Tema 6.

Sistemul cheltuielilor publice

6.1. Conţinutul economic al cheltuielilor publice
6.2. Clasificarea cheltuielilor publice
6.3. Sistemul de indicatori utilizaţi în analiza cheltuielilor publice
6.4. Factorii de influență asupra nivelului cheltuielilor publice.

6.1. Conţinutul economic al cheltuielilor publice

În procesul îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor sale, statul asigură acoperirea necesităţilor
publice generale. Pentru aceasta statul are nevoie de importante resurse băneşti care se
mobilizează prin intermediul relaţiilor financiare. Folosirea resurselor băneşti astfel
mobilizate are loc prin intermediul cheltuielilor publice.
În opinia savantului român Iu. Văcărel, cheltuielile publice exprimă relaţii economico-
sociale în formă bănească, care se manifestă între stat, pe de o parte, şi persoane fizice şi
juridice, pe de altă parte, cu ocazia repartizării şi utilizării resurselor financiare ale statului, în
scopul îndeplinirii funcţiilor acestuia.
Peggy şi Richard A. Musgrave definesc cheltuielile publice ca “utilizarea direcţionată a
resurselor sectorului public pentru satisfacerea necesităţilor în utilităţi publice şi realizarea
măsurilor de redistribuire justificate de pe poziţiile echităţii sociale.”
Cheltuielile publice se materializează în plăţi, efectuate de către stat din resursele
mobilizate pe diferite căi, pentru achiziţii de bunuri sau prestări de servicii necesare pentru
îndeplinirea diferitelor obiective ale politicii statului.
Conţinutul economic al cheltuielilor publice se află în strînsă legătură cu destinaţia lor.
Astfel, unele cheltuieli exprimă un consum definitiv de PIB, reprezentînd valoarea plăţilor pe
care le efectuează instituţiile publice în formele specifice ale cheltuielilor curente (cheltuieli
cu întreţinere, salarii), iar alte cheltuieli publice exprimă o avansare de PIB, reprezentînd
participarea statului la finanţarea formării brute de capital, atît în sfera producţie materiale, cît
şi în sfera nematerială.
În prezent cheltuielile publice sunt extrem de diversificate. Influenţa economică a
cheltuielilor publice variază în timp. Unele se manifestă direct, prin finanţarea de către stat a
instituţiilor publice pentru funcţionarea acestora. Altele influenţează indirect mediul
economic şi social, constituind astfel instrumente ale unei politici de transformare a mediului
respectiv pentru al ameliora (distribuirea veniturilor suplimentare, sporirea comenzilor
publice sau creşterea investiţiilor).
După R. Musgrave, problemele care sunt soluţionate în domeniul cheltuirii
mijloacelor publice pot fi divizate în trei categorii:
1. acordarea ajutorului social (îndeminizaţii acordate invalizilor);
2. asigurarea obligatorie (în caz de boală, şomaj şi alte situaţii de risc);
3. producţia şi achiziţia bunurilor materiale şi a serviciilor pentru satisfacerea
necesităţilor pentru care statul îşi asumă responsabilitate.
În cadrul analizei cheltuielilor publice este necesară efectuarea între cheltuielile
