SERVICIUL PUBLIC NTRE STAT, PIA I DEMOCRAIE

Drago DINC The idea of public service answers to the need of certain social activities, function of the nature of the pursued objectives and interests, to be exempt from the market rules and from seeking profit, in order to be managed according to specific criteria. Thus, every one has acces to certain goods and services and an important contribution is made to the economic, social and cultural balance and cohesion of the society. I. Abordri ale serviciului public Pentru utilizatori, noiunea de serviciu public este foarte extins, ndeosebi n rile care au o puternic tradiie n acest sens. Foarte muli l asimileaz cu noiunea de serviciu indispensabil vieii individuale. n aceast accepiune, serviciul public ar fi constituit din ansamblul serviciilor de baz. Pentru economiti, serviciul public are mai degrab un sens restrictiv, fiind un serviciu finanat din contribuii obligatorii. Economitii utilizeaz i noiunea de bun public care calific, n teoria economic, un bun indivizibil i nonexclusiv1. Pentru juriti, serviciul public reprezint un serviciu organizat de ctre puterea public, supus, total sau parial, unui regim de drept public i care poate fi vndut sau nu. Juritii utilizeaz distincia dintre serviciile publice cu caracter administrativ i serviciile publice cu caracter industrial i comercial. Aceast difereniere are la baz modul de finanare (impozitul pentru serviciile publice cu caracter administrativ, preul pentru serviciile publice cu caracter industrial i comercial). Dar este integrat i o alt nuan, cu caracter subiectiv: serviciul public cu caracter administrativ este perceput mai intens ca serviciu public dect cele cu caracter comercial i industrial. Aadar, ntre viziunea juritilor, economitilor i cea a utilizatorilor, exist diferene care necesit clarificarea termenului de serviciu public. Noiunea de serviciu public a devenit n zilele noastre cheia construciilor etatice. Acest termen polisemantic, are cel puin trei sensuri: ansamblu de activiti i de structuri plasate sub autoritatea colectivitilor publice; regim de drept administrativ ce confer drepturi i obligaii; element care legitimeaz aciunea agenilor publici2.
Drago DINC, asistent universitar, Facultatea de Administraie Public, coala Naional de Studii Politice i Administrative, Bucureti.

n practic, aceste accepiuni se interfereaz. Serviciul public a aprut la nceputul secolului douzeci ca un rezultat al profundelor mutaii ale statului liberal. Transformrile economice (industrializarea, concentrarea) necesitau intervenia statului astfel c liberalismul politic a recurs la crearea unui stat de drept n care noile ideologii erau actori principali. Serviciul public a devenit astfel fundamentul i elementul de limitare a puterii guvernanilor. Statul nu mai este un arbitru ci un gestionar al anumitor activiti sociale. Edictarea unor norme este completat cu prestaii din cele mai diverse.
1 2

Asupra indivizibilitii i nonexclusivitii bunurilor publice Dobrot N., Dicionar de economie, Ed. Economic, Bucureti, 1999, p. 77. Association Internationale de Techniciens, Experts et Chercheurs, Pierre Bauby, Conduire une stratgie offensive pour refonder et rnover les services publics en France et en Europe, 1999. Revista Transilvan de tiine Administrative, IX, 2003, pp.87-90

