UNIVERSITATEA „GEORGE BACOVIA” DIN BACĂU

MANAGEMENTUL APROFUNDAT AL
INSTITUŢIILOR PUBLICE
(Note de curs)

Titular disciplină
Prof. univ. Dr.
Dumitru BONTAŞ

UZ INTERN
An universitar 2019-2020
Obiectivul general al disciplinei:
 Crearea deprinderilor privitoare la constituirea, înţelegerea şi analiza în profunzime a
proceselor de planificare, organizare, coordonare şi control a activităţilor din instituţiile
centrale şi locale ale administraţiei publice.
 Dezvoltarea cunoştinţelor, abilităţilor, metodelor, teoriilor şi tehnicilor manageriale
aplicabile instituţiilor publice.

Obiectivele specifice:
 Dezvoltarea capacităţii de a utiliza corect concepte, principii şi valori fundamentale de
management public.
 Dezvoltarea abilităţilor de exercitare eficace a funcţiilor de conducere în instituţii
publice.
 Dezvoltarea capacităţii pentru efectuarea unor analize manageriale asupra unor situaţii
practice identificate în instituţii publice.
 Dezvoltarea capacităţii de a descoperi cum se pot îmbunătăţi relaţiile dintre instituţiile
publice din România şi relaţiile dintre instituţiile publice don România cu organizaţiile
internaţionale.

Competenţe specifice acumulate:

Competenţe profesionale:
 Utilizarea teoriilor şi conceptelor social-politice pentru analiza organizării,
funcţionării şi managementul instituţiilor publice şi/sau private
 Identificarea şi aplicarea conceptelor, metodologiilor şi practicilor naţionale şi
europene cu privire la domeniul de activitate, inclusiv iniţierea şi formularea de noi proiecte
în domeniu
 Asumarea unor funcţii de nivel mediu şi superior în managementul resurselor
organizaţionale
 Elaborarea şi implementarea proiectelor, politicilor şi strategiilor de dezvoltare
organizaţională şi a muncii în echipă
 Cuprins

1. Evoluţia managementului public pe plan mondial şi în România. Conţinutul

managementului public
2. Caracteristicile managementului public
3. Principiile şi legităţile specifice managementului public
4. Funcţiile managementului public
5. Valori fundamentale pentru organizaţiile publice
6. Abordări majore în managementul public
7. Eficienţa instituţiilor şi autorităţilor publice şi eficacitatea funcţionarilor publici
8. Cultura organizaţională în instituţiile din sectorul public
9. Particularităţi ale organizării în instituţii publice şi autorităţi administrative din
România
10. Noul management public şi misiunea instituţiilor publice în acest context
11. Tendinţe noi în managementul public internaţional şi oportunitatea adaptării şi
implementării lor în instituţiile publice din România

1. Evoluţia managementului public pe plan mondial şi în România.

Conţinutul managementului public

Managementul public, ca domeniu distinct al ştiinţei managementului, a apărut în

deceniul al optulea al secolului trecut.

De ce a fost nevoie de apariţia managementului public ca domeniu distinct?

În primul rând, ca urmare a situaţiei critice în care s-au aflat sistemele administrative
din majoritatea ţărilor dezvoltate. Deficienţele majore înregistrate în interiorul sistemelor
administrative au creat disfuncţionalităţi devenite cronice care, au început să exercite o
presiune puternică, greu de suportat de către cetăţenii ţărilor respective şi au dus la apariţia
unei crize în domeniul administraţiei.
A apărut astfel nevoia unor schimbări majore în sectorul public, în general şi în modul
de administrare a instituţiilor statului, în special, astfel încât acestea să fie eficiente, să
satisfacă pe deplin interesele cetăţenilor, aşteptările, nevoile lor.
 Ce a urmat?
În acea perioadă s-a declanşat o strategie ofensivă a specialiştilor în domeniul
managementului public asupra marilor conducători ai administraţiilor din ţările dezvoltate.
Rezultatul confruntării a fost apariţia unui nou domeniu al ştiinţei managementului,
managementul public şi a unui nou mod de percepţie şi abordare a aparatului administrativ
dintr-o ţară. Mai concret, aparatul birocratic, care a funcţionat mai bine de 50 de ani, trebuia
reorientat potrivit unor noi principii.

Ce au înţeles practicienii din argumentele specialiştilor?

În faţa argumentelor specialiştilor în domeniul managementului public, practicienii au
înţeles un adevăr esenţial şi elementar, anume faptul că un sistem nu poate deveni funcţional
şi eficient în acelaşi timp şi nu-şi poate realiza misiunea pentru care a fost creat doar pe baza
unui pachet de legi, a unor reguli, norme şi regulamente elaborate de jurişti, aplicabile şi/sau
aplicate în baza unor percepţii oarecare de către persoane cu pregătire generală. Era nevoie de
orientarea sistemului către noile valori ale managementului public, care să asigure
funcţionarea eficientă a structurilor administrative create pentru a satisface nevoile
cetăţenilor, interesele generale şi individuale ale membrilor comunităţii, percepuţi drept
clienţi ai unei imense pieţe reprezentate de societate în ansamblul ei şi de fiecare unitate
administrativ teritorială în parte.
În prima jumătate a secolului al XX-lea, profesori celebri (Lorenz von Stein, Charles-
Jean Bonnin, Alecsandre-Francois Vivien, Henry Fayol, Frederic Taylor) au dezvoltat ştiinţa
managementului şi ştiinţa administraţiei, care au determinat apariţia mai târziu, în câteva ţări
europene şi în SUA, a managementului public.

Care a fost rezultatul?

În acest context a apărut şi s-a dezvoltat managementul public, un nou domeniu al
ştiinţei managementului, cu obiective clar determinate, cu principii şi legităţi generale şi
specifice bine definite.
Managementul public a apărut ca o necesitate şi se dezvoltă permanent ca unul dintre
cele mai importante domenii ale ştiinţei managementului care, prin rezultatele sale, poate avea
un impact direct asupra îmbunătăţirii modului de viaţă al cetăţenilor dintr-o ţară.
Schimbarea de concepţie în sectorul public şi crearea noului sistem de management
public funcţional şi eficient pentru structura administrativă reprezintă un proces de durată
care, însă, ar trebui intensificat în toate ţările ce doresc o orientare reală a serviciilor oferite de
administraţie către piaţă.

Care sunt valorile de bază ale managementului public?

Valori de bază ale noului management public:
 orientarea asupra managementului în inst it uţiile publice, nu asupra politicii generale
promovate de politicieni;
 centrarea pe evaluarea performanţelor din instituţiile publice şi considerarea eficienţei
economice ca forma finală de reflectare a acesteia;
 divizarea aparatului birocratic şi gestiunii financiare;
 orientarea instituţiilor publice către piaţă;
 reducerea costurilor cu întreţinerea şi funcţionarea aparatului administrativ, în general
şi al instituţiilor publice, în special;
 remodelarea st ilului de management din instituţiile publice punându-se accent pe
rezultatele obţinute, respectarea termenelor înscrise în strategii, politici, programe,
motivarea materială şi libertatea de a conduce;
 promovarea competiţiei între furnizorii de servicii;
 dezvoltarea dimensiunii participative a managementului public prin exercitarea
controlului din afara sistemului birocratic de către membrii comunităţii, respectiv
cetăţenii;
 măsurarea performanţei instituţiilor publice în funcţie de rezultatele obţinute şi
nu de volumul şi valoarea intrărilor;
 orientarea conducerii instituţiilor publice către realizarea obiectivelor derivate
din misiune şi nu pentru aplicarea unor acte normative, regulamente şi norme
metodologice;
 considerarea beneficiarilor de servicii drept clienţi cărora li se pune la dispoziţie o
ofertă variată de servicii de către diverşi furnizori;
 accentuarea dimensiunii previzionale a managementului public de anticipare a
conţinutului serviciilor şi de prevenire a apariţiei unor situaţii problemă;
 concentrarea energiilor în atragerea şi câştigarea de resurse şi nu pentru consumarea
acestora;
 descentralizarea autorităţii şi încurajarea managementului participativ;
 promovarea mecanismelor de piaţă în locul celor birocratice;
 coordonarea şi integrarea elementelor sistemului de servicii publice furnizate de
 sectorul public sau privat pentru a soluţiona problemele specifice ale comunităţilor;
 orientarea asupra rezultatelor; potrivit acestui principiu personalul din structura
sistemului administrativ nu urmăreşte să aplice reguli, norme, legi, metodologii, ci
urmăreşte obţinerea de rezultate cât mai bune;
 stimularea personalului din administraţie în obţinerea celor mai bune performanţe.

Eficienţa şi eficacitatea în sectorul public trebuie să fie îmbunătăţite, managementul

public în instituţiile publice trebuie orientat asupra obiectivelor şi rezultatelor, iar managerii
publici trebuie să fie apreciaţi în funcţie de capacitatea de a rezolva problemele sociale
generale şi specifice.
Este cunoscut faptul că schimbările radicale în managementul public, în general şi în
cultura organizaţională din instituţiile publice, în special, implică o serie de costuri pe care
administraţiile din ţările dezvoltate au înţeles că trebuie să le suporte pentru simplul motiv că
nu există nici o cale de întors la modelul tradiţional al administraţiei publice.
Deşi atât în teorie, în literatura străină de specialitate, cât şi în practica din ţările
dezvoltate, se face o distincţie clară între conţinutul administraţiei şi cel al managementului
public, totuşi modelul tradiţionalist, consacrat în ultimii cincizeci de ani ai secolului trecut,
există, în special în ţările în curs de dezvoltare şi slab dezvoltate. Acesta generează dificultăţi
semnificative în înţelegerea şi acceptarea atât de către teoreticieni cât şi de practicieni a
diferenţelor majore de conţinut între cele două domenii.

Care sunt diferenţele dintre administraţie şi management?

Administraţia este un domeniu cu un caracter teoretic şi un conţinut limitat la aspectele
ce ţin de structura unui sistem administrativ şi legile, regulile şi regulamentele pe baza cărora
acesta este organizat şi funcţionează într-o ţară, în timp ce managementul are un caracter
practic şi un conţinut multidimensional.
Administraţia constă în acţiunea de a administra, în timp ce managementul înseamnă
un ansamblu de procese de conducere şi control asupra modului în care se desfăşoară
activitatea într-o organizaţie. Managementul este actul sau arta de a conduce, conducerea ori
urmărirea modului în care se desfăşoară o activitate percepută ca o afacere, în special prin
exercitarea funcţiilor de previziune, organizare, coordonare, administrare, control şi evaluare
în care responsabilitatea este bine definită.
Administraţia vine de la „minor" respectiv „ministrare", însemnând a servi, a guverna.
Management provine de la „manus", însemnând a conduce şi a controla direct. Administraţia
este totalitatea organelor administrative ale unui stat iar managementul înseamnă conducere,
direcţie.
Administraţia reuneşte un aparat format din instituţii ale statului create pentru a aplica
regulamente, proceduri şi politici, acte normative etc. iar managementul ansamblul proceselor
şi relaţiilor de management din cadrul unei organizaţii prin care se urmăreşte realizarea unor
obiective definite. Managementul într-o organizaţie este reprezentat de un grup de persoane
responsabile pentru realizarea unor obiective, iar administraţia este reprezentată de structuri
instituţionale distincte prin care se exercită puterea statului.

Care sunt diferenţele dintre administraţie publică şi management public?

Administraţia publică este reprezentată de un aparat în care se desfăşoară un ansamblu
de activităţi pentru elaborarea şi aplicarea de acte normative, norme metodologice,
regulamente şi programe politice.
Managementul public include administraţia publică şi, în plus, urmăreşte crearea
sistemului de management în cadrul instituţiei publice pentru realizarea obiectivelor cu
maximum de eficienţă, în condiţiile asumării responsabilităţii pentru rezultatele obţinute.
Administraţia publică este orientată asupra proceselor, procedurilor şi proprietăţii, în
timp ce managementul public implică mult mai mult decât instrucţiuni, managerul public îşi
orientează activitatea pe obţinerea de rezultate şi preia toate responsabilităţile derivate din
propria misiune.
Ştiinţa managementul public studiază procese şi relaţii de management existente între
componentele sistemului administrativ dar şi în cadrul acestora în vederea descoperirii de
principii şi legităţi generale, de metode şi tehnici pentru îmbunătăţirea previziunii, organizării
şi coordonării, administrării resurselor şi control-evaluarii activităţilor cu scopul creşterii
gradului de satisfacere a interesului public.
Ştiinţa managementului public urmăreşte identificarea principiilor şi legităţilor
generale şi specifice, pentru sectorul public în general şi pentru inst ituţiile publice în
special, care, prin conţinutul lor, să asigure fundamentele necesare satisfacerii interesului
public.
Obiectivul fundamental al managementului public este creşterea gradului de
satisfacere a interesului public, fiind determinat de nevoile generale şi specifice. Sistemul de
nevoi sociale generale şi specifice determină în totalitate conţinutul interesului public. În
vederea realizării obiectivului fundamental, managementul public, prin exercitarea funcţiilor
sale de către managerii publici, asigură o previzionare realistă a întregului sistem de obiective.
în funcţie de acesta, reprezentanţii managementului public creează o structură adecvată a
sistemului administrativ în ansamblu şi a fiecărei instituţii publice în parte, în care coeziunea
să fie dată de coordonarea excelentă la nivel de sistem şi componente şi de motivarea
adecvată a resurselor umane în funcţie de gradul de realizare a obiectivelor previzionate
pentru sectorul public şi pentru fiecare entitate instituţională existentă şi comunitate locală
distinctă.
Realizarea obiectivului fundamental al managementului public implică din partea
titularilor de posturi şi funcţii publice de conducere şi execuţie în acest domeniu un plus de
responsabilitate în gestionarea tuturor categoriilor de resurse de care dispune sectorul public,
respectiv resurse umane, informaţionale, materiale şi financiare. Toate acestea sunt utilizate în
procesele de management şi de execuţie din instituţiile publice pentru satisfacerea nevoilor
sociale şi, implicit, realizarea obiectivului fundamental al managementului public.
Cunoaşterea modului în care resursele atrase în sistem sunt utilizate şi identificarea gradului
în care nevoile sociale generale şi specifice sunt satisfăcute determină o monitorizare
permanentă prin control şi evaluarea nivelului performanţelor obţinute în sectorul public în
general şi de fiecare instituţie publică în particular. Informaţiile rezultate din controlul şi
analizele efectuate în cadrul sistemului administrativ şi în fiecare instituţie publică reprezintă
baza pentru îmbunătăţirea nivelului performanţelor manageriale obţinute în procesul de
realizare a obiectivului fundamental al managementului public.

2. Caracteristicile managementului public

> Caracterul integrator, de sinteză, al managementului public rezultă din sfera foarte
largă de delimitare a obiectului de activitate pentru sectorul public.
Astfel, principiile şi legităţile generale ale managementului public se aplică în toate
instituţiile publice din administraţie, învăţământ, cultură, sănătate etc. Specificul domeniilor
care compun sectorul public unde se desfăşoară procese de management necesită adaptarea
conţinutului managementului public prin integrarea elementelor specifice. De altfel efectul
este diversificarea conţinutului managementului public prin delimitarea clară a acestuia în
diferite instituţii: de învăţământ, de cultură, administrative etc.
Este de asemenea evident şi absolut normal faptul că managementul public identifică,
adaptează şi integrează în conţinutul său principii, metode, tehnici etc. specifice altor domenii,
de exemplu: management general, drept administrativ, statistică, administraţie publică etc., cu
care se află într-o interdependenţă continuă, deoarece multe din conceptele specifice acestor
domenii sunt aplicate în instituţiile publice din sectorul public.
> Caracterul politic al managementului public este determinat de influenţa pe care
reprezentanţii politicului, integraţi în structura organizatorică a instituţiilor publice, o au
asupra conţinutului proceselor de management şi de execuţie. Este absolut evident faptul că
strategiile, politicile şi programele elaborate şi avizate la nivel macro de către reprezentanţii
instituţiilor din administraţia de stat influenţează la nivel micro conţinutul strategiilor
instituţiilor publice care desfăşoară activităţi în diferite domenii din sectorul public.
Conţinutul acestora influenţează în continuare semnificativ conţinutul programelor de acţiune
din instituţiile publice. Managerii publici urmăresc să realizeze un echilibru între ceea ce de la
nivel central se defineşte prin strategiile globale şi pentru domenii reprezentate în sectorul
public şi interesul public general şi particular desprins din nevoile sociale reale, identificate
într-un domeniu al sectorului public pe segmentul de piaţă pe care instituţia publică îl
deserveşte.
Managerii publici fundamentează sistemul de obiective, organizează şi coordonează
activitatea, administrează resursele şi urmăresc o cât mai bună satisfacere a nevoilor sociale
pentru segmentul social pe care îl deservesc.
Eficienţa managementului public în general şi a unei instituţii publice este o rezultantă
directă a profesionalismului cu care managerii publici reuşesc să armonizeze în procesele de
management şi de execuţie coordonatele generale ale gândirii reprezentanţilor politici din
administraţie, transmise pentru a fi aplicate în sectorul public şi misiunea socială a instituţiei
publice care activează într-un domeniu social a cărui specificitate este dată de conţinutul
nevoilor identificate la nivelul colectivităţilor locale pe care inst it uţiile le deservesc şi
pentru satisfacerea cărora au fost înfiinţate de fapt.
Domeniul administraţiei publice este cel în care se identifică cel mai bine şi cel mai
pregnant caracterul politic al managementului public, deoarece un număr important de posturi
şi funcţii publice de conducere şi de execuţie sunt ocupate de persoane numite sau alese, în
unele ţări destul de frecvent, pe criterii politice, rămânând în planul secund aspectele ce ţin de
competenţa profesională şi managerială a titularilor. Mai mult decât atât, instituţii publice din
administraţia centrală, cu atribuţii şi competenţe bine delimitate în cadrul legislativ, reunesc
persoane alese pe criterii politice, care trebuie să exercite funcţiile în regim de putere publică
şi să elaboreze decizii administrative cu caracter general pentru domenii specifice. Frecvent se
înregistrează schimbări în strategiile şi politicile naţionale, ca urmare a mutaţiilor apărute în
managementul public internaţional, dar şi în structurile organizatorice ale instituţiilor publice,
în modul de administrare a resurselor, în politicile de motivare şi în exercitarea controlului în
cadrul sistemului, ca urmare a influenţei factorului politic.
În unele state, influenţele factorului politic asupra managementului public generează
deficienţe majore, care declanşează dezechilibre importante şi amplifică efectele unei crize
sistemice.
> Caracterul complex al managementului public poate fi explicat luând în considerare
mai multe aspecte şi apare, fără îndoială, ca un corolar al precedentelor caracteristici.
Managementul public are un caracter complex datorită sferei foarte largi de delimitare
a sectorului public. Managementul public este practicat în toate inst ituţiile din sectorul
public, care reuneşte în structura sa domenii distincte. Prin urmare, complexitatea este dată de
varietatea nevoilor sociale din fiecare domeniu şi a variabilelor organizaţionale specifice
instituţiilor publice în care managerii publici îşi exercită funcţiile de conducere.
Complexitatea managementului public este generată de asemenea şi de influenţa
importantă pe care o are cadrul legislativ asupra proceselor şi relaţiilor de management din
instituţiile publice. Frecvent, conţinutul actelor normative limitează iniţiativele managerilor
publici, acestea manifestându-se adesea ca nişte constrângeri, în special atunci când
conţinutul lor corespunde în mai mică măsură nevoilor sociale. Este important
de menţionat că, prin diferite acte normative, se precizează aspecte importante pentru
managementul public din instituţiile publice, pornind de la tipul de organizaţie, obiectul de
activitate, limitele de competenţă pentru t it ular ii posturilor şi funcţiilor publice, până la
drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici care activează în domenii diverse din sectorul
public.
Domeniul administraţiei publice este cel în care caracterul complex al managementului
public este cel mai evident. Schimbările în cadrul legislativ determină schimbări uneori
majore în componentele sistemului de management public şi în conţinutul activităţilor
desfăşurate în inst it uţiile publice.
Complexitatea managementului public este determinată chiar de conţinutul sistemului
de obiective pe care managerii publici îl au de fundamentat, de dificultăţile în ceea ce priveşte
urmărirea şi aprecierea nivelului performanţelor resurselor umane din administraţie, în
cuantificarea rezultatelor obţinute şi, nu în ultimul rând, în determinarea gradului de realizare
a obiectivelor previzionate, dacă se ia în considerare faptul că nevoile sociale se schimbă
pentru că aşteptările cetăţenilor sunt întotdeauna altele, de vreme ce precedentele au fost
satisfăcute. Chiar obiectivul fundamental al managementului public imprimă un grad de
complexitate.
 Interesul public prin definiţie are un sens foarte larg. Este important ca obiectivul
fundamental al managementului public să fie general, deoarece reflectă nevoi sociale cu
caracter de generalitate, dar, în acelaşi timp, şi suficient de detaliat şi clar delimitat în privinţa
conţinutului pentru a concretiza sensul larg al misiunii managementului instituţiei publice, în
special şi al sistemului administrativ într-o ţară, în general. Gradul de complexitate determină,
în mod automat, o creştere a flexibilităţii sistemului de management public tocmai pentru a
împlini nevoile atât din punct de vedere cantitativ cât şi calitativ la nivelul aşteptărilor
clienţilor.
> Caracterul de diversitate al managementului public este o consecinţă directă a
numărului mare de domenii din sectorul public, pentru care se definesc aceleaşi legităţi
generale şi principii a căror aplicare este puternic influenţată de specificul lor. Datorită
acestui fapt, din ştiinţa managementului public s-au desprins alte domenii distincte cum ar fi:
managementul organizaţiilor de servicii de sănătate, managementul pentru organizaţiile de
cultură şi artă, managementul pentru instituţiile care reprezintă autorităţi ale statului,
managementul pentru organizaţiile de educaţie fizică şi sport, pentru instituţiile de învăţământ
etc.
Pornind de la afirmaţia că generalul determină particularul, se poate spune că
managementul public oferă, alături de principii, concepte, abordări, metode generale care
urmează a fi aplicate în domenii particulare din sectorul public. Reciproca rămâne la fel de
valabilă, deoarece managementul public preia, integrează şi asimilează cerinţele specifice
apărute în domeniile din sectorul public care, adesea, îi redefinesc semnificativ conţinutul.