publice şi cele bugetare.
Cheltuielile publice se referă la totalitatea cheltuielilor efectuate în sectorul public
prin intermediul instituţiilor publice (aparatul de stat, instituţiile social-culturale, armată,
întreprinderi autonome), care se acoperă fie de la bugetul statului (central sau local), fie din
1
 bugetele proprii, pe seama veniturilor obţinute.
În componenţa cheltuielilor publice intră următoarele categorii principale:
 cheltuieli bugetare, acoperite din resursele publice constituite la nivelul:
- bugetului de stat;
- bugetului asigurărilor sociale de stat;
- bugetelor locale;
- fondurilor fondului asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală.
 cheltuieli din fonduri extrabugetare, care sînt acoperite din resursele financiare
publice constituite în afara bugetului de stat şi bugetului asigurărilor sociale;
 cheltuieli din fonduri speciale, care sînt acoperite din fonduri cu destinaţie
specială gestionate de guvern sau de un alt organ public;
 cheltuielile întreprinderilor, instituţiilor financiar-bancare cu capital de stat ;
 cheltuieli cu caracter public ale organizaţiilor internaţionale, finanţate din
resursele mobilizate de la membrii acestora, respectiv de la statele-membre ale
acestor organizaţii.
Cheltuielile bugetare se referă numai la acele cheltuieli care se acoperă de la bugetul
administraţiei de stat, din bugetele locale sau din bugetul asigurărilor sociale de stat şi
fondurilor de asigurări obligatorii de asistenţa medicală. Deci, cheltuielile bugetare au o sferă
mai restrînsă decît cheltuielile publice în cadrul cărora sunt cuprinse. Distincţiile efectuate
între aceste categorii de cheltuieli vizează:
a). Modul de efectuare a acestor cheltuieli:
- cheltuieli publice – în baza fondurilor constituite;
- cheltuieli bugetare – condiţionate de prevederile din buget şi sunt
determinate de îndeplinirea condiţiilor legale, nu numai de existenţa
fondurilor băneşti;
b). Modul de aprobare:
- cheltuieli publice – de către ordonatorii de credite;
- cheltuieli bugetare – de către Parlament sau consiliile locale.
Complexitatea funcţiilor statului contemporan a condus la diversificarea cheltuielilor
publice, perfecţionarea metodelor de optimizare şi dimensionarea acestora pe obiective şi
beneficiari.
6.2. Clasificarea cheltuielilor publice
Importanţa clasificării cheltuielilor publice reiese din faptul că fiecărei categorii de
cheltuieli îi este caracteristic un mod propriu de determinare şi utilizare a resurselor financiare.
Clasificarea cheltuielilor publice se efectuează în baza mai multor criterii. Cel mai frecvent
se folosesc următoarele tipuri de clasificări:
a) administrativă;
b) economică;
c) financiară;
d) clasificare folosită de organismele ONU.
1. Clasificarea administrativă cunoaşte mai multe variante, ce diferă una de alta datorită
criteriului pus la bază:
2
- instituţional (structura cheltuielilor publice se va întocmi în dependenţă de ministere);