87

Serviciul public cuprinde elemente specifice: spre deosebire de organizaiile private care urmresc atingerea propriilor interese, organizaia public vizeaz satisfacerea nevoilor cu caracter public; - o activitate concret creia i se aplic un regim juridic derogatoriu de la dreptul comun: regimul serviciului public inspirat din trei principii (egalitate, continuitate, mutabilitate3), adesea protejat prin monopol; - existena unui organism care l pune n aplicare4. Noiunea de serviciu public a avut numeroase efecte: a marcat cu precizie distincia dintre public i privat, a transformat imaginea statului care se legitimeaz mai ales prin prestaiile pe care le asigur, reprezint sistemul de legitimare a agenilor publici, reprezint elementul de legitimare a sectorului public. Dup anii 70, criza serviciului public a dus la redefinirea limitelor sale i a principiilor de organizare. Noul context a fost marcat de o critic ideologic (ineficacitatea gestiunii publice) i de noi constrngeri, precum concurena accentuat, presiuni exterioare care puneau n discuie regimul serviciului public, precum i constrngeri sociale (insatisfacii n rndul utilizatorilor). Astfel, a avut loc un proces de adaptare a serviciilor publice care urmrea mbuntirea sistemului de relaii (actori, parteneri, clieni sau utilizatori), mbuntirea performanelor serviciilor publice. Ideea de serviciu public rspunde, astfel, faptului c anumite activiti sociale trebuie, n funcie de natura obiectivelor i intereselor urmrite, s ias de sub regulile pieei i ale cutrii profitului pentru a fi gestionate dup criterii specifice. Astfel, se faciliteaz accesul tuturor la anumite bunuri i servicii i se aduce o contribuie important la echilibrul i coeziunea economic, social i cultural a societii. Aadar, serviciile publice au n vedere fenomene pe care piaa le ignor: gestiunea pe termen lung, investiiile strategice care nu sunt rentabile pe termen scurt, prezervarea unor bunuri rare sau preioase ale societii. Un serviciu public poate exista dac o colectivitate (local, regional, naional sau european) apreciaz c la un moment dat, n aria sa de responsabilitate, un bun sau un serviciu necesar tuturor (existent sau nou), nu poate fi realizat sau prestat doar prin regulile pieei. Aceast necesitate poate rezulta fie dintr-un interes strategic comun, fie din necesitatea de solidaritate i echitate. Aceast definire a serviciului public, este completat cu diferite alte puncte de vedere economice, juridice, istorice, culturale, astfel nct fiecare ar european are propria-I definiie. II. Serviciul public la franaise n Frana, termenul de serviciu public a fost consacrat n preambulul Constituiei din 1946: toate bunurile, toate ntreprinderile a cror exploatare are caracteristicile unui serviciu public naional sau ale unui monopol, trebuie s devin proprietatea colectivitii. Acest serviciu public la franaise reunete demersul juridic (jurisprudena Consiliului de Stat principiile egalitii, continuitii, adaptabilitii) i demersul economic (keynesianismul, teoria bunurilor publice i a monopolurilor naturale). Pentru dreptul public francez, reprezint un concept important. Unii cercettori l-au considerat elementul fundamental al dreptului administrativ (coala serviciului public, de care se leag numele juritilor Duguit i Bonard). n Frana, sunt servicii publice activitile organizate de ctre Administraie i care prezint caracteristici distincte de activitile ordinare ale acesteia. Nu toate activitile administraiilor reprezint servicii publice. Sursa de calificare a serviciilor publice poate fi constituional (activitatea este desemnat ca serviciu public de ctre Constituia din 1958 sau de preambulul Constituiei din 1946), legislativ (o lege precizeaz c o activitate reprezint un serviciu public), administrativ (o colectivitate teritorial, decide transformarea unei activiti n serviciu public), jurisprudenial (judectorul administrativ recunoate calitatea de serviciu public unor activiti realizate de colectiviti publice - n Frana reprezint o situaie frecvent)5.
3 4 5

Asupra acestor principii L. Matei, Management public, Ed. Economic. Bucureti, 2001, p.328. Association Internationale de Techniciens, Experts et Chercheurs, B. Grozelier,nov. 95, La rente dans les services publics industriels et commerciaux. Chabrot Christophe, La cntralization territoriale, lucrare de doctorat, Universit de Montpellier, Facult de Droit, 1997, p.138.

