Situatiile care pot forma obiectul actiunii in contencios

administrativ

O problema care a nascut foarte multe controverse in doctrina este cea referitoare la
nesolutionarea, in termenul legal, a contestatiei formulate, pe cale administrativa, impotriva
actelor administrative fiscale. In practica instantelor judecatoresti s-a decis constant ca obiect
al actiunii in contencios administrativ este decizia de solutionare a contestatiei. Ca urmare,
intr-o asemenea situatie, instantele judecatoresti nu au solutionat fondul contestatiei, ci au
obligat organul fiscal sa solutioneze contestatia.
 Faza administrativa a litigiilor de contencios administrativ si fiscal este carmuita de
Codul de procedura fiscala, in timp ce faza judecatoreasca a acestor categorii de litigii este
guvernata legislativ de Legea contenciosului administrativ.

I.Contenciosul administrativ
„Contenciosul administrativ este definit de art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004
ca fiind „activitatea de solutionare de catre instantele de contencios administrativ competente
potrivit legii organice a litigiilor in care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar
conflictul s-a nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in
sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim”.1
In acelasi sens trebuie mentionate si prevederile art. 126 alin. (6) din Constitutia
Romaniei, revizuita, in acord cu care „controlul judecatoresc al actelor administrative ale
autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrativ este garantat, cu exceptia celor care
privesc raporturile cu Parlamentul, precum si a actelor de comandament cu caracter militar”.2
In sensul prevederilor constitutionale mai sus mentionate sunt si prevederile art. 52
alin. (1) din Constitutia Romaniei, revizuita, potrivit carora „Persoana vatamata intr-un drept
al sau sau intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin
nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea
dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei” 3, Decizia
Curtii Constitutionale nr. 137/1994 a stabilit ca „este de retinut ca in Constitutie sunt

1 M.I. Niculeasa, Solutionarea contestatiilor in materie fiscala, Ed. C.H. Beck, Bucuresti, 2009, p. 189-202.
2 Th. Mrejeru, Contenciosul administrativ. Doctrina. Jurisprudenta, Ed. All Beck, Bucuresti, p. 117-120.
3 Comentariu si jurisprudenta, Ed. Universul Juridic, Bucuresti, 2008, p. 310-319.
consacrate doua institutii traditionale ale dreptului administrativ, denumite in doctrina
contenciosul administrativ si tutela administrativa. Institutia contenciosului administrativ
cuprinde ansamblul de reguli ale exercitarii de catre persoanele vatamate a unei actiuni
directe, in fata instantelor judecatoresti competente, impotriva unui act administrativ apreciat
a fi ilegal sau, dupa caz, impotriva refuzului unei autoritati publice de a solutiona o cerere in
termenul prevazut de lege. In acest fel, institutia contenciosului administrativ apare ca fiind o
garantie a drepturilor si libertatilor cetatenilor impotriva eventualelor abuzuri ale autoritatilor
publice.”Astfel, in art. 48 alin. (1) din Constitutie se prevede ca «Persoana vatamata intr-un
drept al sau de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in
termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins,
anularea actului si repararea pagubei». In alin. (2) al aceluiasi articol se precizeaza ca se
stabilesc prin lege organica conditiile si limitele exercitarii acestui drept. Este adevarat ca nu a
fost adoptata dupa intrarea in vigoare a Constitutiei o noua lege a contenciosului
administrativ, dar exista Legea nr. 29/1990care, cu modificarile implicite impuse de
Constitutie si cu cele exprese aduse prin Legea nr. 59/1993, reglementeaza materia”.4
In consecinta, astfel cum rezulta din prevederile legale si constitutionale mai sus
mentionate, atat legiuitorul ordinar, cat si legiuitorul constitutional au distins intre (i) faza
administrativa si (ii) contenciosul administrativ-fiscal, pentru ca acesta din urma sa cuprinda
doar procedura din fata instantelor judecatoresti.
Aceasta distinctie prezinta importanta din perspectiva incidentei in speta a doua acte
normative, respectiv Codul de procedura fiscala si Legea nr. 554/2004, Legea contenciosului
administrativ. Daca Legea nr. 554/2004 este dreptul comun in materia contenciosului
administrativ, atat pentru faza administrativa, cat si pentru faza judecatoreasca, Codul de
procedura fiscala cuprinde dispozitii derogatorii doar in ceea ce priveste faza administrativa;
Titlul IX din Codul de procedura fiscala reglementeaza procedura de solutionare a
contestatiilor formulate impotriva actelor administrative fiscale. Spre deosebire de Legea
contenciosului administrativ, Codul de procedura fiscala nu cuprinde nicio procedura relativa
la faza judecatoreasca de unde rezulta ca aceasta din urma etapa este carmuita legislativ
exclusiv de catre Legea contenciosului administrativ.
In sensul celor de mai sus sunt si prevederile art. 1 alin. (3) coroborate cu prevederile
art. 2 alin. (2) C.proc.fisc. in acord cu care Codul de procedura fiscala este dreptul comun
pentru administrarea taxelor si impozitelor, administrare inteleasa ca fiind ansamblul
activitatilor in legatura cu solutionarea contestatiilor impotriva actelor administrative

