parisul reprezintă în acelaşi
timp, o comună şi un departament, cu instituţii unice. La rândul lor, Guadelupa,
Guyana, Martinica şi Reunion constituie în acelaşi timp, un departament şi o regiune
şi dispun fiecare de două adunări reprezentative şi două autorităţi executive pentru
acelaşi teritoriu şi aceeaşi populaţie. În plus, trebuie adăugat că, cele două colectivităţi
60
teritoriale de peste mări, Mayotte şi Saint-Pierre-et-Miquelon ca şi teritoriul de peste
mări, Wallis et Furtuna pot fi considerate colectivităţi locale intermediare
asemănătoare în parte, departamentelor.
Regiunea reprezintă colectivitatea teritorială locală situată la al doilea nivel
intermediar. În FRANŢA sunt 21 de regiuni cu un statut unic, la care se adaugă
Corsica, dispunând de un statut special de autonomie.
În SPANIA, cele cincizeci de provincii instituite printr-un decret încă din 1833,
constituie fiecare în acelaşi timp, o circumscripţie administrativă a Statului şi o
colectivitate locală, având în principiu, un regim uniform, dar evoluţia lor fiind direct
determinată de acordurile comunităţilor autonome cu Statul.
În ITALIA, provinciile au pierdut din ce în ce mai multe atribuţii în profitul
comunelor şi regiunilor, dar au trebuit menţinute atât ca circumscripţii administrative
ale Statului cât şi ca autorităţi însărcinate să asigure legătura între regiune şi comune
şi coordonarea celor din urmă. Regimul lor este în mare parte uniform dar pot apărea
unele variaţii de la o regiune la alta. O lege din 1990 a instituit un număr de 9 oraşe
metropolitane.
În unele state ale Uniunii Europene, colectivităţile locale intermediare dispun de
competenţe şi de mijloace mai puţin importante decât colectivităţile de bază.
Este cazul BELGIEI, SPANIEI şi ITALIEI, ţări în care tendinţa de a scădea
semnificaţia provinciilor este strâns legată de transformările produse la nivelul
structurii Statului. În DANEMARCA şi OLANDA, autorităţile intermediare
(districtul şi provincia) dispun în teorie de aceeaşi competenţă generală ca şi
autorităţile de bază.
În ce priveşte FRANŢA, tendinţa contemporană este dimpotrivă aceea de a spori
rolul departamentului (în raport cu comuna dar şi comparativ cu regiunea) datorită
faptului că cele mai importante transferuri de competenţă se realizează de la Stat către
departamente dar şi datorită atracţiei pe care o exercită asupra clasei politice noua
funcţie de Preşedinte al consiliului general.
Autoritatea deliberativă a regiunii în FRANŢA este Consiliul regional, compus
din consilieri aleşi prin sufragiu universal direct, pe departamente, pentru un mandat
de 5 ani şi lucrând în şedinţe publice. Consilierii regionali aleg, dintre ei, pe
Preşedintele Consiliului care reprezintă autoritatea executivă. Consiliul regional are o
Comisie permanentă, formată din Preşedintele Consiliului, un anumit număr de
vicepreşedinţi şi alţi membri, stabiliţi de Consiliu, Comisie ce exercită atribuţii
delegate de Consiliu. Autoritatea deliberativă a departamentului în FRANŢA este
Consiliul general ales prin vot direct, în cadrul unor circumscripţii electorale
denumite cantoane, pentru un mandat de 6 ani, jumătate din numărul consilierilor
reînnoindu-se la fiecare 3 ani. Consiliul general lucrează în şedinţe publice.
Executivul colectivităţii departamentale este Preşedintele Consiliului general, ales
dintre membrii Consiliului la fiecare reînnoire a acestuia. Există şi un organ colegial
format din Preşedintele Consiliului general, un anumit număr de vicepreşedinţi şi alţi
membri desemnaţi de Consiliul general.
61
 În IRLANDA şi în REGATUL-UNIT se poate spune că autoritatea intermediară
este cea care contează în marea parte a cazurilor, în raport cu autorităţile de bază.
În ce priveşte organizarea sub aspect instituţional a autorităţilor locale
intermediare, aceasta se aseamănă cu cea a autorităţilor locale de bază din aceeaşi
ţară.
ANGLIA nu are statut de comunitate regională şi nici nu dispune de un nivel
regional de administraţie. „Agenţiile regionale de dezvoltare”, apărute după 1997, nu
au autorităţi deliberative. Ele constituie totuşi, un prim pas spre o organizare
administrativă de tip regional. Administraţia intermediară este exercitată de comitate.
ŢARA GALILOR, SCOŢIA şi IRLANDA DE NORD au statut de comunităţi
regionale. Fiecare dintre ele dispune de o adunare deliberativă aleasă prin vot direct şi
un organ executiv desemnat de aceasta. Astfel, în ŢARA GALILOR funcţionează
Adunarea naţională galeză şi un Comitet executiv prezidat de un „Leader”; în
SCOŢIA funcţionează Parlamentul scoţian şi Executivul scoţian, condus de Primul-
ministru scoţian; în IRLANDA DE NORD funcţionează Adunarea semi-autonomă şi
Comitetul executiv condus de un Prim-ministru.
În REGATUL-UNIT, consiliul de comitat se compune dintr-un număr
nedeterminat prin lege, de 60 până la 100 de membri aleşi prin scrutin uninominal
într-un tur, pentru un mandat de 4 ani. Consiliul îşi alege preşedintele pentru un an.
În BELGIA, consiliul provincial format din 50 până la 90 de membri (în funcţie
de populaţie) este ales pentru un mandat de 4 ani, pe baza reprezentării proporţionale.
El îşi alege preşedintele şi un birou din 6 membri prin scrutin uninominal majoritar,
executivul fiind format chiar din acest birou şi din Guvernatorul numit de Coroană,
care este în acelaşi timp, agent al Statului, însărcinat cu supravegherea respectării
întregii legislaţii şi controlul actelor autorităţilor locale dar şi şeful executivului
provincial.
În DANEMARCA, consiliul de district este ales pentru un mandat de 4 ani, prin
reprezentare proporţională, el fixând numărul consilierilor între 13 şi 31 şi alegându-şi
apoi un preşedinte care-i coordonează dezbaterile. Executivul este constituit din
primarul districtului şi adjuncţii săi aleşi dintre membrii consiliului. Primarul
prezidează consiliul şi comisia de finanţe, alte comisii care urmează să decidă în
numele consiliului, trebuind să fie înfiinţate, şi urmând să participe astfel la executiv.
Primarul este şeful administraţiei districtului.
SPANIA este singura ţară în care adunarea reprezentativă nu este aleasă prin
sufragiu universal direct. Adunarea provincială compusă din 25 până la 31 de membri
(51 de membri pentru Madrid şi Barcelona) este aleasă prin reprezentare
proporţională de către membrii consiliilor municipale dintre ei însuşi, în urma
alegerilor municipale. Ea îşi alege preşedintele însărcinat cu atribuţii executive. El
poate numi până la o treime din membrii consiliului pentru a forma un birou.
În ITALIA, consiliul provincial este ales prin reprezentare proporţională, pentru 5
ani, fiind compus din 24 până la 45 de membri care la rândul lor aleg un birou şi un
preşedinte, care asigură împreună executivul.
62
 Capitolul VIII
FUNCŢIA PUBLICĂ ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Dreptul funcţiei publice

Noţiunea de funcţie publică reprezintă o noţiune fundamentală a dreptului public,

în general, a dreptului administrativ, în special, strâns legată de noţiunea de organ,
autoritate, activitate administrativă etc.
Funcţionarea oricărei autorităţi sau instituţii publice presupune trei elemente:
competenţă, mijloace materiale şi financiare şi personal (resurse umane) structurat
pe compartimente, linii ierarhice şi funcţii, dintre care doar unele sunt funcţii publice.
Titularul unei funcţii publice este de regulă, dar nu întotdeauna, un funcţionar
public.
În toate ţările există tradiţii privind reglementarea funcţiei publice, ce nu trebuie
însă confundate cu apariţia unui statut general.
Noţiunea de funcţie publică, contrar aparenţelor, este dificil de tradus cu exactitate
în diferite ţări europene, într-o analiza comparativă, riscurile de contrasens fiind mai
numeroase decât în cazul altor instituţii referitoare la administraţie.
Pentru a nu lua decât trei exemple, vom arăta că noţiunea de fonction publique
(funcţie publică) în FRANŢA este explicată prin noţiunea civil servant (în traducere
literară, serviciu civil) în MAREA BRITANIE şi prin cea de öffentlicher Dienst (în
traducere literară, serviciu public) în GERMANIA.
În toate cele trei ţări, aceşti termeni servesc simultan pentru a desemna colectiv,
funcţionarii şi au devenit sinonime cu administraţia în vorbirea curentă. Or, aceste
trei denumiri sunt departe de a corespunde perfect de la o ţară la alta.
Unul din contrasensurile cel mai des întâlnite constă în compararea efectivelor
funcţiei publice franceze (4 milioane şi jumătate de agenţi) pe de-o parte, cu cele ale
funcţionarilor britanici, “civil servants” (o jumătate de milion), pe de altă parte.
De aici concluzia potrivit căreia, este vorba de reflectarea a două concepţii opuse,
cea statală, în FRANŢA şi cea liberală, în REGATUL-UNIT. În realitate, efectivele
de agenţi ai colectivităţilor publice sunt mai ridicate în MAREA BRITANIE decât în
FRANŢA. “Civil service” britanic nu desemnează decât agenţii serviciilor
administraţiei Statului, în timp ce în FRANŢA, termenul de funcţie publică are în
vedere şi toate colectivităţile locale, pe lângă administraţia statală.
De asemenea, în GERMANIA, deşi numărul funcţionarilor este mai mic decât în
FRANŢA, de doar 2 milioane, statutul funcţionarilor publici se aplică la mai puţin de
jumătate din personalul administrativ, în timp ce în FRANŢA, se aplică la toate
funcţiile publice permanente.
De aici concluzia potrivit căreia termenul de personal administrativ ar fi cel mai
acoperitor.

63
 În cea mai mare parte a ţărilor Uniunii Europene, personalul administrativ
reprezenta de la 5 la 8% din populaţie la începutul anilor ’90: LUXEMBURG
(aproximativ 6,8%), GERMANIA (aproximativ 7,3%), FRANŢA (aproximativ
7,6%), ITALIA (aproximativ 6,2%), SPANIA (aproximativ 5,6%) etc.
DANEMARCA constituie o excepţie cu aproape 18% din populaţie în raport cu
OLANDA, un stat la fel de dezvoltat, cu doar 4,7%; în GRECIA procentul este de
2,5% .
Examenul statistic pentru fiecare din ţările Uniunii permite identificarea a trei
grupe de ţări.
În prima grupă, funcţia publică este aproape sinonimă cu personalul administrativ,
fiind vorba de BELGIA, GRECIA, SPANIA, FRANŢA, IRLANDA, OLANDA şi
PORTUGALIA.
Într-o a doua grupă, formată din GERMANIA şi LUXEMBURG, există o
delimitare între funcţionarii cu statut de drept public, pe de-o parte şi angajaţii şi
lucrătorii din administraţie, ce se supun regulilor dreptului muncii, pe de altă parte.
În sfârşit, în REGATUL-UNIT, funcţia publică se rezumă doar la agenţii civili ai
Statului şi nu reprezintă decât o parte redusă, mai puţin de o şesime din personalul
administrativ. În DANEMARCA şi în ITALIA (din 1993), situaţia este şi mai netă,
doar o mică parte a personalului administrativ, din administraţia de Stat în principal,
poate fi calificată ca intrând în categoria funcţionarilor, în sensul strict al noţiunii.
În toate ţările Uniunii Europene, dreptul funcţiei publice presupune un nucleu
central de reguli aplicabile unor agenţi, care corespunde definiţiei stricte a
funcţionarului, nucleu în jurul cărora gravitează dispoziţii mai restrânse sau mai
numeroase aplicabile altor categorii de angajaţi din administraţie.
În doctrina europeană se poate vorbi de un drept comun aplicabil funcţiei publice,
în sensul cel mai strict al definiţiei recunoscută pentru fiecare ţară.
În ce priveşte reglementarea funcţiei publice, potrivit dreptului comparat, în ţările
Uniunii Europene se menţine, chiar şi în prezent, vechea dispută între concepţia
dominantă de altfel, axată pe ideea statutului legal, ce conduce la un regim juridic
unilateral de drept public, şi concepţia statutului contractual, ce conduce la regimul
dreptului privat. Fără să se fi ajuns la un numitor comun, se poate implicit vorbi
despre funcţia publică ca statut legal sau despre funcţia publică ca un raport de drept
privat, fără ca una să fie opusă cu necesitate celeilalte.
Natura ne-contractuală a funcţiei publice a fost pusă în discuţie în mai multe ţări,
dar mai ales în FRANŢA.
Singurul sistem juridic pentru care controversele nu au fost definitiv tranşate se
întâlneşte în REGATUL-UNIT.
În general, din perspectiva dreptului comparat vom distinge după cum accentul
este pus pe exerciţiul suveranităţii prin agenţii publici sau pe acţiunea lor de gestiune,
admiţând sau nu autonomia funcţiei publice, în raport cu modalităţile de muncă în
întreprinderile particulare.

