Test 2 SA

Trăsăturile modelului weberian
Identificați explicația corectă pentru fiecare tip de trăsătură:
Noţiunea de ierarhie funcţională Funcţionarii publici lucrează, în principal,

pentru studierea şi elaborarea respectivelor
documente şi pentru a da curs unor proceduri
oportune pentru a se ajunge la o soluţionare a
subiectelor la care se referă aceste dosare.
Specializarea funcţionarilor Sarcinile birocratice se exercită ca o

profesiune, iar cel care le îndeplineşte se
găseşte într-o poziţie sau într-o situaţie tipică.
Condiţia de funcţionar, care se îndeplineşte în
mod continuu, se acceptă prin numirea de
către o autoritate superioară, iar, în baza sa,
funcţionarul primeşte o remuneraţie fixă şi se
bucură de un anumit respect social.
Profesionalizarea agenţilor publici Weber insista că birocraţia presupune o

învăţare profesională. Activitatea birocratică
este specializată pentru că funcţionarii trebuie
să posede cunoştinţe specifice care sunt
indispensabile organizaţiei.
Raţionalitatea organizată de către lege, Presupune definirea competențelor,

care presupune rezolvarea în scris a drepturilor și obligațiilor fiecărui funcționar.
unor serii de dosare şi documente
Diviziunea sistematică a muncii Nu este vorba doar de faptul că există puterea

de conducere, ci şi de faptul că repartizarea
sarcinilor superiorilor corespund unei ierarhii
a funcţiilor astfel încât cele cu caracter mai
elevat sunt îndeplinite de către agenţii aflaţi
în vârful ierarhiei. Aceasta presupune că
agenţii inferiori sunt controlaţi de cei
superiori privind conţinutul sarcinilor lor.
Modelul lui Weber (1)
Adevărat Fals
1. Una dintre trăsăturile modelului weberian,
raționalitatea organizată de către lege,
presupune definirea competențelor, drepturilor
și obligațiilor fiecărui funcționar.
2. Potrivit lui Max Weber birocrația este unul
dintre posibilele sisteme de dominare și
reprezintă forma tipică de organizare, proprie
unui stat avansat al civilizației umane.
3. Potrivit lui Weber, sistemul de dominare
poate fi asigurat și de amatori, nu numai de
profesioniști.
4. Profesioniștii pot să își rezerve parțial
timpul și pentru alte ocupații așa cum se
întâmplă în cazul organizațiilor feudale.
5. Birocrația cere randamente maxime
funcționarilor. Lucrul acesta trebuie înțeles în
sensul că funcționarul trebuie să trateze
ocupația sa principală dacă nu ca fiind unică,
cel puțin în termeni stricți de eficacitate.
6. Potrivit lui Weber, noțiunea de ierarhie
funcțională nu se referă doar la faptul că
există putere de conducere, ci şi la faptul că
repartizarea sarcinilor superiorilor corespund
unei ierarhii a funcţiilor astfel încât cele cu
caracter mai elevat sunt îndeplinite de către
agenţii aflaţi în vârful ierarhiei. Aceasta
presupune că agenţii inferiori sunt controlaţi de
cei superiori privind conţinutul sarcinilor lor.
7. Din punct de vedere etimologic termenul
„birocraţie” înseamnă conducerea de către cei
care lucrează în birouri. Se pare că acest
cuvânt a apărut pentru prima dată în Franţa în
secolul XVIII.
8. Lucrarea lui Max Weber, „Manifestul
partidului comunist” a fost publicată pentru
prima dată în anul 1918. După al doilea război
mondial în 1947 americanii si-au construit
baze militare în Germania. Aceasta a făcut
posibilă cunoașterea operei lui Weber, care va
fi tradusă ulterior din germană în engleză, ceea
ce va permite difuzarea şi popularizarea ei.
Modelul lui Weber și modelul neoweberian (2)
Adevărat Fals
1. Weber considera că modelul său despre
birocraţie este valabil pentru marile organizaţii,
oferind drept exemplu firma mare capitalistă.
2. În ciuda afirmaţiilor lui Weber, modelul este
construit pentru a se aplica doar organizaţiilor
publice. Numai acestea sunt alcătuite din
structuri organice, depinzând de legi şi
regulamente, pe când firmele sunt supuse
criteriilor de acţiune stabilite în mod liber de
conducere şi care pot fi modificate oricând.
3. Weber nu a încercat să descrie realitatea, ci
să construiască un model ideal de care se pot
apropia, mai mult sau mai puţin, organizaţiile
birocratice ale diferitelor state. Dar în niciun
moment Weber nu a susţinut ca birocraţiile
diverselor ţări să urmeze acest model.
4. În 2004 Osborne și Gaebler au reactualizat
modelul weberian (cu elemente de performanță
și de implicare a cetățenilor în luarea deciziilor)
pentru protejarea modelului social european de
globalizare și de ideologia neoliberală. A
rezultat un nou model, modelul neoweberian
care trebuie să integreze atât elemente ale
administrației weberiene, cât și elemente noi.
5. Un element nou introdus de modelul
neoweberian se referă la profesionalizarea
serviciului public: birocratul nu devine un
simplu expert în aplicarea legilor din domeniul
de activitate, ci un manager profesionist orientat
către satisfacerea nevoilor cetățenilor-utilizatori.
6. Modelul neoweberian în viziunea lui Pollit și
Bouckaert integrează și elemente caracteristice
administrației weberiene. Unul dintre acestea se
referă la afirmarea rolului democrației
participative, la nivel central, regional sau local
ca element de legitimare a aparatului statului.
7. Unul dintre elementele noi introduse de
modelul neoweberian se referă la trecerea de
la orientarea internă către regulile birocratice
la orientarea externă către cererile și nevoile
politicului prin crearea unei culturi profesio-
nale a calității și serviciului.
Modelul lui Weber și modelul neoweberian
1. Identificați și comentați erorile din tabelul de mai jos:
Elemente caracteristice Reafirmarea rolului statului în soluționarea problemelor

administrației weberiene legate de globalizare, schimbări tehnologice, demografice și
integrate de modelul de mediu.
neoweberian în viziunea lui Suplimentarea (nu înlocuirea) rolului democrației
Pollit și Bouckaert reprezentative prin consultări și reprezentarea directă a
opiniilor cetățenilor (aspect vizibil în special în țările nordice
și mai puțin în Belgia, Franța, Italia)
Modernizarea legilor relevante pentru a încuraja o mai mare
orientare către atingerea rezultatelor, decât spre corecta
urmare a procedurilor, ceea ce exprimă în parte schimbarea
echilibrului de la controlul ex-ante în favoarea celui ex-post,
dar fără abandonarea primului.
Păstrarea ideii de serviciu public, cu un statut distinct.
Elemente noi ale modelului Trecerea de la orientarea internă către regulile birocratice la
neoweberian în viziunea lui orientarea externă către cererile și nevoile cetățenilor, nu prin
Pollit și Bouckaert utilizarea mecanismelor bazate pe piață, ci prin prin crearea
unei culturi profesionale a calității și serviciului;
Reafirmarea rolului democrației reprezentative la nivel
central, regional sau local, ca element direct de legitimare a
aparatului statului.
Reafirmarea rolului dreptului administrativ modernizat, cu
păstrarea principiilor de bază care reglementează relația stat-
cetățean, inclusiv egalitatea în fața legii, securitatea legală,
etc.
Profesionalizarea serviciului public, ceea ce presupune faptul că
birocratul nu devine un simplu expert în aplicarea legilor ce țin
de sfera de activitate, ci un manager profesionist orientat către
satisfacerea nevoilor cetățenilor-utilizatori.
2. Completați următoarele enunțuri cu informațiile corecte folosind cuvintele de mai jos:

a. Se evidenţiază ………………. Nu este vorba doar de faptul că există puterea de conducere, ci şi de
faptul că repartizarea sarcinilor superiorilor corespund unei ………….. a funcţiilor astfel încât cele
cu caracter mai elevat sunt îndeplinite de către agenţii aflaţi în vârful ierarhiei. Aceasta presupune
că agenţii inferiori sunt controlaţi de ……..…………. cu privire la conţinutul sarcinilor lor.
b. trebuie evidenţiată raţionalitatea organizată de către lege, care presupune ……………. a unor
serii de………….. ………………… lucrează, în principal, pentru studierea şi elaborarea
respectivelor documente şi pentru a da curs unor proceduri oportune pentru a se ajunge la o
soluţionare a subiectelor la care se referă aceste dosare.
c. Se remarcă………………... Weber insista că birocraţia presupune o învăţare ……………...
Activitatea birocratică este specializată pentru că funcţionarii trebuie să posede cunoştinţe specifice
care sunt indispensabile organizaţiei.
Rezolvare în scris, funcţionarii publici, noţiunea de ierarhie funcţională, specializarea

funcţionarilor, dosare şi documente, ierarhie, profesional, agenți superiori.
1
Modelul neoliberal (1)
Adevărat Fals
1. Neoliberalismul a apărut în primele decenii
ale secolului al XIX-lea. Elementul de noutate
al modelului neoliberal este conștientizarea
transformărilor care au avut loc în societatea
secolului XIX.
2. Neoliberalii contestă cele patru caracteristici
fundamentale ale administrației liberale:
centralizarea, birocratizarea, ierarhizarea,
sectorializarea.
3. Modelul neoliberal se situează la jumătatea
drumurilor dintre cele două reflecții doctrinare
referitoare la managementul organizațiilor
publice și cel al întreprinderii private.
4. Unii neoliberali susțin că organizațiile
publice și cele private se confruntă cu
probleme asemănătoare, ca dimensiuni și ca
rapiditate de reacție la eveniment.
5. Potrivit modelului neoliberal, centralizarea, o
altă trăsătură moștenită a administrației,
presupune existența unui șef ierarhic de care
ascultă toți subordonații. Aceasta provoacă
segregarea (separarea) între cei care decid și cei
care execută.
6. Birocratizarea este cea din urmă caracteristică
a organizării administrative pe care o contestă
liberalii. Aceasta presupune supunerea tuturor
funcționarilor publici, diferiți și eterogeni,
indiferent de sarcinile lor, la aceleași reguli și
obligații.
7. Jacques Chevallier formulează teza
stratificării în doctrina modelului neoliberal.
Ierarhizarea, ca o consecință a centralizării, prin
fenomenul de segregare între cei care decid și
cei care execută determină constituirea unor
serii de straturi suprapuse care comunică foarte
puțin între ele.
8. Michel Crozier susține că există o opoziție
profundă între exigențele managementului unei
întreprinderi private ce trebuie să fie suplă,
adaptabilă și să dea dovadă de inițiativă și
caracteristicile unei administrații impersonale,
rigide, stereotipe și închise la spirirul refomei.
Modelul neoliberal (2)
1. Anumiți neoliberali precum Michel Massnet, Adevărat Fals

susțin că similitudinile între organizațiile
publice și cele private nu pot fi reduse la absurd
fiind imposibil ca metodele managementului
privat să fie transpuse întocmai în organizațiile
publice.
2. Motivele pentru care metodele
managementului privat nu pot fi transpuse în
organizațiile publice sunt de mai multe feluri:
de ordin cultural, de ordin social și diferența
privind sistemul de obținere a resurselor.
3. Chiar dacă nu sunt de acord cu transpunerea
ad literam a tehnicilor de gestiune din sectorul
privat în cadrul organizațiilor publice, totuși
neoliberalii sunt de acord cu o redefinire a
principiilor, ținând cont de specificitățile
administrației.
4. Neoliberalii propun o nouă politică a
resurselor umane în organizațiile publice.
5. Noua politică de resurse umane presupune, în
primul rând, o politică de formare care va
conduce la apariția unui nou tip de angajat,
managerul public și totodată la înlocuirea
sistemului de formare inițială, cu cea a formării
permanente, pe tot parcursul carierei, pentru a
face față mai bine schimbărilor rapide cu care se
confruntă administrația.
6. Modelul neoliberal presupune, de asemenea,
noi principii de gestiune prin introducerea
managementului prin bugete.
7. Potrivit modelului neoliberal, dispozițiile
referitoare la relația șef-subordonat ar trebui să
fie mai puțin formalizate, iar modul de evaluiare
a subordonatului de către șeful ierarhic ar trebui
realizat prin discutarea notației cu subordonatul
pentru a obține adeziunea acestuia față de
măsurile de îmbunătățire ce trebuie inițiate în
vederea remedierii punctelor slabe.
8. Referitor la control, neoliberalii consideră că
acesta ar trebui să sufere transformări sub aspect
cantitativ, adică nu mai trebuie să fie un mijloc
de sancțiune, ci un instrument de măsurare a
distanțelor dintre rezultatele obținute și
obiectivele de atins.
2.
F
F
A
F frederick taylor
A
A
F ale lui max Weber
F in SUA
3.
A
F
F
F Pollitt si Bouckaert
A
A
A
4.
Modelul lui Weber și modelul neoweberian
1. Identificați și comentați erorile din tabelul de mai jos:
Elemente caracteristice Reafirmarea rolului statului( ca principal facilitator a solutiilor

administrației weberiene pentru noile probleme ) în soluționarea problemelor legate de
integrate de modelul globalizare, schimbări tehnologice, demografice și amenitarile
neoweberian în viziunea lui legate de mediu.
Pollit și Bouckaert Suplimentarea (nu înlocuirea) rolului democrației
reprezentative prin consultări și reprezentarea directă a
opiniilor cetățenilor (aspect vizibil în special în țările nordice
și mai puțin în Belgia, Franța, Italia)(noi elemente)
Modernizarea legilor relevante pentru a încuraja o mai mare
orientare către atingerea rezultatelor, decât spre corecta urmare
a procedurilor, ceea ce exprimă în parte schimbarea
echilibrului de la controlul ex-ante în favoarea celui ex-post,
dar fără abandonarea primului.(noi elemente)
Păstrarea ideii de serviciu public, cu un statut distinct, cu o
cultura, termeni si conditii diferite
Elemente noi ale modelului Trecerea de la orientarea internă către regulile birocratice la
neoweberian în viziunea lui orientarea externă către cererile și nevoile cetățenilor, nu prin
Pollit și Bouckaert utilizarea mecanismelor bazate pe piață, ci prin prin crearea
unei culturi profesionale a calității și serviciului;
Reafirmarea rolului democrației reprezentative la nivel central,
regional sau local, ca element direct de legitimare a aparatului
statului.(vechi modele)
Reafirmarea rolului dreptului administrativ modernizat, cu
păstrarea principiilor de bază care reglementează relația stat-
cetățean, inclusiv egalitatea în fața legii, securitatea legală, etc.
(vechi model)
Profesionalizarea serviciului public, ceea ce presupune faptul că
birocratul nu devine un simplu expert în aplicarea legilor ce țin de
sfera de activitate, ci un manager profesionist orientat către
satisfacerea nevoilor cetățenilor-utilizatori.
2. Completați următoarele enunțuri cu informațiile corecte folosind cuvintele de mai jos:

a. Se evidenţiază noţiunea de ierarhie funcţională. Nu este vorba doar de faptul că există puterea
de conducere, ci şi de faptul că repartizarea sarcinilor superiorilor corespund unei ierarhii. a
funcţiilor astfel încât cele cu caracter mai elevat sunt îndeplinite de către agenţii aflaţi în vârful
ierarhiei. Aceasta presupune că agenţii inferiori sunt controlaţi de agenți superiori cu privire la
conţinutul sarcinilor lor.
b. trebuie evidenţiată raţionalitatea organizată de către lege, care presupune rezolvarea în scris a
unor serii de dosare și documente. Funcţionarii publici lucrează, în principal, pentru studierea
şi elaborarea respectivelor documente şi pentru a da curs unor proceduri oportune pentru a se
ajunge la o soluţionare a subiectelor la care se referă aceste dosare.
c. Se remarcă specializarea funcţionarilor Weber insista că birocraţia presupune o învăţar
profesionala. Activitatea birocratică este specializată pentru că funcţionarii trebuie să posede
cunoştinţe specifice care sunt indispensabile organizaţiei.
Rezolvare în scris, funcţionarii publici, noţiunea de ierarhie funcţională, specializarea

funcţionarilor, dosare şi documente, ierarhie, profesional, agenți superiori.
5. F secolul xx
F fara sectorializare
A
A
F ierarhizarea
F neoliberalii
A
A
6. A
F primatul politicului
A
A
A
F prin obiective
F si calitativ
Modelul lui Weber despre birocraţie
Cel care a consacrat termenul din punct de vedere ştiinţific a fost sociologul german
Max Weber, autorul celebrului „model birocratic ideal”. Lucrarea lui Max Weber, „Economie
şi societate” a fost publicată pentru prima dată în anul 1918. După al doilea război mondial în
1947 americanii si-au construit baze militare în Germania. Aceasta a făcut posibilă cunoașterea
operei lui Weber, care va fi tradusă ulterior din germană în engleză, ceea ce va permite difuzarea
şi popularizarea ei. Lucrarea va fi intens studiată şi criticată de sociologii nord-americani
(Gouldner, Merton, Veblen şi Dewey).
In construcţia modelului birocratic al administraţiei Weber porneşte de la analiza
conceptului de dominare (autoritate) - şansa ca un set de comenzi să fie executat de un grup de
indivizi.
1. Dominarea tradiţională
Are la bază normele, cutumele şi tradiţia care determină indivizii să accepte autoritatea
conducătorului. Organizările sociale care au la bază autoritatea tradiţională sunt triburile, sau
societăţile patriarhale/matriarhale din trecut.
2. Dominarea carismatică
Acceptarea autorităţii se face în baza loialităţii şi încrederii în calităţile conducătorului.
Ea nu poate fi transmisă deoarece ţine de personalitatea individului.
3. Dominarea Legal - Rațională
Se bazează pe reguli, proceduri legale care definesc modul în care se exercită puterea.
Are la bază raţionalitatea - încrederea în legalitatea legilor şi dreptul celor care au o poziţie de
autoritate să emită ordine.
Trăsăturile modelului Weberian:
I. Diviziunea sistematică a muncii
Presupune definirea competențelor, drepturilor și obligațiilor fiecăruia. Munca este
împărțită în sarcini standard, de rutină, iar realizarea lor e controlată prin legi și regulamente.
II. Noțiunea de ierarhie funcțională
Funcţiile cu caracter mai elevat sunt îndeplinite de agenţii din vârful ierarhiei.
Funcţionarii inferiori sunt controlaţi de cei superiori privind sarcinile îndeplinite.
III. Raționalitatea organizată de lege (autoritatea birocratică), ce presupune
rezolvarea în scris a unor dosare și documente (existenţa unei „memorii birocratice)
Funcţionarii publici lucrează cu documente scrise pentru a pune în aplicare procedurile
şi a soluţiona problemele cetăţenilor.
IV. Separarea conducerii administrative de mijloacele de administrare.
V. Specializarea funcționarilor
Weber considera că birocraţia presupune o învăţare profesională. Activitatea birocratică
este specializată pentru că funcţionarii trebuie să aibă cunoştinţe specifice care sunt
indispensabile organizaţiei. Pentru fiecare birou/departament din organizație există sarcini și
activități specifice.
VI. Profesionalizarea agenților publici
Sarcinile birocratice se exercită ca o profesiune, iar profesionistul care le îndeplineşte
face aceasta în mod continuu. El primeşte o remuneraţie fixă şi se bucură de un anumit respect
în societate. Remunerarea funcţionarului se face în funcţie de locul ierarhic şi de rangul ocupat
în carieră. Activităţile sunt îndeplinite de profesionişti stabili şi nu de amatori, care să rezerve
parţial timpul şi altor ocupaţii, aşa cum se întâmpla în organizaţiile feudale. Weber arăta că
birocraţia cere randamente maxime funcţionarilor, în sensul că funcţionarul trebuie să considere
ocupaţia sa principală dacă nu fiind unică, cel puţin în termeni stricţi de eficacitate.
1
Modelul neoliberal
Administrația statului liberal a devenit complet neadaptată transformărilor din societatea

secolului al XX-lea. Nu mai era vorba de a asigura doar ordinea și apărarea țării, ci de a asigura
investițiile necesare pentru evitarea crizelor previzibile.
Neoliberalii, teoreticieni sau practicieni, promovează eficiența și managementul în
administrație, criticând cele patru caracteristici ale administrației liberale:
- Centralizarea.
Economia, deși subdezvoltată, a trecut de la stadiul autoconsumului la producția de
masă cu o mână de lucru numeroasă și puțin spcializată. Ca urmare, acest tip de organizare nu
mai corespundea, din cauza necunoașterii suficiente a ceea ce se întâmplă la baza piramidei, a
extremei rigidități și a imposibilității administrației de a se adapta schimbării. O încercare de a
limita efectele centralizării este deconcentrarea, ce presupune transferul de responsabilități de
la autoritățile centrale la cele regionale sau departamentale, județene, care au o anumită putere
de decizie, dar sunt subordonate puterii centrale.
- Ierarhizarea (existența unui singur șef ierarhic de care ascultă toți subordonații) este
o consecință a centralizării care provoacă segregarea (separarea) între decidenţi şi executanţi.
Ierarhizarea duce la segmentarea administrației, în ciuda preocupărilor guvernanților și
funcționarilor pentru coordonare care este mai greu de realizat din cauza relațiilor rigide dintre
administrați, servicii sau funcționari, a fricii de conflict și de relațiile față de stat.
- Birocratizarea presupune supunerea tuturor funcționarilor publici, diferiți și
eterogeni, indiferent de sarcinile lor, la aceleași reguli și obligații.
În ceea ce privește reflecțiile doctrinare referitoare la organizațiile publice și private,
modelul neoliberal se află între cele două. Unii neoliberali susțin că organizațiile publice se
confruntă cu probleme asemănătoare ca si cele private (aceeași dimensiune și rapiditate de
reacție la evenimente, organizare asemănătoare). Alți neoliberali, precum Michel Massenet
susțin că aceste asemănări nu pot fi duse la absurd, și ca urmare este imposibil să se
transpună tehnicile de gestiune din privat în organizațiile publice. Motivele sunt
următoarele:
- de ordin cultural (susține Crozier): organizația privată trebuie să fie suplă,
adaptabilă, să dea dovadă de inițiativă; administrația este impersonală, rigidă, stereotipă,
impermeabilă la reforme.
- primatul politicului: cele două organizații au logici diferite (cea privată caută cel mai
mare avantaj posibil de gestiune - profitul; cea publică interesul general, determinat de grija de
a obține adeziunea, adică votul cetățenilor la alegeri).
- sistemul diferit de obținere a resurselor: organizațiile publice nu depind de piață, pe
cînd cele private își iau resursele din cadrul pieței.
Deși nu sunt de acord cu transpunerea ad literam a tehnicilor de gestiune din
sectorul privat în organizațiile publice, totuși neoliberalii sunt de acord cu o redefinire a
principiilor de organizare, în funcție de specificitățile administrației.
În ceea ce privește instituțiile, este necesară înlocuirea structurilor bazate pe ierarhia
normelor juridice cu structuri bazate pe obiectivele atribuite pentru a fi îndeplinite.
În ceea ce privește coordonarea, este necesară înlocuirea organizării administrative
tradiționale, piramidale, centralizate, ierarhizate cu o organizare autonomă, după modelul
agențiilor americane, care să îmbunătățească rezultatele intervenției publice.
În ceea ce privește descentralizarea, este necesară centralizarea deciziilor strategice și
descentralizarea structurilor operaționale prin înmulțirea centrelor de decizie, pentru ca decizia
să fie luată la nivelul la care se află informația, cât mai aproape de acțiune.
În ceea ce privește controlul, acesta trebuie să sufere transformări de ordin cantitativ
(diminuarea numărului de controale) și calitativ (să nu mai fie un mijloc de sancțiune, ci un
1
instrument de măsurare a distanței dintre rezultatele obținute și obiectivele de atins).
Neoliberalii mai propun și o nouă politică a resurselor umane în organizațiile publice
ce presupune:
- o politică de formare care să ducă la apariția unui nou tip de angajat, managerul
public, precum și la înlocuirea sistemului de formare inițială cu formarea continuă, pe tot
parcursul carierei pentru a face față mai bine schimbărilor cu care se confruntă administrația.
- regândirea regulilor care stabilesc situația funcționarilor publici. Dispozițiile privind
relația șef subordonat ar trebui să fie mai puțin formalizate, iar modul de evaluare a
subordonatului de șeful ierarhic să fie realizat prin discutarea cu acesta pentru a-l convinge
despre necesitatea unor eventuale modificări pentru a remedia punctele slabe.
Modelul neoliberal presupune noi principii de gestiune, prin introducerea
managementului participativ prin obiective, ce presupune repartizarea de către manager către
colaboratorii săi nu a sarcinilor de executat, ci a obiectivelor de atins, lăsându-le inițiativa și
libertatea de alegere a mijloacelor.
2
Modelul neoweberian
Reactualizarea modelului European Weberian cu elemente de performanță și de

participare a cetăţenilor poate duce la formarea unui nou model, Neo-Weberian (Pollitt si
Bouckaert, 2004; Pollitt, 2009), cu scopul protejării modelului social european de invazia
pieţelor globale şi a idelogiei neo-liberale. Ţările anglo-saxone au urmat modelul upgradat al
managementului public, Noul Management Public.
Modelul statului neo-weberian, în viziunea lui Pollitt si Bouckaert (2004, p. 100),
trebuie să integreze atât elemente caracteristice ale administraţiei weberiene, precum:
- reafirmarea rolului statului ca principal facilitator al soluţiilor pentru noile problemele
globalizării, schimbărilor tehnologice, demografice şi ameninţărilor legate de mediu;
- reafirmarea rolului democraţiei reprezentative, la nivel central, regional sau local ca
element de legitimare a aparatului statului;
- reafirmarea rolului dreptului administrativ – desigur modernizat, cu păstrarea însă a
principiilor de bază care reglementează relaţiile stat-cetăţean, inclusiv egalitatea în faţa legii,
securitatea legală;
- păstrarea ideii de serviciu public cu un statut distinct, cu o cultură, termeni şi condiţii
diferite,
- cât şi noi elemente, precum:
- trecerea de la o orientare internă către regulile birocratice spre o orientare externă
către cererile şi nevoile cetăţenilor, nu prin utilizarea mecanismelor bazate pe piaţă, ci mai
curând prin crearea unei culturi profesionale a calităţii şi a serviciului;
- suplimentarea (nu înlocuirea) rolului democraţiei reprezentative prin intermediul
consultărilor şi a unei directe reprezentări a opiniilor cetăţenilor (acest aspect fiind mult mai
vizibil în ţările nordice şi la nivel local, decât în Belgia, Franţa sau Italia);
- modernizarea legilor relevante cu scopul de a încuraja o mai mare orientare către
atingerea rezultatelor decât spre corecta urmare a procedurilor, ceea ce exprimă, în parte,
schimbarea echilibrului de la controlul ex-ante în favoarea celui ex-post, dar fără abandonarea
primului;
- profesionalizarea functiei publice, ceea presupune faptul că birocratul nu devine
simplu expert în aplicarea legilor ce ţin de sfera lor de activitate, ci şi devine un manager
profesionist, orientat către atingerea nevoilor cetăţenilor-utilizatorilor.
ORGANIZAREA BIROCRATICĂ
De ce avem nevoie de birocraţie?

Birocraţia a fost, probabil, cea mai blamată componentă a vieţii sociale din toate
timpurile. Dispreţuită de liberali, repudiată de muncitori, satirizată de intelectuali şi ameninţată
de politicieni a rămas de-a lungul istoriei poate cea mai constantă formă de organizare,
menţinându-şi neschimbate trăsăturile fundamentale. Această calitate a birocraţiei de rezistenţă
la îmbătrânire, de impasibilitate şi imobilitate la schimbările sociale ar fi un argument suficient
pentru tratarea cu îngăduinţă a acestui „rău necesar”. Dar nu acesta e singurul argument.
De cele mai multe ori conflictul dintre personajul care produce efectiv un bun sau un
serviciu şi birocratul care îl coordonează porneşte de la dificultatea primului de a ieşi din
definiţia marxistă a muncii. În termeni marxişti munca e o activitate specific umană prin care
oamenii îşi utilizează aptitudinile în scopul producerii bunurilor necesare vieţii de zi cu zi. Ceea
4
ce scapă definiţiei este tocmai scopul lucrativ al muncii, adică beneficiul, rentabilitatea, într- un
cuvânt eficienţa. Dacă acest aspect este eludat de către muncitor, nu înseamnă că birocratul
stăpâneşte mai bine conceptele teoretice ale organizaţiilor. Trecând peste acest clasic
antagonism, putem observa că nu poate fi închipuită o organizaţie, oricât de restrânsă, fără
prezenţa celor treipiloni weberieni: organismul de guvernământ, personalul administrativ şi
lucrătorii. Este greu de conceput cum ar putea fi rezolvate problemele cetăţenilor unui oraş doar
de către primar sau consiliul local, cum ar fi gestionată politica externă a unei ţări fără existenţa
unui guvern sau cum ar funcţiona o fabrică de biciclete fără muncitori. Birocraţia nu face altceva
decât să fie una dintre componentele acestei treimi care constituie scheletul oricărei organizaţii.
Ce au în comun Vaticanul, General Motors, NASA şi British Health Service (Serviciul britanic
de asistenţă medicală), se întreabă David Beetham. Tot el răspunde: “ele sunt, cu toate,
birocraţii”.
Fiecare dintre noi, inevitabil, am avut, într-un fel sau altul, contacte cu birocraţia. În
esenţă, birocraţia are rolul de a răspunde unor nevoi, însă, nivelul de aşteptare în satisfacerea
acestei nevoi este mult mai ridicat decât posibilităţile de reacţie ale birocraţiei. Aceste multiple
experienţe au dus la conferirea unui termen peiorativ pentru birocraţie, făcând foarte dificilă
debarasarea de ideile preconcepute, chiar pentru specialistul în domeniul administraţiei.
Plasată între ordonatorul de politici şi lucrătorul contribuabil, administraţia birocratică se
caracterizează prin patru trăsături esenţiale: ierarhie, continuitate, impersonalitate şi expertiză.
Max Weber a conferit acestor trăsături statutul de criterii pe baza cărora se poate construi
performanţa unui sistem birocratic, concept căruia i s-au dovedit ulterior limitele. Însă sigur este
faptul că la nivelul percepţiei generale aceste trăsături fundamentale alcătuiesc evantaiul
peiorativ al birocraţiei.
Criteriul ierarhiei presupune
62 că fiecare funcţionar se mişcă într-un cadru de competenţă
bine definit în cadrul unei diviziuni ierarhice a muncii şi este răspunzător pentru acțiunile sale
în faţa unui superior. Opinia generală din acest punct de vedere este că un sistem ar funcţiona
perfect dacă fiecare angajat s-ar limita la aria de competenţe fixată de procedurile de lucru. Însă
sunt lesne de prevăzut inconvenientele unui astfel de mod de abordare a sarcinilor de îndeplinit.
Pe lângă faptul că acest tip de rigidizare a sistemului pune frână oricărui imbold creativ, petentul
ar fi cel care ar bătători drumurile care fac legătura între ariile de competenţă ale funcţionarilor.
Continuitatea presupune o ocupaţie salarizată permanentă și o carieră care să ofere
perspectiva unei promovări periodice. În ceea ce privește promovarea, percepția acestui
fenomen este cea a imposibilităţii accederii poziţiilor ierarhice superioare fără suportul relaţiilor
de familie sau politice. Trebuie să precizăm faptul că relaţiile interumane nu pot fi eliminate din
administraţie. Acestea nu pot fi mecanicizate şi oprite la nivelul strict profesional. Ar fi imposibil
si chiar dăunător. Administraţia nu ar avea nicio eficienţă dacă ar fi alcătuită din contopişti care
nu văd mai departe de călimara cu cerneală de pe biroul lor. Relaţiile interumane dezvoltate fac
un sistem mult mai flexibil şi mai propice alunecării de sus în jos şi de jos în sus a informaţiilor
şi deciziilor.
Organizarea activităţii pe baza unor reguli precise, în afara arbitrariului şi favoritismelor,
caracteristica numită impersonalitate, ocupă primul loc în topul denigratorilor birocraţiei. Este
evident faptul că arbitrariul şi favoritismul sunt practici de netolerat în administraţie şi constituie
subiectul principal în discursul jurnalistic şi politic, însă toată această energie verbală consumată
nu reuşeşte să aducă soluţii concrete de eradicare a micii corupţii funcţionăreşti. Doar o abordare
pozitivistă care ţine tot de modul de funcţionare a organizaţiei poate duce la rezultate concrete
satisfăcătoare.
Cea de a patra trăsătură fundamentală a birocraţiei o constituie expertiza. Funcţionarii
sunt selectaţi după meritele lor, sunt pregătiţi în specializarea funcţiei pe care o deţin şi sunt
capabili să acceseze informaţia înmagazinată în bazele de date. Opinia generală decretează că în
administraţie sunt prea puţini oameni bine pregătiţi, că aceasta reprezintă un refugiu al
incompetenţilor care se ascund în spatele unor rafturi cu dosare şi invocă mereu restricţiile
procedurale care îi împiedică să soluţioneze petiţiile. Configurarea unei expertize potrivite
fiecărui sistem în parte este deasemenea un demers îndelungat şi susţinut prin politici ale paşilor
mărunţi. Încercările de reformare bruscă a sistemelor duce la dereglări care au efect invers
acţiunii.
În concluzie, orice demers ştiinţific pe care dorim să-l întreprindem trebuie să fie
dezpovărat de preconcepţiile despre birocraţie, chiar dacă acest lucru este extrem de dificil, să
căutăm o abordare cât mai obiectivă şi pozitivă, pentru a reuşi să înţelegem, studiem şi eventual
eficientiza acest "rău necesar",
Studiul administraţiei este indisolubil legat de conceptul de birocraţie şi de părintele său,

Max Weber (1864-1920). In construcţia modelului birocratic al administraţiei Weber porneşte
de la analiza conceptului de autoritate [Herrschaft, care tradus semnifică dominaţie sau
dominare, însă majoritatea autorilor traduc acest cuvânt prin autoritate). Autoritatea se referă la
şansa ca un set de comenzi să fie respectat/executat de un grup de indivizi (Weber, 1968, p. 212).
De asemenea conceptul de autoritate se leagă de cel de legitimitate. Autoritatea legitimă este cea
recunoscută şi acceptată atât de conducător (cel care îşi manifestă autoritatea) cât şi de condus
(cel asupra căruia se manifestă autoritatea). Weber descrie puterea ca fiind probabilitatea de a
îndeplini dorinţa cuiva indiferent de propria dorinţă -în varianta extremă, abilitatea de a forţa
indivizii să se conformeze unui anumit set de reguli. Efectele puterii depind de cine deţine
puterea, cum e percepută acea persoană şi de situaţia particulară în care este invocată/utilizată
puterea. Este clar că nu putem prezenta toate ideile formulate de Weber privind organizarea
birocratică însă trebuie menţionate o serie de convingeri care l-au determinat pe acesta să
considere această formă de organizare ca una dintre cele mai eficiente. Weber considera că
civilizaţia umană e evoluat, trecând prin diverse stadii de fundamentare a autorităţii, pornind de
la autoritatea de tip tradiţional (chiar mistică) ajungând în secolul XIX la cea raţională. Această
demistificare continuă l-a condus la catalogarea autorităţii în trei mari categorii:
1. Autoritatea Tradiţională
În acest caz autoritatea are la bază normele, cutumele şi tradiţia existentă care determină
restul indivizilor să accepte autoritatea conducătorului. Ei consideră poziţia conducătorului
legitimă deoarece lucrurile s-au desfăşurat astfel de o lungă perioadă de timp. Weber foloseşte
expresia sanctitatea rutinelor de zi cu zi, pentru a arăta sursa de legitimitate a acestui tip de
autoritate. Autoritatea tradiţională se bazează pe pretenţia liderilor şi acceptarea supuşilor a
virtuţii regulilor şi competenţelor din trecut (Ritzer, Goodman, 2003). Exemple de astfel de
organizare socială, care are la bază autoritatea tradiţională, sunt triburile, sau societăţile
patriarhale/matriarhale din trecut - în aceste cazuri un criteriu important în stabilirea poziţiei în
2
cadrul grupului îl reprezenta vârsta, cei mai vârstnici ocupând o poziţie de autoritate (ex. sfatul
bătrânilor).
2. Autoritatea carismatică
Weber sugerează că acest tip de autoritate are la bază devotamentul de netăgăduit faţă de
santitatea, eroismul sau caracterul exemplar al conducătorului şi faţă de normele şi regulile
instituite de acesta (Weber, 1968, p.215). Mai specific, autoritatea conducătorului asupra
celorlalţi se bazează pe carismă - o calitate, pe care supuşii o văd ca fiind unică şi supranaturală.
Existenţa sau inexistenţa calităţii în sine este irelevantă, credinţa supuşilor în existenţa ei este
ceea ce contează. De asemenea, Weber, vede acest tip de autoritate ca o forţă creatoare, opusă
tradiţiei şi regulilor existente (caracter revoluţionar). „Singura sursă de legitimitate a autorităţii
carismatice este recunoaşterea sa de către supuşi. Deşi este iraţională, în sensul în care nu poate
fi calculată/ măsurată, poate avea un caracter revoluţionar, şi poate în unele situaţii contesta
autoritatea legală.” (Giddens, 1971, pp. 160-161). Dintre cele trei tipuri de autoritate, autoritatea
carismatică este considerată de Weber cea mai puţin stabilă deoarece are o bază inspiraţională şi
dispariţia persoanei duce la dispariţia autorităţii (următorul lider ar putea să nu aibă acele
calităţi). Există nenumărate exemple în istorie de astfel de lideri carismatici - Iisus, Ioana D’Arc,
Ludovic al XlV-lea, Winston Churchill, Adolf Hitler, Mahatma Gandhi, John F. Kennedy etc.
3. Autoritatea Legal - Rațională

Acest tip de autoritate are ca fundament existenţa unui set de reguli/proceduri legale care
definesc obiectiv şi raţional modul în care este exercitată puterea. Autoritatea de acest fel are la
bază raţionalitatea - încrederea în legalitatea legilor existente şi dreptul celor care deţin o poziţie
de autoritate să emită ordine/comenzi (Weber, 1968, p.219). Mai departe, atest tip de autoritate
e mult mai stabil şi longeviv decât cele anterioare, deoarece se presupune că apariţia cadrului
fegal s-a realizat într-o manieră justă, acceptată de membrii comunităţii. Weber consideră
civilizaţia occidentală un exemplu în acest sens (începând cu secolul XIX), consolidarea
autorităţii legal raţionale a condus la un cadru legal relativ stabil, care a dus la apariţia unui
sistem politic raţional (ex. democraţia reprezentativă) - în acest sens vorbim despre constituţii,
legi şi documente scrise privind drepturile şi libertăţile individuale sau regulamente privind
modul de ocupare a funcţiilor publice, - spre deosebire de vechile regimuri monarhice sau alte
forme de organizare tradiţionale care nu aveau aceste caracteristici. Un element important în
această ecuație este asocierea autorității cu funcția/postul, nu cu individul care ocupă pentru o
anumită perioadă de timp acea funcție/post, mai specific, ocuparea funcției pe baza legii oferă
autoritate individului - ex. Studentul îşi face tema deoarece este o cerinţă impusă de profesor
(indiferent de cine ocupă poziţia de profesor). Weber consideră ca acest tip de autoritate va
domina societatea modernă, deoarece organizaţiile tind spre formalizare, raţionalizare şi rutină,
iar autoritatea legal-raţională este interpretată în acest sens şi se exercită prin intermediul
birocrației.
Organizarea birocratică
Observaţiile lui Weber asupra birocraţiei au fost puternic influenţate de analiza societăţii
americane încercând să identifice rolul pe care îl ocupă acest tip de organizare (birocratică) în
societatea democratică modernă. El a ajuns 1a concluzia că într-o democraţie modernă, birocraţia
este indispensabilă. O societate democratică are nevoie de structuri birocratice atât la nivelul
administraţiei, dar chiar şi în organizarea partidelor politic. Problema majoră era înmânarea
autorității către un corp de „experţi publici nealeși” care vine în contradicţie cu principiile
democraţiei pluraliste -responsabilitatea în faţa cetăţenilor şi reprezentativitate.
3
O mare parte din analiza lui Max Weber asupra organizării birocratice se concentrează
pe apariţia şi evoluţia acesteia. Apariţia birocraţiei în civilizaţia occidentală datează din perioada
de sfârşit a evului mediu, atunci când domeniile regalităţii au crescut și nu mai puteau fi
administrate direct de către monarh. Mai mult, monarhii din necesitate, şi-au creat diverse
tehnici/proceduri care să le sporească şi în acelaşi timp să le legitimize autoritatea. „Un loc
propice pentru birocratizarea administraţiei a fost creşterea sarcinilor administrative”,
menţiona Weber (1946). Organizarea birocratică a apărut deoarece societatea avea nevoi din ce
în ce mai numeroase şi mai diverse - de la construcţia de drumuri până la servicii de sănătate,
educaţie, apărare sau justiţie.
Marele avantaj al acestei noi forme de organizare era raţionalitatea autorităţii. Weber
susţinea că organizaţiile trebuie construite şi structurate pe baze legal-raţionale astfel încât
atingerea scopurilor şi obiectivelor să fie guvernate de raţionalitate. Paradoxal, raţionalitatea
birocraţiei a reprezentat cea mai apreciată calitate, dar i-a adus şi cele mai aprigi critici ulterior,
datorită dezumanizării tuturor activităţilor administrative. Adoptarea organizării birocratice de
către susţinătorii liberalismului clasic îşi are rădăcinile în nevoia de a limita sau a îndepărta total
arbitrariul din activitatea statului.
Interesul lui Weber pentru raţionalizare l-a condus la analiza modului de organizare și
conducere a unor organizaţii de dimensiuni mari atât din sectorul public cât şi din cel privat. In
această notă, birocraţia poate fi considerată un efort de raţionalizare sau o încercare de
raţionalizare aplicat organizaţiilor umane.
Iată câteva definiţii pentru conceptul de birocrație:
Definiţia dicţionarului Merriam Webster (Meriam Webster, 1995)
1. un corp de funcţionari publici nealeşi; un grup admi¬nistrativ de formulare a
politicilor publice;
2. guvernământul caracterizat de specializarea funcţiilor; aderă la un set de reguli fixe
şi cu autoritate distribuită ierarhic;
3. un sistem administrativ caracterizat de formalism, multitudine de proceduri, cadru
legal stufos şi rigiditate.
Enciclopedia Columbia
"Birocraţia reprezintă structura administrativă a unei organizaţii (publice sau private).
În mod ideal, birocraţia e caracterizată prin distribuţia autorităţii în cadrul unei structuri
ierarhice, sfere de competenţă clar definite, reguli şi proceduri formale, impersonalitate,
recrutare pe bază de competenţă, remunerare fixă în funcţie de poziţia ierarhică. Scopul
birocraţiei este să fie raţională, eficientă şi profesionistă."
Weber a definit birocraţia ca o organizaţie ghidată de scop (goal oriented organization)
creatăpe baza unor principii de organizare raţionale astfel încât să atingă într-un mod cât mai
eficient scopul propus. Mai mult, Weber considera complexitatea societăţii moderne ca un factor
determinant al apariţiei şi dezvoltării organizaţiilor de tip birocratic, singurele capabile să
rezolve în mod eficient problemele.
Modelul ideal al birocraţiei
Weber a dezvoltat un model ideal al birocraţiei cu următoarele caracteristici:

1. Existenţa unor domenii jurisdicţionale în care îşi desfăşoară activitatea fiecare
membru al organizaţiei, guvernate de reguli şi proceduri clare (proceduri şi
regulamente administrative).
Acest principiu se referă la aşa numita “autoritate birocratică” care oferă pe de-o parte
avantajul continuităţii şi al stabilităţii celor care deţin o anumită funcţie în cadrul organizaţiei şi
de asemenea reglementarea clară a atribuţiilor şi sferei de acţiune a fiecărui post în parte.
4
La nivel organizaţional acest principiu se traduce în următoarele:
- activităţile din cadrul organizaţiei sunt distribuite în mod clar conform normelor şi sunt
denumite activităţi oficiale;
- autoritatea de a da comenzi pentru îndeplinirea acestor activităţi în cadrul organizaţiei
este distribuită pe baza unor reguli şi proceduri fixe;
- îndeplinirea acestor activităţi se realizează pe o bază continuă şi doar de către persoanele
competente pe baza funcţiei pe care o ocupă.
2. Distribuţia autorităţii într-o ierarhie.
Acest principiu semnifică crearea unei ierarhii stricte în cadrul organizaţiei, unde poziţia
ocupată dictează nivelul de autoritate deţinut. Organizaţia în acest fel poate fi reprezentată sub
forma unei piramide cu autoritatea decizională supremă concentrată în vârf, nivelurile inferioare
fiind subordonate celor superioare. Pe lângă distribuirea autorităţii într-un mod ordonat, ierarhia
permite şi apelul celor de la nivelurile inferioare către nivelurile superioare în momentul în care
doresc să conteste un anumit ordin/decizie venit/ă de la superiorul direct.
3. Reguli şi proceduri scrise guvernează întreaga activitate.
Tot ceea ce se petrece în cadrul organizaţiei se bazează pe un set de regulamente interne
şi proceduri bine definite care dau caracterul legal-raţional al birocraţiei. Aceste reguli şi
proceduri sunt învăţate şi apoi aplicate de către membrii organizaţiei. Această caracteristică este
motivată de nevoia eliminării arbitrariului din cadrul oricărei activităţi. Apelul la reguli şi
proceduri soluţionează inconvenientul arbitrariului formelor de organizare precedente (unde
favoritismul sau subiectivismul erau prezente, activitatea organizaţiilor publice fiind mai
degrabă impredictibilă).
Activitatea bazată pe reguli şi proceduri clare conduce la impersonalitate, predictibilitate
şi tratament egal al cetăţenilor indiferent de statutul social sau material pe care îl deţin – de altfel
această caracteristică, argumenta Weber, era cea care conduce la supremaţia organizării
birocratice faţă de celelalte forme de organizare.
4. Întreaga activitate a organizaţiei se bazează pe documente scrise.
Activitatea organizaţiei în opinia lui Weber trebuie să fie consemnată pentru a putea fi
consultată oricând este nevoie - adică organizaţia trebuie să aibă memorie. Documentele scrise
sunt cuprinse în dosare, iar dosarele împreună cu oficialii (funcţionarii publici) alcătuiesc
biroul - structura de bază din cadrul organizaţiei birocratice. De aici decurge o altă
caracteristică semnificativă: activitatea din cadrul biroului - activitatea oficială - este distinctă
de activitatea din viaţa privată a oficialului.
5. Specializare - diviziunea muncii.
Funcţionarii publici îşi desfăşoară activitatea pe baza principiului specializării şi a
diviziunii muncii. Acest principiu e strâns legat de abordarea managerială a lui F. Taylor,
argumentul principal fiind creşterea eficienţei organizaţionale odată introduse. In practică, el se
traduce prin existenţa unor sarcini şi activităţi specifice pentru fiecare birou/ departament din
cadrul organizaţiei. In prezent toate instituţiile publice aplică acest principiu - ex. Guvernul este
organizat pe ministere, Primăria este organizată pe direcţii şi departamente etc. De aici decurge
următoarea caracteristică a acestui mod de organizare.
6. Funcţionarii publici au pregătire de specialitate. Ocuparea funcţiei publice este o
vocaţie. Selectarea, promovarea sau destituirea se realizează pe bază de merit respectiv
rezultate.
Nu oricine poate ocupa o funcţie publică, în această accepţiune. Funcţionarii publici au
o pregătire de specialitate şi sunt selectaţi pe baza profesionalismului şi meritelor (merit system)
şi nu datorită afiliaţiei politice sau unor relaţii de prietenie sau rudenie (spoil system)1. De
1
Aşa numitul spoil system a funcţionat în SUA până spre sfârşitul secolului XIX. Funcţiile publice erau ocupate pe
baza afiliaţiei politice şi a loialităţii faţă de partid, partidul care câştiga urmând să îşi numească oamenii de
„încredere” în funcţie - pe baza principiului învingătorul ia totul [to the victor belong the spoils). Sistemul a
5
asemenea, funcţia publică şi resursele disponibile postului ocupat nu pot fi folosite decât în
interesul organizaţiei (interesul public) şi nu în interes personal. Sistemul promovat este cel al
carierei, adică funcţionarul promovează pe baza vechimii şi a rezultatelor obţinute, urcând în
timp de la baza organizaţiei spre vârf în poziţii cu autoritate sporită. De asemenea funcţionarului
i se cere dedicare totală faţă de munca sa, realizarea sarcinilor primează în faţa intereselor
personale (Weber considera că funcţionarul va rămâne la birou până când îşi duce sarcinile la
bun sfârşit chiar dacă asta ar însemna muncă suplimentară, peste program). De asemenea în
modelul ideal funcţionarul este numit de către o autoritate superioară, deoarece alegerea
funcţionarilor ar diminua importanţa şi supremaţia autorităţii ierarhice oferind o oarecare
autonomie funcţionarului. Nu în ultimul rând remunerarea se face pe baza funcţiei ocupate,
crescând odată cu funcţia.
„Dintr-un punct de vedere pur tehnic, birocraþia este capabilã sã atingã cel mai înalt
nivel de eficienþã, ºi este în acest sens formal cel mai raţional mod de exercitare a autorităţii
asupra indivizilor. Este superioară (birocraţia) oricărei alte forme de organizare prin precizie,
stabilitate, disciplină şi siguranţă. Astfel oferă un grad foarte ridicat de predictibilitate a
rezultatelor în special conducerii organizaţiei. În final e superioară atât în gradul de eficienţă
cât şi din punct de vedere al activităţilor pe care le poate acoperi fiind capabilă să rezolve orice
fel de sarcină administrativă” (Weber, 1947).
Beneficiile modelului birocratic
Weber vedea organizaţiile birocratice ca fiind orientate spre scopuri (goal oriented)
structurate pe baza unor principii raţionale care să le permită atingerea acestor scopuri cât mai
eficient. Organizarea birocratică (ideală) comparată cu alte tipuri de organizare seamănă mai
degrabă cu o maşinărie decât ceva organic. Precizie, rapiditate, lipsa ambiguităţii, acces la
informaţie pe baza documentelor scrise, continuitate, imparţialitate şi impersonalitate, reducerea
costurilor sunt aduse toate la nivelul optim comparativ cu alte forme onorifice sau colegiale de
organizare, iar sarcinile complexe sunt rezolvate precis, rapid şi eficient. Diferenţa majoră faţă
de formele de organizare precedente este baza legal raţională a autorităţii, organizaţia
funcţionează ca un instrument mecanic precis cât timp regulile şi procedurile care o guvernează
sunt clar definite. De asemenea o consecinţă a prevalenţei raţionalităţii în faţa preferinţelor
personale este impersonalitatea şi predictibilitatea activităţilor. Cum am precizat anterior,
dezideratul era eliminarea arbitrariului din activitatea instituţiilor statului. Odată cu introducerea
birocraţiei acest lucru a fost atins.
Pe scurt avantajele modelului birocratic ideal sunt:

 precizie;
 predictibilitate;
 impersonalitate;
 tratament egal al cetăţenilor;
 reducerea costurilor prin diviziunea muncii şi specializare;
 eliminarea favoritismelor şi actelor de corupţie;
 capacitatea de rezolvare a unor sarcini complexe;
 introducerea profesionalismului şi a expertizei în activitatea publică.
început să fie criticat spre sfârşitul secolului XIX culminând cu asasinarea preşedintelui James A. Garfield în
1881de către un individ nemulţumit că nu fusese numit într-o funcţie publică şi care a dat naştere unui act de
reformă - Pendleton Act 1883 - care impunea o serie de condiţii prin care puteau fi ocupate funcţiile publice pe
baza criteriilor de merit şi profesionalism.
6
Critici ale modelului birocratic
Deşi modelul birocratic a fost un adevărat pas înainte la momentul introducerii sale -
sfârşitul sec. XIX şi începutul secolului XX - începând cu anii 70 datorită complexităţii
crescânde a activităţilor statului şi a crizei economice din perioada respectivăi, modelul birocratic
a început să fie din ce în ce mai criticat. Apelul permanent la proceduri şi reguli îngreuna
considerabil activitatea administrativă şi consuma resurse enorme, resurse tot mai reduse în timp.
Incapacitatea de adaptare la condiţii schimbătoare a fost un alt inconvenient major al sistemului.
Principalele critici care au fost aduse organizării birocratice pot fi rezumate astfel:
 Datorită structurii ierarhice, exerciţiul autorităţii poate deveni haotic, unele nivele fiind
excluse din procesul decizional;
 Angajaţii evită asumarea responsabilităţii şi încearcă să rămână anonimi; evită
responsabilitatea prin apelul la proceduri şi se refugiază în spatele documentelor scrise;
 Lipsa de transparenţă;
 Contrar spiritului, birocraţia poate conduce la nepotism şi corupţie atunci când cei din
vârful ierarhiei numesc funcţionarii după alte criterii decât cele de competenţă (vezi
oligarhia);
 Supraspecializare - vedere îngustă a angajaţilor care gândesc lucrurile de pe o zi pe alta.
Nu există o abordare strategică;
 Rigiditate şi funcţionare din inerţie;
 Proces decizional lent şi anevoios;
 Lipsă de creativitate şi gândire critică;
 Reacţie lentă în situaţie de criză. Inadaptabilitate.
Din cele menţionate mai sus putem concluziona că organizarea birocratică a avut un rol
deosebit de important în apariţia şi funcţionarea administraţiei publice moderne. Dar, ca orice
formă de organizare, birocraţia are neajunsurile ei, schimbările petrecute în decursul secolului
XX au scos la iveală acest fapt.
Moldoveanu şi Pleter (Shrinking Bureaucracy) văd aceste dezavantaje astfel:
 Supraspecializarea şi structurarea tuturor activităţilor sunt incompatibile cu nevoia de
dezvoltare şi continua schimbare a activităţii umane conducând la un sentiment de
alienare al funcţionarilor.
 Dependenţa puternică faţă de autoritatea formală corelată cu centralizare excesivă
elimină orice formă de creativitate.
 Referinţa permanentă la reguli şi proceduri formale reduc performanţa.
i
Este vorba despre prima criză a petrolului - o dată cu atingerea producției maxime în 1970 de către SUA. Țările
membre OPEC s-au simțit suficient de puternice să contracareze SUA și au crescut substanțial tarifele în 1973.
Totuși, contextul și deciziile luate atunci indică mai degrabă o criză de natură politică.
7
Capitolul 3
Administraţia şi factorii politici generali
3.1 Administraţia şi regimurile politice

3.1.1 Administraţia în regimul democratic
3.1.2 Administraţia în regimul totalitar şi autoritar
3.2 Structura de stat şi administraţia
3.3 Relaţiile stat-colectivităţile locale

3.3.1 Principiile de organizare a sistemului administrativ
3.3.2 Controlul exercitat asupra colectivităţilor locale
3.3.3 Relaţiile financiare stat –colectivităţi locale
Cuvinte-cheie :
regim politic democratic, regim politic autoritar,state

unitare, state federale, state regionale, confederaţii, centralizarea
administrativă, deconcentrarea, descentralizarea administrativă,
autonomia locală sau descentralizarea politică,control de
legalitate,control de oportunitate, control de tutelă, autonomia
financiară, venituri proprii, transferuri financiare
Administraţia
46 şi factorii politici generali
3.1 Administraţia şi regimurile politice

„Regimul politic reprezintă ansamblul metodelor şi mijloacelor de
realizare a puterii, a relaţiilor existente între elementele care alcătuiesc
sistemul social politic, relevând, mai ales, regimul drepturilor şi
libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor”1.
Aşadar, regimul politic se referă la condiţiile concrete de
funcţionare a administraţiei în relaţie cu politica.
Regimul politic existent într-o ţară influenţează în mod substanţial
administraţia statului respectiv.
Din acest punct de vedere apar diferenţieri majore în modul de
organizare şi funcţionare a sistemului administrativ, dictate de cele două
categorii de regimuri politice şi anume, regimurile democratice şi
regimurile autoritare sau totalitare.
Deosebirea fundamentală între cele două tipuri de regimuri
constă în diferenţa sau identitatea dintre grupul uman care exercită
puterea politică şi cel care administrează din punct de vedere profesional.
Într-un regim democratic se admite existenţa unei administraţii
profesionale. În consecinţă, grupul uman al funcţionarilor şi, în special, cel
al înalţilor funcţionari (birocraţii) poate şi trebuie să coexiste cu diferite
ideologii politice şi va interveni, mai mult sau mai puţin, în societate
conform ideologiei partidului de la putere.
Într-un regim totalitar sau autoritar situaţia este opusă,
administraţia fiind identificată, într-o măsură mai mică sau mai mare, cu
clasa politică conducătoare, mai ales la nivelele sale superioare.
În mod evident, ambele regimuri vor fi întotdeauna influenţate de
către împrejurările politice, economice şi sociale concrete.
3.1.1 Administraţia în regimul democratic

În cadrul regimurilor democratice, diferenţe considerabile apar
între regimurile de tip parlamentar şi cele de tip prezidenţial.
1
Vâlsan, C. – Politologie, Editura Economică, Bucureşti, 1997
46
Administraţia şi factorii politici generali 47
Un autor american a identificat următoarele diferenţe esenţiale între

regimul prezidenţial şi cel parlamentar 2:
- în sistemele prezidenţiale, preşedintele îşi poate asuma în mod mai
clar rolul de a iniţia politici publice ( policy leadership), întrucât are mandat
din partea alegătorilor, în timp ce în regimurile parlamentare guvernul îşi
câştigă poziţia prin membrii partidelor lor aflaţi în parlament, şi ca urmare
trebuie să acţioneze împreună cu aceştia ca o echipă; Spre deosebire de
cabinetele din sistemele parlamentare, cabinetul prezidenţial nu este alcătuit
din persoane cu o figură politică proeminentă, ci mai curând persoane
nepolitice, de încredere ale preşedintelui, ca urmare atenţia este concentrată
mai mult asupra acestuia din urmă.
- cu toate acestea, responsabilitatea pentru succesul unei politici
publice este mult mai dificil să fie atribuită cuiva în cadrul sistemelor
prezidenţiale, întrucât, de exemplu în SUA, preşedintele este cel care
iniţiază politicile, dar Congresul este cel care le aprobă.
- în sistemele prezidenţiale, politicile comprehensive ce prevăd
schimbări radicale sunt mai dificil de realizat datorită fragmentării puterii.
- recrutarea membrilor executivului este diferită în cele două
sisteme, în sensul că în sistemele parlamentare, recrutarea se face, în
general, din rândul membrilor Parlamentului, în timp ce în sistemele
prezidenţiale, recrutarea în rândul Executivului dinafara lumii politice,în
general din rândul profesioniştilor.
- în sistemul prezidenţial, există probleme speciale în ceea ce
priveşte ajustarea şi controlul Executivului, în sensul că dacă în sistemele
parlamentare, membrii Executivului trebuie să dea socoteală în faţa
Parlamentului cu privire la politica dusă de Guvern, în timp ce, în sistemele
prezidenţiale, membrii Executivului operează într-o relativă izolare,
neexistând un forum în faţa căruia aceştia să raporteze în mod regulat.
- aspectele simbolice şi politice ale Executivului sunt unificate în
sistemul prezidenţial, şi divizate în cel parlamentar între primul-ministru şi
Guvern, pe de o parte, care sunt responsabili pentru leadershipul politic şi
administrativ, şi câteva alte birouri care sunt responsabile pentru
2
W. Phillips Shively – Power Choice, An Introduction to Political Science, Fifth Edition,
Mc Graw Hill, 1987
47
Administraţia
leadershipul simbolic al statului (adică reprezentarea statului). În sistemele

prezidenţiale, toate aceste funcţii sunt unificate în persoana preşedintelui.
În practică însă s-a conturat un alt tip de regim şi anume cel semi-
prezidenţial care încearcă să elimine dezavantajele regimului prezidenţial,
dar şi imperfecţiunile celui parlamentar, imaginând o cale de mijloc, în care
preşedintele, ales de către întregul popor, devine arbitru între puterile
statului, iar puterea executivă aparţine de fapt guvernului, în fruntea căruia
se află primul-ministru3, acesta fiind responsabil în Parlamentului.
Implicarea directă a Preşedintelui în viaţa politică nu este posibilă,
deoarece, deşi este ales prin vot direct, cu sprijinul unui partid sau a mai
multor partide, el nu poate desfăşura o activitate politică, prin definiţie
trebuind să adopte o poziţie echidistantă faţă de diferitele forţe politice care
participă la competiţia pentru guvernare4.
Există diferenţe considerabile în ceea ce priveşte puterile şi rolul
politic al Preşedintelui în diferite ţări europene,aspect care demonstrează că
alegerea prin sufragiu universal, direct nu constituie, în sine sursa puterii
acestora, ci mai degrabă statutul lor în cadrul sistemului politic şi
personalitatea acestora5.
În regimul democratic, apar următoarele caracteristici specifice:

 Administraţia se află sub autoritatea directă a guvernului, dar
se organizează şi funcţionează conform liniilor generale impuse de aleşii
poporului.
 Există o concordanţă între voinţa majorităţii electorilor şi
conduita administraţiei ce se poate asigura prin:
- modul de desemnare a şefului statului în regimul prezidenţial;
- desemnarea şi responsabilitatea miniştrilor în regimul
parlamentar;
- autoritatea legilor care sunt emanaţia parlamentului şi
existenţa creditelor înscrise în bugetul votat de parlament (în
ambele regimuri).
3
Dana Apostol Tofan, 2006,op.cit., p.52
4
M. Duverger, Les regimes semipresidentiels, P.U.F, Paris, 1986, p.95
5
Liviu Coman-Kund – Sisteme administrative europene, ed.a II-a revăzută şi actualizată,
Casa de Presă şi Editura Tribuna, Sibiu 2003, p. 30
48
 Democraţia antrenează în mod necesar descentralizarea care

tinde să încredinţeze gestiunea colectivităţilor locale unor organe alese pe
plan local.
 Parlamentul, independent de acţiunea pe care o exercită în
domeniile legislativ şi bugetar (elaborarea de legi şi votarea creditelor
bugetare), exercită anumite influenţe asupra administraţiei:
- în regimul parlamentar, Parlamentul formulează critici la
adresa administraţiei, instituie anchete, adresează interpelări
miniştrilor. Uneori, de la tribuna Parlamentului se pot denunţa
abuzuri şi se pot iniţia propuneri.
De asemenea, miniştrii, şefii serviciilor publice sunt, de regulă,
numiţi de majoritatea camerelor parlamentare.
- în regimul prezidenţial sau de monarhie constituţională,
controlul Parlamentului este mai puţin energetic decât în
regimul parlamentar propriu-zis, dat fiind faptul că miniştrii nu
sunt responsabili decât în faţa preşedintelui sau regelui.
Totuşi, şi în aceste cazuri, Parlamentul îşi menţine supremaţia,
prin faptul că votează legile şi bugetul, de care administraţia
este dependentă.
 În regimul democratic, administraţia este supusă nu numai
controlului Parlamentului, ci şi supravegherii presei, care este liberă să
critice miniştrii şi funcţionarii.
 Ansamblul libertăţilor publice permite cetăţenilor să-şi expună
doleanţele şi să fie protejaţi contra abuzurilor.
De asemenea, administraţii, adică cetăţenii îşi pot exprima adeziunea
sau dezaprobarea prin intermediul votului.
 Administraţia este supusă şi unor controale interne care decurg
din ierarhie şi tutelă.
Există însă şi anumite pericole:
 politica riscă să se amestece în administraţie şi să o facă să-şi
piardă caracterul ei de imparţialitate şi de neutralitate;
 funcţionarii sunt supuşi atât presiunilor alegătorilor, cât şi
partidelor aflate la putere, care tind să confişte administraţia în profitul lor.
49
Administraţia
3.1.2 Administraţia în regimul totalitar şi autoritar

În cadrul regimului totalitar apar următoarele caracteristici
principale:
 Administraţia este complet dependentă de Executiv. Ea rămâne
subordonată legii, însă legea rezultă din voinţa unui colegiu guvernamental
sau al unui dictator, nu din aceea a reprezentanţilor aleşi ai naţiunii.
 Administraţia îşi pierde caracterul de imparţialitate, ea trebuind
să servească interesele guvernului, ale dictatorului sau ale partidului care îl
susţine.
 Formalităţile de procedură sunt simplificate sau neglijate,
dreptul la grevă este suspendat, au loc epurări pe criterii politice.
 Totalitarismul antrenează în mod automat centralizarea,
colectivităţile fiind administrate de către agenţi numiţi sau desemnaţi prin
alte procedee decât sufragiu universal direct.
 Controlul exterior este minor. Slăbeşte controlul presei şi al
opiniei publice, în timp ce controlul intern se intensifică, administraţia
fiind supusă unei puteri ierarhice şi discreţionare foarte puternice.
Partidul care-l susţine pe dictator sau guvernul se amestecă în
viaţa administrativă, existând uneori confuzia între funcţiile pe care le au
persoanele în partid şi cele din administraţie.
3.2 Structura de stat şi administraţia

Structura de stat reprezintă organizarea puterii de stat în raport cu
teritoriul şi populaţia, raporturi ce se constituie între elementele sistemului
statal, formaţiunile statale sau unităţile administrativ-teritoriale.
Analiza noastră privind factorii structurali trebuie să se refere la
influenţa pe care o au în diverse administraţii públice diferitele forme în
care sunt configurate elementele statului. Prin aceasta se înţelege, conform
cu teoria politică cea mai tradiţională, populaţia, teritoriul şi puterea.
Cu toate acestea, trebuie eliminată din prezentul studiu configuraţia
elementului uman, adică, a populaţiei, care prezintă un interes real în
context, dar secundar. Desigur, în anumite state se pune problema
coexistenţei între diferite minorităţi (Libanul) sau de comunităţi cu
característici lingvístice şi culturale diferite (Belgia), ceea ce are consecinţe
în administraţie. Astfel, în fiecare organ al diverselor administraţii sau în
fiecare structură administrativă pluralistă se caută să se asigure un echilibru
50
între minorităţi sau comunităţi repartizând posturile între acestea". Deşi

într-un mod diferit, acest tip de problemă se pune de asemenea în statele în
curs de dezvoltare, care trebuie să asigure un echilibru între grupurile etnice
şi tribale, ceea ce se poate obţine distribuind puterea între ele, sau în cele
mai multe cazuri, asigurând dominaţia unuia singur.
Dar, în orice caz, aşa cum s-a spus deja, importanţa elementului uman
este secundară. Trebuie să ne concentrăm atenţia asupra altor două
probleme: structurarea zonelor teritoriale şi distribuţia centrelor de putere,
chestiuni care sunt legate între ele.
În situaţia statului-cetate, puterea statului era unică şi structura
municipală coincidea cu cea statală fără să afecteze încorporarea nucleelor
urbane minore, deoarece acestea în mod normal nu aveau structuri de
autoguvernare. În schimb, când subiectele polítice care acţionau au trecut la
un stadiu de evoluţie superioară se punea din ce în ce mai puţin problema
dualităţii stat-municipiu, care deşi are origini istorice îndepărtate trebuie să
fie examinată în condiţiile actuale.
În acest sens, se poate utiliza cu succes distincţia făcută de Giannini
între Statul-entitate şi Statul-complex coordonator de entităţi":
-În primul caz nu se poate exclude existenţa centrelor de putere
minore, dar primează,din punct de vedere politic, prin dreptul propriu
şi care prin excelenţă corespunde în mod únic puterii centrale.
Exemplul cel mai întâlnit al unui stat –entitate este acela al Franţei, nu
numai în situaţia de după Revoluţie, dar şi în timpul monarhiei absolute.
- În mod opus, în statul-coordonator de entităţi se recunoaşte
întotdeauna centrelor minore un protagonism politic prin existenţa
dreptului propriu. Exemplul tipic este acela de self-guvernment din Marea
Britanie.
Dar pornind de la această exemplificare, care se referă la alte epoci
sau tipuri de state mai mult decât la situaţiile actuale, distincţia între statul
simplu şi complex îşi găseşte formularea cea mai clasică în statul federal, în
care coexistă nu numai Municipiul şi Statul (cel federal în acest caz), dar de
asemenea si structurile administrative ale statelor federate.
Din punctul de vedere al formei statului există patru tipuri de
state6:
6
Ziller Jaccques –Administrations comparees, Montchrestien, 1993, Les systemes politico-
administratifs de l’Europe des Douze,p 77
51
Administraţia
- Statele unitare – sunt acelea care nu posedă decât un centru de

putere politică şi guvernamentală.7 Puterea politică, în totalitatea
atributelor şi funcţiilor sale aparţine unui titular unic care este persoană
juridică a statului. În aceste naţiuni, întreaga suveranitate (autoritatea
politică supremă) este exercitată de către guvernul naţional, care în
democraţii este văzut ca un agent al poporului, care este suveran8. Toţi
indivizii aflaţi sub suveranitatea acestuia se supun unei singure autorităţi,
trăiesc sub acelaşi regim constituţional şi se află sub incidenţa aceloraşi
legi9. Statul unitar nu este, însă, incompatibil cu anumite forme de
descentralizare a colectivităţilor locale. Guvernele statelor unitare pot delega
autoritatea politică şi administrativă către municipalităţi sau alte entităţi
guvernamentale, dar aceste entităţi nu au nici o suveranitate sau autoritate,
decât cea conferită de către guvernul naţional. Această formă de organizare
cere, însă, ca autonomia acordată autorităţilor locale să nu meargă până la o
autoguvernare (autonomie completă). Această condiţie este realizată datorită
faptului că puterea autorităţilor locale vine din partea puterii centrale, care
permite şi supraveghează folosirea ei. Împărţirea competenţelor între stat şi
colectivităţile locale nu este descrisă în Constituţie.
- Statele federale 10–, sunt constituite din statele membre care şi-
au păstrat unele prerogative ale suveranităţii interne şi, mai ales, puterea
legislativă şi sunt care se reprezintă împreună, ca un tot în relaţiile
internaţionale, adică nu au personalitate juridică internaţională distinctă.
Federalismul este o trăsătură obişnuită a statelor-naţiune
contemporane. Ea se referă la diviziunea autorităţii politice între guvernul
central şi guvernele statelor membre sau a provinciilor. Cu toate că şi-au
păstrat importante prerogative ale suveranităţii interne, guvernele acestor
state membre, provincii sau republici sunt în continuare subordonate, sub
anumite aspecte legale sau constituţionale, guvernului central 11.
Ceea ce diferenţiază aceste state membre de colectivităţile
descentralizate ale unui stat unitar este faptul că ele participă la formarea
voinţei statului central. Astfel, organizarea politică a statului federal
7
Burdeau Georges – Droit constitutionel,Paris 1980, p83
8
David H. Rosenbloom -Public Administration, Understanding Management, Politics and
Law in the Public Sector ; Random House INC., 1986, p.82
9
Ziller Jaccques –op. cit. p 78
10
mai sunt denumite in literatura de specialitate, state unionale sau compuse
11
David H. Rosenbloom, p.83
52
presupune, în general, ca pe lângă o adunare care reprezintă ansamblul

populaţiei să existe şi o altă Cameră (adunare parlamentară) care reprezintă
statele membre. În plus, statele membre dispun de o competenţă proprie în
materie legislativă, executivă şi judecătorească, fixată prin Constituţia
federală12.
Federalismul reprezintă soluţia pentru rezolvarea unei probleme
politice.El reprezintă o măsură de prezentare şi de autonomie politică pentru
grupurile etnice şi culturale din cadrul unui stat. Federalismul prezintă
avantaje evidente pentru formarea unor mari state-naţiune, precum Canada,
Australia, Statele Unite, Federaţia Rusă sau fosta Uniune Sovietică. Aceste
naţiuni pot deveni puternice din punct de vedere economic şi militar.
- Statele regionale - reprezintă o formă intermediară între statul
unitar şi statul federal. Criteriul de distincţie dintre statul federal şi cel
regional este în mod esenţial juridic. Astfel, în statul regional nu există
decât o singură ordine constituţională, acea a statului central originar, iar
Constituţia acestuia determină statutele şi atribuţiile organelor regionale,
dar după principiul federalist al unei repartiţii orizontale a competenţelor
legislative. În schimb, statele federale presupun o dualitate a ordinilor
constituţionale, cea a statului federal şi cea a statelor membre ale federaţiei
(federalizate).
Elocvent este cazul Spaniei, ale cărui comunităţi regionale dispun de o
autonomie diferenţiată, negociată de fiecare în parte cu statul central.
- Confederatiile
În general, definiţiile date de specialiştii în drept constituţional nu
sunt, în principiu, satisfăcătoare întrucât ele nu permit diferenţierea
confederaţiilor de organizaţiile internaţionale structurate. Ele ne permit,
însă, să distingem confederaţiile de federaţii. Astfel, confederaţia nu
formează un stat central distinct de membri săi, care sunt independenţi şi
care au personalitate juridică internaţională. Statele membre ale
confederaţiei au Constituţii şi parlamente proprii.
Această formulă nu poate să se aplice legăturilor particulare care

există între unele state unitare şi teritorii care sunt din punct de vedere
juridic, politic şi social distincte, si care in doctrina occidentala poarta
12
Ziller Jaccques –op. cit. p 78
53
Administraţia
numele de Statele integrate într-un ansamblu cvasi-confederal. Ele

reprezinta acele state care au o situaţie juridică intermediară între state
unitare şi state confederative. Altfel spus, ea se aplică, însă, structurilor care
au venit să înlocuiască legăturile de dominaţie coloniale ale puterilor
europene asupra a ceea ce le rămânea din teritoriile dependente.
Ea se aplică şi formelor contemporane particulare care leagă unele
insule ele Europei sau din Atlanticul de nord cu anumite regate (Regatul
Unit şi Danemarca) şi câtorva entităţi religioase (Grecia).
Ea nu se aplică, din punct de vedere juridic, legăturilor de natură
convenţională dintre Franţa şi Monaco, Italia şi Vatican, care sunt entităţi şi
state suverane, dar se poate ţine cont de consecinţele administrative ale
acestor legături.
Structura de stat, adică modul în care sunt divizate şi repartizate
competenţele statale, influenţează, în mod direct, structura
administraţiei.13 În acest sens, se pot evidenţia deosebirile care apar între
administraţiile statelor federale şi cele ale statelor unitare.
 Astfel, în statele federale apare o eterogenitate a
administraţiei, care contrastează cu uniformitatea existentă în statele
unitare. Fiecare stat membru al federaţiei poate să-şi organizeze, după
nevoi, propriile instituţii administrative.
 De asemenea, se creează o dedublare a administraţiei, prin
suprapunerea celor două nivele administrative (cel al statului federal
central şi cel al statelor membre) fără, însă, să existe o legătură organică
între acestea.
 În domenii care sunt de competenţa exclusivă a statului federal
(apărarea, afacerile externe), această dualitate nu ridică probleme. În
schimb, apar probleme deosebite în domenii în care competenţele sunt
partajate între statul federal şi statele membre ale federaţiei. De
exemplu în SUA, unde educaţia este de competenţa statului federal şi a
statelor membre, preşedintele SUA întâmpină dificultăţi în adoptarea
deciziilor, el trebuind să obţină şi acordul statelor membre.
 Totodată, apar probleme specifice legate de funcţia publică, în
special cele care ţin de recrutarea funcţionarilor la nivel federal.
Regulile formale au în vedere menţinerea unui echilibru geografic sau etnic
13
Ioan Alexandru- Structuri,mecanisme si institutii administrative, Ed Sylvi, Bucuresti,
1996, p 97
54
în domeniul recrutării. Această problemă se pune, însă, şi la nivelul

statelor unitare, în care coexistă mai multe comunităţi etnice, lingvistice
sau religioase şi care exercită presiuni pentru ca recrutarea să se facă după
criteriul reprezentării proporţionale.
Acest fapt are drept consecinţă supradimensionarea aparatului
administrativ fără ca acesta să fie necesară din punct de vedere tehnic.
3.3 Relaţiile stat-colectivităţi locale
În orice stat, sistemul administraţiei publice este organizat astfel

încât să reprezinte activitatea prin care se realizează scopurile şi obiectivele
guvernului, este domeniul de activitate preocupat, în principal, de mijloacele
pentru implementarea valorilor politice. Pentru a răspunde funcţiilor sale,
sistemul administraţiei publice cuprinde un ansamblu de structuri,
mecanisme şi instituţii administrative, aflate într-un ansamblu complex de
legături şi interacţiuni. Această diversitate conferă sistemului flexibilitate şi
adaptabilitate în soluţionarea problemelor cu care se confruntă administraţia
publică la nivel local şi central, asigurând astfel, o îmbinare optimă a
diverselor categorii de interese, între care pot să apară contradicţii menite să
conducă la conflicte de o amploare mai mică sau mai mare.
În cadrul sistemului administraţiei publice, un rol important este
deţinut de legăturile care se stabilesc între guvernul central şi autorităţile
locale, adică între centru şi periferia sistemului. Aceste legături sunt
importante, în principal, datorită principiilor pe baza cărora funcţionează
sistemul14.
3.3.1 Principiile de organizare a sistemului administrativ

Principiile de bază care stau la baza organizării sistemului
administrativ sunt: centralizarea, descentralizarea, deconcentrarea,
autonomia.
Ciprian Tripon –Descentralizare şi dezvoltare regională în Administraţia publică, Editura