4 G. Bogasiu, Legea contenciosului administrativ comentata si adnotata, p. 281-296.

fiscale. Cu alte cuvinte, legea de procedura fiscala este dreptul comun pentru procedura de
solutionare a contestatiilor formulate impotriva actelor administrative fiscale, iar legea
contenciosului administrativ este dreptul comun pentru procedura de solutionare a litigiilor in
fata instantelor de contencios administrativ si fiscal.
              Legea contenciosului administrativ se aplica in ceea ce priveste faza judecatoreasca
inclusiv asupra litigiilor de contencios fiscal.
Dupa cum am mentionat anterior, procedura judecatoreasca a contenciosului administrativ
este stabilita de Legea nr. 554/2004, Legea contenciosului administrativ. Aceasta lege se
aplica in ceea ce priveste faza judecatoreasca inclusiv cu privire la litigiile fiscale, avand in
vedere urmatoarele argumente de text:
a)     „ Art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ stabileste instanta competenta
sa se pronunte asupra litigiilor fiscale, in raport de valoarea taxelor si impozitelor in litigiu;
acelasi articol vorbeste despre sectiile de contencios administrativ si fiscal ale Tribunalului si
Curtii de Apel. Din moment ce legea contenciosului administrativ stabileste drept criteriu de
determinare a instantei competente valoarea taxelor si impozitelor in litigiu este evident faptul
ca faza judecatoreasca a litigiilor fiscale intra in sfera de aplicare a acestei legi.
b)      Art. 1 alin. (3) coroborat cu art. 2 alin. (2) C.proc.fisc. dispun in mod expres ca legea de
procedura fiscala este dreptul comun pentru administrarea taxelor si impozitelor inteleasa ca
avand ca element component procedura de solutionare a contestatiilor formulate impotriva
actelor administrativ-fiscale. Din moment ce Codul de procedura fiscala isi delimiteaza in
mod expres sfera relatiilor sociale pentru care se considera drept comun, intrand in aceasta
categorie doar faza administrativa de solutionare a contestatiilor administrative, este evident
ca dreptul comun pentru faza judecatoreasca este Legea contenciosului administrativ.
c)      Art. 215 alin. (1) C.proc.fisc. dispune ca suspendarea executarii actului administrativ
fiscal se realizeaza in conditiile Legii nr. 554/2004, Legea contenciosului administrativ. Daca
dispunerea unei masuri temporare cum este suspendarea cade in competenta instantei de
contencios administrativ, dupa procedura de contencios administrativ, este evident ca si
masura definitiva de anulare a actului administrativ fiscal intra in sfera de aplicare a acestei
legi.
d)      Art. 218 alin. (2) C.proc.fisc. dispune ca decizia de solutionare a contestatiei
administrative se ataca la instanta de contencios administrativ competenta, in conditiile legii.
Pornind de la faptul ca instanta de contencios administrativ solutioneaza litigiile de contencios
administrativ in acord cu procedura stabilita de legea contenciosului administrativ, este
evident faptul ca pentru litigiile de contencios fiscal se aplica legea contenciosului
administrativ.”5
In consecinta, avand in vedere argumentele de text mai sus mentionate este evident
faptul ca faza judecatoreasca a litigiului de contencios fiscal este normata de Legea
contenciosului administrativ, ca drept comun aplicabil acestei proceduri pentru aceasta
categorie de litigii.
(i)                Titlul IX din Codul de procedura fiscala nu reglementeaza conditiile de
admisibilitate pentru dreptul la actiune exercitat in materia contenciosului fiscal; cerintele
dreptului la actiune in materia contenciosului fiscal sunt stabilite exclusiv de catre legea
contenciosului administrativ.
Instanta judecatoreasca in mod nelegal a sustinut ca obiectul actiunii de contencios
fiscal este stabilit de Titlul IX din Codul de procedura fiscala, fara sa tina seama de faptul ca
obiectul actiunii privind anularea unui act administrativ fiscal este determinat de Legea
contenciosului administrativ.
Aceasta concluzie rezulta cu prisosinta din faptul ca procedura judecatoreasca de solutionare a
litigiilor fiscale este contemplata in mod exhaustiv de prevederile Legii contenciosului
administrativ, si nu de dispozitiile Codului de procedura fiscala.
Prevederile art. 218 C.proc.fisc., in acord cu care impotriva deciziei de solutionare a
contestatiei administrative se poate formula actiune in fata instantei de contencios
administrativ, nu delimiteaza obiectul actiunii de contencios fiscal, ci stabilesc calea de atac
care poate fi exercitata impotriva acestui act. De altfel, art. 218 alin. (2) C.proc.fisc.
mentioneaza in mod expres faptul ca dreptul la actiune se exercita in „conditiile legii”, ceea ce
trimite direct la cerintele Legii contenciosului administrativ.
Se poate sustine in mod rezonabil faptul ca legea de procedura fiscala stabileste obiectul
contestatiei administrative si conditiile de exercitare a acestei proceduri, insa in niciun caz nu
se poate sustine ca aceasta lege delimiteaza regimul juridic al obiectului actiunii de contencios
fiscal.
Dupa cum am aratat anterior, legea contenciosului administrativ are prevederi legale
exprese cu privire la cerintele exercitarii actiunii de contencios fiscal, situatie in care
trimiterea instantei de fond la prevederile Codului de procedura fiscala pentru solutionarea
judecatoreasca a cauzei este lipsita de orice suport legal.

