Nu există o testare mai bună a integrităţii unui om,

decât comportamentul acestuia atunci când greşeşte

Marvin Williams

I. ASPECTE TEORETICE PRIVIND INTEGRITATEA ÎN ADMINISTRAREA PUBLICĂ

Corupţia constituie o ameninţare pentru democraţie, pentru supremaţia dreptului, echităţii

sociale şi a justiţiei, erodează principiile unei administraţii eficiente, subminează economia de
piaţă şi pune în pericol stabilitatea instituţiilor statale. Societatea civilă are un rol vital în sprijinirea
integrităţii şi combaterea corupţiei, deoarece deţine resurse cheie precum capacitatea de a promova
schimbări pozitive în societate şi de a influenţa nivelul de implicare civică al cetăţenilor şi al
instituţiilor publice.
O condiţie esenţială pentru o bună şi corectă activitate a administraţiei publice este cea
privitoare la integritatea personalului care lucrează în acest sistem. În general, ne gândim la
integritatea publică ca opus al corupţiei. Integritatea, în principal, presupune conformarea faţă de
dispoziţiile legale şi nu numai, cu caracter imperativ, atât faţă de cele prohibitive (ce impun
abţinerea de la săvârşirea unei acţiuni de către funcţionarii publici), cât şi faţă de cele cu caracter
onerativ (ce obligă pe funcţionar să realizeze o acţiune). Încurajarea integrităţii şi prevenirea
corupţiei este una dintre funcţiile managementului, atât în sectorul public, cât şi în sectorul privat.
Prin exercitarea acestei funcţii de management se urmăreşte crearea sau consolidarea unei culturi
a integrităţii. La rândul ei, aceasta presupune un set de proceduri interne (inclusiv audituri interne
şi externe), norme interne împărtăşite, comportamente şi practici, valori şi obiective comun
acceptate, care ghidează modul în care personalul instituţiei publice acţionează în interior sau în
relaţiile cu terţii.
În cadrul principiilor etice fundamentale care formează cadrul general pentru conduita etică
în domeniul public professional integritatea este, de fapt, principiul de bază al conduitei
profesionale, deoarece fără integritate nimeni nu se poate baza pe activitatea profesională în cadrul
unei instituții, coduita integră este un factor de acțiune deosebit de important pentru încredere și
constituie componenta cheie a riscului de integritate, mai ales astăzi când există tentații tot mai
mari de a sacrifica totul pentru câștiguri pe termen scurt.
I.1. Noţiunea de integritate

Cuvântul integritate, din punct de vedere etimologic, provine din limba latină în care este
întâlnit sub forma „integritas”, cu semnificaţia de „întreg, complet”. În mod uzual acest termen
este folosit pentru a arăta că cineva îşi păstrează promisiunile făcute. În caz contrar, integritatea
lipseşte şi încrederea celor din jur scade1.
Înţelesul actul, potrivit Dicţionarului explicativ al limbii române, al termenului de
integritate cuprinde următoarele definiţii:
 însușirea de a fi sau de a rămâne intact, integru, onest, cinstit, corect, incoruptibil;
 caracterul integru al unui individ, sentimentul demnităţii, dreptăţii şi
conştiinciozităţii, care serveşte drept călăuză în conduita omului, onestitatea,
cinstea şi probitatea.
Astfel, noţiunea de integritate exprimă calitatea de a fi sau de a rămâne intact, întreg, de a-
şi păstra nealterate calităţile. Prin urmare, este genul de virtute, care înglobează o serie de trăsături
morale ale unei persoane. Integritatea este percepută ca sentiment al demnităţii, dreptăţii şi
conştiinciozităţii, care serveşte drept călăuză în conduita omului.
Termenul „integritate” este de multe ori utilizat ca antonim al corupţiei, dar integritatea nu
înseamnă doar lipsa corupţiei, ci presupune îmbunătăţirea comunicării şi a transparenţei procesului
de luare a deciziilor publice, pentru a nu crea suspiciunea că interesul privat prevalează asupra
interesului public. Integritatea publică presupune îndeplinirea cumulativă a trei condiţii2:
 incoruptibilitatea deciziei indiferent de beneficiarul acesteia;
 respectarea principiilor transparenţei şi competitivităţii;
 buna administrare în sensul economicităţii, eficacităţii şi eficienţei
Astfel, conceptul de integritate presupune în relațiile profesionale: să fii corect, să acționezi
cinstit și conform realității, să nu utilizezi informații care conțin declarații false sau greșite și sunt
furnizate imprudent, să nu folosești într-o manieră imprudentă informațiile obținute. Din punct de
vedere etimologic cuvântul integritate își are rădăcinile în latinescul integratem care înseamnă
totalitate sau deplinătate3.
Integritatea profesională (denumită deseori în actele normative drept integritate publică) se
referă la integritatea lucrătorilor din administraţia publică centrală şi locală a ţării şi este
considerată drept coloana vertebrală pentru oricare profesie în cadrul unui stat democratic bazat

1
Gaţcan I. Integritatea publică ca instrument de prevenire a fenomenului corupţiei în
Republica Moldova. În: Studia Universitatis. Seria „Ştiinţe Sociale”, nr. 3 (43). Chişinău:
2011, p. 85.
2
Ghid privind protecţia avertizorilor de integritate, Asociaţia Română pentru Transparenţă, Bucureşti, 2005, pag 9.
3
Integritatea în mediul de afaceri. Modele de bune practici europene. sub coord. Alistar V. Transparency International
România: București 2013, http://www.ceccarsatumare.ro/userfiles/INTEGRITATE.pdf (vizitat 13.10.2018)
pe drept. Existența statului de drept, acceptarea valorilor ş i principiilor acestuia presupune
încrederea în justiție, în valorile morale și profesionale. Iar pentru ca încrederea cetățeanului să
existe, profesioniștii care activează în domeniul public trebuie să ofere credibilitate.

Integritatea profesională este subiectul multor studii, fiind actuală nu doar pentru Republica
Moldova, dar și pentru alte state cu o experiență bogată în domeniul dat. Integritatea se referă la o
calitate a caracterului unei persoane, dar mesajul este întotdeauna același „a face ceea ce trebuie”,
mesaj vechi de peste 400 de ani când filozoful englez Francis Bacon arăta: Nu ceea ce mâncăm
ci ceea ce digerăm ne face puternici; nu ce câștigăm ci ceea ce economisim ne face bogați; nu ceea
ce citim ci ceea ce ne aducem aminte ne face învățați; nu ceea ce pretindem că suntem ci ceea ce
lucrăm ne oferă integritate.
Orice cultură organizaţională are la bază un set de valori, comportamente, principii şi
norme care exprimă fără echivoc sănătatea fiecărei organizaţii, în corelaţie directă cu nivelul de
integritate al acesteia. Pofesorul roman Ovidiu Nicolescu, în lucrarea Fundamentele
managementului organizaţiei defineşte cultura organizaţională ca fiind „ansamblul valorilor,
credinţelor, aspiraţiilor, aşteptărilor şi comportamentelor conturate în decursul timpului în fiecare
organizaţie, care predomină ăn cadrul său şi care îi condiţionează direct şi indirect funcţionalitatea
şi performanţele”4. Noţiunea de cultură a organizaţiei defineşte aşadar un sistem de valori,
prezumţii, credinţe şi norme împărtăşite de membrii unei organizaţii, care îi unesc. Acestea
prezintă următoarele trăsături: aparţin indivizilor din organizatie; constituie baza culturii
organizaţionale; sunt o sinteză a celor individuale; sunt reflectate în simboluri, atitudini,
comportamente şi diferite structuri; influenţează semnificativ evoluţia şi performanţele
organizaţiei. Integritatea publică poate fi definită atât prin prisma integrităţii proceselor în cadrul
organizaţiei - de luare a deciziilor, de implementare a deciziilor, de gestiune a banilor publici - cât
şi prin prisma integrităţii personalului sau agenţilor publici care îşi desfăşoară activitatea în cadrul
acesteia (aleşi locali, funcţionari publici, personal contractual din instituţiile publice)5.
Din perspectiva integrităţii, reprezentanţii oricărei entităţi publice au obligaţia să acorde un
tratament imparţial şi echitabil tuturor persoanelor care se adresează acesteia. Una din
componentele integrităţii publice o reprezintă transparenţa în desfăşurarea activităţii instituţiilor
publice, prin care înţelegem setul de instrumente prin care administraţia (instituţiile şi autorităţile
administraţiei publice locale sau centrale) dă socoteală cetăţenilor/contribuabililor cu privire la
activitatea desfăşurată în serviciul acestora. Conceptul de transparenţă a procesului decizional

4
Nicolescu O., Fundamentele managementului organizaţiei, //
https://www.academia.edu/7152834/OVIDIU_NICOLESCU_ION_VERBONCU_F_FU_UN_ND_DA_AM_ME_EN_NT_T
E_EL_LE_E_M_MA_AN_NA_AG_GE_EM_ME_EN_NT_TU_UL_LU_UI_I_ORGANIZA%C5%A2IEI
5
Ethics and integrity in public administration: concepts and cases, edited by Raymond W. Cox III, New York, 2009,
p. 197-198.
derulat în instituţii se referă la asigurarea accesului cetăţenilor la documentele aflate în gestiunea
instituţiilor statului precum şi la consultarea cetăţenilor cu privire la adoptarea unor reglementări.