3. Principiile şi legităţile specifice managementului public

Ştiinţa managementului public reuneşte o serie de principii considerate fundamentale

pentru ca procesele de management şi de execuţie din instituţiile publice să aibă clar precizate
coordonatele de bază şi să se poată realiza o coeziune între concepţie, decizie şi acţiune.
Principiul conducerii unitare constă in definirea şi aplicarea de către toţi factorii de
decizie a conceptelor fundamentale de management public, pornind de la aceeaşi percepţie
reflectată într-o viziune comună, unitară, clară asupra sectorului public, asupra fiecărui
domeniu şi fiecărei entităţi organizaţionale distincte în parte.
Bunăstarea unui popor, funcţionalitatea unui sistem administrativ şi viabilitatea unei
instituţii publice sunt puternic influenţate de respectarea acestui principiu.
 Este absolut necesar ca, în acelaşi context naţional, să se precizeze clar misiunea şi
rolul managementului public, tipul de abordare managerială, stilul de management etc.
conceptele, metodele şi tehnicile universale şi specifice a căror aplicare, într-o viziune
unitară, să confere coeziune şi armonie în cadrul fiecărei componente structurale, fiecărui
sector şi sistemului în ansamblul lui, permiţând astfel realizarea obiectivelor pentru care a
fost creat.
Există o logică elementară potrivit căreia un sistem nu poate să funcţioneze eficient
decât dacă părţile sunt armonios integrate şi coordonate şi în acest spirit trebuie perceput şi
implementat principiul conducerii unitare.
Prin urmare, cunoaşterea de către toţi factorii de decizie a conţinutului principiului
conducerii unitare şi implementarea corectă a acestuia nu este doar necesară, ci devine, în
contextul noului management public, absolut esenţială.
Principiul conducerii autonome, ca principiu al managementului public, porneşte de
la două premise esenţiale. Una este dată de diversitatea domeniilor în care operează
managementul public, iar cealaltă de multitudinea variabilelor intra şi extra organizaţionale
specifice, care imprimă un caracter distinct managementului public, conferindu-lc
managerilor publici libertatea de decizie şi acţiune, dar şi responsabilitatea pentru nivelul
performanţelor obţinute.
Principiul conducerii autonome constă în particularizarea conţinutului
managementului public, în funcţie de domeniile în care se aplică şi de diversitatea intereselor
publice generale şi specifice identificate. Prin urmare, principiul conducerii autonome constă
în acordarea unui grad corespunzător de autonomie managerială şi financiară instituţiilor
publice, pentru satisfacerea intereselor publice generale şi specifice.
Dacă în cele mai multe ţări autonomia legislativă nu este considerată ca oportună într-
un stat unitar, în ceea ce priveşte autonomia managerială, practica din toate ţările democratice
dezvoltate a confirmat necesitatea stringentă de a conferi reprezentanţilor managementului
public acea independenţă de acţiune stimulativă pentru a obţine performanţe şi a deveni
responsabili pentru nivelul acestora.
Eficienţa managerială în sectorul public depinde, fără îndoială, de abilitatea şi
profesionalismul reprezentanţilor managementului public de a crea un sistem de management
public autonom, fundamentat pe o viziune comună asupra rolului fiecărei componente a
sistemului, ca parte a unui întreg bine definit.
Deşi, aparent, primele două principii par că se exclud reciproc, se poate afirma cu
certitudine confirmată de practică faptul că fiecare are un conţinut distinct, clar delimitat.
Valoarea fiecăruia din cele două principii, reflectată în rezultate, este predeterminată de
capacitatea reprezentanţilor managementului public de a combina şi implementa, într-un
echilibru permanent, valorile de bază promovate de fiecare.
Principiul perfecţionării continue ca principiu al managementului public, constă în
abordarea într-o dinamică permanentă a sistemului de management public, în funcţie de
schimbările apărute în mediul intern şi internaţional dar şi în sistemul de interese publice
generale şi specifice.
Deşi acest principiu are la bază o logică absolut elementară, potrivit căreia conţinutul
managementului public trebuie îmbunătăţit în funcţie de gradul de realizare a obiectivelor
previzionate, dar şi de schimbările interne şi internaţionale apărute, practic implementarea lui
întâmpină frecvent numeroase probleme. În statele unde acestea apar, problemele sunt de cele
mai multe ori cauzate fie de structurile destul de rigide ale sistemelor administrative,
orientale după abordarea birocratică tradiţionalistă, fie de cultura organizaţională şi
managerială deficitare din cadrul lor, ambele fiind o consecinţă directă a lipsei de
profesionalism a managerilor publici.
Principiul perfecţionării continue presupune desfăşurarea de către reprezentanţii
managementului public a unui proces amplu de analiză, care ar trebui să înceapă cu sesizarea
diferenţelor între obiectivele previzionale şi rezultatele obţinute. Doar aspectul constataţiv nu
poate conduce automat la respectarea principiului. În mod obligatoriu se va declanşa o
analiză cauzală a abaterilor, sesizându-se cauzele care au avut o influenţă mai mare.
De altfel, perfecţionarea înseamnă un salt cantitativ şi/sau calitativ exprimat şi obţinut
tocmai ca o consecinţă directă a profesionalismului managerilor publici de a identifica şi
implementa în instituţiile publice schimbările necesare şi oportune de concepţie managerială
şi de stil de management.
Principiul administrării eficiente constă în realizarea, prin intermediul proceselor şi
relaţiilor de management din sectorul public, a gestionării eficiente a tuturor categoriilor de
resurse atrase şi destinate realizării obiectivelor previzionale, astfel încât să se poată respecta
o concordanţă esenţială şi necesară între nivelul performanţelor economice şi sociale obţinute
în instituţiile publice de titularii posturilor şi funcţiilor publice de conducere şi de execuţie şi
cheltuiala cu care acestea sunt oferite. Potrivit acestui principiu, este necesară acceptarea unui
raţionament economic elementar referitor la cheltuiala percepută pentru întreţinerea
sistemului de management public prin care se asigură realizarea intereselor generale, ca
urmare a serviciilor publice furnizate.
 În ceea ce priveşte managementul public, respectarea acestui principiu implică
proiectarea şi combinarea tuturor proceselor şi relaţiilor manageriale astfel încât să se obţină
maximizarea gradului de satisfacere a nevoilor sociale prin serviciile publice oferite în
condiţiile minimizării costului atras, ca urmare a unei gestionări corespunzătoare a tuturor
categoriilor de resurse antrenate.
Principiul legalităţii constă în dimensionarea, structurarea şi combinarea proceselor şi
relaţiilor manageriale, prevederile legislative considerându-se ca o bază legală de luat în
considerare şi nu ca un scop în sine.
Fără îndoială că în managementul public influenţa factorului legislativ este
semnificativ mai mare decât în sectorul privat. Ceea ce este esenţial de înţeles şi acceptat de
către reprezentanţii conducerii din instituţiile publice, este că managementul public nu există
pentru a pune în aplicare legi, hotărâri, regulamente etc., ci pentru a satisface interesul public
general şi nevoile sociale specifice. Pentru realizarea acestui scop managerii publici
desfăşoară procese şi relaţii de management, în condiţii de legalitate.
Prin urmare, aplicarea actelor normative nu trebuie percepută de managerii publici ca
un scop în sine, o instituţie publică are întâi de toate o misiune socială aceea de a satisface
interesele publice, în condiţiile respectării cadrului legislativ.
În unele state, încă orientate pe tradiţionalismul birocratic şi centralismul excesiv,
componentele sistemului de management public sunt puternic influenţate de prevederile
cadrului legislativ; chiar prin conţinutul unor acte normative se aprobă unele documente de
formalizare a structurii instituţiilor publice, se precizează formele de organizare, în timp ce
pentru alte instituţii nu există cadrul legislativ elementar.
Acestea sunt consecinţe directe ale unei abordări limitative a rolului instituţiilor
publice din sectorul administrativ şi se datorează unor serioase rămâneri în urmă atât în ceea
ce priveşte concepţia, cât şi pregătirea managerială, incompatibile de altfel cu principiile unui
management public modern.
În practică se întâlnesc diverse forme de manifestare acestui principiu, însă, ceea ce în
accepţiunea noastră devine cel mai important pentru reprezentanţii managementului public,
este perceperea corectă a misiunii instituţiilor publice pe care le conduc şi crearea, în cadrul
legislativ definit, a unui sistem de management public care să servească realizării acesteia.
Cunoaşterea principiilor noului management public nu reprezintă doar o bază teoretică
de raportare şi considerare în proiectarea, dimensionarea şi combinarea proceselor şi relaţiilor
de management, dar şi un instrument practic de analiză.
 Utilizând principiile noului management public, se pot identifica, prinlr-o analiză
atentă, cauzele pentru care un sistem de management public dintr-o ţară este mai performant
decât altul, se poate răspunde la întrebarea: cum, în unele ţări, este posibilă furnizarea de către
instituţiile publice de servicii publice mai bune în condiţii optime preţ-calitate, iar într-un sens
mai larg, de ce nu, cum este posibil ca cetăţenii dintr-o ţară să aibă un nivel de trai mai bun
decât alţii din altă ţară.

4. Funcţiile managementului public

Funcţia de previziune constă în ansamblul proceselor de management desfăşurate în

instituţiile publice prin care se determină principalele obiective ale acestora în strânsă
interdependenţă cu cele ale altor instituţii din sectorul public şi în funcţie de nevoile publice
generale şi specifice, modalităţile de realizare şi resursele necesare.
În ceea ce priveşte funcţia de previziune, specialiştii în domeniul managementului
public au un punct de vedere comun: toţi consideră această funcţie ca una din cele mai
importante funcţii ale managementului public.
Argumentul este unul cât se poate de clar şi de simplu. Orice instituţie publică, ca
parte a unui macrosistem, trebuie să aibă definite obiective. Prin conţinutul lor, managerii
publici exprimă de fapt ce trebuie să realizeze instituţiile publice într-o perioadă determinată.
Specificul sectorului public imprimă procesului de fundamentare a obiectivelor o serie
de particularităţi, considerate adesea drept constrângeri necesare pentru asigurarea coeziunii
unui sistem.
Obiectivele instituţiei publice şi ale principalelor subdiviziuni organizatorice ale
acesteia:
• se determină şi în funcţie de cadrul legislativ existent pentru instituţia publică,
pentru domeniul din care aceasta face parte sau pentru sectorul public,
• se fundamentează pe sistemul de nevoi generale şi specifice ale clienţilor,
persoane fizice sau juridice,
• se armonizează, din punctul de vedere al conţinutului, cu obiectivele celorlalte
instituţii publice care desfăşoară activităţi în acelaşi domeniu de activitate în
sectorul public,
• se integrează pe verticală cu obiectivele determinate ale instituţiilor publice situate
pe nivelurile ierarhice superioare cărora li se subordonează direct sau indirect,
 • se constituie ca un mod particular de exprimare a obiectivelor determinate la nivel
macro în cadrul politicilor şi strategiilor globale pentru sectorul public, în general
şi pentru domeniile de activitate ale instituţiilor publice, în particular.
Exercitarea funcţiei de previziune nu trebuie redusă la determinarea obiectivelor, cum
încă se întâmplă adesea în unele instituţii publice. Procesul trebuie să continue cu stabilirea
modalităţilor de realizare a obiectivelor previzionate. Conţinutul lor este puternic determinat
de aceleaşi condiţii care au marcat şi procesul de stabilire a obiectivelor instituţiilor publice.
Dacă obiectivele odată stabilite descriu într-un mod suficient de clar ce are de realizat
instituţia publică ca entitate distinctă parte a sectorului public, stabilirea modalităţilor de
realizare a lor necesită un plus de atenţie, tocmai pentru că managerii publici trebuie să
stabilească în mod clar cum vor proceda pentru a realiza fiecare obiectiv în parte.
În acest proces trebuie să se ţină seama de toate condiţionările descrise la procesul de
stabilire a obiectivelor şi, în plus, şi de următoarele:
• potenţialul instituţiei publice: uman, material, informaţional şi financiar;
• gradul de profesionalizare a managerilor publici şi funcţionarilor de execuţie;
• valorile culturii organizaţionale specifice instituţiilor din sectorul public;
• sistemul de cointeresare a resurselor umane pentru a amplifica gradul lor de
implicare în identificarea modalităţilor etc.
Prin urmare, pentru fiecare obiectiv fundamentat se identifică mai multe modalităţi de
realizare.
Desigur că exercitarea funcţiei de previziune a managementului public nu se încheie
aici; aceasta implică şi cel de al treilea pas important prin care managerii publici şi
reprezentanţii aleşi trebuie să precizeze pentru fiecare modalitate de acţiune propusă şi
resursele umane, materiale, financiare şi informaţionale necesare realizării obiectivelor
previzionate. De altfel, precizarea resurselor atrase în procesul de realizare a obiectivelor
conferă finalitate funcţiei de previziune. Fără resursele necesare nici unul din obiective nu
poate fi realizat. Se poate afirma că şi reciproca, abordată dintr-o perspectivă economico-
managerială, este la fel de valabilă. Existenţa resurselor necesare nu va contribui la realizarea
misiunii instituţiei publice dacă în prealabil nu au fost determinate obiective şi modalităţi de
acţiune clare.
Se poate afirma că raţionamentul managerial elementar pentru exercitarea funcţiei de
previziune a managementului public începe cu identificarea sistemului de nevoi generale şi
specifice şi continuă cu stabilirea obiectivelor, modalităţilor de acţiune şi resurselor necesare.
 Funcţia de previziune a managementului public se concretizează în elaborarea de
prognoze, planuri şi programe pentru fiecare instituţie publică integrată în sectorul public.
Prognozele se fundamentează pentru un orizont de timp de cel puţin 10 ani, în special
în domeniile de activitate care au reprezentare directă în structura sistemului administrativ
dintr-o ţară. Pentru sectorul public se elaborează la iniţiativa reprezentanţilor unor instituţii şi
autorităţi administrative, în special din administraţia centrală a unui stat (exemplu: prognoze
pentru estimarea nivelului performanţelor în domeniile: economic, sănătate, cercetare
fundamentală şi aplicativă etc., prognoze pentru estimarea dinamicii populaţiei, a cererii de
servicii publice etc.).
Planurile se elaborează pe perioade cuprinse între unu şi cinci ani şi se utilizează pe
scară largă în toate domeniile de activitate din sectorul public. Reprezintă instrumentul cu
care operează managerii publici în exercitarea funcţiei de previziune.
În sectorul public se identifică, alături de planurile instituţiilor publice, şi planurile
elaborate de partidele politice, care, prin reprezentanţii lor, sunt implicate în procesele de
management în, general şi de previziune, în special, din diferite instituţii publice. De altfel în
multe ţări coordonatele politicii partidelor câştigătoare în alegeri marchează semnificativ
conţinutul planurilor şi programelor guvernamentale şi, implicit, ale instituţiilor publice care
desfăşoară activităţi în toate domeniile de activitate reprezentate în sistemul administrativ.
Programele reprezintă o altă modalitate de concretizare a funcţiei de previziune şi au
un grad mare de detaliere în funcţie de orizontul de timp pe care sunt elaborate, respectiv
câteva luni până la o oră.
În instituţiile publice moderne a fost redefinit semnificativ conţinutul funcţiei de
previziune ca funcţie a managementului public. Astfel, exercitarea ei se bazează tot mai mult
pe rezultatele cercetărilor de marketing public, pe nevoile generale şi specifice ale
consumatorilor de servicii publice şi administrative mai degrabă decât pe structura politicilor
promovate de partidele politice. Se porneşte de la un adevăr elementar şi esenţial, şi anume
faptul că instituţiile publice sunt create pentru a servi interesele publice generale şi specifice
identificate în sectorul public şi nu pentru a pune în aplicare polit icile unor partide, în care
interesele politice sunt determinante.
Prin urmare, gradul de maturitate managerială şi politică înregistrat în marile
democraţii occidentale nu permite transformarea sectorului public şi a instituţiilor cuprinse în
acesta în pârghii de exercitare a puterii de către reprezentanţii politici, pentru a obţine capital
electoral. Sectorul public este perceput ca un cadru instituţional armonizat şi eficient, cu un
mecanism reglat pentru a servi realizării obiectivului fundamental al managementului public,
satisfacerea interesului public general, prin furnizarea unor servicii publice pentru care
raportul calitate-preţ reprezintă forma de apreciere permanentă a nivelului performanţelor. În
acest context, prin funcţia de previziune, managerii publici determină în mod explicit un
sistem al indicatorilor de performanţă pentru fiecare domeniu de activitate şi instituţie publică
în parte. Astfel este posibilă o evaluare şi o motivare directă a resurselor umane, manageri
publici şi funcţionari publici de execuţie, în funcţie de nivelul performanţelor obţinute şi
obiectivele previzionate.
Funcţia de organizare-coordonare a managementului public constă în ansamblul
proceselor de management prin care se proiectează şi se armonizează componentele cadrului
organizatoric intern necesar realizării obiectivelor previzionate în instituţia publică şi în
domeniul în care aceasta se încadrează.
Cadrul organizatoric intern al instituţiei publice reuneşte următoarele elemente:
 domeniile de activitate distincte din cadrul instituţiei publice;
 subdiviziunile organizatorice pentru fiecare domeniu;
 volumul de activitate implicat de fiecare domeniu în parte;
 procesele de muncă fizică şi intelectuală desfăşurate din fiecare domeniu şi
subdiviziune organizatorică;
 activităţile, atribuţiile, sarcinile specifice proceselor de muncă determinate;
 posturile şi funcţiile publice de conducere şi de execuţie;
 relaţiile organizatorice între subdiviziuni, posturi şi funcţii publice de
conducere şi execuţie;
 ponderile ierarhice pentru posturile şi funcţiile publice de conducere;
 nivelurile ierarhice din cadrul structurii organizatorice a instituţiei
publice;
 climatul organizaţional şi celelalte elemente ale organizării informale.
Prin funcţia de organizare-coordonare a managementului public se proiectează şi
reproiectează, ori de câte ori managerii publici consideră necesar, fiecare din elementele
prezentate mai sus.
Proiectarea cadrului organizatoric intern constă în analiza, determinarea şi
dimensionarea, pe principii de raţionalitate şi eficienţă, a conţinutului fiecărei componente.
Exercitarea funcţiei de organizare-coordonare a managementului public nu se reduce
la stabilirea cadrului organizatoric intern, ci continuă cu armonizarea, din punct de vedere
teoretic şi practic, a tuturor componentelor prezentate.
 Armonizarea cadrului organizatoric intern constă în ansamblul proceselor prin care se
asigură o corelare corespunzătoare, din punct de vedere al conţinutului, a tuturor
componentelor prezentate. De altfel, nivelul performanţelor în orice sistem, este influenţat în
mare parte de gradul de armonizare a componentelor acestuia.
Esenţa funcţiei de organizare-coordonare a managementului public constă tocmai în
legătura între elementele trinomului obiective previzionate - componente determinate - relaţii
stabilite.
Armonizarea componentelor cadrului organizatoric intern este un proces deosebit de
complex, a cărui finalitate influenţează în mare parte gradul de realizare a misiunii şi
obiectivelor instituţiei publice. Practic, acest proces constă în:
- stabilirea implicaţiilor pe care le are conţinutul sistemului de obiective din
cadrul instituţiei publice, domeniului şi sectorului public, asupra cadrului
organizaţional intern;
- identificarea schimbărilor în cadrul organizaţional intern pentru a asigura o
coeziune şi o integrare corespunzătoare: volumul de activitate, subdiviziunile
implicate, numărul de funcţionari publici, numărul posturilor şi funcţiilor
publice, repartizarea pe posturi şi funcţii publice a personalului, stabilirea
conţinutului posturilor şi funcţiilor publice etc.;
- adaptarea permanentă a conţinutului componentelor cadrului organizatoric
intern.
Procesele de proiectare şi armonizare nu se reduc la cadrul organizatoric intern, aşa
cum se procedează pentru o organizaţie privată, ci au o conotaţie mai amplă, determinată de
însuşi conţinutul obiectivului fundamental al managementului public, satisfacerea interesului
public general şi specific. Astfel conţinutul funcţiei de organizare-coordonare a
managementului public se dezvoltă semnificativ, deoarece managerii publici trebuie să
ia în considerare în procesele de management atât obiectivele previzionate pentru instituţia
publică, dar, în egală măsură, şi obiectivele delimitate pe fiecare din cele patru niveluri
identificate în care aceasta este direct şi/sau indirect implicată.
Prin urmare, potrivit funcţiei de organizare-coordonarc a managementului public, atât
proiectarea cadrului organizatoric intern cât şi armonizarea componentelor acestuia au acelaşi
punct comun, respectiv sistemul de obiective previzionat în instituţia publică, în special, dar
şi în domeniul şi sectorul din care face parte fiecare.
 Coeziunea componentelor unei instituţii publice este determinată în mare parte de
calitatea relaţiilor organizatorice formale şi informale, interne şi externe, stabilite şi exercitate
de titularii posturilor şi funcţiilor publice de conducere.
Într-un sistem modern de management public, funcţia de organizare-coordonare
dobândeşte un plus de valoare, fiind cotată ca una din cele mai importante şi mai complexe.
Argumentele unei astfel de aprecieri derivă din implicaţiile majore pe care le are conţinutul
funcţiei asupra gradului de realizare a obiectivelor previzionate.
Funcţia de organizare-coordonare combină cel mai bine procesele de muncă
intelectuală, teoretice, respectiv analiză, concepţie, proiectare în funcţie de obiective şi
priorităţi, cu cele operaţionale, care pun de fapt în mişcare componentele sistemului şi
influenţează semnificativ nivelul performanţelor şi viabilitatea lui.
Funcţia de administrare a managementului public constă în ansamblul proceselor de
management prin care se gestionează resursele umane, materiale, financiare şi informaţionale
existente şi atrase în instituţia publică în procesul de realizare a obiectivelor previzionate.
Prin urmare, funcţia de administrare a managementului public răspunde la întrebarea: cum
sunt gestionate şi utilizate toate resursele dintr-o instituţie publică, în general şi cele alocate
obiectivelor previzionate, în special.
Funcţia de administrare a managementului public este una din cele mai importante şi
complexe. Importanţa şi complexitatea pot fi explicate analizând următoarele patru
dimensiuni şi implicaţiile pe care fiecare le are asupra proceselor de management şi de
execuţie din instituţiile publice.
1. Dimensiunea materială, patrimonială
Instituţia publică este acea entitate distinctă din macrosistem care reuneşte în
patrimoniu bunuri materiale aflate în proprietate publică. Proprietatea publică aparţine
statului sau unităţilor administrativ teritoriale. În ceea ce priveşte bunurile proprietate publică,
acestea pot fi date în administrare instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate.
Prin urmare, managerii publici şi funcţionarii publici de execuţie au o dublă responsabilitate,
derivată din faptul că trebuie să gestioneze bunuri care nu le aparţin în mod direct, al căror
proprietar este statul sau subdiviziunile organizatorice ale acestuia, respectiv unităţile
administrativ teritoriale. Misiunea lor principală este de a le valorifica în procesele de
management şi de execuţie, pentru realizarea obiectivelor previzionale de care răspund direct
sau indirect.
În acest proces, se identifică o responsabilitate publică de grup, care implică
răspunderea corpului funcţionarilor publici, ca reprezentanţi ai statului, pentru modul în care
sunt utilizate bunurile proprietate publică, pentru aceasta raportându-se permanent la
obiectivele sectorului public. Pe de altă parte, se identifică şi o responsabilitate individuală, ce
revine fiecărui titular de post sau funcţie publică de conducere şi de execuţie existent în
structura organizatorică a instituţiei publice, care, în funcţie de competenţa profesională şi
managerială aferente, stabileşte obiective realizabile cu implicarea bunurilor din patrimoniu,
formulează modalităţi de îndeplinire a acestora care atrag aceleaşi bunuri, identifică surse
pentru creşterea valorii bunurilor proprietate publică, creează bunuri publice utilizând alte
resurse etc.
Prin prisma acestei prime dimensiuni, funcţia de administrare a managementului public
constă în identificarea celui mai bun mod de gestionare a bunurilor materiale aflate în
proprietate publică şi integrate în patrimoniul instituţiei publice pentru ca obiectivele
previzionale să poată fi realizate.
2. Dimensiunea umană a funcţiei de administrare a managementului public vizează
modul de gestionare a resurselor umane din aparatul de lucru al instituţiilor şi autorităţilor
publice.
Exercitarea funcţiei de administrare a managementului public abordată prin prisma
acestei dimensiuni dobândeşte un plus de complexitate, datorită particularităţilor pe care
domeniul resurselor umane le are în unele ţări în sectorul public, cum ar fi:
 precizarea prin lege a condiţiilor pe care trebuie să le îndeplinească o persoană pentru
a putea ocupa o funcţie publică;
 stabilirea prin lege a funcţiilor publice de conducere şi de execuţie;
 definirea prin lege a structurii carierei funcţionarilor publici: clase, grade, trepte;
 stabilirea unor prevederi clare pentru funcţionarii publici care au statute proprii,
aprobate prin legi speciale;
 titularizarea pe funcţii publice şi de demnitate publică a unor persoane numite sau
alese;
 precizarea prin lege a drepturilor şi obligaţiilor funcţionarilor publici etc.
Aşa cum se poate observa, în mare parte, dimensiunea umană a funcţiei de
administrare este puternic marcată de cadrul legislativ, care limitează semnificativ libertatea
de decizie şi acţiune a managerilor publici în ceea ce priveşte gestionarea resurselor umane.
Totuşi, în acest context, managerii publici trebuie să identifice modalităţile legale, concrete,
oportune, raţionale şi eficiente de:
• dispunere a resurselor umane pe posturi şi funcţii publice de conducere şi de
execuţie;
 • corelare a potenţialului funcţionarilor publici cu conţinutul posturilor şi funcţiilor
publice;
• evaluarea titularilor de posturi şi funcţii publice de conducere şi de execuţie în
funcţie de contribuţia la realizarea obiectivelor şi de nivelul performanţelor
individuale obţinute;
• repartizare, transfer şi rotaţie a resurselor umane pe posturi şi funcţii în cadrul
instituţiei publice şi/sau domeniului de activitate în care aceasta îşi desfăşoară
activitatea.
Funcţia de administrare a managementului public, potrivit acestei dimensiuni, constă
în identificarea celui mai eficient şi raţional mod de gestionare a resurselor umane din
autorităţile şi instituţiile publice pentru ca obiectivele previzionale să poată fi realizate.
3. Dimensiunea financiară a funcţiei de administrare a managementului public.
Potrivit acestei dimensiuni, funcţia de administrare constă în ansamblul proceselor de
management desfăşurate în instituţia publică prin care se realizează gestionarea riguroasă a
resurselor financiare. Explicaţia pe care am prezentat-o pentru prima dimensiune, cea
materială, de patrimoniu, a funcţiei de administrare a managementului public, rămâne
valabilă şi pentru această dimensiune.
4. Dimensiunea informaţională a funcţiei de administrare a managementului public
constă în ansamblul proceselor de management prin care se gestionează toate resursele
informaţionale din cadrul unei instituţii publice, respectiv: date, informaţii, mijloace de tratare
a informaţiilor, procedurile informaţionale, implicate în realizarea obiectivelor previzionale.
Prin această dimensiune, funcţia de administrare a managementului public
influenţează semnificativ, atât din punct de vedere cantitativ cât şi calitativ procesele de
management şi de execuţie din instituţiile şi autorităţile publice.
Se poate afirma că funcţia de administrare a managementului public, abordată din
perspectiva acestei dimensiuni, este condiţionată şi condiţionează semnificativ celelalte
aspecte generate de precedentele trei dimensiuni. Prin urmare, o parte din resursele
informaţionale se constituie în bunuri materiale publice ce determină utilizarea lor strictă în
interes public. Existenţa sau atragerea lor determină schimbări semnificative în structura
patrimoniului (componenta materială), bugetului (componenta financiară) instituţiei publice şi
pregătirii resurselor umane (componenta resurse umane) pe care le vor utiliza.
Această dimensiune a funcţiei de administrare a managementului public are, în
practică, cel puţin două conotaţii importante care îi conferă relevanţă şi consistenţă valorică.
• Prima constă în formarea în cadrul instituţiei publice a unei baze informaţionale
corespunzătoare, care să servească realizării obiectivelor instituţiei.
• A doua constă tocmai în identificarea unui mod raţional şi eficient de alocare
corespunzătoare a acestei baze, pentru a servi implementării modalităţilor de acţiune
previzionate pentru realizarea obiectivelor.
Câteva dintre aspectele pozitive, derivate din gestionarea corespunzătoare a resurselor
informaţionale în instituţiile şi autorităţile publice, sunt următoarele:
• reducerea gradului de birocratizare a proceselor de management şi de execuţie din
instituţiile publice;
• îmbunătăţirea calităţii deciziilor administrative şi a deciziilor de management;
• reducerea timpului necesar fundamentării şi aplicării deciziilor;
• îmbunătăţirea procesului de comunicare intra şi extraorganizaţională;
• reducerea costurilor sistemului informaţional în instituţia publică;
• creşterea ponderii timpului alocat activităţilor de analiză şi concepţie în cadrul
proceselor de management şi de execuţie;
• crearea unui sistem informaţional coerent care să permită urmărirea şi gestionarea
eficientă a tuturor categoriilor de resurse existente într-o instituţie publică.
Şi prin această dimensiune, funcţia de administrare a managementului public
dobândeşte, într-un sistem modern de management public, un plus de relevanţă.
Aşadar, rolul managerilor publici este acela de a atrage, de a integra şi a utiliza, în
procesele de management şi de execuţie din instituţiile publice, în special şi din întreg
sectorul public, acele mijloace de culegere, înregistrare, prelucrare şi analiză a datelor şi
informaţiilor, astfel ca în a doua jumătate a acestui secol să se poată concretiza previziunea
specialiştilor referitoare la crearea instituţiilor publice virtuale şi, în cadrul acestora, a unor
reţele neuronale interne, context în care va continua să se amplifice rolul dimensiunii
informaţionale a funcţiei de administrare a managementului public.
Cele patru dimensiuni ale funcţiei de administrare nu numai că au o contribuţie
semnificativă la clarificarea conţinutului ei din punct de vedere teoretic, dar, practic,
demonstrează de fapt că neglijenţa manifestată de unii teoreticieni, dar mai ales de managerii
publici şi politicienii din unele ţări faţă de această funcţie este, o dată în plus, o dovadă de
lipsă de profesionalism şi de responsabilitate sau, de ce nu, de dezinteres sau lipsă de
moralitate, aspecte care, practic, nu ar trebui să aibă vreo legătură cu managementul din
instituţiile şi autorităţile publice.
 Funcţia de motivare constă în ansamblul proceselor de management prin care
resursele umane din instituţiile publice sunt stimulate să contribuie la stabilirea şi realizarea
obiectivelor previzionale.
Prin exercitarea funcţiei de motivare, managerii publici urmăresc realizarea unor
obiective, dintre care:
 identificarea factorilor motivaţionali care să-i stimuleze pe funcţionarii publici să
contribuie la stabilirea şi realizarea obiectivelor previzionate;
 crearea unui sistem clar, coerent şi complet de motivare a funcţionarilor publici şi
reprezentanţilor managementului public, inclusiv a titularilor de funcţii de demnitate
publică, pentru a participa la stabilirea şi realizarea obiectivelor previzionate;
 informarea funcţionarilor publici cu privire la recompensele şi sancţiunile aplicate în
funcţie de gradul de realizare a obiectivelor previzionate;
 diferenţierea resurselor umane din instituţia publică în funcţie de nivelul
performanţelor obţinute;
 crearea unui climat organizaţional competitiv în cadrul instituţiei publice;
 dezvoltarea dimensiunii participative a managementului public.
Realizarea obiectivelor enumerate implică parcurgerea cel puţin a următoarelor etape
de către managerii publici:
1. identificarea factorilor motivaţionali;
3. analiza conţinutului factorilor motivaţionali şi stabilirea pe o scală valorică a
intensităţii acestora şi a unei ordini a priorităţilor; completarea rezultatelor acestei
analize cu cele ale altor cercetări întreprinse în domeniul resurselor umane în
instituţiile publice;
4. determinarea nivelului performanţelor resurselor umane şi compararea acestora cu
nivelul obiectivelor previzionale;
5. identificarea abaterilor de la obiectivele stabilite;
6. analiza cauzală a abaterilor pozitive şi negative constatate;
7. administrarea de recompense sau sancţiuni persoanelor implicate în procesele de
management şi de execuţie desfăşurate în instituţia publică;
8. analiza gradului de influenţare a resurselor umane ca urmare a sistemului de
motivare aplicat;
9. ajustarea sistemului de motivare prin completarea, diversificarea sau eliminarea
unor elemente din sistemul de motivare aplicat;
10. proiectarea şi popularizarea în cadrul instituţiei publice a noului sistem de
 motivare;
11. pregătirea instituţiei publice pentru implementarea noului sistem motivaţional;
12. implementarea, monitorizarea şi adaptarea permanentă a sistemului de motivare
în instituţia publică.
Un sistem modern de management public impune modificări de esenţă în conceperea
şi exercitarea motivării în instituţiile publice.
În statele occidentale s-a conturat şi se află deja în curs de implementare un nou sistem
de motivare a resurselor umane din inst it uţiile publice, pe baza unui complex de indicatori
de performanţă. Noul sistem motivaţional are cel puţin două avantaje majore:
1. oferă posibilitatea corelării rezultatelor cu obiectivele individuale previzionale,
stabilindu-se între aceste două repere nivelul performanţei, în funcţie de care se
identifică formele şi mijloacele de motivare pozitivă sau negativă adecvate;
2. grad mare de adaptabilitate la caracteristicile fiecărui angajat, manager public,
reprezentant politic sau funcţionar de execuţie.
Se aşteaptă ca noul sistem să asigure un echilibru dinamic între general, reprezentat de
principii, valori comune acceptate în sistemul de motivare şi particular, cu un grad mare de
adaptabilitate în fiecare din contextele naţionale ale ţărilor Uniunii Europene.
Prin urmare, perspectiva creată ar trebui să-i impulsioneze mai mult şi pe
reprezentanţii managementului public din România pentru iniţierea de schimbări majore,
fundamentale în actualul sistem de motivare a personalului din autorităţile şi instituţiile
publice din ţara noastră, dacă dorim cu adevărat să ne apropiem de nivelul performanţelor
obţinute în instituţiile şi autorităţile publice similare din ţările dezvoltate.
Aceasta presupune, ca o condiţie eliminatorie, mai întâi de toate, schimbări majore în
mentalitatea resurselor umane, în general, a managerilor publici şi liderilor politici, în special.
Funcţia de control-evaluare a managementului public constă în ansamblul proceselor
de management prin care se compară rezultatele obţinute cu obiectivele previzionate, se
verifică legalitatea activităţilor desfăşurate în cadrul şi în afara instituţiei publice, se măsoară
şi analizează abaterile şi se identifică modalităţile de corectare sau amplificare a cauzelor care
le-au determinat.
Prin exercitarea funcţiei de control-evaluare se determină finalitatea proceselor de
management şi de execuţie desfăşurate în instituţiile publice, deoarece marchează încheierea
unei etape, oferind informaţiile pentru analiză în vederea continuării ciclului managerial.
Dincolo de aspectele particulare de formă şi conţinut pe care le are controlul în diferite
domenii de activitate din sectorul public, exercitarea funcţiei de control-evaluare de către
reprezentanţii managementului unei instituţii sau autorităţi publice implică parcurgerea
succesivă a următoarelor etape:
 compararea rezultatelor cu obiectivele previzionate şi cu cadrul legislativ
existent;
 determinarea abaterilor pozitive sau negative;
 analiza cauzală a abaterilor constatate atât din perspectiva organizaţiei cât şi
din cea legală;
 formularea modalităţilor de acţiune pentru diminuarea intensităţii cauzelor care
au generat abaterile negative şi amplificarea influenţei cauzelor care au
determinat abaterile pozitive;
 fundamentarea deciziilor administrative pentru aplicarea propunerilor
formulate;
 urmărirea executării deciziilor şi sesizarea efectelor imediate, pe termen mediu
şi lung;
 adaptarea permanentă a instituţiei publice pentru a asigura realizarea
obiectivelor previzionate.
Principalele cerinţe pentru exercitarea controlului, în general şi în instituţiile publice,
în special, sunt:
 controlul să fie continuu, adică să se desfăşoare pe toată
perioada de activitate a instituţiei publice;
 controlul să fie selectiv, adică să se concentreze asupra aspectelor esenţiale, relevante;
 controlul să fie realizat de personal specializat în domeniul de activitate al instituţiei
sau autorităţii publice şi în domeniul legislaţiei;
 controlul să fie preventiv, adică să urmărească nu atât constatarea unor abateri, cât mai
ales identificarea cauzelor care pot crea dificultăţi în ceea ce priveşte realizarea
obiectivelor previzionate sau apariţia unor disfuncţionalităţi;
 controlul să aibă finalitate, adică să se concretizeze în decizii clare, coerente, care
urmează a fi executate într-o perioadă de timp determinată;
 controlul să fie realist, obiectiv, adică să se bazeze pe date şi informaţii reale, rezultate
din observări şi analize directe;
 controlul să fie eficient, adică să permită realizarea obiectivelor pentru care a fost
declanşat cu costuri minime.
Cea de a doua parte a funcţiei se referă la evaluare.
 Evaluarea vizează cel mai adesea categoriile de resurse existente în instituţia sau
autoritatea publică, respectiv: resurse materiale, umane, financiare şi informaţionale.
Evaluarea resurselor materiale implică: determinarea structurii şi valorii patrimoniului
instituţiei publice, înregistrarea, transferul sau casarea unor bunuri din patrimoniu, stabilirea
gradului de uzură fizică şi morală a bunurilor materiale aflate în proprietate publică,
formularea propunerilor de achiziţii de bunuri materiale, respectiv resurse materiale etc.
Evaluarea resurselor financiare implică: analiza poziţiilor din structura bugetului
public, stabilirea necesarului de resurse financiare şi a surselor de finanţare a acestuia,
analiza cost-beneficiu pentru diferite investiţii previzionate, analiza viabilităţii economico-
ftnanciare a instituţiei sau autorităţii publice, elaborarea unor antecalculaţii pentru
diferite proiecte de investiţii de interes pentru clienţii instituţiilor publice, formularea
propunerilor de buget ale instituţiilor şi autorităţilor publice etc.
Evaluarea resurselor informaţionale implică: determinarea cantităţii şi calităţii de date,
informaţii, proceduri informaţionale, mijloace de tratare a informaţiilor în funcţie de
conţinutul obiectivelor şi situaţia existentă constatată în instituţia publică, stabilirea
necesarului de know-how pentru instituţia publică, D determinarea gradului şi formei de
prelucrare a unor categorii de date şi informaţii, stabilirea categoriilor de informaţii
cotate ca informaţii clasificate şi de interes strict profesional, determinarea necesarului de
date şi informaţii care să fie integrate în bănci de date cu acces selectiv etc. Evaluarea
resurselor umane implică, de asemenea, o gamă variată de activităţi desfăşurate potrivit unei
metodologii specifice de evaluare a performanţelor profesionale individuale ale
funcţionarilor publici. Procedura de evaluare se realizează în trei etape:
1 completarea raportului de evaluare de către evaluator,
2 interviul,
3 contrasemnarea raportului de evaluare.
În vederea completării raportului de evaluare, evaluatorul desfăşoară următoarele
activităţi: analizează îndeplinirea obiectivelor individuale fixate. notează criteriile de
performanţă în funcţie de importanţa acestora, stabileşte calificativul final de evaluare a
performanţelor profesionale individuale, consemnează rezultatele deosebite ale funcţionarului
public, stabileşte obiectivele individuale, termenele de realizare precum şi nevoile de instruire
pentru următoarea perioadă de timp pentru care se va face evaluarea etc.
Interviul reprezintă un schimb de informaţii, impresii şi puncte de vedere care are Ioc
între evaluator şi funcţionarul public.
 Raportul de evaluare elaborat se înaintează funcţionarului public ierarhic superior
evaluatorului în vederea contrasemnării.
Evaluarea funcţionarilor publici se derulează anual şi rezultatele obţinute conferă
funcţionarilor publici dreptul de a avansa în grad şi în clasă sau le oferă recompense morale şi
materiale pentru rezultatele deosebite ale activităţii lor.
După cum se poate constata, şi funcţia de control-evaluare a managementului public
este concomitent deosebit de amplă şi complexă în privinţa conţinutului.
În instituţiile publice moderne, prin exercitarea funcţiei de control-evaluare a
managementului public se urmăreşte realizarea unui echilibru care să îmbunătăţească
funcţionalitatea instituţiei publice, creând astfel disponibilitatea pentru realizarea obiectivelor,
dar şi să amplifice gradul de motivare a resurselor umane pentru îmbunătăţirea nivelului
performanţelor individuale şi organizaţionale.
Cum se observă din comentariile asupra conţinutului funcţiilor managementului
public, nu se poate face o abordare separată a lor în cadrul organizaţional intern.
Performanţele managerilor publici pot rezulta din combinarea lor echilibrată.