64
 În timp ce FRANŢA şi GERMANIA înclină spre prima tendinţă, iar S.U.A., spre
a doua, în dorinţa de a evita birocraţia, în restul statelor occidentale constatăm că se
tinde la apropierea statutului funcţionarilor publici de cel al agenţilor din sectorul
privat.
În nici o ţară a Uniunii Europene, ansamblul personalului din administraţie nu se
supune unui statut juridic unic şi identic. Dimpotrivă, trebuie să ne ferim de ideea,
răspândită în GERMANIA dar şi în FRANŢA, că statutul naţional al funcţionarilor
s-ar caracteriza printr-o specificitate considerabilă.
Se poate afirma însă, că un Statut juridic particular al funcţionarilor, statut supus
regulilor dreptului public cu caracter unilateral, conţinând dispoziţii legislative şi
regulamentare, se regăseşte în toate ţările Uniunii Europene, alcătuind un drept al
funcţiei publice, distinct de dreptul muncii.
În egală măsură, se poate susţine că este posibil să întâlneşti în toate aceste ţări,
angajaţi în administraţie, al căror statut este definit printr-un contract de muncă supus
principiilor dreptului comun al muncii. Ceea ce variază de la o ţară la alta este
proporţia în care se aplică cele două tipuri de reglementări. Rămâne de văzut dacă
diferenţa dintre dreptul funcţiei publice şi dreptul muncii este sau nu foarte
importantă.

2. Constituţionalitatea şi legalitatea funcţiei publice

În ce priveşte constituţionalitatea funcţiei publice, dacă ne raportăm la ţările

Uniunii Europene constatăm că în fiecare din ţările care au constituţii scrise se
regăsesc principii ale funcţiei publice. Numărul articolelor din Constituţie referitoare
la funcţia publică diferă însă, de la o ţară la alta, după cum diferă şi tehnica sau
conţinutul reglementării.
Într-un prim grup de state, majoritar (DANEMARCA, GERMANIA GRECIA,
SPANIA, ITALIA, PORTUGALIA, SUEDIA, AUSTRIA şi FINLANDA),
Constituţia prevede competenţa legiuitorului de a stabili regulile aplicabile funcţiei
publice.
În alte state (IRLANDA, LUXEMBURG), atribuirea acestei competenţe este
implicită şi rezultă chiar din supremaţia legiuitorului, care poate interveni pentru a
reglementa materia. Se ştie, de pildă, că separarea Republicii IRLANDA de tradiţia
britanică s-a realizat prin votarea Constituţiei din 1937, care la rândul ei, s-a
fundamentat juridic, pe o Lege privind funcţia publică (Civil Service Regulation Act),
votată cu 13 ani mai înainte. Aceeaşi este situaţia şi pentru LUXEMBURG încă din
anul 1872. În aceste state, puterea reglementară nu posedă decât competenţa de
aplicare şi de executare a legii.
Un al treilea grup de state se caracterizează printr-o partajare, în baza dispoziţiilor
constituţionale, între legislativ şi executiv, a reglementării funcţiei publice. În
BELGIA şi în REGATUL-UNIT, Şeful Statului dispune de competenţă în materie
de statut al funcţionarilor, în baza prerogativelor sale regale.
65
 Astfel, în BELGIA, chiar Constituţia îi conferă această putere Regelui, stabilindu-i
competenţa de a numi în funcţiile din administraţia generală dar mai ales precizând
expres că, puterea executivă îi aparţine acestuia. În MAREA BRITANIE,
prerogativa regală presupune mai ales competenţa de a stabili reguli privind funcţia
publică.
Nu trebuie înţeles de aici însă, că în cele două ţări nu ar fi posibilă intervenţia
legiuitorului, pentru că acesta poate oricând să impună reguli Coroanei.
În cazul FRANŢEI există de asemenea o dublă competenţă, dar chiar dacă
Constituţia lasă puterii reglementare competenţa de drept comun, situaţia nu este
aceeaşi ca în cazul primei grupe de state.
Pe de-o parte, această competenţă de drept comun poate fi prezervată contra
intruziunii Parlamentului, dacă Guvernul o doreşte, în baza art.37 din Constituţie, iar
pe de altă parte, art.34 atribuie Parlamentului o competenţă destul de largă,
rezervându-i reglementarea „garanţiilor fundamentale acordate funcţionarilor”.
Aproape toate constituţiile enunţă principii aplicabile dreptului funcţiei publice şi
indică autoritatea competentă pentru a le stabili; este în special cazul, principiului
liberului acces la funcţiile publice.
Uneori, textul constituţional este şi mai dezvoltat, stabilind nu doar regulile
aplicabile accesului la funcţia publică, ci şi regulile privind funcţionari deja numiţi.

3. Statutul funcţionarilor publici

De regulă, Statutul funcţionarilor publici îşi află originea în dispoziţii

constituţionale ale statelor Uniunii Europene, care fixează competenţele în materie,
enunţând în unele cazuri chiar şi regulile de fond ce leagă autorităţile publice.
Denumirea de statut, provenind de la cuvântul latin statutum, derivat din verbul
statuere (a statua, a decide, a ordona) semnifică un ansamblu de norme juridice ce
cuprinde voinţa Statului de a reglementa, în mod autoritar, o anumită categorie de
raporturi sociale ori instituţii juridice.
Statutul funcţionarilor publici sau dreptul comun al funcţiei publice, într-o
formulare mai riguroasă sub aspect juridic, ar putea fi definit ca ansamblul regulilor
referitoare la situaţia juridică a funcţionarului.
În acest sens, mai peste tot în statele Uniunii Europene se regăseşte un Statut al
funcţionarilor publici. Dar, ordonarea formală a acestui statut este mai mult sau mai
puţin omogenă, neputând fi identificat un text unic care să poată fi calificat drept
“statutul general al funcţiei publice”.
În ce priveşte REGATUL-UNIT, ar putea părea hazardat să încerci să aplici
noţiunea de Statut pentru civil service. Se poate demonstra că, în pofida unei concepţii
destul de răspândite, situaţia funcţionarului britanic nu presupune lipsa aplicării
dreptului. Este adevărat că o asemenea idee este uneori formulată chiar de juriştii
britanici, atunci când urmăresc să sublinieze că funcţionarii sunt angajaţi după bunul
66
plac al Coroanei. Dar, în realitate, acest lucru semnifică că statutul funcţionarilor
publici nu este reglementat prin common-law, datorită faptului că nu există un recurs
specific la îndemâna funcţionarilor publici în faţa tribunalelor. În mod cert, contrar
dreptului ţărilor continentale, dreptul funcţiei publice britanice scapă în general
sancţiunilor jurisdicţionale, dar acest lucru se întâmplă în mare parte datorită faptului
că, el decurge din exerciţiul prerogativelor regale.
Statutul funcţionarilor publici este astfel constituit din acte reglementare şi
cutume. Problema dreptului aplicabil lui „civil service” (în IRLANDA ca şi în
MAREA BRITANIE) este pur şi simplu cea valabilă şi pentru celelalte funcţii
publice. Nu există un instrument juridic oficial unic care să conţină regulile aplicabile
funcţionarilor publici.
În majoritatea statelor Uniunii Europene, codificarea este mai importantă decât în
IRLANDA sau în REGATUL-UNIT, dar nicăieri, totalitatea acestor reguli nu se
regăseşte într-o lege sau un regulament unic.
Aceasta deoarece, în primul rând, anumite dispoziţii se regăsesc în Constituţie. În
plus, anumite norme legale sunt aplicabile funcţionarului, dar nu privesc direct funcţia
publică, cum este adesea cazul în domeniul securităţii sociale.
În sfârşit, în ciuda eforturilor de codificare, dispoziţii generale privind funcţionarii
se pot regăsi în mai multe texte legale.
Prima ţară care a adoptat un Statut al funcţionarilor publici a fost SPANIA, în anul
1852, urmată de LUXEMBURG, în anul 1872 şi apoi de DANEMARCA, unde
prima lege despre funcţionari datează din anul 1899. Primul Statut al angajaţilor civili
ai Statului a fost adoptat în ITALIA în anul 1908 iar prima lege irlandeză referitoare
la funcţia publică datează din anul 1922.
OLANDA a adoptat prima lege cu privire la funcţionari, în anul 1929 şi
Regulamentul general privind funcţionarii Regatului, în anul 1931.
În GERMANIA a existat încă din anul 1806 un Cod bavarez al funcţiei publice,
dar prima lege de codificare generală a dreptului funcţiei publice, s-a adoptat în
timpul regimul naţional socialist, abia, în anul 1937.
În FRANŢA, deşi tradiţiile privitoare la funcţia publică sunt anterioare Revoluţiei
de la 1789, iar Camerele au examinat de-a lungul vremii, diferite propuneri
legislative, primul Statut al funcţiei publice a fost adoptat abia în anul 1941.
La rândul ei, GRECIA a adoptat primul Statut general al funcţionarilor, în anul
1951, inspirându-se din Statutul francez, din dreptul german şi din dreptul englez al
funcţiei publice.
Tot din perspectiva dreptului comparat, existenţa unor statute sau Coduri, cu rol de
drept comun al funcţiei publice ridică două probleme legate de sfera funcţionarilor
publici şi anume: în ce măsură se aplică statutul, personalului din administraţie sau
cu alte cuvinte, care sunt categoriile de funcţionari publici ce intră sub incidenţa
Statutului şi care este gradul de generalitate a regulilor cuprinse în Statut ?
Înainte de a examina, ce semnifică exact statutul ne-funcţionarului, trebuie stabilit
sistemul de repartiţie între funcţionari şi ne-funcţionari.
67
 Într-o primă grupă de ţări, cea mai consistentă, statutul funcţionarilor publici este
în principiu, aplicabil tuturor agenţilor permanenţi din administraţia Statului, a
colectivităţilor locale şi a autorităţilor administrative autonome (BELGIA,
GRECIA, SPANIA, FRANŢA, IRLANDA, OLANDA şi PORTUGALIA). Este şi
cazul ITALIEI, după reglementarea adoptată în anul 1993.
În GERMANIA şi în LUXEMBURG se face în mod tradiţional distincţie între
funcţionarii supuşi unui statut de drept public unilateral şi angajaţii şi lucrătorii pe
bază de contract. Distincţia se bazează pe diferenţa dintre funcţii: în principiu, doar
funcţionarii pot exercita prerogative de putere publică sau atribuţii de satisfacere a
interesului general, funcţii care trebuie asumate de funcţionari, o dată ce activitatea pe
care o realizează prezintă un caracter permanent.
Situaţia din DANEMARCA este de asemenea o situaţie mai specială, chiar dacă
prezintă unele similitudini cu cea din GERMANIA sau LUXEMBURG. Diferenţa
esenţială între aceste ţări se referă la faptul că tradiţia funcţiei publice daneze era mai
degrabă cea a supunerii unei mari majorităţi a agenţilor, statutului funcţionarilor
publici. Reforma funcţiei publice din 1969 a declanşat un proces de contractualizare a
acesteia, obiectivul principal constând în rezervarea statutului funcţionarilor, agenţilor
de autoritate precum şi celor care au atribuţii de concepţie şi de control al politicilor
publice în administraţia de Stat, categorii care nu ar trebui să depăşească 20% din
ansamblul efectivelor.
REGATUL-UNIT se află într-o situaţie diferită: având la origine situaţia de
“servitor al Coroanei”, plasat în afara aplicării sistemului de common-law, statutul de
civil servant este rezervat exclusiv personalului din administraţia de Stat, care i se
supune în totalitate. Dar, în acelaşi timp nu s-ar putea pretinde că, nici o regulă a
dreptului public nu ar putea fi aplicabilă agenţilor din alte administraţii. Serviciul
naţional de sănătate, care depinde de Stat, poliţia şi cadrele didactice care depind de
autorităţile locale, pentru a da doar câteva exemple, se află într-o situaţie mixtă, de
reglementare unilaterală şi convenţii colective.
În ce priveşte semnificaţia statutului de ne-funcţionar, dreptul francez se dovedeşte
a fi mai complex, întrucât, obligă a se face delimitarea între funcţionari, agenţi publici
şi agenţi de drept privat care prestează activităţi în administraţie.
În dreptul francez, spre exemplu, stagiarii nu sunt funcţionari, în sensul că lor nu li
se aplică un statut general al funcţiei publice, ci doar unele reguli speciale. Noţiunea
de stagiar nu este însă specifică doar dreptului francez, în majoritatea ţărilor Uniunii
Europene, fiind necesară pentru funcţionari, o perioadă de stagiu, înainte de a fi
efectiv numiţi, perioadă ce variază de la 6 luni, în BELGIA, până la maxim 5 ani, în
GERMANIA.
Cu excepţia SPANIEI, FRANŢEI şi PORTUGALIEI, stagiarii sunt consideraţi
ca funcţionari şi beneficiază de statutul general, mai puţin în ce priveşte garantarea
funcţiei, după cum este de la sine înţeles.

