BIROCRAŢIA

Conţinut:
(ff"> 1. Birocraţia ca tip ideal s
II. De ce este eficientă birocraţia?
III. Probleme şi disfucţionalităţi ale organizaţiilor de
tip birocratic IV. Depăşirea birocraţiei
1. Birocraţia ca tip ideal
(ff"> Toate organizaţiile de mare Întindere, după opinia lui Weber, tind prin natura lor
să fie birocratice.
Cuvântul "birocraţie", barbarism ce provine de la două cuvinte din două limbi diferite, una
clasică şi alta modernă, a fost inventat de către Monsieur de Gournay În anul 1745, care a
adăugat cuvântului "birou", lnsernnănd atât Încăperea cât şi masa de scris, un termen derivat
din verbul grecesc "a conduce". Înţelesul iniţial, acela de "reguli ale celor de la birou", adică
ale oficialilor. BIROCRAŢIA ar Însemna deci conducerea de către funcţionari. Birocraţia, ca
termen, a fost aplicată mai Întâi doar funcţionarilor guvernamentali, dar treptat a fost extinsă
pentru a defini, În general, organizaţiile mari.
Conceptul a fost de la bun Început folosit Într-un mod dispreţuitor. De Gournay vorbea
despre puterile crescânde ale funcţionarilor ca despre "o boală numită biromanie".
Romancierul francez Honore de Balzac considera birocraţia "o putere uriaşă deţinută de
pigmei". Acest gen de opinie s-a menţinut până În zilele noastre: birocraţia este frecvent
asociată cu hârţogăria, ineficienţa şi risipa.
Pentru sociologie, birocraţia nu doar că nu reprezintă un calificativ pentru lipsa de eficienţă a
unei organizaţii, ci dimpotrivă ea este principalul factor al dezvoltării organizaţiilor şi implicit
al societăţilor În modernitate. Pentru sociologi, ca şi pentru toţi cercetătorii care studiază
organizaţiile, birocraţia este principalul factor al dezvoltării economice, sociale şi politice
spectaculoase. Primul sociolog care a propus o analiză consistentă a birocraţiei, Înţeleasă ca un
tip de organizare formală, a fost sociologul german Max Weber.
Weber a prezentat birocraţia Într-o lumină 'diferită ca mod raţional de organizare a
vieţii sociale În modernitate, ca un model al grijii, preciziei şi eficienţei administrative.
Birocraţia este În realitate cea mai eficientă formă de organizare pe care au conceput-o
1
oamenii, deoarece, toate sarcinile sunt reglementate prin reguli stricte de procedură. Un număr
limitat de organizaţii birocratice, evidenţia Weber, au existat şi În societăţile tradiţionale, cum
au fost birocraţia romană, În special cea militară, sistemul funcţionăresc birocratic din China
imperială, care era responsabil pentru afacerile generale ale guvernării. Dar birocraţiile s-au
dezvoltat pe deplin abia În vremurile moderne.
Pentru a studia originile şi natura expansiunii organizaţiilor birocratice, Weber a
construit un tip ideal' de birocraţie. Weber credea că, cu cât o organizaţie se apropie mai mult
de tipul de birocraţie ideală, cu atât va fi mai eficientă În urmărirea obiectivelor pentru care a
fost Înfiinţată. EI punea adesea În legătură munca la birou cu aparatura sofisticată. Pentru
Weber tipul ideal de birocraţie, adică modelul reprezentativ al acesteia, presupune câteva
elemente esenţiale:
1. Ierarhia clar demarcată a autorităţii. Orice organizaţie de tip birocratic presupune
o ierarhie, adică o dispunere ierarhică a poziţiilor interne, cel mai adesea Într-o formă
piramidală, În care se disting funcţiile de tip executiv de cele de tip decizional. Există un lanţ
al comenzilor de la vârf către bază, care face posibilă coordonarea luării de decizii. Fiecare
Înalt funcţionar controlează şi supervizează pe cel aflat pe o treaptă inferioară lui, În cadrul
ierarhiei. Astfel, sarcinile În cadrul organizaţiei sunt distribuite ca "obligaţii oficiale".
2. Birocraţia presupune reguli scrise pentru comportamentul funcţionarilor.
Activitatea birocraţilor se face Întotdeauna În baza unor norme formale care sunt cunoscute şi
invocate de oficiali. În acest mod se garantează caracterul impersonal al tuturor deciziilor din
interiorul acestui tip de organizaţii şi se elimină arbitrariul şi interesul personal sau de grup din
actul de decizie realizat de birocraţi.
3. Birocraţia se bazează pe funcţionari care sunt salariaţi. Faţă de epocile
premoderne, birocratul este un profesionist care se ocupă exclusiv cu activitatea din interiorul
organizaţiei birocratice şi are surse de venit asigurate doar din aceasta. În epocile premoderne
persoanele care îndeplineau anumite servicii publice nu erau profesionalizate şi mai ales nu Îi
asigurau veniturile din aceste actlvităţ.'
4. Birocraţia presupune separarea sarcini/or functionarului din interiorul
organizatiei de viata lui personală. Separarea are loc atât fizic, birocraţia impunând ideea de
program stabil de lucru, cât şi funcţional, În sensul În care birocratul Îşi desfăşoară activitatea
2
independent de orice alte constrângeri exterioare birocraţiei.