În concret, transparenta se operaţionalizează prin:

- informarea din oficiu a persoanelor asupra problemelor de interes public care urmează să
fie dezbătute de autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, precum şi asupra proiectelor
de acte normative;
- consultarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite, la iniţiativa autorităţilor publice,
în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;
- participarea activă a cetăţenilor la luarea deciziilor administrative şi în procesul de
elaborare a proiectelor de acte normative. Transparenţa este o condiţie a unei comunicări eficiente.
Sistemele politice democratice statuează dreptul fundamental al cetăţenilor la libera informare ca
premiză pentru un sistem funcţional. Oferirea acestor informaţii permite cetăţenilor să exercite trei
funcţii extrem de importante în relaţia cu autorităţile: participarea la procesul de luare a deciziilor,
contestarea acestora şi controlul asupra activităţii autorităţilor publice.
Importanţa dreptului la libera informare a fost recunoscută pentru prima dată în Suedia în
urmă cu două secole, dar discuţiile asupra necesităţii transparenţei decizionale au luat amploare la
nivel mondial în ultimele două decenii, ca urmare a transformărilor geopolitice. În aceste condiţii,
datorită schimbărilor economice, sociale, politice şi tehnologice importanţa comunicării eficiente
între cetăţeni şi guvernanţi devine un factor esenţial pentru consolidarea regimurilor democratice
prin acceptarea unui nou tip de guvernare: „guvernarea deschisă”.
Transparenta are rolul de a preveni acţiuni care ameninţă integritatea publică (acte de
corupţie) şi de a evalua performanţa administraţiei publice (capacitatea administrativă).
Mecanismele prin care se asigură integritatea publică urmăresc, în general, următoarele aspecte:
- micşorarea numărului ocaziilor de manifestare a fenomenului corupţiei (reformă
sistematică);
- mecanisme de prevenire, constrângere şi de mărire a gradului de responsabilitate; Aceste
mecanisme formează un sistem de integritate, care urmăreşte: - interdependenţa dintre diferitele
ramuri şi agenţii ale guvernului; - controlul conflictelor de interese în sectorul public; - dispersarea
centrelor de putere. Sistemul de integritate presupune: - o perspectivă cuprinzătoare asupra
reformei, indiferent de nivelul la care aceasta se realizează; - o serie de procese la nivel
guvernamental (coduri de etica profesionala, sisteme de conducere, transformări la nivel
organizaţional, reforme juridice, schimbări de procedură în sectorul birocratic etc.) - participarea
societăţii civile (sectorul privat, mass media, categoriile profesionale, bisericile şi moscheile etc.).
In addition, the concept of integrity has been identified by the UN member countries,
collectively and individually, as part of the founding principles of public administration.25 In public
administration, integrity refers to “honesty” or “trustworthiness” in the discharge of official duties,
serving as an antithesis to “corruption” or “the abuse of office.”6

The Transparency International (TI) concept of a national integrity system also

describes the key institutions integral to combating corruption. Sistemul de integritate
publică cuprinde instituţiile cheie, actele normative şi practicile care contribuie la integritatea,
transparenţa şi responsabilitatea dintr-o societate. Atunci când funcţionează corect, sistemul de
integritate publică combate corupţia ca şi parte a unei lupte mai ample împotriva abuzului de
putere, a încălcărilor legii şi a fraudei în toate formele sale. Cu toate că în plan internaţional nu
există un proiect comun pentru un sistem eficient de prevenire a corupţiei, există totuşi o înţelegere
internaţională tot mai puternică cu privire la caracteristicile cele mai importante ale sistemelor de
luptă împotriva corupţiei care dau cele mai bune rezultate.
Transparency International ilustrează sistemul de integritate publică ca pe un templu grec,
cu acoperişul plat (integritatea naţională) care este susţinut de un număr de “piloni” (fiecare dintre
ei reprezentând un element aparte în cadrul sistemului naţional de integritate). Pe acoperiş se afla
trei sfere: - “calitatea vieţii”, - “domnia legii” şi - “dezvoltarea durabilă”. Este esenţial ca
acoperişul să se menţină orizontal pentru ca aceste trei sfere să nu se rostogolească. “Templul”
însuşi este construit şi susţinut de către “popor/vigilenţa publică”. Stâlpii includ: - executivul, -
parlamentul, - sistemul juridic, - serviciul public, - instituţii menite să vegheze la aplicarea legii
(comisiile parlamentare, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, poliţia, comisiile anticorupţie
etc.), - societatea civilă (inclusiv asociaţiile profesionale şi sectorul privat), - mass media şi -
agenţiile internaţionale. Promovarea unui sistem de integritate publică are drept scop prevenirea şi
combaterea corupţiei sau a oricărui alt act de nerespectare a integrităţii publice.
În continuare vom analiza prevederile legale privind integritatea profesională, precum și
despre particularitățile integrității profesionale, integrității publice și altor tipuri de integrități.
Integritatea profesională este reglementată de: Legea privind evaluarea integrității nr. 325 din 23
decembrie20137 , proiectul Legii integrității8, Codul de conduită a funcționarului public9. Deci,
conform art. 4, integritate profesională este capacitatea persoanei de a-şi exercita obligaţiile şi
atribuţiile legale şi profesionale în mod onest, ireproşabil, dând dovadă de o înaltă ţinută morală şi
maximă corectitudine, precum şi de a-şi exercita activitatea în mod imparţial şi independent, fără
vreun abuz, respectând interesul public, supremaţia Constituţiei Republicii Moldova şi a legii.

6
The UN Charter states, “The paramount consideration in the employment of the (UN) staff … shall be the
necessity of securing the highest standards of efficiency, competence and integrity.” (Article 101) In addition,
many Member States identify integrity, transparency and accountability among core values or founding
principles for their public administrations in their constitutions and relevant laws.
7
Legea nr. 325 din 23 decembrie2013 privind evaluarea integrității instituționale. Monitorul Oficial al Republicii
Moldova, 2014, nr. 35-41
8
Legea integrității № 82 din 25 mai 2017 // http://lex.justice.md/md/370852/
9
Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2008, nr. 74-75.
 Conform Legii integrității № 82 din 25 mai 2017 - integritatea profesională presupune
desfășurarea activităților profesionale de către agentul public10 în mod etic, liber de influențe
necorespunzătoare și manifestări de corupție, cu respectarea interesului public, supremației
Constituției Republicii Moldova și a legii.

În literatura de specialitate, precum și în proiectul Legii integrității, întâlnim și noțiunea

de integritate instituțională, o novație în sistemul național de integritate, ce presupune integritatea
profesională a tuturor agenților publici din cadrul entității publice, cultivată, controlată și
consolidată de către conducător, precum și toleranță zero la incidentele de integritate admise de
agenții publici, prin sancţ ionarea lipsei de integritate profesională a acestora.
Odată cu elaborarea proiectului Legii integrității au fost introduse noțiuni noi din domeniul
integrității, evidențiindu-se nu doar noțiunea de integritate profesională, dar și noțiunile noi,
precum:
- integritate în sectorul public
- integritatea politică şi integritatea instituţională a tuturor entităţ ilor publice din Republica
Moldova, astfel încât agenţii publici î ncadraţ i în aceste entităţ i să-ş i desfăş oare activităţ ile
profesionale î n strictă conformitate cu interesul public;
- integritate în sectorul privat - desfăş urarea activităţ ilor de interacţiune din organizaţiile
comerciale şi entităţile publice în mod legal, transparent, obiectiv ş i bazat pe libertatea concurenţ ei;
- integritate politică – desfășurarea activităților concurenților electorali, persoanelor de
încredere ale concurenților electorali și ale persoanelor care dețin o funcție electivă sau o funcție
exclusiv politică în mod etic, liber de manifestări de corupție, cu respectarea interesului public,
supremației Constituției Republicii Moldova și a legii.
Reieșind din definițiile menționate, observăm pe cât de larg este spectrul integrității,
aceasta este prezentă în sectorul public, dar și are o mare influență asupra sectorului privat, și
reprezintă acea însușire de a fi integru, cinstit, incorupt, intact, întreg, onest, perfect. Or, aceste
calități sunt necesare în primul rînd în exercitarea funcțiilor de către funcționarii publici / demnitari
(agenții publici), precum și de către instituții în ansamblu, deoarece fără aceste calități practic
instituția nu poate activa sau activează în mod incorect. Succesul instituției publice este legat de
îndeplinirea cu onestitate a atribuțiilor, obligațiilor subiecților și restricțiile legale privind statutul
acestor subiecți depinde de gradul de responsabilizare a lor.