5. Valori fundamentale pentru organizaţiile publice

Organizaţiile publice nu pot exista în afara unui sistem, ele sunt influenţate de
componentele sistemului din care fac parte şi influenţează semnificativ fiecare subsistem al
acestuia. Integritatea unui sistem este puternic determinată de un set de valori şi principii
fundamentale ce precizează, prin conţinutul lor, coordonatele de bază între care funcţionează
componentele întregului. Sectorul public reprezintă o componentă a macrosistemului cu
implicaţii majore asupra funcţionalităţii ansamblului. Acest aspect este evident dacă se ia în
considerare diversitatea domeniilor de activitate integrate în sectorul public. Dincolo de
această diversitate, există un set de valori-principii fundamentale universal valabile care
trebuie luate în considerare şi care determină semnificativ conţinutul proceselor şi relaţiilor de
management din instituţiile publice. Ele marchează semnificativ misiunea organizaţiilor
publice, influenţează comportamentul organizaţional al acestora şi al angajaţilor implicaţi
direct în procesele de realizare şi furnizare de servicii publice sau de administrare a intereselor
statului în relaţie cu cetăţenii clienţi ai instituţiilor publice. Un sistem de valori ar putea fi
structurat după două criterii:
 1. apartenenţă: valori interne şi externe. Asupra acestor categorii de valori se va insista
în unul din capitolele următoare. Valorile interne vizează prin conţinutul lor acele aspecte ce
ţin de activitatea organizaţională internă a fiecărei instituţii publice, care imprimă o notă
puternică de specificitate organizării şi conducerii. Valorile externe provin din mediul extern
instituţiei publice şi determină organizarea şi managementul acestora, misiunea şi obiectivele
organizaţiilor publice, gradul de diversificare a activităţilor, opţiunile strategice prioritare etc.
2. grad de generalitate: valori universale şi particulare. Gruparea valorilor în două
categorii după acest criteriu determină distincţia între valorile universale, care, indiferent de
domeniul în care îşi desfăşoară activitatea instituţia publică, trebuie respectate şi integrate în
managementul tuturor organizaţiilor şi cele particulare, specifice, care implică o serie de
conotaţii distincte determinate de domeniul de activitate din sectorul public în care activează
instituţia publică.
Este absolut evidentă compatibilitatea şi complementaritatea de conţinut între cele
două categorii de valori. În orice stat de drept, în sectorul public şi în activitatea desfăşurată
de instituţiile publice, indiferent de domeniul de activitate: administraţie, sănătate,
învăţământ, cultură, transport, turism etc., sunt unanim recunoscute şi considerate ca
fundamentale următoarele valori, abordate frecvent ca principii fundamentale pentru
managementul organizaţiilor publice: 1. etica, 2. morala, 3. democraţia. Fiecare are relevanţă
deosebită asupra comportamentului organizaţional, în general asupra comportamentului
individual al resurselor umane din instituţiile publice şi, implicit, asupra modalităţilor de
acţiune pentru care optează managerii publici în special şi fiecare funcţionar public antrenat în
procesele de management şi de execuţie, în activităţile efective prin care sunt realizate şi
furnizate serviciile publice.
Despre etică se spune că este un domeniu al ştiinţei care studiază principiile morale,
legile de dezvoltare istorică a acestora, rolul lor în viaţa socială, respectiv totalitatea normelor
de conduită morală corespunzătoare ideologiei unei societăţi sau unui grup reprezentativ din
cadrul acesteia.
Despre morală se spune că este o formă a conştiinţei sociale care cuprinde normele de
convieţuire, de comportare a oamenilor între ei şi în societate.
MORALA este un fenomen real, colectiv şi individual, care cuprinde atât normele,
principiile care reglementează relaţiile umane şi tipurile umane de activităţi, cât şi toate
manifestările realizate în diverse grade şi modalităţi, sub semnul acestor norme supuse
aprecierii colective şi individuale.
 ETICA are misiunea de a realiza un acord optim între natura şi nivelul existenţei
sociale şi conştiinţa morală, ceea ce presupune eliminarea mentalităţilor întârziate şi
contribuţia la modelarea unor conştiinţe care să devanseze existenţa socială actuală, care să
gândească şi să acţioneze prospectiv.
Teoria democraţiei presupune trei obiective importante: transpunerea în realitate a
voinţei cetăţenilor unei ţări, asigurarea egalităţii de şanse pentru toţi cetăţenii, distribuirea
unei diversităţi de libertăţi.

6. Abordări majore în managementul public

Principalele abordări fundamentale ale managementului public, care au avut un impact

deosebit în ultimii o sută de ani asupra conţinutului acestuia, sunt următoarele:
1. abordarea tradiţionalist-birocratică
2. abordarea raţionalistă
3. abordarea politică
4. abordarea din punct de vedere legislativ
5. abordarea managementului ştiinţific
6. abordarea noului management public.
Fiecare din aceste abordări prezintă o importanţă deosebită deoarece au marcat
semnificativ în timp, atât evoluţia ştiinţei managementului public, cât şi a managementului
public ştiinţific.