14
Accent, Cluj-Napoca, 2000, p.30
55
Administraţia
Din punctul de vedere al relaţiilor administrative care există într-un

stat, între administraţia centrală şi cea locală distingem patru tipuri de
regimuri15, fiecare caracterizându-se printr-un anumit raport între ideea de
autoritate şi libertate. Ca limite extreme, centralizarea reprezintă
preferinţa acordată ideii de autoritate, în timp ce autonomia reprezintă
preferinţa pentru ideea de libertate.
A. Centralizarea administrativă
Centralizarea administrativă reprezintă acel regim administrativ al
unui stat în care autorităţile administraţiei locale şi cele ale administraţiei
specializate sunt numite de administraţia centrală şi sunt dependente
direct de aceasta.
Administraţiile centralizate prezintă următoarele caracteristici:
a. interesele şi nevoile cetăţenilor, până în cele mai mici amănunte,
sunt considerate de către puterea centrală ca fiind identice, în acelaşi timp
şi în orice punct al teritoriului statului;
b. administraţiile centralizate au pretenţia că satisfac toate
interesele şi nevoile prin dispoziţii legale şi regulamente uniforme pe
întreg teritoriul;
c. organele administrative locale sunt numite de puterea centrală;
d. puterea de decizie aparţine puterii centrale, organele locale
nefiind decât simplii executanţi ai deciziilor adoptate la nivel central;
e. resursele necesare pentru aplicarea deciziilor cad în sarcina
puterii centrale.
B. Descentralizarea administrativă
Descentralizării administrative este acel regim în care administraţia
intereselor locale este dată în grija organelor alese pe plan local de către
colectivităţile locale.
Acest regim este complet opus regimului centralizat.
Descentralizarea presupune:
15
Regimul administrativ desemnează ansamblul relaţiilor ce se stabilesc între stat,
colectivităţile locale şi intermediare, atât în privinţa funcţiunilor, cât şi a organelor
administrative.
56
- pe de o parte, delegarea responsabilităţilor şi resurselor unor

autorităţi infranaţionale relativ independente şi autonome care răspund în
faţa cetăţenilor regiunii sau comunităţii şi nu în faţa puterii centrale;
- pe de altă parte, diminuarea competenţelor care aparţin
autorităţilor centrale.
Astfel, statul poate acorda judeţelor şi comunelor anumite competenţe
cum ar fi: organizarea poliţiei, dreptul de a stabili impozite, de a recurge la
măsura exproprierii, de a deţine bunuri şi domeniul public.
Spre deosebire de centralizare, descentralizarea urmăreşte să ofere
colectivităţilor teritoriale de bază o anumită autonomie permiţându-le să-şi
definească singure normele de acţiune şi să-şi aleagă modalităţile de
intervenţie.
Din acest principiu decurg două consecinţe16:
- absenţa stării de dependenţă faţă de autorităţile centrale,
această absenţă a subordonării putând fi de intensităţi variabile datorită
faptului că autonomia colectivităţilor teritoriale nu se manifestă decât într-o
anumită măsură şi deci ea poate fi mai mult sau mai puţin limitată.
- diversitatea situaţiilor locale, prin care înţelegem diversitatea
structurilor, modalităţilor şi acţiunilor întreprinse de către colectivităţile
teritoriale:
 diversitatea logică şi vizibilă ce se manifestă din momentul în care
acestor colectivităţi de bază le este conferită o anumită autonomie, de a se
defini şi de a-şi conduce propriile misiuni;
 această diversificare a definiţiei, ca şi a conduitei misiunilor
încredinţate colectivităţilor teritoriale decurge direct din descentralizare.
O activitate este descentralizată atunci când regulile după care se
conduce sunt edictate de către autorităţile ce emană de la colectivitatea care
realizează această activitate. Ca urmare, o grupare descentralizată oricare ar
fi natura ei: teritorială, corporativă etc. se caracterizează prin libertate de
acţiune faţă de puterea centrală.
Un element important al mişcării de descentralizare a fost întărirea,
chiar instaurarea unor guvernări intermediare (regiuni, provincii, state). Fie
simultan, fie la puţin timp după aceea, numeroase ţări s-au arătat interesate
de descentralizarea fiscală. Descentralizarea fiscală se referă la mărirea
controlului autorităţilor locale asupra resurselor financiare, fie în termeni de
repartizare a cheltuielilor, fie a generării de venituri.
16
Marius Profiroiu, Managementul strategic al colectivităţilor locale, Editura Economică,
Bucureşti, 2000, p.20
57
Administraţia
Multe din lucrările de specialitate privind descentralizarea fiscală se

concentrează asupra naturii transferurilor inter-guvernamentale şi asupra
diferenţelor în ceea ce priveşte capacitatea de generare a veniturilor a
diferitelor tipuri de autorităţi. Un aspect primar în analiza descentralizării
fiscale este reprezentat de echilibrul între competenţele autorităţilor locale şi
resursele financiare necesare exercitării acestor competenţe.
Această mişcare a fost însoţită de încurajarea cetăţenilor şi grupurilor
de a participa la adoptarea deciziilor publice şi dezvoltarea organizaţiilor
comunitare în zonele urbane şi rurale.
Principalele caracteristici ale regimului descentralizat sunt
următoarele:
a. corespunzător fiecărei categorii de interese (centrale, comunale,
judeţene) trebuie să existe unui organism distinct în ierarhia
administrativă– aceasta întrucât nu există identitate de nevoi şi interese
pentru toţi cetăţenii, în acelaşi timp, în orice parte a teritoriului şi în toate
privinţele; ca urmare, nu există nici necesitatea instituirii unor reguli
administrative uniforme şi cu atât mai puţin nu există o aplicare uniformă a
unor reguli care sunt şi trebuie să fie diferite.
b. fiecare organism din ierarhia administrativă trebuie să aibă
personalitate juridică, capacitatea de a fi subiectiv activ şi pasiv de
drepturi şi obligaţii recunoscute prin legile de organizare.
c. statul trebuie să acorde unităţilor sale teritoriale anumite drepturi
de putere publică, care să nu constituie însă concesiunea unui drept de
autoguvernare, autorităţile centrale ale puterii executive rezervându-şi
dreptul de a supraveghea activitatea autorităţilor locale, exercitând asupra
acestora un anumit tip de control.
Drepturile de putere publică ale colectivităţilor teritoriale sunt, în
consecinţă, drepturi derivate.
d. colectivităţile teritoriale trebuie să aibă dreptul de a avea un
patrimoniu necesar îndeplinirii atribuţiilor administrative determinate prin
legile de organizare.
e. colectivităţile locale trebuie să li se acorde dreptul de a-şi alege
ele însele administratorii, organele însărcinate cu gestiunea intereselor
locale.
Diferenţa esenţială între centralizare şi descentralizare constă tocmai
în această caracteristică: administraţia descentralizată este administraţia
condusă de organele locale (alese), în timp ce administraţia centralizată
aleasă semnifică administraţia condusă de organele locale numite de către
administraţia centrală.
58
f. existenţa unei competenţe pur teritoriale şi organice, a unei

sfere de interese distincte, a unor funcţiuni administrative determinate
prin legile de organizare.
g. colectivităţilor teritoriale trebuie să li se asigurare venituri
suficiente care să le confere independenţa, libertatea necesară,
posibilitatea de a-şi alege ele însele mijloacele financiare. Un principiu
important al descentralizării afirmă că transferul competenţelor de la stat
către colectivităţile locale trebuie să fie însoţit de transferul concomitent
de resurse financiare corespondente.
Fără mijloace financiare nu există o reală descentralizare, unii autori
mergând până într-acolo încât susţin că libertatea locală – comunală – este o
chestiune de disponibilităţi bugetare.
Vom prezenta în continuare câteva consideraţii ale profesorul Allan
Rosenbaum17 privind descentralizarea.
Principalele avantaje ale descentralizării sunt:
1. Principalul avantaj este acela că descentralizarea constituie un
mod de fragmentare şi dispersare a puterii politice. Trebuie spus că
guvernele rămân instituţiile cele mai puternice din societate. Nu numai că
stabilesc regulile care guvernează sistemul economic, dar guvernele, şi nu
numai ele, au autoritatea, capacitatea şi puterea să dispună în mod legitim de
bogăţia, libertatea şi chiar de viaţa individului. În faţa acestei puteri este
important să se stabilească şi să se menţină un sistem de echilibru.
Descentralizarea reprezintă cel mai bun mijloc, dacă nu unicul, pentru
a realiza un asemenea echilibru. Acest echilibru al puterilor poate fi
realizat prin:
- Descentralizarea capacităţii de adoptare a deciziilor în chiar
interiorul statului. Aşa cum au arătat Montesquieu şi Madison,
este esenţial ca „o ramură” sau „un actor” (o personalitate) să nu
fie autorizate să exercite singuri puterea. În majoritatea cazurilor
acest lucru a avut drept consecinţă constituirea unor corpuri
judiciare şi legislative independente.
- Constituirea mai multor niveluri de guvernare, fiecare având un
anumit grad de independenţă şi autonomie în raport cu cealaltă.
Obiectivul este de a evita o concentrare excesivă a puterii şi a
autorităţii şi de a promova crearea elitelor concurente.
17
profesor de Administratie publica si Director al Public Administration Program and the
Institute for Public Management and Community Service, Florida International University,
Miami, Florida, USA
59
Administraţia
2. Un al doilea avantaj al descentralizării este acela că ea serveşte

creării unui spaţiu civic suplimentar. Generând mai multe centre de
putere, în mod inevitabil se creează mai mult spaţiu în care organizaţiile
societăţii civile (grupuri de interese, patronatele, sindicatele, media etc.) pot
să dezvolte şi să găsească mijloace de subzistenţă. Asemenea centre ale
puterii, în special atunci când beneficiază de o anumită autonomie, pot
contribui la consolidarea responsabilităţii guvernului faţă de societate.
3. Al treilea avantaj al guvernării descentralizate este faptul că ea
creează oportunităţi pentru apariţia grupărilor politice de opoziţie şi,
mai ales, resurse pentru partidele politice de opoziţie. Descentralizarea
asigură partidelor politice de opoziţie ocazia de a se mobiliza, de a-şi
concentra eforturile şi de a-şi câştiga puteri care decurg din exerciţiul
responsabilităţilor locale.
4. Al patrulea avantaj al descentralizării este acela că ea creează
numeroase oportunităţi de dezvoltare a competenţelor şi practicilor
democratice. Numeroşi observatori, începând cu Rousseau, au sugerat că
guvernământul local constituie nu numai o rampă de lansare spre poziţii mai
înalte, dar şi o experienţă în domeniul negocierii şi compromisului, elemente
necesare unei guvernări democratice.
5. Al cincilea avantaj al descentralizării este că oferă mai multe
opţiuni cetăţenilor în căutarea unui anumit serviciu. Dacă soluţia
obţinută la un anumit nivel nu este satisfăcătoare, cetăţenii pot pune în
practică strategii menite a provoca o reacţie pozitivă pe lângă o altă instanţă.
6. Al şaselea avantaj al descentralizării este adaptarea sa la
diversitatea aşteptărilor populare. În numeroase ţări, regiunile au venituri,
nevoi diferite şi găzduiesc numeroase grupuri etnice, regionale şi tribale.
Descentralizarea permite combaterea unei anumite uniformităţi cu
posibilitatea de a face adaptări la nivel local şi de a fi într-o măsură mai
mare în acord cu nevoile şi interesele populaţiei.
7. Al şaptelea avantaj al descentralizării este că ea creează un
sentiment mai puternic de eficacitate politică în rândul cetăţenilor. În
general, populaţia tinde să reacţioneze pozitiv la un guvernământ mai
apropiat de ea şi mai tangibil, chiar dacă politicile urmărite de
guvernământ nu sunt cele mai favorabile pentru indivizi.
8. Descentralizarea oferă mai multe posibilităţi iniţiativei
economice locale. Un grad ridicat de autonomie locală, competenţe
extinse, inclusiv în domeniul fiscal şi legislativ, sunt condiţiile reuşitei
dezvoltării economice locale.
Limitele descentralizării au în vedere:
60
1. Un domeniu vizat este cel al fiscalităţii. Pericolele sunt mari

atunci când actorii locali nu au responsabilitatea de a colecta propriile
venituri, ci din contră, depind de veniturile ce le sunt cedate de un nivel
superior. Acest tip de situaţie contribuie la iresponsabilitatea fiscală.
2. Un alt pericol potenţial al descentralizării este acela că instanţele
locale pot fi acaparate de elitele locale foarte bine plasate şi organizate.
Medison a pledat în favoarea unor circumscripţii mai vaste şi mai unitare,
considerând că acestea sunt mai puţin susceptibile de a fi acaparate şi
controlate de către elitele locale.
3. O altă problemă este aceea că instanţele locale, chiar când sunt
conduse de indivizi bine intenţionaţi şi care iau poziţie, riscă să aibă o
perspectivă îngustă în comparaţie cu cea a guvernului în ceea ce
priveşte politicile publice. Astfel, eforturile de a realiza o politică de
interes general pot, deliberat sau nu, să fie contracarate de acţiunea
autorităţilor locale. Acest lucru se întâmplă mai ales când politica publică în
cauză nu acţionează în mod clar în interesul nivelului local.
4. O altă dificultate reală, care devine din ce în ce mai evidentă în
multe ţări, pe măsură ce acestea îşi ajustează politicile de descentralizare,
este aceea că o asemenea strategie poate servi ca faţadă pentru a
permite guvernului central să evite responsabilitatea în ceea ce priveşte
serviciile esenţiale. Astfel, din ce în ce mai multe guverne naţionale, sub
presiunea financiară, au tendinţa de a transfera competenţe autorităţilor
locale fără, însă, a le furniza şi resursele necesare.
În acest cadru general, repartiţiile competenţelor ar trebui să se

bazeze pe opt principii, dintre care patru de organizare şi patru de
realizare18:
1. Transferurile de competenţe nu implică retragerea nici unei
atribuţii a colectivităţilor descentralizate ci dimpotrivă, ele le conferă
acestora atribuţii noi. Altfel spus, legea nu trebuie să urmărească o
redistribuire a misiunilor actuale între stat şi colectivităţile locale, ci să
confere colectivităţilor locale misiuni noi, care până acum au fost exercitate
de către stat.
2. Transferurile de competenţe nu trebuie să aducă nici o
atingere preeminenţei statului, ci trebuie să-i permită să se consacre
mai mult misiunilor sale fundamentale legate de suveranitatea naţională,
precum: justiţia, poliţia, apărarea, afacerile externe, securitate.
18
Marius Profiroiu –op.cit, p.23-24
61
Administraţia
De asemenea, statul defineşte şi pune în aplicare politica economică

şi socială a naţiunii. El este singurul care dispune de puterea de
reglementare generală, putând defini prin legi şi decrete de aplicare
condiţiile în care colectivităţile locale trebuie să-şi exercite noile atribuţii.
3. Transferurile de competenţe nu trebuie să permită unei
colectivităţi teritoriale să-şi exercite tutela asupra unei alte colectivităţi,
orice caracter ierarhic fiind exclus în relaţiile dintre colectivităţile teritoriale;
acestea vor putea stabili între ele relaţii contractuale, atunci când vor dori să
se asocieze în vederea exercitării competenţelor lor.
Colectivităţile locale sunt, ca urmare, considerate autonome, fiecare
în sfera lor de competenţe, aceste sfere fiind bine separate unele de altele,
fiecare colectivitate teritorială putând exersa atribuţiile sale, fără a avea
nevoie să facă apel la o altă categorie de colectivitate teritorială.
Astfel se va trece de la o schemă administrativă de tip vertical la una
de tip orizontal (stat-regiune-judeţ-comună), fiecare în domeniul său
gestionându-şi în mod paralel atribuţiile fără a fi supusă controlului unei alte
categorii de colectivităţi.
4. Transferurile de competenţe trebuie să fie definite în funcţie
de vocaţia principală a fiecărui nivel de colectivitate. Ca urmare, orice
transfer trebuie să aibă în vedere ansamblul atribuţiilor relative la o
competenţă dată şi să fie efectuat în profitul unei singure categorii de
colectivitate care va deţine astfel responsabilitatea deplină.
Fiecare transfer se va face în beneficiul colectivităţii celei mai apte
de a exercita competenţa respectivă în raport cu nevoile cetăţenilor. Astfel,
repartiţia competenţelor poate viza atribuirea:
- către comune - a ansamblului atribuţiilor relative la amenajarea
solului şi a echipamentelor proximitate;
- către judeţe - a responsabilităţii de a asigura ajutoare şi servicii care
fac apel la solidaritatea socială;
- către regiuni - a misiunii de planificare, impulsionare şi incitare în
domeniul economic, social şi cultural.
5. Primul principiu de realizare constă în faptul că transferurile
de competenţe trebuie să fie însoţite de transferul resurselor
corespondente. Ele nu trebuie, în nici un caz, să ofere statului ocazia de a
realiza un transfer global de obligaţii în detrimentul colectivităţilor locale.
Ca urmare, orice transfer de competenţe trebuie să fie urmat de transferul
resurselor pe care statul le consacră exercitării competenţei respective,
62
pentru a împiedica creşterea prelevărilor fiscale obligatorii ale

colectivităţilor locale.
6. De asemenea, transferul competenţelor trebuie să antreneze
punerea la dispoziţie, în profitul colectivităţilor locale, a mijloacelor
necesare exercitării acesteia, în sensul că anumite servicii sau părţi de
servicii ale statului care îndeplinesc exclusiv o competenţă bine definită şi
care vor trece în sarcina unei colectivităţi locale, trebuie să fie transferate la
aceasta din urmă în condiţii fixate prin decret.
Transferul competenţelor trebuie să antreneze de plin drept punerea
gratuită la dispoziţie de către colectivitatea atributară, a mobilelor şi
imobilelor necesare funcţionări acesteia. În schimb, colectivitatea
beneficiară va putea achiziţiona aceste bunuri în condiţiile pieţei, cu
excepţia cazului în care ele aparţin domeniului public.
7. Transferul competenţelor trebuie să fie completat printr-un
efort paralel de desconcentrare a atribuţiilor care continuă să intre în
responsabilitatea statului.
Transferul competenţelor nu suprimă însă, în mod necesar, orice
intervenţie a statului în domeniile respective. El antrenează, în numeroase
cazuri, noi forme de acţiune şi de control din partea puterii publice.
Unei puteri descentralizate trebuie să-i corespundă o putere descon-
centrată. Aceasta deoarece ar fi inoportun să se întărească puterea anumitor
aleşi locali, concentrându-se exercitarea atribuţiilor la reprezentanţii
judeţelor şi ai regiunilor, mai ales în ceea ce priveşte aplicarea regulilor
generale şi stabilirea convenţiilor necesare armonizării acţiunilor puterii
publice cu cele ale colectivităţilor locale.
8. Transferurile de competenţe trebuie să definească, în interesul
general, un anumit număr de obligaţii pentru colectivităţile locale.
Spre exemplu, exercitarea liberă a unor competenţe mai largi de
către colectivităţile locale nu trebuie să semnifice, cu toate acestea, o
dispersie a informaţiilor statistice şi ca urmare este necesară menţinerea
modalităţilor anterioare de culegere a datelor. De asemenea, obligaţiile
impuse de apărarea naţională, în numele interesului general al naţiunii,
trebuie să se aplice tuturor colectivităţilor locale şi instituţiilor lor.
C. Deconcentrarea
63
Administraţia
Regimul care are la bază principiul deconcentrării reprezintă un

regim tranzitoriu către descentralizarea administrativă.19 <Deconcentrarea
nu este decât o amenajare teritorială a administraţiei statului, sau o
amenajare practică a centralizării. Prin ea însăşi, ea nu are valoare
democratică. Deconcentrarea se manifestă prin principii şi reguli aflate în
strânsă dependenţă faţă de stat. Acesta este cel care-şi numeşte agenţii
deconcentraţi pentru a-l reprezenta, pentru a vorbi şi acţiona în numele său
în circumscripţiile administrative, cel care organizează pur şi simplu o
localizare a puterii sale, fără a aduce însă atingere unităţii statului20>.
El se manifestă atunci când se acordă unei autorităţi locale sau
specializate, ai cărei titulari sunt numiţi de puterea centrală, dreptul de a
lua anumite decizii.
De exemplu: printr-o lege se măreşte competenţa de decizie a
prefectului, funcţionar numit de puterea centrală.
Elementul electivităţii organelor administrative locale face
distincţia între regimul de descentralizare administrativă şi cel de
desconcentrare.
Astfel, spre deosebire de regimul descentralizat, în care organele
locale sunt alese pe plan local de către colectivităţile locale, în regimul
desconcentrat, ele sunt numite de către puterea centrală.
Spre deosebire, însă, de regimul centralizat, în care organele de la
nivel teritorial erau simpli agenţi ai statului, fără putere de decizie, în
regimul desconcentrat, deşi aceste organe rămân ierarhic subordonate
autorităţilor centrale, ele dobândesc, însă, competenţă proprie de decizie.
Administraţia centrală şi administraţia deconcentrată formează
ansamblul Administraţiei Statului, iar agenţii numiţi de către puterea
centrală pentru a fii agenţii săi locali rămân supuşi controlului ierarhic şi
autorităţii sale21.
- A desconcentra însemnă a repartiza mai bine acţiunile îndeplinite
de către administraţiile statului între nivelul naţional de concepere a
acestor acţiuni şi nivelul teritorial de execuţie a aceloraşi acţiuni.
19
În legislaţia română până în 2003 a existat o confuzie între noţiunea de descentralizare şi
cea de deconcentrare,după 2003 modificările aduse Constituţiei au făcut corecţiile necesare,
însă acest principiu al deconcentrării a rămas în continuare un concept neexplicat în
legislaţia ţării noastre.
20
Annie Gruber – La decentralisation et les institutions administratives, 2- eme editions
refondue, Armand Colin, Masson, Paris, 1996, p.19
21
ibidem, p. 19
64
- Aceasta nu reprezintă o reformă definitivă sau ireversibilă întrucât

o competenţă care a fost desconcentrată, la un moment dat, poate tot atât de
bine, la un alt moment, să fie reluată şi asumată de nivelul central al
statului.
- Prin deconcentrare, statul nu-şi împarte puterea sa, ci se aproprie
de cetăţeni, instalând la faţa locului servicii specializate dotate cu o
anumită autonomie.
Uneori însă, această deconcentrare se poate transforma în
"deconcentralizare", prin care înţelegem situaţia în care o competenţă a
statului, care rămâne competenţa statului, nu poate fi pusă în aplicare decât
în urma eliberării unui aviz din partea aleşilor locali22.
În acest caz nu putem vorbi despre o descentralizare deoarece aleşii
locali nu-şi asumă nici competenţa juridică, nici responsabilitatea financiară
a acţiunilor avute în vedere. Nu putem însă afirma că este nici o simplă
deconcentrare, întrucât avizul aleşilor nu putea fi cerut şi luat în considerare.
Acest caz, puţin particular, vizează mai mult un obiectiv politic, decât o
finalitate tehnică.
În finalul acestei prezentări conceptuale a deconcentrării în raport cu
descentralizarea trebuie să reţinem faptul că cei doi termeni nu trebuie
niciodată confundaţi, deoarece ei sunt antonimici.
Astfel, descentralizarea presupune o împărţire a puterilor între stat şi
colectivităţile locale, conform unor modalităţi variabile ce depind de
tradiţiile istorice ale fiecărei ţări, în timp ce prin deconcentrare statul nu-şi
împarte puterea sa, ci el se apropie de cetăţeni, instalând la faţa locului
servicii specializate dotate cu o anumită autonomie.
D. Autonomia locală
Într-o viziune simplistă, autonomia locală nu reprezintă un regim
administrativ; ea nu cuprinde numai ideea unei autoadministrări, ca în
regimul de descentralizare administrativă, ci şi ideea de autoguvernare, cu
atribuţii de legiferare. În literatura americană de specialitate, acest regim
poartă numele de descentralizare politică şi se întâlneşte în statele federale.
- Guvernarea - constă în a fixa marile direcţii pe care le va urma o
ţară în politica economică, culturală, socială.
22
Marius Profiroiu-op.cit, precitat, p.21
65
Administraţia
Guvernarea nu cuprinde însă numai categoria de atribuţii executive

(marile directive în viaţa unui stat), ci şi posibilitatea, dreptul de putere
publică de a edicta normele generale, marile direcţii ale vieţii şi activităţii
statului.
- Administrarea – constă în dreptul de a decide mijloacele prin care
se pot realiza scopurile generale urmărite de guvern şi de a pune în
practică aceste mijloace până la obţinerea rezultatului.
Aşadar, autoguvernarea locală sau descentralizarea politică
reprezintă dreptul diviziunilor teritoriale ale statului de a-şi edicta normele
generale şi obiectivele de conducere, statutele autonome care să indice
felul în care se va desfăşura activitatea proprie a localităţilor.
Autonomia locală reprezintă nu numai un sistem de organizare
administrativă, ci şi politică.
Subdiviziunile politico-teritoriale ale statului îşi măresc competenţa
cu un număr de atribuţii cu caracter eminamente politic.
Aprofundând această chestiune, se poate face o distincţie între două
forme de autonomie, în funcţie de sursa drepturilor de putere publică.
Astfel, putem distinge:
 autonomia imperfectă sau relativă ce se manifestă atunci când
dreptul de decizie al autorităţilor locale emană, printr-o concesiune din
partea statului, în favoarea colectivităţilor locale, ceea ce echivalează cu
descentralizarea administrativă;
 autonomia perfectă apare atunci când dreptul de a edicta
norme generale de către autoritatea locală emană de la însăşi colectivitatea
locală. Ea este sinonimă cu guvernarea directă.
Această distincţie însă este greu de realizat, întrucât şi într-un caz şi în
celălalt dreptul de putere publică are un conţinut identic, indiferent dacă
adunarea populară a colectivităţi participă direct la elaborarea normelor
obiectivelor sau dacă participă prin reprezentanţi la aceste decizii.
În ambele cazuri, tot sistemul de organizare politică a statului – fie el
unitar sau federal – este acela care admite existenţa acestor drepturi de
putere publică în favoarea colectivităţilor.
Descentralizarea politică implică conferirea către cetăţeni a unei
puteri mai mari în procesul de luare a deciziilor, în particular acest lucru
realizându-se prin derularea unor procese democratice.
Dincolo de argumentele ce sustin descentralizarea politică, este de
reţinut următoarea afirmaţie: “deciziile luate cu o cât mai mare participare
din partea cetăţenilor vor fi mai bine fundamentate şi mai relevante având în
66
vedere diferitele interese care se manifestă la nivelul societăţii decât acelea

luate numai la nivelul autorităţilor politice nationale. Acest concept implică
faptul că, alegerea reprezentanţilor prin vot pe circumscriptii electorale
permite cetatenilor să-i cunoască mai bine pe cei care îi reprezintă politic şi
în acelaşi timp, permite aleşilor să cunoască mai bine nevoile şi aspiraţiile
celor care i-au ales” (Rondinelli 1999).
Succesul descentralizării politice, în general, depinde de o serie de
componente cheie: reforme constituţionale sau statutare, existenţa
pluralismului politic, întărirea corpurilor legiuitoare şi a unităţilor politice
locale. Absenţa unora dintre aceste aspecte poate conduce la “capturarea”
sistemului electoral de către elite locale care, apoi ar putea dezvolta şi
implementa politici şi actiuni care să-i favorizeze pe ei sau grupurile care ii
susţin. De obicei, descentralizarea politică determină baza apariţiei şi
dezvoltării a numeroase sarcini administrative la nivelul sectorului public.
3.3.2 Controlul exercitat asupra colectivităţilor locale
În cadrul Statelor unitare, cu scopul de a garanta unitatea statului

central, s-au instituit anumite limite colectivităţilor locale descentralizate,
limite care sunt însă impuse de Constituţie sau de lege. Aplicarea lor este
garantată pe plan practic prin eficacitatea controalelor care se exercită
asupra colectivităţilor locale.
Controlul asupra colectivităţilor reprezintă un anumit gen de
supraveghere exercitat fie de către un organ al administraţiei centrale
(Guvernul), fie de către un organ al administraţiei teritoriale de stat
(prefectul, reprezentantul statului în unităţile administrativ-teritoriale), dar
care nu se poate exercita sub forma unei puteri discreţionare23.
Aşadar, în absenţa subordonării – care ar duce la un control ierarhic –
asupra colectivităţilor locale se poate institui un control special, care se
poate exercita numai dacă legea îl instituie în mod expres şi numai în
formele, cu procedurile şi cu efectele stabilite în mod expres de către lege.
Controlul se exercită atât asupra autorităţilor locale autonome,
cât şi asupra actelor acestora.
23
pentru mai multe detalii vezi : Dana Apostol Tofan –Puterea discretionara si excesul de
putere în activitatea autorităţilor publice, Ed. All Beck, Bucuresti,1999
67
Administraţia
Controlul asupra colectivităţilor locale se exercită pe două

dimensiuni:
 asupra existenţei organelor controlate;
 asupra activităţii acestora.
I. Controlul asupra existenţei organelor controlate
Acest tip de control cunoaşte mai multe forme:
A. O formă dură – în care organul de control are dreptul să dispună
demiterea sau dizolvarea organului controlat- avem aici de-a face cu
forma dură a controlui de tutelă;
B. O formă liberală – în care organul de control nu dispune decât de

o acţiune disciplinară, adică de dreptul de a sesiza o jurisdicţie în vederea
demiterii sau a dizolvării organului controlat, decizia revenind judecătorului
independent, imparţial şi inamovibil.
C. O a treia formă, care derivă din forma liberală, constă în

instituirea suspendării organului împotriva căruia se exercită acţiunea
disciplinară. Ea poate cunoaşte două variante, şi anume:
- prima, mai dură, constă în dreptul organului de control de a
dispune suspendarea organului tutelat împotriva căruia exercită acţiunea
disciplinară, ceea ce înseamnă că actul atacat se suspendă de drept până la
soluţionarea definitivă a cauzei;
- a doua variantă, mai atenuată, constă doar în dreptul organului de
control de a cere instanţei judecătoreşti suspendarea organului tutelat
până la obţinerea unei soluţii definitive în cauza respectivă (până când
instanţa decide dacă este necesară demiterea sau dizolvarea organului
controlat).
II. Controlul asupra activităţii organului controlat

Acest tip de supraveghere priveşte, în principiu, actele în regim de
putere publică ale autorităţilor autonome, şi anume:
 actele administrative;
 contractele administrative.
Se exclud actele în regim de drept privat, fără utilizarea
prerogativelor de putere publică, pentru care acest control administrativ nu
s-ar justifica, ar apărea acest drept excesiv.
68
Controlul asupra activităţii organului controlat îmbracă mai

multe forme:
A. Forma cea mai dură este aceea în care organul controlat
dispune de dreptul de aprobare (actul organului autonom nu intră în
vigoare decât după ce este comunicat organului de control şi aprobat de
către acesta) şi de dreptul de substituire (în cazul în care organul de
control nu aprobă actul, precum şi în ipoteza pasivităţii organului autonom,
care nu adoptă un act, organul de supraveghere emite el însuşi actul).
Practic, această formă extrem de dură duce la instituirea tutelei
administrative, organul de supraveghere putând oricând să facă să
prevaleze voinţa sa.
B. A doua formă atenuată constă numai în dreptul organelor de
control de a aproba actele organelor tutelate neînsoţit, însă, şi de dreptul
de substituire ( o formă mai atenuată de control de tutelă).
C. A treia formă, mai liberală, este cea în care organul de control
dispune doar de dreptul de a anula un act al organului controlat. Prin
urmare, actul organului controlat intră în vigoare fără a avea nevoie de
vreo aprobare din partea organului de supraveghere, dar poate fi lipsit
ulterior de efectele juridice, în principiu numai pentru motive de legalitate
( o formă mai liberală a controlului de tutelă).
Tăcerea organului de control, lipsa lui de reacţie are semnificaţii
diferite în funcţie de sistem:
 dacă organul de control dispune de dreptul de aprobare, tăcerea
semnifică respingerea actului care nu intră în vigoare;
 dacă organul de control dispune de dreptul de anulare şi dacă
nu-şi exercită acest drept, actul continuă să producă efecte
juridice.
D. O a patra formă este cea mai liberală, în care organul de

supraveghere nu dispune decât de dreptul de a sesiza judecătorul
împotriva unui act pe care îl apreciază drept ilegal, cerându-i acestuia să
îl anuleze. Această ultimă formă poate cunoaşte variante mai dure:
- o variantă foarte dură ce constă în instituirea suspendării de
drept a actului atacat, adică în dreptul organului de
supraveghere de a suspenda actul atacat până la soluţionarea
definitivă a cauzei;
69
Administraţia
- o variantă mai atenuată ce constă în dreptul organului de

control de a cere judecătorului independent suspendarea actului
atacat până la obţinerea unei soluţii definitive.
Trebuie observat că nici în forma cea mai dură – când, practic,
autonomia dispare – nu există, totuşi, dreptul de injoncţiune, întrucât
esenţa autonomiei constă în posibilitatea autorităţii autonome de a emite
când şi cum vrea un act, indiferent de poziţia ulterioară a organului de
supraveghere.
Trebuie însă să remarcăm că există o anumită logică instituţională
care determină organizarea acestor controale24:
o atunci gradul de descentralizare este redus şi nu se acordă
colectivităţilor locale decât competenţe limitate este necesar ca statul să-şi
întărească supravegherea asupra gestiunii acestora pentru a evita orice
derapaj care îi poate ştirbi autoritatea. În aceste cazuri, nu numai că aceste
controale specializate sunt severe, dar ele au tendinţa de a se multiplica prin
instituirea unor proceduri mai mult sau mai puţin greoaie şi detaliate. Acest
control care poate cunoaşte grade foarte variate poartă numele de control de
tutelă şi include atât controlul de oportunitate, cât şi pe cel de legalitate, atât
un control a priori, cât şi unul a posteriori.
o Din contră, atunci când gradul de descentralizare este
puternic şi când se acordă colectivităţilor locale mijloace suficiente pentru
a le asigura o reală autonomie, este indispensabil ca statul să renunţe la
acest tip de supraveghere, limitând-o la minimum necesar pentru a-şi
asigura propria sa unitate, adică la un control de legalitate. Aceste
controale trebuie deci simplificate, apropiindu-se pe cât posibil de
controalele de drept comun la care este supusă administraţia în cadrul unui
stat de drept.
3.3.3 Relaţiile financiare stat-colectivităţi locale

Creşterea cheltuielilor colectivităţilor locale şi problematica
determinării resurselor lor reprezintă la ora actuală o preocupare majoră a
tuturor ţărilor. Oricare ar fi gradul de descentralizare al unei ţări, relaţiile
financiare dintre stat si colectivităţile locale sunt multiple si complexe. Ele
reflectă caracterul conflictual al aspectelor financiare ale descentralizării
(sau ale regionalizării).
24
Annie Gruber, op cit, p.418
70
Chiar dacă, la prima vedere, descentralizarea este însoţită de

numeroase avantaje ( ea ia mai bine în considerare nevoile cetăţenilor,
satisface mai bine exigenţele democraţiei locale, permite respectarea
identităţilor locale, contribuie la îmbunătăţirea eficacităţii acţiunii publice ),
trebuie să recunoaştem că dimensiunea sa financiară impune numeroase
nuanţări, în sensul că aceste transferuri de competenţe pot să nu fie însoţite
de transferul concomitent şi echivalent de resurse financiare, şi în plus ar
putea exista pericolul ca anumite colectivităţi mai sărace din punct de
vedere financiar să nu fie capabile să furnizeze un minim de servicii
descentralizate.25
Existenţa unei autonomii a colectivităţilor presupune:
 Autonomie juridică, asigurată prin personalitatea juridică
recunoscută a acestor colectivităţi care le transformă în subiecte de drept
distincte de stat, având patrimoniu propriu şi organe de conducere
proprii;
 Autonomie financiară, care presupune existenţa unui buget
propriu, distinct de cel al statului, în care figurează venituri şi cheltuieli
proprii.
Autonomia financiară reprezintă condiţia sine qua non a
descentralizării administrative.
Pentru a se realiza autonomia financiară, colectivităţile locale
trebuie26:
- să dispună de resurse proprii suficiente pentru a face faţă
responsabilităţilor ce le revin;
- să-şi poată determina în mod liber veniturile şi cheltuielile;
- să nu fie supuse decât unui control aposteriori privind deciziile lor
financiare.
Autonomia financiară a colectivităţilor locale are o dublă
dimensiune:
 Dimensiune juridică, care constă în recunoaşterea unei libere
puteri de decizie a autorităţilor locale, putere care nu trebuie să fie
împiedicată de un control foarte strict din parte statului;
25
Sauviat Agnes –“L’autonomie financiere et fiscale des colectivites locales en Europe.
Approche theorique ” in « L’autonomie des collectivites territoriales en Europe –une source
potentielle de conflits ? ”- texte reunite de Helene Pauliat cu ocazia « Entretiens
Universitaires Reguliers pour l’Administration en Europe. », Editura Pulim, Presses
Universitaires de Limoges
26
Pierre Lalumiere – Finances publiques, Ed.Armand Colin, 1976, p.153
71
Administraţia
 Dimensiune materială, care constă în posibilitatea colectivităţilor

locale de a-şi asigura acoperirea cheltuielilor prin resurse proprii, fără să
fie obligate să apeleze la transferuri din partea statului, pentru a-şi
echilibra bugetele.
Aceste condiţii de natură diferită se intercondiţionează reciproc
deoarece:
 Pe de o parte, volumul resurselor proprii necesare independenţei
materia-le depinde în mare măsură de capacitatea juridică a autorităţilor
locale de a impune în mod liber introducerea unor noi impozite şi taxe
locale, de a fixa cotele şi baza de impozitare;
 Pe de altă parte, puterea de a decide, de a acorda excepţiile de la
plata impozitelor sau de a modifica baza de impozitare în mod liber,
influenţează nivelul cheltuielilor pe care colectivitatea le poate suporta.
Însă independenţa materială a unei colectivităţi locale nu rezultă în
mod exclusiv din capacitatea sa de a acţiona în ceea ce priveşte nivelul
cheltuielilor şi resurselor.
O serie întreagă de alte condiţii de natură diversă condiţionează
situaţia independenţei materiale a unei colectivităţi locale, ca de
exemplu:
- nivelul resurselor proprii poate fi influenţat de jocul garanţiilor
constituţionale sau de caracteristicile fizice şi economice ale bazei de
impozitare;
- volumul cheltuielilor este puternic condiţionat de transferurile de
competenţe decise de către stat, fără acordarea unor compensaţii financiare
echivalente din partea acestuia.
Gradul de autonomie locală (şi implicit financiară) a unei
colectivităţi locale este, în strânsă legătură cu ponderea veniturilor
proprii în totalul veniturilor bugetelor locale, dar acest criteriu nu trebuie
absolutizat, întrucât există şi excepţii de state europene cu o democraţie
locală extrem de dezvoltată, dar cu un sistem de finanţare centralizat al
administraţiei publice locale.
Ca urmare, autonomia financiară a colectivităţii locale implică
crearea unor sisteme ale finanţelor publice locale eficace, echitabile şi
corelate cu necesităţile şi politicile statelor naţionale.
În practica europeană există două sisteme de finanţare a
colectivităţilor locale:
72
- finaţare descentralizată bazată în principal pe veniturile proprii

necesare pentru acoperirea cheltuielilor, în virtutea dreptului colectivităţilor
locale de a percepe taxe şi impozite locale şi de a exploata domeniul public
şi privat aparţinând unităţilor administrativ – teritoriale;
- finanţarea centralizată de la bugetul central bazată în principal,
pe transferuri financiare din partea statului;
De fapt, în toate ţările, toate sistemele de finanţare sunt sisteme mixte.
În prezent, colectivităţile locale dispun de surse financiare neadaptate
sarcinilor cărora trebuie să le facă faţă, în condiţiile unei conjuncturi de
rigoare bugetară şi ale unei presiuni fiscale globale care a atins un nivel
considerat excesiv de către contribuabili din toate ţările.
De acea, guvernele centrale trebuie să acorde colectivităţilor locale o
autonomie şi o responsabilitate financiară mai mare.
Problematica referitoare la finanţele publice locale se află în centrul
dezbaterilor politice actuale, deoarece toate statele membrele ale Consiliul
Europei se confruntă cu problema armonizării a două tendinţe divergente:
- controlul şi reducerea cheltuielilor publice;
- acordarea unei cât mai mari autonomii financiare
În toate aceste state se caută soluţii de asigurare a unei repartizări cât
mai echilibrate a resurselor financiare între diferitele niveluri de organizare
administrativă, ţinând cont de rigoarea bugetară care se impune la toate
nivelurile administraţiei publice.
Obiectivul oricărui sistem de finanţare a colectivităţilor locale este de
a le ajuta să se achite de obligaţiile ce le revin ca puteri publice.
Nici un sistem al finanţelor publice locale nu este perfect. De altfel, la
nivel local, nici un impozit, nici un sistem de tarifare sau de transferuri
financiare nu este perfect.
Mai mult decât atât, un sistem care este eficace într-o ţară nu este în
mod necesar adaptat şi în altă ţară.
Totuşi, deşi nu există un sistem universal sau ideal de finanţare a
colectivităţilor locale, există, la nivel european, anumite principii de care
responsabilii politici trebuie să ţină cont în deciziile pe care le iau. Aceste
principii sunt enunţate în articolul 9 al Cartei Europene a Autonomiei
Locale, care prevede următoarele:
- Colectivităţile locale au dreptul, în cadrul politicii economice
naţionale, la resurse proprii suficiente de care ele pot dispune în mod liber,
în exercitarea competenţelor lor.
73
Administraţia
- Resursele financiare ale colectivităţilor locale trebuie să fie

proporţionale cu competenţele prevăzut de Constituţie sau de lege.
- Cel puţin o parte din resursele financiare ale colectivităţilor locale
trebuie să provină din taxele şi impozitele locale pentru care acestea au
puterea de a fixa rata de impozitare, în limitele legii.
- Resursele financiare de care dispun colectivităţile locale trebuie să
fie de natură suficient de diversificată şi evolutivă pentru a le permite să
urmărească, pe cât posibil, evoluţia reală a cheltuielilor bugetare aflate în
competenţa lor.
- Sprijinirea colectivităţilor locale mai sărace din punct de vedere
financiar necesită punerea în funcţiune a unor mecanisme de redistribuire
financiare sau a unor măsuri echivalente destinate a corecta echitabil
efectele repartiţiei ilegale a resurselor potenţiale de finanţare, cât şi a
sarcinilor ce le revin. Asemenea mecanisme sau măsuri nu trebuie să reducă
libertatea de a opta a colectivităţilor locale în domeniul lor de
responsabilitate.
- Colectivităţile locale trebuie să fie consultate asupra modalităţilor de
atribuire a resurselor ce le revin prin redistribuire.
- Pe cât posibil, subvenţiile acordate colectivităţilor locale nu trebuie
să fie destinate finanţării unor proiecte punctuale. Atribuirea de subvenţii nu
trebuie să aducă prejudiciu libertăţii fundamentale a politicii colectivităţilor
locale în propriul lor domeniu de competenţă.
- În scopul finanţării cheltuielilor de investiţii, colectivităţile locale
trebuie să aibă acces, în conformitate cu legea, la piaţa naţională de
capitaluri.
Ratificarea de către Parlamentul României a Cartei Europene a
Autonomiei Locale impune obligativitatea respectării prevederilor ei şi, în
mod special, a celor care se referă la realizarea autonomiei locale a
colectivităţilor teritoriale.
Analize recente, efectuate la nivelul Congresului Puterilor Locale şi
Regionale din Europa, în ceea ce priveşte finanţele publice locale au condus
la un model de clasificare a surselor de venituri ale bugetelor locale,
model care răspunde cel mai bine cerinţelor Cartei Europene a Autonomiei
Locale. Conform acestui model există cinci surse principale de venituri
ale bugetelor locale:
 Impozite şi taxe locale, cele mai importante fiind considerate:
- impozitul pe proprietatea privată;
- impozitul pe venitul personal;
- impozitul asupra societăţilor comerciale, întâlnit sub diverse forme,
74
cum ar fi:
 impozitul pe cifra de afaceri;
 impozitul pe beneficii;
 impozitul pe fondul total de salarii;
- impozitul pentru rezistenţă (taxa de locuit);
- impozitul pe profesie (taxa profesională);
- alte impozite şi taxe locale exclusive, care nu se încadrează în
categoriile enumerate mai sus.
 Taxe şi tarife pentru serviciile furnizate de către administraţia
publică locală; cele mai importante patru tipuri fiind considerate cele
pentru:
- servicii administrative (exemplu: eliberarea de certificate, permise,
auto-rizaţii);
- efectuarea unor servicii de gospodărie comunală;
- participarea la diverse manifestări cultural-sportive organizate de
către administraţia publică locală, bilete de intrare la muzee, utilizarea
bazelor sportive etc.;
- diverse alte servicii ale administraţiei publice locale.
 Transferuri financiare de la alte niveluri de autoritate, pe care le
putem clasifica în:
- impozite partajate, care pot lua forma:
 cotelor-părţi din impozitele centrale prelevate de către stat;
 cotelor-adiţionale la unele impozite centrale;
- subvenţiile, de care colectivităţile locale beneficiază numai pentru
un serviciu determinat (scop precizat);
- alocaţiile, pe care colectivităţile locale decid ele însele cum să le
utilizeze;
- transferuri speciale, pentru acoperirea unor cheltuieli ocazionale ale
autorităţilor locale.
 Împrumuturi:
- interne şi externe;
- pe termen scurt (de trezorerie) şi pe termen mediu şi lung;
- din credite bancare sau din obligaţiuni municipale.
 Alte surse de venituri, care grupează sursele de finanţare care nu
fac parte explicit din categoriile 1-4, printre care enumerăm:
75
Administraţia
- veniturile obţinute din exploatarea bunurilor care formează

patrimoniul colectivităţilor locale (exemplu: concesionări, închirieri,
locaţii);
- veniturile obţinute din vânzarea unor bunuri din proprietatea
privată a colectivităţilor locale;
- veniturile provenite din operaţiuni financiare;
- veniturile provenite din amenzi, contravenţii, recuperări, majorări
pentru întârzierea la plata unor taxe sau impozite;
- veniturile care provin de la instituţii aflate sub autoritatea
administraţiei publice locale;
- venituri din fondul de amortizare;
- donaţii, contribuţii de la persoane fizice sau juridice.
Chiar dacă această clasificare a surselor de venituri ale bugetelor
locale oferă o viziune simplificată a situaţiei existente pe plan european, ea
permite totuşi stabilirea unor criterii necesare realizării unei analize
comparative.
Prin venituri proprii vom înţelege impozitele şi taxele locale, taxele,
tarifele şi redevenţele pentru serviciile furnizate de administraţia publică
şi celelalte surse de venituri.
Gradul de autonomie locală şi implicit finanţarea unei colectivităţi
teritoriale este direct proporţional cu ponderea veniturilor proprii în raport
cu alte tipuri de resurse financiare ale bugetelor locale.
În mod ideal, ar trebui ca veniturile proprii să poată acoperi
cheltuielile efectuate pentru a rezolva (satisface) nevoile şi cerinţele
Pentru a realiza acest lucru, competenţele autorităţilor locale trebuie
corelate cu veniturile proprii ale bugetelor locale, dar, în realitate, nu există
nici o ţară din lume în care acest lucru să se realizeze pe deplin.
Vom prezenta în continuare câteva consideraţii referitoare la
echilibrul care trebuie să existe între veniturile proprii, pe de o parte, şi
transferurile financiare de la niveluri superioare ale autorităţii, pe de
altă parte.
Acest echilibru diferă în funcţie de natura serviciilor publice furnizate
de către administraţia publică locală, care pot fi:
- servicii publice de interes strict local;
- servicii publice delegate de către stat.
76
A. Finanţarea serviciilor publice de interes local