68
 Noţiunea de auxiliar este specifică dreptului francez, în timp ce în IRLANDA,
REGATUL-UNIT şi OLANDA este utilizată noţiunea de funcţionar cu titlu precar,
cu aceeaşi semnificaţie.
De asemenea, o noţiune importantă în dreptul francez, cea a contractualilor de
drept public nu se regăseşte decât în PORTUGALIA. Aceasta se explică prin faptul
că, noţiunea de contract administrativ de muncă este necunoscută în sistemul de drept
al altor state europene. În aceste două ţări cea mai mare parte a contractualilor sunt
agenţi de drept public.
În alte state, agenţii contractuali se supun dreptului privat. Aceasta este situaţia în
mod special, în DANEMARCA, GERMANIA, ITALIA, LUXEMBURG şi
REGATUL-UNIT, în care procentul de agenţi contractuali este semnificativ. În alte
state precum FRANŢA sau PORTUGALIA, efectivele de contractuali supuşi
regulilor dreptului privat sunt minime.
În ce priveşte gradul de generalitate a dispoziţiilor statutare, în doctrină se
subliniază că, în majoritatea statelor occidentale există în realitate mai multe funcţii
publice statutare, ce se supun propriilor reglementări, şi nu doar unui singur Statut, cu
ale cărui reguli de fapt, se completează Statutele speciale.
În BELGIA vom distinge între funcţia publică a Statului, cea a comunităţilor şi
regiunilor, stabilită chiar de Constituţie, cea a colectivităţilor locale precum şi cea a
stabilimentelor publice autonome.
În DANEMARCA, există o singură funcţie publică statutară, dar nu trebuie uitată,
existenţa, alături de aceasta, a unei foarte importante „funcţii publice contractuale”,
care nu se supune legii privind funcţia publică.
În GERMANIA, există sub aspect formal, atâtea tipuri de funcţii publice câte
Landuri sunt, cărora li se adaugă o funcţie publică federală. Totuşi, există o mare
similitudine, între statutul funcţiei publice federale şi dispoziţiile legii-cadru cărora li
se conformează statutele Landurilor. Funcţionarii locali se integrează la rândul lor,
sub aspect juridic, funcţiei publice din Landul căruia îi aparţin.
În SPANIA vom distinge între funcţia publică de Stat, cea a colectivităţilor locale
şi cea a comunităţilor autonome.
În FRANŢA, vom distinge între funcţia publică propriu-zisă, ce se supune legii
privind drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici, pe de-o parte, şi militarii şi
magistraţii, pe de altă parte, supuşi fiecare unor reglementări specifice.
Dar în cadrul funcţiei publice propriu-zise putem identifica: funcţia de Stat, funcţia
publică teritorială şi funcţia publică din sănătate. S-ar mai putea adăuga: funcţionarii
de la poştă şi cei ai France Télécom, instituţii publice ce au statutul de “operatori
publici”.
În toate ţările Uniunii Europene, anumite tipuri de funcţii sunt exercitate în cadrul
unor reglementări statutare particulare.
Este vorba în primul rând, despre poliţie, supusă unei ierarhii speciale, private de
dreptul la grevă şi uneori, de cel sindical.

69
 Este de asemenea, cazul judecătorilor, care deţin garanţii de independenţă
speciale, chiar dacă, în sens larg pot fi consideraţi ca funcţionari. Este în general, şi
cazul diplomaţilor, supuşi unor constrângeri privind mobilitatea şi adoptarea unei
atitudini rezervate, dar beneficiind în schimb de indemnizaţii semnificative. La rândul
lor, profesorii universitari din instituţiile publice dispun de garanţii de independenţă.

Capitolul IX
FUNCŢIONARUL PUBLIC
ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Definiţia funcţionarului public

Noţiunea de funcţionar public nu prezintă acelaşi înţeles în cazul în care este

analizată din punct de vedere al dreptului penal, dreptului bugetar sau dreptului
administrativ.
Din perspectiva dreptului administrativ, cel mai adesea, statutele utilizează
formulări tautologice de genul, agenţii titulari de funcţii în administraţie sunt
funcţionari publici.
Chiar şi etimologia cuvintelor utilizate ca echivalent al noţiunii franceze de
funcţionar este revelatoare.
Este de presupus că vocabularul folosit în DANEMARCA, în GRECIA şi în
REGATUL-UNIT are originea cea mai veche şi totodată cea mai legată de trecutul
monarhic al statelor europene. Funcţionarul este un servitor (spre exemplu, traducerea
noţiunii din limba daneză este chiar aceasta, de om de serviciu), un servitor civil (civil
servant) sau chiar un servitor al coroanei (crown servant) în vocabularul de common
law. În alte cazuri, vocabularul, care nu s-a schimbat din secolul al XVIII-lea, este
mai puţin direct legat la ideea de monarhie, dar face trimitere tot la noţiuni din vechiul
regim, deoarece semnifică literar vorbind, titularul unui birou (în GERMANIA şi
OLANDA). În limba spaniolă şi în cea portugheză, cuvântul funcţionar, reflex al
noţiunii mai moderne, apărute o dată cu Revoluţia franceză, de funcţie publică, se
traduce prin functionario. BELGIA şi LUXEMBURG utilizează termenul mai
neutru de agent al Statului sau colectivităţilor publice. IRLANDA conciliază
noţiunile cele mai moderne cu noţiunile cele mai vechi, subliniind în acelaşi timp că,
funcţionarul este servitorul suveranului (civil servant este sintagma utilizată pentru
funcţionarul civil de Stat) şi că, în prezent, el este agentul serviciului public (public
servant este un termen mai larg decât civil servant).
Două elemente ale definiţiei se regăsesc într-o manieră mai mult sau mai puţin
evidentă pentru ansamblul personalului administrativ.
În primul rând, relaţia dintre colectivitatea care angajează şi funcţionar se
concretizează într-un raport de drept public, traducându-se printr-un angajament sub
forma unei numiri unilaterale şi nu prin semnarea unui contract sinalagmatic.
70
 În al doilea rând, o altă caracteristică a unui drept special al funcţiei publice constă
în faptul că, de regulă, un funcţionar este o persoană numită într-o administraţie, cu
titlu permanent, adică până la pensie, cu condiţia unor precizări valabile pentru trei
state.
Astfel, în OLANDA, statutul funcţionarilor publici permite nominalizarea
acestora, fie cu titlu permanent, fie cu titlu temporar iar în IRLANDA şi în MAREA
BRITANIE, statutul funcţionarilor cu titlu temporar, de altfel, puţin numeroşi, nu
este acelaşi cu statutul funcţionarilor numiţi cu titlu permanent.
Dreptul german este singurul în prezent, care adaugă un element important, la
definiţia funcţionarului. Astfel, prin Statutul funcţionarilor publici se precizează că,
această calitate nu poate fi acordată decât pentru exercitarea “prerogativelor de putere
publică sau a prerogativelor, care pentru raţiuni ce ţin de necesitatea asigurării
bunei funcţionări a Statului sau a vieţii publice, nu pot fi încredinţate exclusiv unor
persoane de drept privat.”

2. Sistemele de recrutare a funcţionarilor publici

Dintotdeauna, selecţia funcţionarilor publici a reprezentat o preocupare de prim

ordin pentru „clasa politică”, respectiv pentru partidele politice aflate la guvernare
sau, după caz, în opoziţie. Criteriile şi metodele de selecţie reflectă însă, în fiecare ţară
şi pentru fiecare epocă, caracteristicile fundamentale ale sistemului administrativ
statal respectiv.
Recrutarea agenţilor care nu dispun de un statut special, se face în condiţii
apropiate de cele ale dreptului privat, în toate ţările Uniunii Europene.
Accesul la funcţia publică respectă însă, peste tot, două principii complementare,
a căror importanţă variază pentru fiecare ţară, în funcţie de evoluţia istorică şi de
cultura juridică proprie fiecărei ţări: principiul egalităţii şi principiul meritului.
Principiul accesului egal la funcţia publică îşi are originea în Europa, în
respingerea privilegiilor, ca urmare a Revoluţiei franceze. Acest principiu se regăseşte
în toate constituţiile scrise ale Statelor membre ale Uniunii Europene, cu excepţia
DANEMARCEI şi a IRLANDEI, ţări în care principiul egalităţii de acces la funcţia
publică este consacrat prin lege. Toate legislaţiile naţionale consacră şi principiul
recrutării prin concurs, precum şi o serie de condiţii prealabile înscrierii.
Aplicarea principiilor egalităţii şi meritului conduce la stabilirea de reguli mai
mult sau mai puţin stricte, destinate să garanteze candidaţii şi administraţia contra
arbitrariului sau erorilor de apreciere ale şefului de serviciu.
În unele ţări, o mai mare importanţă se acordă recrutării după merit, ce îşi are
originea în principiul mai degrabă politic decât juridic, al sistemului de acordare a
funcţiei după merit (merit system) generalizat în REGATUL-UNIT în sec. XIX.
În întreg secolul al XIII-lea, funcţiile publice erau rezervate în ANGLIA, marilor
familii aristocratice; apoi o dată cu dezvoltarea guvernării de partid, au început să se
71
folosească de funcţiile publice pentru a conferi favoruri la amicii politici sau
personali, sau pentru a recompensa serviciile făcute partidului. Abia după anul 1853 s-
a declanşat marea schimbare care a dus la generalizarea sistemului de acordare a
funcţiei după merit.
Se poate spune că, în timp ce merit system îşi află fundamentul în interesul
serviciului care trebuie desfăşurat, principiul liberului acces la funcţia publică se
axează în primul rând pe protecţia drepturilor individului.
Dacă grija de a garanta egalitatea de acces la funcţiile publice a constituit
fundamentul principal al reglementărilor şi jurisprudenţei prin care s-au stabilit
regulile concursului, nu trebuie uitat că, mişcarea a pornit chiar de la administraţie, în
ţări precum FRANŢA, ITALIA, LUXEMBURG dar şi de la legiuitor, în ţări precum
GRECIA, având ca principal obiectiv, eficacitatea sistemului administrativ. Aceasta
explică coexistenţa în anumite epoci a sistemelor administrative de recrutare prin
concurs şi a sistemelor politice de guvernare autoritară.
Analiza comparativă a sistemelor de recrutare pentru diverse funcţii publice
dezvăluie o serie succesivă de operaţiuni care nu sunt nici efectuate şi nici nu se
regrupează de aceeaşi manieră, precum: publicarea posturilor vacante, examinarea
candidaturilor, alegerea dintre candidaţi a acelora care par cei mai apropiaţi de
posturile care urmează a fi ocupate, recrutarea şi în sfârşit, numirea.

