MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE

Serviciile pot fi considerate ocupatii" (indatoriri) ale unor persoane, functii", actiuni" sau
munci prestate in interesul cuiva", organisme" sau subdiviziuni facand parte dintr-un ansamblu
administrativ sau economic.
 Depasind granitele teoriei economice si concentrandu-ne asupra valorii de intrebuintare a
serviciului", serviciile publice sunt definite ca activitati utile, destinate satisfacerii unei nevoi
sociale.

Termenul de serviciu public este utilizat atat in sens de organizatie, de organism social, cat si
in sens functional, de activitate desfasurata.

In prima etapa, societatea a tins spre extensia notiunii de serviciu public. Cresterea
interventiilor statului si ale colectivitatilor locale, multiplicarea structurilor publice, cererea
crescuta a utilizatorilor in vederea intretinerii prin puterea publica, nevoile individuale si
colective, jurisprudenta administrativa au concurat pentru extinderea campului de aplicare a
notiunii. Definitia clasica a serviciului public pune in evidenta natura juridica a organului care-l
presteaza si care este persoana publica, statul, colectivitatea locala sau o alta institutie publica.

Serviciile publice, intelese in sens larg, sunt ansambluri de persoane si lucruri create in
vederea satisfacerii unei nevoi publice de catre o colectivitate publica, supuse autoritatii si
controlului acesteia".

Furnizorul unui serviciu poate fi public sau privat. Acest lucru presupune in primul rand
realizarea distinctiei intre persoana publica si cea privata.

Observam ca statutul furnizorului nu este legat de forma de proprietate.

Organizatiile care pot presta servicii publice sunt:

organele administratiei publice;

institutiile publice ;
regiile autonome de interes public.

Responsabilitatea privind serviciile publice poate reveni intr-o tara fie puterii centrale, fie
puterilor locale. Aceasta responsabilitate poate determina scheme de punere in aplicare diferite,
in functie de modul de organizare a natiunii: federalism, regionalism, descentralizare sau
centralizare etc. in tarile Uniunii Europene.

Nevoile economice si cele ale cetatenilor converg spre a da activitatilor administrative ca

serviciu public un statut de serviciu public.

A. Ordinea si siguranta publica

 Functiile asumate traditional de catre stat, care corespund exigentelor primare de solidaritate
politica. Este vorba de aparare, justitie, politie.

Aceste functii au justificat aparitia si dezvoltarea puterilor de tip monarhic. Sunt functii
traditional etatice, care formeaza fundamentele statului, structurile de baza ale comunitatii.

Este vorba de servicii publice prin excelenta care nu pot fi incredintate mecanismelor pietei,
chiar daca anumite componente ale acestora pot fi asigurate de intreprinderi private.

B. Infrastructura, locuinte si transport

1. Serviciile urbane

Se numesc servicii urbane acelea pe care colectivitatea este chemata sa le furnizeze

cetatenilor datorita imposibilitatii tehnice de a fi realizate individual.

Sunt numite urbane pentru ca sunt dezvoltate cu precadere in spatiul urban, dar fara a fi
rezervate exclusiv locuitorilor acestui spatiu. Este vorba despre distributia de apa, canalizarea,
colectarea si tratarea deseurilor, serviciile funerare etc.

Sfera serviciilor urbane tinde sa se mareasca in functie de constrangerile pe care le creeaza

administrarea si efectele asupra spatiului colectiv.

Aceste servicii sunt marcate in functionarea lor de constrangerile nascute din protectia
mediului, care tinde sa devina unul dintre elementele esentiale ale dezvoltarii lor.

2. Comunicarea si transporturile

Drumurile si posta fac parte in mod traditional din serviciile publice.

Dezvoltarea mijloacelor de comunicare a fost intotdeauna o importanta sursa de creare a

serviciilor publice. Termenul comunicare" inglobeaza un ansamblu de functii intre care trebuie
distinse:

- transportul: se face distinctie intre infrastructura de transport si mijloacele de

transport, care pot apartine unor sectoare diferite (public/privat);
- comunicarea informatiilor este astazi serviciul colectiv care cunoaste, datorita
evolutiilor tehnologice, expansiunea cea mai importanta;
- serviciul postal se situeaza intre primele doua categorii de servicii.