I Termenul "ideal" nu se referă la ceea ce este de dorit, ci la o formă pură de

organizare birocratică. Un tip ideal este o descriere abstractă, construită prin
accentuarea anumitor trăsâturi preluate din cazuri reale, astfel încât să
evidenţiezc cele mai cscnţiale caracteristici ale lor. Pentru aprofundarea
conceptului de tip ideal, vezi I. Bădcscu, Istoria sociologiei, Ed. Porto-franco,
Galaţi, 1994; C. Zamfir, L. Vlăsceanu (coord), Diqionar de sociologiei, Ed. Babel,
1993.
?
- Spre exemplu, judecătorii sau norarii sunt de fapt pen:oane cu anumite ranguri
sociale, care prestează aceste servicii sporadic, pe lângă alte
activităţi, care le şi asigur veniturile. La fel, profesorii din universităţi, în evul
mediu, nu au salarii pentru munca de predare, ci trăiesc din diferite alte surse,
cadouri de la studenţi, donaţii sau rente ale unor scniori, din publicaţiile pe
care le scot etc.

5. Birocraţia asigură separarea funcţionarului atât faţă de mijloacele de

producţie, cât şi faţă de resurse. Altfel spus, nici un membru al organizaţiei nu posedă
resursele materiale cu care operează. Ele aparţin exclusiv organizaţiei birocratice şi tocmai din
acest motiv birocratul, deşi dispune de o putere uriaşă, el este controlat total de birocraţie şi ca
simplu individ el este chiar insignifiant3.
r::e= II. De ce este eficientă birocraţia?
Atât Weber cât şi alţi sociologi care au analizat birocraţia au subliniat o serie de factori
care asigură eficienţa deosebită a acestui tip de organizare socială. Trecem şi noi În revistă
câţiva dintre factorii fundamentali care asigur birocraţiei o eficienţa ridicată:
• Deciziile sunt luate În baza unor criterii generale. Astfel se elimină
subiectivitatea şi arbitrariul la
nivelul activităţilor birocratice.
• Se apelează la experţi, pentru că birocraţia presupune profesionalizarea