3. Condiţiile de acces la funcţia publică

În toate ţările Uniunii se întâlnesc condiţii de acces la funcţia publică, destinate să

garanteze calificarea profesională a viitorilor funcţionari şi să limiteze arbitrariul în
selecţie.
Dacă prin noţiunea de funcţie publică înţelegem o profesie, în virtutea căreia
persoana care o ocupă are un drept la carieră, atunci vom distinge două categorii de
condiţii şi anume: condiţii generale, necesare pentru ocuparea oricărei funcţii publice
şi condiţii specifice, necesare pentru ocuparea anumitor categorii de funcţii din
administraţie, din sfera justiţiei, a legislativului etc.
Din perspectiva dreptului comparat, de regulă se face distincţie între condiţiile
obiective şi condiţiile subiective de acces la funcţia publică.
În ce priveşte condiţiile obiective, este vorba de condiţii a căror natură nu trebuie
lăsată la libera apreciere a autorităţii însărcinate să verifice dacă candidatul le
respectă. Condiţiile obiective se referă fie la candidaţi fie la administraţie, iar în acest
din urmă caz este vorba despre exigenţa pe care o regăsim peste tot, de a exista
posturi bugetare vacante. Două aspecte au caracterizat în mod specific, dreptul de
acces la funcţia publică: problema publicării posturilor vacante şi cea a listelor de
aşteptare sau a rezervărilor la recrutare. Condiţiile referitoare la candidaţi sunt mai
numeroase şi mai diversificate.
În ce priveşte condiţiile subiective, este vorba despre condiţii a căror interpretare
lasă o largă libertate de apreciere autorităţilor care sunt însărcinate cu verificarea lor,
72
în funcţie de natura funcţiilor ce urmează să fie îndeplinite şi de calităţile particulare
ale fiecărui candidat.
Nu mai puţin adevărat este că, anumite condiţii de admisibilitate apar drept condiţii
obiective într-un anumit sistem şi condiţii subiective, într-un alt sistem. Spre exemplu,
în ce priveşte condiţia de moralitate, care este de regulă, o condiţie subiectivă în
majoritatea cazurilor, este suficient să fie definită ca reprezentând absenţa unui anumit
tip de condamnare penală, pentru a o transforma într-o condiţie obiectivă.
În toate cazurile însă, există începând cu condiţiile general valabile pentru
ansamblul funcţiei publice, condiţii speciale pentru anumite categorii de funcţionari.
Modalităţile de verificare a îndeplinirii acestor condiţii variază mult de la o ţară la
alta, atât în ceea ce priveşte autorităţile cu atribuţii în acest domeniu, cât şi în ce
priveşte forma şi momentul la care se realizează.
În DANEMARCA, în GERMANIA şi în OLANDA, unde recrutarea este
realizată în întregime de către administraţie, aceasta este cea care procedează la
verificare.
În FRANŢA, în SPANIA, în ITALIA şi în PORTUGALIA, autoritatea care
realizează selecţia este diferită de autoritatea care pronunţă numirea şi, cu toate
acestea, cea din urmă este care verifică îndeplinirea condiţiilor.
În BELGIA, acest rol revine în principiu, Secretariatului permanent al recrutării,
iar în IRLANDA şi în REGATUL-UNIT, Comisiei funcţiei publice.
Formele de verificare a condiţiilor obiective sunt mai puţin diversificate, fiind
vorba în principiu despre prezentarea certificatelor de naştere, de finalizare a studiilor
sau de diplome etc., iar aptitudinile psihice sunt verificate prin prezentarea unui
certificat medical.
În ce priveşte condiţia de loialitate, încă de la restabilirea democraţiei în toată
Europa occidentală, nu se mai pretinde funcţionarilor, o loialitate politică comparabilă
cu cea pretinsă în GERMANIA nazistă, în ITALIA fascistă, în FRANŢA regimului
de la Vichy, în GRECIA regimurilor militare, în SPANIA lui Franco sau în
PORTUGALIA lui Salazar. Dimpotrivă se cere funcţionarilor o loialitate faţă de
naţiune şi de instituţiile democratice.
În toate statele Uniunii Europene, loialitatea faţă de instituţii este considerată ca
una din principalele îndatoriri ale funcţionarilor, în ciuda diferenţelor semnificative de
formulare; semnificaţia sa variază de la o ţară la alta.
Sub aspectul modalităţilor de selectare şi de recrutare, toate ţările cunosc un
minim de formalităţi care permit delimitarea funcţiei publice de sectorul privat, dar
acest grad de formalism este diferit de la un stat la altul, putând fi identificate patru
modele distincte.
Un prim model conform căruia este necesar un minim comun de formalităţi ce
presupune obligaţia de publicare a posturilor vacante, se întâlneşte în state precum
OLANDA şi DANEMARCA.
Un al doilea model este cel german caracterizat prin selecţia în etape şi recrutarea
liberă. În pofida numeroaselor tentative de reformă, sistemul de selectare german a
73
menţinut în practică monopolul juriştilor la funcţiile publice de conducere. Pentru a
răspunde nevoilor de specialişti în alte domenii, Statutul a prevăzut posibilitatea de a
recruta şi alţi candidaţi pentru anumite funcţii determinate dar nu pentru a face
carieră. S-ar părea că şi LUXEMBURGUL a ales parţial modelul german, cel puţin
pentru selecţia înalţilor funcţionari.
La rândul său, modelul britanic se caracterizează prin recrutarea printr-o comisie
independentă. Potrivit acestuia, recrutarea funcţionarilor trebuie încredinţată unui mic
grup de personalităţi independente, care nu sunt supuse presiunilor electorilor prin
intermediul deputaţilor pe care îi reprezintă. Este vorba de o comisie (Civil service
commission) formată din trei comisari numiţi de guvern care au drept sarcină
selecţionarea şi recrutarea funcţionarilor de care ministerele au nevoie, punând în
concurenţă toţi candidaţii: sistemul concursului deschis (open competition). Creşterea
efectivelor de funcţionari a făcut însă imposibilă recrutarea directă a tuturor
funcţionarilor de către comisie, care nu mai realizează interviuri directe decât cu
candidaţii la funcţii superioare, ce dispun de o diplomă universitară. Pentru ceilalţi
candidaţi, comisia fixează doar condiţiile de acces şi procedurile de evaluare, dar
delegă operaţiunile materiale, diferitelor ministere.
Cel mai cunoscut în ţara noastră, modelul francez se caracterizează prin
organizarea de concursuri şi prin existenţa unor şcoli de formare profesională ce
răspund preocupării de profesionalism. Este vorba de recrutarea cursanţilor unei şcoli
specializate în care se pregătesc viitorii funcţionari, numiţi într-un anumit corp la
finalizarea pregătirii şi dispunând de posibilitatea de a-şi alege locurile de activitate în
funcţie de ordinea rezultatelor obţinute la sfârşitul şcolarităţii.
Noţiunea franceză de concurs rezultă din interacţiunea dintre practica
administrativă şi jurisprudenţa Consiliului de Stat.
Concursul presupune: un număr de locuri precis determinat; un juriu independent
faţă de candidaţi, de puterea politică şi de şefii serviciilor care dispun de posturi
vacante ; un clasament al candidaţilor declaraţi admişi, în ordinea rezultatelor
obţinute precum şi obligaţia pentru autoritate de a respecta clasamentul.
Sistemul de recrutare a funcţionarilor prin concurs se întâlneşte în majoritatea
statelor occidentale şi anume în BELGIA, GRECIA, SPANIA, FRANŢA,
IRLANDA, ITALIA, LUXEMBURG, PORTUGALIA şi MAREA BRITANIE.

4. Drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici

În doctrina de drept public se fac referiri la o deontologie a funcţionarilor publici

privită ca ansamblul atribuţiilor, obligaţiilor morale şi juridice ale acestora, necesare
pentru îndeplinirea misiunilor ce incumbă funcţiilor lor, considerate ca îndatoriri în
slujba societăţii, în scopul înfăptuirii raţionale, eficiente, operative şi legale a
administraţiei publice şi a satisfacerii drepturilor şi intereselor legitime ale
persoanelor fizice şi juridice.
74
 În mod obişnuit, doctrina franceză cu privire la funcţia publică abordează pe de-o
parte, recrutarea şi cariera funcţionarilor publici, iar pe de altă parte, drepturile şi
obligaţiile acestora.
În ansamblul lor, drepturile şi obligaţiile constituie suportul legal al autorităţii şi
prestigiului funcţionarului public, fiind asigurate şi garantate de stat prin mijloace
juridice, de natură materială, civilă, administrativă şi chiar penală.
Drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici pot fi împărţite în două mari
categorii şi anume: drepturi şi obligaţii cu caracter general, care revin tuturor
funcţionarilor publici şi drepturi şi obligaţii speciale, care revin doar unor categorii de
funcţionari publici.
O altă delimitare se poate face între drepturi şi obligaţii care privesc situaţia
personală a funcţionarului (remunerare, concediu, protecţie socială), pe de-o parte, şi
drepturi şi îndatoriri specifice funcţiei publice deţinute indiferent de titular, pe de altă
parte.
Existenţa sistemului funcţiei publice demonstrează că un drept la carieră nu este în
mod necesar garantat funcţionarilor.
De regulă, după efectuarea unei perioade de probă sau a unui stagiu, la sfârşitul
căreia, dacă nu corespunde cerinţelor postului, stagiarul poate fi eliberat din funcţie,
după îndeplinirea unor formalităţi (ca, de ex., depunerea jurământului), în cazul în
care corespunde, funcţionarul îşi obţine titularizarea sau, potrivit unei expresii
consacrate în dreptul german, îşi obţine numirea pe viaţă.
În toate ţările Uniunii, statutul funcţionarilor prevede dreptul acestora la încadrarea
într-o funcţie echivalentă şi acordarea unei indemnizaţii compensatorii pe perioada în
care aceştia au fost privaţi de slujbă.
În ce priveşte, participarea funcţionarilor la viaţa politică, aceştia sunt supuşi de
regulă, unei obligaţii de loialitate faţă de naţiune şi de instituţiile sale, la care ne-am
mai referit. Într-o viziune sintetică se poate susţine că, neutralitatea politică a
funcţionarilor publici este o problemă care are răspunsuri diferite, în funcţie de
tradiţiile şi de legislaţia fiecărei ţări în parte.
Funcţia publică este în întregime în serviciul oamenilor politici aflaţi la putere sau
trebuie să fie autonomă ?
Au funcţionarii publici libertatea de a-şi exercita drepturile politice la fel ca orice
cetăţean ? Dacă da, în ce limite ?
Au oamenii politici vreun rol în desemnarea funcţionarilor ? Răspunsul la această
ultimă întrebare se apreciază că ar trebui să fie negativ. În ce priveşte înalţii
funcţionari există controverse, în absenţa unei poziţii unitare care să stabilească ce
este mai indicat: ca aceştia să fie administratori de carieră, să fie independenţi sau să
fie numiţi pe criterii politice.
De asemenea se regăseşte în toate ţările Uniunii, o obligaţie de rezervă, distinctă
de obligaţia de loialitate şi cea privind discreţia profesională, care impune
funcţionarilor o anumită reţinere în exprimarea opiniilor, variabilă în funcţie de
moment şi de responsabilităţile specifice funcţionarului în cauză.
75
 În doctrina occidentală se susţine că exerciţiul dreptului la opinie al funcţionarilor
publici ar trebui circumstanţiat, după cum funcţionarul se află în timpul serviciului
sau în afara orelor de serviciu.
În orice caz, important este ca exercitarea acestui drept să nu influenţeze
obiectivitatea şi imparţialitatea funcţionarului public în raport cu publicul şi cu
modalitatea de rezolvare a lucrărilor pe care le efectuează în exercitarea funcţiei.
În ce priveşte dreptul la grevă în cazul funcţionarilor publici, de asemenea există
variaţii de la ţară la ţară. Înaintea celui de-al doilea război mondial, principiul cel mai
răspândit era interdicţia dreptului la grevă în serviciile publice.
În prezent, greva rămâne interzisă funcţionarilor publici, în sens strict, în
BELGIA, DANEMARCA, GERMANIA şi PORTUGALIA. Trebuie însă amintit
că, această interdicţie nu are în vedere decât funcţionarii în sens strict, care se află în
minoritate în majoritatea serviciilor publice daneze precum şi într-un mare număr de
servicii publice germane. În aceste două ţări este relativ uşor de înţeles că, interdicţia
este respectată în practică, contrar a ceea ce se întâmplă adesea în BELGIA sau în
PORTUGALIA. Experienţa tuturor ţărilor care cunosc o interdicţie generală a grevei
în sectorul public constă în faptul că, o dată ce mişcarea grevistă este suficient de
puternică, devenind practic generalizată, ameninţarea cu sancţiunile disciplinare sau
chiar penale devine ineficientă.
În GRECIA, în SPANIA, în FRANŢA, în ITALIA şi în LUXEMBURG, dreptul
la grevă este recunoscut funcţionarilor, chiar dacă anumite corpuri (precum poliţiştii)
sau funcţii sunt excluse de la exercitarea acestui drept. Reglementarea dreptului la
grevă se întâlneşte relativ frecvent. Experienţa FRANŢEI şi a ITALIEI
demonstrează că amploarea utilizării acestuia şi atingerea adusă principiului
continuităţii serviciului public, depind în mai mică măsură de reglementarea dreptului
la grevă, decât de raporturile de forţă la un moment dat, ca şi de cultura socială a ţării.
În realitatea juridică nu există drepturi şi obligaţii independente unele de altele.
Fiecărui drept îi corespunde o obligaţie corelativă şi fiecare obligaţie naşte, la rândul
ei, un drept. Din această perspectivă, drepturilor funcţionarilor publici le corespund
anumite îndatoriri care decurg de regulă, din Statutul acestora.
Se distinge astfel în doctrină, între îndatoriri legate de îndeplinirea funcţiei şi
îndatoriri legate de viaţa privată a funcţionarilor publici.
Ca regulă, în toate statele democratice se aşteaptă de la funcţionarul public, pe
lângă o solidă competenţă profesională, neutralitate, loialitate, imparţialitate, simţ al
datoriei şi grijă faţă de interesul general.