Este un serviciu cu statut de serviciu public si care, din ce in ce mai mult, in contextul
mondializarii si al evolutiilor tehnologice rapide, tinde sa se extinda.

3. Energia
 Opusa altor sectoare, energia s-a dezvoltat individual, inainte de a deveni un serviciu public.
Este un sector partial subordonat statutului public, aceasta tendinta fiind accentuata de evolutiile
tehnologice si de contextul mondializarii.

4. Locuintele

Politicile publice privind locuintele pot avea finalitati diferite:

- finalitate sociala: locuinte sociale. Serviciul public al locuintelor se imbina astfel cu

politicile sociale.
- finalitate urbanistica: politica locuintelor se imbina cu serviciile urbane, cu implicatii
in materie de mediu si de urbanism.

C. Asistenta sociala si sanatate

1. Functia de asistenta sociala nu poate fi absenta din exercitarea responsabilitatii politice

moderne, care a luat progresiv locul sistemelor de ajutoare traditionale. Secolul XX a fost
caracterizat prin dezvoltarea functiei sociale a statelor si punerea in aplicare a formelor de
protectie sociala. Dar dimensiunea acestei functii poate fi variabila, manifestata in grade diferite,
astfel:

interventie in beneficiul anumitor categorii de populatie defavorizate (persoane in

varsta, copii, handicapati);
sisteme de asigurari sociale cu grupe de risc (boala, accidente de munca, somaj);
venit minim garantat.

2. Functia de sanatate reprezinta un serviciu public, expresie a actiunii sociale.

O data cu dezvoltarea rolului economic si social al statului, activitatea sanitara a devenit un

adevarat serviciu public. De exemplu, existenta riscului legat de epidemii, periodic reaparut,
intareste nevoia de securitate sanitara si este justificata o interventie publica accentuata.

D. Educatie si cultura

1. Functia educativa este foarte general considerata serviciu public. Aceasta functie a fost,
din punct de vedere istoric, in cea mai mare parte a tarilor europene, un obiect de litigiu intre
puterea politica si cea religioasa. Doar tarziu puterea politica a reusit sa asigure aceasta functie.

Este asigurata cel mai des prin gestiune directa de catre institutiile publice, coexistand si
institutiile educative private cu sistemele educative publice. Acest fapt a animat dezbateri si
divergente asupra coexistentei unui invatamant privat si a unui invatamant public si asupra
categoriilor de formare carora trebuie sa le raspunda invatamantul public (formare initiala si/sau
continua; formare primara, secundara sau superioara).

2. Sportul si cultura
 Dezvoltarea individuala a corpului si a spiritului uman necesita, in aproape toate tarile, o
misiune colectiva.

Intr-adevar, efectele acestor activitati sunt importante din punct de vedere individual si
colectiv si justifica asumarea activitatilor sportive si culturale de catre colectivitate, in primul
rand in ceea ce priveste infrastructura, dar si activitatile propriu-zise. Aceste activitati sunt in
multe cazuri de tip comercial, care rar sunt echilibrate prin taxe de utilizare.

Tipologia serviciilor publice

Puterea politica este aceea care determina nevoile ce au un caracter public si care sunt
satisfacute numai de sectorul public . Este cunoscuta interventia administratiei in autorizarea
functionarii sectorului privat, pentru un alt tip de servicii publice, un serviciu de utilitate
(interes)/publica, prestat de o organizatie nestatala.

Pe plan european sunt utilizate clasificari ale serviciilor publice din punct de vedere juridic,
economic. In acest sens, evidentiem distinctia intre serviciile publice cu caracter administrativ, si
serviciile publice cu caracter industrial si comercial (Dreptul francez).

Aceasta tipologie are la baza modul de finantare (impozitul pentru serviciile publice cu
caracter administrativ, pretul pentru serviciile publice cu caracter industrial si comercial). Dar
este integrata si o alta nuanta, cu caracter subiectiv: serviciul public cu caracter administrativ este
perceput mai intens ca serviciu public, decat cel cu caracter comercial si industrial.