10
agent public –persoana care activează într-o entitate publică și care exercită o funcție publică, inclusiv o funcție
publică cu statut special, o funcție de demnitate publică, inclusiv o funcție electivă sau o funcție exclusiv politică
(prim-ministru, ministru și vice-ministru), este angajată în cabinetul persoanei cu funcție de demnitate publică sau
presetează servicii de interes public; alți demnitari numiți în baza încrederii politice; funcție publică - ansamblul
atribuțiilor și obligațiilor stabilite în temeiul legii în scopul realizării prerogativelor de putere publică; funcționar
public – persoană fizică numită în condițiile legii; funcție de demnitate publică – funcție publică ce se ocupă prin
mandat obținut direct în urma alegerilor organizate sau, indirect, prin numire în condițiile legii.
 Tipa I., în studiul său Integritatea funcționarilor publici și a demnitarilor. Ghid metodic,
menționează că integritatea, de fapt, determină imaginea instituției, autorității în care activează
funcționarii publici și demnitarii. Integritatea funcționarului public și a demnitarului, raportată la
activitatea pe care o desfășoară, ar putea fi însușirea morală a îndeplinirii oneste a prevederilor
legale de către un funcționar public sau demnitar din cadrul unei entități publice.
În context, autorul evidenţiază particularitățile integrității, și anume:
a) integritatea funcționarului sau a unui demnitar vizează calitatea morală a acestora;
b) integritatea se referă la îndeplinirea onestă, cinstită, incoruptă a prevederilor legale de
către funcționarul public sau demnitar;
c) integritatea funcționarului public și a demnitarului reprezintă, în același rând, reflecția
responsabilității și răspunderii directe, fără echivoc, pe care și-a asumat-o odată cu acceptarea
funcției publice sau a mandatului, după caz deținut11.
Astfel, Integritatea reprezintă acţiunea bazată pe un set de principii consistente, solide.
Poate fi considerată etalonul unei persoane, al unei organizaţii, instituţii sau chiar al unei întregi
naţiuni. Este unitatea de măsură pentru încredere, competenţă şi profesionalism. Elemente-chei,
pentru un nivel ridicat al integrităţii, sunt considerate a fi profunzimea acestor principii şi
adeziunea fiecărui om la acest set de principii. Prin urmare, o persoană nu poate fi „integră pe
jumătate”, integritatea unei persoane se poate proba cu referire la întreaga sa activitate, și nu doar
la anumite situații (perioade). Dacă persoana n-a avut un comportament corect și onest într-un
anumit moment, el nu îl va dobândi nici în următoarea perioadă. Altfel spus: ori ești integru, ori
nu ești; ori ai, ori nu ai această calitate.
În concluzie, trebuie să subliniem că, raportând noțiunea „integritate” la statutul şi
activitatea funcţionarilor, agenților publici, vom subînțelege integritatea, cinstea, incoruptibilitatea
sau onestitatea acestor categorii de subiecţi în exercitarea atribuțiilor ce le revin conform statutului
deținut. Atribuţiile inerente oricărei funcţii publice, ocupate de un agent public, necesită a fi
exercitate cu strictețe, fără nicio excepţie. Îndeplinirea cu onestitate a atribuţiilor, obligaţiilor şi
restricţiilor legale privind statutul acestor subiecţi depinde de gradul de responsabilitate al
fiecăruia. Concomitent, succesul instituţiei publice sau al autorităţii, în care activează, rezultă din
gradul de integritate al acestora. Integritatea, de fapt, determină direct imaginea instituţiei,
autorităţii în care activează funcţionarii publici şi demnitarii. Integritatea funcţionarului, raportată
la activitatea pe care o desfăşoară, ar putea fi definită drept fiind însuşirea morală a îndeplinirii
oneste a prevederilor legale de către un funcţionar din cadrul unei entităţi publice.
Din cele expuse, putem deduce că integritatea funcţionarului din domeniul public:

11
Tipa I. Integritatea funcționarilor publici și a demnitarilor. Ghid metodic, Chisinău, 2015.
  vizează însuşirea sau calitatea morală a acestora;
 se referă la îndeplinirea onestă, cinstită, necoruptă a prevederilor legale de către
funcţionar;
 reprezintă, în acelaşi rând, reflecţia responsabilităţii şi răspunderii directe, fără
echivoc, pe care şi-a asumat-o odată cu acceptarea funcţiei publice sau mandatului
deţinut.
I.2. Norme morale şi norme juridice utilizate în asigurarea integrităţii
funcţionarului public
Integritatea profesională (publică), transparența actului de guvernare și responsabilitatea
administrației publice față de societate sunt elementele care stau la baza încrederii în instituții.
Combaterea corupției în cadrul instituțiilor ar readuce încrederea societății în sistemul de
organizare și principiile statului de drept și ale democrației participative. Climatul de integritate
publică se cultivă prin realizarea mai multor măsuri, căci în contextul implementării reformelor la
nivel instituțional, una din direcțiile de acțiune ce vizează întărirea capacității autorităților și
instituțiilor publice de a răspunde cerințelor de etică și integritate în funcția publică, inclusiv prin
asigurarea unui cadru care să faciliteze creșterea gradului de asumare a răspunderii privind
comportamentul în exercitarea funcției publice. Asigurarea unui cadru de integritate depinde într-
o mare măsură de angajamentul celor implicaţi în stabilirea şi menţinerea integrităţii; dacă liderii
angrenaţi în acest proces nu sunt percepuţi ei înşişi ca fiind persoane de o mare integritate, întregul
efort de luptă împotriva corupţiei poate fi sortit eşecului.
Legislația Republicii Moldova definește integritatea profesională drept capacitatea
persoanei de a-şi desfășura activitatea profesională în mod etic, liber de influenţă
necorespunzătoare şi manifestări de corupţie, cu respectarea interesului public, a supremaţiei
Constituţiei Republicii Moldova şi a legii (Legea nr. 325 din 23.12.2013). În primul rând, o
persoană integră are un set coerent şi relativ stabil de valori şi principii etice. Şi, în al doilea rând,
acţiunea, comportamentul, gândirea acestei persoane tind să reflecte aceste principii.
De asemenea, integritatea individuală presupune ca atât acţiunile, cât şi gândurile unei
persoane, să fie unitare, iar acestea ar trebui să reflecte un set de norme etice, pe care acea persoană
le-a îmbrăţişat în mod liber şi sincer.
Dar care sunt aceste norme şi cum ar trebui ele să fie? Răspunsul la această întrebare poate
diferi în contexte profesionale diferite, dar integritatea, în contextul activităţii funcţionarilor
publici, ar trebui să înglobeze un set de norme morale şi juridice necesare pentru a îndeplini
obiectivele generale de apărare a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale persoanei.
 Pe scurt, valorile profesionale ale unei organizaţii ar trebui ar trebui să scoată în evidenţă
scopul moral al acesteia. O listă cu asemenea norme, care caracterizează un bun funcţionar public,
ar trebui să ne spună foarte multe despre motivul pentru care instituţia publică funcţionează.
Integritatea, în orice context profesional, reprezintă colecţia integrată a normelor care
evidenţiază scopul profesional, iar în mod probabil, în orice organizaţie, aceste scopuri
profesionale sunt strâns legate de protecţia şi servirea publicului
Principiile generale și normele de conduită etică a funcţionarilor publici sunt reflectate într-
o serie de acte normative:
 Codul de conduită a funcţionarului public nr. 25-XVI din 22.02.2008;
 Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public nr. 158-XVI din 04.07.2008;
 Legea cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică nr. 199 din 16.07.2010;
 Legea privind declararea şi controlul veniturilor şi al proprietăţii persoanelor cu funcţii de
demnitate publică, judecătorilor, procurorilor, funcţionarilor publici şi al unor persoane cu funcţie
de conducere nr. 1264 din 19.07.2002;
 Legea privind evaluarea integrităţii instituţionale nr. 325 din 23.12.2013 etc.
Pot fi considerate principii care să asigure integritatea în sectorul public, următoarele:
- legalitatea: autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia de a respecta drepturile şi
libertăţile cetăţenilor, normele procedurale, libera concurenta şi tratamentul egal acordat
beneficiarilor serviciilor publice;
- supremaţia interesului public: ordinea de drept, imparţialitatea şi eficienta autorităţilor şi
instituţiilor publice sunt ocrotite şi promovate de lege;
- buna administrare: autorităţile şi instituţiile publice sunt datoare să-şi desfăşoare
activitatea în realizarea interesului general, cu un grad ridicat de profesionalism, în condiţii de
eficienţă, eficacitate şi economicitate a folosirii resurselor;
- buna conduită: este încurajat şi stimulat personalul cu o bună conduită dovedită în
exercitarea atribuţiilor de serviciu şi care promovează o imagine favorabilă instituţiei;
- buna credinţă: este încurajat şi stimulat personalul care îşi exercită atribuţiile cu bună
credinţă;
- responsabilitatea: este încurajat şi stimulat personalul care se implică activ în realizarea
competenţelor legale.
Într-o altă abordare12, sunt promovate şapte norme morale relevante din perspectiva
integrităţii vieţii publice:

12
Politici locale anticorupţie, Chişinău, 2017, p. 14//
http://stopcoruptie.md/wp-content/uploads/frontend/2017/07/Ghid_Coruptia_corect.pdf
 - altruism: cei care deţin funcţii publice ar trebui să ia deciziile numai în termeni de interes
public, aceste decizii nu trebuie luate pentru a dobândi beneficii financiare sau alte avantaje
materiale pentru ei înşişi, familie sau apropiaţi
- integritatea: funcţionarii şi oficialii publici nu trebuie să-şi creeze obligaţii financiare sau
de alt gen faţă de organizaţii sau indivizi din afară, care ar putea exercita o influenţă asupra modului
în care îşi duc la îndeplinire îndatoririle oficiale
- obiectivitatea: în timpul gestionării afacerilor publice, persoanele aflate în funcţii publice
trebuie să facă aceste alegeri numai pe bază de merit
- responsabilitatea: cei care sunt numiţi în funcţii publice sunt responsabili pentru deciziile
şi acţiunile lor în faţa publicului şi trebuie să se supună oricărui gen de cercetare analitică specifică
funcţiei lor
- deschiderea: persoanele aflate în funcţii publice trebuie să fie pe cât de transparente
posibil cu privire la toate deciziile şi acţiunile lor.
- onestitatea: persoanele care deţin funcţii publice au datoria de a declara orice interese
particulare ce au legătură cu îndeplinirea datoriilor publice şi de a lua atitudine în sensul rezolvării
oricăror conflicte de interese care pot apărea, astfel încât să protejeze interesul public.
- capacităţile de conducere: oficialii publici trebuie să promoveze şi să sprijine aceste
principii prin modul de conducere şi prin puterea exemplului persona
Ţinând cont de faptul că analiza Codului de conduită a funcţionarilor publici constituie
tema urmatorului Capitol al tezei noastre, vom analiza aici celelalte acte normative cu privire la
asigurarea integrităţii funcţionarilor publici.
Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public13 prevede că
obligaţiile generale ale funcţionarului public sunt:
a) să respecte Constituţia, întreaga legislaţie, precum şi tratatele internaţionale la care R.
Moldova este parte;
b) să respecte cu stricteţe drepturile şi libertăţile cetăţenilor;

c) să fie loial autorităţii publice în care activează;

d) să îndeplinească cu responsabilitate, obiectivitate şi promptitudine, în spirit de iniţiativă
şi colegialitate toate atribuţiile de serviciu;
e) să păstreze, în conformitate cu legea, secretul de stat, precum şi confidenţialitatea în
legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care ia cunoştinţă în exerciţiul funcţiei publice,
cu excepţia informaţiilor considerate de interes public;
f) să respecte normele de conduită profesională prevăzute de lege;

13
Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public nr. 158-XVI din 04.07.2008//
http://lex.justice.md/md/330050/
 g) să respecte regulamentul intern.
Legea în cauză stabilește și incompatibilități pentru exercitarea funcției publice de orice
nivel sau a mandatului:
1. Calitatea de funcționar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică, decât cea
în care a fost numit.
2. Funcţionarul public nu este în drept să desfăşoare alte activităţi remunerate:
a) în cadrul autorităţilor publice, cu excepţiile prevăzute de lege;
b) în funcţie de demnitate publică sau în funcţie de cadrul cabinetului persoanei care
exercită funcţie de demnitate publică, cu excepţia cazului în care raporturile de serviciu sunt
suspendate pe perioada exercitării funcției respective;
c) prin contract individual de muncă sau prin alt contract cu caracter civil, în cadrul
societăţilor comerciale, cooperativelor, întreprinderilor de stat sau municipale, precum şi al
organizaţiilor necomerciale, din sectorul public sau privat, a căror activitate este controlată,
subordonată sau, în anumite privinţe, este de competenţa autorităţii în care el este angajat, cu
excepţia activităţilor ştiinţifice, didactice, de creaţie şi de reprezentare a statului în societăţile
economice. Modul de cumulare a acestor activităţi cu funcţia publică se stabileşte de Guvern.
Legea privind declararea şi controlul veniturilor şi al proprietăţii persoanelor cu funcţii
de demnitate publică, judecătorilor, procurorilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu
funcţie de conducere14 stabilește că:

a) exercitarea funcţiei de demnitate publică se bazează pe principiile legalităţii, liberului

consimţământ, transparenţei, exemplului personal, responsabilităţii şi al loialităţii;

b) demnitarul este obligat să prezinte, în condiţiile legii, declaraţia cu privire la venituri şi

proprietate;
c) demnitarul este obligat să respecte întocmai regimul juridic al conflictului de interese;
d) încălcările comise în exerciţiul mandatului atrag răspunderea disciplinară, civilă,
contravenţională sau penală în condiţiile legii.
Controlul veniturilor şi proprietăţilor funcţionarilor publici şi demnitarilor reprezintă un
deziderat, care contribuie la prevenirea şi combaterea îmbogăţirii fără cauză justă a subiecților sus-
menționați. Controlul reprezintă verificarea, analiza permanentă sau periodică a acumulării
veniturilor şi proprietăţilor funcţionarilor publici şi demnitarilor în perioada deţinerii funcţiei sau
mandatului şi care reflectă transparenţa şi legalitatea acestor acumulări, iar, în final, contribuind la
aprecierea integrităţii acestor subiecţi de către societate. Averile şi bunurile funcţionarilor publici

14
Legea privind declararea şi controlul veniturilor şi al proprietăţii persoanelor cu funcţii de demnitate publică,
judecătorilor, procurorilor, funcţionarilor publici şi al unor persoane cu funcţie de conducere nr. 1264 din
19.07.2002// http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=342780
şi demnitarilor, pe perioada deţinerii funcţiei sau mandatului, necesită a fi acumulate din mijloacele
legale, iar în cazul în care acestea nu sunt acumulate în modul legal, organele de drept trebuie să-
şi de-a concursul în aprecierea acestor fapte şi, dacă este necesar, să tragă la răspundere juridică
subiecţii în cauză. Controlul veniturilor şi al proprietăţilor funcţionarilor publici şi ale demnitarilor
reprezintă o activitate periodică, stabilă, complexă şi efectuată de CNI. Este de menționat că
noţiunii de „venit” i se atribuie: orice spor, adaos sau majorare a patrimoniului, indiferent de sursa
de provenienţă, exprimat în drepturi patrimoniale sau în orice alt folos patrimonial, obţinut de
subiectul declarării sau de membrii familiei acestuia în perioada de referinţă atât în ţară, cât şi în
străinătate. Totodată, evaluarea proprietăţii se va face în conformitate cu prevederile legislaţiei în
vigoare, prin indicarea valorii (costului) menţionate în documentul, care certifică provenienţa
proprietăţii (înstrăinare, schimb, donaţie, moştenire, privatizare etc.).
Legea stabilește conţinutul, modul şi termenul de depunere al declaraţiei cu privire la venit
şi proprietate pe care funcţionarii publici şi demnitarii urmează să le respecte. Asigurarea
integrității publice prin declararea intereselor personale are la bază reglementările legale cu privire
la conflictul de interese, în R. Moldova, descrise prin Legea cu privire la conflictul de interese,
nr.16 din 15.02.200815, care ţine să ocrotească prin aceasta interesele de serviciu ca valoare
socială. În acelaşi timp, conflictele de interese preocupă întreaga lume, deoarece vizează atât
sectorul public, cât şi cel privat, iar încălcarea unor reglementări a legii ce vizează conflictul de
interese poate avea repercusiuni, în funcţie de prejudiciul creat intereselor publice, după caz,
repercusiuni de ordin disciplinar, contravenţional sau penal.
Potrivit prevederilor legii respective (art.2), prin termenul de conflict de interese trebuie
înţeles: conflictul dintre exercitarea atribuţiilor funcţiei deţinute şi interesele personale ale
persoanelor obligate să declare acest conflict, în calitatea lor de persoane private, care ar putea
influenţa necorespunzător îndeplinirea obiectivă şi imparţială a obligaţiilor şi responsabilităţilor
ce le revin în exercitarea atribuțiilor.
Prin interes personal, legiuitorul, în acelaşi articol, specifică faptul că acesta reprezintă:
orice interes, material sau nematerial, al persoanelor ce sunt obligate să declare conflictul de
interese şi care rezultă din necesităţile sau intenţiile personale ale acestora, din activităţi, care,
altfel, pot fi legitime în calitate de persoană privată, din relaţiile lor cu persoane apropiate sau
persoane juridice, indiferent de tipul de proprietate, din relaţiile sau afiliaţiile personale cu partide
politice, cu organizaţii necomerciale şi cu organizaţii internaţionale, precum şi care rezultă din
preferinţele sau angajamentele acestora.