88

Dac noiunea de serviciu public are n Frana un sens real, el nu are aceeai semnificaie n toate rile Europei. Comisia European nsi, pornind de la aceast realitate, este reticent n a utiliza termenul, care are n viziunea sa, o conotaie de gestiune public i de monopol. Dac avem n vedere misiunile i finalitile, serviciul public este produsul unui mod de organizare a societii, al legturii i contractului social. Astfel, la fiecare nivel teritorial: garantarea dreptului individual de a accede la bunuri eseniale i garania exercitrii drepturilor fundamentale ale omului sunt elemente ale legturii sociale (universalitate, continuitate); interesul general al unei colectiviti poate asigura coeziunea social i teritorial (egalitatea accesului, servicii i calitate, cutarea costurilor reduse, adaptabilitate); puterea public regleaz piaa i conduce politicile publice (protecia mediului, politica energetic, cercetare-dezvoltare etc.) pentru a conduce la dezvoltarea economic i social6. Aadar, noiunea de serviciu public, integreaz economicul, socialul, politica, piaa i non-piaa, localul, regionalul, naionalul i europeanul, nevoile consumatorilor, cetenilor i societii. Serviciul public este ntotdeauna rezultatul unei decizii publice prin care se afirm ce tipuri de activiti se preteaz a avea astfel de caracteristici. El este asigurat fie de ctre sectorul public (autoritate, regie, ntreprindere public) fie prin delegare i control ctre o ntreprindere privat, prin concesionare, franchis, etc. III Evoluii ale serviciului public n societile moderne, funciile publice cunosc evoluii importante care nu pot lsa indiferente statele Europei, indiferent dac este vorba de organizarea comun sau individual a fiecrei ri. n cadrul unei evolutii foarte complexe, este necesar a se evidenia cteva mutaii majore. Astfel, progresul tehnic, utilizatorii, necesitatea de a proteja mediul, asigurarea unor standarde de calitate sunt elemente care au condus la evoluii ale serviciilor publice. Progresul tehnic a fcut s apar noi tehnologii i, de asemenea, noi nevoi publice. Este o constant a istoriei diferitelor ri, aceea c statele au fost adesea obligate s organizeze ca servicii publice, activiti creeate de progresul tehnic, n scopul ntririi propriilor autoriti i pentru dezvoltare economic. Din momentul apariiei unui serviciu bazat pe o nou tehnologie, statele au tendina de a asigura o gestiune public. Numeroase exemple din trecut i prezent demonstreaz acest lucru: cile ferate, telefonia, televiziunea etc. Dar progresul tehnic permite astzi consumatorilor s se elibereze de puterea public pentru anumite tipuri de prestaii. Aceast evoluie este legat de o observaie conform creia, anumite servicii, create ca urmare a progreselor tehnice i dezvoltate ca servicii publice, pot s ias treptat de sub tutela public pentru a fi furnizate ntr-un univers concurenial. Apare, astfel, o schem de felul urmtor:

Apariia unui bun

Monopol public

Concuren organizat cu operatori publici i privai

Concuren / pia

Association Internationale de Techniciens, Experts et Chercheurs, J. Chevallier, juillet 94, Dmocratie et services publics.