În mod normal, cheltuielile efectuate pentru furnizarea serviciilor
publice de interes local ar trebui să fie acoperite, în totalitate, din veniturile
proprii:
 impozite şi taxe locale;
 taxe, tarife şi redevenţe;
 alte surse de venituri de la nivel local,
deoarece:
- aceste venituri permit autorităţilor locale să-şi coreleze volumul şi
calitatea serviciilor furnizate cu necesităţile şi dorinţele cetăţenilor;
- utilizarea transferurilor financiare poate duce la cheltuirea ineficientă
a banilor publici pentru ca apoi aleşii locali să justifice calitatea slabă a
serviciilor, invocând insuficienţa resurselor financiare primite;
- aleşii locali şi funcţionarii publici vor avea mai multă grijă de banii
prelevaţi pe plan local decât cei primiţi de la guvern sau de la alt nivel de
autoritate publică, deoarece răspund direct în faţa cetăţenilor;
- dacă Guvernul acordă un transfer financiar, atunci el va dori să
controleze modul în care sunt cheltuiţi banii de către colectivitatea locală
respectivă, deoarece Guvernul este responsabil faţă de contribuabilii de la
nivel naţional. Din această cauză, nu este corect să se finanţeze servicii de
interes local prin mijloace care permit instituirea unui control din partea
unei autorităţi centrale.
B. Finanţarea serviciilor publice delegate de către stat
În cazul serviciilor publice delegate de stat, cea mai mare parte a
finanţării trebuie să provină din transferuri financiare deoarece:
- Guvernul va fi mai atent în ceea ce priveşte modul de cheltuire a
banilor publici, dat fiind faptul că el va fi cel care va trebui să găsească
sursele de finanţare;
- cetăţenii vor fi nemulţumiţi dacă vor trebui să plătească impozite şi
taxe locale a căror utilizare nu poate fi decisă de către aleşii locali din
colectivitatea respectivă.
77
Capitolul 4
Administraţia şi celelate elemente ale

sistemului politic şi social
4.1 Consideraţii generale privind relaţia administraţiei cu celelalte elemente

ale sistemului politic şi social
4.2 Administraţia şi grupurile de interese

4.2.1 Grupurile de interese şi rolul lor în deciziile publice
4.2.2 Administraţia şi cele mai importante grupuri sociale organizate
4.3 Administraţia şi cetăţenii

4.3.1 Aspecte introductive
4.3.2 Modalităţi de implicare a societăţii civile în deciziile publice
4.4 Administraţia şi puterea politică

4.4.1 Relaţiile administraţiei cu puterea politică
4.4.2 Sistemul de partide şi administraţia
4.4.2.1 Administraţia în cazul partidului unic
4.4.2.2 Administraţia în cazul pluralismului de partide
Cuvinte – cheie:
Participarea cetăţenească, dihotomia politică-administraţie,
grup de interese, pluralism, neocorporatism, triunghiul de fier,
issue networks, informare, consultare, participarea activă a
cetăţenilor, administraţia neutră, administraţia politizată, spoil
system, merit system
4.1 Consideraţii generale privind relaţia administraţiei cu
grupurile sociale organizate
Cum s-a spus anterior, inter-relaţia dintre administraţia publică şi factorii politici
nu se abordează numai într-un studiu. Trebuie să se ţină seama, de asemenea, şi de
ansamblul de grupuri care, într-o societate complexă, diversificată şi pluralistă,
reprezintă elemente ale sistemului politic.
În stadiul actual al gândirii privind ştiinţele sociale cu greu s-ar putea crede că
deciziile politice şi administrative se adoptă numai în funcţie de factorii interni ai
organizaţiei statale. Dimpotrivă, inter-comunicarea dintre stat şi societate determină
ca membrii puternici ai societăţii, în mod normal organizaţi în grupuri, să participe
sau să influenţeze decizia sau deciziile societăţii. În definitiv, sistemele politice
actuale sunt sisteme deschise1.
Nu vom analiza doar dacă deciziile statale sunt determinate în măsură mai mică sau
mai mare de atitudini, opinii sau interese ale membrilor acestor grupuri, dacă puterea
politică este determinată de interesele de clasă, aşa cum pretinde sau pretindea
marxismul, ci ne interesează şi factorii structurali care pot influenţa administraţia
publică.
Din această perspectivă, trebuie să reţinem că problema care ne preocupă este
examinarea relaţiilor dintre grupurile umane organizate existente în stat şi
societate. În orice caz, grupurile de care trebuie să se ţină seama sunt partidele
politice, sindicatele şi asociaţiile de întreprinzători sau patronatele, precum şi
întreprinderile capitaliste de mari dimensiuni, grupurile profesionale, bisericile sau
confesiunile religioase.
Toate grupurile organizate pot funcţiona ca grupuri de interese. Grupurile de
interese sunt grupuri organizate ale cetăţenilor, unul din scopurile acestora fiind de a se
asigura că statul urmează anumite politici publice. În statele contemporane, există un
număr foarte mare de grupuri de interese, care urmăresc diferite scopuri, însă existenţa
lor nu este incompatibilă cu democraţiile şi societăţiile deschise.2
Înainte de toate trebuie să ne referim la doi factori generali, care acţionează ca
date preliminare şi de care trebuie să se ţină cont în examinarea relaţiilor dintre
grupurile sociale şi administraţie:
 În primul rând, participarea mai mare sau mai mică pe care o pot avea
grupurile citate în deciziile politice şi administrative. Deşi nu este vorba încă de a
extinde analiza la semnificaţia acestei participări, ea trebuie recunoscută ca un fapt care
nu se poate nega.
 În al doilea rând, trebuie să se pornească de la faptul că nu este vorba numai
de o influenţă de fapt, ci şi de drept. Deseori, elaborarea legilor creează situaţii care
servesc drept bază pentru participarea acestor grupuri.
Dar ceea ce ne interesează, încă de la început, este cum se repercutează în
administraţiile publice existenţa şi activitatea acestor grupuri asupra cărora trebuie să se
facă o apreciere generală fără a ne referi la fiecare dintre ele:
1
Mariano Baena del Alcazar- Curso de Ciencia de la Administracion –volumen 1- Cuarta Edicion
reformada,Editorial Tecnos, 2000, p 199.
2
W. Phillips Shively- Power Choice – An Introduction to Political Science, Fifth Edition, Mc Graw- Hill
Companies, 1997, p.222
- Pe de o parte, trebuie să se ţină seama că administraţiilor publice le revine
sarcina să elaboreze şi să execute deciziile instanţelor politice de la orice nivel
administrativ, rezultând întotdeauna o linie de separare clară între deciziile politice şi
administrative.
De fapt, în ambele situaţii, grupurile sociale pot participa la adoptarea deciziilor
politice deoarece conducătorii nivelului politic sunt interesaţi să ţină cont şi de celelalte
elemente ale sistemului. Acest lucru nu îi satisface întotdeauna pe funcţionarii publici
care, câteodată, nu doresc să poarte asemenea convorbiri. În alte situaţii, ei sunt aceia
care sunt interesaţi în a le stimula, având în vedere propriile contacte cu grupurile sociale.
În ambele cazuri, aceste convorbiri, articulate juridic în moduri diverse, ocupă
destul din timpul birocraţilor sau al funcţionarilor de rang înalt şi reprezintă o parte din
rădăcinile caracteristice ale administraţiei epocii noastre, care este atât o administraţie de
execuţie, cât şi una de planificare şi consens.
- Pe de altă parte, este clar că deciziile administrative sunt mai mult sau mai puţin
influenţate de interesele şi valorile specifice membrilor acestor grupuri. S-a ajuns la
opusul valorii înţelese în secolul al XIX-lea, conform căreia statul şi administraţia erau
sau trebuiau să fie neutri faţă de societate.
Însă, trebuie să se arate că, totuşi, această colaborare cu grupurile organizate nu
împiedică primatul administraţiilor publice asupra acestora. Existenţa acestor grupuri
presupune o recunoaştere formală din partea autorităţilor administrative, chiar şi în cazul
în care Constituţia le recunoaşte pe acestea ca elemente ale sistemului politic.
Astfel, în acest punct, întâlnim una din numeroasele manifestări ale dualităţii
administraţiei din timpurile noastre. Astfel, pe de o parte, administraţia continuă să-şi
exercite puterea asupra grupurilor sociale organizate, iar pe de altă parte, dialoghează şi
colaborează amplu cu acestea.
4.2 Administraţia şi grupurile de interese
4.2.1 Grupurile de interese şi rolul lor în luarea deciziilor publice

Grupurile de interese sunt probabil principalul vehicul în aproape toate statele
pentru reprezentarea opiniei publice şi pentru prezentarea problemelor acesteia într-o
manieră organizată în faţa autorităţilor publice3. Partidele politice nu pot face foarte bine
acest lucru atunci când sunt implicate în încercarea de a obţine putere guvernamentală
pentru ele însele. Aceasta le determină pe partidele politice să accepte multe
compromisuri în ceea ce priveşte programele guvernamentale pe care le susţin cu scopul
de obţine un cât mai mare suport, fie din partea votanţilor în cazul societăţilor
democratice, fie din partea bisericii, a armatei în cazul societăţilor nedemocratice.Oricare
ar fi cazul, un partid politic, în virtutea celui mai important scop al său, nu poate contribui
la articularea şi reprezentarea dorinţelor poporului.
În general vorbind, grupurile de interese fac acest lucru mult mai bine. Cu toate
acestea, există câteva obstacole importante care împiedică grupurile de interese să aibă
o bună funcţionare în aria în care doresc:
- în primul rând, nu toate grupurile de interese sunt la fel de bine organizate: unele
3
ibidem, p.223
sunt capabile să înroleze mai mult din clientela lor potenţială decât altele, unele dispun
mult mai uşor de resurse financiare (de exemplu sindicatele care trăiesc din cotizaţiile
membrilor sunt mult mai bogate decât asociaţiile de consumatori).Ca rezultat al acestor
disparităţi, unele grupuri îşi pot face mai bine auzită vocea şi sunt ascultate cu mai mult
respect. Ca urmare, întregul sistem al grupurilor de interese nu poate reprezenta toate
interesele în mod egal.
- în al doilea rând, unele grupuri comandă cu o voce disproporţionată în cadrul
sistemului deoarece ele au avantaje speciale. Spre exemplu, în ţările cu o democraţie
dezvoltată, grupurile de afaceri au o influenţă mai mare decât ne-am aştepta să aibă ca
urmare a numărului de membrii pe care îi au. Ele câştigă mai multă influenţă datorită
banilor pe care-i cheltuiesc în politică, iar bunăstarea unei ţări este considerată a fi strâns
legată de propria lor bunăstare.
- în al treilea rând, cele mai multe grupuri de interese nu sunt organizate foarte
democratic, conducătorii lor nefiind foarte sensibili la dorinţele membrilor. Liderii
anumitor grupuri de interese sunt de obicei capabili să-şi construiască o bază de suport în
cadrul structurii administrative a grupului şi printre membrii săi, ceea ce face dificilă
înlocuirea lor. Chiar dacă membrii grupului îşi aleg liderul în fiecare an – aşa cum se
întâmplă în cadrul sindicatelor- de obicei aleg an de an aceeaşi persoană 4. Iar multe alte
grupuri, precum universităţile, armata sau întreprinderile, nici nu permit alegeri
periodice.Dacă strcutura internă a grupului nu este foarte democratică, există riscul ca
liderii acestuia să se îndepărteze gradual de membrii obişnuiţi şi să-şi urmeze propria
linie politică (vezi cazul multor lideri sindicali din România care au participat pe liste
unor partide în cadrul alegerilor electorale).
Ca urmare a acestor obstacole, grupurile pot fi mai puţin reprezentantive pentru
ansamblul populaţiei, ţinându-se cont şi de faptul că anumiţi oameni participă mai mult în
grupuri decât alţii şi că anumite grupuri, datorită avantajului lor strategic, sunt capabile să
aibă un mai mare impact.
Grupurile de interese pot fi de mai multe categorii5:
▪ grupurile anomice –sunt acele grupuri care nu au o structură organizaţională
formală şi evident, liderii lor se întâlnesc doar temporar să-şi coordoneze eforturile. În
general, ele sunt turbulente şi adesea violente. Tipice pentru această categorie sunt, de
exemplu, atacurile mişcărilor studenţeşti împotriva guvernului din Franţa cu ocazia
încercării de a modifica Codul muncii.
▪ grupuri nonasociative – acest tip contrazice chiar definiţia grupurilor de interese,
ca şi grup organizat de cetăţeni, în sensul că ele nu sunt organizate de o manieră formală.
Ele sunt alcătuite dintr-o catgorie sau alta de oameni care tratează cu alţii ca şi când
reprezintă un anumit interes, chiar dacă ei nu sunt organizaţi de o manieră formală pentru
a acţiona ca reprezentativi.În statele moderne, este greu să întâlnim astfel de exemple,
însă în ţările mai puţin dezvoltate, guvernul deseori încearcă să afle opinia bătrânilor
satului cu privire la anumite probleme care ar trebui rezolvate pentru acea comunitate.
Evident bătrânii nu sunt organizaţi în nici un grup, dar guvernul tratează cu ei ca şi când
ar fi.
4
Seymour Martin Lipset, Martin A. Trow and James S. Coleman, Garden City, Doubleday, N.Y., 1962
5
Această clasificare a fost dezvoltată de către Gabriel Almond şi James Coleman (The Politics of
Developing Areas, Princeton University Press., 1960
▪ grupuri instituţionale –sunt acele grupuri care se constituie pentru alte scopuri
decât activitatea politică şi ar exista chiar dacă nu au de a face cu politica de loc. Ele
devin active politic doar cu scopul de a-şi apăra propriile interese în cadrul deciziilor de
politică publică ale statului. În această categorie intră armata, universităţile care încearcă
să obţină mai mult suport financiar din partea guvernului.
▪ grupuri asociaţionale – sunt grupuri care privesc activitatea politică ca pe
principalul lor scop, dar care pot avea la fel de bine şi alte scopuri.Aceasta este categoria
tipică de grup de interes. O distincţie majoră în cadrul acestei categorii este cea dintre
grupurile de interes economic (denumite adesea şi sectoriale) şi grupurile de interes
noneconomic. Grupurile economice se formează în jurul unui interes economic
împărtăşit, în timp ce cele noneconomice în jurul unei idei. Aceastea din urmă se pot
organiza pentru a susţine un grup etnic, o anumită poziţie în ceea ce priveşte politica
externă, o poziţie de apărare a mediului, a unor valori religioase, sau orice altceva. În
SUA, acestea par să aibă o puternică influenţă deoarece bipartidismul existent în această
ţară nu permite apariţia unor mici partide specializate care să încerce să ajungă la
guvernare prin formarea unor coaliţii. Spre deosebire de acestea, grupurile de interes
economic au aproape acelaşi rol în toate ţările, dată fiind importanţa centrală a economiei
în cadrul societăţii.
Grupurile de interese apelează la diverse tactici pentru a-şi apăra interesele
lor:
- controlul informaţiei şi al expertizei: uneori, membrii unui grup de interese (ca de
exemplu medicii, oamenii de ştiinţă, companiile petroliere, care îşi cunosc foarte bine
domeniul în care acţionează) controlează informaţia specailizată care este importantă
pentru guvern, informaţie care-i poate fi cerută dacă grupul însuşi este controlat de către
guvern. Aceasta îi conferă grupului o mare putere, putere care poate fi dominantă în cazul
în care informaţia şi exerpitiza furnizată de către grup este singura la dispoziţia
guvernului.
- activitatea electorală: această tactică este de dorit pentru grupurile cu un număr
mare de membrii, care sunt implicaţi în mod moderat. Asemenea grupuri pot strânge bani
printre membrii lor pentru anumiţi candidaţi, pot furniza personal în campaniile electorale
şi voturile propriilor membrii. Dacă însă membrii nu sunt sufiecient implicaţi pentru a-şi
da votul în funcţie de recomandările primite, această tactică este rareori utilizată (de
exemplu club automobilistic va fi rareori capabil să furnizeze voturile membrilor
săi).Grupurile care pot utiliza cu succes această tactică sunt sindicatele, marile organizaţii
religioase, grupurile etnice sau cultivatorii de viţă de vie.
- utilizarea puterii economice: un grup de interes economic important poate
influenţa guvernul ameninţându-l cu întreruperea contribuţiei sale economice. Spre
exemplu sindicatele lucrătorilor din poştă, metrou, căi ferate pot ameninţa cu greva
generală care ar perturba foarte mult activitatea statului, în timp ce patronatele sau chiar o
mare corporaţie, luată individual, pot ameninţa cu delocalizarea activităţilor lor în alte
ţări în cazul în care nu obţin anumite avantaje.Pentru a plica această tactică, grupul
trebuie ca prin activitatea sa, să poată afecta o parte importantă a economiei.
- campanii de informare publică:un grup care nu are, în mod necesar,ca bază o
masă mare de oameni, dar care are un acces substanţial la media, poate încerca să
schimbe o politică, dar în mod indirect, prin schimbarea opiniei întregii populaţii, în
speranţa că aceasta va reacţiona pozitiv, influenţând guvernul. Grupurile de interes
instituţionale frecvent utilizează această practică, în cazul în care alte tactici le sunt
blocate. Această tactică este utilă şi grupurilor ce deţin suficienţi bani să cumpere spaţii
publicitare sau celor care protestează foarte vehement dând naştere unor evenimente de
presă (vezi cazul Greenpeace care a protesta în portul Agigea pentru introducerea
plantelor modificate genetic pe continentul european, cazul vedetelor care pozează goale
pentru protejarea animalelor).
- violenţa şi distragerea: un grup de interes poate de asemenea dramatiza cazul său
printr-o activitate violentă şi distructivă, încercând să convingă liderii statului ei vor fi
plătiţi la un preţ mare în cazul în care cedează cererilor grupului. Chiar şi proteste
neviolente pot constitui un mijloc de atragere a atenţiei. Terorismul este adesea şi el o
tehnică eficientă pentru grupurile mici dar foarte implicate sau pentru regiunile care
doresc să-şi capete autonomia în raport cu guvernul central (vezi cazul Irlandei de Nord
în Regatul Unit, Ţara bascilor în Spania).
Până în acest punct am vorbit despre grupurile de interese, abordate însă din
punctul de vedere al unui grup individual. Din acest moment vom analiza modelele
activităţii tuturor grupurilor în cadrul statului. Sistemele grupurilor de interese variază
cel puţin în funcţie de două aspecte6:
▪ gradul de organizare: în unele ţări, oamenii se organizează cu greu în grupuri, în
altele din contră. În statele slab organizate, grupurile de interes instituţionale, precum
biserica şi armata acţionează mai mult în politică pentru simplu motiv că celalte grupuri
sunt slab organizate. Între ţările industrializate gradul de organizare variază de la o ţară la
alta, ţările scandinave fiind cele mai organizate.
▪ gradul de implicare directă a grupurilor de interese în guvern şi
administraţie: Am explicat mai devreme cum oficialii guvernamentali depind adesea de
grupurile de interese pentru informare şi expertiză. Modul în care guvernul consultă
aceste grupuri variază de la aranjamente obişnuite în care guvernanţii cheamă grupurile
de interese reprezentative sau caută să figureze în publicaţiile grupului, până la
aranjamente formale prin care grupurile de interese reprezentative pot fi membrii de drept
ai unor comitete guvernamentale. Acest ultim tip de arnjament se întâlneşte în ţările
Europei de Nord, unde este foarte greu să se traseze o linie de demarcaţie între guvern şi
aceste grupuri.
În funcţie de variaţia acestor două dimensiuni pot fi identificate două tipuri de
sisteme de grupuri de interese şi anume: pluralismul şi neocorporatismul, două
concepte necesare pentru a înţelege modul de funcţionare a grupurilor de interese în
sistemele democratice.
Deşi dovada unei gândiri pluraliste poate fi regăsită în lucrările unuia dintre
părinţii Statelor Unite, James Madison 7 şi ale cercetătorului francez Alexis Tocqueville 8,
care a studiat america secolului al XIX-lea, doctrina a căpătat însă prima sa expresie
oficială din partea lui Arthur Bentley9 în anul 1908. Teoria a fost modificată considerabil
şi cizelată de-a lungul timpului, însă principiile fundamentale postulate de Bentley rămân
intacte. Pluralismul se bazează pe afirmaţia priorităţii intereselor grupurilor în procesele
6
W. Phillips Shively – op.cit., p. 225
7
James Madison şi Jay Hamilton – The Federalist Papers: A Collection of Essays Written in Support of the
Constitution of the United States, Garden City, Anchor Books, N.Y, 1961
8
Alexis Tocqueville- Democracy in America, New American Library, New York, 1956
9
Arthur F. Bentley – The Process of Government, University of Chicago Press, Chicago, 1908
politice10.În lucrarea sa The Process of Government, Bentley afirma că < societatea însăşi
nu reprezintă altceva decât complexitatea grupurilor care o alcătuiesc>. În cadrul
societăţii există interese diferite, manifestate concret în diferite grupuri alcătuite din
indivizi având interese comune11.
Pluralismul reprezintă sistemul în care toate interesele se organizează şi se află în
competiţie liberă şi nici un grup nu este capabil să domine lucrurile. Guvernul este
deschis la presiunile acestor grupuri de interese, iar politica constă tocmai în această
competiţie deschisă între grupurile de interese pentru a vedea dacă politicile publice pe
care ele le promovează sunt adoptate de guvern. În termenii celor două dimensiuni,
pluralismul se află sus pe scala organizării şi jos pe scala gradului de implicare directă
a grupurilor de interese în guvern. Această înseamnă că grupurile de interese sunt bine
organizate, dar sunt net disticte faţă de guvern. Nu există nici un stat perfect pluralist,
termenul fiind o abstracţie. SUA sunt ţara cea mai apropiată de acest tip.
Aceeia care sunt adepţii sistemului politic pluralist arată că numeroasele grupuri
care opereză fac să existe o mare flexibilitate în tratarea acestora. Însă, deoarece guvernul
în mod simultan influenţat de multe grupuri care concurează între ele, negocierea şi
compromisul fiind la ordinea zilei.Politica trebuie să fie pragmatică şi neradicală. Unii
văd pluralismul ca pe un sistem care reuşeşte să atingă baza societăţii. Diferitele interese
din cadrul societăţii împing în toate direcţiile, şi guvernul le răspunde într-un fel de punct
de echilibru.
Criticii atrag atenţia asupra faptului că, într-un stat real, diferit de abstracţia
idealizată, ansambul grupului de interese nu pot reprezenta poporul unui stat foarte bine,
deoarece nu toate grupurile de interese sunt, în mod egal, organizate şi nu se află într-o
competiţie liberă. Dacă aceste critici sunt adevărate, putem să ne îndoim de virtuţiile
acestui sistem deoarece politicile publice bazate pe deliberările pluraliste se poate să
avantajeze anumite grupuri de interese.
Cele mai puternice atacuri asupra teoriei grupurilor de interese aparţin lui Theodor
Lowi (1969) şi Mancur Olson (1987).
În critica sa asupra pluralismului, Theodor Lowi (1969) afirma că guvernul
american nu reuşeşte să aibă un rol de mediere, deoarece el a devenit prizonierul
grupurilor de presiune. El ajunsese la concluzia conform căreia politica guvernamentală
şi procesul de elaborare a politicilor publice sunt fragmentate în general, ceea ce însemna,
în opinia sa, este în întregime fragmentat în diferite < sub-guverne > controlate de către
grupurile de interese individuale. Olson consideră organizaţiile de interese drept < coaliţii
ale distribuţiei> care reprezintă interese de grup egoiste care acţioneză în detrimentul
acelor straturi sociale care sunt incapabile sau mai puţin capabile să-şi articuleze şi să-şi
reprezinte interesele. Egoismul grupurilor de interese reiese şi din costurile suplimentare
şi din creşterea tensiunii politice în cadrul comunităţii.
Neocorporatismul este sistemul în care toate interesele sunt organizate şi în care
guvernul negociază cu toate interesele afectate în toate stadiile din procesul elaborării şi
implementării politicilor publice. Spre deosebire de pluralism, sub neocorporatism,
guvernul nu răspunde întotdeauna grupurilor de interese, dar le implică activ în treburile
guvernării. În teoria corporatistă, politicile publice se conturează din interacţiunea statului
10
Michael Howlett, M. Ramesh – Studiul Politicilor Publice: Cicluri si subsisteme ale politicilor, Editura
Epigraf, Chisinau 2004, op. Cit, p.44
11
Arthur F. Bentley- op.cit, p.211
cu grupurile de interese sau grupurile recunoscute de stat. Interacţiunea grupurilor este
instituţionalizată şi mediată în şi de stat.12 În termenii celor două dimensiuni prezentate
anterior, neocorporatismul se află sus pe atât pe scala organizării, şi pe cea a gradului de
implicare directă a grupurilor de interese.
Nu numai că aceste grupuri sunt implicate în procesul guvernamental, dar părţi ale
guvernului pot acţiona ca grupuri de interese. Grupurile de interes instituţionale dau
dovadă de un angajament activ în favoarea anumitor politici. Parte a aparatului birocratic
poate avea un mare rol în iniţirea unor politici. Ţările scandinave sunt cele mai apropiate
de modelul neocorporatist.
În cazul corporatismului, grupurile de interese (corporaţiile) nu sunt formate în
mod liber şi voluntar, aşa cum este cazul în pluralism, şi relaţia lor nu este reglată de
piaţa liberă. Practica politicii publice corporatiste caută o soluţie pentru două probleme
care au fost neglijate de pluralism şi anume: rolul statului în întrega reproducţie societală
şi formele relaţiei dintre stat şi grupurile de interese. Potrivit teorie conservatoriste,
axioma corporatismului este aceea că setul cuprinzând instituţiile statului, societatea
civilă şi familia, şi relaţiile acestora, constituie fabrica societală primară ceea ce
constituie o precondiţie a libertăţii individuale, cât şi a tranzacţiilor contractuale dintre
indivizi.(Scruton, 1995, p.20)
Acest sistem favorizează o atitudine cooperantă din partea guvernului. Şi
neocorporatismul ridică problema inegalei organizări a grupurilor, deoarece grupurile
trebuie să fie bine organizate pentru a lua parte la guvernare. Există însă cazuri în care
guvernul redactează legi în aşa fel încât administraţia solicită crearea unui grup care nu
există încă; când apar astfel de situaţii creează el însuşi grupul.
Pe de altă parte, sistemul neocorporatist este unul fragil, întrucât depinde foarte
mult de cooperare.Neocorporatismul a apărut din dorinţa guvernului şi a intereselor de a
dezvolta consensul şi a minimiza conflictele din procesul elaborării politicilor publice.
De-a lungul timpului un număr de autori au elaborat o serie de modele teoretice
pentru a explica modul în care se iau deciziile publice.13 Desigur, aceste modele nu pot fi
întâlnite în practică în forma în care au fost formulate. Cu toate acestea, ele rămân
instrumente folositoare pentru analiză şi cercetare. Astfel:
 Modelul triunghiului de fier
Este un model care încearcă să explice modul în care se adoptă deciziile

politice în Statele Unite. Din moment ce printre factorii menţionaţi se numără atât
oamenii politici, cât şi funcţionarii de rang înalt, considerăm util să îl menţionăm în acest
context.
Conform acestei teorii, deciziile politice sunt adoptate de către un triumvirat
format din liderii politici, funcţionarii de rang înalt şi liderii grupurilor de presiune,
care încearcă să-şi atingă fiecare propriul interes. Politicienii obţin în acest fel suport
politic din partea grupurilor de presiune şi expertiză şi informaţii din partea birocraţilor.
Acestora din urmă li se asigură din partea liderilor politici resurse suficiente pentru o
funcţionare optimă. Administraţia, la rândul său, va asigura avantajele urmărite de către
grupurile de presiune.
12
Gregor Mc. Lennan- Marxism, Pluralism and Beyond: Classic Debates and New Departures, Polity
Press., Cambridge, p.245
13
Liviu Radu –Relatiile politico-administrative in Administratia publica, Ed Accent, 2000, op. cit, p. 14- 19
Acest model a fost elaborat, după cum am mai spus în Statele Unite, însă el poate fi
valabil şi în cazul unor ţări europene.
 Modelul reţelelor de influenţă
În studiul său privind mecanismele de formulare a deciziilor în SUA, autorul
american Hugh Heclo 14considera că teoria "triunghiului de fier" nu este greşită, dar
este incompletă. Potrivit opiniei lui Heclo sunt mult mai mulţi decât cei trei actori
menţionaţi de teoria "triunghiului de fier" care influenţează într-un fel sau altul
procesul de adoptare a deciziilor politice. Aceşti actori formează ceea ce Heclo a
denumit "issue networks", ceea ce în traducere ar însemna "reţele care încearcă să
influenţeze rezolvarea unei probleme". Aceste reţele nu sunt organizate de către cineva
anume, ci se formează o dată cu apariţia respectivei probleme. De regulă, membrii
acestor reţele nu se cunosc între ei, de multe ori nu ajung în contact şi nu comunică între
ei. Singurul lucru care îi uneşte este problema în cauză. Membrii acestor reţele pot fi
politicieni, funcţionari de carieră, lideri sau simplii componenţi ai grupurilor de presiune
(lideri de sindicat, de exemplu), ziarişti, specialişti în domeniu sau chiar cetăţenii. Fiecare
dintre aceşti actori influenţează decizia în funcţie de propriile posibilităţi. Politicienii vor
încerca să-şi impună punctul de vedere de pe poziţia de conducători, funcţionarii se vor
folosi de expertiza pe care o deţin şi de alte posibilităţi de influenţare, grupurile de
presiune pot organiza acţiuni specifice (demonstraţii, liste de semnături etc.), în timp ce
ziariştii sau specialiştii în domeniul respectiv pot să-şi prezinte propriile păreri în legătură
cu problema în cauză. Aceste reţele dispar odată ce problema în cauză a fost rezolvată sau
şi-a pierdut într-un alt fel actualitatea.
4.2.2 Administraţia şi cele mai importante grupuri de interese

Trebuie să ne referim acum la relaţia administraţiei publice cu principalele tipuri de
grupuri organizate studiind diversele lor particularităţi.
În mod natural, aceste grupuri sunt de dimensiuni foarte variate în societăţile
actuale, deşi între acestea se pot întâlni întotdeauna unele specific calificate, mai ales
acelea care apără interesele economice.
Situaţia este deosebit de complexă atunci când, în normele constituţionale, se
acordă atenţie grupurilor stabilind un principiu general de protecţie. Este necesar, totuşi,
să se examineze această realitate, completând acest studiu cu relaţiile mai complexe care
apar între administraţiile publice şi marile întreprinderi private.
Încă de la început, trebuie să ne concentrăm atenţia asupra relaţiilor cu grupurile
cele mai importante, care îndeplinesc un rol remarcabil în sistemul politic şi economic.
Acest lucru nu poate fi afirmat în nici un caz despre toate grupurile. Astfel, de exemplu,
nu prezintă prea mare interes, din perspectiva noastră, organizaţiile de consumatori şi
utilizatori şi nici anumite confesiuni religioase. Mai multă importanţă trebuie acordată
Bisericii în sens de grup organizat, ale cărei relaţii obişnuite cu administraţia publică dau
naştere unei problematici bogate şi ample. Studiul următor se va limita, însă, la grupurile
care întruchipează şi apără interesele profesionale şi economice.
14
Hugh Heclo-Issue Networkand Executive Establishment in Richard J. Stillman, Public Administration,
Concepts and Cases, ed IV, Houghton Miflin Company, Boston, 1988
A. Organizaţiile profesionale
Între acestea un rol important îl au Corporaţiile publice, dintre care cele mai
remarcabile sunt Colegiile profesionale şi Camerele (de exemplu, Colegiul medicilor,
Camera de Comerţ şi Industrie, Camera notarilor). Este vorba despre entităţi care pot fi
considerate pe deplin administraţii publice, în cazul regimurilor totalitare. Cu toate
acestea, nu se poate, în nici un caz, admite ideea că acestea îşi vor menţine neapărat
această calificare având în vedere coordonatele proprii ale statului democratic de drept.
Soluţiile pentru această problemă pot consta în:
- a menţine situaţia lor de entităţi administrative, considerându-le entităţi publice,
dar neîncadrate în organizarea statală şi nici a altor unităţi politice minore;
- calificarea lor drept entităţi particulare, deşi li se acordă anumite puteri publice
necesare pentru îndeplinirea funcţiunilor lor.
Aceste soluţii sunt posibile, deşi nu toate corespund coordonatelor proprii
regimurilor democratice. Trebuie să se remarce faptul că aceasta înseamnă să li se acorde
prerogative publice unor grupuri care apără interese unor sectoare concrete, deşi aici este
o situaţie analoagă celei unui concesionar (în ipoteza că aceste puteri sunt minime),.
De fapt, Colegiile profesionale recunoscute şi Camerele grupează profesionişti
(liberali în serviciul sectorului public şi privat), comercianţi, industriaşi şi proprietari.
Grupurile care reprezintă interesele acestor sectoare au reuşit, în ultima treime a secolului
XX, să fie recunoscute, în mod public, ca fiind o parte a acestor interese. În virtutea
acestui fapt, ele nu numai că au puteri publice faţă de proprii lor membri (fixarea
cotelor, regimul disciplinar, tarifele, onorariile etc.), dar derulează şi o amplă
colaborare cu administraţia publică. Ele sunt, însă, supuse controlului acesteia, care
constituie contrapartida caracterului lor public şi puterilor ce le-au fost acordate, dar, cu
această ocazie, menţin o colaborare activă cu administraţiile. Nu întotdeauna, aceasta
ajunge la extreme care, uneori, se consacră prin legislaţie, dar oricum accesul la
administraţie este amplu asigurat, iar capacitatea de presiune a acestor grupuri este
considerabilă atunci când este vorba de reglementarea profesiei sau pur şi simplu de
condiţiile de exercitare a activităţii.
B. Sindicatele şi Patronatele
Grupurile cele mai importante care trebuie luate în considerare sunt însă cele care
întruchipează interesele economice ale muncii şi capitalului, adică sindicatele şi
asociaţiile de întreprinzători denumite şi patronate.
Este necesar să se remarce faptul că acest lucru are loc atunci când trebuie
rezolvate probleme economice generale importante, cum sunt cele legate de locul de
muncă, nivelul salariului şi revizuirea acestuia. În practică acestea sunt nişte constante ale
sistemului. Dar relaţiile nu se reduc nici pe departe la acestea şi, în plus, prezintă
particularităţi de la un caz la altul. În primul rând şi din punct de vedere formal,
recunoaşterea asociaţiilor de întreprinzători urmează calea sau regimul normal al tuturor
asociaţiilor, în timp ce recunoaşterea sindicatelor este asemănătoare cu cea a partidelor
politice. Dacă, însă, se are în vedere caracterul material al colaborării, constatăm că
relaţia cu sindicatele este deosebit de complexă15:
15
Mariano Baena del Alcazar-op. cit, p. 211-217
 În regimurile totalitare sau autoritare, sindicatele sunt numai o piesă în plus
a aparatului de stat, statutul lor fiind formal şi asemănător cu cel al corporaţiilor
publice.
 În regimurile democratice trebuie să analizăm, însă, anumite aspecte. Astfel,
administraţia iniţiază un dialog cu sindicatele privind condiţiile concrete din toate
entităţile care într-un anumit mod au caracter public. Prin aceasta se are în vedere, mai
ales, dialogul cu sindicatul funcţionarilor care pune probleme particulare, dar se poate
extinde şi la alte cazuri. Toate entităţile, fie ele organizaţii publice separate sau
întreprinderi publice, de la spitale până la întreprinderi de transport urban, care au
numeroşi salariaţi trebuie să întreţină un asemenea dialog. Dar acelaşi dialog trebuie
întreprins şi atunci când este vorba despre întreprinderi formal private, dar care realizează
activităţi de interes pentru colectivitate, în general concesionarii de servicii publice.
Aceste dialoguri sunt de mare complexitate datorită unor factori diverşi:
- în primul rând, deşi se aplică formal normativele de muncă, de exemplu cele
privind contractele colective, atunci când este vorba despre organisme publice
există o serie de particularităţi administrative, economice şi contabile care,
câteodată, nu sunt înţelese sau acceptate de către lucrători.
- în al doilea rând, se pune problema că nu întotdeauna aceşti lucrători
reprezintă un front unic. Deseori ei sunt scindaţi în diferite tendinţe sindicale.
- în al treilea rând, atunci când aceste convorbiri au repercusiuni economice,
ceea ce, în mod practic, se întâmplă întotdeauna, dialogul se efectuează nu
numai între funcţionari sau birocraţi şi sindicate, ci trebuie să se ia în
considerare şi serviciile competente ale Ministerului de Finanţe. Acestea,
fiind neimplicate în problemele concrete ale entităţii, ţin să respecte cu
rigiditate mai mică sau mai mare liniile generale ale politicii economice care, de
multe ori, se adaptează cu greu la situaţiile concrete.
- o altă variabilă importantă care trebuie luată în considerare este cea în care se
află sindicatul partidului aflat la putere. Consultările birocraţilor cu acest
sindicat pot duce la situaţii delicate, cu toate că, din punct de vedere oficial,
sindicatul are sau trebuie să aibă un acces direct la politicieni. Cu toate acestea,
nu întotdeauna se întâmplă aşa în practică şi, deseori, un asemenea sindicat,
identificat politic, dar nelegat organic de cei care conduc statul, îşi menţine
revendicările sale. În asemenea situaţii, se încearcă ajungerea la un acord
politic, în afara cadrului conflictului, între partidul de guvernământ şi
propriul său sindicat, care trebuie acceptat de către birocraţi care, probabil,
au negociat în alt sens.
În ceea ce priveşte asociaţiile de întreprinzători, în afara cazului negocierilor
economice generale, acestea prezintă mai puţin interes, întrucât asociaţiile sunt, în mod
normal, un vehicul formal necesar.
Într-o ţară cu o economie de piaţă în care se pretinde urmărirea scopurilor
statului social de drept, administraţia nu poate evita colaborarea cu întreprinzătorii
privaţi. Creşterea sau menţinerea gradului de ocupare a forţei de muncă, realizarea de
investiţii private, care inevitabil vor concura cu cele publice, funcţionarea sistemului de
credit cu influenţa sa asupra ofertei monetare, sunt factori de maximă importanţă care
fac indispensabilă această colaborare. De acestea depinde existenţa unei situaţii
economice sănătoase, fără de care este imposibil sau foarte dificil să se realizeze
scopurile urmărite pentru că, dacă există o anumită prosperitate, statul va putea să obţină
imensele resurse de care are nevoie pentru multiplele sale preocupări. De aceea, o
asemenea colaborare se realizează cu întreprinderile de toate dimensiunile şi toate
tipurile, dar fără îndoială relevantă este colaborarea cu marile întreprinderi.
Crearea, relativ recent, a unor organizaţii administrative având competenţă
referitoare la întreprinderile mici şi mijlocii dovedeşte o reacţie timidă contra acestei
tendinţe, care este profund înrădăcinată.
Pe de altă parte, caracteristicile economiilor moderne dezvoltate fac ca
întreprinderile agrare să aibă o importanţă relativ redusă, deşi această consideraţie nu
trebuie să se extindă la cele destinate prelucrării produselor agroalimentare. Este vorba, în
principal, de întreprinderile legate de industrie, comerţul en gros sau marile lanţuri de
distribuţie, lucrările publice, creditul şi băncile.
Pentru o parte a administraţiei, aceste contacte se produc în cadrul întregii
organizări administrative. Cu toate acestea, trebuie să se remarce importanţa, în acest
context, a aşa-numitelor ministere economice, precum finanţele, comerţul, agricultura şi
lucrările publice.
La rândul lor, marile întreprinderi, ca mari grupuri organizate se află într-o
relaţie dublă şi ambivalentă cu administraţiile publice:
 pe de o parte, ele sunt supuse formal acesteia;
 pe de altă parte, ele profită de o anumită protecţie oficială şi menţin o strânsă
colaborare.
Existenţa întreprinderilor sau realizarea activităţii acestora, dincolo de faptul că
sunt subordonate legislaţiei generale, depind sau pot să depindă de administraţie în
măsura în care este nevoie ca administraţia să emită un act de putere. Se cere, de
exemplu în mod normal, să se obţină o autorizaţie administrativă sau înscrierea într-un
registru administrativ, ceea ce implică un grad variabil de control în perioada
ulterioară.
Instrumentul tipic este concesiunea prin care, deşi administraţia publică
păstrează dreptul de control, ea transferă exercitarea activităţii la întreprinzătorul privat.
Concepută iniţial pentru a fi aplicată în lucrările şi serviciile din domeniul public, această
practică s-a extins la ora actuală la o întreagă categorie de domenii.
Concesionarea îndeplineşte, de multe ori, rolul de instrument de protecţie al
întreprinzătorului. Toate sau cea mai mare parte a monopolurilor şi oligopolurilor
particulare şi/sau publice cu participare de capital privat se află implicate într-un
contract de concesiune administrativă.
Dar este clar că acesta nu este nici pe departe unicul mecanism de protecţie. În mod
practic, nici o întreprindere nu se poate menţine fără ajutorul administraţiei. Aceasta
deoarece nu constituie un factor neglijabil să funcţionezi ca furnizor al statului, ale cărui
necesităţi sunt imense, dar, pe lângă acestea, trebuie să se ţină seama de ajutorul
economic direct sau indirect acordat de către stat sub formă de subvenţii, credite în
condiţii mai bune decât cel privat, bonificaţii şi scutiri fiscale şi alte facilităţi.
Toate acestea creează o relaţie continuă între marile întreprinderi şi administraţia
publică care, pe lângă aspectul formal de subordonare faţă de aceasta, dă naştere unor
contacte multiple. Fără a lua în considerare discuţiile directe dintre înalţi funcţionari ai
administraţiei şi întreprinzători pentru a rezolva anumite probleme concrete, trebuie să ne
referim, însă, cel puţin la următoarele aspecte:
 În primul rând, în mod frecvent, se creează comisii consultative, cu caracter
formal sau informal, prin intermediul cărora autorităţile sau funcţionarii consultă un
grup de întreprinderi înainte de a adopta o decizie importantă. Acesta este, însă, un
mecanism relativ flexibil şi puţin instituţionalizat.
 De regulă, în problemele cruciale privind administrarea economiei există
organisme în care întreprinderile se bucură de o largă participare. Nu este imposibil ca
acestea să fie reprezentate în organele consultative, chiar şi în cele de înalt nivel care
consiliază mai mult sau mai puţin teoretic pe miniştri, precum şi la niveluri şi competenţe
mai reduse, dar, în acest caz, consultarea depinde de voinţa politică a ministrului sau a
colaboratorilor săi. Ca urmare, prezintă o mai mare importanţă organele superioare cu o
funcţionare regulată, acestea fiind consultate în mod regulat.
 Până acum, s-a vorbit de cazuri în care colaborarea se realizează în medii
diferite. Dar nu trebuie să se uite că, într-o economie de piaţă contemporană, este normală
şi frecventă existenţa unor întreprinderi publice sub forma de întreprinderi mixte, în
care capitalul public şi cel privat coexistă şi în ale căror organe de conducere se află
laolaltă administratorii (politici sau birocraţi) şi reprezentanţi ai acţionarilor privaţi. În
fapt, dacă întreprinderea este de mari dimensiuni se ajunge la o conducere comună
publică şi privată a respectivului sector sau subsector economic.
Toate aceste colaborări, referindu-ne numai la acelea de mare importanţă, sunt
stimulate de multe cadre organizatorice în care pot avea loc discuţii şi contacte
întrucât administraţia este, deseori, implicată în contacte directe cu asociaţiile de
întreprinzători şi cu camerele de comerţ.
Toate aceste relaţii se formalizează atunci când se aplică schema de planificare
indicativă. După cum se ştie, în această schemă sunt stabilite anumite obiective care
sunt obligatorii pentru sectorul public şi orientative pentru sectorul privat. Însă,
întrucât aceasta priveşte cea mai mare parte a activităţii economice, este necesar să se
creeze stimulente pentru ca obiectivele să se realizeze. Deseori se întâmplă ca, în cadrul
planificării, să se folosească întreaga gamă de stimulente şi ajutoare pe care le utilizează
în mod normal statul.
Important este, însă, că din aceasta se creează noi mecanisme de colaborare. Atât
în cadrul organelor centrale responsabile cu studierea şi adoptarea măsurilor, cât şi în
cazul celor competente cu planificarea regională se acordă o largă reprezentare
întreprinzătorilor privaţi. Aproape că nu se poate concepe componenţa şi funcţionarea
Consiliilor Economice şi Sociale sau a altor organe competente pentru planificare fără
prezenţa acestora, ceea ce nu împiedică ca aici să fie reprezentate şi sindicatele şi alte
interese.
În acest mod se consfinţeşte, în mod plenar în regimurile democratice cu economie
de piaţă, colaborarea marilor întreprinderi cu administratorii publici, într-o alianţă
indispensabilă ce face ca sistemul economic al ţării să funcţioneze în bune condiţii.
4.3 Administraţia şi cetăţenii