15
Legea cu privire la conflictul de interese, nr.16 din 15.02.2008// http://lex.justice.md/md/%20327989/
 Subiecții ce cad sub incidența legii sunt specificați în Anexa 1 la Legea cu privire la
statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică nr. 199 din 16.07.201016, în acelaşi timp,
sunt obligaţi să declare interesele personale şi persoanele care sunt împuternicite, conform actelor
legislative, să ia decizii în privinţa bunurilor, aflate în proprietatea statului sau în proprietatea
unităţilor administrativ-teritoriale, inclusiv, în privinţa mijloacelor băneşti, ori care au dreptul de
a dispune de astfel de bunuri, precum şi persoanelor, care nu sunt funcţionari publici, dar cărora
statul le deleagă temporar una dintre aceste atribuţii. Subiecţii declarării intereselor personale sunt
obligaţi, potrivit prevederilor Legii nr.1264 (art. 4)17, să respecte următoarele principii:
 Slujirea interesului public cu imparţialitate şi obiectivitate – se axează pe luarea
deciziilor şi a recomandărilor, potrivit legislaţiei în vigoare şi în conformitate cu politica statului
în domeniul respectiv. Interesul public trebuie să fie pus în faţa intereselor personale. În cazul
apariţiei situaţiilor de conflict, subiecţii trebuie să se abţină de la orice decizii oficiale luate cu
participarea lor sau să se abţină de la participarea la luarea sau executarea unor astfel de decizii,
dacă acestea pot fi compromise de interesele lor personale. Totodată, subiecţii declarării intereselor
personale, inclusiv funcţionarii publici şi demnitarii, în conformitate cu prevederile alin.(3) art.5,
nu au dreptul: să utilizeze sau să admită utilizarea informaţiei de serviciu sau oricărei alte
informaţii ce ţine de activitatea lor în interese personale; să facă uz de serviciu pentru obţinerea
unui beneficiu neprevăzut de lege sau de contractul individual de muncă;să folosească, direct sau
indirect, orice bun proprietate publică în interese personale; să facă uz de avantajele funcţiei
oficiale sau ale statutului deţinut anterior.
 Asigurarea transparenţei şi controlului public al activităţii – ca principiu general de
tratare şi soluţionare a conflictelor de interese personale, se referă la faptul că activitatea
autorităţilor publice, instituţiilor publice, întreprinderilor de stat şi municipale, societăţilor
comerciale cu capital majoritar de stat, precum şi activitatea subiecţilor obligaţi să declare
interesele personale în cazul apariţiei situaţilor de conflict, trebuie să fie transparentă şi accesibilă
controlului public. Aceste organizaţii publice au obligaţia, la fel, să asigure consecvenţa şi
transparenţa în tratarea şi soluţionarea conflictelor de interese. Cât priveşte respectarea acestui
principiu de către subiecţii declarării intereselor personale, subiecţii vor îndeplini atribuţiile de
serviciu cu imparţialitate şi conştiinciozitate, inclusiv având obligaţia să declare apartenenţa lor la
vreun partid sau organizaţie;

16
Legea cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică nr. 199 din 16.07.2010//
http://lex.justice.md/md/336193/
17
Legea privind declararea şi controlul veniturilor şi al proprietăţii persoanelor cu funcţii de demnitate publică,
judecătorilor, procurorilor, funcţionarilor publici şi al unor persoane cu funcţie de conducere nr. 1264 din
19.07.2002// http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=342780
  Responsabilitatea individuală şi exemplul personal – principiu ce trebuie respectat de
subiecţii declarării intereselor personale în cazul situaţiilor de conflict de interese.
Comportamentul personal va servi drept exemplu pentru alţi funcţionari publici, demnitari şi
cetăţeni.
Astfel, subiecţii declarării intereselor personale vor accepta: responsabilitatea pentru
modul în care îşi desfăşoară activitatea, în calitate de persoană privată, la numirea în funcţia
publică şi în timpul exercitării funcţiei publice; responsabilitatea pentru evitarea, identificarea,
declararea şi soluţionarea conflictelor de interese în beneficiul interesului public. Declaraţia de
interese personale reprezintă un act obligatoriu, pe care trebuie să-l completeze oricare candidat la
alegere, numire sau confirmare în funcţie publică, şi anume, subiecţii obligaţi să o facă potrivit
legii, inclusiv funcţionarii publici şi demnitarii. Concomitent, potrivit prevederilor art.13 al Legii
nr.16/2008 cu privire la conflictul de interese18, persoanele obligate să depună declaraţia de
interese personale, potrivit art. 3 al Legii cu privire la conflictul de interese, care nu exercită alte
funcţii sau nu desfăşoară alte activităţi decât cele ce ţin de exercitarea mandatului sau funcţiei
deţinute, depun o declaraţie, în acest sens. Persoana care depune declaraţia, în cauză, este
responsabilă de depunerea acesteia în termen şi de conţinutul acesteia, inclusiv de veridicitatea şi
deplinătatea informaţiei. Această obligativitate a depunerii declaraţiei se face pentru toate situaţiile
când este vorba despre o anumită procedură sau contract ce ţine de angajarea, alegerea sau numirea
în funcţia publică. Este bine a nu se confunda această formă a declaraţiei de interese personale cu
alte forme ale declaraţiei, la care se obligă funcţionarii publici şi demnitarii, inclusiv alte categorii
de subiecţi, care sunt obligaţi să facă o astfel de declaraţie şi să nu se evite, prin aceasta,
nedepunerea altor tipuri de declaraţii, care se fac conform legii. În acest caz, depunerea declaraţiei
de interese personale comportă va exclude depunerea altor declaraţii potrivit legii. Informaţiile
cuprinse în declaraţiile de interese personale au caracter public cu excepţia declaraţiilor depuse de
către ofiţerii de informaţii şi securitate şi se publică pe pagina web a CNI.
Cu referire la integritatea profesională, cadrul legal al Republicii Moldova se referă și la
procedura de evaluare a integrității instituționale reflectată în Legea privind evaluarea integrităţii
instituţionale nr. 325 din 23.12.201319, care are drept scop:
a) sporirea responsabilităţii conducătorilor entităţilor publice şi organelor de
autoadministrare pentru menţinerea şi consolidarea climatului de integritate profesională în cadrul
entităţilor publice;

18
Legea cu privire la conflictul de interese, nr.16 din 15.02.2008// http://lex.justice.md/md/%20327989/
19
Lege privind testarea integrităţii profesionale //
http://www.justice.gov.md/public/files/transparenta_in_procesul_decizional/L_TIP_prefinal-07-10-2013.pdf
 b) asigurarea integrităţii profesionale a agenţilor publici, prevenirii şi combaterii corupţiei
în cadrul entităţilor publice;
c) identificarea, evaluarea şi înlăturarea riscurilor de corupţie din cadrul entităţilor publice;
d) creșterii numărului de denunțuri privind manifestările de corupţie admise de către agenții
publici.
De menționat că legea în cauză a stârnit multiple discuții, controverse. Un grup de deputați
au sesizat Curtea Constituțională pentru a verifica legalitatea unor articole ce se refereau la testarea
integrității judecătorilor. Curtea a solicitat avizul Comisiei de la Veneţia, care a menţionat că legea
este una bună, fiind un instrument de contracarare a actelor de corupţie în instituţiile publice, dar
că ar trebui revizuită pentru a nu lăsa loc de interpretări. În urma acestor intervenții, Legea nr.325
din 23.12.2013 a suferit unele modificări, inclusiv în titlu.
Astfel, legea privind testarea integrităţii profesionale, recent, a fost redenumită Legea
privind evaluarea integrităţii instituţionale20. Evaluarea integrității instituționale poate fi realizată
de către un angajat al Centrului Naţional Anticorupţie sau al Serviciului de Informaţii şi Securitate
cu atribuţii şi competenţe de aplicare a testelor de integritate profesională. 143 Potrivit legii în
cauză, testul de integritate profesională reprezintă crearea şi aplicarea de către testor a unor situaţii
virtuale, simulate, similare celor din activitatea de serviciu, materializate prin operaţiuni
disimulate, condiţionate de activitatea şi comportamentul agentului public testat, în vederea
urmăririi pasive şi stabilirii reacţiei şi a conduitei acestuia, determinând astfel gradul de afectare a
climatului de integritate instituţională şi riscurile de corupţie în cadrul entităţii publice în procesul
evaluării integrităţii instituţionale. Testul reprezintă simulări ale unor acte de corupţie (mituire,
trafic de influenţă etc.). În concluzie, atât legea în ansamblu, cât și testul de integritate ar trebui să
contribuie la creșterea numărului de funcționari (agenți) publici integri, care să-și poată desfășura
activitatea profesională în mod etic, liber de influenţa necorespunzătoare şi de manifestările de
corupţie, cu respectarea interesului public și care s-ar bucura de respect şi credibilitate din partea
cetăţenilor.
Deci, în activitatea sa, funcţionarul este ghidat de o serie de norme morale şi juridice, care
îi determină conduita. Funcţionarii publici trebuie să respecte normele prevăzute de codul de
conduită şi atunci când se găsesc în anumite situaţii, în care este posibilă încălcarea acestor norme,
ei pot adopta diferite atitudini şi măsuri în vederea păstrării propriei integrităţi profesionale.
Aceştia trebuie să aibă un asemenea comportament nu din teama de a nu fi sancţionaţi conform
prevederilor legislative în vigoare, ci să aibă un comportament spontan, care să decurgă dintr-o

20
Republicată în temeiul art.XXXIII, alin.(3) al Legii nr.102 din 21.07.2016, în vigoare 12.11.2016 - Monitorul
Oficial al Republicii Moldova, 2016, nr. 256-264, art. 547//
http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=366344
conduită profesionistă conştientizată, interiorizată şi însuşită. Acest fapt poate să se întâmple, în
mod spontan, doar atunci când normele de conduită profesională sunt bine cunoscute de către
funcţionarii publici, sunt respectate mai întâi din convingere, iar abia după aceea, din dorinţa de a
nu cădea sub incidenţa legii şi de a nu fi sancţionaţi.