Abordarea tradiţionalist-birocratică
Această abordare a apărut cu aproape o sută de ani în urmă, când exista percepţia, de
altfel menţinută în unele state până astăzi, că sectorul public, în general, poate fi condus pe
baza unui singur model considerat ideal. Ideile dezvoltate în cadrul acestei abordări aparţin
unui grup de specialişti din Statele Unite ale Americii, Marea Britanie şi Germania. Se poate
afirma că promotorii gândirii tradiţionaliste au popularizat ideile lor la sfârşitul secolului al
nouăsprezecelea. Ei au cristalizat abordări coerente recunoscute şi acceptate în perioada 1900-
1920, în cele mai multe state democratice dezvoltate, unde au fost menţinute formele de
manifestare până în ultimul sfert al secolului trecut. Se constată o foarte lungă durată de viaţă
a acestei abordări, aproape 75 de ani, în ţările dezvoltate, pentru că în cele în curs de
dezvoltare şi slab dezvoltate continuă în forme diferite şi astăzi. Se pare că sfârşitul acestei
gândiri, în ţările democratice, a fost marcat începând cu anul 1980, când administraţiile
occidentale au schimbat semnificativ multe din elementele sistemului lor de valori, care de
altfel, de atunci, s-a îmbunătăţit permanent. Abordarea tradiţionalist - birocratică nu a apărut
pe un teren absolut gol, ci s-a conturat ca o reacţie la puternicele dezechilibre apărute pe
parcursul a câtorva sute de ani, ca urmare a modului deficitar de administrare a intereselor
statului şi cetăţenilor de către diferiţi lideri de imperii, state şi guverne. Într-un astfel de
context, se pot distinge câteva influenţe ale aşa numitelor “abordări istorice” asupra modului
de conducere a statelor. Denumirea acestor abordări este determinată de faptul că
particularităţile s-au manifestat în timp, de-a lungul a câtorva sute de ani. Au marcat o
perioadă distinctă în evoluţia ştiinţei managementului public, putându-se astfel demonstra că
premise importante ale acesteia s-au conturat cu câteva secole în urmă. Unele elemente ale
filosofiilor acestor abordări istorice se mai regăsesc şi astăzi, în unele ţări în curs de
dezvoltare şi slab dezvoltate, ceea ce le face să nu-şi fi pierdut valabilitatea. Conducerea
instituţiilor sectorului public are o lungă istorie. Unii specialişti susţin că ar fi apărut o dată cu
noţiunea de guvern şi evoluţia civilizaţiei. Gladden, în 1972, arăta că unele forme ale
conducerii în sectorul public au existat chiar înainte de a exista guvernele. Sisteme
administrative bine cunoscute au existat în Egiptul antic. Acestea au fost constituite pentru a
administra sistemul de irigaţii la revărsarea Nilului şi pentru a construi piramidele. China, în
perioada dinastiei Han, 206 î.H până 220 d.H, a adoptat principiul confucianist potrivit căruia
guvernul poate fi condus de oameni aleşi datorită abilităţilor şi virtuţilor lor de a realiza
principalul obiectiv social, care la vremea respectivă era „asigurarea fericirii oamenilor”. În
Europa, diferitele imperii din Grecia, Spania, Roman ş.a. au fost toate imperii administrative,
care funcţionau pe baza unor reguli şi proceduri clar determinate de la centru. Acestea erau
considerate instrumente de exercitare a controlului asupra sistemului adminstrativ prin care
erau gestionate interesele imperiului. Dezvoltarea statală din Evul Mediu a asigurat condiţiile
apariţiei şi dezvoltării elementelor structurilor birocratice, care au reprezentat premise ale
modelului tradiţionalist. Despre toate aceste sisteme, reunite din punct de vedere conceptual
în „abordările istorice”, se spune că erau puternic orientate asupra unor persoane şi aveau ca
valori de bază loialitatea faţă de un individ, împăratul sau ministrul, în loc să fie impersonale,
bazate pe lege şi loialitatea faţă de organizaţiile publice şi faţă de stat. De altfel acestea au fost
şi principalele cauze care au alimentat corupţia şi abuzul funcţionarilor, preocuparea pentru
obţinerea de câştiguri personale. Funcţiile şi posturile publice cheie în sistem nu erau ocupate
de funcţionari publici angajaţi permanent. În acea perioadă, pentru ca un tânăr să devină
funcţionar guvernamental, funcţie la care femeile nu aveau acces, trebuia să apeleze la un
prieten sau la o cunoştinţă aflată deja într-o poziţie pentru a-l sprijini, neexistând garanţii că
cei angajaţi erau şi capabili de a desfăşura activitate în sistemul administrativ. De exemplu, în
Statele Unite ale Americii în cea mai mare parte a secolului al XIX-lea a existat un „spoil
system of administration”, potrivit căruia partidul politic ales numea persoanele care să
coordoneze activitatea de la vârf către bază în întreaga structură a sistemului administrativ,
conform principiului „cel care câştigă are dreptul să stabilească regula”. Sistemul s-a
îmbogăţit în 1830 în timpul preşedinţiei lui Andrew Jackson, care considera că nu trebuie să
există un sistem specific de expertiză în administraţia publică. Câştigurile funcţionarilor
publici, reprezentate prin venituri financiare directe, se datorau partidului care a câştigat
alegerile, iar ei, ca promotori fideli ai doctrinei, aveau dreptul să profite de poziţiile lor.
Jackson considera că existau numeroase avantaje ca urmare a promovării în administraţie a
egalitarismului în locul elitismului. Această abordare a atras lipsa de încredere din partea
societăţii americane şi a avut efecte majore în perioada următoare. Un asemenea sistem,
apreciază specialiştii, nu a fost nici eficient şi nici eficace. Cetăţenii nu ştiau de fapt unde este
locul lor în condiţiile în care administraţia guvernamentală era o afacere privată, în care
deciziile guvernamentale, banii şi voturile erau bunuri negociabile. Desigur că problemele
inerente apărute ca urmare a acestor forme de administrare au condus către sfârşitul secolului
al XIX-lea la schimbări radicale, introduse o dată cu popularizarea abordării tradiţionaliste,
care se dorea a fi suportul doctrinar al procesului de reformă în conducerea instituţiilor
publice din ţările dezvoltate.
Cristalizarea ideilor în această abordare a reprezentat la vremea respectivă un
important pas înainte, apreciat ca unul radical în conjunctura specifică începutului de secol
nouăsprezece. Au existat două argumente pentru această afirmaţie:
- Abordarea tradiţionalistă a permis conturarea unor coordonate generale şi
fundamentale despre modul de organizare şi desfăşurare a proceselor de
management şi de execuţie în sectorul public, declanşând astfel un amplu
proces de schimbări în sectorul public, în general şi în domeniul administraţiei
publice, în special.
- Noua abordare a marcat practic începutul procesului de limitare a
empirismului din instituţiile sectorului public şi a stabilit orientări noi pentru
procesul schimbărilor majore care urmau să aibă loc.
Câteva dintre aspectele relevante ale conţinutului abordării tradiţionalist-birocratice
sunt prezentate în continuare. Aparatul administrativ funcţionează în baza unui control formal
exercitat de liderii politici. Aceasta se explică prin faptul că reprezentanţii politici din
instituţiile publice, în special din structura sistemului administrativ, aveau dreptul de a
exercita controlul deplin asupra modului în care sunt conduse instituţiile publice. Ei puteau
interveni, ca urmare a orientării lor politice, pentru a schimba configuraţia sistemului, astfel
încât să fie posibilă o cât mai bună reflectare a doctrinelor pe care le promovau. În special
pentru organizaţiile din sectorul public, au fost definite norme şi metodologii specifice, care
au condiţionat decisiv modul de desfăşurare a activităţilor. Potrivit acestor orientări, fiecare
angajat dintr-o instituţie publică era subordonat direct unui şef, care asigura unitatea de
decizie şi acţiune din cadrul acelei organizaţii. Între angajaţii titulari de posturi şi funcţii
publice de conducere şi cei de execuţie de pe diferite niveluri ierarhice ale organizaţiei se
stabilesc relaţii nemijlocite. În acest context, era foarte bine definită poziţia şefului şi gradul
mare de autoritate pe care acesta îl avea în cadrul organizaţiei. Titularul funcţiei de conducere
raporta efectiv direct şefului ierarhic şi avea în subordine un număr diferit de subordonaţi,
astfel încât, în fiecare instituţie din sectorul public, dar în special în administraţie, exista un
lanţ ierarhic foarte riguros determinat, întreţinut permanent de titularii funcţiilor de conducere.
Ca o consecinţă a acestei caracteristici, majoritatea instituţiilor publice aveau structuri
organizatorice tipizate ierarhic, ajungându-se până la reprezentarea lor sub forma unor
piramide în vârful cărora se afla un şef al instituţiei publice. Din păcate, din aceste structuri
lipseau relaţiile de cooperare deoarece erau supraevaluate aspectele strict corelate cu ierarhia.
Angajarea în cadrul structurilor acestor instituţii a unor funcţionari publici de carieră, neutri
din punct de vedere politic şi necunoscuţi ca fiind implicaţi în alte activităţi. Aceştia erau
motivaţi pentru realizarea intereselor publice. Funcţionarii publici aveau obligaţia de a susţine
la fel orice partid care se afla la conducerea guvernelor, în sensul că ei trebuiau să considere
politica promovată de aceştia pentru a asigura administrarea instituţiilor publice. Mai mult
decât atât, ei trebuiau să administreze activitatea în instituţiile publice în funcţie de conţinutul
politicilor elaborate de reprezentanţii politici. Gândirea a evoluat şi la jumătatea secolului al
XIX-lea în Marea Britanie a fost publicat Raportul Northcote-Trevelyan care conţinea
schimbări radicale în modul de a conduce organizaţiile din sectorul public. Principalele
elemente care au îmbogăţit conţinutul abordării tradiţionalist birocratice au fost: ocuparea
posturilor şi funcţiilor publice din structura de bază cu funcţionari publici tineri, admişi în
urma unui examen şi numirea lor ulterioară, elaborarea unui sistem adecvat de selecţie şi
evaluare a candidaţilor la posturi şi funcţii publice, renunţarea la elementele de dictatură
existente în sistem, substituirea recrutării funcţionarilor publici cu o competiţie publică,
coordonată şi urmărită de o comisie centrală de examinare, reorganizarea resurselor umane
din cadrul departamentelor centrale şi divizarea acestora în funcţie de tipul activităţilor
desfăşurate: intelectuale şi operaţionale, ocuparea posturilor şi funcţiilor publice de nivel
superior prin promovarea internă în funcţie de merite. Schimbarea radicală de conţinut apărută
în Marea Britanie la jumătatea secolului al XIX-lea nu a rămas neobservată, aceasta a
influenţat imediat conţinutul doctrinar al reformei în Statele Unite ale Americii, unde luau
amploare consecinţele negative ale „spoil system”, respectiv corupţie puternică la nivelul
guvernului şi în special la nivel local. Astfel, în 1881, Preşedintele Gardfield a fost asasinat.
Motivul pare să fi fost o promisiune nerespectată de a acorda o funcţie publică importantă
unei anumite persoane. Acest eveniment a tras un semnal de alarmă asupra implicaţiilor grave
ale deficienţelor sistemului existent şi a marcat începutul unei noi perioade de reforme
profunde în conducerea instituţiilor publice din administraţie. În 1883 a fost aprobat Statutul
Funcţionarilor Publici, Pendleton Act, care a statuat înfiinţarea unei comisii bipartite şi a
precizat următoarele cinci aspecte esenţiale referitoare la modul de organizare şi desfăşurare a
activităţii în instituţiile publice din administraţie: sistemul de examinare pe bază de concurs a
tuturor candidaţilor la funcţiile şi posturile publice, numirea pe posturi şi funcţii publice de
nivel superior să se facă în urma unui examen, introducerea unei perioade de probă pentru
funcţionarii publici, înainte de numirea pe posturi publice, stabilirea numărului de
reprezentanţi în administraţia de la Washington în funcţie de numărul populaţiei câtorva state
şi teritorii. Reformele în Statele Unite ale Americii şi Marea Britanie au fost completate cu
elemente preluate din alte ţări europene. Se profilează astfel a treia coordonată a abordării
tradiţionalist birocratice, un model birocratic considerat mai complet, ale cărui idei au fost
conturate mai înainte de mijlocul secolului al XVIII-lea în Prusia (Jacoby, 1973). Ulterior, în
secolul al XIX-lea modelul a fost puternic influenţat de Woodrow Wilson în Statele Unite ale
Americii, el fiind unul dintre principalii promotori ai procesului reformelor în managementul
instituţiilor publice din ţara lui şi de Max Weber, sociologul german. Weber a formulat teoria
birocraţiei, care a reunit câteva valori:
• serviciu public oferit de profesionişti
• recrutarea şi numirea pe bază de merite
• neutralitate politică
• stabilitate pe posturi şi funcţii.
Abordarea lui Wilson, deşi a fost conturată înaintea teoriei birocraţiei, a reunit şi alte
idei importante: politicienii ar trebui să fie responsabili pentru politicile elaborate şi
promovate, funcţionarii sunt responsabili pentru implementarea politicilor elaborate de
politicieni. Atât Weber cât şi Wilson au introdus ideea că administraţia „poate fi scoasă în
afara sferei politice din punct de vedere instrumental şi tehnic”. Aceasta înseamnă că a existat
convingerea că aparatul administrativ se poate constitui ca o entitate distinctă, care poate să
funcţioneze în afara spectrului politic.
Există două accepţiuni de bază pe care se fundamentează abordarea tradiţionalist
birocratică:
1. modelul tradiţional al administraţiei
2. relaţia specială între leadershipul politic şi administraţie.
Cel mai important principiu teoretic al modelului tradiţional al administraţiei este
teoria birocratică a lui Max Weber. De altfel, ideile exprimate de Weber, din diferite motive,
nu au fost traduse decât după mulţi ani de când au fost scrise. Ostrom a demonstrat că teoria
birocratică a lui Weber „a corespuns din multe puncte de vedere cu teoria tradiţională a
administraţiei publice, atât din punctul de vedere al formei cât şi al metodei”.
Weber a demonstrat că au existat trei tipuri de stiluri de conducere:
1. stilul carismatic – corespunzător unui lider extraordinar,
2. stilul clasic, tradiţional – corespunzător unui bun şef de grup,
3. stilul raţional/legal.
Cel de-al treilea stil a reprezentat, de fapt, baza teoriei lui birocratice. Weber a
formulat şase principii pentru sistemele birocratice moderne, derivate din cel de-al treilea stil
de conducere (Gerth şi Miller, 1970, pag.196-198). Acestea sunt următoarele:
1. principiul stabilirii zonelor oficiale de jurisdicţie clar determinate în funcţie de legi,
reguli şi regulamente administrative,
2. principiul ierarhiei organizaţionale în care sunt clar reprezentate relaţiile de
autoritate ierarhică,
3. conducerea modernă într-un departament se bazează pe documente scrise care se
păstrează,
4. compartimente de management specializate constituite într-o viziune modernă,
5. diviziunea muncii bine stabilită în cadrul organizaţiei,
6. conducerea departamentelor pe baza unor reguli generale, mai mult sau mai puţin
stabile, mai mult sau mai puţin exhaustive, care pot fi învăţate.
Asimilarea regulilor reprezintă o tehnică specială de învăţare pe care funcţionarii
publici de conducere o posedă. Aceasta implică jurisprudenţa, administrarea sau conducerea
activităţilor.
Primul principiu formulat de Weber susţine că autoritatea derivă din conţinutul legilor
şi regulamentelor elaborate potrivit cadrului legislativ. Prin urmare, nu există o altă formă de
exercitare a autorităţii.
 Al doilea principiu este cel al ierarhiei, probabil cel mai mult apropiat de gândirea lui
Weber. Ierarhia strictă înseamnă că stilul raţional legal şi competenţa sunt conferite în
organizaţie de postul sau funcţia pe care le ocupă titularul. Sarcinile specifice pot fi delegate
pe nivelurile inferioare, ceea ce înseamnă că orice manager public poate să-şi exercite
autoritatea asupra întregii organizaţii.
Al treilea principiu adaugă că organizaţia este ceva care are o existenţă separată de
viaţa particulară a angajaţilor, adică este un element impersonal. Documentele scrise sunt
păstrate, ceea ce face ca ceva ce este esenţial într-un caz anterior să reprezinte un precedent
care să fie luat în considerare într-o perioadă ulterioară. Doar prin menţinerea unei evidenţe în
dosare sau fişiere organizaţia poate fi consecventă în aplicarea regulilor, considera Weber.
Al patrulea principiu subliniază că administrarea, conducerea este o profesie distinctă,
care necesită o pregătire specială, şi prin urmare, nu poate fi exercitată de oricine.
Al cincilea principiu a fost numit şi „lucrul pentru birocraţie” şi implică o divizare
clară a activităţilor principale şi a celor secundare.
Al şaselea principiu arată că managementul este o activitate care poate fi învăţată dacă
sunt respectate anumite reguli generale.
Ceea ce diferenţiază modelul lui Weber de abordările istorice este accepţiunea potrivit
căreia în administraţie trebuie să se dezvolte un sistem impersonal fundamentat pe reguli
clare. Se consideră că organizaţia şi regulile după care aceasta funcţionează sunt mai
importante decât orice individ din cadrul acesteia. Sistemul birocratic, aprecia Weber, trebuie
să fie impersonal în esenţa lui, atât în ceea ce priveşte propria activitate cât şi în activităţile
desfăşurate pentru diferiţi clienţi ai instituţiilor publice. Acesta este un aspect inedit, deoarece
până acum administraţia s-a bazat pe relaţii personale: loialitate faţă de şef sau faţă de un lider
politic etc. şi nu faţă de sistem în sine.
Abordările istorice tradiţionale erau mai mult responsabile pentru politicile formulate,
prin urmare administraţia era mai mult o armă a politicienilor, respectiv a clasei dominante
favorizată în urma alegerilor. Sistemul impersonal elaborat de Weber a limitat complet
arbitrariul. Tocmai existenţa unor dosare, încrederea în ce s-a soluţionat înainte şi în baza
legală înseamnă că aceleaşi decizii sunt luate întotdeauna în aceleaşi circumstanţe. Astfel
cetăţenii îşi pot identifica poziţia lor în acest sistem impersonal şi birocratic. Titularii de
funcţii publice de conducere ocupă o poziţie specială în abordarea lui Weber. Ocuparea unei
funcţii publice este considerată o vocaţie şi se dobândeşte după un program riguros de training
urmat de un examen. Potrivit lui Weber, ocuparea unei funcţii publice implică acceptarea unor
obligaţii de fidelitate faţă de organizaţie în schimbul unei securităţi şi siguranţe a locului de
muncă. El îl caracteriza pe titularul unei funcţii publice astfel: managerul modern întotdeauna
„se luptă” pentru organizaţie şi întotdeauna se bucură de un respect şi o considerare socială
comparabile cu ale unui guvernator, funcţionarul birocrat este numit de autoritatea superioară,
prin urmare un funcţionar ales nu este un funcţionar birocratic recunoscut, de obicei
funcţionarii sunt angajaţi pe viaţă, cel puţin în organizaţiile birocratice din sectorul public,
funcţionarii primesc regulat recompense corespunzătoare unui salariu normal şi asistenţă
socială la bătrâneţe prin acordarea unei pensii. Salariul nu este determinat ca un rezultat în
funcţie de volumul de muncă desfăşurată, ci în funcţie de statut, care corespunde funcţiei sau
rangului şi, în plus, uneori şi în funcţie de durata serviciului. Funcţionarii sunt selectaţi pentru
a dezvolta carieră în ierarhia sistemului serviciilor publice. Ei avansează de la nivelul cel mai
de jos al ierarhiei, mai puţin important şi mai slab plătit, către cele mai înalte niveluri ale
ierarhiei organizaţionale. Se observă că aceste puncte urmează ordinea logică a celor şase
principii ale birocraţiei. Funcţionarul devine parte a unei elite, cu înalt statut, care se
diferenţiază net de cetăţenii obişnuiţi. Weber credea în recrutarea pe baza meritelor, nu prin
alegeri. În cea mai mare parte din cariera de funcţionar public, se respectă principiul salariului
fixat şi sistemul seniorial de avansare în cadrul ierarhiei organizaţionale. Fundamentele
modelului birocratic şi poziţia funcţionarilor publici servesc realizării mai multor obiective:
sistemul formal şi impersonal oferă lui Weber posibilitatea determinării unor funcţii
specializate în raport cu obiectivele de bază considerate, deciziile pot şi trebuie să fie
elaborate potrivit regulilor determinate şi fără a se ţine seama de persoane, deciziile nu sunt
luate arbitrar, obiectivele generale erau certe, fără o legătură cu persoane şi cu referire la
eficienţă. Principiul specializării pe funcţie implică o creştere a productivităţii, întărirea
autorităţii în cadrul organizaţiei prin respectarea regulilor în procesul de luare a deciziilor,
care poate fi repetat, deoarece sistemul nu este unul asupra căruia persoana să îşi poată
exercita influenţa. De reţinut că sistemul administrativ este întreţinut în funcţiune datorită
regulilor clare care stau la baza lui şi nu datorită influenţei unor persoane, de aceea Weber
afirmă despre sistemul birocratic că este unul „impersonal”. În ceea ce priveşte procesul
decizional Weber, urmărea să se creeze un sistem, care să permită realizarea celui mai înalt
nivel posibil de eficienţă din punct de vedere tehnic. El considera că: „Precizia, viteza,
fermitatea, gradul înalt de informare, continuitatea, discreţia, unitatea, subordonarea strictă,
reducerea conflictelor interne şi costurile cu personalul reprezintă caracteristici ale nivelului
optim de realizat într-o organizaţie birocratică”. Se poate observa uşor că, în cadrul abordării
tradiţionalist birocratice, practic se delimitează două stadii importante, cel caracteristic
perioadelor istorice, până la jumătatea secolului al XVIII-lea şi cel introdus de Weber şi
Wilson după această perioadă până aproape de jumătatea secolului al XX-lea. Pornind de la
limitele abordărilor istorice, Weber şi Wilson, aşa cum s-a arătat mai sus, au dezvoltat
conţinutul unei noi abordări, numită de Weber birocratică. În acea perioadă, organizaţia
birocratică era considerată ca tipul ideal de organizaţie pentru domeniul administraţiei. Deşi
abordarea tradiţionalist birocratică a marcat începutul unor schimbări majore la nivelul
managementului din organizaţiile administrative, totuşi au existat numeroase limite care, în
timp, au generat şi generează încă efecte negative în multe sisteme administrative.

Abordarea politică
Necesitatea conturării unei astfel de abordări a pornit de la numeroasele
disfuncţionalităţi apărute ca urmare a influenţei determinate de relaţia între politic şi
administrativ, în general şi managementul public în special. În timp aceste influenţe au avut
un rol deosebit, marcând semnificativ conţinutul proceselor de management şi de execuţie din
instituţiile publice, obiectivele şi modul de realizare a lor. În cadrul acestei abordări s-au
dezvoltat câteva orientări: prima potrivit căreia aparatul administrativ reprezintă executivul, în
timp ce politicul, prin reprezentanţii lui, stabileşte coordonatele de desfăşurare a activităţii în
instituţiile publice, a doua potrivit căreia există o separaţie clară între politic şi instituţiile
publice din administraţie, prin urmare, indiferent de schimbările intervenite în sfera politică
sistemul administrativ funcţionează în continuare potrivit regulilor şi regulamentelor proprii, a
treia potrivit căreia reprezentanţii politicului sunt şi reprezentanţii comunităţilor şi, prin
urmare, este normal să determine coordonatele politicilor pentru instituţiile publice din
administraţie, deoarece cunosc nevoile generale şi specifice şi au şi competenţa să intervină
pentru implementarea acestora. Deşi cele trei orientări se delimitează destul de clar din
punctul de vedere al conţinutului, între ele există o legătură, care de fapt reprezintă
fundamentul ideologic al abordării politice. Principalii reprezentanţi care au orientat
cercetările lor asupra conţinutului acestei abordări sunt Wallace Sayre şi Paul Appleby. Deşi a
existat o compatibilitate în ideologie, fiecare din cei doi au interpretat diferit relaţia între
politic şi conducerea instituţiilor publice din administraţie. Wallace Sayre a pornit de la ideea
că managementul public „este în ultimul rând o problemă de teorie politică”. Prin urmare,
crearea structurii unui aparat administrativ şi conducerea acesteia trebuie să fie determinate de
nevoile generale şi specifice de servicii şi nu de valori ale puterii politice. Acestea pot fi
considerate doar în măsura în care recunosc nevoile sociale şi pot influenţa procesul de
realizare a lor. Abordarea lui Paul Appleby se situează oarecum la o extremă, deoarece el
considera că sistemul administrativ trebuie să fie susţinut şi să susţină realizarea doctrinelor
politice. Caracterul limitativ al acestei abordări este evident dacă se consideră natura
conţinutului ideologiei promovate de Appleby. În legătură cu această abordare, la sfârşitul
secolului al XIX-lea Woodrow Wilson, unul din promotorii abordării birocratice în SUA,
susţinea că „ar putea exista o separaţie clară între politicieni şi conducerea instituţiilor publice
din administraţie, respectiv între politică şi misiunea instituţiilor publice de implementare a
acesteia. El argumenta astfel această separaţie: „Problemele administrative nu sunt probleme
politice. Deşi politicile stabilesc coordonatele de desfăşurare a activităţilor în administraţie, nu
s-ar putea accepta o manipulare a funcţionarilor publici. Administraţia publică trebuie să
aplice sistematic legile elaborate şi aprobate de reprezentanţi politici din afara sistemului
administrativ. De exemplu, planul de acţiune al unui guvern nu este elaborat de instituţiile
publice din administraţie, dar aplicarea lui se realizează în administraţie”. De altfel, Wilson
considera că principalele cauze care au determinat schimbările majore în administraţia
americană la sfârşitul secolului trecut au fost determinate tocmai de limitele pe care le-a atras
implicarea puternică a politicului în sistemul administrativ din SUA, respectiv: corupţie, lipsă
de continuitate, insatisfacţie, şantaj etc. În 1991 Stillman Richard, în lucrarea The American
Bureaucracy demonstra că: „distincţia între politică şi administraţie reprezintă o condiţie
fundamentală pentru declanşarea procesului reformelor într-un sistem administrativ”. În plus,
adăuga Stillman „Separarea sistemului administrativ de politic poate conduce la dezvoltarea
domeniului administraţiei, la accentuarea profesionalismului funcţionarilor publici din
administraţie şi la creşterea gradului de libertate al acestora în aplicarea politicilor”. În
domeniul ştiinţei, s-au delimitat trei modalităţi de manifestare a controlului politic asupra
conducerii sistemului administrativ, cel mai bine reflectate în Marea Britanie, în sistemele
Westminster.
Prima constă în faptul că există o relaţie clară între atribuţii şi responsabilităţi. Un
departament sau o agenţie are două atribuţii principale: să-i informeze pe liderii politici asupra
stadiului implementării politicilor, să gestioneze propriile resurse pentru ca politicile să poată
fi implementate. În acest context, fiecare funcţionar public este responsabil, potrivit poziţiei
lui în ierarhia structurii organizatorice din care face parte, faţă de şeful lui direct şi cetăţeni.
A doua modalitate constă în faptul că există o separare clară între problemele politice,
care din punct de vedere formal sunt generate de politicieni şi problemele administraţiei, care
provin din realizarea şi furnizarea serviciilor publice.
A treia modalitate constă în aceea că administraţia se presupune că nu trebuie să aibă
orientare politică, deci trebuie să fie neutră, practic nu poate fi asociată cu nici un fel de
decizie sau politică promovată de către politicieni, aceasta se realizează numai potrivit
atribuţiilor ministerului sau ale altei instituţii publice, nu ca urmare a intervenţiei unui
politician. Sistemele Westminster au introdus responsabilitatea formală a ministerelor, potrivit
căreia fiecare ministru, care este o persoană politică, răspunde personal pentru toate
activităţile desfăşurate în instituţia pe care o conduce, iar în aceste autorităţi administrative
funcţionarii publici îşi exercită propriile sarcini derivate din această calitate. Pentru activitatea
desfăşurată, indiferent de orientarea politică pe care o au, miniştrii primesc salarii şi un sistem
de stimulente, cum ar fi: securitatea locului de muncă, indiferent de schimbările care au loc la
nivel guvernamental, pensii corespunzătoare la finalizarea carierei de funcţionar public şi alte
avantaje sociale. Această problemă a separaţiei între politic şi administraţie a apărut cu mai
bine de un secol în urmă, ceea ce a făcut ca unii specialişti, Caiden, în 1982, să o abordeze ca
pe un „mit”, o perioadă destul de lungă de timp considerându-se că, practic, această separaţie
este relativă. Conturarea abordării birocratice şi aplicarea acesteia în majoritatea sistemelor
administrative din ţările dezvoltate a demonstrat că mitul se poate transforma în realitate,
pentru că, practic, în timp s-a reuşit crearea unei simbioze rezultată din aceea că politicienii au
început să se implice direct în realizarea unor atribuţii determinate exclusiv pentru
administraţie, în timp ce funcţionarii publici au început să-şi asume unele responsabilităţi faţă
de politic. Politicienii se comportă astfel deoarece obiectivele lor politice se concretizează
doar prin componentele sistemului administrativ, de aceea a existat întotdeauna un interes
politic în administraţie. Funcţionarii politici, ca angajaţi în sistem, trebuiau să se implice în
realizarea politicilor propuse de politicieni şi să răspundă efectiv de gradul de realizare a lor.
Deşi la prima vedere pare o inversare de „roluri”, realitatea a demonstrat că această formulă a
funcţionat cel mai bine până în a doua jumătate a secolului trecut, când au început să fie
promovate alte valori, care au redefinit semnificativ rolul şi poziţia politicului în instituţiile
publice. Fără îndoială, cunoaşterea abordării politice în general şi a orientărilor de bază care s-
au dezvoltat în cadrul acesteia facilitează înţelegerea influenţelor pe care factorul politic le are
asupra managementului public şi permite descoperirea unora din cauzele pentru care unele
sisteme administrative sunt mai eficiente decât altele, unii funcţionari publici sunt mai eficace
decât alţii, iar cetăţenii sunt mai mult satisfăcuţi de modul în care instituţiile publice preiau şi
satisfac nevoile lor. Ca o concluzie referitoare la această abordare, încă din anul 1886,
Woodrow Wilson, profesor de administraţie publică la Universitatea Princetown din SUA, cu
mulţi ani înainte de a deveni preşedinte al SUA, afirma: „Administraţia se află dincolo de
sfera politicii. Problemele administrative nu sunt probleme politice, chiar dacă politicul
stabileşte sarcini pentru administraţie, nu trebuie lăsat să-i manipuleze acesteia din urmă
funcţionarii”.
 Abordarea legală
Deşi, în literatura de specialitate, specialiştii, majoritatea adepţi ai abordării
birocratice, nu i-au acordat atenţia cuvenită, totuşi trebuie sesizat faptul că, în diferite state a
existat şi încă se mai menţine ideologia abordării legale. Potrivit acesteia aplicarea legilor
elaborate şi transmise în sistemul administrativ justifică practic existenţa unui sistem
administrativ care are ca obiectiv fundamental aplicarea şi urmărirea aplicării legilor generale
şi specifice. De altfel aceasta este prima dimensiune a abordării legale. Această abordare se
fundamentează pe următoarele premise: aparatul administrativ într-o ţară se constituie şi
funcţionează pentru a pune în aplicare pachete de legi; activitatea funcţionarilor publici este
determinată de cadrul legislativ; reprezentanţii politici elaborează legile care, ulterior, sunt
aplicate şi urmărite prin intermediul instituţiilor publice din administraţie; organizarea şi
conducerea instituţiilor administrative se realizează potrivit conţinutului legilor elaborate şi
transmise spre aplicare.
Principalii susţinători ai acestei abordări au fost: Frank Goodnow, Marshall Dimock şi
Kenneth Davis.
La începutul secolului trecut, Frank Goodnow făcea o distincţie între legea
administrativă şi celelalte legi. El considera că legea administrativă este acea parte a legii care
influenţează semnificativ instituţia publică din administraţie şi determină competenţa
autorităţilor ce trebuie să o aplice. El indica şi modalităţile specifice pentru soluţionarea
situaţiilor de încălcare a drepturilor unor cetăţeni de către administraţie.
Marshall Dimock afirma că legea stabileşte responsabilităţile, limitele de competenţă
şi drepturile speciale ale autorităţilor publice. În cadrul instituţiei publice, funcţionarul public
apare în două ipostaze: de „executant” întrucât în activitatea desfăşurată el aplică legile
avizate şi aprobate de executiv, dar şi de „proiectant”, deoarece în unele state el poate avea
iniţiative legislative, contribuind astfel la dezvoltarea sistemului legislativ.
Kenneth Davis susţinea că legea defineşte cel mai bine rolul instituţiilor din
administraţia publică. Legea este cea care permite diferenţierea unei autorităţi administrative
de una legislativă sau juridică. Ambele au competenţe legale diferite şi, implicit, desfăşoară
activităţi diferite având în vedere ca, prin aplicarea corectă şi respectarea cadrului legislativ,
să fie cât mai aproape de interesele cetăţenilor.
Cea de-a doua dimensiune a acestei abordări constă în prezentarea procedurilor legale
la care poate apela funcţionarul public, în general, pentru a executa decizii, dar şi pentru a
elabora şi fundamenta deciziile administrative şi deciziile de management.
 A treia dimensiune a acestei abordări vizează procedura „confruntării părţilor” prin
supunerea unei „judecăţi” unei instanţe neutre, imparţiale, care decide şi o alege pe cea
corectă. Modalităţile de derulare a acestor proceduri variază de la un context la altul, însă
elementul comun este relativa independenţă a instanţei care decide precum şi flexibilitatea în
interpretare şi evaluare. Potrivit acestei dimensiuni, instanţa care decide nu este plasată într-o
ierarhie formală, ci într-o distribuire informală a competenţelor. Valorile specifice acestei
abordări, respectiv protecţia drepturilor şi promovarea libertăţilor, necesită structuri
organizatorice dezvoltate mai mult pe orizontală. Procedura confruntării părţilor aduce faţă în
faţă individul, caracterizat prin circumstanţe şi motivaţii unice, cu drepturi şi libertăţi unice
urmărite de administraţie şi legea care statuează relaţia între individ şi instituţia publică.
Valorile fundamentale promovate de abordarea legală sunt: autoritatea, procedura desfăşurării
proceselor administrative, drepturile şi responsabilităţile funcţionarilor publici şi aspectele
juridice care influenţează rezultatele conflictelor apărute între funcţionari şi administraţie,
între cetăţeni şi administraţie, între autorităţile administrative şi legislative. În timp, o parte
din limitele acestei ideologii au fost eliminate, dar în multe state se menţin încă elemente
importante ale vechii abordări, care devin incompatibile cu noile condiţii în care instituţiile
publice din administraţie trebuie să-şi îndeplinească misiunea socială, derivată din sistemul de
nevoi generale şi specifice. În ultimele decenii ale secolului trecut, când au fost definite
coordonatele conţinutului managementului public, s-a conturat clar şi o altă perspectivă de
abordare a cadrului legislativ în relaţie cu instituţia publică. Cadrul legislativ devine baza
permanentă de raportare a sistemului administrativ şi nu scopul fundamental pentru aplicarea
căruia acesta există. S-a conturat şi s-a argumentat tot mai mult această nouă orientare. O
instituţie publică în administraţie se înfiinţează şi funcţionează pentru a realiza obiective de
interes general şi specific, fie asigurând cadrul instituţional de elaborare a legilor, fie aplicând
conţinutul altora, fie urmărind aplicarea regulamentelor şi normelor prin care drepturile şi
libertăţile cetăţenilor sunt satisfăcute şi respectate.