5. Răspunderea funcţionarilor publici

Şi în domeniul ştiinţei dreptului se conturează distincţia dintre noţiunile de

răspundere şi responsabilitate, distincţie ce îşi are originea în tezele filosofice cu
privire la delimitarea fenomenului răspunderii sociale de cel al responsabilităţii
sociale.
76
 Această delimitare se evidenţiază în ce priveşte dreptul administrativ sub mai
multe aspecte. În primul rând, dreptul administrativ analizează responsabilitatea şi
respectiv, răspunderea autorităţilor administraţiei publice. În al doilea rând, dreptul
administrativ analizează aceste fenomene în legătură cu funcţionarii publici. În al
treilea rând, dreptul administrativ se preocupă de cercetarea responsabilităţii
cetăţenilor faţă de normele juridice, respectiv a răspunderii acestora în cazul încălcării
lor.
Răspunderea juridică „intervine pe terenul răului înfăptuit”, adică în urma
săvârşirii unei abateri. Specific abaterilor săvârşite de funcţionarii publici este faptul
că ele pot interveni în timpul exercitării funcţiei, în legătură cu exercitarea acesteia
sau, pur şi simplu, prin abaterea de la anumite norme care nu au o legătură directă,
nemijlocită cu funcţia, dar care pun sub semnul întrebării prestigiul funcţionarului
public.
Regimul juridic al funcţiei publice include şi problema răspunderii acestuia, a
căruia menire este reprimarea greşelilor comise de agenţii publici, aspect care
reprezintă doar unul din scopurile răspunderii.
Prin intermediul răspunderii se realizează atât scopul preventiv, cât şi cel
sancţionator, cărora ar trebui să li se adauge potrivit doctrinei actuale, şi cel educativ.
Sistemul legislativ permite în toate statele Uniunii Europene, înlăturarea unui
funcţionar titular, în anumite condiţii.
Astfel, peste tot, există un sistem de sancţiuni disciplinare aplicabile în cazul
abaterilor săvârşite de funcţionari, cea mai gravă fiind eliberarea din funcţie (uneori
chiar cu suprimarea dreptului la pensie, cum este cazul unei fapte foarte grave, în
FRANŢA).
În majoritatea ţărilor, procedura disciplinară este reglementată distinct în cazul
funcţiilor publice, implicând şi participarea reprezentanţilor personalului
administrativ.
În general este vorba despre un aviz consultativ pe care şeful de serviciu, cu
atribuţii în domeniul disciplinar, nu este în mod formal obligat să-l urmeze. Dar, într-
un astfel de caz, este incontestabil că, o anumită presiune se exercită asupra lui. În
anumite situaţii expres prevăzute, este vorba chiar de veritabile tribunale disciplinare
care vor pronunţa sancţiunea.
Pe de altă parte, dreptul funcţiei publice prevede peste tot posibilitatea demiterii
din funcţie pentru insuficienţă profesională.
Asemenea eliberări din funcţie pot avea loc în practică, datorită unor deficienţe
fizice sau intelectuale, după cum arată jurisprudenţa din ţările în care contenciosul
funcţiei publice este mai dezvoltat.
Nu mai puţin adevărat este că, presiunea sindicatelor şi fenomenele specifice
marilor organizaţii fac ca revocările din funcţiile publice să fie extrem de rare, s-ar
părea cu excepţia DANEMARCEI.

77
 Capitolul X
CONTROLUL NEJURISDICŢIONAL ASUPRA ADMINISTRAŢIEI
PUBLICE ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Consideraţii introductive

Controlul asupra administraţiei publice permite verificarea măsurii în care

activitatea administrativă corespunde normelor fundamentale stabilite de puterea
politică. Administraţia reprezentând organismul de executare a deciziei politice,
revine acesteia, puterii politice, prin intermediul forului legislativ, rolul de a o
controla, în calitate de detentor al exerciţiului suveranităţii.
Această formulă prezintă avantajul de a conferi puterii care a stabilit regulile de
drept fundamentale, posibilitatea de a verifica modul de respectare a acestora.
Deoarece nu există reguli pentru toate domeniile, rămân numeroase sectoare ale
administraţiei necontrolabile.
În acelaşi timp, deoarece cantitatea de acte administrative supuse controlului este
extrem de mare, administraţia fiind caracterizată printr-o extremă diversitate, un
control în formula sa clasică, larg, atotcuprinzător, ar presupune crearea unei maşini
birocratice de control care ar duce în cele din urmă, la o veritabilă administraţie
paralelă, ceea ce nu poate fi de conceput.
În doctrina europeană se distinge la ora actuală între controlul intern asupra
administraţiei, controlul jurisdicţional asupra administraţiei şi controlul extern cu
caracter ne-jurisdicţional asupra administraţiei.

2. Controlul parlamentar
În dreptul public contemporan, problema fundamentală care îşi păstrează pe deplin
actualitatea o constituie distincţia dintre legislativ şi executiv, distincţie ce reprezintă
şi esenţa structurii politice.
Dacă la început a fost vorba de distincţia dintre puterea de a face legea şi puterea
de a o executa, la ora actuală, adevărata divizare se referă la puterea care aparţine
Guvernului de a conduce politica naţională, utilizând aparatul administrativ de care
dispune, pe de-o parte şi libertatea lăsată legislativului de a controla acţiunea
executivului, pe de altă parte.
În ce priveşte fundamentul controlului parlamentar, în lumina elementelor de
drept comparat, în doctrina actuală s-a susţinut că Parlamentul trebuie să
supravegheze modul în care se înfăptuieşte conducerea treburilor statului, pentru ca
aceasta să se menţină pe linia care corespunde cel mai mult aspiraţiilor întregii
colectivităţi naţionale, forţa adunării legiuitoare constând în puterea de a supraveghea
în ansamblul său, acţiunea politică şi administrativă a executivului şi chiar de a o
întrerupe atunci când nu mai corespunde dezideratelor naţiunii.
78
 Deşi rolul Parlamentului diferă de la un sistem la altul, sunt de părere aceiaşi
autori, în esenţă, pretutindeni, constituirea unui Guvern trebuie să beneficieze de
aprobarea expresă sau tacită a parlamentarilor.
Totodată, faţă de practica statelor europene şi principiile generale ale dreptului
public, s-a mai apreciat că Guvernul acţionează în deplinătatea competenţei sale
pentru realizarea atribuţiilor ce-i revin, controlul parlamentar exercitându-se numai
în limita prevederilor constituţionale şi numai prin folosirea căilor şi metodelor pe
care Parlamentul le are la dispoziţie. În acest sens, Parlamentul nu se poate substitui
competenţei Guvernului, nici nu are dreptul să emită „avize” ori să acorde „viză de
control preventiv” cu privire la actele acestuia.
Regimul politic existent, activitatea partidelor şi grupurilor de presiune
influenţează profund acţiunea administrativă.
Reprezentanţii naţiunii au dreptul de a verifica faptul că administraţia nu se
îndepărtează de la programul fixat, mai ales graţie bugetului stabilit.
Un asemenea control ridică o serie de probleme de ordin instituţional şi de ordin
tehnic.
În cea mai mare parte a regimurilor politice, administraţia este plasată sub
autoritatea Guvernului, care reprezintă pentru parlamentari, structura intermediară
necesară pentru verificarea serviciilor administrative.
În regimul parlamentar, controlul parlamentar asupra funcţionării administraţiei
este relativ restrâns, mai restrâns în principiu decât într-un regim prezidenţial, ca cel
din S.U.A. Aceasta deoarece regimul parlamentar vizează răspunderea colectivă a
Guvernului şi răspunderea individuală a miniştrilor. Cu administraţii din ce în ce mai
întinse şi diversificate, principiul responsabilităţii ministeriale este din ce în ce mai
puţin capabil să asigure un control efectiv asupra administraţiei.
Comparaţia între MAREA-BRITANIE, FRANŢA şi GERMANIA ar putea fi
revelatoare în această privinţă.
Astfel, regimul parlamentar britanic nu a împiedicat, putându-se susţine
dimpotrivă, contrariul, favoritismul în recrutarea funcţionarilor publici, până la
mijlocul secolului XIX, şi deci formarea unei administraţii de slabă calitate. În
FRANŢA, controlul asupra administraţiei a fost mai întâi perfecţionat pentru nevoile
executivului, cu sprijinul Consiliului de Stat, înainte ca acesta să devină „pilierul”
controlului extern al administraţiei cu caracter jurisdicţional; în secolul al XIX-lea,
administraţia franceză era de bună calitate, situându-se înaintea celei britanice. În
Prusia, încă de la începutul secolului al XVIII-lea a fost organizată o funcţie publică
profesională, pe fundamentul supunerii administraţiei dreptului, controlată de fiecare
administrator-jurist.
Din cauza tehnicităţii sale din ce în ce mai ridicată este foarte dificilă, practic
imposibilă, realizarea unui control de întreaga Adunare Reprezentativă.
Prin urmare, procedura controlului exercitat de comisii constituie mijlocul de
control cel mai adecvat, la ora actuală.

79
 O analiză comparativă a controlului parlamentar exercitat asupra administraţiei
publice în FRANŢA şi în MAREA BRITANIE poate oferi o imagine asupra acestei
forme tradiţionale de control asupra puterii executive.
În ce priveşte acţiunea individuală a parlamentarilor, în FRANŢA, de regulă,
aceasta izvorăşte din faptul că, parlamentarii sunt la curent cu viciile administraţiei
publice datorită doleanţelor electorilor.
De asemenea, o parte importantă a activităţii parlamentare consistă în menţinerea
unor contacte directe cu serviciile administrative, intervenţiile fiind făcute adesea prin
intermediul unor scrisori.
În cazul în care parlamentarul intenţionează să confere o formă mai oficială
demersului său, el poate adresa o întrebare scrisă, ministrului de resort. Întrebările se
publică în Jurnalul oficial şi în principiu, trebuie să li se răspundă în termen de o lună.
Atunci când termenul nu este respectat, întrebările scrise se transformă din oficiu în
întrebări orale, iar acţiunea individuală a parlamentarului devine problema întregii
Adunări.
Controlul activităţii administrative se derulează în principal cu ocazia dezbaterii şi
a votării bugetului, votul unor legi putând-se afla la originea unei dezbaterii cu privire
la gestiunea serviciilor.
Procedura întrebărilor orale cu sau fără dezbatere se poate constitui într-un
instrument eficace al controlului parlamentar. În regimul francez, o şedinţă pe
săptămână este rezervată cu prioritate, întrebărilor adresate de membrii
Parlamentului şi răspunsurilor oferite de Guvern. În general, însă, ministrul se
mulţumeşte să citească un răspuns pregătit de serviciile sale administrative.
Întrebările orale urmate de dezbateri, comunicările Guvernului urmate de dezbateri,
dezbaterile pe probleme legate de încrederea în Guvern precum şi moţiunile de
cenzură au o eficacitate mai mare; de câţiva ani, însă, moţiunea de cenzură este
utilizată mai degrabă pentru a obliga Guvernul să dea explicaţii cu privire la politica
sa, decât cu intenţia de a-l răsturna.
Partea cea mai semnificativă a controlului parlamentar asupra administraţiei este
realizată de comisiile celor două Camere. Ele prezintă avantajul de a constitui
organisme restrânse de lucru, mai eficiente decât Camerele. Constituţia a stabilit 6
comisii permanente; parlamentarii pot să creeze şi comisii ad-hoc sau comisii de
anchetă (formate pentru a culege informaţii asupra unor fapte determinate) ale căror
lucrări sunt secrete.
Parlamentul exercită în MAREA BRITANIE un control care utilizează tehnicile
tradiţionale specifice oricărui regim parlamentar.
Parlamentarii pot să recurgă la dezbateri, la corespondenţă privată cu miniştrii sau
la întrebări scrise sau orale. Toţi parlamentarii pot adresa întrebări tuturor miniştrilor
în legătură cu activitatea departamentului pe care îl conduc. În anul 1979, au fost
înfiinţate 12 comisii numite “Select committes”, fiecare corespunzând unuia sau mai
multor departamente ministeriale cărora li s-au adăugat ulterior, comisia pentru
probleme scoţiene şi comisia pentru problemele galilor. Misiunea acestor 14 comisii
80
a fost aceea de a examina cheltuielile administraţiei şi politica principalelor
departamente ministeriale şi organisme publice asociate.
Sancţiunea aplicabilă ca urmare a controlului parlamentar al administraţiei constă
în revocarea şefului departamentului în situaţia în care există probleme, în baza
responsabilităţii sale politice în faţa Parlamentului. Este însă o măsură extremă la care
se recurge rareori în practică.
În realitate, Parlamentul dispune de puţin timp consacrat controlului administraţiei.