I.3. Corupţia ca fenomen în societate

Specialistii privesc coruptia ca un fenomen complex si aproape universal. Ceea ce nu inseamna
ca flagelul coruptiei se manifesta in acelasi grad si cu aceleasi forme pretutindeni. In fapt, formele,
cauzele si intensitatea fenomenului de coruptie difera in functie de anumiti factori economici,
sociali, culturali si comportamentali. Altfel spus, coruptia ca dimensiune si forme de manifestare
sunt intotdeauna expresia unui anumit context socio-cultural.
Din punct de vedere etimologic, cuvântul corupţie provine din latinescul coruptio, – onis şi din
limba franceză (corruption), însemnând comportamentul unui funcţionar care, în schimbul banilor
sau al altor foloase necuvenite, tranzacționează atributele funcţiei pe care o deține. La accepțiunea
de mai sus, în concept mai intră depravarea, abdicarea de la cinste sau de la datorie21.
Definiţiile disponibile în dicţionare, în marea lor parte, nu insistă însă pe aspectul juridic al
corupţiei. În Dicţionarul Explicativ al Limbii Române (DEX), de exemplu, definiţia corupţiei are
o dimensiune sociomorală, căci ea reprezintă „abatere de la mora-litate, de la cinste, de la datorie;
desfrânare, depravare”22. În acest sens termenul este folosit pentru a defini „corupţia sexuală” ca
infracţiune prin care se comit acte obscene faţă de un minor. În schimb, „mită” (din slavonul mito)
înseamnă bani sau bunuri, primite de o persoană sau date unei persoane pentru a câştiga bu-
năvoinţa acesteia, pentru a o determina să îndeplinească mai curând o obligaţie de serviciu sau să
comită o ilegalitate, în favoarea celui care a plătit suma de bani sau a dat bunul respectiv23.
Dicţionarul lui Merriam Webster defineşte corupţia drept „încălcare a integrităţii, virtuţii,
a unui principiu moral dat; incitare la fapta prejudiciabilă prin utilizarea unor mijloace incorecte
sau ilegale (precum mita)”24.
Analizând fenomenul corupţiei, din punct de vedere istoric, constatăm că evoluţia (istoria)
acestuia nu poate fi disociată de procesele economice, politice, sociale, juridice sau culturale
produse în diferitele societăţi care s-au succedat de-a lungul anilor în câmpul social. Ca fenomen
social, corupţia se produce şi re-produce în societate, astfel încât din cauza „formelor de

21
Pentru mai multe date referitoare la fenomenul corupției, a se vedea V. Dobrinoiu, M. Hotca, N. Neagu, M.
Murea, C. Cășuneanu, Legea pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, Ed. Wolters
Kluwer, București, 2008.
22
Dicţionarul Explicativ al Limbii Române, Ediţia a II-a. - Bucureşti: Univers Enciclopedic, 1996.
23
Micul Dicţionar Academic, vol.I. - Bucuresti: Univers Enciclopedic, 2001.
24
https://www.merriam-webster.com/dictionary/corruption
manifestare şi consecinţelor sale”, ea „pare să fie indisolubil legată de evoluţia şi transformările
pe care le cunoaşte orice societate umană25.
Pornind de la sensul comun al termenului corupţie, ca fiind o abatere de la moralitate sau
de la lege, din perspectivă criminologică corupţia reprezintă un comportament deviant de la
anumite standarde sociale. Din punct de vedere criminologic, corupţia este o activitate ilegală sau
imorală prin care un individ, profitând de funcţia publică pe care o ocupă, acţionează în vederea
obţinerii unor beneficii sau avantaje personale26.
Corupţia reprezintă, în general, folosirea abuzivă a puterii încredinţate, în scopul obţinerii
de foloase personale şi este un concept des utilizat în ultimul deceniu în Republica Moldova,
definit de Transparency International ca fiind abuzul puterii publice pentru obţinerea de beneficii
private. Astfel formulată, definiţia a fost preluată la nivel global de Convenţia ONU împotriva
Corupţiei27 ratificată de Republica Moldova în 2003.
Corupţia, în calitatea sa de fenomen complex, este specifică pentru administrarea publică
actuală din majoritatea ţărilor lumii, constituie un factor care se răsfrânge în mod negativ asupra
eficienţei puterii de stat deoarece favorizează interesele unor particulari, afectând interesele
colective prin comiterea unor fapte, cum ar fi: însuşirea, deturnarea şi folosirea resurselor publice
în interes personal, ocuparea unor funcţii publice prin relaţii preferenţiale, încheierea unor
tranzacţii prin eludarea normelor morale şi legale ş.a28. Corupţia vizează un ansamblu de activităţi
imorale, ilicite, ilegale realizate atât de indivizi cu funcţii de conducere sau care exercită un rol
public, cât şi de diverse grupuri şi organizaţii, publice sau private, în scopul obţinerii unor avantaje
materiale sau morale sau a unui statut social superior prin utilizarea unor forme de constrângere,
şantaj, înşelăciune, mituire, cumpărare, intimidare.
Cercetarea fenomenului coruptiei are drept obiectiv imediat identificarea si explicarea
cauzelor de ordin obiectiv si subiectiv care determina savarsirea unor astfel de fapte antisociale,
iar ca finalitate, propunerea unor masuri si programe eficiente de prevenire si controlare a acestui
fenomen.
Exista o complexitate cauzala a genezei coruptiei, pe ansamblul sau si pe diferite forme
concrete de manifestare in virtutea careia pot fi explicate nu numai explozia infractionala din

25
D. Ioan, D. Banciu, S.M. Rădulescu, Corupţia în România. Actualitate şi percepţie socială, Ed. Lumina Lex,
Bucureşti, 2005, p. 11.
26
Tanzi V., Corruption around the world: Causes, Consequences, Scope, and Cures, Washington, 1998//
https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2016/12/30/Corruption-Around-the-World-Causes-Consequences-
Scope-and-Cures-2583
27
Convenţia Organizaţiei Naţiunilor Unite împotriva corupţiei (numită şi Convenţia de la Merida) a fost adoptată
prin Rezoluţia Adunării Generale nr.58/4 din 31 octombrie 2003 şi a întrat în vigoare în 14 decembrie 2005.
28
Tanzi V., Corruption around the world: Causes, Consequences, Scope, and Cures, Washington, 1998//
https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2016/12/30/Corruption-Around-the-World-Causes-Consequences-
Scope-and-Cures-2583
prezent, ci si evolutia sa probabila. Printre factorii29 care determină geneza fenomenului corupției
sunt:
– Lipsa de stabilitate legislativă, respectiv modificările relativ frecvente ale legislaţiei din
materia prevenirii şi combaterii corupţiei, care contribuie într-o oarecare măsură la menținerea în
limite inacceptabile a fenomenului corupției;
– Organizarea necorespunzătoare a instituțiilor și autorităților publice;
– Lipsa de transparenţă a modului de funcţionare a instituţiilor și autorităților publice;
– Birocraţia rigidă. Această formă de birocrație favorizează şi generează corupţie atât atunci
când este corectă, cât, mai ales, atunci când este lipsită de onestitate, în special dacă este foarte
centralizată. Cinic spus, o birocraţie rigidă, supra centralizată şi onestă este pentru societate un
rău mai mare decât o asemenea birocraţie, dar care nu este onestă. Lipsa de eficienţă a unui
aparat administrativ, fie el chiar corect, favorizează corupţia, deoarece populaţia doreşte o
rezolvare în timp rezonabil a problemelor sale;
– Inegalitatea socială. Din etiologia corupţiei nu pot fi omise cauzele de natură socială,
deoarece oamenii ce funcţionează în puterile statului provin, până la urmă, din societate, nefiind
posibil ca o societate să fie cinstită, iar funcţionarii săi să fie coruptibili, după cum nici invers nu
este posibil. Una dintre cele mai importante cauze sociale este discrepanța dintre oameni;
– Orice altă disfuncţionalitate a sistemului social. Finalmente, orice disfuncționalitate socială
este sursă de corupţie, deoarece indivizii sunt tentaţi, chiar instinctual, să depăşească orice
problemă cu care se confruntă, iar unul dintre mijloacele prin care dificultăţile pot fi depăşite
este accesul ilegal la favoruri din partea funcţionarilor coruptibili. Corupţia produce un cerc
vicios, deoarece sistemul corupt permite accesul la facilităţi şi la drepturi numai prin corupţie.
– Factorii economici. Dintre multiplele cauze ale fenomenului corupţiei, în afara celor deja
prezentate, trebuie menţionate şi cele de natură economică. Un factor cu potenţial generator de
corupţie este aspiraţia oricărui individ de a-şi crea o situaţie de bunăstare, care să-i asigure
confortul social. De multe ori, omul analizează atât posibilităţile legale, cât şi pe cele ilicite,
pentru a-şi spori nivelul de trai, iar dacă riscul unui demers ilegal este inferior ca efecte juridice
comparativ cu dificultăţile unei implicări licite, el va alege să facă apel la modalităţi ilegale de
atingere a scopului său. În economie funcţionează o serie de înţelegeri ale agenţilor economici
pentru a-şi menţine şi dezvolta poziţiile pe piaţă. În unele cazuri, asemenea convenţii sunt
cunoscute şi tolerate de instituţiile şi autorităţile publice, deoarece anumiţi funcţionari sunt
părtaşi la înţelegerile ilegale oculte;