3
membrilor săi şi deci
se urmăreşte formarea unor competenţe speciale definite şi ele normativ.
· Birocraţii sunt plătiţi cu salarii şi În acest mod este eliminată corupţia.
· Performanţa birocraţilor este judecată prin examinări şi proceduri impersonale, cariera
birocraţilor depinzând de aceste evaluări care au loc exclusiv În interiorul aparatului
birocratic.
• Activităţile organizaţiilor birocratice sunt definite raţional În baza unor scopuri
precis formulate
şi sunt libere de cerinţe personale sau ale unor grupuri exterioare aparatului birocratic. Este
adevărat că obiectivele sau scopurile birocraţiei pot fi şi sunt uzual determinate din exterior,
de sistemul politic spre exemplu, dar odată definite scopurile, aparatul birocratic le transpune
În acţiuni În baza unui registru normativ, independent de alte constrângeri externe.
La prima vedere, cineva ar putea obiecta că aceste caracteristici sunt totuşi ireale.
Doar birocraţia nu este aşa, este acuzată mai mereu de corupţie, de neprofesionalism etc.
Trebuie să spunem că nu În această perspectiv trebuie privită analiza birocraţiei propusă de
Weber. EI a definit-o În termeni ideali şi evident nu a exclus faptul că, În practică, ea poate
funcţiona şi prost. Nu proasta aplicare a regulilor sau disfuncţionalităţile de acest tip sunt Însă
importante În analiza birocraţiei'.
Pe de altă parte toate caracteristicile prezentate trebuie să le gândim În comparaţie cu
modul În care funcţionau instituţiile şi organizaţiile premoderne. Cu siguranţă că pot exista
aspecte disfuncţionale În recrutarea funcţionarilor, că pot exista şi cazuri de corupţie.
Diferenţa esenţială este dată de faptul că În societăţile premoderne, cel mai adesea, funcţiile
reprezintă statusuri atribuite, deci moştenite, şi prin urmare, ele erau cu totul În afara unor
criterii de profesionalism. La fel, corupţia nici nu Îşi are sensul În astfel de societăţi pentru că,
prin definiţie, funcţionarii rezolvau problemele asumând propriile interese sau după bunul
plac şi Într-o relaţie directă cu resursele pe care le primeau de la cei care aveau nevoie de
aceste servicii.
IV. Probleme şi disfuncţionalităţi ale organizaţiilor de tip birocratic
Perspectiva lui Max Weber asupra birocraţiei este una clasică şi totodată fundamentală
În istoria sociologiei. Un alt studiu asupra birocraţiei este cel al sociolog ului american Robert
4
K. Merton. Abordarea lui Merton este cumva diferită faţă de cea a lui Weber. Pentru Merton,
unul din reprezentanţii de bază ai funcţionalismului, birocraţia nu are doar aspecte
funcţionale, ci conţine, chiar În bazele sale principiale anumite elemente de tip disfuncţional.
Abordarea lui Merton este una centrată prioritar tot asupra elementelor care dau eficienţă
structurilor de tip formal, singura deosebire faţă de Weber fiind doar aceea că Merton admite
disfuncţionalităţi potenţiale pentru structurile de tip birocratic, În timp ce În modelul ideal al
lui Weber nu există loc pentru asemenea tip de elemente.
a) Pericolul antrenării incapacităţii. Antrenarea incapacităţii desemnează
procesul de
supraspecializare spre care se Îndreaptă toate birocraţiile. Specializarea şi profesionalizarea,
aşa cum am arătat deja, sunt virtuţi de bază ale birocraţiilor. Problema este Însă aceea că
tendinţa de supraspecializare poate să creeze un anumit tip de dependenţă de anumite modele
de practici şi activităţi care, În anumite condiţii, pot dovedi disfuncţionale. Cu cât
specializarea este mai Îngustă şi mai mult focalizată pe anumite tipuri de activităţi concrete,
cu atât eficienţa funcţionarului va fi mai mare: problema este Însă aceea că implicit şi
pericolul inadaptării la situaţii noi care reclamă alte practici sau competenţe este mai mare.
Aceste inadaptări pot fi fatale peOO"u eficienţa sistemului birocratic

3 Spre exemplu militarul premodem dispune când vrea de propriile arme, pentru
că acestea sunt ale lui, armura, sabia sau calul sunt obiecte de proprietate
personal. Militarul modern nu are arme personaje, mai mult chiar, organizaţia
birocratică (armata) îi dă dreptul de a le purta doar atunci când ca consider că
este necesar. Luptătorul premodern a fost astfel transformat Într-un simplu
funcţionar birocratică şi aceasta este şi cauza pentru care modernitatca şi-a putut
institui pentru prima dat în istorie un nou tip de societate, care nu mai este
condusă de militari.
4 Dacă de exemplu o secretară nu vine la timp la program sau nu rezolv corect
o problem de serviciu, aceasta nu este o disfuncţionalitate a birocraţiei, ci un
aspect disfuncţional inregistrat Într-o organizaţie particulară. Aceste ultime
aspecte nu pot fi ignorate evident, dar ele nu derivă din caracteristicile
5
definitorii aJe birocraţiei.