Abordarea managementului ştiinţific

Începutul secolului al XX-lea a fost puternic marcat de ideologia specialistului
american Frederick Taylor, care a dezvoltat o teorie coerentă, cu largă aplicabilitate în toate
tipurile de organizaţii. Desigur, cercetările lui au fost determinate de situaţia foarte delicată în
care se aflau SUA în acea perioadă. Pentru prima dată Taylor poziţionează în prim plan
managementul organizaţiei. El a elaborat teoria cunoscută sub numele de abordarea
managementului ştiinţific. Două au fost coordonatele majore ale acestei accepţiuni:
 1. standardizarea muncii, ceea ce însemnă că întotdeauna poate fi identificat cel mai
bun mod de a realiza o activitate
2. urmărirea şi controlul pentru încadrarea în anumite standarde.
Potrivit abordării, managementul ştiinţific implica următoarele aspecte: studierea
mişcărilor şi timpul necesar desfăşurării diferitelor activităţi, introducerea unor sisteme de
stimulente, schimbarea organizării procesuale. Ceea ce practic a revoluţionat gândirea
începutului secolului al XX-lea a fost faptul că Taylor a demonstrat posibilitatea redefinirii
procesului decizional pe baze ştiinţifice şi în funcţie de criteriul eficienţei. El a arătat cum,
prin managementul ştiinţific, interesele angajatorilor şi angajaţilor pot fi aceleaşi dacă în
prealabil se produce o aşa numită „revoluţie mentală” în gândirea reprezentanţilor ambelor
părţi. Abordarea managementului ştiinţific a dominat sectorul public în general şi
administraţia publică în special, aşa cum aprecia Bozeman, în 1979, în perioada 1910-1940
susţinând cristalizarea administraţiei publice ca domeniu ştiinţific integrat în mediul
academic. Deşi unele aspecte particulare din teoria lui Taylor erau discutabile, totuşi
majoritatea specialiştilor consideră semnificativă noua ideologie.
În aceeaşi perioadă, s-a conturat o altă teorie integrată tot de abordarea
managementului ştiinţific. Iniţiatorul noii ideologii a fost Elton Mayo, care, deşi sub unele
aspecte a contrazis teoria lui Taylor, a accentuat rolul relaţiilor umane privite într-un cadru
mai larg, cel social, în care-şi desfăşoară activitatea angajatul. În urma a numeroase
experimente pe care Mayo le-a efectuat în anii 1930, a descoperit că acest context social, în
care-şi desfăşoară activitatea angajatul, determină formarea unui climat social de grup, care
practic reprezintă cel mai important factor care influenţează managementul. Potrivit analizei
efectuate de Fry în 1989, Mayo a argumentat că există trei probleme ale managementului care
continuă să rămână în actualitate: valorificarea ştiinţifică a abilităţilor tehnice, ordonarea
sistematică a operaţiilor pe care le implică diferite activităţi, organizarea echipelor de lucru şi
cooperarea în cadrul grupurilor. Mayo a demonstrat că, fără un mediu social corespunzător,
atrăgător, angajaţii dintr-o organizaţie devin preocupaţi de problemele lor personale şi au un
comportament nepotrivit în anumite situaţii.
De altfel, în 1989, după mai bine de 50 de ani, Pollitt a recunoscut că foarte importante
sunt relaţiile informale între indivizi în cadrul şi în afara organizaţiei. El a arătat, îmbinând
valori ale celor două teorii, că nu numai structura organizatorică şi repartizarea angajaţilor pe
posturi şi funcţii sunt importante, dar la fel de importante sunt sentimentele, valorile, normele
informale, familia şi apartenenţa socială, deoarece ele influenţează semnificativ performanţele
organizaţionale.
 Ideile lui Elton Mayo au stat la baza teoriilor dezvoltate în cadrul şcolii comportiste, s-
au aplicat în organizaţiile din sectorul public începând cu anii 1960-1970. Principala critică
adusă de unii specialişti a fost aceea că angajaţii din sectorul public “sunt trataţi prea bine şi,
de fapt, ei au aşa de puţine activităţi de desfăşurat încât nu se compară cu angajaţii din
sectorul privat". Alţii însă au apreciat şi susţinut în teoriile lor ideile referitoare la organizarea
informală din cadrul instituţiilor publice.
Al treilea moment important în evoluţia abordării managementului ştiinţific îl
constituie prezentarea şi explicarea funcţiilor managementului într-o organizaţie. Astfel, în
anul 1937 Gulick şi Urwick au identificat şi explicat următoarele şapte funcţii ale
managementului public:
1. Planificarea constă în stabilirea obiectivelor, metodelor şi tehnicilor
corespunzătoare şi modalităţilor de acţiune necesare.
2. Organizarea constă în determinarea unei configuraţii a structurii organizatorice, dar
şi a proceselor de muncă implicate pentru realizarea obiectivelor previzionate.
3. Asigurarea resurselor umane constă în recrutarea şi selectarea personalului
corespunzător pentru desfăşurarea activităţilor din instituţia publică.
4. Conducerea constă în urmărirea modului de desfăşurare a activităţilor prin care se
realizează repartizarea resurselor.
5. Coordonarea constă în integrarea activităţilor specifice desfăşurate în instituţiile
publice cu alte activităţi desfăşurate în instituţii din structura guvernului.
6. Raportarea constă în urmărirea şi comunicarea rezultatelor obţinute în cadrul
organizaţiei.
7. Bugetarea constă în desfăşurarea activităţilor cu caracter fiscal şi financiar necesare
asigurării suportului economic corespunzător implementării programelor, furnizării serviciilor
şi desfăşurării activităţilor în instituţia publică.
Această abordare a fost destul de mult contestată. Graham Cole şi Hays Steven în
lucrarea Management Functions and Public Administration POSDCORB Revisited considerau
că abordarea lui Gulick şi Urwick este determinantă pentru relaţiile interumane dintr-o
instituţie publică şi prin intermediul ei resursele umane pot fi „exploatate, controlate şi
manipulate”. Această confruntare de idei între susţinătorii celor două orientări continuă şi
astăzi.
 Abordarea Noului management public
În perioada 1980-1990, pentru organizaţiile din sectorul public a apărut şi s-a dezvoltat
o nouă abordare asupra modului de conducere a acestora, ca răspuns la modelul tradiţional al
administraţiei publice promovat la începutul secolului al XX-lea. Cei mai mulţi specialişti din
Marea Britanie, alte ţări europene, SUA, Australia etc. care au promovat şi susţinut noul
curent, erau convinşi că implementarea acestuia înseamnă schimbări fundamentale în
mentalitatea şi comportamentul funcţionarilor publici, în modul de exercitare a funcţiilor de
conducere şi de execuţie, dar şi în orientarea organizaţiilor publice către piaţa serviciilor şi,
implicit, către client. Abordarea din perspectivă managerială a organizaţiilor din sectorul
public a cunoscut diferite moduri de exprimare, unele chiar inedite pentru acea perioadă:
managerialism în viziunea lui Pollitt, 1990; noul management public în accepţiunea lui Hood,
1991; administraţia publică orientată asupra pieţei în opinia lui Lan şi Rosenbloom, 1992;
paradigma postbirocratică în viziunea lui Barzelay, 1992; guvernarea antreprenorială în
accepţiunea specialiştilor englezi Osborn şi Gaebler, 1992. Deşi există aceste moduri diferite
de exprimare, totuşi, se poate constata unitatea şi coerenţa conţinutului accepţiunilor de mai
sus, ceea ce demonstrează că, din punct de vedere teoretic, schimbarea era definită şi se putea
trece treptat la implementarea ei.
În legătură cu accepţiunile teoretice, s-au conturat câteva abordări pragmatice prin
intermediul cărora conţinutul Noului management public a fost dezvoltat şi popularizat în
sectorul public din diferite ţări. Astfel, în ţările OECD erau clare câteva coordonate de
schimbare: 1. orientarea organizaţiilor din sectorul public asupra managementului prin
accentuarea dimensiunii participative, redefinirea conţinutului relaţiilor organizatorice între
subdiviziuni organizatorice situate pe diferite niveluri ierarhice, atât în cadrul instituţiei
publice, cât şi în sistemul administrativ; 2. implicarea resurselor umane în fundamentarea
deciziilor; 3. diminuarea intensităţii controlului şi introducerea obligativităţii în ceea ce
priveşte încadrarea într-un sistem al indicatorilor de performanţă; 4. performanţa devine o
valoare de bază în organizaţiile din sectorul public prin perfecţionarea activităţilor de
recrutare, selecţie, salarizare; 5. utilizarea tehnologiei informaţionale în îmbunătăţirea
procesului decizional; 6. restrângerea monopolului asupra unor servicii publice; 7.
promovarea eficienţei şi competitivităţii în organizaţiile din sectorul public ca urmare a
dezvoltării colaborării cu sectorul privat; preocupare deosebită acordată fundamentării şi
implementării politicilor organizaţionale; 9. îmbunătăţirea relaţiilor organizaţiilor publice cu
politicienii.
 Hood, specialistul englez care a denumit acest nou curent Noul management public, în
anul 1991 reunea în conţinutul lui următoarele puncte de vedere:
1. Profesionalizarea managementului în organizaţiile din sectorul public. Aceasta
înseamnă promovarea pe funcţii de conducere a unor manageri care au fost pregătiţi pentru a
conduce organizaţiile publice. Ei nu mai sunt simpli administratori ai instituţiilor publice, ci
devin responsabili pentru rezultatele obţinute de acestea. Managerii publici devin responsabili
pentru gradul de implementare a politicilor şi, în cazul în care rezultatele obţinute nu sunt cele
aşteptate, ei pot fi demişi pentru incompetenţă profesională şi managerială. Interesantă este
percepţia asupra relaţiei cu politicienii, care au posibilitatea de a recruta manageri
profesionişti, pe care îi numesc şefi de departamente şi agenţii pe perioade determinate, pentru
a susţine aplicarea programelor partidelor politice. Pe următorul nivel managerial, respectiv
cel al managerilor executivi, sunt angajaţi sau transferaţi manageri care în timp au obţinut
anumite performanţe şi au mai degrabă un nivel de abilităţi profesionale şi manageriale decât
o experienţă dobândită prin exercitarea efectivă de sarcini. Se urmăreşte creşterea eficienţei
organizaţiilor publice, ca urmare a competenţei profesionale şi manageriale a titularilor de
funcţii publice, în realizarea şi furnizarea serviciilor. În acest context, se consideră că
managerii generali în organizaţiile de servicii nu trebuie să fie specialişti, ingineri, medici,
economişti sau jurişti, ci manageri publici, capabili de performanţe.
2. Determinarea şi urmărirea unor standarde şi a unui sistem de indicatori de
performanţă pentru fiecare organizaţie din sectorul public orientată asupra realizării unor
obiective. Procesul reformelor în sectorul public implică obţinerea de performanţe atât de
către fiecare angajat cât şi de fiecare organizaţie publică. În acest scop, fiecare instituţie
publică determină indicatori de performanţă pentru a se putea măsura progresele făcute de
fiecare în procesul de realizare a obiectivelor previzionate. Prin intermediul sistemului de
apreciere a performanţelor individuale, se determină contribuţia fiecărui angajat la realizarea
obiectivelor pe parcursul unui an. În funcţie de aceste evaluări, se acordă recompense sau se
aplică sancţiuni. Se consideră că metodele informale de evaluare sunt ineficiente şi conduc la
scăderea veniturilor instituţiilor publice. Organizaţiile guvernamentale urmăresc să
îmbunătăţească metodele de planificare pe termen lung şi să extindă sfera de aplicare a
managementului strategic. Aceasta implică determinarea misiunii organizaţiilor din sectorul
public, a obiectivelor pe care le au de realizat, a gradului de adaptabilitate la mediul în care
evoluează, a capacităţii de a valorifica punctele forte şi de a soluţiona problemele pe care le
au, a disponibilităţii de a preîntâmpina constrângerile din mediul în care îşi desfăşoară
activitatea. Se consideră că reprezentanţii politici pot interveni, dacă au aceste informaţii,
tocmai pentru a susţine procesul de realizare a obiectivelor de către instituţiile publice.
3. Controlul asupra rezultatelor şi nu asupra proceselor şi fazelor. Reprezentanţii
Noului management public pledează pentru reducerea formelor controlului birocratic integrat
în diferite etape şi faze ale proceselor prin intermediul cărora instituţiile publice îşi realizează
misiunea şi intensificarea, respectiv diversificarea formelor controlului asupra rezultatelor.
4. Descentralizarea sistemului din care fac parte organizaţiile publice. Acest proces a
început efectiv în Marea Britanie în perioada guvernării Thatcher prin programul „Next Step”,
în 1988 şi a urmat în Noua Zeelandă şi Olanda, pentru ca, treptat, să se generalizeze în toate
ţările Peninsulei Scandinave. Ca modalitate de aplicare, s-a procedat la crearea unor agenţii
separate, responsabile pentru realizarea şi furnizarea de servicii în baza încheierii unui
contract cu un departament de politică specializat din cadrul sistemului. Obiectivul specific
urmărit prin această schimbare a fost reducerea numărului de personal din sistemul serviciilor
la un grup format din persoane cu funcţii importante în urmărirea modului în care sunt
conduse şi monitorizate ministerele şi departamentele. Datorită acestei schimbări, în anul
1994 în Marea Britanie, 60% din funcţionarii publici au fost implicaţi în programul „Next
Step”, iar la sfârşitul anului 1995 peste 95% din aceştia erau integraţi în noul sistem. Au
urmat schimbări similare în Noua Zeelandă, iar ceva mai târziu în SUA şi Australia, însă într-
un ritm mai lent decât s-au produs aceste schimbări în Marea Britanie. Această schimbare
pare că reia sub o altă formă ideile lui Woodrow Wilson, potrivit căruia era necesară o
separare a departamentelor de politică de agenţii, practic a politicii de administraţie. În noul
context, agenţiile prestatoare de servicii nu trebuiau să facă neapărat parte din sectorul public,
o dată ce îşi desfăşurau activitatea în baza unui contract, iar angajaţii acestora nu trebuiau să
fie funcţionari publici.
5. Accelerarea concurenţei în sectorul public. Această caracteristică se referă în
principal la serviciile guvernamentale şi avea ca scop reducerea costurilor. Se pornea de la
premisa că, dacă anumite servicii sunt nesatisfăcătoare, potrivit acestui criteriu ele pot fi
scoase la licitaţie. În acest context, privatizarea accelerată era considerată parte a acestui
proces. Ca urmare a noii orientări apar o serie de schimbări, cum ar fi: testarea serviciilor pe
piaţă, urmărirea costului şi calităţii serviciilor realizate.
6. Extinderea utilizării stilului de conducere practicat în organizaţiile din sectorul
privat, prin renunţarea la stilul autoritar. În acest context, se pune accentul pe două corelaţii de
bază: între profilul pregătirii personalului şi poziţia ocupată în structură şi între performanţele
obţinute şi sistemul de salarizare practicat, pe bază de merit. Accentul pus pe obţinerea de
performanţe face ca numirea pe posturi şi funcţii pe bază de contract să se realizeze uneori pe
termene scurte, tocmai pentru că managerii publici respectivi nu sunt capabili de performanţe.
7. Disciplină şi rigurozitate în utilizarea resurselor din organizaţiile publice. Noul
management public implică un plus de atenţie în privinţa gestionării resurselor, ceea ce
include desigur reducerea costurilor, dar şi o concentrare deosebită asupra programelor prin
care sunt realizate obiectivele strategice. Astfel guvernele au posibilitatea să controleze modul
în care sunt gestionate resursele financiare, umane, materiale şi informaţionale. În prezent, în
majoritatea ţărilor dezvoltate, pot fi identificate atât elemente ale modelului tradiţionalist cât
şi elemente ale Noului management public (NPM). Realitatea demonstrează că NPM este
mult mai aproape din punctul de vedere al conţinutului de ceea ce guvernele statelor
dezvoltate doresc de la organizaţiile publice, respectiv eficientizarea sistemului de realizare şi
furnizare a serviciilor fără a se insista în mod deosebit asupra modalităţilor utilizate.
Reiese suficient de clar faptul că serviciile publice există pentru a realiza obiectivele
de interes public, pentru a creşte gradul de satisfacere a nevoilor, aşteptărilor cetăţenilor prin
intermediul unui proces politic. Toate schimbările manageriale prezentate urmăresc realizarea
obiectivelor publice cât mai eficient posibil şi furnizarea de informaţii absolut necesare
fundamentării deciziilor de către politicienii care colaborează cu organizaţiile publice în
cadrul unui proces de management desfăşurat în manieră interactivă. Specialiştii nu pot estima
încă peste cât timp se vor putea cunoaşte rezultatele implementării noilor valori ale NPM, dar
sunt convinşi că, în timp, aşa cum Osborn şi Gaebler afirmau în 1992, datorită dezvoltării
dimensiunii manageriale a activităţilor desfăşurate în organizaţiile din sectorul public,
managerii publici şi ceilalţi funcţionari publici vor deveni „întreprinzători” şi vor descoperi
noi modalităţi de realizare şi furnizare a serviciilor publice, astfel încât cele mai multe din
valorile promovate în cadrul NPM să poată fi realizate. Aceasta practic ar însemna reducerea
costurilor cu cheltuielile birocratice şi creşterea ponderii resurselor alocate eficientizării
serviciilor, prin dezvoltarea relaţiilor cu organizaţiile din sectorul privat. Rămâne ca viitorul
să demonstreze dacă organizaţiile din sectorul public vor reuşi să păstreze câteva din valorile
fundamentale ale modelului tradiţionalist, respectiv: profesionalism, imparţialitate, înalte
standarde etice, absenţa corupţiei şi să integreze totuşi o parte din valorile fundamentale ale
NPM.
 7. Eficienţa instituţiilor şi autorităţilor publice
şi eficacitatea funcţionarilor publici