Dacă până acum s-a vorbit despre participarea şi colaborarea grupurilor organizate
ale societăţii cu administraţiile publice din timpurile noastre, în acest punct se deschide
una din marile probleme ale pluralismului politic şi social, şi anume: trebuie să se
limiteze participarea acestor grupuri organizate sau dimpotrivă ea trebuie extinsă
la toţi cetăţenii? Răspunsul este clar. Într-o societate care consideră libertatea drept
una din valorile sale esenţiale, nimeni nu poate fi obligat să se încadreze în asemenea
grupuri. Oricine poate să se afilieze la un partid politic sau sindicat dacă doreşte acest
lucru, însă nimeni nu trebuie să facă acest lucru contrar voinţei sale. Totuşi, dacă se
porneşte, în acelaşi timp, de la pluralism şi de la libertate trebuie să ne punem întrebarea
dacă participarea se extinde la acei care nu sunt integraţi în grupuri.
4.3.1 Aspecte introductive

Problema prezintă dificultăţi, nu atât din punct de vedere al convingerilor comune
ale societăţii, cât din punctul de vedere al celor care sunt subiecţi participanţi şi, înainte
de toate, se pune problema nivelurilor de participare la deciziile administrative.
În principiu, inexistenţa unor bariere între stat şi societate şi, în consecinţă,
participarea tuturor cetăţenilor este una din ideile esenţiale ale statului democratic
de drept.
Doctrina juridico-administrativă, unica existentă în Europa de-a lungul a mulţi ani
în materie de administraţie, vorbeşte deja de mai mult timp de ceea ce se numeşte
exercitarea privată a funcţiilor publice. Este vorba despre cazurile în care indivizii
participă la elaborarea unor acte sau la îndeplinirea unor misiuni proprii ale
administraţiei. Aspectele evidenţiate de către doctrină erau colaborarea obligatorie a
anumitor profesii, mai ales sanitare, în condiţii de catastrofă şi, în condiţii normale,
prestarea de servicii de către întreprinzători privaţi prin intermediul mecanismului juridic
al concesiunii. În plus, trebuie făcută distincţia dintre un simplu administrat, supus
acţiunii administrative în mod nediferenţiat sau care se limitează la a o suporta şi
administratul calificat, care are acces la instanţele birocratice şi care este consultat
asupra deciziilor.
Este clar că în toate aceste cazuri era vorba numai de a participa la executarea
deciziilor sau la îndeplinirea de misiuni sau prestări de servicii, sau, atunci când
participarea afecta adoptarea acestor decizii, subiecţii participanţi erau întreprinzători
privaţi care aveau o mare putere economică.
Noul mod de tratare se referă la faptul că participarea se extinde şi la
adoptarea deciziilor, nu numai la execuţie. Aici trebuie să avem în vedere reacţia
politică faţă de ostilitatea crescândă a particularilor, în ultimele decenii, în faţa unei puteri
a statului a cărei capacitate de opresiune este acum mult mai mare decât în epocile
trecute. Dar, în orice caz, se pretinde că participă persoanele cu o anumită prosperitate
economică, care fac parte din păturile sociale superioare şi că, prin intermediul
mijloacelor de comunicare, ele au un acces amplu la informaţii. Se pare cu nu există
nici un motiv pentru ca pregătirea şi executarea marilor decizii care afectează viaţa
comunităţii (a căror adoptare revine formal politicienilor) să se realizeze de către
birocraţi, fără ca cetăţenii să aibă şi ei ceva de spus de vreme ce, în societatea actuală,
există destule mijloace tehnice pentru a le oferi acces la informaţii şi la decizii. Aceasta
îşi are originea în dezvoltarea actuală a ideii de participare cetăţenească la care s-a făcut
referire când s-a vorbit de situaţia actuală a administraţiilor.
Oricât ar părea de banal, esenţa democraţiei este conducerea cu şi pentru
oameni.. Acest lucru înseamnă că democraţia nu reprezintă doar dreptul de a alege.
Conducerea cu şi pentru oameni este un parteneriat – un parteneriat între oameni şi
liderii în care şi-au investit încrederea. În democraţiile din toată lumea, populaţia joacă
un rol important în guvernarea de zi cu zi. Administraţia publică locală ar trebui să
încurajeze şi să faciliteze acest rol.
Parteneriatul dintre liderii aleşi şi populaţie presupune sinceritatea liderilor.
Populaţia ar trebui să aibă acces la informaţiile care au efect asupra ei. Aceasta înseamnă
că cetăţenii sunt consultaţi în momente cheie de decizie în procesul de guvernare. De
exemplu, implicarea populaţiei ar trebui să fie un element cheie al procesului bugetar, fie
prin sondaje de opinie privind nivelul de satisfacţie al cetăţenilor faţă de furnizorii
serviciilor publice, fie prin participări cât mai consistente în cadrul şedinţelor consiliului
local. Cetăţenii ar trebui, de asemenea, să se ofere voluntari pentru participarea în diferite
comisii şi grupuri operative în scopul de a ajuta administraţia locală să rezolve unele
probleme. Ei pot veni cu idei noi sau pot monitoriza o activitate sau un proces important.
Şi în România, câţiva primari de oraşe au constituit grupuri de cetăţeni cu care se
consultă şi care îi ajută în adoptarea deciziilor.
În concluzie, cetăţenii ar trebui să ştie cum sunt adoptate deciziile, cum sunt
elaborate bugetele locale şi cum sunt ele aprobate. De asemenea, ar trebui să ştie cum
sunt cheltuiţi banii şi cum sunt colectate veniturile. Chiar dacă ei sunt prinşi în agitaţia
vieţii zilnice încât adesea par că nu sunt interesaţi, iar încercarea de a-i informa şi educa
pentru a le forma cultura administrativă pare un efort inutil, acest efort nu este fără rost,
ci pur şi simplu foarte greu. Din această cauză, participarea cetăţenească în România
trebuie să depăşească stadiul declarativ şi să se transforme într-un factor coerent şi
constant ca fundament al unei democraţii sănătoase.
O problemă importantă care se pune este cea a căilor de participare. Această
problemă nu are caracter tehnic, deşi are implicaţii de acest tip, dar, înainte de toate, are
caracter politic şi organizatoric. Legile recunosc principiul participării şi precizează
problemele la care trebuie să se refere (puterea parlamentară în general, activitatea
organismelor publice care afectează bunăstarea sau calitatea vieţii, protecţia
consumatorilor şi a utilizatorilor). Însă, participarea, asigurată în cadrul strict politic prin
alegeri şi într-un context diferit prin grupuri organizate, nu pare a fi uşor de realizat prin
alte mecanisme.
În primul rând, trebuie să se ţină seama că, în general, politicienii nu doresc
crearea unor noi căi participative. Acest lucru este logic, întrucât ar însemna
consfinţirea stabilirii unei puteri rivale cu cele proprii, obţinută legitim în urma alegerilor
democratice. În mod normal politicienii solicită crearea unor asemenea căi pe care le
utilizează atunci când sunt în opoziţie, dar pierd orice interes pentru acestea când ajung la
putere.
Există, deci, un obstacol politic de primă importanţă, dar nu trebuie să se uite
că aspectul organizatoric nu este nici el minor.
În afara cazului marilor grupuri organizate, micile organizaţii şi asociaţiile
particulare şi mai departe cetăţeanul neintegrat în aceste grupuri, sunt slab pregătite
pentru a participa şi nici structurile administrative nu sunt proiectate pentru aceasta, mai
ales în cazul modelului continental european de tradiţie franceză. Administraţiile anglo-
saxone şi, în special, cele din Regatul Unit cunosc anumite mecanisme de implicare,
cum ar fi ancheta, care constă în a realiza o amplă consultare populară înainte de a
adopta o decizie administrativă importantă, precum şi includerea reprezentanţilor
consumatorilor şi utilizatorilor în organele conducătoare ale unor corporaţii
publice. Dar pe lângă faptul că, în acest ultim caz, rezultatele s-au dovedit mediocre,
instituţiile respective au prins cu greu rădăcini, atunci când există, în ţările din Europa.
Rămâne, astfel, deschisă problema aspiraţiei nerealizate a unei participări specifice
societăţii pluraliste şi statului democratic de drept. Marile decizii care afectează viaţa
publică continuă să fie adoptate de către politicieni şi grupurile birocratice, în consens
cu grupurile sau sectoarele puternice ale societăţii. Micile asociaţii şi organizaţii şi cu
atât mai mult indivizii izolaţi, cu toată bunăvoinţa autorilor textelor legale şi
constituţionale, nu au, în realitate, în democraţia pluralistă un alt canal de participare
decât alegerile.
4.3.2 Modalităţi de implicare a societăţii civile în deciziile publice

Interesul pentru promovarea participării cetăţenilor la luarea deciziilor de politică
publică reprezintă un interes relativ nou pentru guverne. Dezvoltarea acestui interes la
nivel internaţional a avut loc pe fondul crizei instituţiilor politice, deficitului de consens
între partidele politice şi liderii politici, slăbirii capacităţii statului de a rezolva singur
toate problemele societăţii. Guvernele, dar şi organizaţiile private, iniţiază din ce în ce
mai mult procese formale de consultare în diverse zone de politică publică şi asistăm la o
creştere a dialogului între diverşi actori sociali în exteriorul instituţiilor politice
tradiţionale16.
A. La nivel central, implicarea societăţii civile în deciziile publice se
realizează, în principal, în procesul de formulare a politicilor publice.
La nivelul Organizaţiei pentru Cooperare Economică şi Dezvoltare (OECD) s-au
elaborat numeroase studii privind căile de implicare a cetăţenilor în procesul de
elaborare a politicilor publice17, făcându-se distincţia între diferitele grade de implicare
a societăţii civile: informarea – consultarea- participare activă.
 Informarea – reprezintă o relaţie cu sens unic în care guvernul produce şi
furnizează informaţii pentru uzul cetăţenilor.Ea are în vedere atât accesul
pasiv la la informaţie pe baza cererii cetăţenilor,cât şi măsuri active ale
guvernului de a disemina informaţia către cetăţeni.
 Consultarea – reprezintă o relaţie în dublu sens, în care cetăţenii furnizează
un feedback către guvern. Ea se bazează pe definirea prioritară de către
guvern a problemei asupra căreia li se va cere opinia cetăţenilor.
 Participarea activă –este o relaţie bazată pe un parteneriat cu guvernul, in
care, în care cetăţenii sunt angajaţi activ în procesul de elaborare a
politicilor publice18.
Studiul indică faptul că, în deceniul trecut toate ţările OECD au crescut foarte
mult cantitatea şi calitatea informaţiei oferită cetăţenilor, consultarea se află şi ea în
creştere, deşi există diferenţe mari de la o ţară la alta. Parteneriatul activ, este cu toate
aceasta rar întâlnit în ţările OECD. Aceasta se explică prin faptul că forma restrictivă a
16
pentru mai multe detalii privind cazul României, a se vedea Studiul: Există participare publică în
România ? elaborat de către Centrul de Resurse pentru Participare publică.
17
OECD –Citizens as parteners: information, consultation and public participation (OECD 2001 a), OECD-
Handbook on Citizen as parteners: information, consultation and public participation (OECD 2001b),
OECD-Engaging citizens in policy-making: information, consultation and public participation, PUMA
Policy Brief no.10 (OECD 2011c)
18
OECD-Engaging citizens in policy-making: information, consultation and public participation, PUMA
Policy Brief no.10 (OECD 2011c)
relaţiei de parteneriat cu două sensuri este mai întânită între guvern şi grupurile de
interese, unde dialogul este frecvent şi uneori continuu – tipice sunt relaţiile dintre
Ministerul Agriculturii şi organizaţiile fermierilor, între ministerele economice şi afaceri
cazuri de corupţie. Aceast însă nu reprezintă parteneriat cu societatea civilă.
Există şi o “pseudo-participare” atunci când scopul participării este acela de a
informa cetăţenii cu priviri la decizii, de a bloca plângerile lor sau de a manipula opiniile
exprimate de aceştia. Consultarea şi participarea pot să apară în diverse zone de politică
publică, de la diferite tipuri de servicii, la aspecte ce ţin de dezvoltarea economică,
protecţia mediului, educaţie, cultură etc. Nu mai puţin, consultarea/ participarea pot să
apară pe diverse componente ale procesului de politică publică, de la stabilirea de scopuri
şi obiective pentru strategii de politică publică, la implementare şi evaluare.
Deoarece principalul mod prin care societatea civilă este implicată în politica
guvernului se realizează prin intermediul consultărilor conduse de guvern, este important
să explicăm principalele mecanisme prin care ele se realizează şi problemele pe care
acestea le pot întâlni.
Există două moduri de bază prin care poate fi implicat publicul în
formularea politicilor publice: consultarea cu publicul larg şi, discuţia cu un grup
restrâns de părţi interesate cheie. În practică, consultarea publicului în ansamblul său este
foarte rar întâlnită.
a) Atunci când este consultat un grup restrâns de interese, ministrul caută să
afle opinia unui grup restrâns de oameni sau organizaţii care ar putea fi afecta de o
anumită problemă sau propunere. Aceasta se poate realiza fie în scris, fie chemându-i la o
întâlnire. Ea reprezintă o formă uşoară şi rapidă de consultare, care necesită resurse
puţine.
O întâlnire permite un schimb onest de idei care-i oferă grupului posibilitatea
de a modela dezvoltarea unei politici publice. În schimb, consultările scrise nu permit
astfel de discuţii între guvern şi tinde să rămână în cadrul stabilit de gândirea iniţială a
guvernului. Mai general, conducerea discuţiilor între guvern, de obicei prin miniştrii de
resort, - şi grupurile societăţii civile de–a lungul unei perioade mari de timp pot da
naştere unei relaţii între aceştia: societatea civilă capătă informaţii interne în ceea ce
priveşte nevoile guvernului, priorităţile, termenele, şi astfel poate mai uşor să identifice
modul în care poate influenţa activitatea viitoare a guvernului.
Pentru ca acest exerciţiu să fie folositor, este important ca gama organizaţiilor
consultate să fie suficient de variată pentru a oferi o diversitate a punctelor de vedere. Nu
este neapărat esenţial ca entităţile consultate la acest stadiu să fie reprezentative, în sensul
strict al cuvântului, este mai important ca ei să fie capabili să identifice diferite soluţii
posibile pentru rezolvarea problemei şi să aibă experienţă practică în acea problemă.
Există şi riscuri în cazul acestor consultări restrânse:
- riscul ca guvernul să fie capturat de anumite interese, ca un anumit interes
particular să aibă o influenţă disproporţionată asupra deciziilor guvernamentale,
prin persuasiune sau corupţie. Acest risc poate fi înlăturat prin păstrarea unor
înregistrări ale discuţiilor purtate.
- Riscul ca aceste consultări să nu fie reprezentative pentru publicul larg, şi
pentru acest motiv este de preferat ca aceste consultări să aibă loc doar în ceea
ce priveşte problemele tehnice care nu suscită interesul marelui public.
b) Cea de - a doua formă de consultări, cea cu publicul în general, tinde să
intervină într-un stadiu mai tîrziu, de obicei atunci când guvernul a făcut o parte din
muncă şi a selectat opţiunea preferată. Motivul este că principalul instrument pentru
consultarea publicului este întotdeauna consultarea documentului care schiţează
propunerea de politică publică, atât în formă scrisă, dar şi electronică. Ar fi ideal ca
aceasta ar trebui să fie dublată de alte metode, cum ar fi mesele rotunde, dar acest lucru
se întâmplă foarte rar. Este motivul pentru care aceste consultări cu publicul larg sunt
folosite mai mult pentru următoarele scopuri:
- să identifice efectele neintenţionate şi problemele;
- să stimuleze dezbaterea publică, care poate mări înţelegerea publică şi acceptarea
propunerii;
- să permită guvernului să preîntâmpine reacţia publicului faţă de propunere;
- să ajute guvernul să medieze interesele opuse.
Experienţa practică în ţările care practică consultări sau parteneriate active cu

societatea civilă a arătat că în acest proces pot apărea o serie de dificultăţi practice şi
bariere culturale19.
Dificultăţile practice sunt legat de următoarele aspecte:
- furnizarea informaţiei de către guvern. Guvernul are nevoie să furnizeze
informaţii de bază legate de topica pe care o doreşte societatea civilă: natura şi
scopul dezbaterii, datele de bază, opţiunile luate în considerare, termenele de
răspuns pentru acţiunea guvernului şi dacă este necesar şi o formă preliminară a
propunerii de politică.Dacă informaţia este lungă, ea trebuie transmisă în
rezumat.
- Nevoia de claritate cu privire la scopul propunerii. În acest document, este
important ca guvernul să clarifice cine este consultat (şi cine ar mai trebui
consultat), la ce interval şi în ce probleme. Guvernul trebuie de asemenea să
clarifice orice aspect sau problemă care sunt inevitabile şi nu pot fi redeschise.
Cu toate acestea, guvernul nu trebuie să cadă în capcana de a trasa un cadru
prea restrictiv care ar putea să influenţeze consultările.
- Furnizarea timpului necesar pentru societatea civilă pentru a răspunde
guvernului. Cea mai întâlnită plângere la adresa guvernului este cea legată de
lipsa timpului necesar pentru cetăţeni de a răspunde.Este important să
reamintim faptul că respondenţii au şi alte cereri în acelaşi timp şi nu pot
abandona ceea ce fac, iar uneori, pentru a răspunde au nevoie de timp pentru a
strânge informaţii sau a-şi consulta membrii.Unele ţări acordă două –trei luni
pentru consultările publice importante.
- Utilizarea unei varietăţi de tehnici. Abordarea tradiţională constă, pentru
consultările restrânse, în circulaţia unor documente explicative urmată de mese
rotunde, iar pentru consultările publice, se preferă simpla circulaţie a
documentului. La ora actuală,există însă o serie de alte tehnici care pot fi
utilizate precum: ţinerea de adunări publice şi audienţe, utilizarea juriilor
cetăţenilor sau focus grupurile, anchetele şi abordările bazate pe utilizarea
19
Simon James – Integrating civil society inputs into strategic thinking and policy making în UNPD –
Thinking the Unthinkable: From Thout to Policy – The Role of Think Tanks in Shaping Governement
Strategy, Experiences from CEE, Bratislava, 2003, p.45-47
tehnologiei informaţiilor. Întrucât nu există o tehnică unică corectă, este
important să se utilizeze o varietate de tehnici.
- Modul de analiză a răspunsurilor. O problemă des întâlnită printre miniştrii
care practică consultarea este cum să analizeze răspunsurile şi să le asimileze în
decizia finală. O soluţie ca, atunci când se elaboreză documentul supus
consultării, guvernul să decidă care sunt problemele cheie şi care sunt variantele
de răspuns aşteptate, pentru ca a fi redactată o listă scurtă cu problemele cheie.
Apoi se va cere repondenţilor să-şi structureze răspunsurile ca replică la acele
întrebări. Totuşi este necesar să fie incluse şi câteva întrebări deschise, invitând
la comentarii pentru punctele suplimentare. Responsabilitatea deciziei finale
aparţine însă guvernului.
- Lipsa feedback-ului. O altă problemă constă în faptul că guvernul nu furnizează
un feedback referitor la produsul consultării. Este de asemenea recomandabil să
respondenţii să fie anunţaţi despre eventualele decizii ale guvernului în legătură
cu problemele dezbătute.
Înafară de aceste dificultăţi practice, există o serie de bariere culturale care
îngreunează consultarea. Unele sunt obiecţii de principiu, altele sunt obiecţii legate de
fundamentele practice, iar altele ţin de teama de a pierde puterea.
Obiecţile de principiu au în vedere următoarele aspecte:
- legitimitatea: politicienii tind să se considere ei înşişi drept concretizarea
opiniei publice întrucât ei sunt aleşi, în timp ce ONG-urile nu. În mod similar,
instituţiile guvernamentale se consideră singurele legitimate să guverneze,
responsabile numai în faţa miniştrilor.
- răspunderea. O reacţie obişnuită a miniştrilor şi ministerelor este că ei sunt
răspunzători în faţa Parlamentului, în timp ce ONG-urile nu. Această afirmaţie
este însă doar parţial adevărată, întrucât chiar şi în ţările în care Parlamentul
joacă un rol activ, el se concentrează mai mult pe dezbaterea legislaţiei, şi mai
puţin pe tragerea la răspundere a guvernului pentru acţiunile sale.
- Responsabilitatea: se consideră că în procesul de consultare este vorba de a
face opţiuni politice, şi aceasta este treaba miniştrilor, şi nu a fucnţionarilor.
- Reacţia faţă de luarea deciziei de către privaţi. În ţările foste –comuniste deseori
există o reticienţă faţă de influenţa grupurilor de interese asupra deciziilor
publice.
În cazul primelor trei obiecţii este vorba de o neînţelegere, întrucât scopul
consultării este de a afla opiniile societăţii civile în anumite probleme şi nu de a obţine un
acord în priviinţa deciziei. Consultarea nu trebuie să restricţioneze opţiunile deschise
miniştrilor. Chiar dacă guvernul are nevoie de un input din partea celor consultaţi, trebuie
însă întotdeauna să menţină o independenţă faţă de aceştia. Distincţia importantă care
trebuie să se facă este că procesul de consultare trebuie să furnizeze informaţii care vor
informa procesul de luare a deciziei guevernamentale, dar luarea deciziilor rămâne în
responsabilitatea miniştrilor, şi în spatele acestora a Parlamentului, şi acest lucru trebuie
să fie clar pentru cei consultaţi. Cea de a treia obiecţie este una de natură obiectivă
întrucât există riscul ca guvernul să fie capturat de grupurile de interese.
În ceea ce priveşte obiecţiile practice, acestea se referă la următoarele aspecte:
- miniştrii nu au experienţă în ceea ce priveşte consultarea, ei nu au abilităţile
necesare să facă asta.
- Consultarea presupune o muncă suplimentară, iar personalul ministerelor nu
resursele de timp necesare să facă asta. Miniştrii petrec prea mult timp să
elaboreze textul legii, şi prea puţin să evaluze impactul acestei legislaţii.
- Consultarea este un proces costisitor, dar este mult mai costisitor să aprobi o
lege care nu merge sau să furnizezi un serviciu care nu răspunde nevoile
cetăţenilor.
- În general,oamenii nu înţeleg problemele supuse dezbaterii. De obicei această
neînţelegere se datorează faptului că miniştrii publică documente tehnice fără
fundamente explicative, sau fără explicarea contextului şi a scopului.
- Puţin oameni răspund, şi aceia care răspund nu sunt în general reprezentativi.
În ceea ce priveşte obiecţiile legate de teama de a-i pierde puterea, acestea sunt de
obiecei neexprimate.
Guvernele din toate ţările, într-o măsură sau alta, sunt reticiente să-şi împartă
puterea şi informaţia. Tradiţia secretului birocratic şi ascunderea adevărului sunt greu de
înlăturat, mai ales în ţările fost-comuniste.Dar funcţionarii publici trebuie să înţeleagă
noul context democratic în care îşi desfăşoară activitatea şi că se află acolo pentru a servi
cetăţeanul şi nu invers.
În final trebuie să se înţeleagă faptul că orice încercare de implica societatea civilă
în procesul de elaborare a politicilor publice trebuie să meargă dincolo de aceste
argumente şi obstacole. Societatea civilă, la rândul ei, trebuie să fie pregătită să-şi
argumenteze implicarea atunci când guvernul o acceptă. O atenţie deosebită trebuie
acordată implicării societăţii civile în planificarea strategică, care ridică o serie de
probleme particulare legate de faptul că acest proces de planificare strategică este în mod
inerent mai complex şi mai sensibil, că nu există decât o experienţă limitată în analiza
strategică şi elaborarea politicilor în ţările est-europene, că nu există structuri tehnice la
nivelul aparatului de lucru al guvernului care să se ocupe de analiză şi implementare şi
nici structuri în contrapartidă la nivelul societăţii civile care să coordoneze, analizeze şi
sintetizeze inputurile venite din partea ONG-urilor.
La nivel local, implicarea cetăţenilor are în vedere20:

A. Implicarea cetăţenilor în dezvoltarea economică
Implicarea cetăţenilor în procesul de planificare şi de realizare a strategiei
necesită mai mult decât o simplă participare a doar uneia dintre părţi a
reprezentanţilor întregii comunităţi. Este necesar, astfel, să se ţină cont de varietatea
de grupuri de interese în procesul de dezvoltare economică, dar şi de motivul pentru care
aceştia sunt interesaţi. Aceste grupuri pot include, de exemplu, comercianţi,
întreprinzători, bancheri, investitori, agenţi imobiliari, proprietari, reprezentanţi ai forţei
de muncă, grupuri orientate spre protecţia mediului înconjurător şi reprezentanţi ai
comunităţii care vor suporta consecinţele dezvoltării. Trebuie făcute eforturi speciale
pentru implicarea membrilor acestor grupuri atât în faza de brainstorming, cât şi în atunci
când opţiunile specifice sunt făcute ca şi cum toţi sunt implicaţi în procesul de strategie,
planificare şi implementare a dezvoltării economice locale (DEL).
20
Pamfil, C., Tiron-Tudor, A., Şerban, D., Giosan, V., Gherasim, I. - Manual de instruire în domeniul
finanţelor publice locale, Managementul Schimbării, Ediţia a II-a: Editura Omniscop, Bucureşti, 2000
B. Participarea cetăţenilor la elaborarea bugetului
Din moment ce bugetul este instrumentul prin care se comunică şi se planifică
acţiunile administraţiei locale, conducătorii acesteia trebuie să facă un efort
deliberat pentru a afla ce cred cetăţenii despre programele şi politicile curente,
precum şi despre serviciile prestate în acest context. Cetăţenii trebuie întrebaţi care
servicii ar trebui consolidate şi extinse, care este nivelul de importanţă pe care îl atribuie
fiecărui program sau proiect în parte. În mod frecvent, atunci când îşi stabilesc politica
bugetară şi priorităţile, conducătorii administraţiei locale se bazează pe opiniile celor din
subordine şi ale managerilor regiilor locale, precum şi ale unor cetăţeni cu o „prezenţă
vocală” mai pregnantă. Însă, în oricare din aceste cazuri, adevăratele necesităţi şi
preferinţe ale cetăţenilor pot fi distorsionate semnificativ.
Procesul de întocmire a bugetului necesită, în prealabil, o bună înţelegere a
comunităţii şi a nevoilor sale specifice. Acest lucru poate fi realizat prin discuţia directă
cu locuitorii şi prin strângerea datelor şi informaţiilor de la nivelul întregii comunităţi.
C. Participarea cetăţenilor în procesul decizional al contractării
împrumuturilor
Participarea publică în adoptarea deciziilor privind solicitarea de credite de către o
administraţie locală este importantă pentru că cei care acordă creditul sunt interesaţi de a
obţine garanţii că acesta va fi returnat. Desigur că proiectul respectiv, pentru a fi aprobat,
trebuie să fie bine fundamentat tehnic şi financiar. Dar cei care vor plăti, în ultimă
instanţă, sunt cetăţenii oraşului fie direct, fie prin renunţarea la alte servicii.
Un oraş funcţionează cel mai bine dacă cetăţenii şi administraţia
colaborează şi împărtăşesc obiective comune. Este absolut necesar pentru autoritatea
locală să poată arăta unui potenţial creditor că proiectul propus se încadrează în planul de
dezvoltare pe termen lung şi pe termen scurt al oraşului.
Toţi aceşti factori cresc şansele de reuşită ale proiectului, deci şi şansele de
acordare a creditului şi, în ultimă instanţă, şansele de returnare.
Odată adoptată decizia pregătirii unei solicitări de credit trebuie organizată o
Comisie Cetăţenească având ca sarcini de bază asigurarea participării cetăţeneşti în
formularea proiectului, în procesul solicitării de credite şi în menţinerea legăturii cu alte
grupuri implicate în proiect. Comisia Consultativă Cetăţenească este responsabilă de
dezvoltarea unui plan privind participarea publică în proiectul respectiv. Acest plan va
urmări asigurarea unui flux de informaţii constant în ambele sensuri între administraţia
publică locală şi public, inclusiv opiniile şi temerile cetăţenilor privind proiectul. Pentru
aceasta, vom prezenta în continuare câteva instrumente de lucru:
 Analiza factorilor interesaţi este folosită pentru a determina cine este
interesat, implicat, afectat sau are influenţă asupra unui proiect.
 Sondajele de opinie sunt utilizate pentru a afla opiniile şi atitudinile
cetăţenilor. Un sondaj bine condus va măsura, de asemenea, nivelul de cunoştinţe al
cetăţenilor pentru a aprecia şi pe ce se bazează opiniile şi atitudinile rezultate.
Realizarea unui sondaj de opinie ar trebui să se facă de către instituţiile de specialitate
care asigură o marjă redusă de eroare. Este, însă, şi cel mai rapid şi sigur mod de a afla
opiniile publicului.
 Focus grupurile sunt utilizate pentru cercetarea calitativă, pentru a determina
ce cred oamenii despre una numit subiect. Un focus grup are rolul de a colecta informaţii
şi a identifica problemele potenţiale. Nu este, însă, potrivit pentru rezolvarea conflictelor.
Această metodă oferă administraţiei publice locale informaţii necesare pentru a finisa
definirea proiectului sau a modului cum este popularizat acesta.
 Întâlniri şi audieri publice. Cele două instrumente sunt asemănătoare, dar
diferă în scop şi grad de formalitate.
- O întâlnire publică este o întâlnire oarecum informală între responsabilii
administraţiei publice locale pentru un anume proiect şi reprezentanţi ai comunităţii.
Scopul este pe de o parte ca reprezentanţii administraţiei locale să aibă ocazia de a auzi
opiniile publicului interesat privind iniţiativa ce se pregăteşte şi de a culege idei despre
cum să gestioneze mai bine proiectul, iar pe de altă parte ca reprezentanţii comunităţii să
aibă şansa de a-şi exprima opiniile şi de a influenţa punerea în practică a iniţiativei.
Reprezentanţii autorităţii locale trebuie să prezinte un raport public asupra discuţiilor
purtate, după terminarea întâlnirii.
- O audiere publică este similară cu o întâlnire, dar mult mai formală. Ea este,
de obicei, organizată ca ultimă ocazie pentru ca publicul să-şi prezinte poziţiile înainte
de adoptarea deciziei finale asupra proiectului sau înainte de semnarea contractului de
creditare. Dat fiind nivelul crescut de formalitate al audierii, reprezentanţii autorităţii
locale trebuie să pregătească răspunsuri pentru toate comentariile primite în timpul
audierii de la public, iar aceste răspunsuri trebuie să facă parte din procesul verbal şi din
raportul public asupra întâlnirii.
Toate instrumentele prezentate trebuie să fie adecvate scopului şi momentului
propus pentru solicitarea opiniei cetăţenilor. Ele pot fi folosite nu numai la solicitarea
unui împrumut, dar şi în elaborarea politicii financiare sau a proiectului de buget, ca şi
în planificarea proiectelor de investiţii sau stabilirea criteriilor de performanţă ale
serviciilor publice.
Nivelul de participare al comunităţii într-o activitate sau alta poate fi urmărit în

figura nr. 4.1.
Numărul de cetăţeni
implicaţi
Nivel de Control
participare cetăţenesc
Planificare
în comun
Consultări publice
Receptarea opiniilor publicului
Informare
Figura nr. 4.1 – Nivelul de participare al comunităţii la diferite activităţi