3. Controlul administrativ

Este vorba despre un control exercitat de administraţie asupra ei înşişi, numit

control intern al administraţiei. Este o formă de autocontrol destinată să asigure
buna funcţionare a administraţiei, regularitatea şi eficacitatea acesteia.
Vom identifica un control de regularitate, un control de oportunitate şi un control
de rentabilitate şi de eficacitate.
Controlul de regularitate permite verificarea modului în care administraţia a
respectat dispoziţiile legale imperative sau prohibitive, vizând actele juridice şi
operaţiunile financiare.
Controlul de oportunitate lasă controlorului o mare libertate de apreciere a acţiunii
controlate.
Controlul de rentabilitate şi cel de eficacitate sunt verificări înrudite care privesc
situaţii de fapt. Controlul de rentabilitate apreciază procedeele utilizate de
administraţie din punct de vedere economic, punând în relaţie costurile cu producerea
de servicii. Controlul de eficacitate răspunde necesităţii de a obţine maximum de
rezultate cu minimum de eforturi.
Agenţii competenţi să exercite controlul în interiorul administraţiei pot fi fie
autorităţi învestite cu putere de decizie, fie organisme specializate.
În general, controlul intern este legat de ideea de putere ierarhică, şi se bazează pe
existenţa unor raporturi de subordonare. Definiţia oferită de Jean Rivero, ideii de
putere ierarhică este valabilă pentru toate ţările Comunităţii : „într-o administraţie
centralizată, superiorul posedă cu privire la actele subordonatului, cele mai largi
puteri; el le poate inspira prin propriile sale instrucţiuni sau chiar să le dicteze prin
ordinele date; el poate cu anumite rezerve, să le reformeze sau să le anuleze, nu doar
pentru considerente de ilegalitate dar şi dacă le consideră inoportune. Acesta puteri,
superiorul le posedă de plin drept, fără a fi necesar un text legal care să i le atribuie,
ele fiind inerente calităţii sale, rangului pe care el îl ocupă în ierarhie.”
În cea mai mare parte a statelor Uniuni Europene există grupe de funcţionari
însărcinaţi cu realizarea unui control intern asupra activităţii ministerelor, sau chiar cu
un control interministerial.
Un anumit număr de ministere dispune în acest scop, în FRANŢA de exemplu, de
un corp de inspectori generali (în domeniul educaţiei naţionale, finanţelor, poliţiei,
etc.) dintre care inspectorul general al finanţelor, singurul abilitat să exercite un
81
control în afara propriului minister, dispune de cel mai mare prestigiu. Asemenea
corpuri de funcţionari există şi în SPANIA, unde dreptul funcţiei publice este axat în
egală măsură pe noţiunea de corpuri. În alte state, funcţiile de control sunt exercitate
de funcţionari a căror carieră nu este distinctă de cea a funcţionarilor administraţiei
generale a departamentului în cauză.

4. Controlul exercitat prin autorităţi independente

Insuficienţa controlului jurisdicţional asupra administraţiei, datorată mai ales

faptului că, judecătorul este lipsit de putere în faţa lacunelor legislative sau redactării
defectuoase a textelor legale dar şi lipsei de rapiditate şi accesibilitate, a condus la
instituirea unor autorităţi însărcinate cu controlul administraţiei prin alte mijloace.
Multiplicarea lor în FRANŢA a antrenat apariţia unei noi calificări pentru a le
denumi, termenul utilizat fiind acela de autorităţi administrative independente.
Printre acestea, mediatorul sau ombusmanul ocupă un loc important.
Este vorba de un control calificat în doctrină ca un control mixt.
Acest organ de control îşi trage forţa din susţinerea Parlamentului, îşi exercită
misiunea într-o manieră administrativă iar rezultatele intervenţiei sale se aseamănă cu
cele ale unui judecător. Este cazul Ombudsmanului sau mediatorului.
Ombudsmanul reprezintă un organism de protecţie al cetăţenilor derivat din
Parlament, ce deţine o prerogativă de control al administraţiei, dispune de o largă
independenţă şi acţionează fără un formalism excesiv.
Apărut în SUEDIA, ombudsmanul s-a extins mult, de-a lungul vremii, mai ales în
ţările caracterizate prin existenţa unui regim parlamentar unde controlul jurisdicţional
asupra administraţiei este mai puţin dezvoltat.
Instituţia prezintă trei caracteristici principale:
1. În primul rând, ombudsmanul primeşte plângerile particularilor contra
administraţiei publice şi tinde să le rezolve pe cele care se dovedesc a fi fondate.
2. În al doilea rând, ombudsmanul nu este abilitat să dea instrucţiuni sau să anuleze
o decizie a administraţiei, aspect care îl diferenţiază de o jurisdicţie, şi deci, nu
posedă putere de injoncţiune asupra administraţiei.
3. Al treilea element fundamental prin care ombudsmanul se diferenţiază de o
instanţă administrativă este independenţa sa în raport cu puterea executivă.
Instituţia mediatorului sau ombudsmanului face obiectul a numeroase studii
comparative, care se referă mai degrabă la structură şi competenţă, diferite de la ţară
la ţară, decât la eficacitatea sa reală şi inserţia sa în ansamblul sistemului de control al
administraţiei. Cu unele variaţii, instituţia apare ca o completare foarte utilă a
controlului exercitat de către instanţele de contencios administrativ, ale cărui funcţii
nu pot fi înlocuite printr-un control jurisdicţional, dar ale cărei atribuţii ar fi
insuficiente să controleze administraţia dacă aceasta nu ar fi supusă controlului
judecătoresc.

82
 SUEDIA este ţara de origine a acestei instituţii. Constituţia din 1809 a instituit un
regim parlamentar şi a prevăzut alături de reprezentantul regal numit “Cancelar al
justiţiei” un ombudsman delegat al Parlamentului pentru a veghea la respectarea
legilor de către administraţie.
În prezent, funcţia este partajată între 4 “ombudsmeni” , repartizarea sarcinilor ce
le revin făcând obiectul unui acord între aceştia.
În ce priveşte, desemnarea şi statutul, Ombudsmanul în SUEDIA se află într-o
situaţie care îl face independent în raport cu electorii săi. El este ales, în numele
Parlamentului, de către un colegiu format din 48 de electori desemnaţi în număr egal
de fiecare dintre Camere în cele 15 zile care urmează alegerii sale generale. El trebuie
să fie “un jurisconsult de un profesionalism desăvârşit”. El este desemnat pentru
durata unei legislaturi (4 ani). El poate fi revocat sau îşi poate vedea mandatul reînnoit
de către Parlament. El îşi numeşte singur auxiliari.
Sub aspectul funcţiilor pe care le are de îndeplinit, Ombudsmanul supraveghează
maniera în care judecătorii, înalţii funcţionari şi toţi agenţii publici aplică legea. Acest
control se exercită faţă de Stat, iar din anul 1967, şi faţă de colectivităţile locale.
Pentru a-şi îndeplini sarcinile, ombudsmanul are acces la toate documentele, chiar
şi la cele secrete şi poate asista la toate deliberările în cursul cărora judecătorii sau
administratorii iau deciziile. El nu poate interveni însă cu privire la nici o decizie
administrativă sau judiciară.
Intervenţia ombudsmanului este motivată de o reclamaţie a unui administrat care se
plânge de comportamentul administraţiei.
Într-o primă fază, serviciile ombudsmanului cer de la administraţie întregul dosar
privind problema în cauză. Doleanţele reţinute fac obiectul unei cereri de a se explica,
adresată funcţionarului care este autorul actului atacat. În cazul în care ombudsmanul
descoperă o abatere sau o neglijenţă administrativă, el va adresa funcţionarului
recunoscut ca fiind vinovat, un memoriu conţinând sfaturi cu privire la ceea ce are de
făcut. De asemenea, el poate oferi administraţiei ocazia de a reveni asupra actului şi
de a da satisfacţie celui administrat. El nu va putea să se substituie însă, administraţiei
sau să examineze oportunitatea deciziei administrative.
El prezintă anual un raport în faţa Parlamentului cu privire la conţinutul activităţii
sale.
Sub aspectul eficacităţii protecţiei sale, fiecare ombudsman primeşte circa o mie
de reclamaţii pe an, dar doar o cincime dintre ele merită un examen aprofundat.
Instituţia îşi datorează prestigiul şi forţa, Parlamentului, şi mai direct chiar opiniei
publice.
Raportul anual al ombudsmanului, bine distribuit, constituie de asemenea, un
mijloc de presiune foarte eficient asupra funcţionarilor de la toate nivelele.
În FINLANDA, ombudsmanul creat prin Constituţia din 1919 este ales de către
Parlament pentru o durată de 4 ani. El dispune de dreptul de a critica chiar şi miniştrii
şi magistraţii. Activitatea sa vizează în principal, controlul administraţiilor militare şi
penitenciare.
83
 În DANEMARCA, ombudsmanul a fost introdus prin Constituţia din 1953, iar
competenţa sa se extinde asupra tuturor funcţionarilor civili şi militari ai Statului,
miniştrilor dar nu şi asupra magistraţilor. În anul 1954 a fost înfiinţată şi funcţia de
Delegat al Parlamentului. Începând cu anul 1962, el poate de asemenea să verifice şi
anumite decizii ale agenţilor colectivităţii locale.
GERMANIA a înfiinţat un Delegat al apărării, din anul 1956, după modelul
scandinav. În calitate de auxiliar al Bundestagului, în exerciţiul controlului
parlamentar, Comisarul este considerat ca un organ al Parlamentului.
În calitate de protector al drepturilor fundamentale, el este considerat ca un organ
constituţional independent, ce face excepţie de la regula separaţiei puterilor.
După alegerea de către Bundestag, el este numit de către preşedintele
Bundestagului, pe o perioadă de 5 ani şi poate fi revocat de către acesta. El nu este
funcţionar public, statutul său personal apropiindu-se de cel al unui ministru.
Prin legea federală din 21 ianuarie 1977, în GERMANIA a fost creat un tip de
ombudsman specializat: Comisarul însărcinat cu protecţia băncilor de date. El este
numit de Preşedintele Federaţiei pentru 5 ani.
În SPANIA, din anul 1981 a fost creat aşa numitul “Apărător la poporului”,
prevăzut prin Constituţia din 1978.
În IRLANDA, în anul 1984 a fost numit pentru prima dată un Ombudsman, iar
PORTUGALIA a introdusă această instituţie abia în anul 1991.
În plus, faţă de aceste instituţii cu competenţă naţională, la nivel regional poate fi
întâlnită o funcţie comparabilă; în GERMANIA, în câteva Landuri, în SPANIA, în
cinci comunităţi autonome, precum şi în ITALIA, unde cea mai mare parte a
regiunilor a pus în frunte, Apărătorii cetăţenilor.
În anul 1967, în MAREA BRITANIE a fost creată instituţia Comisarului
parlamentar pentru administraţie. Acesta urmăreşte umanizarea administraţiei şi
îmbunătăţirea relaţiilor între Guvern şi guvernaţi. El este desemnat printr-un act al
Coroanei, iar durata mandatului său nu este limitată. Doar o acţiune conjugată a celor
două Camere îi poate autoriza revocarea.
Sub aspectul competenţei, plângerile cetăţenilor îi pot parveni doar prin
intermediul unui parlamentar. Reclamantul trebuie să facă dovada interesului de a
acţiona şi să nu dispună de un recurs paralel în faţa judecătorului. Destule domenii de
activitate din administraţie sunt excluse de la competenţa ombudsmanului.
Procedural, toate documentele şi informaţiile referitoare la cauza cu care a fost
sesizat trebuie să îi fie comunicate; ancheta va avea un caracter privat. Controlul
priveşte “reaua administraţie”, iar plângerile sunt acuzatoare.
Comisarul parlamentar comunică concluziile la care a ajuns parlamentarului
interesat. El are obligaţia de a prezenta un raport anual în faţa Parlamentului.
Efectivele reduse ale serviciilor sale, de aproximativ 90 de angajaţi nu îi permit să
aibă o influenţa decisivă asupra miniştrilor, dar faptul că el are acces direct la
documentele administrative a determinat funcţionarii să fie mai atenţi în privinţa
legalităţii.
84
 Legea privind guvernământul local adoptată în anul 1974 a creat comisari locali,
după modelul Comisarului parlamentar.
În REGATUL-UNIT, termenul de quango (Quasi-autonomous non-governmental
organization) a fost creat în anii ’70 pentru a desemna trei tipuri de organisme „care
au un rol în administraţia ţării, dar care nu reprezintă departamente ministeriale sau
direcţii din departamente ministeriale”. Cele trei categorii au fost: mai întâi,
organisme de execuţie, care funcţionează pe lângă guvernul central şi sunt cel mai
adesea create printr-o lege; în al doilea rând, organisme consultative iar în al treilea
rând, tribunale.
Caracteristica comună a acestor organisme constă în faptul că ele nu sunt
departamente ministeriale şi că, departe de a nu face parte din administraţie, una din
grijile care le suscită este faptul că, ele pot nu doar să reprezinte un risc de patronaj
dar şi o formă ascunsă de administraţie, care nu are legătură cu funcţia publică.
În anii ’80 a fost adoptată noţiunea de organism public ne-ministerial, pentru a
defini aceste entităţi, această ultimă denumire, utilizată de administraţie sub sigla
NDPB (Non Departmental Public Bodies) ar fi interesantă de analizat prin raportare
la cea de stabiliment public, specifică legislaţiei şi doctrinei franceze, dacă ea nu ar
acoperi în egală măsură şi alte organisme denumite în dreptul francez, comisii
jurisdicţionale şi autorităţi administrative independente.
Fenomenul quangos suscită acelaşi tip de critici ca şi dezmembrămintele
administraţiei în FRANŢA, vizând intenţia creatorilor lor de a se elibera de
principiile dreptului public.
În FRANŢA, printr-o lege adoptată în anul 1973 a fost creat Mediatorul, ulterior
denumit Mediatorul Republicii. Puternic diferit de Ombudsmanul scandinav, el a
introdus în dreptul francez un element original care nu exista în tradiţia juridică
naţională. Este vorba despre o instituţie relativ tânără, având un caracter destul de
special. Mediatorul este numit pe un mandat de 6 ani, prin Decret, în Consiliul de
Miniştri. El dispune de libertatea de a-şi alege colaboratorii, şi nu poate să primească
instrucţiuni în activitatea pe care o desfăşoară. El beneficiază de o imunitate
jurisdicţională pentru opiniile emise şi pentru actele îndeplinite în exerciţiul funcţiei
sale. Mediatorul nu poate fi sesizat direct ci doar prin intermediul unui parlamentar.
El dispune de o putere de investigare extinsă; el are dreptul de a interoga şi
convoca agenţii puşi în discuţie, putând să ceară toate documentele referitoare la
anchetă. De fapt, adresându-se Mediatorului, cetăţeanul caută un arbitru între
administraţie şi propria sa persoană. Mediatorul va sugera legiuitorului sau
administraţiei, orice modificare susceptibilă că va pune capăt inechităţilor conţinute
într-o lege sau un regulament.
Mediatorul francez nu primeşte în principiu, instrucţiuni de la nici o autoritate; el
beneficiază de o imunitate de jurisdicţie penală pentru toate actele pe care le
îndeplineşte şi opiniile pe care le emite în exercitarea funcţiilor sale. Este vorba
despre o instituţie sui generis.