Noţiunea de „eficienţă economică“ este întâlnită, în studiile de specialitate şi în

practică, în două sensuri:
a. performanţe - rezultate deosebit de bune - ale unei activităţi;
b. efecte maxime ale unei activităţi în raport cu resursele alocate sau consumate.
Însă, cei mai mulţi dintre specialişti, abordând „eficienţa”, au în vedere sectorul privat
şi prea puţin sau chiar deloc pe cel public. O explicaţie a acestui fapt ar putea fi determinată
de adevărul că administraţia publică vizează prin activităţile sale o profitabilitate redusă, dar
un grad înalt de satisfacere a cetăţenilor. În contextul în care, referindu-se la sectorul privat,
mulţi economişti au definit în special eficienţa economică, este absolut firesc să fi fost luată în
considerare pentru analiză activitatea instituţiilor sau autorităţilor din administraţia publică
centrală şi locală şi celelalte instituţii din sectorul public. Pentru a putea aborda activitatea în
sectorul public din perspectiva conceptului de eficienţă este necesar ca eficienţa să fie
înţeleasă şi considerată atât ca urmare a influenţei factorilor economici, cât şi ca o consecinţă
a influenţei factorilor politici, culturali, juridici şi în special a factorului uman, căci în fapt
„resursele umane sunt cele care stau la baza reuşitei sau eşecului” ( Bonnet, Fr., Management
de l’administration, Paris, De Boeck Université, 1993, p. 47). Acest concept a fost folosit
pentru prima dată în administraţia publică în abordarea raţională propusă de L. Gulick şi L.
Urwick. Managerii publici trebuie să aibă în vedere faptul că, dacă eforturile pot fi
dimensionate în mod strict, efectele, în special cele sociale, sunt dificil de determinat şi nu pot
fi prevăzute în totalitate. Aceasta deoarece administraţia publică-şi desfăşoară activitatea într-
un cadru social supus unor influenţe multiple. Cel mai adesea aceste efecte sociale indirecte,
neprevizibile au implicaţii majore în sectorul public. Din punct de vedere al formelor de
exprimare se poate spune că eficienţa poate fi cuantificabilă − în special efectele economice −
şi necuantificabilă − efectele sociale. Managerii publici ar trebui să ţină seama de ambele
forme, dar şi de faptul că ele pot avea pe lângă dimensiunea prezentă şi o dimensiune de
perspectivă, deoarece o parte apreciabilă din rezultate se obţin pe parcursul unei perioade de
timp. Din păcate, cel mai adesea, eficienţa de perspectivă − propagată − este ignorată. O
analiză asupra sistemului decizional arată o pondere foarte ridicată a deciziilor pe termen
scurt, ceea ce conduce la decizii cu efecte imediate, de cele mai multe ori în detrimentul
deciziilor pe termene medii şi lungi care sunt total neglijate. De altfel, o astfel de abordare
determină efecte negative pe termen lung, majorând coeficientul de risc.
În sectorul public din România factorul uman este una dintre resursele cel mai mult
neglijate, iar consecinţele unei astfel de situaţii conduc la efecte care nu sunt deloc greu de
dedus. Factorul uman reprezintă elementul cheie al activităţii şi performanţelor din sectorul
public. Mai mult, constituie coordonata esenţială a dimensiunii şi mai ales a calităţii activităţii
în sectorul public. Astfel că nu se poate menţiona eficienţa unei instituţii publice în general
fără a avea în vedere, pe lângă eficienţa economică şi aspectele cuantificabile direct, şi o serie
de aspecte necuantificabile direct, dar care au multiple consecinţe asupra performanţelor în
sectorul public. Printre acestea un loc important îl ocupă, cum e şi firesc, eficienţa muncii
funcţionarilor publici. De folosirea eficientă a personalului, de eficienţa muncii lui depinde
însăşi calitatea şi eficienţa activităţii din administraţia publică. Altfel spus, eficienţa activităţii
autorităţii administraţiei publice este determinată de (Costea, M., Introducere în administraţia
publică, Bucureşti, Editura Economică, 2000, p. 57):
- calitatea actului administrativ;
- competenţele, capacitatea de lucru şi de execuţie adecvate a sarcinilor;
- capacitatea autorităţilor locale de a executa sarcinile în timp util.
Problema resurselor umane din sectorul public reprezintă multiple aspecte de ordin
social-uman, politic, juridic şi tehnic. Astfel, se pun probleme în legătură cu pregătirea
profesională a personalului instituţiilor publice, probleme în legătură cu recrutarea şi
repartizarea acestuia, cu aprecierea şi promovarea în diferite funcţii, în general probleme de
gestiune a personalului. Există de asemenea probleme care privesc comportamentul
funcţionarilor publici în raporturile lor cu cetăţenii, probleme care se referă la raporturile
interumane în cadrul instituţiilor publice sau care privesc raporturile dintre personalul
sectorului public şi societate. Toate aceste aspecte legate de problematica personalului din
administraţia publică nu trebuie abordate însă numai din punct de vedere strict juridic,
deoarece acestea ar conduce la o cunoaştere incompletă a realităţilor din administraţie, pentru
că există şi aspecte legate de munca funcţionarilor publici care nu au reglementare juridică,
dar care au rol deosebit de important pentru asigurarea eficienţei instituţiei publice şi
realizarea misiunii sociale a acesteia.
Foarte mulţi specialişti străini consideră că nu se poate vorbi de eficienţă fără
eficacitate pentru că “este mult mai important să realizezi bine ceea ce ţi-ai propus −
eficacitatea − decât să realizezi bine altceva – eficienţa” (Drucker, P., Eficienţa factorului
decizional, Bucureşti, Editura Destin, 2001, p.147). Totodată se afirmă că relaţia dintre
eficacitate şi eficienţă este una de parte-întreg, eficacitatea influenţând în mod direct eficienţa,
în special pe cea a personalului, fiind chiar un element intrinsec al acesteia. Mai mult se poate
spune că eficacitatea este un atribut al omului şi are sursa în personalitatea, cunoştinţele,
raţiunea funcţionarilor publici, dar şi în relaţiile dintre ei.
Atât eficacitatea ca element intrinsec al eficienţei personalului, cât şi aceasta din urmă
au o mare importanţă pentru eficienţa de ansamblu a sectorului public. Pentru că, nu e posibilă
organizarea raţională şi funcţionarea eficientă a sectorului public fără personal deosebit de
eficient şi eficace totodată. Altfel spus, eficienţa şi elementul ei intrinsec − eficacitatea − sunt
caracteristici esenţiale şi indispensabile ale muncii funcţionarului public. Lipsită de aceste
caracteristici, munca fiecărui funcţionar public în parte ar influenţa negativ activitatea de
ansamblu a instituţiei şi/sau autorităţii. Mai mult, ar pune în pericol însăşi atingerea
obiectivului fundamental al instituţiei publice: satisfacerea interesului public. Ca urmare, este
necesară concentrarea atenţiei managerilor publici asupra performanţelor resurselor umane,
creştere care va influenţa în mod evident eficienţa utilizării resurselor materiale şi financiare
şi eficienţa de ansamblu a instituţiilor şi autorităţilor publice. Prin urmare valoarea instituţiilor
şi autorităţilor din sectorul public într-o ţară nu stă atât în mijloacele materiale sau financiare
de care dispune, cât mai ales în potenţialul său uman. Ca urmare, în procesul de reformă al
administraţiei publice ar trebui să se acorde o mai mare atenţie factorului uman, singurul care
poate face un sistem mai eficient şi mai viabil din punctul de vedere al viabilităţii economico-
financiare şi manageriale.
Din păcate mulţi specialişti în probleme de reformă consideră că pentru reforma
administraţiei publice este suficientă reglementarea juridică a activităţii acesteia, a
principalelor aspecte, fără să se înţeleagă că un cadru juridic valorează foarte puţin dacă nu
sunt suficienţi funcţionari publici care să-l valorifice prin munca lor.
Mulţi manageri publici din sectorul public din ţara noastră nu înţeleg faptul că pentru
reforma sistemului administrativ nu este suficientă completarea şi perfecţionarea cadrului
normativ, crearea unui cadru instituţional corespunzător şi nici chiar elaborarea unor
programe referitoare la recrutarea, planul carierei, formarea specializată, standardele şi
controlul asupra performanţelor funcţionarilor publici. Este nevoie de mai mult, şi anume: de
o nouă perspectivă asupra concepţiei despre funcţionarii publici şi rolul lor în sistemul
administrativ, o nouă abordare a activităţii acestora prin prisma conceptelor de eficienţă şi
eficacitate, căci acestea sunt elementele indispensabile ale succesului schimbărilor.
 8. Cultura organizaţională în instituţiile din sectorul public

Termenul „cultură” provine din verbul din limba latină „colere”, care înseamnă „a
cultiva, a înfrumuseţa”. De altfel cuvântul „cultura” este rădăcina primară a termenului
„cultură”. Cultura nu şi-ar fi schimbat niciodată semnificaţia iniţială, aceea de muncă a
pământului, fără intervenţia lui Cicero, care a asociat-o unui alt termen: anumus. Cultura
animi a devenit astfel „grădina sufletului”, „cultura spiritului”. Noţiunea de cultură nu este
legată numai de dezvoltarea individuală a spiritului, ea este asociată ideii de colectivitate, de
viaţă a unei societăţi, a unui popor sau a unei ţări. Etnologia şi antropologia ne facilitează
înţelegerea culturii ca „fenomen de societate”, asociind-o ideii de civilizaţie. Etnologul englez
Edmund B. Taylor a putut astfel afirma despre cultură că este, în sensul ei etimologic cel mai
larg, „acest tot complex care cuprinde ştiinţele, credinţele, artele, morala, legile, obiceiurile,
ca şi alte capacităţi sau deprinderi dobândite de oameni ca membri ai societăţii”. Cultura se
îmbogăţeşte astfel cu o dimensiune politică, susceptibilă de a justifica, pe plan colectiv, atât
identitatea, cât şi deschiderea faţă de ceilalţi. Le Petit Robert defineşte cultura considerând
cele două perspective ale conceptului, cea individuală, de identitate şi cea colectivă, pe de o
parte ca o dezvoltare a anumitor facultăţi ale spiritului prin exerciţii intelectuale apropiate şi
prin ansamblul cunoştinţelor dobândite, iar, pe de altă parte, ca ansamblul aspectelor
intelectuale şi artistice ale unei civilizaţii.
În anul 1982, cu ocazia Conferinţei Mondiale pentru Politicile Culturale organizată la
Mexico, în cadrul raportului final aprobat de către o sută treizeci de guverne, dintre care
treizeci europene, a fost ratificată definiţia asupra culturii. „În sensul cel mai larg, cultura
poate fi astăzi considerată ca ansamblul trăsăturilor distinctive, spirituale şi materiale,
intelectuale şi afective, care caracterizează o societate sau un grup social. Ea înglobează, în
afara artelor şi a literelor, modurile de viaţă, drepturile fundamentale ale oamenilor, sistemele
de valori, tradiţiile şi credinţele. Cultura conferă omului capacitatea de reflecţie asupra lui
însuşi. Ea face din noi fiinţe umane, raţionale, critice şi angajate etic. Prin ea omul se exprimă.
Caută neobosit noi semnificaţii şi creează opere care îl transced”.
Cultura oscilează între patrimoniu şi creaţie. Se poate considera că există o dinamică
în inima sistemului de valori, de tradiţii, de credinţe, de norme, de moduri de viaţă. Cultura
este izvor şi într-un sens larg înseamnă viaţă. Prin urmare cultura, prin conţinutul ei,
demonstrează, păstrează şi îmbogăţeşte existenţa unui popor. O analiză atentă asupra
conceptului de cultură ne ajută să identificăm etapele de evoluţie ale acestuia. Ceea ce se
poate constata destul de uşor este faptul că timpul nu a făcut altceva decât să îmbogăţească
conţinutul conceptului de cultură prin sensurile multiple pe care acesta le-a dobândit în timp.
Prima etapă, aşa cum s-a arătat mai sus, a fost aceea în care cultura era, conceptual
asociată cu verbul latin „colere” care înseamnă „a cultiva”, sens pe care îl păstrează şi astăzi.
A doua etapă importantă în evoluţia conceptului de cultură o reprezintă „cultura
animi”, asociată valorilor artistice realizate de creatorii de artă care, prin lucrărilor lor, au
îmbogăţit sensul acestui concept cu unul nou, recunoscut şi denumit cultură spirituală. Este
foarte bine cunoscută intervenţia lui Cicero şi mai apoi a marilor personalităţi care au creat
efectiv, prin operele lor artistice, o cultură artistică marcând în diferite feluri particularităţile
culturale ale popoarelor lumii.
Ne apropiem de a treia etapă importantă în evoluţia conceptului de cultură. Începutul
secolului trecut a fost puternic marcat de cercetări ale specialiştilor care au demonstrat că
fiecare regiune a globului, fiecare ţară şi fiecare popor are o cultură naţională, prin care se
identifică de celelalte şi care marchează efectiv viaţa oamenilor din fiecare context.
A patra etapă importantă în evoluţia conceptului de cultură a fost puternic marcată de
cercetările specialiştilor desfăşurate în a doua jumătate a secolului trecut, când s-au profilat
conceptele de cultură organizaţională şi cultură managerială.
Realitatea sfârşitului de secol al XX-lea a confirmat ceea ce specialiştii s-au străduit să
demonstreze prin cercetările teoretice şi practice desfăşurate de-a-lungul anilor, şi anume
faptul că înţelegerea conceptului de cultură implică în mod obligatoriu considerarea tuturor
sensurilor pe care conceptul de cultură le-a dobândit în timp.
În urma unei analize atente pot fi identificate câteva caracteristici ale culturii:
1. Cultura este dinamică, ceea ce înseamnă că permanent ea se schimbă prin
dezvoltarea conţinutului de la o perioadă istorică la alta şi în cadrul aceleiaşi etape.
Dinamismul culturii este puternic influenţat de multitudinea factorilor naţionali şi
internaţionali care stimulează evoluţia, îmbogăţirea permanentă a conţinutului culturii.
2. Cultura este diversificată tocmai ca urmare a sensurilor pe care conceptul de cultură
le are şi a faptului că omogenitatea unei culturi este puternic susţinută de diversitatea valorilor
care o compun.
3. Cultura este inedită prin percepţiile diferite asupra sensurilor acesteia şi a valorilor
culturale specifice.
4. Cultura este complexă, ceea ce înseamnă că nu întotdeauna pot fi identificate cu
uşurinţă sensurile conceptului şi implicaţiile pe care valorile culturale le au asupra
comportamentului indivizilor ca „purtători” şi “creatori” de valori culturale.
 Multidimensionalitatea conceptului de cultură face destul de dificilă misiunea
cercetătorilor interesaţi în cunoaşterea elementelor inedite pe care conceptul de cultură le
integrează şi a implicaţiilor multiple pe care fiecare sens al acestuia le are asupra unei
societăţi.
Cultura organizaţiei constituie unul dintre domeniile de actualitate ale
managementului, cu o istorie relativ recentă. Preocuparea pentru acest tip de cultură se
datorează, în mare măsură, performanţelor obţinute de organizaţiile nipone, performanţe
explicate şi prin cultura lor specifică. Una din primele abordări ale culturii organizaţiei, prin
prisma managementului, aparţine lui Tom Peters şi Robert Waterman, care în cartea “In
Search of Excellence” (1982) descriu legătura dintre cultura organizaţiei şi succesul sau
eşecul acesteia pe piaţă.
Termenul de cultură a fost preluat în economie din antropologie; atât în economie cât
şi în antropologie manifestându-se mai multe accepţiuni: fenomenologică, structuralistă,
critică şi antropologică.
Potrivit mai multor specialişti din domeniul managementului, se pot delimita patru
categorii de culturi: naţională, economică, pe ramuri de activitate şi cultura organizaţiei. Cele
mai importante şi mai studiate dintre acestea sunt: cultura naţională (element definitoriu
pentru o naţiune, care o individualizează, marcându-i totodată evoluţia) şi cultura organizaţiei
(componentă şi determinant major al normalităţii şi evoluţiei unei organizaţii).
Numeroşi specialişti din domeniul managementului au definit în diferite moduri
cultura organizaţiei.
Astfel, Benjamin Schneider afirma că aceasta este dată de „totalitatea strategiilor,
tehnicilor şi modalităţilor prin care conducerea unei firme transmite regulile, normele şi
sistemul de valori pe care doreşte să le implementeze” [Schneider, Benjamin, Notes on
Climate and Culture Managing Service, Prentice Hall, 1988, p. 352].
Cultura organizaţiei se reflectă în „ideile şi modul propriu de a acţiona al organizaţiei
şi al membrilor săi, fie că este vorba de o societate comercială, de o asociaţie sau de o
instituţie publică. Cultura unei organizaţii este un cod de comportamente dezvoltat de-a lungul
existenţei acesteia” [Revista Management intercultural, anul II, nr. 3, 2000, p. 42-43].
Schwartz propune următoarea definiţie a culturii unei organizaţii: „totalitatea
convingerilor şi aşteptărilor membrilor unei organizaţii care conduc la stabilirea unor norme
de comportament” [Mihalcea, Radu; Androniceanu, Armenia, Management, Editura
Economică, Bucureşti, 2000, p. 75].
 Definirea culturii organizaţiei este dificilă de realizat şi din acest motiv nu există o
definiţie unanim acceptată în literatura de specialitate; însă, toate încercările de a defini
cultura organizaţiei pleacă de la resursa umană. Oamenii se unesc în cadrul organizaţiei,
aceştia vin din medii diferite, cu idei, convingeri şi sentimente proprii care sunt împărtăşite
altora, îmbogăţite sau înlocuite cu ajutorul obiceiurilor şi regulilor existente în organizaţie.
Din combinarea ideilor, sentimentelor, convingerilor, credinţelor, normelor şi regulilor se
formează cultura organizaţiei.

Conceptul de cultură a organizaţiei şi factorii determinanţi

Cultura unei organizaţii poate fi asemuită cu un aisberg (datorită componentelor
vizibile şi nevizibile ale acesteia) care nu se vede în întregime, dar care, trebuie luat în
considerare în totalitatea lui. De cele mai multe ori, cunoaşterea părţii invizibile devine mai
importantă pentru obţinerea succesului în mediul economic.

active tangibile, comportamentul şi

vestimentaţia personalului, produsele
verbale, stilul de management practicat etc.

credinţe, valori, norme de conduită etică

şi morală etc.
Conceptul de aisberg al culturii organizaţiei

Cultura organizaţiei este influenţată atât de factori externi cât şi de factori interni
[Urban, Violeta, The decisive factors of the organization culture, Buletin Ştiinţific anul XI, nr.
1/2008, Editura Universităţii „George Bacovia”, Bacău, 2008, p. 227-283], după cum se arată
în figura următoare.

Factorii interni:
 istoria şi tradiţia organizaţiei – reprezintă un factor puternic de conturare a culturii
organizaţiei. Dacă organizaţia are o existenţă mai îndelungată şi mai complexă, influenţa este
mult mai vizibilă. Membrii organizaţiei îşi amintesc şi exprimă evenimente din trecut,
transmiţând totodată mesaje simbolice pentru noii angajaţi. Acestea se transmit prin viu grai,
de la o generaţie la alta. Istoria oferă perenitate, imagine şi putere de influenţare a elementelor
culturii organizaţiei, conferindu-i acesteia stabilitate;
 liderul dominant – acesta este un model pentru angajaţi. Sursa puterii sale constă în
propria-i bază culturală; credinţele, valorile, normele, atitudinile şi comportamentele în care
crede şi de care ţine cont în toate acţiunile sale;
 managerii organizaţiei – influenţează cultura prin personalitatea lor, nivelul de
pregătire, experienţa profesională, stilul de management practicat, mediul social din care
provin, sex, vârstă etc.;
 resursele umane ale organizaţiei – influenţează cultura prin număr, pregătire, vârstă,
sex, statut social, temperament, capacităţi intelectuale şi fizice, nevoi şi aşteptări diferite.
Rolul managerilor este acela de a armoniza valorile, credinţele, simbolurile individuale cu
cele promovate în organizaţie;
 dimensiunea organizaţiei – este exprimată de numărul de salariaţi, numărul de
sucursale şi/sau filiale. În cadrul unei organizaţii de dimensiuni mari se întrepătrund mai
multe tipuri de subculturi, în timp ce în cadrul organizaţiilor de dimensiuni mici se conturează
o cultură mai stabilă, omogenă;
 aşteptările personalului organizaţiei – comportamentul şi limbajul şefilor, colegilor,
subalternilor cât şi ideile şi atitudinile transmise pe cale formală reprezintă repere esenţiale pe
care un nou angajat le compară cu propriile aşteptări. Dacă între acestea există diferenţe
majore, cel mai posibil percepţia salariatului va fi una conflictuală, cu rezultate nefavorabile
pentru organizaţie;
 tehnica şi tehnologiile utilizate – se manifestă prin înlocuirea din ce în ce mai mult a
muncii omului cu robotizarea şi automatizarea flexibilă a proceselor tehnologice care au efect
creşterea productivităţii muncii, a reducerii densităţii oamenilor în spaţiile de producţie. De
cele mai multe ori, aceşti factori favorizează stresul organizaţional;
 tehnologia informaţională – informatizarea, prin birotica şi soft-urile acesteia,
influenţează puternic conţinutul şi modalităţile de realizare a muncii salariaţilor, reflectându-
se în sistemul de valori, aspiraţii şi aşteptări, în simboluri, ceremonii, roluri, statusuri, mituri
etc. Calculatorul devine din ce în ce mai uşor de folosit şi datorită răspândirii comenzilor
vocale. Comunicarea se realizează prin mail, poşta vocală, video-conferinţe, reducându-se
astfel timpul acordat acestui proces. În cadrul organizaţiilor s-au implementat reţele de tip
Internet şi Intranet, care au modificat caracteristicile relaţiilor umane din organizaţie. Cu
ajutorul tehnologiilor informaţionale şi a telecomunicaţiilor, organizaţiile pot monitoriza şi
coordona activităţile mult mai uşor, salariaţii au acces la o bază de date bogată;
 Factori externi:
- Globalizarea
- Mediul
- Mediul economic
juridico- Factori interni:
legislativ - Dimensiunea organizaţiei;
- Istoria şi tradiţia organizaţiei;
- Liderul dominant;
- Managerii organizaţiei;
- Resursele umane ale organizaţiei;
- Faza ciclului de viaţă;
- Aşteptările personalului organizaţiei;
- Sistemul de management;
- Tehnica şi tehnologiile utilizate; - Cultura
- Beneficiarii - Tehnologia informaţională; naţională
serviciilor - Serviciile oferite; şi/sau
- Resursele organizaţiei; regională
- Situaţia economică a organizaţiei;
- Procedeele de recrutare, selecţie şi integrare
a noilor angajaţi;
- Training-uri pentru dezvoltare personală şi
profesională şi programe de dezvoltare,
planificare şi gestiune a carierei;
- Perenitatea normelor, valorilor şi
- Mediul concepţiilor
tehnic şi - Domeniul de activitate şi
tehnologic forma de organizare - Condiţiile
sociale

Factorii care influenţează cultura organizaţiei

 domeniul de activitate şi forma de organizare - unele tipuri de culturi se regăsesc

doar în anumite structuri (de exemplu, cultura de tip roi este specifică asociaţiilor de medici,
notari, profesori etc.);
 serviciile oferite – modificările atitudinilor clienţilor sau consumatorilor faţă de unele
produse şi/sau servicii influenţează atitudinea şi comportamentul salariaţilor, atât în interiorul
organizaţiei cât şi în exteriorul acesteia;
 resursele organizaţiei – atunci când resursele sunt limitate, se declanşează
competitivitatea în cadrul organizaţiei, deoarece fiecare departament doreşte să ajungă la
performanţe pentru a atrage o cantitate cât mai mare dintre acestea. Dacă există resurse
suficiente pentru îndeplinirea sarcinilor, salariaţii sunt mai relaxaţi şi încrezători în realizarea
obiectivelor, însă există riscul ca aceştia să nu fie la fel de motivaţi şi astfel să risipească o
parte din resurse;
 sistemul de management – influenţează cultura organizaţiei prin caracteristicile
metodologice-manageriale, decizionale, informaţionale şi structural-organizatorice. Formarea
unei culturi puternice este posibilă atunci când se implementează un sistem de management
închegat, cu o înaltă funcţionalitate, construit pe o puternică motivare a salariaţilor;
 situaţia economică a organizaţiei – influenţa este mai vizibilă atunci când situaţia
economică nu este prea bună, astfel apar restricţii care generează stresul organizaţional;
 faza ciclului de viaţă – în fiecare dintre fazele ciclului de viaţă (înfiinţarea; tinereţea
sau creşterea rapidă; maturitatea; bătrâneţea) cultura organizaţiei prezintă anumite
caracteristici. Rolul managerilor este acela de a prelungi faza de maturitate;
 procedeele de recrutare, selecţie şi integrare a noilor angajaţi – noii angajaţi simt
şocul schimbării culturii organizaţiei şi încearcă să se adapteze cu credinţele, valorile,
normele şi concepţiile practicate în organizaţie. Aceştia provin din medii diferite, cu educaţie,
cultură, pregătire şi experienţă diferite, din acest motiv ar trebui selectate şi angajate doar
acele persoane care se pot adapta culturii existente;
 training-uri pentru dezvoltare personală şi profesională şi programe de
dezvoltare, planificare şi gestiune a carierei - planificarea carierei constituie un proces
deosebit de complex şi sistematic de stabilire a obiectivelor carierei, de elaborare şi
implementare a strategiilor, de evaluare a rezultatelor şi de analiză a oportunităţilor. Procesul
planificării carierei angajează atât responsabilitatea individului cât şi a organizaţiei. Astfel,
nevoile şi aspiraţiile individuale trebuie să se armonizeze cu nevoile şi oportunităţile
organizaţiei. Gestiunea carierei este rezultatul interacţiunii dintre aptitudinile şi dorinţa de
realizare a individului şi oportunităţile oferite de organizaţie. Individul este mai mulţumit de
cariera sa dacă organizaţia îi poate oferi mediul profesional în care-şi poate pune în valoare
pregătirea, aptitudinile şi capacităţile;
 perenitatea valorilor, normelor şi concepţiilor - ajută la menţinerea şi consolidarea
culturii organizaţiei.