b) Pericolul psihozei ocupaţionale. Climatul formalizat al birocraţiilor este unul

extrem de stresant pentru funcţionar. Aceasta În primul rând pentru că mediul social
formalizat nu este unul "natural", reclamând Întotdeauna un consum intens de resurse psihice
(de adaptare, energetice, de timp etc.). Pe de alt parte, munca rutinieră, presupusă de
restricţiile normative, este şi ea un factor la fel de stresant. Nu În ultimul rând, relaţia dintre
birocrat şi clientul deservit de birocraţie, aşa cum o să vedem, este şi ea una tensionată. Prin
urmare orice birocraţie dezvoltă un mediu "problematic", care pune În pericol orice tip de
activitate desfăşurată În aceste organizaţii .
c) Pericolul sacralizării normelor. Respectarea normelor de către birocraţ este o
cerinţă esenţială pentru funcţionarea oricărei birocraţii. Cu toate acestea, respectarea normelor
ar trebui să fie În orice asemenea organizaţie doar un mijloc pentru Îndeplinirea scopurilor
generale sau a obiectivelor specifice. Datorită rolului lor esenţial În funcţionarea eficientă a
unei birocraţii, normele ajung să devină din simple mijloace adevărate obiective ale activităţii
funcţionarilor. Este evident un tip de disfuncţionalitate majoră deoarece o organizaţie nu
poate avea ca scop central pe acela de a-şi respecta regulile. Acest efect se produce datorită
tendinţei de a sacraliza normele, de a le considera Într-o ordine a valorilor finale şi nu a
valorilor instrumentale ale organizaţiei5.
d) Pericolul "spiritului de corp" Aşa cum am precizat, funcţionarul birocrat este
total independent, prin definiţie, de orice sursă posibilă externă de intervenţie. EI depinde
doar de structurile de tip birocratic, iar cariera sa este definit doar de către aceste structuri. Ne
aducem aminte că acesta era unul din elementele cele mai importante care asigurau eficienţă
birocraţiei. Birocraţii au conştiinţa acestei independenţe, dar mai mult, ei sunt victime
potenţiale ale unor tendinţe de formare a unui adevărat "spirit de corp", dată fiind conştiinţa
destinului comun şi a intereselor reciproce. Din aceste motive funcţionarii birocraţiilor au
tendinţa de a se autonomiza total, chiar şi faţă de clienţii pe care Îi deservesc. În aceste
condiţii ei tind să se autonomizeze totodată şi În raport cu obiectivele pe care ar trebui să le
Îndeplinească.
6
 e) Pericolul potenţial al relaţiei conflictuale cu clientul. Pericolul este
alimentat nu doar de "spiritul de corp", ci şi de o percepţie deformată şi diferită pe care
birocratul şi clientul o au despre relaţia lor. În mod normal birocratul se consideră perfect
autonom faţă de client şi prin definiţie aşa şi trebuie să fie pentru a acţiona eficient. În acelaşi
timp Însă, clientul consideră, de 'Cele mai multe ori, că ar trebui să fie deservit de birocraţie şi
deci se aşteaptă să fie tratat În consecinţă. Pe de altă parte, orice om doreşte să fie tratat cazul
său În mod personalizat În relaţia cu orice serviciu public sau privat. Birocratul Însă nu are
voie, tot prin definiţie, să trateze personalizat cazurile cu care se ocupă. EI trebuie să aplice
doar regulile formale În baza unei cazuistici predeterminate. Mai trebuie să spunem că atunci
când acest tip de conflict potenţial ajunge să se materializeze, de cele mai multe ori iese În
câştig tot birocratul, pentru că el are, prin natura muncii sale, mult mai mare experienţă faţă
de client şi chiar deţine strategii special elaborate pentru a ieşi din asemenea situaţii
problematice.