85
 Cu certitudine, se subliniază în doctrină, gradul de independenţă al mediatorului
este în mare parte determinat de natura personalităţii desemnate să ocupe această
funcţie.
În esenţa sa, mediatorul francez poate fi inclus în prezent, în categoria mai largă a
„autorităţilor administrative aflate în fruntea unor servicii nepersonalizate”, care pot fi
calificate drept „independente”. Este vorba despre autorităţi administrative autonome
precum Comisia naţională a informaticii şi libertăţilor (1978) şi Comisia de acces la
documentele administrative (1978) care au un rol important în materie de control al
administraţiei.
Aceste instituţii au fost prezentate adesea în FRANŢA ca fiind inspirate din
exemplul britanic. Este adevărat că printre quangos figurează un mare număr de
comisii administrative, uneori cu caracter jurisdicţional, alteori cu caracter ne-
jurisdicţional. Formulele sunt extrem de diversificate, dar putem observa că, în timp
ce autorităţile administrative independente franceze sunt supuse în general
controlului Consiliului de Stat, autorităţile britanice rămân supuse controlului
tribunalelor (courts).

Capitolul XI
CONTROLUL JURISDICŢIONAL ASUPRA ADMINISTRAŢIEI
PUBLICE ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Consideraţii introductive

Mecanismele de control al administraţiei sunt foarte diversificate de la o ţară la

alta. Regăsim la ora actuală, o gamă largă de control, comună tuturor ţărilor Europei
occidentale, dar prezentând forme diferite de la o ţară la alta.
În statele membre ale Uniunii Europene, administraţiile se supun, după cum am
arătat deja, următoarelor forme de control: control intern asupra administraţiei,
control jurisdicţional şi control extern cu caracter ne-jurisdicţional.
În ce priveşte controlul jurisdicţional, în doctrina franceză se apreciază că,
supunerea administraţiei controlului exercitat de către instanţele judecătoreşti nu este
neapărat subordonată existenţei unei jurisdicţii administrative. Invers, supunerea
administraţiei controlului instanţelor ordinare nu reprezintă obligatoriu o mai bună
garanţie pentru cetăţeni.
De altfel, sistemele au evoluat semnificativ.
Cu excepţia MARII BRITANII şi a IRLANDEI, ţările europene au fost multă
vreme influenţate de modelul francez care ajunsese la sfârşitul secolului al XIX-lea la
un grad de perfecţiune remarcabil pentru acea epocă. Acest model se caracterizează
prin înfiinţarea unor formaţiuni de judecată chiar în interiorul puterii executive,
formaţiuni care de-a lungul timpului au obţinut o anumită independenţă, au pus la
punct o procedură destul de rafinată şi au edificat un corp de reguli generale.
86
 Modelul francez a fost preluat de numeroase ţări europene, cu toate că
transpunerea nu a fost întotdeauna fidelă, fie în sensul că, anumite concesii au fost
făcute modelului concurent, cel britanic (ITALIA, SPANIA), fie în sensul că absenţa
Consiliului de Stat sau diferenţele de tradiţie au antrenat alterări mai mult sau mai
puţin profunde ale acestuia (diversele state germane).
Dar în cursul secolului al XX-lea, multe state europene au îmbunătăţit organizarea
instituţiei denumită tradiţional contencios administrativ, într-o manieră autonomă.
Principalele elemente au fost: constituţionalizarea contenciosului administrativ;
integrarea jurisdicţiilor administrative în sfera puterii judecătoreşti şi apropierea
regulilor specifice jurisdicţiilor civile de cele specifice jurisdicţiilor administrative.
FRANŢA a urmat, dar cu întârziere şi adeseori într-o manieră limitată, exemplul
vecinilor săi europeni, deoarece logica instituţiilor a impus o asemenea evoluţie.
Cu ocazia analizei sistemului de control jurisdicţional al administraţiei, trebuie
identificate mai multe probleme:
- existenţa unei jurisdicţii administrative generale distinctă de jurisdicţiile ordinare;
- existenţa unor tribunale administrative specializate;
- supunerea administraţiilor controlului tribunalelor ordinare.
În esenţa sa, contenciosul administrativ a apărut ca o formă de apărare a
particularilor – persoane fizice sau juridice – împotriva abuzurilor administraţiei
publice, în principal.
Într-un stat întemeiat pe ordinea de drept, instituţia contenciosului administrativ
reprezintă forma democratică de reparare a încălcărilor legii săvârşite de către
autorităţile administraţiei publice, autorităţile publice, în general, de limitare a puterii
arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale administraţiilor.
Noţiunea de contencios administrativ reprezintă o noţiune tradiţională a dreptului
administrativ, considerată neadecvată “realităţilor specifice orânduirii socialiste” şi în
consecinţă, utilizată în această perioadă mai degrabă cu scopul de evocare istorică.
Etimologic, cuvântul contencios derivă din latinescul contendere însemnând a
lupta. Astfel, termenul de contencios exprimă conflictul de interese,
contradictorialitatea intereselor.
În dreptul administrativ, termenul de contencios a început să fie utilizat pentru a
delimita căile de atac jurisdicţionale de recursurile administrative obişnuite.
Conţinutul şi sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, au variat de la
o ţară la alta, de la o perioadă la alta şi chiar în doctrina administrativă, de la un autor
la altul.
În doctrina franceză a secolului trecut, contenciosul administrativ era definit în
sens organic, prin raportare la autorităţile competente să soluţioneze litigiile dintre
administraţie şi administraţi.
Contenciosul administrativ cuprindea astfel, ansamblul litigiilor de competenţa
tribunalelor administrative. Era vorba despre alcătuirea sistemului justiţiei
administrative franceze, prin înfiinţarea Consiliului de Stat, la 8 ani după Revoluţia

87
franceză din 1789, urmată de crearea tribunalelor administrative, numite până în
1953, consilii de prefectură.
Sub aspect formal s-au dezvoltat de-a lungul vremii, trei mari sisteme de control
judiciar asupra administraţiei publice:
a).sistemul administratorului judecător (caracterizat prin soluţionarea conflictelor cu
administraţia de către autorităţi administrative cu atribuţii jurisdicţionale);
b).sistemul francez al unei justiţii administrative distincte (caracterizat prin
soluţionarea conflictelor cu administraţia de către instanţe specializate în acest tip de
conflicte, instanţe distincte de justiţia ordinară);
c).sistemul anglo-saxon al instanţelor ordinare (caracterizat prin soluţionarea
conflictelor cu administraţia de către instanţele ordinare, de drept comun).
Două principii fundamentale au caracterizat încă de la început, sistemul francez şi
anume: separarea activităţilor administrative de activităţile judiciare şi separarea
administraţiei active de justiţia administrativă, ce constituie un ordin de jurisdicţie
paralel, distinct de puterea judiciară.
Delimitarea mai sus evocată prezintă totuşi mai degrabă un caracter istoric, atâta
vreme cât în Marea Britanie, există cel puţin 2000 de jurisdicţii administrative
consacrate soluţionării conflictelor apărute la nivelul administraţiei active, înainte de a
se ajunge la instanţa de drept comun.
Specific sistemului francez, caracterizat prin dualitate de jurisdicţie este faptul că,
justiţia administrativă intră în sfera largă a puterii executive, consilierii ce o compun
dispunând de regulă, de o pregătire superioară în domeniul administraţiei publice,
supunându-se deci unor reguli de recrutare şi de carieră proprii, ce au condus la
adoptarea unor reguli de procedură distincte.