5 D.C. Dragos, Legea contenciosului administrativ. Comentarii si explicatii, Ed. All Beck, Bucuresti, 2005, p.
286-290.
De eos quod plerumque fit.  Legiuitorul reglementeaza situatiile cel mai des intalnite in
practica, ceea ce inseamna ca reglementarea de catre Codul de procedura fiscala doar a
situatiei in care organul fiscal solutioneaza contestatia administrativa nu inseamna ca
judecatorul trebuie sa dea denegare de dreptate, respingand actiunea pentru ca ipoteza
nesolutionarii contestatiei administrative nu este reglementata, ci trebuie sa aiba in vedere
dreptul comun in materia actiunii judiciare, astfel cum acesta este stabilit de Legea
contenciosului administrativ.
Daca instanta admite ca legea de procedura fiscala constituie dreptul comun pentru
dreptul la actiune inclusiv in ipoteza in care contestatia administrativa este solutionata, aceasta
constatare nu inseamna ca pentru lipsa deciziei de solutionare a contestatiei administrative
instanta judecatoreasca este indrituita sa respinga actiunea ca inadmisibila intrucat o astfel de
ipoteza nu este reglementata de Codul de procedura fiscala.
In concluzie, intrucat contenciosul fiscal este reglementat exclusiv de Legea
contenciosului administrativ in ceea ce priveste exercitarea dreptului la actiune in fata
instantei judecatoresti competente, se poate argumenta in mod intemeiat si faptul ca obiectul
actiunii de contencios fiscal este determinat cu ajutorul Legii de contencios administrativ, si
nu in baza Codului de procedura fiscala.
Legea contenciosului administrativ impreuna cu art. 52 din Constitutia Romaniei
revizuita dispune in mod expres ca in situatia nesolutionarii in termen a contestatiei
administrative formulate, contribuabilul are dreptul de a solicita analiza pe fond a cauzei sale
de catre instanta judecatoreasca competenta.
Articolul 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 asimileaza actelor administrative tipice si
nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, adica in cazul de fata nesolutionarea
contestatiei administrative in termenul legal de 45 de zile. Cu alte cuvinte, legiuitorul a
asimilat actelor administrative tipice si nesolutionarea contestatiei in termenul legal de 45 de
zile.
Articolul 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ dispune in mod expres ca orice
persoana vatamata intr-un drept al sau prin nesolutionarea in termenul legal a cererii se poate
adresa instantei de contencios administrativ. Dupa cum rezulta din prevederile legale exprese,
Legea contenciosului administrativ da dreptul persoanei vatamate printr-un act administrativ
atipic – nesolutionarea in termenul legal a contestatiei – sa sesizeze instanta de contencios
administrativ.
Decizia de indrumare nr. 5/1970 pronuntata de Tribunalul Suprem stabileste in mod clar ca