Sursa: Pamfil, C., Tiron-Tudor, A., Şerban, D., Giosan, V., Gherasim, I. - Manual de instruire în domeniul finanţelor
publice locale, Managementul Schimbării, Ediţia a II-a: Editura Omniscop, Bucureşti, 2000
4.4 Administraţia şi puterea politică
4.4.1 Relaţiile administraţiei cu puterea politică
Problema la care se referă acest subcapitol este punerea în discuţie a separaţiei

dintre politică şi administraţie, cât şi a binecunoscutei dihotomii a lui Wilson. Conceptul
dihotomiei politică-administraţie reprezintă una dintre cele mai controversate noţiuni ale
teoriei administraţiei publice. Originile acestui concept, existenţa sa practică şi acceptarea
sa generală, au fost discutate de-a lungul timpului în nenumărate rânduri. De la prima sa
apariţie şi până în prezent, conceptul dihotomiei politică-administraţie a cunoscut o
puternică prezenţă în cadrul literaturii academice de specialitate şi a fost putenic disputată
de către numeroşi autori, această teorie devenind una dintre puţine mituri ale
administraţiei publice care încă supravieţuiesc (Rabrenovic, 2001).
“Modelul raţional al administraţiei publice” sugerează faptul că politicienii fac
alegeri de valori, ceea ce crează premizele pentru procesele de decizie mai detaliate pe
care le vor lua funcţionarii publici. Dihotomia lui Wilson, care încearcă să delimiteze
teritorii distincte pentru politică şi administraţie, este văzută ca o extindere a încercării de
a trasa o linie de demarcaţie între decizia de politică publică şi implementare. Dihotomia
lui Wilson a fost adesea atacată nu atât pentru aspiraţiile sale prescriptive, cât pentru
impactul său asupra modului în care a fost descris procesul politicii publice.Este
important să observăm cum adesea politicienii sau birocraţii sunt implicaţii în procesul
politicii publice de partea “proastă ”a graniţiei stabilită prin dihotomia lui Wilson. În
realitate, permanent birocraţii sunt aproape întotdeauna implicaţi în pregătirea politicilor
publice, în timp ce politicienii fiind responsabili de rezolvarea problemelor în faţa
cetăţenilor trebuie să acorde adesea un interes deosebit procesului de implementare al
politicii.21
Un alt autor care s-a ocupat de formularea unor modele teoretice privind relaţiile
politico-administrative este Guy B. Peters22. Clasificarea sa include cinci modalităţi în
care se pot stabili sau derula aceste relaţii 23:
 Modelul formal-legal
Conform acestui model, care mai este intitulat şi "Yes, Minister", adică "Da, d-le
ministru", relaţiile dintre funcţionarii de carieră şi politicienii aleşi sunt conforme cu
cele prevăzute de legislaţia statului. Prin urmare, cei care au rolul principal în
adoptarea deciziilor sunt politicienii, funcţionarii fiind reduşi la rolul de simplii
executanţi. Acest model se apropie cel mai mult de modelul clasic weberian, iar din
punct de vedere practic este cel mai apropiat de cel britanic.
 Modelul comunitar
21
Martin Potucek, Laszlo Vass – Dimensions of Public Policy: Values, Process, Implementation and
Results în Public Policy in CEE: Theories, Methods and Practices, NISPAcee, 2003, p.66
22
Guy Peters- Comparing Public Bureaucracies. Problems of Theory and Method, The University of
Alabama Press., London, 1998, p 149-160
23
Liviu Radu, precitat, 2000
În acest caz politicienii şi funcţionarii de carieră colaborează în procesul de
formulare a deciziilor. Ei au interese comune sau opinii similare în legătură cu
guvernarea. În general, acest model apare în situaţii când oamenii politici şi birocraţii
au un trecut comun (acelaşi tip de educaţie, situaţiile în care foşti funcţionari ajung în
politică sau foşti politicieni ocupă funcţii în administraţie, sau ca în cazul fostelor ţări
comuniste, apartenenţa la fosta elită comunistă etc.).
Un alt aspect care favorizează instaurarea unui astfel de model este complexitatea
crescândă a guvernării în societăţile moderne. Din acest motiv politicienii sunt
obligaţi să apeleze la colaborarea birocraţilor şi, de cele mai multe ori, să le accepte
punctele de vedere. Acel tip de negociere prin care politicienii oferă resurse şi stabilitate
funcţionarilor în schimbul expertizei pe care aceştia o deţin este din ce în ce mai întâlnit,
mai ales în ţările democratice.
Acest model, ca şi teoria "triunghiul de fier" este în mare măsură conform cu
teoriile elitiste, care afirmă că orice formă de organizare umană conduce la formarea
unei oligarhii care reuşeşte să acapareze conducerea comunităţii. În cazul nostru
această elită este formată din politicienii şi funcţionarii de rang înalt, la care se
adaugă, în cazul "triunghiului de fier", liderii grupurilor de presiune.
 Modelul comunitar - funcţional
În mare măsură, acest model este asemănător cu precedentul. Deosebirea constă în
faptul că, în acest caz, colaborarea între funcţionari şi politicieni se realizează
sectorial, pe domenii sau departamente. Caracteristic pentru acest caz este faptul că
între sectoare pot apărea competiţii sau chiar conflicte cu privire la alocarea resurselor
(a celor bugetare, cu precădere). Modelul comunitar-funcţional poate fi asimilat
teoriei pluraliste, care susţine că fiecare societate este condusă de către elite
corespunzătoare fiecărui domeniu important din viaţa socială (domeniul militar îşi
are elitele sale, cel economic, elitele sale etc.).
 Modelul adversial
După cum arată şi numele, acest model este dominat de competiţie şi conflicte
între politicienii aleşi şi funcţionarii de carieră. Astfel de situaţii apar, cu precădere, la
schimbări radicale de guvern, schimbări care implică, la rândul lor, modificări
substanţiale de politică. În acest mod interesele birocraţiei pot fi afectate (se pot
produce reduceri de personal, pot fi modificate procedeele de lucru sau poate fi afectată
poziţia în ansamblu a unei instituţii sau a birocraţiei în general).
În orice caz, putem afirma că acest model este unul tranziţional, deoarece orice
conflict trebuie în cele din urmă să aibă un câştigător. După cum a afirmat Montesquieu,
atunci când două puteri din cadrul guvernământului au interese sau opinii opuse intervine
nevoia de a guverna care sileşte cele două părţi să ajungă la un compromis.
 Modelul statului administrativ
În această situaţie rolul predominant în procesul de formulare a deciziilor
politice îl are birocraţia. Un astfel de model apare în special în sistemele politice
caracterizate de o mare instabilitate. În această situaţie, administraţiei publice îi revine
rolul de a asigura continuitatea guvernării, asumându-şi prin urmare rolul decizional.
O astfel de tendinţă poate apărea şi în urma constituirii birocraţiei într-un corp unit sau,
cu alte cuvinte, într-o castă. În mare măsură este cazul Franţei, unde funcţionărimea
franceză reprezintă de câteva secole o categorie privilegiată, deţinând o poziţie dominantă
în societate.
Birocraţia a avut un rol dominant şi în ţările comuniste. În perioada de relaxare a
sistemului totalitar, funcţionarii au reuşit să acapareze în mare măsură procesul decizional
în dauna aparatului de partid. Acest fenomen a fost amplificat de faptul că elitele
intelectuale se îndreptau spre administraţia publică (cca 80% în Uniunea Sovietică).
În ţările în curs de dezvoltare birocraţia a fost folosită de multe ori ca agent de
modernizare a societăţii. Funcţionarii publici au fost implicaţi nu doar în administrarea
treburilor publice, ci şi în economie. În acest fel ei au reuşit în multe cazuri să obţină un
rol important în cadrul statului.
Aşa cum am mai menţionat, aceste modele nu se regăsesc în această formă în
practică. Este mult mai probabil ca, în cadrul aceluiaşi sistem, să întâlnim mai multe
modele sau combinaţii între ele.
Hojnacki24 reduce numărul de cazuri la doar două: unul în care rolul dominant
revine politicienilor, iar cel de-al doilea în care domină funcţionarii publici.
În opinia noastră, cel puţin încă o situaţie trebuie menţionată, şi anume cea în care
între cele două puteri se instaurează un climat de cooperare (modelul comunitar sau
modelul comunitar-funcţional).
Ca urmare, putem considera că administraţia şi politica se întrepătrund, fiind foarte
dificil de stabilit linia de demarcaţie, adică limitele între care se poate exercita autoritatea
politicului asupra administraţiei.
Politica reprezintă arta sau procesul prin care se ating scopuri colective. Din
această perspectivă putem afirma că orice activitate administrativă este politică.
Administraţia funcţionează într-un mediu prin excelenţă politic, iar o separaţie clară
a activităţilor politice de cele nepolitice este aproape imposibil de făcut.
Complexitatea crescândă a vieţii sociale moderne şi, implicit, a procesului
administrativ, face ca, în mod inevitabil, din ce în ce mai multe decizii, care privesc o
anumită comunitate, să fie lăsate în seama unor funcţionari, câteodată chiar de rang
inferior.
Dacă, însă, avem în vedere modul de desemnare, putem spune că omul politic este
ales, în timp ce funcţionarul este numit de către omul politic. Natura juridică a funcţiilor
nu permite o deosebire netă. Influenţa reală a unui secretar de stat dintr-un minister şi cea
a unui director din cadrul aceluiaşi minister depinde mai mult de consideraţia pe care i-o
acordă ministrul decât de natura juridică a funcţiilor deţinute.
Ierarhia funcţiilor corespunde unei ierarhii a deciziilor. Puterea supremă în stat
este politică, indiferent de modul ei de desemnare. Ea adoptă deciziile fundamentale, iar
în cazul în care lasă acest lucru în seama administraţiei, tot puterea politică rămâne
răspunzătoare. Procedura de vot implică responsabilitatea politicienilor în faţa celor care
i-au ales, care au posibilitatea să-i schimbe în cazul în care nu sunt mulţumiţi de
prestaţiile lor.
Deşi birocraţia nu are un rol formal, legitim în procesul de formulare a deciziilor
politice, contribuţia funcţionarilor, în special a celor de rang înalt, la dezvoltarea
diferitelor politici este considerabilă. Administraţia este subordonată puterii politice,
dar puterea ei proprie este variabilă şi se exercită prin diverse mijloace25:
24
William P.Hojnacki – Politicization as a Civil Service Dilema, in Hans A.G.M Bekke, James L Perry,
Theo A.J. Toonen- Civil Service Systems in Comparative Perspective, Indiana University Press, 1996
25
Liviu Radu – Relatiile politico-administrative în Administraţia publică, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2000,
p 20-23
- Cel mai important atu aflat la dispoziţia funcţionarilor este expertiza. În cele
mai multe situaţii, pentru a putea ocupa o funcţie în administraţia publică, este nevoie de
o pregătire de specialitate, în vreme ce politicienii nu trebuie să satisfacă nici un fel de
cerinţă privind educaţia pentru a candida în alegeri.
- În plus, funcţionarii au experienţa, pe care au dobândit-o pe parcursul carierei,
experienţă pe care oamenii politici nu reuşesc să o acumuleze.
- Mai mult, prin activitatea de fiecare zi, funcţionarii de carieră au acces la un
volum mai mare de informaţii care, uneori, sunt inaccesibile politicienilor.
- O altă cauză a sporirii influenţei birocraţilor este complexitatea crescândă a
procesului administrativ. Ca urmare a acestui fenomen, tot mai multe competente sunt
delegate dinspre mediul politic spre administraţia publică. În acelaşi timp această
complexitate scade posibilităţile politicienilor de a ţine sub control fenomenul birocratic.
- Un alt avantaj aflat la dispoziţia administraţiei publice constă în capacitatea
superioară a birocraţiei de a adopta decizii. Guy Peters afirma că în ciuda aspectelor
negative care-i sunt caracteristice, cum ar fi rutina, rezistenţa la schimbare, apelul excesiv
la proceduri, birocraţia, comparativ cu Guvernul sau Parlamentul reprezintă un model
de promptitudine şi eficienţă.
- Un alt avantaj este dat de stabilitatea de care se bucură funcţionarii. De obicei
politicile publice sunt greu de pus în aplicare într-o singură legislatură. Ca urmare,
politicienilor le va fi mai greu să intervină într-un proces aflat în derulare, proces ale
cărui detalii sunt, de regulă, necunoscute. În guvernarea modernă, planificarea este un
mijloc de neînlocuit, dar care necesită un volum considerabil de cunoştinţe şi informaţii,
care sunt mult mai accesibile funcţionarilor decât politicienilor. În plus, odată planul
adoptat, politicienii trebuie să acţioneze doar în limitele impuse de către acesta.
- Neutralitatea politică şi imparţialitatea necesară în administraţia publică
reprezintă un alt atu, întrucât administraţia poate să invoce argumentul evitării
partizanatului politic pentru a se opune iniţiativelor venite din mediul politic.
- O altă armă a birocraţiei este unitatea ei în opoziţie cu fragmentarea sistemului
politic, care o face să-şi negocieze mai bine interesele.
- În lupta sa cu puterea politică, birocraţia poate să se bazeze, de asemenea, şi
pe sprijinul grupurilor de presiune, mai ales atunci când puterea politică intenţionează
să promoveze politici de austeritate bugetară, care presupun resurse mai puţine pentru
instituţiile publice şi, implicit, pentru grupurile de presiune.
Mediul politic are o mare influenţă asupra administraţiei, deoarece ea
reprezintă cel mai important dintre instrumentele de care dispune puterea politică pentru
servirea societăţii şi menţinerea ordinii publice. Puterea politică, la rândul său, dispune
de o serie de avantaje pentru a-şi exercita această influenţă:
- Pentru îndeplinirea misiunii sale, administraţia se sprijină pe puterea politică,
a cărei legitimitate faţă de cetăţeni constituie sursa autorităţii sale.
- În orice situaţie conflictuală, ultimul cuvânt aparţine politicienilor care
dispun de legitimitate care îşi are sursa în voinţa poporului.
- Numirea unor politicieni de carieră în fruntea administraţiei reprezintă un
mijloc prin care puterea politică poate să-şi exercite controlul. Totuşi această posibilitate
este limitată prin lege în scopul asigurării stabilităţii şi neutralităţii.
- O altă metodă prin care se poate contracara puterea birocratică constă în
apelarea la expertiza externă, reprezentată, în general, de staff-ul politicienilor, care are
menirea de a oferi cunoştinţele şi informaţiile de care aceştia nu dispun.
- Un alt mijloc de control eficient este bugetul, care este aprobat de către puterea
politică.
- Puterea politică are, de asemenea, posibilitatea de a interveni în structura
internă a instituţiilor publice, atunci când numeşte şi revocă pe conducătorii acestora,
când le aprobă statul de funcţii, organigrama şi numărul de personal, putând să le
modifice modul de organizare şi funcţionare, să le reducă dimensiunile şi activitatea sau
chiar să le desfiinţeze.
- De asemenea, puterea politică poate institui anchete în cadrul instituţiilor
publice, poate formula întrebări şi interpelări la adresa administraţiei.
- Campaniile electorale sunt alte ocazii care pot fi folosite de către politicieni
pentru a emite ameninţări la adresa administraţiei, pentru a o determina să-şi modifice
comportamentul în sensul dorit.
- Politicienii au, însă, la îndemână şi constituirea de alianţe cu grupurile de
interes.
4.4.2 Sistemul de partide şi administraţia

Sistemul de partide care domină într-un stat exercită o influenţă majoră asupra
structurii şi funcţionării administraţiei.
Din punctul de vedere al intercondiţionărilor care se manifestă între sistemul
de partide şi administraţie se regăsesc următoarele situaţii:
 partidul unic şi administraţia;
 pluralismul de partide şi administraţia, situaţie în cadrul cărei distingem:
- regimurile în care se admite politizarea administraţiei;
- regimurile bazate pe o administraţie neutră.
4.4.2.1 Administraţia în cazul partidului unic
Existenţa unui partid unic are drept consecinţă faptul că programul acestui
partid sau obiectivele urmărite de către grupul care îl conduce sunt aceleaşi cu cele
ale statului. Ca urmare, administraţia trebuie să aplice linia politică urmată de
guvern, deci de partidul unic respectiv.
Influenţa politicului, în acest caz, asupra administraţiei se poate face în două
moduri:
- din interior: pentru a intra în administraţie sau pentru a ocupa posturi de
răspundere nu este suficient să ai cunoştinţe sau aptitudini practice certe, ci trebuie să
dovedeşti apartenenţa la partidul unic;
- din exterior: se exercită prin dreptul de supraveghere care aparţine unei instanţe
naţionale, regionale şi locale ale partidului şi care se manifestă asupra serviciilor
administrative situate la nivelurile respective. Partidul unic are un cuvânt de spus în ce
priveşte avansarea, mutarea, înlocuirea sau sancţionarea disciplinară.
Politizarea internă şi externă trebuie să asigure subordonarea totală a administraţiei
faţă de partid şi schimbul permanent de idei şi oameni în ambele sensuri.
4.4.2.2. Administraţia în cazul pluralismului de partide
În regimurile în care există pluralism politic, fizionomia administraţiei, este

fundamental diferită.
Vorbind de administraţie şi de gradul său de independenţă faţă de partidele
care deţin puterea se evidenţiază două concepţii, şi anume26:
A. una care admite existenţa unui anumit grad de politizare pe care ei îl
consideră de dorit şi ca fiind inevitabil;
B. alta care aspiră către depolitizare totală a serviciilor publice.
Firesc, între aceste situaţii diferite există numeroase poziţii intermediare. Practicile
urmate de către statele autentic pluraliste sunt evident mai nuanţate decât schemele rigide
susţinute de către adversarii politizării administraţiei.
A. Regimurile în care se admite politizarea administraţiei
Regimul politic în care politizarea administraţiei a fost practicată în mod masiv şi
oficial este cel al Statelor Unite de la mijlocul secolului al XIX-lea.
Funcţiile administrative erau atribuite învingătorului în competiţia electorală.
Posibilitatea acordată conducătorilor partidelor de a exclude pe funcţionarii numiţi de
şefii partidului advers pentru a-i înlocui cu oameni fideli lor nu se practică numai la
scară federală, ci şi la nivelul statelor şi municipalităţilor. Această practică poartă
denumirea de sistem spoliator sau patronal (spoil system27).
Printre argumentele în favoarea acestui sistem putem aminti:
 „rotaţia funcţionarilor”, care este o practică conformă cu regulile democraţiei
şi care permite unui mare număr de cetăţeni să poată ocupa funcţiile oficiale în
administraţie;
 evitarea constituirii unui corp de funcţionari permanenţi, legaţi de
privilegiile lor, indiferenţi faţă de cetăţeni;
 existenţa acestui sistem este absolut necesară funcţionării unui sistem politic
clădit pe rivalitatea dintre partide. El permite partidelor politice să-şi sporească
numărul militanţilor, oferind acestora perspectiva de a obţine, în caz de victorie, funcţii
de stat. El rezolvă, cel puţin parţial, şi problema finanţării partidelor.
În sistemele în care conducerea este asigurată de mai multe partide, politizarea

administraţiei, atunci când este admisă, se face într-un mod mult mai complex; partidele
majorităţii guvernamentale îşi repartizează ministerele: fiecare formaţiune politică, într-
o oarecare măsură, îşi vede recunoscut dreptul, de către partenerii săi, de a deţine funcţii
publice, repartiţie care se face într-un mod proporţional cu voturile câştigate şi cu
negocierile care au loc în urma alegerilor între partidele câştigătoare.
Aplicarea acestui sistem în Statele Unite, între anii 1865-1869, a avut o serie de
efecte negative28:
- un declin considerabil al eticii, eficienţei şi performanţei administrative;
26
Bernard Gournay – Introduction a la science administrative, Armand Colin, Paris, 1966,op.cit. p.231-237
27
Această practică a fost inaugurată în 1829 de către preşedintele SUA, Andrew Johnson.
28
David H. Rosenbloom -Public Administration, Understanding Management, Politics and Law in the
Public Sector; Random House INC., 1986, p.179-180
- o creştere a imixtiunii politicului în treburile administraţiei, deseori birourile
federale devenind adevărate cartiere de campanie electorală ale partidului aflat la putere;
- un grad înalt de competiţie politică;
- o depreciere a statutului funcţionarilor federali.
Aceste disfuncţionalităţi au determinat pe responsabilii politici nord americani să
înlocuiască acest sistem cu un sistem bazat merit29, ce presupunea introducerea unei
evaluări competitive în recrutarea funcţionarilor publici.
B. Regimurile bazate pe o administraţie neutră, competentă
Susţinătorii acestei concepţii apolitice a administraţiei invocă o serie de

argumente, precum30:
- Într-o administraţie compusă din funcţionari subordonaţi unui partid poate
apărea tendinţa de nerespectare a libertăţilor publice.
- O administraţie politizată constituie prin ea însăşi o încălcare a principiului
democratic al admisibilităţii cetăţenilor în funcţii publice, după alte criterii decât cel al
valorii profesionale.
- Se consideră că numai o administraţie compusă din funcţionari recrutaţi pe
criteriul valoric poate rezista la diferitele influenţe ale unor grupuri de presiune.
- Administratorii numiţi în funcţie pe criterii politice nu sunt întotdeauna mai
competenţi din punct de vedere profesional decât cei recrutaţi pe baze obiective;
- Continuitatea acţiunii administrative riscă să sufere datorită schimbărilor de
personal, care se produc atunci când un nou partid vine la putere; spre exemplu, cu
ocazia alegerilor prezidenţiale, administraţia americană cunoaşte timp de câteva luni mai
multe fluctuaţii, chiar o adevărată politizare.
Asigurarea neutralităţii funcţiei publice se poate realiza prin mai multe
mijloace:
 Un prim mijloc este elaborarea unui statut al funcţiei publice destinat
protejării funcţionarului împotriva arbitrariului puterii politice şi care să interzică
desfăşurarea de activităţi incompatibile cu obligaţia lor de neutralitate.
Acest statut trebuie să includă prevederi, precum:
- recrutarea funcţionarilor să fie operată pe baze competitive, de către jurii
independente;
- acordarea de garanţii de imparţialitate în materie de avansare şi disciplină;
- interzicerea intervenţiilor făcute de anumiţi oameni politici în favoarea
funcţionarilor şi a carierei acestora;
- interdicţia de a ocupa anumite mandate electorale sau de a lua parte la
desfăşurarea vieţii politice a unui partid.
 Un alt mijloc de garantare a neutralităţii administraţiei constă în existenţa
unor comisii consultative compuse din reprezentanţii tuturor părţilor interesate, care
să fie în măsură să ia şi decizii.
29
Angajamentul pentru un sistem bazat pe merit a început să fie dezvoltat la nivel federal, între anii 1860 şi
1870, iar începând cu 1883, această practică a fost consfiinţită prin lege (Civil Service Act).
 Pentru a se pune la adăpost de presiunile guvernamentale sau ale partizanilor
unor servicii, instituţiile administrative se pot ridica la rangul de instituţii autonome ale
căror organe conducătoare vor fi independente de guvern şi dotate cu puteri largi de
decizie; aceste instituţii vor trebui să posede resurse financiare proprii,
corespunzătoare necesităţilor.
 Neutralitatea administraţiei poate fi mai bine apărată dacă toate deciziile
guvernamentale vor putea să facă obiectul unui recurs în faţa unui judecător
independent faţă de putere.
Capitolul 5
Teorii şi modele privind administraţia

5. 1 Modelul liberal al administraţiei şi critica acestuia
5. 1. 1 Modelul liberal clasic
5. 1. 2. Modelul neoliberal
5. 2 Teoria marxistă asupra administraţiei

5. 2. 1 Teoria marxistă clasică
5. 2. 2 Revizuirea teoriei marxiste – modelul neomarxist
5. 3 Modelul birocratic al lui Weber

5. 3. 1 Prezentare generală a modelului şi condiţiile aplicării
sale
5. 3. 2 Conţinutul modelului
5. 3. 2 1 Organizarea internă a birocraţiei
5. 3. 2. 2 Relaţiile birocraţiei cu mediul social
5. 3. 3 Critici şi interpretări ale modelului lui Weber
Cuvinte cheie:
Modelul liberal,modelul neoliberal, modelul marxist,

revizuiri neomarxiste, autonomia relativă a
administraţiei,modelul weberian, fragmentarea,
specializarea, ierahizarea administraţiei, criticile modelui
weberian.
90
5. 1 Modelul liberal al administraţiei şi critica acestuia
5. 1. 1 Modelul liberal clasic
Acest model este denumit de către anumiţi autori în literatura

franceză, drept abordarea juridico-politică sau instituţională, şi de către alţii
drept modelul iacobin.
Abordarea juridio-politică consideră administraţia drept < un
ansamblu de mijloace umane şi materiale, aflate sub autoritatea
guvernanţilor şi însărcinate cu asigurarea executării legilor şi funcţionarea
serviciilor publice, care este deci concepută ca un corp de organe supuse
legii şi subordonată puterii politice 1>.
Alţi autori denumesc acest model drept curentul structural-
instituţional, insistând asupra importanţei acordată descrierii specificităţii
instituţiilor administrative, care nu pot fi asemănate cu nici un alt tip de
organizaţie, în sensul că administraţia are drept scop interesul general şi
drept mijloace prerogativele puterii publice care îi sunt recunoscute de către
stat în exercitarea monopolului legitim al coerciţiei.
Cei care denumeau acest model drept modelul iacobin considerau
administraţia drept un sistem închis în raport cu mediul său, o comunitatea
închisă care se manifestă prin recurgerea la reguli specifice de
funcţionare,ceea ce nu-i conferea administraţiei dreptul de a introduce
schimbări la nivelul corpului social.
Acest model, indiferent de denumirea care-i se dădea, se axa însă
doar pe relaţia politică –administraţiei, ignorând cu desăvârşire problema
funcţiunilor economice ale administraţiei.
Aşa cum afirma Georges Burdeau, <liberalismul este o doctrină a
libertăţii, dar a libertăţii în ordine2 >. Deoarece liberalismul are nevoie de
ordine, el trebuie să recurgă la stat <care este principalul său furnizor3>.
Caracteristicile esenţiale ale acestui model sunt descrise de către Leroy-
1
Gerard Timsit – La Science Administrative d’hier et de demain …et apres demain, în
Theorie de l’Administration, Ed. Economica, 1966, p. 54
2
Georges Burdeau –Le liberalisme, Seuil, Collection Points, 1979, p. 48
3
ibidem, p. 49
90
91
Beaulieu, ale cărui lucrări constituie <un adevărat sumum al liberalismului

economic aplicat administraţiei4 >.
Admiţând încă de la început că este imposibil să se traseze o linie
clară de demarcaţie între Stat şi indivizi, Leroy-Beaulieu afirmă că Statul
are două funcţii esenţiale, atât în interiorul, cât şi în exteriorul grupului
social, şi anume: funcţia < de conducere a tribulului>, care-l face
reprezentant al acestuia faţă de Străinătate, şi în acelaşi timp îl determină să
elaboreze şi să sancţioneze legile destinate să reglementeze funcţionarea
internă a comunităţii, funcţie care are în vedere,în principal menţinerea
ordinii. 5 Dar,în modelul liberal al administraţiei, Statul are în vedere nu
doar protecţia împotriva dezordinii, dar şi o contribuţie pozitivă la
dezvoltarea socială.
Liberalii sunt adepţii centralizării administrative, singura care oferă
<un cadru de coerenţă > 6
Menţinerea ordinii, este conform modelului liberal, menţinerea
ordinii economice. Statul contribuie la dezvoltarea socială. El nu este doar
jandarm. El este în plus binefăcător, Stat paternal în splendoarea maiestăţii
sale. Garant al menţinerii ordinii economice, Statul trebuie să intervină
pentru respectarea libertăţii indivizilor din diferite sectoare ale vieţii
economice a naţiunii7.
Dar chiar dacă are diferite funcţii, Statul are la dispoziţie doar o
categorie de mijloace, şi anume mijlocul de constrângere. Modelul liberal
admite că statul poate să joacă un anumit rol economic, dar el nu atribuie
administraţiei decât mijloacele clasice ale puterii publice. Prin aceasta,
modelul liberal se deosebeşte de celelalte modele teoretice, care-i atribuie
statului şi administraţiei misiuni economice, conferindu-i şi alte mijloace şi
instrumente pentru îndeplinirea funcţiilor sale în acest domeniu.
În ceea ce priveşte relaţia administraţie - politică în gândirea liberală,
ea rezultă din literatura juridico-administrativă a sfârşitului secolului XIX şi
începutul secolului XX, textele cele mai celebre fiind cele ale lui
Montesquieu, care afirma că omul prin natura sa tinde să abuzez de puterea
care-i se conferă şi ca urmare < pentru a nu putea abuza de puteri, trebuie ca
prin dispoziţia lucrurilor, puterea să oprească puterea8 >. Din această frază s-
4
Paul Leroy-Beaulieu – L’Etat moderne et ses fonctions, Paris, 4-eme ed. , 1911, p. 146
5
Gerard Timsit – op. cit. 58
6
ibidem pag. 250
7
Gerard Timsit- op. cit. pag. 58
8
Montesquieu – De l’esprit des lois, Cartea XI, capitolul 4
91
92
a născut un mit: cel al separaţiei puterilor. Iar gândirea liberală asupra

raporturilor administraţie –politică s-a născut din interpretarea mitică a
acestui text. 9
Carree de Malberg, reprezentantul tipic al literaturii juridico-
administrative franceze de la sfârşitul secolului XIX şi începutul secolului
XX , considera că mecanismul prin care Montesquieu înţelegea să asigure
libertatea cetăţenilor este cel al separaţiei celor trei puteri, cea care face
legile, cea care execută rezoluţile publice şi cea care judecă, în sensul că
fiecare dintre acestea va fi exercitată în mod legal. Potrivit lui,< în stat
există trei puteri distincte, prin a căror reunire se constituie puterea de stat în
întregul său. , dar care au un conţinut diferit, dar care sunt egale,
independente,autonome unele în raport cu altele10 >. Această interpretare
face ca <între cele două autorităţi, executivă şi legislativă să nu existe nici o
relaţie, nici funcţională, nici organică. 11 > Dar această interpretare nu face
referire în nici un fel la repartiţia strictă a funcţiilor între aceste organe. , ci
este o problemă politică a raporturilor de forţe între aceste organe distincte.
Pornind de la această interpretare, gândirea liberală referitoare la
relaţia politică –administraţie se materializează în două principii:
- Primul este cel al subordonării administraţiei faţă de politică. Carre
de Malberg remarcă însă că mitul separaţiei absolute a puterilor se află în
contradicţie cu <principiul unităţii statului şi a puterii sale12>. Voinţa statului
este cea care asigură o anumită coeziune a acestor puteri. Dacă aceste puteri
ar fi perfect egale, statul ar fi supus unor forţe opuse care l-ar face să se
dezmembreze. Este motivul pentru care, <chiar în Constituţiile statelor, care
pretind să se bazeze pe teoria lui Montesquieu şi care vizează o anumită
egalizare a puterilor, vom găsi invariabil un organ suprem care le domină pe
toate celelalte şi care realizează astfel unitatea statului. 13> Aşadar nu este
vorba de o separaţiei, ci de o gradaţie a puterilor, un sistem în care <
organele statului exercită (. . . ) aceeaşi putere dar în grade inegale, sau dacă
vrem funcţii asemănătoare cu o putere inegală. 14>
9
Gerard Timsit- op. cit. pag. 59
10
Raymond Carre de Malberg – Contribution a la theorie generale de l ‘Etat, Paris, 1922,
Retipărită C. N. R. S. , 1962, vol. II, p. 7
11
, ibidem, p. 42
12
ibidem, p. 23
13
ibidem p. 52
14
ibidem p. 121
92
93
Va exista deci o putere unică care se va manifesta prima prin acte de

voinţă iniţială – puterea legislativă – şi care se va exercita într-un grad
inferior prin actele de execuţie a legilor – puterea executivă. 15 Aşa cum
remarca Chardon, puterea legislativă, < parlamentul este făcut pentru a
controla administraţia unei ţări, şi nu pentru a administra acea ţară. 16>. În
ciuda principiului gradaţiei puterilor afirmat anterior, administraţia se află în
relaţie de subordonare atât faţă de miniştrii, cât şi faţă de parlament, ambele
de natură politică.
Astfel se naşte cel de al doilea principiu: cel al separaţiei dintre
puterea politică şi cea administrativă.
Vivien a fost cel care a dezvoltat această temă în lucrarea sa “Etudes
administratives “: <administraţia trebuie să asculte de politică, ca servitor
fidel şi devotat (. . . ). , însă cele două puteri trebuie să se separe nu pentru a
se contra, ci pentru a respecta condiţiile prescrise în norme atunci când este
vorba de execuţia legilor, despre măsuri de detaliu şi de raporturile directe
ale puterii publice cu cetăţenii. 17>
Aceasta temă a separaţiei dintre politică şi administraţie va fi preluată
de către Woodrow Wilson şi va fi cunoscută în literatura americană sub
numele de dihotomia politică-administraţie, care va domina o lungă
perioadă de timp studiul administraţiei publice din SUA. Wilson argumenta
în celebrul său articol din 1886: <Administraţia se aşează înafara sferei
proprii a politicii. Problemele administrative nu sunt probleme politice. Deşi
politica stabileşte sarcini pentru administraţie, ea nu trebuie să sufere o
manipulare a birourilor sale. . . Administraţia constă în detalierea şi execuţia
sistematică a legii publice. Orice aplicare particulară a legii generale este un
act al administraţiei. Spre exemplum stabilirea şi colectarea de taxe,
strângerea criminalilor, transportul şi livrarea poştei, echiparea armatei sunt,
fără îndoială, acte ale administraţiei. > Wilson crede că stricta separaţie a
administraţie de politică ar putea elimina arbitrariul şi corupţia in
administraţie.
Cea de a treia relaţie fundamentală a modelului liberal, cea relaţiei
administraţiei cu ea însăşi, are în vedere problema repartiţiei puterilor între
administraţia centrală şi cele teritoriale, adică centralizarea vs
descentralizare, problemă pe care Tocqueville o consideră ca fiind în inima
15
Gerard Timsit, op. cit p. 61
16
Henri Chardon – Le pouvoir administratif, Paris, 1910, p. 14
17
Vivien, Etudes administratives, Editions Cujas, 1974, Retipărită a treia ediţie din 1859, p.
31
93
94
reflexiei asupra libertăţilor. El era de părere singura modalitate de a se apăra

liberatea in interiorul unei societăţi democratice este de a constitui asociaţii
de cetăţeni, asociaţii politice, industriale, comerciale sau chiar ştiinţifice şi
literare şi în acest mod <s-ar obţine mai multe avantaje ale aristrocaţiei fără
injustiţii şi fără pericole. 18> Dintre toate aceste asociaţii, asociaţiile
comunale sunt cele care, prin permanenţa lor, pot cel mai bine să asigure
libertatea indivizilor. < Fără instituţiile comunale, o naţiune poate avea un
guvern liber, dar nu are spiritul libertăţii19>. În opinia acestuia, administraţia
liberală trebuie să fie una descentralizată, cu toate că ceilalţi reprezentanţi ai
modelului liberal sunt cu totul de altă părere.
Autorii francezi ai secolului XIX-lea sunt adepţii unei centralizări fără
excese 20. Se ştie că liberalismul <este o doctrină a libertăţii în oridine >, iar
centralizarea constituie mijlocul de a evita dezordinea, anarhia. În plus,
Macarel îi atribuie acestui sistem de centralizare <a cărui simplitate este aşa
remarcabilă (. . . ), promtitudinea şi siguranţa acţiunii administrative, şi
odată cu ea ordinea, regularitatea, armonia şi unitatea ansamblului21> Aucoc,
care consideră centralizarea drept una din bazele organizării administrative,
politice şi judiciare din Franţa, refuză să confere colectivităţilor locale
gestiunea propriilor lor interese, întrucât aceasta <ar compromite interesele
generale şi principiul unităţii legislaţiei22 >.
Modelul liberal este deci un model al administraţiei centralizate. I s-a
spus modelul iacobin. Expresia era aproximativă, dar revelatoare pentru
imaginea acestei administraţii centrale, puternice care a susţinut mult timp
în Franţa analizele ştiinţei administrative 23.
5. 1. 2 Modelul neoliberal
18
Alexis de Tocqueville – De la democratie en Amerique, vol I2, capitolul 38
19
ibidem, vol. I, cap. 4
20
vezi Macarel, Vivien, Aucoc, Dupont-White,
21
Macarel –Cours de droit administratif, predat la Facultatea de Drept din Paris, Prima
parte, vol. 1, Paris, 1848, p. 44
22
Leon Aucoc – Conferences sur l’ administration et le droit administratif, ţinută la l,Ecole
de Ponts et Chaussees, vol I, 2eme edition, Paris, 1978, p. 98-99
23
Gerad Timsit, op cit. , p. 65
94
95
Elementul de noutate al modelului neoliberal constă în conştientizarea

transformărilor care au avut loc în societatea secolului XX. Ca urmare,
administraţia concepută de liberali a devenit total neadaptată funcţiilor pe
care trebuie să le îndeplinească şi la noul mediu în care aceasta acţionează.
Neoliberalii, practicieni sau teoreticieni, sunt promotori ai eficienţei şi
managementului în administraţie.
Analiza neoliberală a administraţiei evidenţiază schimbările care au
avut loc în mediul economic, cultural şi social în care funcţionează sistemul
administrativ şi necesitatea ca acesta să reacţioneze la aceste schimbări, care
se manifestă sub forma unor mişcări neregulate. Ca urmare a acestui
context, administraţia trebuie să-şi schimbe rolul: <nu este vorba doar de a
asigura ordinea şi de a impune un minimum de justiţie socială şi
redistribuire aşa cum se făcea în trecut. Este vorba chiar de a stăpâni
conjunctura, aşa cum începem să o facem, este vorba despre a face
investiţiile publice necesare pentru a preveni şi minimaliza crizele
structurale previzibile, pentru a dezvolta capacitatea grupurilor şi
organizaţiilor de a stăpâni consecinţele directe şi indirecte ale progreselor
lor. 24>
Neoliberalii contestă cele patru caracteristici fundamentale ale
administraţiei liberale: centralizare - birocratizarea- ierarhizarea –
sectorializarea, considerându-le cauza tuturor dificultăţilor cu care se
confruntă administraţia.
Centralizarea este,după părerea lor, în contradicţie cu condiţiile
actuale de funcţionare ale administraţiei. Centralizarea era mecanismul cel
mai bine adaptat <pentru a transmite o voinţă relativ simplă unui număr
mare de executanţi puţin specializaţi25 > Structura piramidală <corespunde
unui tip de societate,încă subdezvoltată, dar care a depăşit stadiul
autoconsumului şi artizanatului şi se angajează în producţia de masă cu o
mână de lucru numeroasă şi puţin specializată 26>
Ori, acest tip de organizare nu mai corespunde societăţilor actuale şi
dă naştere unor disfuncţionalităţi precum:< preocuparea puterii centrale
pentru sarcinile de gestiune cotidiană, lipsa de responsabilitate a indivizilor,
nerealismul deciziilor luate la vârf 27> datorită necunoaşterii suficiente a
24
Michel Croizier – La societe bloquee, 1970, p. 60
25
Rene Mayer- Feodalites ou democratie, pour une administration d’un style nouveau,
Arthaud , 1968, p. 52
26
ibidem p. 53-54
27
Gerad Timsit, op cit. 100
95
96
lucrurilor care se întâmplă la baza piramidei. De aici rezultă o extremă

rigiditate a organizării centralizate şi dificultatea sau imposibilitatea
administraţiei de a se adapta schimbării. O încercare de a limita efectele
centralizării este reprezentată de deconcentrare, care tinde să transfere
puterile autorităţii centrale către autorităţile departamentale sau regionale,
care dispun de o oarecare putere de decizie, dar rămân subordonate puterii
centrale.
Ierarhizarea,o altă trăsătură moştenită a administraţiei, ce presupune
existenţa unui singur şef ierarhic de care ascultă toţi subordonaţii,
<diviziunea sarcinilor şi repartiţia autorităţii prin demultiplicarea riguroasă a
obiectivelor generale şi a autorităţii centrale28> care provoacă, la rândul său
o serie disfuncţionalităţi. Pe acest aspect, îşi formulează Michel Croizier,
teza stratificării în doctrina modelului neoliberal. Ierarhizarea, ca o
consecinţă a centralizării, prin fenomenul de segregare între cei care decid şi
cei care execută, determină constituirea <unor serii de straturi suprapuse
care comunică foarte puţin între ele. 29> În plus, <multiplicarea straturilor şi
izolarea lor dau agenţilor incluşi în ele sentimentul neputinţei şi tendinţa
spre apatie şi formalism30 >.
Consecinţele acestui fapt sunt segmentarea administraţiei, ca rezultat
al proceselor de diferenţiere, fapt evident în cadrul funcţiei publice;
Coordonarea constituie o preocupare permanentă a guvernanţilor şi
funcţionarilor, dar este greu de realizat datorită rigidităţii relaţiilor dintre
administraţii, servicii sau funcţionari, impersonalităţii relaţiilor dintre
administratori, < a fricii de conflict şi de relaţiile faţă în faţă31>
Birocratizarea este cea din urmă caracteristică a organizării
administrative pe care o contestă liberalii: <o organizare bazată pe
anonimatul generalizat şi a cărei expresie constă în existenţa statutului
funcţiei publice>32, care <pretinde să supună milioane de agenţi ai serviciilor
publice, diferiţi şi eterogeni, oricare ar fi sarcinile lor, la aceleaşi reguli şi
obligaţii33. >
28
Jean-Claude Thoening – La rationnalite, în M. Croizier şi alţii, Ou va l’administration
francaise ?
29
Michel Croizier – Le phenomen birocratique, Ed. Seuil, 1963, p. 234
30
31
Michel Croizier, p. 305
32
Michel Massenet – p. 96
33
Rene Mayer, op. cit
96
97
Modelul neoliberal se situează la jumătatea drumului dintre cele două

reflecţii doctrinare referitoare la managementul organizaţiilor publice şi cel
al intreprinderilor private.
Unii neoliberali susţin că organizaţiile publice şi cele private se
confruntă cu probleme asemănătoare, ca dimensiuni şi ca rapiditate de
reacţie la eveniment. În plus sunt organizate în mod asemănător, susţine
analiza organizaţională.
Alţi neoliberali, precum Michel Massenet, susţin că aceste similitudini
nu pot fi reduse la absurd, şi ca urmare ar fi imposibil ca metodele
managementului privat să fie transpuse întocmai în organizaţiile publice.
Motivele sunt de mai multe feluri:
- în primul rând, de ordin cultural,susţine Croizier, în sensul că există
o opoziţie profundă între exigenţele managementului unei intreprinderi
private,< care trebuie să fie suplă, adaptabilă şi să dea dovadă de iniţiativă,
şi caracteristicile unei administraţii impersonale, rigide, stereotipe şi
impermeabile la spiritul reformei 34>
- în al doilea rând, ele ţin de <primatul politicului35>, în sensul că cele
două tipuri de organizaţii sunt conduse de două logici diferite, una ţine de
<căutarea de a obţine cel mai mare avantaj posibil de gestiune>, cealaltă
este< o logică a adeziunii care poate obliga la sacrificii de gestiune inspirate
sau comandate de grija de a obţine adeziunea. . . >36
- în al treilea rând, ele se diferenţiază prin sistemul de obţinere a
resurselor, în sensul că serviciile publice nu depind de piaţă,în timp ce
intreprinderile private îşi găsesc resursele numai în cadrul pieţei37.
Aşadar, chiar dacă nu sunt de acord cu transpunere ad literam a
tehnicilor de gestiune din sectorul privat în cadrul organizaţiilor publice,
totuşi neoliberalii sunt de acord cu o redefinire a principiilor, ţinând cont
de specificităţile administraţia.
Este vorba de noi principii de organizare, ce vizează atât instituţiile,
cât şi oamenii care le animă. În ceea ce priveşte instituţiile,este vorba de a
substitui structura bazată pe ierarhia normelor juridice cu o structură
concepută în funcţie de obiectivele cele sunt atribuite. Coordonarea,
34
ibidem p. 98
35
Michel Massenet – La nouvelle gestion publique. Pour un Etat sans birocratie, Ed.
hommes et Technique, 1975, p. 75
36
37
ibidem, p. 98
97
98
descentralizarea, controlul, sunt în continuare necesare, dar într-o altă

manieră decât cele practicate până în prezent.
În ceea ce priveşte coordonarea, este necesară înlocuirea organizării
administrative tradiţionale, piramidală, centralizată, ierarhizată cu o
multitudine de agenţi autonomi, după modelul agenţiilor americane, care
urmăresc optimizarea rezultatelor intervenţiilor publice. Această formă de
coordonare va restrânge rolul statului şi îl va transforma mai degrabă într-un
<holding, care se aseamănă mai mult cu un conglomerat decât o
birocraţie38>.
În ceea ce priveşte descentralizarea, ea trebuie să aibă în vedere o
centralizare a deciziilor strategice, şi o descentralizare a structurilor
operaţionale. 39 În acest sens, ar trebui înmulţite centrele de decizie, pentru
ca deciziile să fie luate chiar la nivelul la care se situează informaţia, şi
pentru a apropia decizia de acţiune40.
În ceea ce priveşte controlul, acesta trebuie să sufere transformări atât
din punct de vedere cantitativ, prin diminuarea numărului de controale, cât
şi calitativ, în sensul că acesta nu mai trebuie să constituie un mijloc
dşteptate sancţiune, ci un instrument de măsurare a ecarturilor dintre
rezultatele obţinute şi obiectivul final de atins. Analiza sistemică şi teoria
cibernetică propun ca actul de control, să constituie nu numai un mijloc de
măsurare a rezultatelor obţinute, ci şi un feed-back prin intermediul căruia
autorul actului să se interogheze asupra pertinenţei proiectelor sale.
La toate aceste transformări, neoliberalii propun şi o nouă politică a
resurselor umane în cadrul organizaţiilor publice.
Aceasta va presupune în primul rând o politică de formare, care să
conducă la apariţia unui nou tip de angajat, managerul public şi totodată la
înlocuirea proeminenţei sistemului de formare iniţială cu cea a formării
permanente, continue pe tot parcursul carierei, pentru a face faţă mai bine
schimbărilor rapide cu care se confruntă administraţia.
În al doilea rând, trebuie regândită natura însăşi a regulilor care
statutează situaţia agenţilor administraţiei 41, în sensul că trebui să se facă o
distincţie între acele prevederi care ţin de deontologia funcţiei publice, şi
care ar trebui incluse în dispoziţii de ordin reglementar sau legal, şi chiar
constituţional, şi cele care ar trebui incluse în contractele colective de
38
Michel Massenet, p. 144
39
ibidem,p. 35
40
41
ibidem p. 109
98
99
muncă, şi care privesc relaţiile dintre angajat şi statul, în calitate de