29
Hotca M., Corupția. Cauze, Efecte şi Remedii, publicat 14.09.2017// http://htcp.eu/coruptia-cauze-efecte-si-
remedii/
– Cultura națională. Şi cultura unui popor poate figura printre cauzele corupţiei, ajungându-se
ca unele societăţi să accepte anumite daruri, în timp ce în altele acestea să fie considerate mită.
De exemplu, în societăţile occidentale (avem în vedere în special S.U.A.) este
acceptată activitatea de lobby, în timp ce în ţările în curs de dezvoltare o asemenea activitate
este considerată corupţie. Diferenţe culturale există şi în ceea ce priveşte acceptarea
intermedierilor (contracte de comision, spre exemplu) în afaceri sau privitor la reacţia faţă de
anumite evenimente. De pildă, în Japonia familiile victimelor unei catastrofe nu vor acţiona în
judecată pe cei răspunzători, dar aceştia îşi vor cere, în mod sigur, scuze publice. În acest caz
funcţionează regula armoniei sociale. În schimb, în celelalte state occidentale procesele privind
angajarea răspunderii celor vinovaţi de asemenea evenimente sunt o rutină[8];
– Lipsa unei educații corespunzătoare. În România, există încă o cultură a darurilor sau
atenţiilor ce sunt remise celor care prestează un serviciu public (doctori, inspectori de
specialitate etc.). De asemenea, lipsește educația preșcolarilor, a elevilor și studenților în ceea ce
privește cunoașterea efectelor corupției și a riscului la care se expun cei care încalcă legea
penală;
– Factorii subiectivi. Din sfera cauzelor corupţiei nu trebuie omiși factorii subiectivi, deoarece
cu toate că omul este un produs al mediului şi îşi elaborează conştient atitudinea faţă de acest
mediu, la această atitudine contribuie şi particularităţile personalităţii sale. Astfel, cauzele de
ordin subiectiv trebuie căutate în modul in care oamenii au perceput şi asimilat informaţiile
apărute în contextul schimbării sociale. Indivizii cu orientare antisocială a personalităţii, chiar cu
antecedente penale, au perceput schimbarea ca pe o excelentă oportunitate pentru săvârşirea unor
fapte antisociale orientate spre profit. Constatând că, în noile condiţii, pot opera fără teamă, ei s-
au dovedit abili şi inventivi. Actele lor infracţionale constituie rezultatul unei stări de frustrare pe
un fond psihologic marcat de spiritul de competiţie şi dorinţa de a trăi mai bine, în condiţiile în
care societatea a valorizat ideea bunăstării personale, dar nu a oferit mijloace legale, pentru a
face posibilă această stare.
Dacă e să ne referim la domeniul corupției, există cercetări științifice și studii destul de
multe. Deși mai corect ar fi să afirmăm că există multiple studii, dar prea puține cercetări științifice.
Diferite manifestări ale fenomenului corupției și-au găsit consfințire și în literatura de specialitate
din Republica Moldova. Dar și mai multe studii și cercetări există în arealul științific din spațiul
occidental, relevante fiind cele din statele-membre ale Uniunii Europene și ale Statelor Unite ale
Americii. În literatură de specialitate cu privire la administrare şi instituţii publice, corupţia este
definită drept antonimul integrităţii. Aşa cum am arătat în paragraful precedent, integritatea este o
calitate sau o caracteristică a comportamentului individual sau organizațional care denotă calitatea
acționării în conformitate cu valorile morale, standardele și regulile acceptate de membrii
organizației și de societate. Astfel, încălcările integrității pot fi definite ca încălcări ale acestor
valori morale și norme30.
Corupția și frauda reprezintă o manifestare semnificativă de încălcare al integrității, la fel
și discriminarea și intimidarea, furtul și neatenția utilizarea proprietăților organizaționale. Reieşind
din această constatare, cercetătorii Huberts, Steen şi Pijl au evidenţiat încarcările integrităţii în
următoarele categorii:
1. corupție, inclusiv mituire, mită, (acțiuni care sunt în beneficiul individului, familiei, prietenilor);
2. nepotism, cronism și patronaj;
3. fraudă și furt de resurse, inclusiv manipularea informațiilor
pentru a acoperi frauda;
4. conflict de interes (privat și public) prin promisiuni, daruri sau reduceri;
5. conflictul de interese prin locuri de muncă și activități în afara organizației;
6. utilizarea incorectă a autorității față de cetățeni;
7. abuzul și manipularea informațiilor (neautorizate și necorespunzătoare utilizarea informațiilor
confidențiale; scurgeri de informații confidențiale);
8. discriminare și hărțuire (sexuală); tratamentul indecent al colegilor sau cetățeni;
9. deșeurile și abuzul de resurse organizaționale, inclusiv de timp;
10. abateri în timpul liber (cum ar fi violența domestică, conducerea în stare de ebrietate,
consumul de droguri).31
Astfel, integritatea în sistemul public, corupţia şi lupta împotriva acesteia sunt termeni care
înglobează o serie întreagă de comportamente, care tot mai des persistă în vocabularul comun al
politicienilor, reprezentanţilor organizaţiilor neguvernamentale sau de media, al publicului în
general, a cărui sensibilitate faţă de acest fenomen devine din ce în ce mai pronunţată. Or, nevoia
de a concepe şi a implementa un set de politici adecvate de combatere a corupţiei în societate a
devenit imperativă pentru societatea civilă, pentru care o societate integră reprezintă un drept
fundamental32.
Dacă vorbim de corupţie în sfera public-administrativă în calitate de abuzul puterii publice
pentru obţinerea de beneficii private, în acest caz, în sintagma „abuzul puterii publice” rămâne
valabil caracterul de „încredinţat” al puterii, esenţial pentru o înţelegere corectă a fenomenului.
Spre exemplu, vorbim de corupţie atunci când un funcţionar, folosindu-se de funcţia pe care o
ocupă, doreşte să obţină şi alte beneficii personale în afara celor care îi revin prin lege – salariu,

30
Ethics and integrity in public administration: concepts and cases, edited by Raymond W. Cox III, New York,
2009, p. 198.
31
Huberts, L., Pijl D., and Steen A., Integrity and corruption, In Police: Studies on Its Organization and Operation,
Alphen aan den Rijn, 1999, p. 57-79.
32
Gaţcan I., Percepţia fenomenului corupţiei şi politici anticorupţionale în Republica Moldova, în Studia
Universitatis,, 2010, Nr.3(33), p. 5.
bonusuri etc. Principalele fapte de corupţie sau asimilate faptelor de corupţie, sunt: abuzul în
serviciu, luarea de mită, darea de mită, primirea de foloase necuvenite, traficul de influenţă,
conflictul de interese şi starea de incompatibilitate33. Corupţia din sistem poate fi: mica corupţie,
a funcţionarului de la ghişeu care pretinde mită pentru a înlesni sau a scurta rezolvarea unei
probleme, şi marea corupţie, care implică sume de bani considerabile (spre exemplu, încheierea
de contracte cu grupuri de interese, care reuşesc astfel să obţină fonduri publice pe căi ilegale).
Corupţia vulnerabilizează statul, generează prejudicii economiei şi afectează potenţialul de
dezvoltare a țării, buna guvernare, decizia în folosul cetăţenilor şi comunităţilor. De asemenea,
corupția este recunoscută ca o provocare de securitate internațională de primă importanță care
afectează mecanismul unei concurențe libere, cauzând obstacole potențialilor investitori, încalcă
dreptul fundamental al omului la tratament egal. Astfel, corupția reduce calitatea programelor
sociale, educaționale, de ocrotire a sănătății, afectează calitatea vieții și sporește inechitatea
socială, subminează responsabilitatea politică, transparenţa şi incluziunea, impunând societăţii
interesele meschine ale unor grupuri înguste de persoane şi deteriorând procesele democratice.
Totodată, corupţia prejudiciază imaginea unui stat, îl poate izola de interesele comunităţii
internaţionale.
De regulă, corupţia reprezintă o ameninţare majoră pentru democraţie, pentru supremaţia legii,
echitatea socială şi justiţie, subminează principiile unei administraţii eficiente şi credibilitatea
cetăţenilor în instituţiile statului, pune în pericol economia de piaţă şi stabilitatea instituţiilor
statului.
În multitudinea tipurilor de corupţie, cum ar fi corupţia profesională, economică sau
criminalitatea economico-financiară sau de afaceri, în corupţia politică se includ diferite activităţi,
cum ar fi finanţarea ilegală a campaniilor electorale, promovarea cu precădere în funcţii
guvernamentale a unor persoane exclusiv pe criterii politice, astfel, agravându-se ameninţările,
riscurile şi vulnerabilităţile la adresa securităţii naţionale, regionale şi internaţionale.
Corupţia fiind considerată problemă majoră de mai mult timp, dar recunoscută drept o
provocare de securitate internaţională de prim nivel în ultimul timp, ajungându-se la momentul
actual să se susţină cu glas tare că corupţia încalcă flagrant dreptul fundamental al omului.
Evoluția în procesul prevenirii şi combaterii corupţiei în Republica Moldova trebuie privită prin
prisma influenței şi rezultatelor pe care o au mecanismele constituite la nivelul statului naţional,
care trece printr-o perioadă de reconstrucție economică şi politică pentru a fi primit în rândul
democrațiilor europene. Din punct de vedere economic şi social, corupția în Republica Moldova
prezintă multe caracteristici ale corupţiei statelor din blocul sovietic, fiind lipsită de un puternic