v. Depăşirea birocraţiei?
Multă vreme, În dezvoltarea societăţilor occidentale s-a menţinut modelul lui Weber.
În activităţile guvernamentale, administraţia spitalelor, universităţi şi organizaţiile de afaceri,
birocraţia părea să fie dominantă. Chiar dacă Întotdeauna se dezvoltă o selecţie socială
informală În cadrele birocratice şi ea este În realitate cea care funcţionează, se părea că
viitorul avea să adeverească anticipaţiile lui Weber: o birocratizare constantă crescândă.
Birocraţii Încă mai există În Occident, dar ideea lui Weber că o ierarhizare clară a
autorităţii, având puterea şi informaţia concentrate la vârf, este singurul mod În care se poate
conduce o organizaţie de mari dimensiuni, Începe să pară arhaică. Numeroase organizaţii se
restructurează În aşa fel Încât se devină mai puţin şi nu mai mult ierarhizate. Pentru a ilustra
acest fenomen, Giddens se referă la faptul că multe corporaţii de afaceri din Occident urmează
aşa-zisul "model japonez".

@"> Modelul japonez

Se spune adesea că succesul economic al Japoniei este datorat În principal
caracteristici lor distincte ale corporaţiilor japoneze mari, care diferă substanţial de
majoritatea firmelor de afaceri din Occident. Companiile japoneze se deosebesc În mai multe

7
privinţe de caracteristicile pe care Weber le asocia cu birocraţia:
• Luarea de decizii de jos În sus. Marile corporaţii japoneze nu formează o
piramidă a
autorităţii, aşa cum a trasat-o Weber, fiecare nivel fiind răspunzător numai faţă de cel aflat
mai sus. Lucrătorii de

5 Cel mai bun exemplu, Întâlnit în şcoală, este acela al elevilor extrem de
cuminţi şi liniştiţi care, chiar dacă au performanţe şcolare extrem de slabe, tind
să promoveze pentru că sunt măcar "copii cuminţi", în timp ce elevi chiar mai
bine pregătiţi decât aceştia, dacă sunt consideraţi "neastârnpăraţi" au şanse mai
mici de a promova. Acest lucru se Întâmplă pentru că disciplina, adică
supunerea fa de normele şcolii (organizaţiei) a devenit dintr-o valoare
instrumental (un mijloc necesar pentru procesul didactic), o valoare finală, deci
un scop al activităţi i şcolarc, fiind astfel considerat un criteriu de evaluare.

la nivelurile inferioare ale organizaţiei sunt consultaţi În legătură cu politicile pe care

conducerea intenţionează să le aplice şi chiar cei mai importanţi funcţionari se Întâlnesc cu
regularitate cu ei.
• Mai puţină specializare. În organizaţiile japoneze, angajaţii sunt mult mai puţin
specializaţi
decât omologii lor din Occident. Un absolvent de facultate care tocmai s-a angajat va deţine În
firmă o poziţie de asistent de manager, petrecându-şi primul an Învăţând În general cum
funcţionează diferitele departamente ale băncii. Apoi va lucra Într-o sucursală locală un timp, În
calitate de casier, după care va fi adus Înapoi la sediul central al băncii pentru a Învăţa despre
finanţe comerciale. Apoi va fi detaşat din nou la o sucursală, unde se va ocupa cu
Împrumuturile. De acolo se va Întoarce probabil la sediul central, pentru a lucra la