angajator. Dispoziţiile referitoare la relaţia şef subordonat ar trebui să fie
mai puţin formalizate, iar modul de evaluare a subordonatului de către şeful
ierahic ar trebui realizat prin discutarea notaţiei cu subordonatul, cu scopul
de a obţine adeziunea acestuia faţă de măsurile de îmbunătăţire care trebuie
iniţiate în vederea remedierii punctelor slabe.
Modelul neoliberal presupune de asemenea noi principii de gestiune
prin introducerea managementului participativ prin obiective, ce presupune
repartizarea de către manager către colaboratorii săi nu a sarcinilor de
executat, ci a obiectivelor de atins, lăsându-le iniţiativa şi libertatea de
alegere a mijloacelor.
Modelul neoliberal tinde să facă o sinteză între două tipuri de gestiune
diferite: o mai mare participare şi un grad mai înalt de programare. Pe de o
parte, programarea spre deosebire de improvizaţie presupune recurgerea la
tehnici precum gestiunea previzională, planificarea, raţionalizarea alegerilor
bugetare, în timp ce participarea, pe de altă parte tinde să obţină consensul
tuturor celor interesaţi în luarea deciziei.
Participarea nu trebuie să aibă loc oricum, ci, conform modelului
neoliberal, ea trebuie să permită descentralizarea şi contractualizarea, o
participare de sus în jos, la fiecare eşalon, prin fixarea obiectivelor celui care
urmează şi cadrului pentru desfăşurarea eforturilor sale şi pentru libera
utilizare a mijloacelor de care dispune42. Participarea este văzută, în această
abordare, mai puţin ca o formă de democraţie, şi mai mult ca o strategie de
adaptare a administraţiei.
5. 2 Teoria marxistă asupra administraţiei
5. 2. 1 Teoria marxistă clasică.
42
ibidem, p. 110-111
99
100
Această teorie referitoare la administraţia în societatea capitalistă a

fost construită de către Marx pornind de la Hegel, fiind de fapt o critică43 a
operei acestuia. În opinia lui Hegel, birocraţia, înţeleasă drept ansamblul
funcţionarilor este însărcinată, alături de membrii guvernului şi anumite
autorităţi deliberative colegiale să vegheze la < menţinerea interesului
general prin intermediul statului şi a legalităţii în mijlocul drepturilor
particulare>
Încă de la început trebuie să admitem că teoria marxistă este strâns
legată de administraţia publică. De fapt, se poate spune că teoria lui
Marx şi a lui Engels despre administraţie reprezintă o teorie despre
birocraţie.
În opoziţie cu modelul lui Weber, care tratează birocraţia ca o formă
de organizare, teoria marxistă vede în birocraţie un grup uman,
nediferenţiindu-se astfel de gândirea liberală. Este vorba despre un grup
care se află în slujba intereselor clasei dominante, dar care nu se identifică
cu aceasta. Clasa dominantă se foloseşte de acest grup uman ca instrument
de apărare şi de gestionare a intereselor sale, în condiţiile în care
birocraţia integrează funcţionarii statului care sunt în serviciul intereselor
de clasă.
În consecinţă, în analiza pe care o face Marx asupra societăţii din
timpul său, birocraţia nu este o clasă, ci, mai curând, ea ar putea fi
calificată drept o pătură socială.
Acest grup uman are o misiune specială: aceea de a asigura
relaţiile de dominare a unei clase asupra societăţii, acest aspect
conferindu-i un caracter de asupritor. Sunt evaluate, în consecinţă,
relaţiile sociale pe care aceasta le are, chiar dacă nu se intră în detalii în ceea
ce priveşte modul de dominare în afara cadrului relaţiilor economice de
producţie.
Trebuie amintit în orice caz, că analiza făcută de Marx şi Engels se
referă la societăţile occidentale şi face parte dintr-o reflecţie asupra modului
în care sunt structurate relaţiile de producţie în aceste societăţi. Ca urmare,
în această analiză trebuie să ţinem seama de următoarele coordonate:
 În primul rând, statul şi administraţia sunt două realităţi
inseparabile, atât în societatea capitalistă pe care ei o descriu, cât şi în
societatea viitoare pe care ei o anunţă. Administraţia este < nucleul >, <
43
a se vedea Carl Marx- Critica dreptului politic hegelian, 1843
100
101
inima > Statului 44, ca urmare nu există dualitate de natură între Stat şi
administraţie, aceasta nefiind decât expresia şi instrumentul acestuia,
determinat de relaţiile economice.
 Pe de altă parte, în această concepţie, birocraţia este văzută ca un
ansamblu nediferenţiat de funcţionari. Distincţiile făcute de marxism între
angajaţii publici mici, mijlocii şi mari se referă la provenienţa socială a
proletariatului şi a burgheziei micii şi mijlocii, după caz. În nici un moment
această distincţie nu se referă la rolul îndeplinit de diferiţii angajaţi publici,
chestiune care de altfel este ignorată.
Teoria marxistă primitivă considera că această distincţie este lipsită de
sens şi, ca urmare, propune nivelarea salariilor şi rangurilor funcţionarilor,
reducându-i pe toţi la situaţia angajaţilor Poştei.
 În ceea ce priveşte previziunile marxiste, trebuie să se ţină cont,
nu atât de efectele care se referă la constituirea viitoarei societăţi complet
socialiste, ci de efectele prezente şi de cele care se referă la perioada
intermediară de dictatură a proletariatului. În această etapă se credea că
va dispărea pătura asupritoare pe care o constituie administraţia şi că va
trebui să se tolereze doar existenţa funcţionarilor de nivel mediu şi modest
care îndeplineau sarcini de muncitori, controlori şi de contabili.
 Construcţia unei noi societăţi capitaliste presupunea, potrivit lui
Lenin, renunţarea la împărţirea tradiţională între puterea legislativă şi
cea executivă, dar nu dispariţia totală a administraţiei, ci reorganizarea ei
după alte principii. Lenin susţinea o mai mare asociere a populaţiei de
funcţiile administrative, astfel încât fiecare cetăţean să ia parte în mod
direct la procesul administrativ. De asemenea se propunea alegerea
funcţionarilor prin sufragiu universal direct ceea ce implica o mare
responsabilitate a funcţiei, prin introducerea posibilităţii de revocare în orice
moment.
 Un alt punct de mare interes se referă la convingerea care încearcă
să se insufle servitorilor publici, potrivit căreia aceştia se află în cadrul
unui stat neutru care apără interesele generale, adică interesele întregii
societăţi. Pe de o parte, această convingere reprezintă un instrument
psihologic al clasei dominante care încearcă să determine o înstrăinare a
44
Lenin- Organizarea administraţiei sovietice, Culegere de articole şi discursuri, Editura
Progres, Moscova, 1968, p. 32
101
102
birocraţiei şi, pe de altă parte, aceasta conduce la o situaţie distorsionată în

care grupurile birocratice ajung să-şi gestioneze propriile interese pe care le
confundă cu interesele statului. Se ajunge, astfel, la o viziune birocratică a
problemelor societăţii, la o percepţie deformată a realităţii.
Această viziune marxistă asupra birocraţiei este înrudită, bineînţeles,

cu teoria generală a relaţiilor de dominare şi de luptă a claselor, poziţie
filozofico-politică, conform căreia fiecare poate crede ce vrea după propria
scală de valori. Fără îndoială, ea are două contribuţii metodologice de
mare valoare:
- pe de o parte, considerarea birocraţiei drept un grup uman a cărui
conexiune generală cu puterea este clară în cadrul acestei teorii;
- pe de altă parte, explicarea relaţiilor dintre birocraţie şi societate,
ca parte importantă a relaţiilor de dominaţie.
5.2.2 Revizuirea teoriei marxiste – modelul neomarxist
De-a lungul timpului, în ţările occidentale, au avut loc revizuiri

succesive ale teoriei marxiste. În acest curent doctrinar se înscriu
contribuţiile lui Gramsci, Althuser şi Poulantzas. Pentru înţelegerea
acestor contribuţii trebuie să se ţină seama de câteva consideraţii:
 În primul rând, trebuie evidenţiat faptul că este vorba despre o
analiză care începe prin a admite existenţa unei autonomii relative a
administraţiei şi a grupurilor sale birocratice în raport cu societatea.
<O astfel de autonomie relativă nu se traduce punerea în practică a unei
voinţe coerente şi raţionale din partea agenţilor statului, ci ea este rezultanta
confruntărilor care au loc între aceştia, prin bastioanele puterii ca
reprezentanţi ai diferitelor fracţiuni ai clasei dominante pe care ei i-au
investit45 > Birocraţia este înrădăcinată în această societate, dar nu este
determinată de forţele economice decât în ultimă instanţă, pentru că ea
are mereu o marjă de manevră pentru a exercita o putere proprie.
 În al doilea rând, trebuie amintită diferenţa dintre putere şi
aparatul statului, pe de o parte, şi aparatul ideologic şi cel represiv, pe
45
Nicos Pulantzas – Les classes sociales dans le capitalism aujourd’hui, Seuil, Coll. Points,
1974, p. 164
102
103
de altă parte, trebuind să se ţină seama că primul se referă la

menţinerea ideologiei, în timp ce al doilea este cel care exercită
constrângerea. Aparatul represiv este reprezentat de guvern, administraţie,
armată poliţie, tribunale, închisori, etc. Aparatul ideologic este constituit din
instituţii distincte şi specializate care ţin în general de sfera dreptului privat
şi printre care regăsim la Gramisci bisericile, sindicatele, şcolile, etc. , toate
instituţiile care funcţionează pe baza unei ideologii. 46. Sistematizând,
Gramsci afirma că statul nu se reduce doar la aparatul represiv, ci cuprinde
şi intituţiile societăţii civile, bisericile, şcolile, sindicatele. Aparatul
ideologic Birocraţia civilă nu se identifică cu puterea, fiind doar un
element din aparatul în serviciul căruia se află.
 În al treilea rând, un aport fundamental, pe care l-a adus Poulantzas
prin această revizuire doctrinară, este fragmentarea aparatului în grupuri.
Aceasta duce la distincţia dintre grupurile şi subgrupurile birocratice, ce
implică depăşirea ideii de structură monolitică a birocraţiei. Însă,
segmentarea aparatului administrativ nu împiedică menţinerea < unităţii prin
fisurile puterii de stat. 47>
 În final, trebuie să se ţină seama că, potrivit acestor teorii, statul este
considerat ca o condensare a relaţiei existente între diferitele forţe
economice şi sociale. Astfel, se acordă un rol important grupului de agenţi
ai statului care, datorită puterii lor, acţionează în societate cu o anumită
autonomie.
Toate acestea presupun o transformare a marxismului clasic, dar
nu este vorba despre o negare a acestuia. Se păstrează idei foarte
importante ale teoriei marxiste:
- Astfel, conducerea agenţilor statului este determinată de către
forţele economice, adică de către capitalism, chiar dacă această
determinare nu are loc decât în ultimă instanţă.
- Pe de altă parte, în ciuda faptului că structura pare bazată pe
existenţa unor grupuri dominante, având o mare putere administrativă, nu se
46
a se vedea Louis Althusser – Ideologie et appareils ideologiques în Louis Althusser,
Positions, Editions Sociales, 1976, p. 72
47
Nicos Poulantzas – Les transformations actuelles de l’Etat, la crise politique et la crise de
l’Etat în La crise de l’Etat, sub conducerea lui N Poulantzas, P. U. F, Coll. Politique, 1976,
p. 40
103
104
face o distincţie clară între funcţionarii superiori şi cei de rang inferior

cum, dealtfel, nu se făcea nici în marxismul clasic.
Cu toate acestea, acest curent doctrinar reprezintă o contribuţie de
mare importanţă pentru analiza birocraţiei şi a birocraţilor. În acest
sens rămân valabile două idei generale ale teoriei marxiste care trebuie
să se reţină pentru înţelegerea problemei birocraţiei:
- în primul rând, birocraţia este abordată în termeni de putere şi nu
ca formă abstractă de organizare;
- în al doilea rând, una dintre chestiunile cheie ale problemei
continuă să fie ansamblul de relaţii pe care această birocraţie le întreţine
cu societatea.
5. 3 Modelul birocratic al lui Weber

5. 3. 1 Prezentarea generală a modelului şi condiţiile aplicării sale
Celălalt mare aport teoretic referitor la birocraţie este reprezentat de

către modelul lui Max Weber, prezentat în opera sa “Economie şi societate“,
publicată pentru prima oară în 1918. Trebuie subliniat, însă, faptul că
difuzarea şi popularizarea acesteia s-a datorat traducerii sale în engleză şi
comentariilor făcute de către sociologii nord-americani, putându-se vorbi
chiar despre o reexportare a lui Weber din Statele Unite ale Americii în
Europa48.
Teoria weberiană privind birocraţia face parte din filozofia istoriei
elaborată de către autor şi, ca urmare, nu poate fi separată de aceasta. În
demersul nostru trebuie să începem prin a evidenţia distincţia pe care o
stabileşte Weber între putere şi sistemul de dominare. Puterea(macht)
reprezintă, conform lui Weber < orice şansă de a face să triumfe în cadrul
unei relaţii sociale, propria sa voinţă, chiar împotriva rezistenţelor49
>Dominarea (Herschaft) – desemnează în schimb < şansa de a găsi
48
în 1947, observaţiile şi concluziile studiilor lui Weber au fost publicate pentru prima dată
în traducere din originalul german în lucrarea The Theory of Social & Economic
Organization (The Free Press). În această publicaţie, s-a folosit termenul de birocraţie
pentru a descrie o formă de organizare raţională, care astăzi există într-o mult mai mai mică
măsură în aproape orice organizaţie comercială sau întreprindere publică.
49
Max Weber – Economie et societe, vol. 1, Plon, 1971, p. 56
104
105
persoane determinabile, gata să se supună unui ordin cu un conţinut

determinat 50>
Birocraţia este unul dintre posibilele sisteme de dominare şi
reprezintă forma tipică de organizare, proprie unui stat avansat al
civilizaţiei umane. Instaurarea puterii se bazează pe legitimitate ce
presupune consimţământul supuşilor şi această dominare legitimă
poate fi tradiţională, carismatică sau raţional-legală.
Înainte de a explica pe rând aceste forme, trebuie să vedem ce
înţelegea Weber prin dominare legitimă. Mai întâi, acest concept trebuie
distins în raport cu cel de putere. Puterea este unilaterală -permite unei
singure persoane să forţeze o altă persoană să se comporte într-un anumit
fel, fie prin constrângere, fie prin rasplată. Pe de altă parte, dominarea (pe
care autorii americani au tradus-o prin autoritate) implică faptul că cei
asupra cărora se implementează nişte regulamente, le acceptă. Înseamnă că
autoritatea poate fi exercitată numai în limitele acceptate de subordonaţi.
Aceasta este şi situaţia la care se referă Weber atunci când vorbeşte de
dominare legitimă. Cele trei tipuri de autoritate sau dominare legitimă
descrise de Weber se pot rezuma în felul următor:
 dominarea tradiţională -acceptarea celor cu autoritate îşi are
originea în tradiţie sau obiceiuri (monarhii, ierarhii tribale). Spre exemplu,
dominarea exercitată altădată de patriarh sau de senior.
 dominarea carismatică - acceptarea autorităţii se face în baza
loialităţii şi încrederii în calităţiile conducătorului, ea nu poate fi transmisă,
întrucât ţine mai mult de calităţile personale ale individului, de
personalitatea sa;
 dominarea raţional -legală – care se impune <în virturea
llegalităţii, în virtutea credinţei în validitatea statutului legal şi a unei
competenţe pozitive bazate pe reguli stabilite în mod raţional, în alţi
termeni, autoritatea bazată pe supunere care se achită de obligaţii conform
statutului stabilit 51>
Pentru a înţelege această tipologie a autorităţii şi legitimitatea sa,
trebuie să tinem cont că Weber nu face o decrie a realităţii empirice. Cele
trei tipuri descrise sunt mai curând tipuri-ideale, adică construcţii teoretice
care vizează realizarea unor comparaţii cu realitatea observată şi analiza
50
ibidem
51
Max Weber – Le savant et la politique, Plon, 1959, p. 113-114
105
106
ecarturilor. Insistăm în mod particular asupra acestui tip-ideal deoarece el

ocupă un loc central în gândirea weberiană.
Exceptând momentele istorice în care existau relaţii bazate pe legături
feudale de vasalitate, care erau parte din valorile societăţii tradiţionale sau
relaţiile care se fundamentau pe loialitatea faţă de sef,,în cele mai multe
organizaţii, legitimitatea se bazează pe criterii raţionale organizate în
raport cu legea şi aceasta este tipul de autoritate legitimă căreia Weber i-a
atribuit termenului de birocraţie.
Fără îndoială, nu este vorba despre o succesiune cronologică strictă a
etapelor respective, care sunt elaborări conceptuale, ci, mai degrabă, putem
spune că, în linii generale, acestea au avut loc una în continuarea celeilalte.
Există, însă, conexiuni între acestea, întrucât se aplică parţial unei
legitimităţi forme de organizare specifice alteia. Astfel, este posibil ca o
conducere bazată pe carismă să folosească în mare parte schema raţională şi
legală de organizare.
Poate însă exista o legitimitatea relaţiei de autoritate care nu posedă
întotdeauna o relaţie de putere. Membrii unei grupări supuşi unei astfel de
relaţii de autoritate formează un grup politic (politischer Verband) sub
rezerva îndeplinirii a trei condiţii52:
- teritorialitatea: trebuie să existe un teritoriu asupra căruia să-şi
exercite această dominare;
- continuitatea: trebuie ca această relaţie să se exercite în mod
continuu;
- posibilitatea de constrângere fizică: relaţia de dominare trebuie să fie
garantată < de o manieră continuă în interiorul unui teritoriu geografic
determinabil prin aplicarea şi ameninţarea unei constrângeri fizice53>
Un grup politic accede la rangul de Stat < atunci când şi atâta timp cât,
conducerea sa administrativă revendică cu succes (. . . ) monopolul
constrângerii fizice legitime54 >. Definiţia este celebră, pe baza sa fiind
construită analiza weberiană a statului şi a administraţiei, a originilor şi
structurilor sale.
Pentru a exista şi a-şi îndeplini funcţiile, Statul modern are nevoie
de nişte mijloace, a căror natură este determinată de exigenţa
continuităţii administrative care caracterizează orice grup politic, şi în
52
Gerard Timsit, op. cit. p. 73
53
Max Weber, op. Cit, p. 57
54
ibidem
106
107
special statul. Statul se naşte odată cu apariţia acestor mijloace, care sunt de
două tipuri: umane şi materiale.
Mijloacele umane constau în existenţa unor persoane special instituite
pentru a asigura menţinerea ordinii in interiorul grupului politic: individul
izolat (Leiter) sau conducerea administrativă (Verwaltungstab), sau <statul –
major administrativ> este legat de deţinătorul puterii şi obligat să-i se
supună atât prin legitimitatea puterii deţinute, cât şi prin retribuiţiile
materiale care le sunt acordate sau satisfacţia prestigiului pe care-l obţine de
pe urma solidarităţii sale cu deţinătorul puterii. Înafara mijloacelor umane,
mijloacele materiale sunt indispensabile, ele fiind numite de Weber
<mijloace de gestiune>, precum: mijloace financiare, clădiri, material de
război, etc. Din acest punct de vedere se pot distinge două categorii de
administraţii, <statul-major administrativ> şi ceilalţi funcţionari, care pot fi
sau nu proprietarii acestor mijloace.
În societăţile feudale, vasalii – statul-major administrativ- trebuiau să
susţină prin propriile mijloace şi pe banii proprii cheltuielile administrative
cu justiţia şi apărarea pe teritoriul de care erau responsabili. În schimb, în
statele moderne, a avut loc o înstrăinare a puterilor private independente de
mijloacele de gestiune pe care le deţineau şi le-ar fi putut utiliza împotriva
suveranului. Această expropiere administrativă a puterilor private care rupe
funcţionarul de mijloacele de gestiune este paralelă cu cea care, odată cu
dezvoltarea intreprinderii capitaliste, a condus la ruptura dintre angajat sau
proletar de mijloacele de producţie materiale. Aşadar există o corelaţie între
apariţia capitalismului şi cea a statului, şi nu o subodonare aşa cum susţinea
Marx. Relaţia dintre administraţie şi economie este una de concomitenţă şi
nu de subodonare55.
Datorită faptului că modelul lui Weber se construieşte ca un tip, fiind
considerat drept forma de organizare proprie unei societăţi avansate, rezultă
că ea nu poate apărea în oricare moment al istoriei.
Ca să existe, sunt necesare anumte condiţii sociale şi economice fără
de care nu se poate vorbi de o adevărată birocraţie56:
55
Gerard Timsit, op. Cit. , p. 75
56
Mariano Baena del Alcazar- Curso de Ciencia de la Administracion –volumen 1- Cuarta
Edicion reformada,Editorial Tecnos,2000,p 225
107
108
 Weber insista asupra faptului că trebuie să existe o economie

monetară. Acest lucru este necesar pentru ca remuneraţia birocraţilor să fie
plătită în bani.
 Apoi trebuie să existe un surplus de producţie, de la care să se
obţină resursele destinate să-i menţină pe birocraţi. Dar contrar a ceea ce
s-ar putea înţelege, Weber nu limitează ipotezele necesare pentru existenţa
modelului doar la dezvoltarea economică.
 Este indispensabil să existe o structură organică de mari
dimensiuni pentru că, în conţinutul teoriei weberiene, este vorba despre
forma de organizare proprie statelor moderne şi marilor firme capitaliste.
Această dezvoltare nu trebuie să fie exclusiv cantitativă, ci trebuie să aducă
cu sine diversificarea sarcinilor ce sunt realizate de către organizaţie care
trebuie să aibă ceva în plus faţă de epocile anterioare atât din punct de
vedere intensiv, cât şi calitativ.
 Ca să existe o adevărată birocraţie, Weber înţelege că este
indispensabilă concentrarea posibilităţilor materiale în mana sefului
organizaţiei. Această situaţie aminteşte de concentrarea tuturor
posibilităţilor de producţie ale fiecărei firme private în mâna
întreprinzătorului.
 La aceasta se adaugă faptul că este indispensabilă nivelarea
diferenţelor economice şi sociale ca efect al îndeplinirii funcţiilor
birocratice.
Numai atunci când se vor îndeplini toate aceste condiţii va putea
exista o birocraţie care va fi o organizaţie dotată cu o vizibilă superioritate
tehnică faţă de formele anterioare de organizare. În acest punct, discursul lui
Weber se situează în întregime în istorie. Diferenţele dintre birocraţie şi
organizaţiile precedente, adică cele bazate pe legături feudale de loialitate şi
vasalitate, se compară cu cele care există între maşina şi mijloacele de
producţie nemecanizate. Dezvoltarea modelului birocratic presupune
posibilitatea de a aplica reguli previzibile de comportament, în mod analog
cu ceea ce se întâmplă atunci când are loc utilizarea maşinilor.
În concluzie, caracterul ideal al birocraţiei se află în strânsă
legătură cu istoria. În definitiv, calificarea sa ca model ideal depinde de
sistemul urmat de Weber pentru elaborarea modelului. În nici un caz nu
presupune o construcţie atemporală şi abstractă care să poată să se detaşeze
în timp şi în spaţiu. Numai în societăţile dezvoltate va putea exista o
adevărată birocraţie.
108
109
5. 3. 2. Conţinutul modelului
Expunerea propriu-zisă a conţinutului modelului este un lucru dificil
de realizat întrucât Weber nu oferă un plan sistematic, ci doar precizează
ideile principale pentru a fi dezvoltate şi apoi formulează o serie de ipoteze
sugestive în legătură cu circumstanţele istorice din care se desprinde
modelul.
Ideea centrală pe care se bazează funcţionarea birocraţiei
moderne constă în definirea oficială a unor responsabilităţi date ale
servitorilor publici prin intermediul legilor şi regulamentelor. Aceasta
înseamnă că a fost individualizat un ansamblu de sarcini care trebuie
îndeplinite de către agenţii organizaţiei şi care au fost distribuite între
agenţii acesteia. Ansamblul de operaţiuni ce trebuie realizate cu respectarea
legalităţii este coordonat de către nişte conduceri bine definite şi, ca urmare,
printre trăsăturile de bază ale modelului se numără şi cel al existenţei
puterii de comandă, care este realizată de către persoane numite care
trebuie să posede nişte aptitudini bine determinate.
Toate acestea presupun fixarea în prealabil a unor spaţii de acţiune a
agenţilor publici şi încercarea de a articula diferitele activităţi în modul cel
mai raţional posibil, deşi este vorba de o raţionalitate care depinde de
dispoziţiile cuprinse în legi şi regulamente.
În sfârşit, construcţia statului de drept presupune ca autoritatea să fie
delimitată de către reguli, ca ea să nu poată fi exercitată decât în cadrul
normelor prestabilite supunerea faţă de lege apare astfel ca o garanţie şi o
condiţie a legitimităţii guvernanţiilor şi a aparatului însărcinat cu punerea în
practică a puterii de stat. Dreptul are pentru birocraţie o dublă funcţie57:
organizaţională şi operaţională. Pe plan intern, dreptul este cel care
organizează viaţa administrativă şi asigură aparatului coerenţa necesară şi
unitatea sa, iar în planul acţiunii, în conducerea societăţii, aceasta nu se
poate realiza fară a apela la drept, vector privilegiat al relaţiilor pe care
administraţia le întreţine cu administraţii.
Referindu-se la organizarea internă, modelul birocratic conduce la un
anumit tip de relaţii cu mediul social.
A. Organizarea internă a birocraţiei
57
Jacques Chevallier- Science administrative, 3-e edition refondue, PUF, Presses
Universitaires de France, 2002, p310
109
110
Organizarea internă este cea care conferă <administraţiei monocratice-

birocratice>, de care vorbeşte Weber, toate calităţile care îi sunt
recunoscute: precizia sa, permanenţa sa, disciplina sa, rigoarea sa,
capacitatea sa dea întreprinde orice sarcină, perfectabilitatea sa şi caracterul
său de previzibilitate pentru deţinătorul puterii ca şi pentru administraţi 58.
Organizarea birocratică este în primul rând o organizare monocratică, adică
<un sistem bine ordonat de dominare şi de subordonare în care se exercită
un control al gradelor inferioare de către superiori. 59>
Modelul lui Weber este o formulare care permite, într-un moment
dat al istoriei, atunci când se ajunge la o anumită dezvoltare economică şi
socială şi când sarcinile puterilor publice sunt numeroase şi complexe,
construirea unei organizaţii care să corespundă unui dublu criteriu: cel
al raţionalităţii şi cel al legalităţii sau, altfel spus, această organizaţie
trebuie să corespundă unei raţionalităţi stabilite de către legi şi
regulamente.
Pornind de la această definire oficială a sarcinilor care prezintă
zona centrală a modelului weberian, au fost explicate o serie de
trăsături60 ale acestuia, şi anume:
 În primul rând, trebuie evidenţiată diviziunea sistematică a
muncii, ce presupune definirea competenţelor, drepturilor şi obligaţiilor
fiecăriua
 În al doilea rând, se evidenţiază noţiunea de ierarhie funcţională.
Nu este vorba doar de faptul că există puterea de conducere, ci şi de faptul
că repartizarea sarcinilor superiorilor corespund unei ierarhii a funcţiilor
astfel încât cele cu caracter mai elevat sunt îndeplinite de către agenţii aflaţi
în vârful ierarhiei. Aceasta presupune că agenţii inferiori sunt controlaţi de
cei superiori cu privire la conţinutul sarcinilor lor.
 În al treilea rând, raţionalitatea organizată de către lege, care
presupune rezolvarea în scris a unor serii de dosare şi documente.
Funcţionarii publici lucrează, în principal, pentru studierea şi elaborarea
respectivelor documente şi pentru a da curs unor proceduri oportune pentru
a se ajunge la o soluţionare a subiectelor la care se referă aceste dosare.
58
Max Weber –Economie et societe, precitat, p. 229
59
Max Weber – Caracteristiques de la bureaucratie în Arguments/ 1, La bureaucratie, UGE
10/18, 1976, p. 46-47
60
Mariano Baena del Alcazar- op. cit, p. 227
110
111
 Putem remarca apoi, separarea conducerii administrative de

mijloacele de administrare,ai cărui membrii de stat-major administrativ nu
sunt proprietari, cât şi absenţa adaptării postului la titular.
 se remarcă specializarea funcţionarilor. Weber insista că
birocraţia presupune o învăţare profesională. Activitatea birocratică este
specializată pentru că funcţionarii trebuie să posede cunoştinţe specifice
care sunt indispensabile organizaţiei.
 De aici derivă profesionalizarea agenţilor publici, punct de vedere
pe care Weber îl dezvoltă, referindu-se la poziţia internă şi externă a
funcţionarilor faţă de organizaţie. Sarcinile birocratice se exercită ca o
profesiune, iar profesionistul care le îndeplineşte se găseşte într-o poziţie
sau într-o situaţie tipică. Condiţia de funcţionar, care se îndeplineşte în mod
continuu, se acceptă prin numirea de către o autoritate superioară, iar, în
baza sa, funcţionarul primeşte o remuneraţie fixă şi se bucură de un anumit
respect social. Remunerarea funcţionarului se face ţin functie de rangul
ierarhic şi de locul ocupat ân carieră.
În consecinţă, se poate observa că, unul dintre elementele acestei
raţionalităţi organizate de către lege se concretizează în faptul că sistemul de
dominare este asigurat de către profesionişti stabili şi nu de amatori, care
să-şi rezerve parţial timpul şi altor ocupaţii, aşa cum se întâmplă în cazul
organizaţiilor feudale sau în virtutea unei loialităţi faţă de seful carismatic.
Weber subliniază astfel diferenţele existente între birocraţie şi alte sisteme
de dominaţie cu o bază diferită şi specifice epocilor istorice anterioare.
Numai astfel se clarifică unul dintre punctele modelului care arată că
birocraţia cere randamente maxime funcţionarilor. Lucrul acesta trebuie
înţeles în sensul că funcţionarul trebuie să trateze ocupaţia sa principală
dacă nu ca fiind unică, cel puţin în termeni stricţi de eficacitate.
B. Relaţiile birocraţiei cu mediul social
Principiile care influenţează organizarea internă determină un anumit

stil al comunicării sociale.
Profesionalizarea transformă funcţia publică într-un mediu închis,
asigurat de continuitate, de competenţa sa şi întărit printr-un putenic spirit
de breaslă: aceasta antrenează o puternică diferenţiere a rolurilor
(funcţionari –administraţi) şi apariţia unei rupturi cu lumea exterioară.
111
112
Ierarhia face din administraţie un ansamblu monolitic, în care

superiorul ierahic are puterea de a decide şi de a-şi impune opiniile în faţa
subordonaţiilor: aceasta dă naştere unei concepţii absolutiste a autorităţii,
excluzând orice posibilitate de discuţie cu supuşii.
Unitatea implică faptul că aparatul să se prezinte ca un tot, guvernat
de o logică de ansamblu: ea conduce la prevalarea imperativului de coerenţă
în deterimentul aranjamentelor particulare.
Birocratizarea se traduce deci printr-o transformare a sistemului de
comunicare externă care, prin efect de congruenţă, devine la fel de rigidă,
unilaterală şi autoritară ca cea prevăzută pentru interior: administraţia
birocratică apare ca o veritabilă castă, izolată de restul societăţii, şi care
pretinde, cu ajutorul prerogativelor sale, să impună legea celor administraţi.
61
Gradul de rigiditate al relaţiilor cu administraţii este deci strâns legat

de gradul de birocratizare. Stilul de comunicare birocratică se caracterizează
prin două faţete indisociabile: ţinerea la distanţă şi relaţiile pe bază de
autoritate.
Rigiditatea se traduce în primul rând prin distanţare: prin aceasta,
administraţia birocratică construieşte între ea şi public o distanţă sufiecientă
pentru a interzice orice imixtiune în funcţionarea sa internă, mai ales în ceea
ce priveşte procesele administrative. Distanţa se realizează printr-o serie de
dispozitive de excluziune şi de segregare. Administraţii nu pot intra în
contact cu ea decât prin modalităţi strict reglementate şi contigentate.
Contactul cu publicul se stabileşte printr-o separare riguroasă a
rolurilor fiecăruia: administratul trebuie să se limiteze să furnizeze
informaţii care-i vor permite funcţionarului să rezolve cazul său. În ciuda
încadrării sale stricte, aceste modalităţi de contact comportă o incertitudine
şi un risc de derapaj, în măsura în care ele au loc în prezenţa individivizilor,
cu dorinţele şi frustările lor. Prin dialogul scris însă, administraţia crează o
distanţă mult mai mare, depersonalizând în întregime relaţiile cu
administraţii.
În modelul de organizare birocratic, cetăţenii nu sunt implicaţi deloc
în luarea deciziilor publice, acestea fiind exclusiv de competenţa
profesioniştilor. În plus, pentru a spori inaccesibilitatea administraţiei,
decidenţii sunt tinuţi de parte de ochiul publicului. Munca administrativă
61
Jacques Chevallier- p343
112
113
este astfel impărţită între funcţionari care intră în contact cu publicul (front
office) şi cei care rămân în spatele birourilor (back-office).
O distanţă mai subtilă se obţine prin modul de tratare a cererilor, prin
referirea exclusivă la reguli şi prin aplicarea rigidă a textelor. În sfârşit,prin
termene sau date limită, administraţia utilizează timpul pentru a crea o
distanţă protectoare suficientă.
Dar innacesibilitatea este asigurată şi prin secret. Opacitatea pune
administraţia la adăpost de privirile indiscrete. Nimic nu iese la iveală,
publicul nu ştie nimic despre condiţiile de elaborare a procesului decizional,
de motivele care au stat la baza deciziilor. Erijat într-o veritabilă regulă de
deontologie administrativă, secretul este asigurat prin intermediul unor
dispozitive juridicecare asigură inchiderea aparatului şi evitarea scurgerii de
informaţii către exterior.
În ceea ce priveşte cel de al doilea aspect al relaţiilor cu
administraţii, autoritatea, acesta este inevitabil distanţării. Această relaţie
de dominare-supunere se manifestă sub diferite forme prin care
administraţia acţionează asupra mediului. Acţiunea administrativă se
realizează în întregime într-o formă juridică, şi aceasta jurizdiccizare care
este ea insăşi un factor de distanţare, dă naştere unei relaţii fundamentale
care este de tip autoritar. Utilizănd limbajul dreptului, administraţia vorbeşte
la imperativ şi organizează în funcţie de ologică de comandă (E.
Landowski), discursul său exercită un efect de intimidare (D. Lochak) 62.
Formalismul nu este singura barieră de comunicare, ci reprezintă în acelaşi
timp un mijloc de a impune o anumită raţionalitate mediului social ‚nu
numai că administraţii sunt obligaţi să respecte anumite reguli impuse de
către administraţie pentru aputea comunica cu ea, dar în plus funcţionarii
încearcă să remodeleze realitatea socială conform unor scheme birocratice.
Dincolo de funcţia lor instrumentală, textele au deci o forţă simbolică,
exprimând de o manieră tangibilă puterea administraţiei asupra societăţii.
Puterea administrativă nu se exercită doar prin producerea de norme, ci şi
controlul utilizării acestora. Administraţia posedă şi o putere
discreţionară,dând naştere unui aşa –numit arbitrar administrativ, care se
manifestă prin posibilitatea acesteia de a acorda anumite derogări, exceptări
62
Jacques Chevallier- op. cit. , p348
113
114
de la aplicarea regulilor, şi care contribuie la creşterea dependenţei

administraţiilor.
Acest model care are la bază autoritatea şi constrângerea determină
ansamblul relaţiilor dintre administraţie şi public. Pentru funcţionar,
administratul nu este decât un supus, care trebuie să se supună, în propriul
său interes, unei anumite discipline. Utilizatorul –captiv este obligat să
consume docil prestaţiile oferite, fără putea negocia consistenţa lor.
Recurgerea la formular pentru a beneficia de anumite drepturi reprezintă un
alt mod de a impune puterea administrativă. Formularul este un mijloc de
presiune indirect, prin care administraţia asigură docilitatea administraţiei şi
contribuie la socializarea sa.
Astfel, modelul birocratic, care a fost iniţial, un mijloc pentru a servi
mai bine administraţii, devine un vector al supunerii lor. Cu implicaţiile sale
interne şi externe, modelul birocratic se află la baza arhitecturii tuturor
sistemelor adminstrative contemporane. Fără îndoială, gradul de
birocratizare este variabil de la o ţară la alta: ţările anglo-saxone nu au plicat
niciodată principiile birocratice precum ţările din Europa continentală, în
timp ce modelul suedez este o alternativă a modelului clasic (J. Ziller), în
măsura în care el este bazat mai mult pe o logică de separare decât de
integrare (existenţa agenţiilor autonome, principiul transparenţei,
responsabilităţii individuale a funcţionarilor, Ombudsman).
5. 4 Critici şi interpretări ale modelului lui Weber
Încă de la început trebuie remarcat faptul că puţine formulări