33
Ghid privind protecţia avertizorilor de integritate, Asociaţia Română pentru Transparenţă, Bucureşti, 2005, p. 9.
sector privat, cu resurse insuficiente şi un management birocratic. Nepotismul şi relațiile reprezintă
mecanismele primare care influențează negativ procesul de integrare în instituții a persoanelor
calificate și competente în fiecare domeniu. În acest fel, oamenii cu influență au reușit să câștige
proiecte în colaborare cu statul, în așa fel încât s-a eliminat concurența și s-a privatizat la prețuri
mici sectoare din economia țării. Puterea economică pe care au dobândit-o în acest fel le-a adus
posibilitatea influentei în rândul partidelor politice, afectând, astfel, procesul democratizării în
Republica Moldova34.
Republica Moldova, în clasamentul Transparency International în 2016, a înregistrat un
scor al Indexului de Percepţie a Corupţiei de 30 de puncte şi s-a plasat pe locul 123 din 176 ţări
incluse în clasament (pentru comparaţie, în 2015, scorul indicelui – 33 puncte, locul – 103 din 168
ţări). Astfel, e de menţionat faptul că rezultatele IPC în 2016 sunt cele mai proaste pentru
Republica Moldova în ultimii cinci ani. Pentru comparaţie, Rusia şi Ucraina în acest clasament se
află pe locul 131, iar Romania pe locul 5735. Iar conform Raportului TRACE Matrix – Global
Business Bribery Risk Index for the Compliance Community, Republica Moldova ocupă, după
indicele coruptibilității în domeniul afacerilor, locul 130 din 187.
În pofida faptului că în anul 2016 în Republica Moldova a fost adoptată o serie de proiecte de
acte legislative în domeniul anticorupţie, a continuat reforma organelor anticorupţie, a fost încheiat
acordul cu FMI şi deblocată finanţarea din partea partenerilor de dezvoltare, un şir de evenimente
scot în evidentă faptul că legile adoptate nu funcţionează, valorile democratice sunt subminate, iar
Republica Moldova se transformă într-un stat captiv36.
În ultimii ani Republica Moldova a înregistrat mai multe succese prin acțiuni și măsuri bune în
combaterea corupției, situația actuală și problemele de guvernare din domeniul economico-
financiar, sectorul bancar, reducerea activității economice a principalilor parteneri comerciali ai
Republicii Moldova, au diminuat aceste eforturi. Una dintre cele mai grave probleme care a permis
această cădere au fost lacunele din legislația națională. Și mai grav a fost faptul că, în rezultatul
problemelor din sectorul financiar-bancar, guvernarea nu a luat o atitudine adecvată, ca urmare,
aceasta a trezit un șir de suspiciuni din partea populației.
Situația a devenit atât de alarmantă încât Raportul de Progres al Republicii Moldova în cadrul
Politicii Europene de Vecinătate în anul 2014, prezentat la 30 martie 2015 de către Șeful Delegației

34
Busuncian T., Corupția – amenințarea nerecunoscută pentru securitatea internațională, în Materiale ale mesei
rotunde cu participare internaţională, consacrată Zilei internaţionale a drepturilor omului 6 decembrie 2017,
Chişinău, 2018, p. 201.
35
Corruption Perception Index 2016: Vicious Circle of Corruption and Inequality Must Be Tackled, 25 January
2017//https://www.transparency.org/news/pressrelease/corruption_perceptions_index_2016_vicious_circle_of_corru
ption_andinequali (accesat la 11.11.2018)
36
Busuncian T., Corupția – amenințarea nerecunoscută pentru securitatea internațională, în Materiale ale mesei
rotunde cu participare internaţională, consacrată Zilei internaţionale a drepturilor omului 6 decembrie 2017,
Chişinău, 2018, p. 201.
UE la Chișinău, ambasadorul Pirkka Tapiola, arată că dezvoltarea politică și economică a
Republicii Moldova este împiedicată de corupția sistemică și cea la nivel înalt.
În atare circumstanțe, a constituit un semnal alarmant faptul că Guvernul Republicii Moldova,
la data de 16 iunie 2015, a respins pachetul legislativ privind reformarea sistemului național de
integritate (pachetul includea: a) proiectul de Lege privind declararea averii și intereselor
personale; b) proiectul de Lege cu privire la Centrul Național de Integritate; c) proiectul de lege
pentru modificarea și completarea unor acte legislative). Alarmant, în acest sens, este că
combaterea corupției (în special, a celei politice și în rândul funcționarilor publici) și,
implicit,reforma Comisiei Naționale de Integritate constituie o prioritate pentru Uniunea
Europeană și este un indiciu de care depinde acordarea de mai departe a asistenței pentru Republica
Moldova37.
O lovitură dură procesului de prevenire și combatere a corupției în rândul funcționarilor publici
a fost dată prin Hotărârea nr. 7 din 16.04.2015 a Curții Constituționale a Republicii Moldova
pentru controlul constituționalității unor prevederi din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013
privind testarea integrității profesionale (Sesizarea nr. 43a/2014), prin care mai multe dispoziții
ale Legii nr. 325 au fost declarate neconstituționale. Respectiv, procesul de testare a integrității
profesionale a fost, practic, suspendat.
Contaminată de ani de zile de corupție în toate sferele societății noastre, combaterea acesteia a
devenit unul dintre motivele de bază pentru care Republica Moldova nu reușește să avanseze în
drumul său spre integrarea e uropeană. Astfel, corupția în Republica Moldova rămâne a fi o
problemă de mare amploare, abordată inclusiv în cadrul politicii externe a țării.
Voința politică declarată de a combate corupția s-a materializat prin primordialitatea
obiectivului anticorupţie, exprimată printr-un șir de documente de politici naționale şi sectoriale,
inclusiv aprobate în contextul realizării angajamentelor de politică externă.
Conform concluyiilor făcute de cercetătoare Busuncian T., lucrul care lipsește cu desăvârșire la
nivel guvernamental este instituirea unui grup interministerial pentru cercetare-dezvoltare în
domeniul prevenirii și combaterii corupției cu responsabilități diverse la nivel de cercetare,
dezvoltare de proiecte științifice, acte normative şi alte atribuții în domeniul anticorupției.
Cercetarea şi analiza experienței internaționale și lecțiilor învățate ne-ar oferi o imagine de
ansamblu asupra istoricului, procesului de statuare instituţională a sistemului autohton de
prevenire şi combatere a corupției, precum şi familiarizarea cu specificul activităţilor, strategiilor
şi metodologiei colaborării internaţionale în prevenirea şi combaterea corupției la nivel

37
Guștiuc L., Corupția – element ce periclitează securitatea națională a Republicii Moldova, în Materiale ale mesei
rotunde cu participare internaţională, consacrată Zilei internaţionale a drepturilor omului 8 decembrie 2016,
Chişinău, 2017, p. 94-95.
internațional. Astfel, elucidarea acestui subiect va contribui la o schimbare, completând un vacuum
în eforturile de creare şi profesionalizare a experţilor din domeniu.
Elaborarea şi implementarea proiectelor de cercetare sunt o dovadă că problematica combaterii
corupției obține o atenție şi amploare deosebită. Aderarea sistemului autohton la convențiile şi
protocoalele internaţionale privind prevenirea și combaterea corupției formează un sistem
organizațional al cărui produs este colaborarea interministerială, regională și internaţională, prin
intermediul căreia se eficientizează acțiunile de contracarare a escaladării corupției la nivel
mondial. Prin urmare, cercetarea cadrului normativ, politico-juridic și institutional al
implementării instrumentelor de consolidare a integrităţii funcţionarilor publici ne-ar permite să
evidențiem necesitatea actualizării şi adaptării în permanență a legislației în domeniu.