3
 - administrativ-teritorial (reprezintă distribuţia cheltuielilor publice între judeţe, oraşe,
raioane).
Clasificarea administrativă are însemnătate operativă. Modificarea periodică a structurilor
de dirijare diminuează importanţa ei mai ales în cadrul analizei pe intervale de lungă durată.
2. Clasificarea economică are în vedere influenţa pe care o exercită asupra economiei
diferite categorii de cheltuieli publice. Această clasificare cunoaşte mai multe variante:
I variantă: împarte cheltuielile publice în:
- cheltuieli de capital (procurarea localurilor pentru şcoli, spitale, clădiri etc.);
- cheltuieli curente (cuprind cheltuieli de personal: salarii, premii etc.; cheltuieli
materiale pentru prestare de servicii şi întreţinere: manuale, medicamente, materiale
pentru reparaţie etc.; transferuri: subvenţii, pensii, îndemnizaţii, burse etc.);
II variantă: împarte cheltuielile publice în:
- cheltuieli ale serviciilor publice (administrative);
- cheltuieli de transfer (de restribuire);
III variantă: mai contemporană şi frecvent utilizată a clasificării economice divizează
cheltuielile publice în felul următor:
- cheltuieli pentru salarii şi alte drepturi de personal;
- cheltuieli materiale pentru întreţinere şi funcţionare;
- cheltuieli de transfer (pentru persoane fizice şi juridice);
- cheltuieli pentru investiţii.
3. Clasificarea financiară se efectuează în dependenţă de momentul şi modul în care
cheltuielile publice afectează resursele financiare şi le grupează în următoarele categorii:
 cheltuieli definitive – finalizează distribuţia resurselor financiare publice şi înglobează
cheltuielile atît cu caracter de investiţii, cît şi cu caracter de funcţionare;
 cheltuieli temporare – de regulă, se reflectă în operaţiunile de trezorerie: acordarea de
împrumuturi, finanţarea rambursării împrumuturilor primite etc.
 cheltuieli virtuale sau posibile – reprezintă cheltuieli pe care statul se angajează să le
efectueze în anumite condiţii: în cazul acordării unor garanţii pentru împrumuturi.
4. Clasificarea folosită de instituţiile specializate ale ONU are la bază două criterii
principale:
 funcţională – grupează cheltuielile publice pe acţiuni şi obiective: servicii publice,
generale; apărare; educaţie; sănătate; securitate socială; acţiuni economice; servicii
comunale; alte cheltuieli;
 economică – cuprinde următoarele grupe: cheltuieli privind consumul definitiv de
venit naţional; dobînzi aferente datoriei publice; formarea brută a capitalului;
transferuri de capital.
În Republica Moldova, conform Legii finanţelor publice şi responsabilității bugetar-
fiscale nr.181 din 25 iulie 2014, se foloseşte Clasificaţia Bugetară (Ordinul privind clasificația
bugetară nr.208 din 24 decembrie 2015).
Clasificaţie bugetară – sistem unificat de coduri ce grupează şi sistematizează indicatorii
bugetari conform anumitor criterii, pentru asigurarea comparabilităţii, precum şi normele
metodologice de aplicare a acestora.
4
 Clasificaţia bugetară cuprinde următoarele componente:
1. Clasificaţia organizaţională (reprezintă sistemul de codificare a beneficiarilor alocaţiilor din
buget - autorităţile publice centrale și locale subordonate, care gestionează resurse bugetare);
2. Clasificaţia funcţională (reprezintă gruparea cheltuielilor bugetare după funcţii şi obiective
socio-economice, care se exercită în cadrul sectorului bugetar. Clasificaţia funcţională este în
conformitate cu Clasificaţia Funcţiilor Guvernului COFOG (Classification of Functions of
Government) elaborată de Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică şi utilizată
în practica mondială în calitate de standarde). Clasificaţia funcţională a cheltuielilor bugetare
este cel mai des utilizată în cadrul unor analize şi grupează cheltuielile bugetare în scopul
implementării funcţiilor de bază ale statului, aşa cum ar fi: servicii de stat cu destinaţie
generală, apărarea naţională, ordine publică şi securitatea națională, servicii în domeniul
economiei, protecția mediului, ocrotirea sănătății, cultură, sport, tineret, culte și odihnă,
învațământ, protecția socială etc.
3. Clasificaţia economică este elaborată în conformitate cu standardele Statisticii Finanţelor
Guvernamentale (GFS) 2001 formulate de Fondul Monetar Internaţional. Clasificaţia
economică este integrată cu Planul de conturi contabile după conţinutul economic al
operaţiunilor, ca sistem unic de codificare şi este structurată pe 6 nivele: tip, categorie, capitol,
articol, alineat, element.
4. Clasificaţia programelor este un sistem de codificare a direcţiilor de dezvoltare ale statului.
Clasificaţia programelor reprezintă o grupare a cheltuielilor specifică şi nu poate fi utilizată
pentru comparabilitate cu alte ţări. Scopul Clasificaţie programelor este de a facilita
planificarea resurselor bugetare pentru politicile statului şi de a servi drept instrument de
responsabilizare a beneficiarilor resurselor bugetare. În acelaşi timp, Clasificaţia programelor
este un instrument pentru managementul intern al autorităţilor / instituţiilor care facilitează
analiza performanţei atinse comparativ asumările şi resursele utilizate.
5. Clasificaţia surselor este destinată clasificării mijloacelor bugetului public naţional pe nivele
de bugete, componente a surselor şi originea sursei.