Din diversitatea cerintelor sociale, se dezvolta o clasificare a serviciilor publice, serviciul

public si serviciul de utilitate (interes) publica. Distinctia intre cele doua categorii de servicii,
consta in aceea ca serviciul public este realizat de o organizatie statala si serviciul de utilitate
publica este realizat de o organizatie nestatala.

La inceputul secolului XX, au fost enuntate principiile regasite in definitiile serviciilor

publice: continuitatea, egalitatea, mutabilitatea. Aceste principii sunt permanent prezente si
asigura recunoasterea activitatilor serviciului public, realizate de organizatia statala sau nestatala.
Este cunoscuta si situatia in care organizatiile mixte de stat si particulare promoveaza serviciul
public, deoarece in acea organizatie participa si statul, fie ca autoritate publica, fie ca persoana
juridica.

Literatura de specialitate distinge serviciul public de legiferare, serviciul public judiciar si

serviciile publice administrative.

Serviciul public de legiferare, la care participa si Parlamentul (Camera Deputatilor si

Senatul), adopta normele juridice obligatorii, care reglementeaza, in mod uniform, la nivel
national, raporturile sociale.
 Serviciul public judiciar, infaptuit de instantele judecatoresti, solutioneaza cu putere de
adevar legal" conflictele juridice.

Serviciile publice administrative asigura executarea legilor si a hotararilor judecatoresti,

ordinea publica, siguranta nationala, crearea conditiilor optime de sanatate, instructie publica,
cultura, transport etc.

Criteriile de clasificare a serviciilor publice intalnite la unii specialisti romani evidentiaza

patru grupe:

(A) nivelul de realizare/interesul satisfacut:

servicii nationale;

servicii locale;

(B) natura serviciilor publice/din punct de vedere juridic:

servicii publice administrative;

servicii publice industriale si comerciale;

(C) modul de organizare:

ca autoritati ale administratiei publice;

ca institutii publice;

(D) forma de proprietate/reguli juridice aplicabile:

servicii publice monopolizate/regim administrativ;

servicii publice realizate de sectorul public si/sau privat.

Criteriul de clasificare juridic caruia ii corespund cele doua tipuri de servicii publice
administrative si servicii publice industriale si comerciale necesita un comentariu din perspectiva
doctrinei. In acest sens, subliniem:

Serviciilor publice administrative li se aplica regimul juridic administrativ

(organizare si functionare, activitate);
Serviciilor publice industriale si comerciale li se aplica regimul juridic civil
(organizare si functionare, activitate);
Serviciile publice administrative sunt finantate de la bugetul central/local, in timp ce
serviciile publice industriale si comerciale sunt finantate din taxele platite de
consumatori.
 In teoria economica, clasificarea serviciilor, din punctul de vedere al criteriului prezenta si
natura relatiilor de piata este:

servicii market;

servicii non-market.

In a doua categorie sunt intalnite serviciile publice, guvernamentale, culturale sau furnizate
de organizatii nonprofit".

Serviciile publice colective sunt cele care asigura prestatii in beneficiul general al
colectivitatii (armata, politia, justitia etc.)". Exista si servicii publice de care beneficiaza direct
indivizii (scoala, asistenta medicala, ajutoare).

In cazul serviciilor publice destinate direct consumatorilor, rolul cetateanului se limiteaza la

un consum aproape obligatoriu, colectivitatea luand deciziile cu privire la nivelul prestatiilor si
modul de repartizare intre cetateni.

Trasaturile serviciilor publice

Un serviciu este orice actiune sau executie pe care un subiect o poate efectua, pentru
un altul, care este eminamente intangibila si care nu are drept consecinta transferul proprietatii
asupra unui lucru. Teoreticienii analizeaza serviciile din perspectiva unui sistem de utilitati, in
care consumatorul cumpara sau foloseste o anumita utilitate", care-i confera anumite avantaje
sau satisfactii", neconcretizate in bunuri materiale si destinate satisfacerii nevoilor personale sau
sociale.

Serviciul este o activitate, un efort, o performanta", care este in general intangibil si are loc
in momentul interactiunii dintre consumatori si prestator.

Din definitiile serviciului, se desprinde influenta gandirii economice, strans legata de

stereotipul" productia materiala, care se reflecta si in analiza deosebirilor dintre bunuri si
servicii. De aceea, vom insista asupra definirii si caracteristicilor serviciilor publice, care sunt
servicii non-market.