Factorii externi:
 mediul juridico-legislativ – legislaţia se reflectă în modul de organizare şi în natura
activităţilor desfăşurate de organizaţie, datorită ordonanţelor, hotărârilor, metodologiilor
elaborate de instituţiile statului. Mai mult, legislaţia îşi face simţită prezenţa şi în relaţiile
dintre sindicat şi management; în valorile pe care le promovează; în reglementările privind
protecţia mediului, a apărării şi refacerii condiţiilor naturale; în reglementările privind
protecţia sănătăţii şi securităţii în muncă. Atât reglementările mai sus menţionate cât şi cele
legate de drepturile salariale, concedii, durata zilei şi a săptămânii de lucru diferă de la o ţară
la alta, în funcţie de legislaţia în vigoare;
 mediul economic – atunci când economia se află într-o perioadă de creştere,
activităţile organizaţiilor se desfăşoară în condiţii fiscale, bancare, comerciale net superioare.
Dacă economia naţională se află în criză, mediul economic exercită stresuri economice
intense asupra organizaţiilor şi astfel apar modificări de comportament, credinţe şi valori;
 beneficiarii serviciilor – un beneficiar nemulţumit poate crea o stare de spirit
negativă salariaţilor; dacă acestea sunt frecvente influenţează climatul organizaţiei, iar
încrederea cetăţenilor în instituţia respectivă scade.Trebuie acordată o atenţie deosebită
beneficiarilor serviciilor şi împrumutate anumite reguli aplicate în mediul privat şi anume:
„clientul nostru - stăpânul nostru”, clientul are prioritate”, „regula nr. 1 – clientul are
întotdeauna dreptate; regula nr. 2 – dacă clientul greşeşte, vezi regula nr. 1”. Prestarea
serviciile trebuie mereu îmbunătăţite şi adaptate noilor cerinţe ale beneficiarilor;
 cultura naţională şi/sau regională – este cunoscut şi demonstrat faptul că există
anumite modele culturale ce caracterizează diferite naţiuni şi regiuni. Cultura naţională şi
regională influenţează cultura organizaţiei prin educaţia diferită, moduri de gândire, religie,
tradiţii şi concepţii diferite ale populaţiei; există anumite modele culturale care caracterizează
diferite naţiuni şi/sau regiuni (amintesc studiile efectuate de renumiţii specialişti Geert
Hofstede şi Fons Trompenaars). Cultura naţională şi/sau regională influenţează cultura
organizaţiei prin sistemul de educaţie (diferit de la o ţară la alta), modul de gândire şi decizie,
religie, tradiţii şi concepţii diferite. Nu există o cultură unică pentru toată omenirea, ci o
multitudine de culturi, care corespund diferitelor forme de existenţă umană. Dinamismul
culturii constă în diversitatea culturală.
 condiţiile sociale – după cum se ştie, suntem martori la creşterea populaţiei la nivel
global, ceea ce duce la noi condiţii asupra modului de organizare a activităţilor, a modului de
ocupare a forţei de muncă. Datorită faptului că forţa de muncă este din ce în ce mai bine
pregătită, se impune o recunoaştere şi o recompensare adecvată a acesteia. Implicarea, din ce
în ce mai mult, a femeilor în procesele de muncă şi de conducere, duce la schimbări majore
atât în plan organizaţional cât şi familial;
 mediul tehnic şi tehnologic – influenţa acestui factor depinde de obiectul de activitate
al organizaţiei;
  globalizarea – este un fenomen tot mai prezent şi obligă organizaţiile să ia în calcul
un amalgam de factori într-o viziune internaţională. Activităţile acestora sunt influenţate de
acordurile încheiate între ţări, de legislaţia europeană şi internaţională, de apariţia unor noi
tipuri de servicii etc. Globalizarea este o unificare politică, o integrare a societăţilor din
întreaga lume într-un sistem politic şi economic global. De asemenea, este un subiect destul
de larg dezbătut ce are un număr mare de promotori şi adepţi, dar şi de oponenţi.
Factorii prezentaţi îşi pun amprenta asupra constituirii şi modelării culturii
organizaţiei.
Numărul factorilor care influenţează cultura organizaţiei este în continuă creştere, un
fenomen normal de altfel, dacă ne gândim la schimbările care apar în urma implementării
noilor tehnologii informaţionale, dezvoltării telecomunicaţiilor, apariţiei resurselor umane tot
mai bine pregătite profesional şi motivate, a organizaţiilor care se extind continuu, circulaţiei
tot mai liberă a oamenilor în afară propriei ţări, implementarea managementului participativ,
impunerii unor noi standarde de calitate atât produselor cât şi serviciilor etc. Prin urmare, lista
factorilor care influenţează cultura organizaţiei rămâne deschisă.

Cultura corporativă, managerială şi organizaţională

Datorită faptului că organizaţia este un sistem deschis, autoregenerativ, împărţit pe trei
nivele (corporativ, organizaţional şi managerial), se poate afirma că, în orice organizaţie se
interpătrund şi se intercondiţionează trei tipuri de culturi: cultura corporativă, cultura
organizaţională şi cultura managerială. [Bontaş, Dumitru; Urban, Violeta, Cultura firmei,
rezultat al sintezei propriilor componente sistemice, Buletinul Ştiinţific al Universităţii
„George Bacovia” Bacău, anul VII, nr. 1/2004, p. 17-21]
Aceste trei componente (cultura corporativă, cultura organizaţională, cultura
managerială) se manifestă simultan şi nu sunt strict delimitate.
 Resurse Servicii
Organizaţia şi cultura
organizaţională

Corpul şi
cultura
corporativă Managementul
şi cultura
managerială

Configurarea sistemică a culturii organizaţiei

Sursa: adaptat după [Bontaş, Dumitru; Urban, Violeta, Cultura firmei, rezultat al
sintezei propriilor componente sistemice, Buletinul Ştiinţific al Universităţii „George
Bacovia” Bacău, anul VII, nr. 1/2004, p. 18]

Cultura corporativă este dată de activele tangibile ale organizaţiei: dimensiunea şi

arhitectura clădirilor, amenajările interioare (birouri, spaţii de producţie, holuri etc.),
amenajările exterioare (alei, parcuri, grădini, parcări etc.), mobilierul, aparatura, instalaţiile şi
utilajele tehnologice, gama serviciilor, obiecte cu rol promoţional (cataloage de prezentare,
monografii, pliante, agende, calendare etc.), fanioane, steaguri, sigla, vestimentaţia
personalului la locul de muncă etc. Fiecare dintre activele tangibile enumerate mai sus,
transmite un mesaj cultural care scoate în evidenţă particularităţile activităţilor profesionale.
Cultura organizaţională este cunoscută cu ajutorul elementelor vizibile, legate de
comportamentele oamenilor, manifestările şi evenimentele organizate (ritualuri, ceremonii,
tabu-uri) şi produse verbale ale acestora (mituri, povestiri, legende din istoria organizaţiei
transmise, de obicei, prin viu grai, din generaţie în generaţie), precum şi cu ajutorul
elementelor nevizibile de ordin spiritual, al aceloraşi oameni aflaţi pe posturi de execuţie în
organigrama organizaţiei (credinţe, valori şi norme de conduită etică şi morală).
Cultura managerială se manifestă în credinţe, sistemul de valori, comportamentele şi
aşteptărilor membrilor echipei de conducere şi se reflectă în stilurile de management
practicate, marcând, în mod semnificativ, performanţele organizaţiei [Nicolescu, Ovidiu;
Verboncu, Ion, Management, Editura Economică, Bucureşti, 1997, p. 421]. Cultura
managerială este influenţată, în mod deosebit, de personalitatea managerilor de vârf. Cultura
managerială se referă la: domeniul de activitate al organizaţiei; stilul de management; etica în
afaceri; atitudinea faţă de riscuri, competiţii, clienţi, salariaţi, acţionari şi propria imagine a
organizaţiei. [Nica, Panaite, ş. a., Managementul firmei, Editura Condor, Chişinău, 1994, p.
84-85]
Cultura managerială reprezintă „sistemul de valori, credinţe, aspiraţii, aşteptări şi
comportamente ale managerilor dintr-o organizaţie care se reflectă în tipurile şi stilurile de
management practicate în cadrul organizaţiei, marcând sensibil conţinutul culturii
organizaţionale şi performanţele sale” [Nicolescu, Ovidiu; Verboncu, Ion, Management,
Editura Economică, Bucureşti, 1997, p. 290]. Cultura managerială, în cea mai mare parte, este
influenţată de managerul general al organizaţiei, de aceea se poate spune că este personalizată.
Componentele culturii manageriale (credinţele, valorile şi normele) ajută managerii
să-şi modeleze concepţiile de bază asupra mediului organizaţiei, să înţeleagă şi să interpreteze
ceea ce se întâmplă; din acest motiv, membrii grupului pot să acţioneze adecvat. [Bontaş,
Dumitru, Management general, Editura Universităţii „George Bacovia”, Bacău, 2007, p. 42]

Planificarea carierei
Planificarea carierei constituie un proces deosebit de complex şi sistematic de
stabilire a obiectivelor carierei, de elaborare şi implementare a strategiilor, de evaluare a
rezultatelor şi de analiză a oportunităţilor. Procesul planificării carierei angajează atât
responsabilitatea individului cât şi a organizaţiei.
Astfel, nevoile şi aspiraţiile individuale trebuie să se armonizeze cu nevoile şi
oportunităţile organizaţiei. Planificarea trebuie să ţină cont şi de faptul că fiecare membru al
organizaţiei are nevoi, dorinţe proprii; de asemenea, indivizii reprezintă capitalul uman al
organizaţiei, ei vin din medii diferite, cu studii, experienţe, abilităţi, cunoştinţe şi convingeri
proprii; aceştia pot dezvolta, schimba şi descoperi noi direcţii de acţiune dacă le sunt arătate
cât mai exact oportunităţile sau dacă sunt încurajaţi, susţinuţi, îndrumaţi şi motivaţi.
Gestiunea carierei este rezultatul interacţiunii dintre aptitudinile şi dorinţa de realizare a
individului şi oportunităţile oferite de organizaţie. Individul este mai mulţumit de cariera sa
dacă organizaţia îi poate oferi mediul profesional în care-şi poate pune în valoare pregătirea,
aptitudinile şi capacităţile.
Mai mult, o organizaţie poate oferi un cadru potrivit de muncă pentru un individ dar,
în acelaşi timp, acest cadru poate fi ostil pentru un alt individ, aspecte susţinute şi de Jim
Collins şi Jerry Porras, prin următoarele exemple: „dacă nu eşti dispus să adopţi cu entuziasm
modul Hewlett-Packard de a face afaceri, atunci locul tău nu este la Hewlett-Packard. Dacă nu
poţi adopta cu uşurinţă devotamentul fanatic faţă de clienţi al celor de la Wal-Mart, atunci
locul tău nu este la Wal-Mart. Daca nu doreşti să fii ‹‹procterizat››, atunci locul tău nu este la
Procter & Gamble. Dacă nu vrei să te alături cruciadei pentru calitate (chiar dacă lucrezi la
cantina companiei), atunci nu ai loc la Motorola şi cu siguranţă nu vei putea deveni un
adevărat ‹‹motorolan››. Dacă pui sub semnul întrebării dreptul individului de a lua propriile
decizii cu privire la ceea ce poate cumpăra (ca de pildă, ţigări), atunci locul tău nu este la
Philip Morris. Dacă nu poţi accepta influenţa mormonă, curăţenia şi angajamentul de a-i servi
pe alţii al celor de la Marriott, atunci mai bine stai deoparte. Dacă nu poţi îmbrăţişa ideea
integralităţii, a ‹‹magiei›› şi a ‹‹prafului stelar›› şi dacă nu te poţi transforma într-un ‹‹individ
zelos pus la patru ace››, atunci probabil că nu-ţi va plăcea să lucrezi la Disneyland”.
Pentru a fi cât mai eficientă, planificarea carierei trebuie să realizeze o concordanţă
între scopurile carierei individuale şi nevoile de personal ale organizaţiei, între eforturile
individuale de dezvoltare şi programele de pregătire şi dezvoltare elaborate de organizaţii.
Prin programele de dezvoltare a carierei se urmăreşte armonizarea permanentă a nevoilor
indivizilor cu oportunităţile organizaţionale în continuă schimbare. Alegerea şi dezvoltarea
carierei indivizilor trebuie privită în contextul vieţii şi dezvoltării de ansamblu a familiei, şi nu
numai în calitatea de angajaţi ai unei organizaţii.
Din păcate, în multe organizaţii din România, planurile detaliate ale evoluţiei carierei
profesionale a angajaţilor lipsesc, mai mult chiar, organizaţiile nu au elaborat o politică a
evoluţiei carierei care să orienteze activitatea de perfecţionare sau de dezvoltare a resurselor
umane şi să motiveze performanţa individuală. O astfel de politică ar fi un model faţă de care
angajaţii şi-ar putea compara speranţele, dorinţele sau aspiraţiile individuale şi prin urmare,
şi-ar putea direcţiona eforturile de autoperfecţionare şi de îmbunătăţire a activităţii.

Tipologii ale culturii organizaţiilor

De-a lungul timpului, numeroşi specialişti din domeniul managementului au prezentat
modele sau tipologii ale culturii organizaţiilor, luând în calcul mai multe criterii.
Astfel, după gradul de susţinere şi răspândire în rândurile salariaţilor, pot fi
identificate: culturi forte şi culturi slabe [Burduş, Eugen; Căprărescu, Gheorghiţa,
Fundamentele managementului organizaţiei, Editura Economică, Bucureşti, 1999, p. 196].
Culturile forte sunt specifice organizaţiilor mici şi mijlocii şi sunt puternic susţinute şi
răspândite prin ritualuri, ceremonii şi mituri. Aceste practici au scopul de a implementa în
conştiinţa şi comportamentul oamenilor credinţele, valorile, normele şi perspectivele
organizaţiei. Angajaţii sunt uniţi, împărtăşesc aceleaşi stări, trăiri, evenimente. Organizaţia
dedică mult timp şi efort pentru învăţarea şi consolidarea culturii, este preocupată de
socializarea noilor angajaţi cu credinţele, valorile şi comportamentele specifice. Angajaţii sunt
selectaţi cu atenţie, numai dintre cei care sunt compatibili cu filosofia organizaţiei sau capabili
să se adapteze specificului ei. Avantajele aplicării acestui model cultural constau în facilitarea
coordonării, diminuarea blocajelor în comunicare, prevenirea şi diminuarea stărilor
conflictuale. Dezavantajele sunt provocate de faptul că, stabilitatea şi consensul pot duce la
conservatorism şi reticenţă faţă de schimbări şi înnoire.
Culturile slabe se caracterizează prin neomogenitatea valorilor, credinţelor şi
normelor. Predomină contradicţiile culturale care generează conflicte majore. Eroii ca şi
miturile care-i însoţesc sunt ignoraţi. Personalul este debusolat şi nemotivat, aflându-se în
permanenţă într-o stare de insatisfacţie, climatul de muncă este mereu încordat. Toate acestea
determină o eficienţă scăzută a organizaţiei.

După configuraţia structurală sugerată, au fost identificate următoarele modele

culturale [Handy, Charles, L’Olympe des managers: culture d’enterprise et organisation,
D’Organisation, Paris, 1986, p. 32]: cultura de tip „pânză de păianjen”, cultura de tip
„templu”, cultura de tip „reţea” şi cultura de tip „roi”.
Cultura de tip „pânză de păianjen”(tip „club”, tip „putere” sau „cultura lui Zeus”)
se întâlneşte în organizaţiile mici. Are forma unei reţele concentrice, cu un singur centru de
autoritate de la care se răspândesc radial linii de forţă şi influenţă. Structura care configurează
acest tip de cultură se aseamănă cu o pânză de păianjen pe care se mişcă ameninţător cel ce a
ţesut-o. Pânza de păianjen este formată din cercuri de influenţă aflate într-o permanentă
extindere. Cu cât te apropii mai mult de centru, cu atât devii mai influent. Organizaţia este ca
o prelungire a celor aflaţi la conducere, acţionează în numele lor, este un fel de club de
oameni cu aceeaşi gândire. Atrage oameni înclinaţi spre putere, există o mare toleranţă în
privinţa mijloacelor folosite pentru atingerea obiectivelor. Atmosfera este aspră şi dură,
predomină ritualurile de umilire, de diferenţiere şi degradare. Fluctuaţia personalului este
mare datorită imposibilităţii de a suporta acest climat dur, de competiţie, în care nici măcar
reuşitele nu sunt însoţite de satisfacţie. Este un model cultural neplăcut, dar foarte eficient în
realizarea obiectivelor. Se numeşte „cultura lui Zeus”, deoarece Zeus era protector, el domnea
cu ajutorul fulgerelor, când era înfuriat, sau cu ajutorul ploii dătătoare de viaţă, când dorea să
îmblânzească. De el se temeau oamenii, pe el îl respectau şi uneori, îl iubeau. El reprezenta
tradiţia patriarhală, puterea, impulsivitatea, dar uneori şi mila. Organizaţiile cu o asemenea
cultură depind foarte mult de caracterul şi personalitatea managerului general.
 Unele dintre avantajele acestui model cultural sunt:
- organizaţia este productivă;
- obiectivele organizaţiei, în cele mai multe cazuri, sunt atinse;
- munca este eficientă atunci când este atent supravegheată;
- abilitatea de a răspunde imediat şi intuitiv la oportunităţi sau crize datorită liniilor
scurte de comunicare şi centralizării puterii.
Cele mai întâlnite dezavantaje sunt:
- deciziile sunt luate în mod arbitrar;
- potenţial mare de conflict ce nu poate fi niciodată îndepărtat;
- poate genera resentimente, mânie, dorinţă de răzbunare;
- îi aşează pe oameni pe poziţii defensive;
- nevoile personale ale membrilor organizaţiei nu sunt satisfăcute.

Cultura de tip „templu” („tip rol” sau „cultura lui Apollo”) se întâlneşte în
organizaţiile mari. În carul ei apar şi se menţin subculturi în departamente specializate:
financiar-contabil, , personal, cercetare-dezvoltare, calitate etc. care formează coloanele
templului. Acestea sunt legate/unite între ele într-un mod logic şi ordonat astfel încât,
împreună, ele îndeplinesc obiectivele organizaţiei. Valorile şi perspectivele sunt date de
acoperişul templului. Acestea sunt clare, exprimate în scris, gravitează în jurul disciplinei,
Regulamentul de Organizare şi Funcţionare şi Regulamentul de Ordine Interioară sunt
cunoscute şi respectate cu stricteţe. Promovarea este lentă, atmosfera este relativ calmă şi
protectoare pentru indivizii care acceptă greu competiţia şi cărora li se asigură posibilitatea
unei specializări profesionale. Sunt frecvente ritualurile de diferenţiere care marchează în mod
clar bariera dintre acoperişul templului şi coloanele acestuia. Persoanele ambiţioase nu sunt
avantajate de acest model cultural, ele îşi vor dori să avanseze, să treacă bariera şi să ajungă
cât mai aproape de vârful templului sau vor părăsi organizaţia. Handy afirma că templele
greceşti sunt construite pe un sol puternic, însă dacă pământul începe să se clatine, coloanele
se pot prăbuşi, de aici şi legătura făcută de acesta cu Apollo.
Printre avantajele acestui model se mai numără şi:
- munca prestată pentru organizaţie este de bună calitate;
- relaţiile ierarhice, rolurile, funcţiile şi sarcinile sunt bine definite şi respectate;
- membrii organizaţiei simt că sunt luaţi în considerare.
La dezavantaje se mai pot adăuga şi următoarele:
- dificultăţi în înfruntarea problemelor neprevăzute;
 - cu trecerea timpului, tot mai puţini oameni pot influenţa structura;
- respingerea activităţilor neplanificate / neprevăzute;
- întârzierea luării deciziilor.

Cultura de tip „reţea” (tip „sarcină” sau „cultura Athenei”) se întâlneşte în

organizaţii mari, cu structuri complexe. Acest tip de cultură se bazează pe distribuirea
sarcinilor potrivit potenţialului intelectual al fiecărui individ. Acesta dispune de autonomie în
alegerea modalităţilor de realizare a sarcinilor. Este promovată creativitatea, lucrul în echipă
şi obiectivele comune au prioritate faţă de obiectivele individuale. Se acordă încredere
personalului, este antrenată capacitatea de creativitate, autodirijare şi autocontrol. Toate
acestea duc la creşterea responsabilităţii fiecărui individ. Este preferată de oameni
profesionişti, buni specialişti pentru că ei lucrează în grupuri, împărtăşind atât abilităţi cât şi
responsabilităţi. Handy, în descrierea acestui tip de cultură, face legătura cu tânăra Athene,
zeiţa Cunoaşterii (războinică, protectoarea lui Ulise, ocrotitoarea meseriaşilor şi a căpitanilor
aventurieri).
Avantajele care se mai pot ataşa acestui tip de cultură sunt:
- membrii grupului au sentimentul că au realizat multe obiective şi acest lucru îi
motivează să depună eforturi considerabile în continuare;
- oamenii sunt competenţi, specializaţi, raţionali, independenţi şi analitici, au
energie şi creativitate;
- cauzele şi consecinţele unei probleme sunt analizate în detaliu, ca şi posibilităţile
de rezolvare (soluţiile).
La dezavantaje se mai adaugă:
- dificultăţi în a mobiliza energia membrilor în rezolvarea sarcinilor zilnice;
- dificultăţi în a se face înţeleşi;
- greutatea obţinerii consimţământului colegilor de lucru atunci când se impune
schimbarea.

Cultura de tip „roi” (tip „persoană”, cultura de tip „existenţial” sau „cultura lui
Dyonisos”) este destul de rar întâlnită în practică şi diferă mult de primele trei tipuri de
cultură deoarece pune pe primul plan obiectivele/scopurile individuale (individul deţine rolul
central). Organizaţia nu are putere suficientă pentru a impune indivizilor un obiectiv comun.
Concepţiile de bază au în vedere autoritatea profesională şi nu cea ierarhică, formală. Membrii
organizaţiei fac ceea ce ştiu mai bine şi sunt consultaţi pe probleme în care sunt experţi. Cele
mai evidente exemple sunt acei oameni de profesie (doctori, avocaţi, arhitecţi, artişti plastici,
design-eri) care, pentru folosul lor, se grupează în practică. Handy a asemănat acest tip de
cultură cu Dyonisos, Zeul Vinului şi al Cântecului, deoarece, dintre toţi zeii, el reprezintă cel
mai bine ideologia existenţială.
Avantajele acestui tip de cultură sunt:
- nevoile personale (protecţie, stimă, recompense financiare) ale membrilor
organizaţiei sunt satisfăcute, într-o mare măsură;
- relaţiile între oameni sunt apropiate, amicale, sincere şi bazate pe respect;
Unul dintre dezavantaje este dificultatea de a obţine rezultate imediate.

După contribuţia la performanţele organizaţiei, se pot identifica două modele

culturale: culturi pozitive şi culturi negative [Burduş, Eugen; Căprărescu, Gheorghiţa,
Fundamentele managementului organizaţiei, Editura Economică, Bucureşti, 1999, p. 195].
Culturile pozitive sunt prezente în organizaţiile în care concepţiile de bază sunt
orientate spre consultarea subordonaţilor în stabilirea obiectivelor şi adoptarea deciziilor, iar
cooperarea şi comunicarea sunt predominante. În mod obişnuit, acest gen de cultură
generează performanţe înalte, însă pot exista şi efecte nedorite, datorate distanţării de
realitatea mediului ambiant (de exemplu, cultura poate deveni rigidă, sufocantă, inhibantă).
Culturile pozitive se erodează în timp şi pot contribui la declinul organizaţiei atunci când sunt
înlocuiţi managerii sau când se trece de la o generaţie la alta, fără să se ţină seama de
schimbările mediului exterior acesteia.
Culturile negative se întâlnesc, de obicei, în organizaţiile mari în care se promovează
aroganţa şi birocraţia. Interesele beneficiarilor, partenerilor şi ale personalului sunt
minimalizate sau chiar ignorate. Managerii nu acceptă schimbarea şi nici ideile venite din
partea subordonaţilor. Persoanele ale căror valori individuale converg spre încredere, altruism
şi deschidere spre exterior nu se pot integra sau se integrează foarte greu în astfel de culturi.