5
 6.3. Sistemul de indicatori utilizaţi în analiza cheltuielilor publice
Analiza cheltuielilor publice poate fi efectuată cu ajutorul unor indicatori, care se grupează
în 3 categorii de bază, şi anume indicatorii de nivel, structura şi dinamică.
I. Nivelului cheltuielilor publice se realizează cu ajutorul indicatorilor:
1. Mărimea absolută a cheltuielilor exprimată în unităţi monetare, care la rîndul ei poate fi
- în mărime nominală, (Cpn ), în mărimi nominale, adică în preţuri curente ale anului,
- în mărime reală, (Cp r ), în mărimi reale, adică în preţuri constante ale unui an de bază.
2. Ponderea cheltuielilor publice în Produsul Intern Brut (PIB). Acest indicator permite
analiza volumului cheltuielilor publice în raport cu nivelul de dezvoltare economică şi socială a
fiecărui stat şi în fiecare etapă. Se calculă ca raport procentual între nivelul cheltuielilor publice
şi PIB.
3. Cheltuielile publice medii pe locuitor ce sînt nişte mărimi variabile şi şi poate fi
exprimat atît în moneda naţională, cît şi monedă intrenaţională, ceea ce dă posibilitate de a
efectua comparaţii la nivel internaţional. Se calculă ca raport între cheltuielile publice şi
numărul mediu anual al populaţiei.
II. Structura cheltuielilor publice se bazează pe calculul proporţiei pe care o are fiecare dintre
categoriile de cheltuieli în total. Indicatorul poate fi utilizat în cadrul oricărei clasificări a cheltuielilor
publice.
cpi
= .100%,
gscpi cpt unde:
gscpi – reprezintă greutatea specifică (gs) a categoriei de cheltuieli publice i (cp) în totalul
cheltuielilor publice;
cpi – cheltuielile publice ale categoriei i;
cpt – cheltuieli publice totale;
i – 1...n categorii de cheltuieli.
Determinarea ponderii fiecărei categorii de cheltuieli publice în totalul cheltuielilor publice
are importanţă, deoarece: se pot evidenţia orientările resurselor financiare ale statului spre
anumite obiective şi se poate urmări în dinamică modificarea opţiunilor bugetare sau
extrabugetare ale statului. Conform structurii cheltuielilor, se pot efectua comparaţii între statele
cu niveluri diferite de dezvoltare. De asemenea analiza structurii cheltuielilor publice în cadrul
grupărilor funcţionale într-un număr însemnat de state dezvoltate şi în curs de dezvoltare dă
posibilitatea să urmărim deosebirile de orientare social-economice între state.
III. Dinamica cheltuielilor publice poate fi analizată pe baza următorilor indicatori:
6
 1.Modificarea absolută a volumului cheltuielilor publice, se calculă ca diferenţa dintre
nivelul cheltuielilor publice din anul curent şi cheltuieli publice din anul luat ca bază.
Δ Cp 1-0 = Cp1 – Cp0
Cp0 – anul de bază;
Cp1 – anul curent.
2. Modificarea relativă a volumului cheltuielilor publice,exprimă procentul cu care
variază cheltuielile publice de la o perioadă la alta, poate fi calculată ca:
Cp1 – Cp0
Δ Cp 1/0 = x 100%
Cp0
P1 – nivelul preţurilor în perioada curentă;
P0 – nivelul preţurilor în perioada de bază;