8
departamentul personal. Între timp vor fi trecut zece ani, iar absolventul va fi ajuns şef de secţie.
Dar procesul rotirii slujbelor nu se opreşte aici. Se va muta din nou la o altă sucursală a băncii,
unde va avea de-a face probabil de astă-dată cu finanţarea micilor Întreprinzători, apoi se va
Întoarce la sediul central Într-un alt post. când "absolventul" va ajunge la apogeul carierei sale,
după aproximativ 30 de ani de la Începutul său ca stagiar, va fi familiarizat deja cu toate
sarcinile importante. Prin contrast, un stagiar tipic În managementul bancar din America de
aceeaşi vârstă se va specializa aproape cu siguranţă de la bun Început Într-un anumit domeniu
bancar, unde va rămâne până la vârsta de pensionare.
• Orientarea către lucrul În grup. La toate nivelurile corporaţiei, oamenii sunt
implicaţi În mici
"echipe" de colaborare sau grupuri de lucru. Grupurile şi nu membrii individuali sunt evaluate
ca performanţă. Spre deosebire de omologii lor occidentali, "statul de funcţiuni al organizaţiei"
din companiile japoneze - hărţile sistemului de autoritate - indică doar grupuri, nu poziţii
individuale. Acest lucru este important deoarece contrazice presupusa lege de fier a oligarhiei.
• Contopirea muncii cu viaţa privată. În tabloul făcut de Weber birocraţiei, există
o clară
demarcaţie Între munca oamenilor din cadrul unei organizaţii şi activităţile lor din afara ei.
Acest lucru este de fapt adevărat pentru majoritatea corporaţiilor accidentale, În care relaţia
dintre firmă şi angajat este doar economică. Spre deosebire de acestea, corporaţiile japoneze se
Îngrijesc de multe dintre nevoile angajaţilor lor, pretinzând În schimb un nivel Înalt al loialităţii
faţă de firmă. Angajaţii japonezi, Începând cu lucrătorii din prăvălia de la parter şi până la
funcţionarii din vârful clădirii, poartă adesea uniforma companiei. Este posibil să se Întâlnească
pentru a cânta "cântecul companiei" În fiecare dimineaţă şi iau parte cu regularitate la
activităţile recreative organizate de către corporaţie, la sfârşit de săptămână. (Câteva corporaţii
occidentale, cum ar fi IBM şi Apple, au acum cântece ale companiei). Lucrătorii primesc
beneficii materiale din partea companiei, În plus faţă de salariile lor. De exemplu, firma
producătoare de aparatură electrică Hitachi asigură cazare pentru toţi angajaţii necăsătoriţi şi
aproape jumătate dintre angajaţii bărbaţi căsătoriţi. Copiii acestora pot beneficia, pentru
educaţie, de Împrumuturi din partea companiei, care poate ajuta financiar şi În cazul unor nunţi
sau Înmormântări. Studiul efectuat asupra unor uzine conduse de japonezi În Marea Britanie şi
9
În Statele Unite indică faptul că luarea de decizii "de jos În sus" se dovedeşte valabilă şi În afara
Japoniei. Lucrătorii par să răspundă pozitiv faţă de nivelul mai Înalt de implicare pe care-I oferă
aceste uzine.
În baza acestei analize, Giddens consideră că ar fi rezonabil să tragem concluzia că
modelul japonez oferă câteva lecţii relevante pentru conceptul weberian de birocraţie.
Organizaţiile care se pot asemăna cu tipul ideal al lui Weber sunt probabil mult mai puţin
eficiente În realitate decât par, deoarece nu permit angajaţilor de la nivelurile inferioare să
câştige sentimentul autonomiei faţă se sarcinile lor de lucru sau al implicării În acestea.
Suprabirocratizarea organizaţiilor duce la "fisuri interne" În funcţionare din cauza naturii
lor rigide, inflexibile şi lipsite de implicare. Formele de autoritate pe care Ouchi le numeşte
elanuri - grupuri În care există legături personale strânse Între membri - sunt mai eficiente decât
tipurile de organizare birocratică.
După Giddens, o dovadă ar fi faptul că grupurile de lucru din firmele japoneze au
devenit un exemplu de structurare şi În interiorul organizaţiilor occidentale, unde se dezvoltă
adesea şi sisteme informale de tip clan. Există Însă şi efectele perverse (R. Boudon) ale acestei
evoluţii ce constau În apariţia fenomenului mafiei.

10