„actiunea celui vatamat printr-un act administrativ ilegal poate fi introdusa numai daca s-a
adresat in prealabil organului administrativ care a emis actul, fara a fi obtinut restabilirea
legalitatii si numai dupa expirarea termenului prevazut de lege pentru rezolvarea reclamatiei”.
Nu in ultimul rand trebuie mentionate si prevederile art. 52 alin. 2) din Constitutia Romaniei,
revizuita, in acord cu care „Persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim,
de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a
unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului
legitim, anularea actului si repararea pagubei”. Dupa cum rezulta din prevederile
constitutionale mentionate, art. 52 permite in mod expres contribuabilului sa se adreseze
instantei judecatoresti in situatia nesolutionarii in termenul legal a contestatiei administrative
solicitand anularea actului si repararea pagubei.
(i)                 Esential: Nesolutionarea in termenul legal a contestatiei administrative da dreptul
contribuabilului sa introduca actiunea in instanta pentru a obtine anularea actelor
administrative initiale si solutionarea cauzei pe fond.
Piramida legislativa cu privire la acest drept se fundamenteaza pe prevederile art. 52 alin. (2)
din Constitutia Romaniei revizuita care dispun in mod expres ca contribuabilul poate solicita
anularea actului vatamator in situatia in care contestatia administrativa nu a fost solutionata in
termenul de 45 de zile stabilit de Codul de procedura fiscala.
Ulterior, prevederile constitutionale sunt dezvoltate de art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului
administrativ care dispune in mod expres ca persoana vatamata prin nesolutionarea in termen
a contestatiei administrative se poate adresa instantei de contencios administrativ
pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei ce i-a fost
cauzata.
Articolul 8 din Legea nr. 554/2004 dispune ca persoana vatamata care nu a primit niciun
raspuns in termenul de 45 de zile la contestatia administrativa se poate adresa instantei de
contencios administrativ pentru a solicita anularea in tot sau in parte a actului si repararea
pagubei cauzate. Trebuie precizat ca art. 8 este intitulat „Obiectul actiunii judiciare” si
vorbeste in mod expres despre situatia de fapt dedusa judecatii, adica nesolutionarea in termen
a contestatiei administrative si formularea unei actiuni pe fondul cauzei.
De altfel, art. 11 din Legea contenciosului administrativ stabileste termenul de introducere a
actiunii in contencios fiscal prin raportare la data expirarii termenului de solutionare a
plangerii prealabile.
In concluzie, nesolutionarea in termenul legal a contestatiei administrative da dreptul
contribuabilului sa introduca actiune de contencios fiscal pentru a obtine verificarea pe fond a
cauzei.
II. Solutionarea contestatiei impotriva actului administrativ fiscal.