3. Elasticitatea cheltuielilor publice în raport cu PIB, denotă mărirea sau micşorarea

cheltuielilor publice la modificarea PIB-ului, poate fi calculată ca:

Δ Cp1-0 Δ PIB 1-0

Ecp/PIB = /
Cp0 PIB 0

Δ Cp1-0 – modificarea cheltuielilor publice în perioada (1) faţă de (0);

Δ PIB1-0 – modificarea PIB în perioada (1) faţă de (0).

În urma calculelor efectuate putem obţine următoarele rezultate:

a) Ecp/PIB >1, există tendinţa ca PIB să fie utilizat în mai mare măsură comparativ cu
perioada precedentă, pentru finanţarea cheltuielilor publice;
b) Ecp/PIB =1, ambele mărimi relative se modifică în aceiaşi proporţie;
c) Ecp/PIB <1, fenomen invers a situaţiei a), cînd utilizarea PIB se adresează prioritar
altor domenii, decît cel al cheltuielilor publice.

6.4. Factorii de influență asupra nivelului cheltuielilor publice:

a) factori demografici. Asupra volumului si structurii cheltuielilor publice au exercitat și
exercită o puternică influență creșterea populației, precum și modificările structurale ale
acesteia pe vârste, categorii socio-profesionale etc. Atât pe plan mondial, cât și pe țări este
confirmată statistic tendința generală de creștere a populatiei, antrenând creșterea nevoii de
7
utilități publice. Modificarea numărului și structurii populației pe categorii de vârsta și socio-
profesionale apare ca factor cu influenta importanta asupra evolutiei cheltuielilor publice prin
prisma actiunilor cu caracter social ce se finanteaza, mai ales, pentru protejarea celor din
categoriile de vârsta mica sau înaintata.
b) factori economici. Din aceasta grupă de factori, o influență majoră exercită gradul de
dezvoltare economică și de modernizare a economiei fiecărei țări, ca și cel de implicare a
statului în sustinerea progresului economic, în general, inclusiv prin actiuni de stabilizare a
economiei și de stimulare a creșterii economice. În acest cadru, este de remarcat faptul că în
majoritatea țărilor, statul s-a implicat în economie, atât prin sprijinirea cu subvenții a sectorului
privat al acesteia, cât și prin dezvoltarea sectorului economic public, creând și dezvoltând unele
ramuri sau subramuri economice, considerate de interes strategic national etc., ceea ce a
determinat sporirea cheltuielilor publice în ansamblu.
c) factori sociali. Preocuparea statului pentru o mai bună repartizare a veniturilor în
societate, între indivizi sau grupuri de populatie, și acordarea de sprijin material unor categorii
sociale defavorizate au exercitat o influență majoră în direcția creșterii cheltuielilor publice. În
același timp, dezvoltarea rețelei de instituții social-culturale, în consonanta cu cerințele de
progres și civilizație, a determinat sporirea sumelor alocate de stat, în acest scop, contribuind la
amplificarea cheltuielilor bugetare, în ansamblu.
d) Urbanizarea. Fenomen care presupune crearea și dezvoltarea de centre urbane,
respectiv transformarea localităților rurale și adaptarea lor la cerințele unei civilizații
superioare, urbanizarea presupune un consum colectiv sporit de resurse, în general. Astfel, ea a
devenit un factor important de crestere a cheltuielilor cu caracter public la nivelul
colectivităților de acest tip, concretizându-se prin finanțarea de lucrări publice, constructii de
străzi, canalizare, gospodarie comunală, locuri de agrement, lacase de cultură etc.
e) factori militari. Factorii cu caracter militar a caror prezență se leagă, mai ales, cu
politica externă a țărilor, au exercitat o influență puternic resimțită în dinamica cheltuielilor
publice, acțiunile cu caracter militar având aportul cel mai ridicat la sporirea dimensiunilor
acestora, în majoritatea țărilor lumii
f) factori politici. Actiunea acestor factori decurge, în principal, din opțiunile grupărilor
politice aflate la putere într-o țara sau alta. Un rol decisiv, în acest sens l-a avut trecerea de la
statul-jandarm la statul-providenta. Politica de stat intervenționistă este orientata, doctrinar, spre
implicarea mai profundă a acestuia în viața socială și economică, presupunând cheltuieli publice
mult sporite. Spre deosebire, guvernele de orientare liberală promovează, de regulă, o
8
politică ce se opune intervenției statului, mai ales, în economie, ceea ce antrenează o limitare a
acțiunilor finanțate de stat, respectiv a cheltuielilor publice.
Mai mult, guvernele de orientare social-democratică, care pun accentul pe protecția
oferită de stat categoriilor sociale defavorizate, privilegiază intervenția prin cheltuieli publice și
realizează, astfel, o redistribuire mai accentuată între membrii societății.