89

Aceast schem ridic o ntrebare. Exist un determinism istoric care conduce ca aceste bunuri i servicii noi, nscute din progresul tehnic, furnizate mai nti de ctre puterea public, sub un regim de servicii publice, s treac apoi ntr-un regim de gestiune concurenial, n care caracterul de serviciu public se diminueaz, sau chiar dispare complet? Ilustrarea acestei evoluii i a acestei ntrebri se reflect n cazul transporturilor aeriene, televiziunii, telecomunicaiilor. Aceast schem nu se aplic deocamdat dect unei pri din serviciile publice i nu ine cont de alte imperative care conduc la o ntrire a cadrului reglementar, aplicabil serviciilor publice. Preocuprile legate de protecia mediului ocup un loc din ce n ce mai important n exercitarea serviciilor publice. Aceast evoluie nu acioneaz dect asupra serviciilor publice, dar capt o dimensiune particular. Aceste preocupri, influeneaz ndeosebi sectoarele serviciilor urbane, de transport i energie dar se exercit la niveluri care nu sunt neaprat cele ale gestiunii serviciilor publice. Politicile care privesc mediul sunt n general naionale i locale, dar protecia mediului capt din ce n ce mai mult un caracter internaional. Dezvoltarea acestor preocupri constituie elemente ale gestiunii serviciilor publice, care impun luarea lor n considerare la niveluri care anterior nu erau avute n vedere. Acest lucru se traduce prin exigenele crescnde n ceea ce privete reglementrile i constrngerile, combinate cu libertatea de aciune a operatorilor de servicii. Utilizatorii joac un rol deosebit n evoluia serviciilor publice - Utilizatorii revendic necesitatea de a fi parte component n gestiunea serviciilor publice, prin prisma mecanismelor de reprezentare i pretind, mai mult sau mai putin explicit, un egalitarism n ceea ce priveste condiiile de furnizare. Utilizatorul serviciilor publice devine consumator i revendic tratarea sa ca atare. Aceast evoluie este indisociabil de progresele democratice. Aceast revendicare nu este lipsit de ambiguitate. Utilizatorul serviciilor publice cere s beneficieze de binefacerile concurenei (alegerile, preurile), aspirnd la o furnizare egalitar, uitnd c aceste aspiraii pot fi contradictorii. Exist o solicitare internaional privind un anumit standard al serviciului public. Cu siguran, nivelul serviciilor prestate n rile lumii este greu de comparat. Dar normele internaionale se dezvolt. ntreprinderile de servicii publice particip la realizarea acestor norme, dezvoltndu-se pe pieele mondiale. Astfel, sectorul serviciilor publice cunoate efectul a ceea ce se numete mondializare. Din aceast cauz, exist incidente ntre ideologia liberal care este promotoarea acestor evoluii i consecinele evoluiilor. n acelai timp ns, apar subordonri fa de noile imperative de organizare pentru satisfacerea utilizatorilor fiecrui serviciu public i pentru satisfacerea preocuprilor de ordin global, economice, sociale i de mediu. Bibliografie

Aubry Franois-Xavier, La dcntralisation contre lEtat, L.G.D.J, Paris, 1992, Bouviere Michel, Les finances locales, LGDJ, ed 4, Paris, 1996. Chabrot Christophe, La cntralization territoriale, lucrare de doctorat, Universit de Montpellier, Facult de Droit, 1997. 4. Chevallier Jacques, Science administrative, PUF-Themis, Coll. Science politique, Paris, 1986. 5. Diederichs Olivier i Luben Ivan, La dconcentration, PUF cool. Que-sais-je? Nr. 2854, Paris, 1991. 6. Eisenmann Charles, Centralisation et dcntralisation. Esquisse dune thorie gnrale, L.G.D.J., Paris, 1948. 7. Frege Xavier, Descentralizarea, Ed. Humanitas, Bucureti, 1991. 8. Matei L., Management public, Ed. Economica, Bucuresti, 2001. 9. Matei L., C Chabrot, D. Dinca, Colectivitile teritoriale. Experiena franceza, Ed. Economica, Bucureti, 2000. 10. Alexandru I., Matei L., Servicii publice, Ed. Economica, Bucureti, 2000. 11. Baguenard J., La democratie locale, PUF, Paris, 1998. 12. Association Internationale de Techniciens, Experts et Chercheurs, articole. P. Bauby, sept 95, Quelle(s) dfinition(s) du service public? J. Chevallier, juillet 94, Dmocratie et services publics. R. Benham, oct. 94, Le cynisme de lchange. J.-F. Tribillon, sept 95, Le service public en droit. B. Grozelier, nov. 95, La rente dans les services publics industriels et commerciaux. J.-P. Diehl, fv. 96, Services publics: un chass crois avec les industriels. Ph. Brachet, 1997, Sur lintervention conomique de ltat franais et le service public. P. Bauby, juin 97, Sur la rgulation des services publics.

1. 2. 3.

90