Dupa cum am aratat anterior, in ceea ce ne priveste exista suficiente argumente de

drept pozitiv, inclusiv la nivel constitutional pentru a sustine in mod rezonabil ca la acest
moment jurisprudenta instantelor judecatoresti este eronata. Nu modificarea dispozitiilor
legale este problema sub acest aspect, ci vointa celui care aplica dispozitiile legale de a
corobora cele trei acte normative care formeaza, sub acest aspect, piramida legislativa:
Constitutia, Codul de procedura fiscala, Legea contenciosului administrativ.
Nu as pleda pentru modificarea dispozitiilor legale, intrucat un astfel de demers creeaza
impresia, foarte des utilizata, ca nu exista dispozitii legale pentru a sustine o solutie anume.
Or, in cazul de fata, atat prevederile constitutionale, cat si prevederile legale dispun inclusiv
aceasta situatie.
Cel mult, in masura in care exista in continuare aspecte contradictorii pe aceasta problema,
recursul in interesul legii sau o decizie interpretativa a Curtii Constitutionale pot fi solutia.

III. Efectele pozitive si negative atat din perspectiva contribuabilului, cat si

a organului fiscal.

In conditiile in care exista dispozitii legale care pot debloca aceasta stare de blocaj
fiscal, consideram ca interpretarea in mod armonios a acestor prevederi legale poate avea
consecinte inclusiv asupra accesului liber la justitie, care presupune solutionarea pe fond a
cauzei. Intrucat solutionarea contestatiilor administrative intr-un interval legal de 45 de zile nu
se realizeaza, fiind o realitate faptul ca in anumite situatii trec luni de zile pana ce contestatia
administrativa este solutionata, iar prin rapoartele de inspectie fiscala de cele mai multe ori se
constata creante fiscale in sarcina contribuabililor, sunt evidente consecintele economice
asupra acestora din urma.
Mai mult, aceasta stare de lucruri trebuie coroborata si cu faptul ca in situatia in care creantele
fiscale constatate de organele fiscale sunt anulate, fie pe cale administrativa, fie pe cale
judecatoreasca, iar acestea au fost platite de catre contribuabil, dreptul acestuia de a incasa
dobanzi pentru sumele platite se naste dupa momentul anularii. Cu alte cuvinte, intre
momentul platii creantelor fiscale si momentul anularii acestora, dobanzile pentru contribuabil
nu curg, acesta avand dreptul doar de la momentul anularii.
Caracterul executoriu al actului administrativ fiscal prevaleaza fata de dreptul contribuabilului
de a primi dobanzi pentru sumele platite, creandu-se astfel o situatie de inegalitate evidenta
intre situatia juridica si economica a autoritatii publice si situatia juridica a contribuabilului.
Chiar daca regimul de putere publica poate justifica o astfel de inegalitate, proportia intre cele
doua situatii, inclusiv in ceea ce priveste regimul juridic al acestora, este cat se poate de
afectata.
Sub aspect economic, exista o stare de nemultumire fiscala a contribuabililor fata de
imposibilitatea lor de a accede la instanta judecatoreasca pentru a se face dreptate, dublata si
de faptul ca sumele aferente creantelor fiscale sunt executate intr-o perioada scurta de timp.
Daca adaugam acestei stari de lucruri si abordarea trunchiata si formala a controlului fiscal
rezultand situatii stranii de interpretare si aplicare a dispozitiilor legale, reiese o stare de
neacceptat pentru anumiti contribuabili.
Caracterul executoriu al actului fiscal, dificultatile de suspendare a acestui act, inclusiv sub
aspectul cautiunii prin raportare la accesul la justitie, inteles ca posibilitate de solutionare pe
fond a cauzei si dreptul contribuabilului de a obtine dobanzi creeaza o situatie straina oricarei
democratii juridice. Solutionarea in termenul legal a contestatiilor fiscale este o dovada de
responsabilitate fiscala.
IV.Bibliografie

1.G. Bogasiu, Legea contenciosului administrativ comentata si adnotata,Editura Nomina Lex,

Bucuresti 2008, p. 281-296.

2.D.C. Dragos, Legea contenciosului administrativ. Comentarii si explicatii, Ed. All Beck,

Bucuresti, 2005, p. 286-290.

3.A.Iorgovan, Comentariu si jurisprudenta, Ed. Universul Juridic, Bucuresti, 2008, p. 310-

319.

4. M.I. Niculeasa, Solutionarea contestatiilor in materie fiscala, Ed. C.H. Beck, Bucuresti,

2009, p. 189-202.

5. Th. Mrejeru, Contenciosul administrativ. Doctrina. Jurisprudenta, Ed. All Beck, Bucuresti,

p. 117-120.