2. Ţările cu dualitate sau pluralitate de jurisdicţii

Existenţa unei jurisdicţii administrative cu competenţă generală, ierarhizată şi

distinctă de ierarhia instanţelor ordinare reprezintă o excepţie în Europa de Vest, chiar
dacă dualitatea de jurisdicţie în vârf este destul de frecventă.
GERMANIA dispune de un sistem de jurisdicţie administrativă în trei grade:
tribunalele de Lander a căror organizare şi funcţionare se aseamănă; este vorba de
treizeci de tribunale administrative ale căror decizii sunt supuse în apel unor Curţi
administrative ale Landului în cauză. În vârf se află Tribunalul administrativ federal
(cu sediul la Berlin).
Jurisdicţia administrativă astfel descrisă este una din cele cinci ramuri ale puterii
judiciare: jurisdicţia ordinară (având în vârf, Curtea federală de justiţie, de la
Karlsruhe); jurisdicţia muncii (având în vârf, Tribunalul federal al muncii, de la
Kassel); jurisdicţia socială (Tribunalul social federal de la Kassel); jurisdicţia
finanţelor – jurisdicţie în două grade a căror Curte federală a finanţelor competentă
în materie de contencios al fiscalităţii se află la Berlin şi jurisdicţia administrativă.
88
 Problemele de competenţă între cele cinci jurisdicţii sunt rezolvate de o Cameră
paritară comună curţilor federale superioare; este vorba de cinci ordine de jurisdicţie
distincte a căror decizii pot fi controlate de către Tribunalul constituţional federal
(de la Karlsruhe), atunci când sunt puse în cauză drepturile fundamentale protejate
prin Constituţie.
În ce priveşte competenţa tribunalelor administrative din GERMANIA, aceasta
este mult mai puţin întinsă decât cea a tribunalelor administrative franceze.
În FRANŢA, tribunalele administrative nu mai sunt de multă vreme simple
formaţiuni de judecată în cadrul puterii executive, ci constituie o jurisdicţie distinctă,
căreia Consiliul Constituţional îi protejează independenţa şi competenţa.
Este vorba despre o jurisdicţie în trei grade: 33 de tribunale administrative
înfiinţate ca urmare a marii reforme a contenciosului administrativ din anul 1953, prin
transformarea vechilor consilii de prefectură, ale căror decizii sunt supuse în apel la
cinci curţi administrative de apel, instalate la 1 ianuarie 1989 prin legea din 31
decembrie 1987 şi care la rândul lor se află sub controlul Consiliului de Stat. Este
vorba de un veritabil ordin de jurisdicţie, paralel instanţelor ordinare, atâta timp cât
Consiliul de Stat va juca rolul de Curte Supremă pentru toate jurisdicţiile
administrative, cu competenţă generală sau specială.
Eventualele conflicte de competenţă între cele două ordine de jurisdicţie sunt
rezolvate de către Tribunalul de Conflicte, instanţă paritară compusă din Consilieri
de la Curtea de Casaţie şi din Consilieri de Stat.
GRECIA, după ce a ezitat între dualismul de jurisdicţie, între anii 1830 şi 1844 şi
unitatea de jurisdicţie, între anii 1844 şi 1928 (datele respective marcând suprimarea
şi apoi reînfiinţarea Consiliului de Stat) a consacrat dualismul în Constituţia din anul
1975. Jurisdicţia administrativă este compusă din 30 de tribunale administrative de
primă instanţă, din 8 Curţi administrative de apel şi din Consiliul de Stat.
Începând cu o lege adoptată în anul 1985, competenţa de jurisdicţie administrativă
greacă poate fi considerată tot atât de largă ca cea specifică jurisdicţiei administrative
franceze.
În alte ţări ale Uniunii Europene, putem vorbi în egală măsură, de dualitate de
jurisdicţie: Curtea Supremă nu are competenţă să controleze deciziile anumitor
tribunale cu o competenţă specială în materie administrativă.
Este cazul mai multor ţări care cunosc sistemul unui Consiliu de Stat ca instanţă cu
atribuţii de consiliere a Guvernului, în egală măsură dotat cu o competenţă
contencioasă.
În ITALIA, Consiliul de Stat a fost dotat progresiv cu competenţe contencioase
din ce în ce mai întinse. Printr-o lege din anul 1971 au fost create 20 de tribunale
administrative regionale, care au început să funcţioneze efectiv, din anul 1974.
În LUXEMBURG, Consiliul de Stat, care există încă din anul 1856, se reuneşte
de asemenea într-un Comitet cu atribuţii de contencios, competent pentru anularea
actelor administrative şi recursurile împotriva deciziilor jurisdicţiilor administrative
specializate.
89
 În OLANDA, Consiliul de Stat, dotat cu anumite competenţe contencioase foarte
specializate a obţinut o competenţă generală de anulare a deciziilor administrative, în
anul 1975.
În BELGIA, un Consiliu de Stat dotat cu competenţa de a anula actele
administrative ale autorităţilor statale a fost instalat în decembrie 1946.
În PORTUGALIA, tribunalele administrative (birourile auditorilor
administrativi şi Curtea de casaţie administrativă) sunt în egală măsură separate de
tribunalele ordinare.

3. Ţările cu unitate de jurisdicţii

Unitatea de jurisdicţii cunoaşte de asemenea forme diverse. După o perioadă în

care a fost minoritară, limitată la insulele britanice şi la ţările scandinave, sistemul are
tendinţa de a se extinde. Unitatea de jurisdicţie nu este incompatibilă cu existenţa
tribunalelor administrative specializate.
Astfel, în MAREA BRITANIE se estimează la aproximativ 2000, numărul
tribunalelor administrative, speciale sau cu competenţă specifică. Aceste tribunale au
fost create prin lege, mai ales datorită slăbiciunii controlului exercitat de tribunalele
ordinare. Deciziile tribunalelor administrative rămân pe mai departe supuse
controlului celor din urmă, pe calea recursului, utilizat şi contra deciziilor
administraţiei propriu-zise. Camera Lorzilor este competentă în toate cazurile în ultim
resort.
Organizarea judiciară a IRLANDEI este apropiată de cea a REGATULUI –
UNIT, dar ţara fiind mult mai mică, tribunalele administrative sunt mult mai puţin
numeroase (mai puţin de o duzină).
Organizarea judiciară a DANEMARCEI este mai apropiată de cea care se
întâlneşte de obicei pe continent, având o natură piramidală. Judecătorul ordinar aflat
sub controlul Curţii Supreme este competent să controleze administraţia, fără să existe
cameră specializată.
SPANIA combină principiul unităţii de jurisdicţie cu cel al specializării
judecătorilor. În SPANIA există la toate gradele de jurisdicţie, secţii administrative
în cadrul jurisdicţiilor ordinare.
Există în acest scop, judecători de contencios administrativ în general în primă
instanţă pentru recursurile contra deciziilor administrative; deciziile lor sunt supuse în
apel camerelor administrative ale “Audiences provinciales”, apoi “Audience
nationale”. Tribunalele superioare de justiţie sunt competente pentru actele
comunităţilor autonome. În vârful edificiului se află Camera administrativă a
Tribunalului suprem.
Într-un anumit număr de state, jurisdicţii specializate sunt însărcinate cu controlul
conturilor. Regăsim astfel, o Curte de conturi în BELGIA, GRECIA, SPANIA,
FRANŢA, ITALIA şi PORTUGALIA. Dimpotrivă, în GERMANIA, Curtea
90
federală de conturi nu reprezintă, în pofida numelui său, o jurisdicţie, ci mai degrabă
o pseudo-jurisdicţie, ca şi în OLANDA.
Funcţiile lor se apropie mai degrabă de cele ale Biroului naţional de audit, din
MAREA BRITANIE care reprezintă un organ independent ce lucrează pentru
Comisia conturilor publice a Camerei Comunelor.
Se impune a fi subliniat că, în toate ţările Europei, tribunalele ordinare au
competenţe mai extinse sau mai puţin extinse în materie de contencios al relaţiilor cu
administraţia. Chiar şi în FRANŢA, unde competenţa instanţelor de contencios
administrativ este cea mai largă, tribunalele judiciare sunt competente în cel puţin trei
situaţii:
1. Atunci când administraţia utilizează mijloace ale dreptului privat (gestiunea
domeniului privat, contracte de muncă)
2. În cazul funcţionarilor care au comis infracţiuni
3. Atunci când administraţia aduce atingere libertăţilor individuale depăşindu-şi
competenţele
În practică, tribunalele judiciare se pot pronunţa cu privire la interpretarea şi
legalitatea actelor reglementare.
Din analiza comparată a instituţiei contenciosului administrativ în diferite state ale
Uniunii Europene s-a ajuns la concluzia că problemele cel mai importante privesc:
accesibilitatea, rapiditatea şi eficacitatea sistemului de control jurisdicţional.
În ce priveşte accesibilitatea acestui control, cele două elemente esenţiale sunt
aducerea la cunoştinţă a posibilităţii de a te plânge şi costul procedurilor.
În ţările în care procedura administrativă necontencioasă este codificată, unul din
primele principii îl reprezintă obligaţia pentru administraţie de a indica căile de
recurs. GERMANIA şi SPANIA se află în avans sub acest aspect, faţă de alte ţări.
Gratuitatea recursului pentru exces de putere în FRANŢA (constând în procedura
de anulare a actelor administrative) se diferenţiază în totalitate costurilor
semnificative ale procedurii judiciare britanice. Dar, de regulă, reclamanţii care nu
sunt funcţionari publici se adresează unor avocaţi.
În ce priveşte rapiditatea controlului, studiile comparative arată că, mai peste tot,
justiţia are tendinţa să fie lentă.
În ce priveşte eficacitatea controlului, se observă o tendinţă foarte clară de a se
dezvolta efectul suspensiv al recursului dirijat contra deciziilor administraţiei şi al
procedurilor de urgenţă, în numele egalităţii dintre părţi.
În sfârşit, puterea de decizie a judecătorului administrativ are tendinţa de a se lărgi,
adesea el nu se mai limitează doar la casarea deciziei contestate.
Astfel, în GERMANIA, judecătorul dispune nu doar de puterea de a casa, dar şi
cea de a reforma deciziile, de îndată ce acestea au fost luate în exercitarea unei
competenţe legate. În plus, el poate adresa administraţiei cereri tinzând la restabilirea
cetăţenilor în drepturile sale.
La rândul lor, judecătorii administrativi italieni şi-au interpretat atribuţiile de o
manieră din ce în ce mai extinsă.
91
 Pe de-o parte, ei nu îşi mai limitează activitatea doar la controlul legalităţii
deciziilor, ci se extind la aprecierea juridică a raportului de drept existent între
cetăţean şi administraţie.
Pe de altă parte, ei revendică o adevărată putere de injoncţiune, contra
administraţiei şi merg până la a desemna persoane specializate pentru a acţiona în
locul autorităţilor administrative care nu-şi fac datoria.
În PORTUGALIA, reforma justiţiei administrative realizată în anii 1984, 1985 a
introdus două proceduri noi: procedura de injoncţiune şi procedura tinzând la
recunoaşterea unui drept sau unui interes legitim.
Rămâne însă foarte dificil de evaluat eficacitatea controlului.
Comparaţia este cu atât mai dificilă cu cât cultura celor administraţi diferă de la o
ţară la alta, pentru o serie de motive. În timp ce contenciosul privind recrutarea
funcţionarilor este extrem de dezvoltat într-un mare număr de ţări de pe continent, şi
în mod special, în state ca FRANŢA sau ITALIA, el este aproape necunoscut în
IRLANDA, în OLANDA şi în MAREA BRITANIE.
O altă dificultate priveşte maniera în care jurisprudenţa este primită de
administraţie.

Bibliografie orientativă

1. Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol.I şi II, ediţia a III-a

restructurată, revăzută şi adăugită, colecţia Curs universitar, Editura All Beck,
Bucureşti, 2001, 2002, pentru toate aspectele de drept comparat;
2. Dana APOSTOL TOFAN, Drept administrativ. Tematica prelegerilor. Repere
bibliografice, vol. I şi II, Colecţia Curs universitar, Editura All Beck, Bucureşti,
2003, 2004, pentru toate aspectele de drept comparat;
3. Verginia VEDINAŞ, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative,
manual practic, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pentru toate aspectele de
drept comparat;
4. Genoveva VRABIE (coordonator), Les régimes politiques des pays de l’U.E. et
de la Roumanie, Editura Regia autonomă „Monitorul oficial”, Bucureşti, 2002;
5. Ioan ALEXANDRU (coordonator), Drept administrativ european, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2005;
6. Ioan ALEXANDRU, Drept administrativ comparat, ediţia a II-a, Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 2003;
7. Liviu COMAN KUND, Sisteme administrative europene, ediţia a II-a revăzută şi
actualizată, Casa de Presă şi Editură “Tribuna”, Sibiu, 2003;
8. Cezar Corneliu MANDA, Drept administrativ comparat. Controlul
administrativ în spaţiul juridic european, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005;
9. Victor DUCULESCU, Constanţa CĂLINOIU, Georgeta DUCULESCU, Drept
constituţional comparat. Tratat, vol. I şi II, ediţia a III-a revăzută şi adăugită,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002;
92
10. Les Constitutions de l'Europe des Quinze, Textes rassemblés et présentés par
Henri OBERDOFF, collection Retour aux textes, La documentation française,
Paris, 1999;
11. Jacques ZILLER, Administration comparées. Les systèmes politico-
administratifs de l’ Europe des Douze, Montchrestien, Paris, 1993;
12. Jurgen SCHWARZE, Droit administratif européen, ediţia a II-a, 2 volume,
Bruylant et Office des publications des Communautés européennes, 1999;
13. Jürgen SCHWARZE, Le droit administratif sous l’influence de l’Europe, un
studiu privind convergenţa sistemelor juridice naţionale în Uniunea Europeană,
Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, Editura Bruylant, Bruxelles, 1996;
14. E.P.SPILIOTOPOULOS, A. MAKRYDEMTRES, Public Administration in
Greece, Helenic Institute of Administrative Sciences, Ant.N.Sakkoulas Publishers,
Athens – Komotini, 2001;
15. Pierre-Henri CHALVIDAN, Hervé TRNKA, Les régimes politiques de
l'Europe des Douze, Edition Eyrolles, Paris, 1990;
16. Kimmo KILJUNEN, Statele lumii şi drapelele naţionale, ediţia a II-a actualizată
în 2000, tradusă din limba finlandeză de Király Julianna Hajnal, Editura Regia
Autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 2001;
17. Jean-Luc BODIGUEL, Les fonctions publiques dans l'Europe des Douze,
L.G.D.J., Paris, 1994;
18. Alain CLAISSE, Marie-Christine MEININGER, Fonctions publiques en
Europe, Montchrestien, Paris, 1994;
19. Ernst FORSTHOFF, Traité de droit administratif allemand, lucrare tradusă de
specialistul francez Michel FROMONT, apărută la Editura Bruylant, Bruxelles,
1969;
20. B. SCHWARZ, H.W.R. WADE, Legal control of Governement. Administrative
Law în Britain and the United States, Clarendon Press Oxford, London, 1972;
21. Stanley de SMITH, Rodnez BRAZIER, Constitutional and Administrative
Law, ediţia a VI-a, Penguin Book, Londra, 1989.

93