Serviciul public este activitatea sau ansamblul de activitati de interes general si/sau
individual prestata/e de o institutie publica sau de organisme ce fac parte dintr-un ansamblu
administrativ cu scopul satisfacerii nevoilor publice.

Serviciile publice locale, potrivit legislatiei romanesti in domeniu, pot fi subordonate

consiliului local, acestea se regasesc in organizarea consiliului local si organizate de consiliul
local, ca regii autonome, societati comerciale sau in alte forme publice sau private. Sunt intalnite
serviciile publice locale, considerate servicii publice industriale si comerciale, in domeniul
energiei, in domeniul transporturilor publice, in domeniul salubrizarii, distributiei apei,
canalizarii, distributiei gazelor etc. sau servicii publice administrative, serviciile cu caracter
exclusiv administrativ (protectia civila, autoritatea tutelara, starea civila etc.), serviciile in
domeniul educatiei etc.

Caracteristici comune serviciilor publice pot fi evidentiate, pe de-o parte, din

interpretarea definitiei serviciului public, iar pe de alta parte, din perspectiva teoriei.

Din interpretarea definitiei serviciului public ca institutie a administratiei" prin care se

presteaza servicii de interes general, distingem urmatoarele caracteristici:

1) Satisfacerea nevoilor publice raspunde interesului general;

2) Infiintarea serviciilor publice este atributul exclusiv al autoritatilor deliberative

(consiliile locale);

3) Autorizarea organizarii si functionarii de catre o autoritate executiva a administratiei

publice locale (prefectul pentru judete si primarul pentru orase si comune);

4) Supunerea unui regim juridic reglementat de principiile dreptului public.

Doctrina economica caracterizeaza serviciile prin intangibilitate, inseparabilitate,

variabilitate, perisabilitate.

a) Intangibilitatea serviciilor exprima faptul ca ele nu pot fi vazute, prestate, simtite, auzite
sau mirosite inainte de a fi cumparate. Daca bunul public este un produs, serviciul public este,
asa cum am aratat, o activitate. Bunul se autodefineste, serviciul nu. Serviciul public poate fi
perceput de catre potentialii cumparatori, prin partile tangibile, evidentiate de acele aspecte
legate de: facilitatile acordate consumatorului/utilizatorului, componenta umana a mediului,
capacitatea de comunicare prin serviciul public si, atunci cand este cazul, pretul. Deci institutia
publica sau privata (atunci cand institutia publica nu poate oferi serviciul public) este obligata sa
produca dovezi", pentru a materializa serviciul public".

b) Inseparabilitatea serviciilor consta in aceea ca prestarea si consumul au loc simultan,

prestatorul fiind parte componenta a serviciului respectiv. In cazul serviciilor publice (educatie,
sanatate, cultura), simultaneitatea prestarii si consumului serviciului presupune si participarea
consumatorului/utilizatorului la prestarea serviciului.

c) Variabilitatea serviciilor, caracteristica ce semnifica imposibilitatea repetarii acestora, in

mod identic, de la o prestatie la alta, ele depinzand de factorul uman prestator si de variabila
timp. Standardizarea prestarii serviciilor publice nu poate fi asigurata intalnind situatia
personalizarii serviciilor. Aceasta caracteristica impune institutiilor publice si/sau private
realizarea controlului calitatii serviciului public. Pentru aceasta, literatura de specialitate
evidentiaza existenta procesului de control al calitatii serviciilor in trei etape: selectarea,
pregatirea personalului prestator si elaborarea hartei serviciului.

d) Perisabilitatea reprezinta capacitatea serviciilor publice de a nu fi stocate sau

inventariate.
 Sistemul de prestare a serviciului public este influentat, pe de-o parte, de sistemul de piata,
iar pe de alta parte, de sectorul public

Modele de gestiune a serviciilor publice

Termenul de gestiune, acceptat ca administrare a patrimoniului sau a unor bunuri

ale unei persoane de catre reprezentantul ei sau totalitatea operatiunilor efectuate de un gestionar
privind primirea, pastrarea si eliberarea bunurilor materiale sau a valorilor banesti, dintr-o
societate comerciala sau institutie, trebuie diferentiat, cel putin din punctul de vedere al
continutului activitatilor, de termenul de management.