ştiinţifice au făcut obiectul atâtor critici ca modelul weberian, în mod
special din partea doctrinei nord-americane. Modelul lui Weber a dat
naştere unei mari curiozităţi în Statele Unite fiindcă oferea înţelegerea
activităţilor marilor organizaţii moderne. Rezultatul acestui interes crescut a
constat într-o abundentă producţie bibliografică care a finalizat numeroase
reflecţii parţiale şi a dat naştere la destule echivocuri în interpretarea textelor
omului de ştiinţă german.
Asemenea studii se referea, în mod principal, la organizaţiile şi
întrepriderile particulare şi afirmau aplicarea comună a rezultatelor lor atât
pentru întreprinderile particulare, cât şi pentru organizaţiile publice. Făcând
aluzie la acest lucru nu se poate ignora ca aceasta se datorează parţial
114
115
referirii făcută de Max Weber în modelul său birocratic la întreprinderea

particulară. Deşi Weber şi-a construit modelul său ca un tip abstract de
exemple luate din organizaţiile publice totuşi,el tratează întreprinderea
privată ca pe un domeniu în plus, la care se poate aplica forma de organizare
birocratică.
Doctrina nord – americană a acceptat modul de tratare weberian însă
l-a aplicat în special întreprinderilor particulare pentru ca acestea prezentau
mai mult interes. Acest curent ştiinţific a adus multe critici organizării şi
comportamentului grupurilor birocratice pornind de la scheme generale şi
abstracte care se elaborează din punctul de vedere al întreprinderii
particulare, ignorând astfel specificul administraţiei publice.
Deşi nu putem pretinde că vom realiza o examinare exhaustivă a
numeroaselor critici ale modelului weberian, cel puţin putem aborda câteva
dintre ele care trebuie subliniate în special pentru influenţa pe care o au în
mediile ştiinţifice şi academice sau, cel puţin, pentru modernitatea lor.
Un cunoscut continuator al teoriilor lui Weber a fost sociologul
american Alvin Gouldner. El a studiat efectele introducerii unui sistem
birocratic într-o organizaţie care fusese anterior nestructurată, cu un stil
managerial foarte lax. Astfel, Consiuliul Director al mici fabrici de gips a
numit un nou manager pentru a face fabrica mai eficientă. Noua sa abordare
a condus la înlocuirea metodelor informale de lucru cu proceduri
formalizate, precum studiul muncii şi controlul producţiei. Schimbările au
fost întâmpinate cu ostilitate din partea muncitorilor, iar rezultatul final a
fost o reducere, nu o creştere a eficienţei operaţiilor. În final, Gouldner63
1955) a susţinut ideea că nu poate exista un model unic al birocraţiei aşa
cum şi l-a imaginat Weber. Studiind această situaţie,el a identificat trei
tipare de birocraţie care au funcţionat în organizaţie, şi anume:
- birocraţie aparentă, reprezentân, în opinia lui Gouldner, situaţiile în
care regulile şi procedurile au fost impuse de către o autoritate externă (de
eemplu Consiliul Director) şi unde au fost ignorate, fie doar acceptate în
mod aparent de către angajaţii vizaţi.
-birocraţie reprezentativă -caz în care regulile au fost respectate în
practică, deoarece atât managementul,cât şi angajaţii le-au recunoscut
valoarea.
- birocraţie punitivă,orientată spre pedeapsă - această descriere
referindu-se la situaţiile în care managementul sau angajaţii îşi impuneau
63
Gouldner A – Patterns of Industrial Bureaucracy, The Free Press, 1955, p. 282
115
116
regulile unii asupra altora. Nerespectarea lor era considerată motiv pentru
aplicarea de sancţiuni. Fiecare parte considera că regulile sale sunt legitime,
însă nu exista o poziţie comună.
Perspectiva lui Weber era dominată de ideea de raţionalitate.
Gouldner, dimpotrivă, a arătat că opiniile şi sentimentele sunt ingrdiente
importante pentru uccesul unei forme birocratice de organizare. Dacă Weber
a pus accentul pe aspectele structurale ale organizaţiei, Gouldner64 a studiat
comportamentul. El a considerat că, regulile nu generează numai reacţii
anticipate(comportament obedient), dar şi reacţii neprevăzute
(comportament minim acceptabil). Astfel, în orice organizaţie, există
tendinţa de a reacţiona într-unul din cele trei moduri descrise mai sus, în
funcţie de modul în care au fost introduse regulile.
O analiza critică a modelului lui Weber a fost realizată de către
Merton în doctrina nord-americană şi de către Michel Croizier în
bibliografia de limbă franceză.
Critica făcută de către Merton s-a realizat dintr-o perspectivă
sociologică şi este, dacă nu originea acestui curent de gândire faţă de tema
noastră, cel puţin manifestarea sa cea mai răspândită. Pornind de la gândirea
lui Merton se vorbeşte despre aşa-numitele disfuncţionalităţi ale birocraţiei.
Lucrarea lui Merton65 pleacă de la criticile anterioare formulate de
către Veblen şi Dewey:
 Veblen se referise la aplicarea unui set de reguli pentru birocraţie
în ciuda existenţei unor condiţii schimbătoare, fapt ce da naştere unui fel
de incapacitate profesională şi de adaptare. În virtutea modelului
birocratic, în ciuda profesionalismului şi a tehnicilor pe care le stăpânesc,
comportamentul funcţionarilor duce la aplicarea greşită a regulilor care au
fost gândite pentru condiţiile anterioare noii situaţii cu care se confruntă
funcţionarii.
 La rândul său, Dewey arăta faptul că, în organizaţiile birocratice
se dezvoltă preferinţe speciale, antipatii, discriminări şi atitudini
nenaturale de comportament. Funcţionarii care aparţin organizaţiei
birocratice sunt chinuiţi din acest motiv de o autentică psihoză, produsă
chiar de organizaţia însăşi şi de caracterul sarcinilor ei (ocupational
psychosis).
64
Gouldner – “ On Weber ‘s Analysis of bureaucratic rules” in Merton si alţii “ Reader in
bureaucracy, The Free Press, New York ?Londre,a-2-a ed. , 1967, p28.
65
Merton – “Beaureaucratic structure and personality “ in Merton si altii “ Reader in
bureaucracy “, Free Press, New York/Londre, 1967, p361
116
117
Dar, bineînţeles că Merton nu se limitează doar la a culege ideile

acestor autori, ci îşi adaugă propria lui critică care este chiar a aşa-numitelor
“disfunctionalităţi birocratice”. Merton va recunoaşte şi el, după Weber, că
birocraţia <prin natura sa (. . . ) tinde să elimine complet relaţiile personale
şi consideraţiile raţionale (afectivitate, ostilitate, anxietate, etc. )66>.
Funcţiile organizaţiei birocratice weberiene –precum precizia, regularitatea
şi eficacitatea – pot produce, conform lui Merton, efecte exact contrare celor
căutate- efecte disfuncţionale Este vorba despre cazurile în care, aplicarea
regulilor după care se conduce organizaţia birocratică, duc la scopuri
diferite şi chiar la scopuri contradictorii celor urmărite de către
organizaţie. Merton aduce în sprijinul acestei afirmaţii chiar un exemplu pe
care îl consideră de o iraţionalitate vădită şi elocventă, arătând că are loc
chiar o adevărată inversare a scopurilor, precum formalismul şi ritualismul
minuţios care sunt contrare respectării regulilor, hiperconformismul care
este consecinţa disciplinei, comportamentele stereotipe ce rezultă din
depersonalizarea relaţiilor caracteristice ale birocraţiei, etc. Lucrările sale au
fost puternic influenţate de dezvoltarea marilor oranizaţii americane şi
accentuarea logicii birocratizării. Investigaţiile sale s-au orientat rapid către
analiza efectelor produse asupra comportamentelor umane şi într-o anumită
manieră asupra modului de conducere.
Contestarea raţionalităţii weberiene întreprinsă de Merton a fost
reluată şi prelungită de către Michel Croizier. Constatarea fundamentală
făcută de Merton, conform căreia <o organizaţie ce corespunde tipului-ideal
este departe de a fi perfect eficientă, aşa cum se credea foarte uşor 67> nu ne
permite să ajungem la fondul problemei, spunea Croizier. Lucrările sale se
încriau în linia trasată de cercetările nord-americane, iniţiată de Merton, şi
dezvoltată apoi de Gouldner, Selznick sau Blau. Deşi nu pune sub semnul
întrebării, în mod fundamental paradigma weberiană, marea originalitate a
lui Croizier în raport cu colegii săi nord-americani este de a fi
conceptualizat şi dezvoltat conceptul de putere. Abordarea lui Croizier şi
observaţiile sale pe teren cu privire la marile organizaţii birocratice franceze
l-au determinat să-şi dea seama de o anumită predomianţă a regulilor
impersonale în cadrul acestor organizaţii.
66
Robert K. Merton –Elements de theorie et de methode sociologique, Plon, Coll.
Recherches en Sciences humaines, 1965, p. 72
67
Michel Croizier – Le phenomene bureaucratique, Editions du Seuil, Coll. Points, 1963,
Reedition 1971, p. 218
117
118
El a observat că rolul ierahiei ar putea fi, în unele cazuri mult mai

puţin influent decât ar lăsa să se creadă sistemele formale. Absenţa unui
veritabil sistem de promovare şi vechimea anumitor angajaţi ar putea
explica parţial crizele de legitimitate în cadrul ierahiei. Croizier a dezvoltat
tema conform căreia realitatea organizaţiilor se depărtează de teoria
birocraţiei lui Weber: aceasta este mult mai complexă, umană, iraţională
decât lasă să se întrevadă teoria birocraţiei. Pe sistemul de reguli şi de
proceduri formale se constituie un întreg joc de relaţii pline de putere, mult
mai structurante. O a doua idee novatoare a lui Croizier se referea la faptul
că organizaţiile birocratice produc cercuri vicioase (prin opoziţie cu
noţiunea de cercuri virtuoase), care se proliferează şi se constituie datorită
producţiei de reguli informale care acţionează în serviciile şi atelierele de
producţie. Regulile formale nu sunt întotdeauna capabile să planifice totşi să
facă totul previzibil. Absenţa sau contradicţia lor produce incertitudini a
căror stăpânire conferă putere persoanelor care le integrează.
Interesul principal al abordării lui Croizier este de a fi insistat, în
mod particular, asupra caracterului dinamic şi evolutiv al actorului social
în ceea ce priveşte puterea reală şi de influenţă oricare ar fi poziţia sa
ierarhică formală68.
Criticile anterioare pornesc de la o confuzie enormă, care are ca sursă
chiar formularea modelului weberian. O interpretare corectă a acestui model
trebuie să aibă în vedere faptul că Weber afirma, de multe ori, că modelul se
aplică organizaţiilor şi a oferit în mai multe ocazii drept exemplu firma mare
capitalistă. Mai înainte, însă, s-a arătat că una dintre ipotezele necesare
pentru existenţa modelului este concentrarea mijloacelor în mâinile
şefului, ceea ce s-a realizat fără îndoială concomitent cu apariţia
întreprinderii în procesul de producţie capitalist. Cert este că afirmaţia lui
Weber nu poate duce prea departe. Acelaşi om de ştiinţă german afirma că
birocraţia statelor moderne (care se presupune că se poate aplica firmelor
capitaliste private) este depăşită doar în ceea ce priveşte nivelul său de
competenţă de către marile întreprinderi. Astfel, se contrapune
organizaţia publică celei private.
Acest lucru este absolut logic, deoarece Weber a fost interesat, în mod
special, de descoperirea unui tip ideal de sistem de dominare şi acest fapt
68
Jean –Michel Plane – Management des organisations: Theorie, Concepts, Cas, Dund,
Paris, 2003, p. 64
118
119
este ignorat de către doctrina sociologică nord-americană şi, în definitiv, de

toţi cei care se referă la modelul birocratic în antiteză cu firmele private.
În ciuda afirmaţiilor lui Weber, este evident faptul că modelul este
construit pentru a se aplica doar organizaţiilor publice. Doar acestea
sunt alcătuite dintr-o serie de structuri organice a căror raţionalitate nu
depinde de criterii, ci doar de legi şi regulamente. Spre deosebire de acestea,
firmele private nu sunt supuse legilor şi regulamentelor, ci criteriilor de
acţiune stabilite în mod liber de către deţinătorii capitalului sau de către
conducerea întreprinderii, care pot să fie modificate în orice moment pentru
a stabili o raţionalitate diferită, atât în termeni generali, cât şi din punctul de
vedere al schimbărilor de circumstanţe. Numai în acest mod, firma privată
va atinge nivelul de eficacitate dorit.
Astfel, totul pare să indice faptul că cercetătorii nord-americani,
dând la o parte gândirea specifică organizaţiilor publice, s-au limitat să
opună modelul birocratic realităţilor firmelor private. Rezultatul a fost
o mare confuzie. Este evident că funcţionarii unei organizaţii birocratice
sunt obligaţi, spre deosebire de cei care lucrează în firmele private, să aplice
legile şi regulamentele şi aceasta chiar dacă circumstanţele s-au schimbat.
Nerespectarea acestei obligaţii ar echivala cu situarea lor în afara
principiilor legale şi regulilor statului de drept. Fără îndoială, aceiaşi autori
care se referă la incapacitatea antrenată a birocraţilor şi la inversarea în ceea
ce priveşte îndeplinirea scopurilor, îşi doresc sincer ca birocraţiile publice să
fie supuse legii şi ar protesta dacă birocraţii ar defini, în mod liber, după
judecata lor, criterii de acţiune corespunzătoare fiecărui caz. Este cu totul
altceva că legile şi regulile nu sunt mereu actualizate şi, ca urmare, nu
răspund schimbărilor care au loc în societate.
Alte consideraţii critice asupra modelului weberian sunt bazate pe
confuzii referitoare la punctele care îl interesează pe Weber, incluzând
aici chiar şi traducerile greşite din germană în engleză. De exemplu,
dominaţie (herrschaft) se poate traduce prin autoritate, ceea ce ne determină
să facem un salt mental din terenul dominaţiei politice în cel al autorităţii cu
implicaţiile sale psihologice. Însă pe Weber nu-l interesau aceste implicaţii.
Weber se referea de fapt la un sistem de dominare asupra
ansamblului social şi la consecinţele autorităţii exercitate de către o
persoană concretă şi nici la coincidenţa care poate exista sau nu între liniile
formale de distribuire a sarcinilor şi sistemul de relaţii dintre persoane.
Diferenţele dintre organizarea formală şi cea informală sau dintre
aspectele formale şi informale ale organizaţiilor atât de valoroase în cadrul
119
120
doctrinei nord-americane, cât şi aspiraţia către eficacitate reprezintă

chestiuni, fără îndoială respectabile, dar care nu intră în optica modelului
weberian. Aceste consideraţii explică, parţial, faptul că şi în cadrul
organizaţiilor publice pot exista deviaţii de la forma de exercitare a
autorităţii, asemănătoare uneori unei autentice psihoze aşa cum se
întâmplă în toate organizaţiile închise. Însă aceasta nu are nimic de a face
cu modelul birocratic abordat dintr-o perspectivă adecvată.
Pentru o înţelegere corectă a modelului nu trebuie să trecem cu
vederea faptul că modelul weberian se referă la un sistem de dominare
exercitat asupra întregii societăţi şi că modelul este forma tipică pentru
organizaţiile publice, singurele care se supun legilor şi regulamentelor.
O problemă care este ignorată are în vedere că Weber nu încearcă să
descrie realitatea, ci să construiască un model ideal de care se pot
apropia mai mult sau mai puţin organizaţiile birocratice ale diferitelor state.
Dar în nici un moment, Weber nu a susţinut ca birocraţiile concrete ale
diverselor ţări să urmeze acest model. Este vorba despre un model ideal,
dar nu în sensul platonic al cuvântului, ci într-unul total diferit care se
deduce chiar din expunerea weberiană.
O altă concluzie fundamentală pentru înţelegerea modelului: este că
acesta nu se poate separa de circumstanţele istorice ale perioadei în care a
fost elaborat. Ca urmare Weber nu putea pretinde ca, pornind de la modelul
său, să se rezolve problemele unui stat şi a unei societăţi posterioare şi mai
evoluate. Modelul lui Weber corespunde realităţii empirice existente în
acea epocă în care s-a elaborat şi nu datelor empirice de mai târziu. În
definitiv, marea contribuţie weberiană constă în formularea clară a unei
realităţi care nu a fost bine înţeleasă în timpurile anterioare: aplicarea
legalităţii în articularea relaţiilor dintre servitorii statului, ceea ce face loc
unui tip specific de ordonare69.
69
Mariano Baena del Alcazar, 231-232
120
Capitolul II
Consideraţii generale privind statul şi
administraţia
2.1. Consideraţii generale privind statul
2.2. Apariţia şi transformarea administraţiei

publice
2.3. Definirea administraţiei publice
2.4. Funcţiile administraţiei publice şi relaţiile

sociale pe care aceasta le dezvoltă
2.5. Caracteristicile administraţiei publice actuale

Consideraţii generale privind statul
Concepţii privind noţiunea de stat
Doctrina marxist-leninistă: “statul – element de suprastructură“,

“statul - organ de dominaţie a unei clase sociale, maşina de
dominaţiei a unei clase asupra alteia” etc.
Doctrina modernă asupra statului pleacă de la tezele contractului

social, a drepturilor naturale ale omului şi a separaţiei puterilor.
În sens restrâns, statul este „ansamblul autorităţilor publice care asigură

guvernarea, adică aparatul prin care se realizează direcţionarea
societăţii”;
În sens larg, statul este “o organizare politică a societăţii, deci a unei

populaţii în limitele unui teritoriu istoric recunoscut de comunitatea
internaţională, în care puterea şi libertatea se înfruntă şi coexistă pentru
asigurarea prosperităţii fiecăruia şi a binelui comun”.
Luc Weber arată că statul îşi manifestă aceste calităţi prin

omniprezenţa sa în viaţa economică şi socială:
- el furnizează colectivităţii nenumărate prestaţii (adesea foarte

costisitoare) în domenii foarte variate;
- statul intervine în mod continuu asupra funcţionării economiei de piaţă cu

ajutorul măsurilor de reglementare şi a celor financiare pentru a fixa
regulile jocului şi pentru a corecta deficienţele pieţei.
Noţiunea de stat poate fi definită prin prisma a două

caracteristici:
- perspectiva organizaţională: statul reprezintă un set de instituţii de
reglementare şi guvernare care au menirea de a produce reguli,
de a controla, de a îndruma sau de a regla.
Statul modern şi democrat - trăsături:
- reprezintă un set de instituţii identificabile şi recunoscute ca făcând parte
din sfera publică ;
- reprezintă suveranitatea sau puterea supremă.
- îşi extinde suveranitatea pe întreg teritoriul şi peste toţi indivizii;
- are capacitatea de a colecta venituri băneşti prin impozite.
- perspectiva funcţională - două moduri de definire a statului:

- abordarea ex-ante: statul reprezintă un set de instituţii care are grijă
să realizeze anumite scopuri şi obiective.
- abordarea ex-post: statul reprezintă consecinţele pe care le poate
avea dezvoltarea unor funcţii ori instituţii (menţinerea ordinii sociale,
echilibrarea funcţiei pieţei cu cea de intervenţie, realizarea bunăstării sau
a echităţii sociale etc.).
Delimitarea sectorului public sau a statului în raport
cu sectorul privat sau piața
Modelul tradițional: sectorul public servește publicul printr-un set de
structuri ierarhice sensibile față de politicieni.
Modelul marxist: sectorul public face parte din suprastructură, este în
slujba clasei dominante, şi reprezintă un sector neproductiv, parazitar.
Modelul liberal: sectorul public este pus în competiție cu sectorul privat.
Criteriile delimitare a sectorului public: criteriul administrației publice,
criteriul autorității publice, criteriul proprietății publice.
În funcţie de modul de finanţare, acțiunile publice se împart în:
- acțiuni cu finanțare publică pentru bunuri şi servicii produse de organizații
publice
- acțiuni cu finanțare publică pentru bunuri şi servicii produse de întreprinderi
private
- acțiuni cu finanțare privată pentru bunuri şi servicii produse de întreprinderi
publice
Definirea sectorului public în funcție de criteriul bazat pe natura
procesului de decizie: sectorul public sau statul este constituit din
ansamblul organizaţiilor în care modul de decizie este politic sau
colectiv, indiferent de regimul politic din acel stat: dictatură, monarhie,
democrație reprezentativă sau directă. Aceste organizații sunt:
- Administrațiile publice: guvernele naționale, regionale sau locale.
- Organismele de securitate socială însărcinate cu organizarea

sistemelor de pensii pentru limită de vârstă, pentru invaliditate, cât și a
asigurărilor de sănătate pentru accidente și pentru șomaj.
Acest criteriu nu se aplică întreprinderilor de drept privat cu capital în

întregime/ majoritar de stat (create de stat sau naționalizate).
Acest criteriu se aplică întreprinderilor de drept public, respectiv privat,

care produc bunuri și servicii colective, finanțate în principal de stat.
Elemente de diferenţiere a sistemului de piaţă şi a sistemului politic
Sistemul de piaţă Sistemul politic
Proces de schimb Proces politic
Se bazează pe raţiuni economice. Nu se bazează pe raţiuni economice
Bunuri şi servicii private Bunuri şi servicii publice
Urmărește satisfacerea nevoilor Urmărește satisfacerea interesului
consumatorului. public.
Sistem de valori economic Sistem de valori pluralist
Se bazează pe valori explicit Se bazează pe redistribuirea avuției,
definite. etc.
Interes privat Interes public
Indivizii urmăresc interesul personal. Autoritățile urmăresc interesul public
Mână invizibilă Mână vizibilă
Deciziile nu sunt întotdeauna Deciziile sunt și trebuie să fie
transparente. transparente
Sistemul de piaţă Sistemul politic
Roluri economice (producător, Roluri politice (politician,
consumator, investitor, salariat) cetăţean, grupuri de interese)
Rezultatele se măsoară prin Succesul se măsoară prin putere și
bunăstare și profit influență
Suveranitatea consumatorului Suveranitatea cetăţeanului
Autoritatea supremă este Autoritatea supremă este cetățeanul
consumatorul
Recompensa: profit Recompensa: putere
Instituţie majoră: afacarea Instituţie majoră: guvernarea
Autoritățile publice sunt definite prin
Constituție.
Principii active: eficienţă, Principii active: justiţie, echitate,
productivitate, creştere dreptate
La baza deciziilor luate stă La baza deciziilor luate stau valori
raționalitatea economică (justiția, echitatea, dreptatea).
Definirea administraţiei publice
În limbaj curent, prin “administraţie“ se poate înţelege:

- conţinutul principal al activităţii puterii executive a statului;
- sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă;
- conducerea unui agent economic sau a unei instituţii social-culturale;
- un compartiment din unităţile productive sau din instituţiile social-
culturale care nu desfăşoară nemijlocit o activitate direct productivă.
Dictionary of American Governement and Politics” reţine pentru

sintagma “public administration“ următoarele explicaţii:
- funcţia executivă în guvern;
- executarea (aplicarea) politicilor publice;
- organizarea şi conducerea poporului şi a altor resurse pentru atingerea
obiectivelor guvernării;
- arta şi ştiinţa conducerii aplicate în sectorul public.
Definirea administraţiei publice
Când vorbim de administraţie se au în vedere două aspecte:

- funcţiunea, care semnifică activitatea de stabilire a mijloacelor
necesare pentru satisfacerea intereselor generale, a scopurilor avute în
vedere;
- organul, ce reprezintă instrumentul, adică ansamblul instituţiilor care
sunt responsabile cu aplicarea deciziilor adoptate.
Categorii de organe administrative:

- organele administraţiei publice: deservesc colectivităţi teritoriale,
având nevoi specifice şi deținând competenţa teritorială de a organiza
servicii;
- instituţiile publice: trebuie să răspundă unor interese care necesită o
organizare tehnică şi autonomă.
Capitolul II
Consideraţii generale privind statul şi
administraţia
2.1. Consideraţii generale privind statul
2.2. Apariţia şi transformarea administraţiei

publice
2.3. Definirea administraţiei publice
2.4. Funcţiile administraţiei publice şi relaţiile

sociale pe care aceasta le dezvoltă

Definirea administrației publice
Din punct de vedere organizațional, administrația publică este alcătuită

din componente bine structurate, cu atribuții diferite, care colaborează.
Din punct de vedere funcțional, activitatea desfășurată de acestea are în

vedere executarea în mod concret a legilor.
Aparatul administrativ cuprinde un ansamblu complex de instituții care

prezintă următoarele caracteristici (Henry Oberdoff):
- ele au o structură organizată, din punct de vedere juridic, dotată cu
competențe, mijloace și personal, însărcinate cu o funcție sau o misiune.
- ele aparțin sferei publice care se distinge prin funcțiile sale, misiunile sale
și regimul juridic.
- instituțiile publice sunt atât politice, cât și administrative, deși această
dihotomie nu este întotdeauna realitatea, deoarece unele dintre ele au
atât o funcție politică, cât și una administrativă.
Definirea administrației publice
Înțelesurile termenului de birocrație
Gerard A Cole arăta că termenul de birocrație are mai multe înțelesuri,
ceea ce a creat confuzie în ceea ce privește adevăratul său sens:
- hârțoage, adică exces de hârtii și de reglementări, care duc la
ideficiență substanțială;
- oficialități, adică întregul aparat de guvernare centrală și locală, acest
înțeles fiind similar cu cel de hârțoage.
- o formă de organizare cu anumite trăsături dominante, autoritate
ierarhică și un sistem de reguli.
În sens strict etimologic, birocrația se referă la puterea exercitată

din birouri. La început acest termen introdus în vocabular în 1785 se
referea la administrațiile publice, dar treptat folosirea lui s-a extins.
Birocrația de stat face referire la puterea statului și modul specific de
exercitare a acesteia, adică totalitatea funcționarilor publici.
Din punct de vedere științific/teoretic birocrația este un mod specific
de organizare sau grupul uman care exercită puterea administrativă.
Apariţia şi transformarea administraţiei
publice
Existența unor poziții diferite privind epoca în care au apărut statul şi
administraţia:
1. Statul a apărut în perioada Renaşterii,
2. Statul (în înțelesul de azi) a apărut după Revoluţia franceză.
Organizarea administraţiei publice, ca fenomen social, a apărut odată cu

statul.
Administraţia, ca şi statul, este un produs istoric, ea trebuie să fie

studiată referindu-ne la epoca modernă, deoarece administraţia
publică există numai atunci când apare din punct de vedere istoric statul.
Organizaţiile din diverse epoci istorice nu erau administraţii publice.

publice
Importanța studiului organizaţiilor publice ale statelor occidentale, în timpul
secolelor care au urmat după Renaştere până la sfârşitul secolului XVIII,
deoarece administraţia acelei perioade era bazată pe ierarhie:
- sistemul agenţilor regelui
- organizaţiile publice subordonate principatelor medievale
Apariţia statului constituţional și transformarea administraţiei într-o
entitate proprie.
Chevallier - administraţia este un aparat al statului, adică drept un organ
ce ia în responsabilitate exercitarea funcţiilor acordate statului:
- funcţia simbolistică.
- funcţia de dominare:
- funcţia de reglare:
publice
Modificările suferite de organizaţiile administrative în sens triplu:
- modificarea funcţională a scopurilor statului.
- modificările organice (la nivel central și teritorial).
- modificările care s-au produs din punctul de vedere al
personalului.
La ora actuală administrația este diferită și se găseşte într-o continuă

interacţiune cu societatea:
- pe de o parte, ea primeşte de la societate cereri privind servicii de

securitate şi prestaţii sociale, precum şi de bunuri.
- pe de altă parte, această administraţie influenţează în mod

continuu această societate şi foloseşte aparatul său propriu ca
instrument de politică economico-socială.
Caracteristicile administraţiei publice
actuale (H. Puget)
A. Administraţia este subordonată
dreptului, legii care îi stabileşte obiectivele, îi formează limitele, îi
impune respectarea unor garanţii.
Guvernului care-i stabileşte factorii superiori de conducere şi îi
furnizează mijloacele necesare.
B. Administraţia este ierarhizată şi ordonată
Inspirată din ierarhia militară, ierarhizarea administrativă este necesară

pentru a asigura coeziunea şi disciplina administraţiei.
Administrația permite Guvernului să-i cunoască activităţile, facilitează

transmiterea ordinelor, repartizarea responsabilităţilor şi supravegherea
executării.
Numai într-un cadru ierarhic se poate exercita puterea de comandă şi

control şi se poate asigura disciplina.
actuale
Controlul în administraţie poate fi:
- administrativ, efectuat fie din interiorul administraţiei, fie din exterior,
- juridic, caz în care este asociat ideii puterii suverane de control, care
este delegată tribunalelor.
C. Administraţia este remunerată, civilă, laică, egalitară

Pentru munca depusă, funcţionarii publici sunt remuneraţi cu salariu, din
bugetul public.
Nevoile publice, altele decât cele pe care le implică apărarea naţională,
sunt satisfăcute prin intermediul administraţiei civile.
În ţările democratice, administraţia este laică deoarece personalul nu
intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase.
Administraţia publică este egalitară, furnizând servicii tuturor, în mod
egal, fără a face distincţie de origine, rasă, apartenenţă politică.
actuale
D. Administraţia este formalizată, scrisă, birocratică
Administraţia este formalizată, acționând conform unor proceduri stabilite.
Administraţia are la bază documente, fapte, decizii consemnate în
documente scrise.
Formalismul şi birocraţia sunt proprii oricărei administraţii, ceea ce diferă
este numai gradul în care acestea se manifestă.
E. Administraţia are un caracter de continuitate şi necesită
din ce în ce mai mult cunoştinţe specifice
Administraţia este realizată de reprezentanţi aleşi ai populaţiei, de
funcţionari temporari, de funcţionari permanenţi.
Activitățile și serviciile publice pe care administraţia le prestează trebuie
realizate în mod neîntrerupt.
Cei care lucrează în administraţie trebuie să dețină competenţe specifice
şi cunoştinţe tehnice speciale.
actuale
F. Administraţia este structurată vertical şi orizontal
Vertical, ea este divizată în servicii şi grupe de servicii.
Orizontal există administraţia centrală, judeţeană şi locală, între ele
neexistând relaţii de subordonare.
G. Administraţia publică este într-o continuă expansiune

Administraţia se dezvoltă, se extinde: există o creştere a serviciilor
publice.
Tendința administrației de a se extinde, de a prolifera este semnalată de
Spinoza: „totul tinde a persevera în eul său şi de a mări acest eu”.
Buna funcţionare a administraţiei, a serviciilor publice a devenit un
element de linişte, după cum mersul defectuos la serviciilor publice se
află la originea multor crize politice şi chiar revolte populare.
Capitolul III
Administraţia şi factorii politici generali
3.1. Administraţia şi regimurile politice

3.1.1. Administraţia în regimul democratic
3.1.2. Administraţia în regimul totalitar şi autoritar
3.2. Structura de stat şi administraţia
3.3. Relaţiile stat-colectivităţile locale

3.3.1. Principiile de organizare a sistemului administrativ
3.3.2. Controlul exercitat asupra colectivităţilor locale
3.3.3. Relaţiile financiare stat-colectivităţile locale
Administraţia şi regimurile politice
„Regimul politic reprezintă ansamblul metodelor şi mijloacelor de

realizare a puterii, a relaţiilor existente între elementele care alcătuiesc
sistemul social politic, relevând, mai ales, regimul drepturilor şi
libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor”.
Există două categorii de regimuri politice:

regimul democratic: se admite existenţa unei administraţii
profesionale. Grupul uman al funcţionarilor şi, în special, cel al înalţilor
funcţionari (birocraţii) coexistă cu diferite ideologii politice şi intervine,
mai mult sau mai puţin, în societate conform ideologiei partidului de la
putere.
regimul totalitar sau autoritar: administraţia este identificată, într-o
măsură mai mică sau mai mare, cu clasa politică conducătoare, mai
ales la nivelele sale superioare.
Regimul Regimul Regimul Criterii
prezidențial parlamentar semiprezidențial
Președinte Președinte ales Președinte ales Desemnare
ales direct de indirect de direct de cetățeni
Șeful
cetățeni parlament
statului
Președintele Președintele are Președintele are Puterile
are puteri funcție puteri sporite diferite șefului
executive ceremonială și de la o țară la alta, statului
puteri restrânse nu poate desfășura
activitate politică,
devine arbitru între
puterile statului
Puterea Puterea executivă Puterea executivă Deținerea
executivă apartine guvernului este impartită între puterii
condus de primul
Puterea
aparține președinte si primul executive
ministru execu-
președintelui ministru
tivă
Miniștrii Executivul Executivul răspunde Răspunderea

răspund în fața răspunde în fața în fața prlamentului. politică
președintelui, parlamentului,
iar acesta în individual și
fața colectiv.
alegătorilor
Regimul Regimul Regimul Criterii
prezidențial parlamentar semiprezidențial
Nu există funcția Parlamentul Președintele propune Desemnarea
de prim ministru, numește parlamentului primul și recrutarea
președintele este primul ministru care
Puterea
miniștrilor
șeful guvernului și ministru și desemnează miniștrii. execu-
numește miniștrii. miniștrii. Președintele numește tivă
Recrutarea Recrutarea primul ministru și
miniștrilor se face miniștrilor se miniștrii pe baza
dintre tehnocrați. face dintre votului de
membrii încredere/investitură
parlamentului. dat de parlament.
Președintele Guvernul Guvernul inițiază Elaborarea și
inițiază politici inițiază politici politici publice. implementarea
publice. Succesul publice. politicilor publice
unei politici e mai Aprobarea lor
greu de atribuit de parlament e
deoarece o formalitate
deoarece
președintele
majoritatea
inițiază, iar
parlamentară
Congresul
formează
aprobă. guvernul.
SUA, Rusia Italia, Austria Franța, România Exemple de state
Administraţia în regimul democratic
În regimul democratic, apar următoarele caracteristici specifice:
Administraţia este sub autoritatea guvernului, dar se organizează şi

funcţionează conform liniilor generale impuse de aleşii poporului.
Există o concordanţă între voinţa majorităţii electorilor şi conduita

administraţiei ce se poate asigura prin:
– modul de desemnare a şefului statului în regimul prezidenţial;
– desemnarea şi responsabilitatea miniştrilor în regimul parlamentar;
– autoritatea legilor care sunt emanaţia parlamentului şi existenţa
creditelor înscrise în bugetul votat de parlament (în ambele regimuri).
Democraţia antrenează în mod necesar descentralizarea care tinde să

încredinţeze gestiunea colectivităţilor locale unor organe alese pe plan
local.
Administraţia în regimul democratic
Parlamentul exercită anumite influenţe asupra administraţiei:
- în regimul parlamentar, Parlamentul formulează critici la adresa

administraţiei, instituie anchete, adresează interpelări miniştrilor. Uneori,
de la tribuna Parlamentului se pot denunţa abuzuri şi se pot iniţia
propuneri.
Miniştrii, şefii serviciilor publice sunt, de regulă, numiţi de majoritatea

camerelor parlamentare.
- în regimul prezidenţial sau de monarhie constituţională,

controlul Parlamentului este mai puţin energetic decât în regimul
parlamentar propriu-zis, pentru că miniştrii nu sunt responsabili decât în
faţa preşedintelui sau regelui.
Cetățenii își expun doleanţele şi sunt protejaţi contra abuzurilor.

Cetățenii îşi pot exprima adeziunea sau dezaprobarea prin
intermediul votului.
Administraţia este supusă nu numai controlului Parlamentului, ci

şi supravegherii presei, care este liberă să critice miniştrii şi
funcţionarii.
Administraţia este supusă şi unor controale interne care decurg

din ierarhie şi tutelă.
Există însă şi anumite pericole:
– politica riscă să se amestece în administraţie şi să o facă să-şi

piardă caracterul ei de imparţialitate şi de neutralitate;
– funcţionarii sunt supuşi atât presiunilor alegătorilor, cât şi

partidelor aflate la putere, care tind să confişte administraţia în
profitul lor.
Administraţia în regimul totalitar şi autoritar
Administraţia este complet dependentă de Executiv.
Administraţia îşi pierde caracterul de imparţialitate
Formalităţile de procedură sunt simplificate sau neglijate, dreptul la
grevă este suspendat, au loc epurări pe criterii politice.
Totalitarismul antrenează în mod automat centralizarea, colectivităţile
fiind administrate de către agenţi numiţi sau desemnaţi prin alte
procedee decât sufragiu universal direct.
Controlul exterior este minor.
Slăbeşte controlul presei şi al opiniei publice, controlul intern se

intensifică, administraţia fiind supusă unei puteri ierarhice şi
discreţionare foarte puternice.
Partidul care-l susţine pe dictator sau guvernul se amestecă în

viaţa administrativă.
Structura de stat şi administraţia
Statele unitare
Structura de stat reprezintă organizarea puterii de stat în raport cu
teritoriul şi populaţia, raporturi ce se constituie între formaţiunile
statale sau unităţile administrativ-teritoriale.
Statele unitare
Posedă un singur centru de putere politică şi guvernamentală.
Puterea politică aparţine unui titular unic care este persoană juridică a
statului.
Întreaga suveranitate (autoritatea politică supremă) este exercitată de

guvernul naţional.
Toţi indivizii aflaţi sub suveranitatea acestuia se supun unei singure

autorităţi, trăiesc sub acelaşi regim constituţional şi se află sub incidenţa
aceloraşi legi.
Statele unitare
Statul unitar nu este incompatibil cu anumite forme de

descentralizare.
Guvernele statelor unitare pot delega autoritatea politică şi

administrativă către municipalităţi sau alte entităţi guvernamentale, dar
aceste entităţi nu au nicio suveranitate sau autoritate, decât cea
conferită de către guvernul naţional.
Autonomia acordată autorităţilor locale nu merge până la o

autoguvernare (autonomie completă).
Împărţirea competenţelor între stat şi colectivităţile locale nu este

descrisă în Constituţie.
Statele federale
Sunt constituite din statele membre care şi-au păstrat unele prerogative
ale suveranităţii interne şi, mai ales, puterea legislativă şi care se
reprezintă singure în relaţiile internaţionale.
Guvernele statelor membre, provincii sau republici sunt subordonate,

sub anumite aspecte legale sau constituţionale, guvernului central.
Statele membre ale federației participă la formarea voinţei statului

central.
Organizarea politică a statului federal presupune existența unei camere

(adunare parlamentară) care reprezintă statele membre.
Statele membre dispun de o competenţă proprie în materie legislativă,

executivă şi judecătorească, fixată prin Constituţia federală.
Federalismul prezintă avantaje evidente pentru formarea unor mari state-

naţiune precum Canada, Australia, Statele Unite, Federaţia Rusă.
Capitolul 2. Consideraţii generale privind statul şi administraţia
Curs nr. 4
Administraţia este structurată vertical şi orizontal
APC GUV
Nivelul central
Minister Minister Minister
Ag/Aut *
Departam Departam Departam Departam subordonate
Agenţii * CN
Dir DG Dir subordonate
S S**
Nivelul judeţean/local
B B
Servicii publice deconcentrate ale Servicii publice deconcentrate ale

ministerelor şi ale celorlalte organe ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale *** administraţiei publice centrale ***
Modelul neoweberian
Reactualizarea modelului European Weberian cu elemente de performanță și de

participare a cetăţenilor poate duce la formarea unui nou model, Neo-Weberian (Pollitt si
Bouckaert, 2004; Pollitt, 2009), cu scopul protejării modelului social european de invazia
pieţelor globale şi a idelogiei neo-liberale. Ţările anglo-saxone au urmat modelul upgradat al
managementului public, Noul Management Public.
Modelul statului neo-weberian, în viziunea lui Pollitt si Bouckaert (2004, p. 100),
trebuie să integreze atât elemente caracteristice ale administraţiei weberiene, precum:
- reafirmarea rolului statului ca principal facilitator al soluţiilor pentru noile
problemele globalizării, schimbărilor tehnologice, demografice şi ameninţărilor legate de
mediu;
- reafirmarea rolului democraţiei reprezentative, la nivel central, regional sau local ca
element de legitimare a aparatului statului;
- reafirmarea rolului dreptului administrativ – desigur modernizat, cu păstrarea însă a
principiilor de bază care reglementează relaţiile stat-cetăţean, inclusiv egalitatea în faţa legii,
securitatea legală;
- păstrarea ideii de serviciu public cu un statut distinct, cu o cultură, termeni şi condiţii
diferite,
- cât şi noi elemente, precum:
- trecerea de la o orientare internă către regulile birocratice spre o orientare externă
către cererile şi nevoile cetăţenilor, nu prin utilizarea mecanismelor bazate pe piaţă, ci mai
curând prin crearea unei culturi profesionale a calităţii şi a serviciului;
- suplimentarea (nu înlocuirea) rolului democraţiei reprezentative prin intermediul
consultărilor şi a unei directe reprezentări a opiniilor cetăţenilor (acest aspect fiind mult mai
vizibil în ţările nordice şi la nivel local, decât în Belgia, Franţa sau Italia);
- modernizarea legilor relevante cu scopul de a încuraja o mai mare orientare către
atingerea rezultatelor decât spre corecta urmare a procedurilor, ceea ce exprimă, în parte,
schimbarea echilibrului de la controlul ex-ante în favoarea celui ex-post, dar fără abandonarea
primului;
- profesionalizarea serviciului public, ceea presupune faptul că birocratul nu devine
simplu expert în aplicarea legilor ce ţin de sfera lor de activitate, ci şi un manager
profesionist, orientat către atingerea nevoilor cetăţenilor-utilizatorilor.

Test 2 SA

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Test 2 SA

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Trăsăturile modelului weberian

Identificați explicația corectă pentru fiecare tip de trăsătură:

Noţiunea de ierarhie funcţională Funcţionarii publici lucrează, în principal,

Specializarea funcţionarilor Sarcinile birocratice se exercită ca o

Profesionalizarea agenţilor publici Weber insista că birocraţia presupune o

Raţionalitatea organizată de către lege, Presupune definirea competențelor,

Diviziunea sistematică a muncii Nu este vorba doar de faptul că există puterea

1. Identificați și comentați erorile din tabelul de mai jos:

Elemente caracteristice Reafirmarea rolului statului în soluționarea problemelor

2. Completați următoarele enunțuri cu informațiile corecte folosind cuvintele de mai jos:

Rezolvare în scris, funcţionarii publici, noţiunea de ierarhie funcţională, specializarea

1. Anumiți neoliberali precum Michel Massnet, Adevărat Fals

1. Identificați și comentați erorile din tabelul de mai jos:

Elemente caracteristice Reafirmarea rolului statului( ca principal facilitator a solutiilor

2. Completați următoarele enunțuri cu informațiile corecte folosind cuvintele de mai jos:

Rezolvare în scris, funcţionarii publici, noţiunea de ierarhie funcţională, specializarea

Administrația statului liberal a devenit complet neadaptată transformărilor din societatea

Reactualizarea modelului European Weberian cu elemente de performanță și de

De ce avem nevoie de birocraţie?

Studiul administraţiei este indisolubil legat de conceptul de birocraţie şi de părintele său,

3. Autoritatea Legal - Rațională

Modelul ideal al birocraţiei

Weber a dezvoltat un model ideal al birocraţiei cu următoarele caracteristici:

Beneficiile modelului birocratic

Pe scurt avantajele modelului birocratic ideal sunt:

Administraţia şi factorii politici generali

3.1 Administraţia şi regimurile politice

3.2 Structura de stat şi administraţia

3.3 Relaţiile stat-colectivităţile locale

regim politic democratic, regim politic autoritar,state

3.1 Administraţia şi regimurile politice

3.1.1 Administraţia în regimul democratic

Un autor american a identificat următoarele diferenţe esenţiale între

leadershipul simbolic al statului (adică reprezentarea statului). În sistemele

În regimul democratic, apar următoarele caracteristici specifice:

 Democraţia antrenează în mod necesar descentralizarea care

3.1.2 Administraţia în regimul totalitar şi autoritar

3.2 Structura de stat şi administraţia

între minorităţi sau comunităţi repartizând posturile între acestea". Deşi

- Statele unitare – sunt acelea care nu posedă decât un centru de

presupune, în general, ca pe lângă o adunare care reprezintă ansamblul

Această formulă nu poate să se aplice legăturilor particulare care

numele de Statele integrate într-un ansamblu cvasi-confederal. Ele

în domeniul recrutării. Această problemă se pune, însă, şi la nivelul

3.3 Relaţiile stat-colectivităţi locale

În orice stat, sistemul administraţiei publice este organizat astfel

3.3.1 Principiile de organizare a sistemului administrativ

Ciprian Tripon –Descentralizare şi dezvoltare regională în Administraţia publică, Editura

Accent, Cluj-Napoca, 2000, p.30

Din punctul de vedere al relaţiilor administrative care există într-un

- pe de o parte, delegarea responsabilităţilor şi resurselor unor

Multe din lucrările de specialitate privind descentralizarea fiscală se

f. existenţa unei competenţe pur teritoriale şi organice, a unei

2. Un al doilea avantaj al descentralizării este acela că ea serveşte

1. Un domeniu vizat este cel al fiscalităţii. Pericolele sunt mari

În acest cadru general, repartiţiile competenţelor ar trebui să se

De asemenea, statul defineşte şi pune în aplicare politica economică

pentru a împiedica creşterea prelevărilor fiscale obligatorii ale

Regimul care are la bază principiul deconcentrării reprezintă un

- Aceasta nu reprezintă o reformă definitivă sau ireversibilă întrucât

Guvernarea nu cuprinde însă numai categoria de atribuţii executive

vedere diferitele interese care se manifestă la nivelul societăţii decât acelea

3.3.2 Controlul exercitat asupra colectivităţilor locale