Termenul de management, in care regasim ansamblul activitatilor de organizare si

conducere, in scopul adoptarii deciziilor optime in proiectarea si reglarea proceselor, a
sistemului, apreciem ca include si pe cel de gestiune, indiferent de definitia data celui din urma.

Gestionarea serviciilor publice, ca notiune, o intalnim atat in Legea administratiei publice

locale (Legea nr. 215/2001), cat si in Carta Europeana a autonomiei locale.

Gestionarea serviciului public poate fi facuta de o persoana publica (stat, comunitati locale,
institutii) sau de o persoana privata (fizica sau juridica).

Literatura de specialitate descrie urmatoarele moduri de gestionare a serviciilor publice:

1. administrarea prin regii autonome sau institutii publice;

2. contractul de concesionare;
3. contractul de inchiriere;
4. locatia de gestiune;
5. contractul civil;
6. contractul comercial.

Opozitia, gestiune publica gestiune privata" acopera, in ansamblu, cele mai diverse
situatii. Cetatenii (utilizatori/consumatori) nu au fost lipsiti niciodata de un serviciu public.
Putem intalni prezenta acestora fie la nivelul controlului fuziunii, fie la nivelul structurii
capitalului, fie la nivelul statutului operatorului. Daca consideram ca structura de control este, in
mod normal publica, atunci vom avea patru configuratii posibile de gestiune a serviciului public,
care ar corespunde situatiilor existente si in tarile Uniunii Europene. Acestea sunt :

- gestiunea printr-o colectivitate: gestiune directa;

- gestiunea printr-un organism public: gestiunea publica;
- gestiunea privata sub conducerea publica: delegare;
- gestiunea privata: sector privat.

(1) Gestiunea publica Se intelege furnizarea unui serviciu colectiv printr-o persoana
juridica de drept public. Aceasta persoana juridica de drept public poate fi insasi colectivitatea
teritoriala sau un organism de drept public plasat sub controlul direct al unei colectivitati
teritoriale.
 (2) Gestiunea delegata- reprezinta procesul de incredintare a administrarii serviciului
public de catre autoritatea administrativa unei intreprinderi, de regula, din sectorul privat.

Forme de gestiune delegata intalnite in practica sunt concesiunea, arendarea, regia

interesata.

(3) Gestiunea semidirecta- poate fi inteleasa ca un proces de administrare mixta a

serviciului public, in sensul exploatarii in regie directa, alaturi de prestarea unei parti a
serviciului public, de catre o intreprindere exterioara (din sectorul privat).

Autoritatile administratiei publice locale, actionand in beneficiul statului si al colectivitatii

locale, au posibilitatea sa aleaga forma de gestiune a serviciului public. In acest sens, ele au
dreptul de a incredinta gestiunea unui serviciu public intentu personae", indiferent daca agentul
este public sau privat. Incredintarea serviciului public unei persoane publice sau private trebuie
sa respecte transparenta, ceea ce presupune publicitate, concurenta.

Serviciul public in regie proprie

Serviciile publice cu caracter exclusiv administrativ pe care autoritatile administratiei

publice le gestioneaza direct sunt considerate servicii gestionate, in regie proprie.

Aceste servicii nu au personalitate juridica, iar gestionarea poate fi directa pe baza

finantarii publice, sau indirecta pe baza unei autonomii financiare.

Sunt cunoscute si cazurile in care serviciile publice cu caracter industrial sau comercial pot
fi gestionate in regie proprie (spatiul locativ).

Autoritatile administratiei publice locale pot gestiona servicii publice, fara personalitate
juridica, infiintate la nivel local, in structura organizatorica a autoritatilor locale sub forma
departamentelor, directiilor, birourilor, serviciilor. Managementul acestora se caracterizeaza prin

- Managementul financiar-contabil este asigurat de cel al autoritatii locale;

- Un functionar, angajat al primariei sau al consiliului judetean, subordonat direct

primarului ori presedintelui consiliului judetean, asigura managementul serviciului
public respectiv.