Analizarea culturii
Organizaţiile trebuie să-şi cunoască şi înţeleagă propria cultură, deoarece cu ajutorul
acesteia îşi pot eficientiza activitatea; datorită acestui fapt, în ultimul timp se vorbeşte tot mai
mult despre analizarea culturii (auditul culturii). În România, primul studiu privind cercetarea
culturii la nivelul unei organizaţii s-a realizat în anul 1997 [State, Olimpia, Cultura
organizaţiei şi managementul, Editura ASE, Bucureşti, 2004, p. 206]. Rezultatele au fost
influenţate de mentalităţi, valori şi atitudini caracteristice stării de tranziţie.
 Analiza culturii organizaţiei presupune parcurgerea unei serii de activităţi cu caracter
metodologic, ordonate în mai multe etape:
 pregătirea analizei;
 studiul modelelor culturale teoretice, de referinţă; studiul stilurilor de management
teoretice, de referinţă şi a stadiilor etice, precum şi tipurile de management definite în
funcţie de poziţia faţă de normele etice, legi, comunitate etc.;
 culegerea de date şi informaţii privind cultura organizaţiei analizată;
 identificarea modelelor culturale teoretice, de referinţă, care pot fi asociate situaţiilor
reale constatate în organizaţie, identificarea stilurilor de management teoretice, de
referinţă, care pot fi asociate situaţiilor reale constatate în organizaţie; identificarea
stadiului de dezvoltare morală a organizaţiei; identificarea tipului de management
(moral sau imoral);
 elaborarea raportului de analiză a culturii organizaţiei;
 valorificarea datelor şi informaţiilor raportului de analiză în cadrul procesului
managerial al organizaţiei.
Pregătirea analizei se realizează prin elaborarea unei oferte de program pentru
organizaţia ce urmează să beneficieze de evaluarea culturii organizaţiei şi încheierea unui
acord oficial, privind desfăşurarea activităţilor de explorare şi culegere a datelor şi
informaţiilor necesare. Prin acordul încheiat între reprezentanţii legali ai organizaţiei şi
prestatorul specializat în domeniul consultanţei manageriale, se oficializează dreptul
persoanelor implicate de a cerceta, atât în interiorul organizaţiei cât şi în mediul extern
acesteia, toate aspectele privind cultura efectivă a organizaţiei investigate. [Bontaş, Dumitru;
Urban, Violeta, Contribuţii privind analiza culturii firmei, Buletinul Ştiinţific al Universităţii
„George Bacovia” Bacău, anul X, nr. 1/2007, p. 4-9]
Studiul modelelor culturale teoretice şi al stilurilor de management se efectuează
pentru a identifica anumite date şi informaţii de referinţă faţă de care se vor raporta realităţile
din organizaţia analizată. De asemenea, se efectuează studiul stadiilor etice determinate de
cultura managerială şi tipul de management (moral sau imoral) existent în organizaţie.
Culegerea de date şi informaţii cu privire la cultura organizaţiei beneficiare se
realizează cu ajutorul sondajelor de opinie, interviurilor individuale, vizitarea instituţiei
respective şi studierea documentelor specifice.
Sondajul de opinie se efectuează cu ajutorul chestionarului. Chestionarul este
instrumentul exploratoriu care trebuie adaptat organizaţiei analizate. Se recomandă ca acesta
să nu fie plictisitor, să conţină atât întrebări închise, cât şi deschise. Este de preferat să nu se
redacteze pe mai mult de zece pagini şi completarea lui să nu dureze mai mult de 30 de
minute. În organizaţiile cu un număr mai mic de 100 de salariaţi este bine să se realizeze
sondajul scris asupra întregului personal, în cazul celor care au peste 100 de salariaţi se va
alege un eşantion reprezentativ. Pentru ca rezultatul analizei să fie cât mai precis,
chestionarele vor fi completate şi de beneficiari, parteneri etc. De obicei, aceste chestionare
nu se semnează de cei care le completează. Chestionarul trebuie să includă, la început, o frază
prin care cei solicitaţi sunt invitaţi şi, în acelaşi timp, motivaţi să completeze şi să răspundă
sincer întrebărilor (de exemplu: „Completând acest chestionar, contribuiţi la efectuarea unui
studiu de caz”, „Avem nevoie de ajutorul dumneavoastră”), dar şi o frază de încheiere, la
sfârşit, prin care se mulţumeşte (de exemplu: „Vă mulţumim pentru timpul acordat” „Vă vom
comunica rezultatele studiului nostru”). Chestionarul, spre finalul său, trebuie să conţină şi o
serie de întrebări cu privire la vechimea în muncă, vechimea în organizaţia studiată (pentru
salariaţii organizaţiei), vechimea colaborării cu organizaţia respectivă (pentru beneficiari,
parteneri etc.), funcţia, vârsta, sexul, statutul civil, studiile efectuate. În funcţie de persoana
căreia i se adresează, întrebările din chestionar diferă pe funcţii şi profesii în cadrul
organizaţiei; de asemenea, întrebările vor fi diferite pentru cei din afara organizaţiei.
Interviurile individuale se realizează pe un eşantion reprezentativ de salariaţi de la
toate nivelurile ierarhice. Intervievatorul trebuie să fie deschis faţă de persoana interogată, să
inspire încredere, să ştie să adreseze întrebări potrivite şi să aibă răbdarea de a asculta
răspunsurile. Trebuie, de asemenea, să observe mimica, gesturile şi limbajul intervievatului.
Este bine ca durata interviului să nu fie mai mare de o oră; la firmele cu mai puţin de 100 de
angajaţi se pot organiza 10 interviuri, iar la cele cu peste 100 de angajaţi se poate ajunge până
la 30 de interviuri. Primele întrebări se referă la persoana intervievată: vârsta, vechimea în
organizaţie, funcţia ocupată, statutul civil etc. Urmează întrebările legate de cultura
organizaţiei şi întrebări provocatoare (relaţia dintre intervievat şi conducere / subalterni /
colegi, motivul pentru care lucrează în organizaţia respectivă, dacă se gândeşte sau nu să-şi
schimbe locul de muncă, legătura afectivă dintre angajat şi organizaţie, ambiţii, obiective,
sancţiuni şi pedepse, nereguli, norme, valori etc.). Pot fi interogaţi şi beneficiarii serviciilor
oferite de instituţie, în general, toate persoanele implicate sau interesate de existenţa
organizaţiei supuse analizei. Persoanelor din conducere li se vor adresa şi întrebări legate de
etică, atitudinea faţă de risc şi competiţie, motivaţie, scopuri, strategii personale şi ale
organizaţiei.
Vizitarea organizaţiei beneficiare şi culegerea directă, din interiorul acesteia, a unor
date şi informaţii suplimentare. Primele opinii ne dau informaţii despre cultura organizaţiei, în
general: activele tangibile ale organizaţiei (stilul arhitectural şi starea fizică a clădirilor,
culoarea sau culorile predominante, climatul spaţiilor şi al birourilor, echipamentele de lucru
ale salariaţilor, tablourile şi panourile expuse, modelele de autoturisme din parcarea unităţii,
localizarea geografică, prezenţa obiectelor de artă, aspectul floral, amenajarea spaţiilor de
petrecere a timpului liber şi odihnă, vestimentaţia personalului etc.), elemente vizibile legate
de comportamentul oamenilor (amabilitate, politeţe, mimică, gesturi, limbajul propriu al
organizaţiei, starea de spirit etc.). Vor urma apoi nenumărate monitorizări, fiecare având un
obiectiv bine stabilit. Această activitate se axează pe observare. Observarea trebuie să fie
prezentă la fiecare deplasare în cadrul organizaţiei.
Studierea documentelor specifice. Prestatorul analizei culturii poate solicita
organizaţiei beneficiare accesul la o serie de documente care l-ar putea ajuta în evaluare.
Documentele pot fi scrise dar şi audio-vizuale. Ele oferă informaţii despre:
 istoricul organizaţiei (statut, monografie, publicaţii proprii, articole din presa scrisă,
fotografii de la evenimentele petrecute în organizaţie, casete video şi audio cu
momente din trecut, rapoarte anuale, albume, cataloage de prezentare a organizaţiei);
 normele aplicate în interiorul firmei (Regulamentul de Organizare şi Funcţionare,
Regulamentul de Ordine Interioară, organigrama, date cu privire la politica de
remunerare a angajaţilor, oportunităţile de formare şi perfecţionare profesională şi de
avansare, stilul de management aplicat, contractul de muncă, se vor culege informaţii
cu privire la relaţia cu sindicatul, condiţii generale privind recrutarea şi selecţia forţei
de muncă şi grija acordată integrării şi perfecţionării continue a acesteia);
 starea actuală a organizaţiei (articole din presă, pliante de prezentare, evenimentele
importante, situaţia financiară, numărul de salariaţi - pe vârstă, sex, funcţie, vechime
în muncă, vechime în organizaţie, misiunea şi obiectivele organizaţiei, atitudinea faţă
de risc şi competiţie, personalitatea managerilor de vârf actuali, atitudinea faţă de
muncă, onoare, cinste, corectitudine, relaţia managerilor de vârf cu salariaţii, relaţia
organizaţiei cu beneficiarii şi partenerii etc.).
Identificarea modelelor culturale reale şi a stilurilor de management se realizează
prin analiză comparată. Pornind de la criteriile de definire a modelelor teoretice, sistematizând
informaţiile culese pe teren şi comparându-le cu descrierile standard, se pot nominaliza
tendinţele modelelor reale către cele teoretice cu care se aseamănă cel mai mult. La fel se
procedează şi în cazul identificării stilurilor de management specifice. Apoi se identifică atât
stadiul de dezvoltare morală al organizaţiei, cât şi categoria de management (moral sau
imoral) în funcţie de modul în care managerii îşi definesc poziţia lor faţă de normele etice,
legi, comunitate, precum şi în raport cu motivaţia şi strategiile stabilite.
Elaborarea raportului de analiză a culturii organizaţiei este etapa prin care se
finalizează activitatea specialistului şi se concretizează printr-un document asemănător cu
rapoartele de audit. Acest document conţine o parte introductivă şi mai multe capitole privind
desfăşurarea etapelor de lucru descrise anterior. Ultima parte se referă la tendinţele care se
manifestă în interiorul organizaţiei şi se formulează opinii cu privire la posibilităţile de
perfecţionare a proceselor de muncă, de prelucrări şi de management astfel încât să se
producă schimbările cele mai potrivite în cadrul acesteia.
Valorificarea datelor şi informaţiilor este etapa prin care managementul adoptă şi
aplică deciziile de îmbunătăţire a climatului general social şi cultural în interiorul sistemului
organizaţiei. Astfel, se urmăreşte corelaţia dintre performanţele instituţiei şi modelul teoretic
cultural pozitiv, creşterea gradului de susţinere a modelului cultural forte, încurajarea
creativităţii şi inovării prin promovarea modelelor de tip reţea şi roi etc.. Valorificarea deplină
se obţine atunci când se înregistrează rezultate net superioare din punct de vedere al eficienţei
şi eficacităţii proceselor care se desfăşoară în instituţie. Aceste modificări nu se produc
imediat dar tendinţele se pot remarca în cicluri trimestriale, semestriale şi anuale de
funcţionare a organizaţiei. La fel, se urmăreşte corelaţia dintre atitudinea faţă de
responsabilitate; autoritate; decizie; interes pentru oameni, rezultate şi eficienţă şi
implementarea astfel, a celui mai potrivit stil de management.

9. Particularităţi ale organizării în instituţii publice şi autorităţi

administrative din România

Din perspectiva managementului public, instituţiile şi autorităţile publice se constituie

ca un subsistem al sistemului social global şi funcţionează pentru a contribui la satisfacerea
intereselor publice generale şi specifice. Sistemul organizatoric, ca şi componentă a sistemului
de management, poate fi abordat de la general la particular, respectiv de la nivel macro, caz în
care se delimitează un sistem organizatoric al sectorului public, la un nivel micro, respectiv al
unei instituţii sau autorităţi publice distincte. Sistemul organizatoric al sectorului public
reuneşte totalitatea componentelor organizatorice identificate în fiecare din domeniile
distincte ale sectorului public într-o ţară, respectiv: administraţie, sănătate, învăţământ, cultură
şi artă, sport, economie, transport, turism etc., care, prin activităţile desfăşurate în cadrul lor,
contribuie la creşterea gradului de satisfacere a intereselor publice generale şi specifice în
condiţii de eficienţă economică. Sistemul organizatoric al unei instituţii şi/sau autorităţi
publice reuneşte ansamblul elementelor cu caracter organizatoric prin intermediul cărora
acestea-şi realizează obiectul de activitate şi misiunea social-economică contribuind, în egală
măsură, la creşterea gradului de satisfacere a intereselor publice ale altor instituţii sau
autorităţi publice şi ale cetăţenilor. Orice sistem presupune existenţa mai multor părţi aflate în
interacţiune care contribuie la unitatea şi funcţionalitatea întregului. Prin urmare şi sistemul
organizatoric reuneşte o serie de elemente distincte cu rol determinant în procesele de
realizare a obiectivelor managementului public.
Noţiunea de organizare
Organizarea într-o instituţie publică constă într-un ansamblu de procese de muncă prin
care se delimitează componentele sistemului organizatoric, se precizează atribuţiile acestora,
sarcinile, competenţele şi responsabilităţile funcţionarilor publici aflaţi în relaţii
organizatorice cu celelalte componente din interiorul şi din afara instituţiei/autorităţii publice
în procesul de realizare a intereselor publice generale şi specifice. Din această definiţie rezultă
două perspective de abordare a noţiunii de organizare într-o instituţie publică:
1. organizarea ca ansamblu de procese de muncă fizică şi intelectuală clar delimitate
şi/sau combinate prin care se realizează obiectul de activitate, misiune social-economică şi
creşte gradul de satisfacere a intereselor publice;
2. organizarea ca ansamblu de funcţionari publici, de subdiviziuni organizatorice şi de
relaţii între aceştia, determinate şi delimitate astfel încât să asigure premisele organizatorice
adecvate realizării misiunii social-economice a instituţiei publice şi implicit creşterea gradului
de satisfacere a intereselor publice.
Organizarea structurală în instituţiile şi autorităţile publice
Organizarea structurală constă în reprezentarea şi dispunerea elementelor organizării
procesuale într-o structură organizatorică adecvată fiecărui tip de instituţie sau autoritate
publică integrată în sectorul public. Adesea se fac confuzii între două noţiuni fundamental
diferite, respectiv organizare structurală şi structură organizatorică. Deşi la prima vedere pare
doar o deosebire de poziţionare a cuvintelor, sensul este unul diferit. Prin structură
organizatorică se înţelege configuraţia internă a unei instituţii sau autorităţi publice formată
din persoane, subdiviziuni organizatorice şi relaţii, astfel determinate încât să asigure
premisele organizatorice adecvate realizării obiectivelor managementului public. În orice
instituţie sau autoritate publică, structura organizatorică reuneşte două segmente, aflate într-o
interdependenţă permanentă: structura de conducere a instituţiei/autorităţii publice şi structura
de execuţie a instituţiei/autorităţii publice. Structura de conducere reuneşte ansamblul
funcţionarilor publici, compartimentelor şi relaţiilor organizatorice interne şi externe
constituite şi plasate în structura organizatorică astfel încât să asigure condiţiile necesare
desfăşurării proceselor de management şi de execuţie prin care creşte gradul de satisfacere a
interesului public. Structura de execuţie este formată din ansamblul funcţionarilor publici,
compartimente şi relaţii organizatorice interne şi externe constituite cu scopul realizării şi
furnizării de servicii publice specifice tipului de instituţie/autoritate publică. În toate
instituţiile şi autorităţile publice din ţara noastră cele două componente ale structurii
organizatorice sunt destul de bine reprezentate, putându-se destul de uşor face o distincţie
între elementele celor două. Deşi o astfel de grupare serveşte doar unei analize teoretice, este
totuşi important să semnalăm faptul că tipul de structură arată practic care sunt acele
componente structurale implicate cu precădere în procesele de management, în activităţi de
analiză, concepţie tehnică, de decizie etc. şi care au o contribuţie semnificativă în procesele de
realizare şi furnizare a serviciilor publice. În unele domenii ale sectorului public din ţara
noastră se utilizează şi un alt concept şi anume structură administrativă, în special în domeniul
administraţiei publice. Prin structură administrativă se înţelege configuraţia internă şi relaţiile
care se stabilesc între componentele sistemului administrativ, în procesul de realizare a
obiectivelor fundamentale ale managementului public.
În instituţiile şi autorităţile publice din sistemul administrativ din ţara noastră prin
cadrul legislativ de la nivel central se stabileşte structura organizatorică, care devine astfel
obligatorie, ea nu poate fi adaptată sau modificată pe altă procedură decât cea prin care a fost
stabilită iniţial. Apare astfel un paradox care explică multe din blocajele sistemului
administrativ şi care este o consecinţă a gradului ridicat de centralizare a sistemului
administrativ din România. Deşi aceste structuri ar trebui să servească drept cadru de
desfăşurare a activităţilor prin care se realizează şi furnizează serviciile publice, putând fi
adaptate în funcţie de intensitatea şi amploarea cererilor de diferite servicii ce apar în sistem,
totuşi în practică acest lucru nu este posibil. Doar procedura legală este cea prin care pot fi
aduse modificări structurilor organizatorice din instituţiile şi autorităţile publice integrate în
sistemul administrativ din ţara noastră. Acest mod depăşit de înţelegere a rolului unei structuri
organizatorice atrage foarte multe disfuncţionalităţi cu consecinţe directe asupra proceselor de
management şi de execuţie din instituţiile şi autorităţile publice limitând semnificativ
capacitatea administrativă a acestora de a-şi realiza misiunea socială pentru care au fost
constituite. Este acesta unul din multele exemple de încălcare a unui principiu fundamental
declarat în lege, acela al autonomiei.
 În cele două componente ale structurii organizatorice există următoarele componente
primare: postul; funcţia publică; funcţia politică; compartimentul; relaţiile organizatorice;
relaţiile administrative; ponderea ierarhică; nivelul ierarhic.
Postul este componenta structurală de bază alcătuită din ansamblul obiectivelor,
sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţilor desemnate pe anumite perioade fiecărui
funcţionar public. Deoarece postul reprezintă „celula” de bază a structurii unei instituţii şi/sau
autorităţi publice, sunt prezentate toate elementele componente ale acestuia, respectiv:
obiectivele postului, sarcinile, competenţele şi responsabilităţile ce revin fiecărui post.
Obiectivele postului reprezintă scopurile determinate în timp şi chiar cuantificate pe care le
are de realizat titularul postului. Aceste obiective se regăsesc în sistemul piramidal de
obiective al instituţiei/autorităţii ca obiective ale funcţionarilor publici şi titularilor de funcţii
publice de conducere şi de execuţie, care sunt fie funcţionari publici, fie reprezentanţi ai
politicului. Obiectivele posturilor asigură prin realizarea şi agregarea lor succesivă şi
ascendentă realizarea obiectivului fundamental al managementului public. Deoarece
obiectivele postului arată practic rolul titularului de post în realizarea obiectivelor de
ansamblu ale instituţiei/autorităţii publice, ele justifică existenţa, menţinerea sau eliminarea
postului din structura organizatorică a instituţiei publice Altfel explicat dacă nu sunt
determinate obiective clare, concise, cuantificabile şi determinate în timp pentru fiecare dintre
posturile din structura organizatorică, practic nu se justifică existenţa în structura
organizatorică a respectivelor poziţii. Obiectivele postului care devin obiective individuale ale
titularului de post pot fi realizate de acesta prin intermediul celorlalte componente ale
structurii postului, respectiv: sarcini, competenţe, responsabilităţi. Sarcinile, al căror conţinut
a fost deja prezentat sunt componente ale proceselor de muncă desfăşurate în instituţia
publică, cu scopul de a realiza un obiectiv individual. De regulă, există sarcini distincte în
structura fiecărui post. Nu trebuie să existe suprapuneri, ci doar clare delimitări şi o
compatibilitate corespunzătoare de conţinut. Conţinutul sarcinilor derivă în mod obligatoriu
din conţinutul obiectivelor postului şi, precizează practic ce trebuie să facă funcţionarul public
sau reprezentantul politic pentru a putea realiza obiectivele postului pe care îl ocupă. Sarcinile
trebuie să fie clar formulate şi delimitate, în relaţie directă de conţinut cu celelalte elemente
ale postului dar, în primul rând, cu obiectivele acestuia. Tot prin intermediul postului,
titularului de post îi sunt conferite atribuţii, respectiv un ansamblu de sarcini desfăşurate de
funcţionari publici de carieră specializaţi într-un domeniu prin care se realizează obiectivele
postului. Competenţa organizaţională sau autoritatea formală reprezintă o altă componentă a
postului care precizează limitele în cadrul cărora titularii de posturi au dreptul de a acţiona în
vederea realizării obiectivelor individuale şi respectiv a sarcinilor şi atribuţiilor determinate.
Competenţa organizaţională reprezintă dreptul pe care îl au titularii de posturi să acţioneze în
vederea realizării sarcinilor şi evident a obiectivelor postului pe care îl ocupă. Competenţa
organizaţională sau autoritatea formală se acordă unor instituţii şi/sau autorităţi publice, dar şi
unor titulari de funcţii publice şi politice de conducere direct prin intermediul cadrului
legislativ din ţara noastră. Din punct de vedere teoretic s-ar putea deduce că un astfel de mod
de determinare a unor componente ale structurii organizatorice pare un aspect pozitiv, dar
dacă abordăm subiectul dintr-o perspectivă practică, ca şi componente prin care fiecare
instituţie în parte trebuie să-şi exercite propriul rol în sistemul din care face parte şi pe o piaţă
distinctă a serviciilor, atunci se poate uşor deduce cât de greşită este concepţia managerială în
cele mai multe instituţii/autorităţi publice din ţara noastră. Un mod general de formulare a
conţinutului unor sarcini şi atribuţii pentru titularii de funcţii publice de conducere şi de
execuţie, dar şi de reprezentanţii politici, limitează semnificativ, gradul de flexibilitate al unor
astfel de structuri, formalizând excesiv structura, îngreunând exercitarea controlului asupra
gradului de realizare a obiectivelor managementului public. Un act normativ, oricât de bine
fundamentat ar fi el rămâne la un grad destul de ridicat de generalitate. Acesta ar trebui să
reprezinte doar baza de raportare a managerilor publici, atunci când determină configuraţia
structurii organizatorice într-o instituţie/autoritate publică, asigurându-se astfel o
particularizare a acestui cadru la situaţii şi contexte specifice identificate în aceleaşi domenii
sau în unităţi administrativteritoriale distincte, cu nevoi sociale generale, dar şi specifice.
Competenţa organizaţională conferă titularului de post un anumit grad de autoritate formală.
În instituţiile şi autorităţile publice se disting două forme ale autorităţii formale:
- ierarhică, de regulă exercitată de către instituţii/autorităţi publice, şi funcţionari
publici situaţi pe niveluri ierarhice superioare în structura sistemului administrativ;
Autoritate formală pot avea guvernul, autorităţile care reprezintă guvernul în
unitatea administrativ teritorială. Aceasta poate fi numită autoritate formală de
sistem. Există însă şi o a doua formă de autoritate formală care se manifestă la
nivelul componentei structurale post, aceasta se numeşte autoritate formală
conferită de structura postului. Autoritatea formală ierarhică se concretizează în
acte normative, programe de acţiuni iniţiate de reprezentanţii formaţiunilor
politice, decizii politice, decizii administrative etc.;
- funcţională, de regulă exercitată asupra unor funcţionari publici din compartimente
funcţionale implicaţi în diferite activităţi. Autoritatea funcţională se materializează
în proceduri, metodologii, proiecte de acte normative care exprimă cum trebuie
 executate diferite activităţi sau implementate anumite decizii administrative. Şi
această formă de autoritate se exprimă la nivelul postului. Autoritatea funcţională a
postului arată practic cum trebuie executate sarcinile, până la ce nivel are dreptul
să acţioneze titularul postului pentru a realiza obiectivele postului.
Alături de autoritatea formală, titularii de posturi trebuie să aibă un grad corespunzător
de competenţă pentru a realiza obiectivele postului. Există două forme de competenţă:
competenţa profesională exprimată de nivelul de pregătire, experienţa, talentul, abilităţile
titularului de post, calităţile, cunoştinţele, aptitudinile şi deprinderile acestuia care îl susţin în
procesul de realizare a obiectivelor postului; competenţa managerială pentru posturile
integrate în structura de conducere a instituţiei/sau autorităţii publice. Între cele două laturi ale
competenţei este necesar să existe o strânsă concordanţă. Astfel, autoritatea formală atribuită
trebuie însoţită de prestigiul profesional dobândit, ca urmare a exercitării competenţei
profesionale de către titularul de post.
Ultimul, dar nu cel mai puţin important element al structurii postului este
responsabilitatea. Responsabilitatea este obligaţia titularului de post de a îndeplini sarcinile
din postul pe care îl ocupă şi de a realiza obiectivele acestuia. Prin urmare, fiecare titular de
post din structura organizatorică a instituţiei şi/sau autorităţii publice răspunde de gradul de
realizare a obiectivelor postului pe care îl ocupă, contribuind astfel la realizarea obiectivului
fundamental al managementului public.
Între toate elementele postului trebuie să existe un echilibru permanent. Conţinutul
postului trebuie abordat într-o perspectivă dinamică, flexibilă, acesta trebuie adaptat în funcţie
de schimbările care intervin în sistemul de nevoi sociale generale şi specifice, de modificările
în componentele unităţilor administrativ-teritoriale, de schimbările în contextul intern şi
internaţional.
A doua componentă importantă a structurii organizatorice este funcţia publică. Funcţia
publică ca şi concept poate fi abordată din două perspective: cea legislativă şi cea
managerială. Deşi cele două nu se elimină, dimpotrivă sunt ca şi conţinut perfect compatibile,
există o serie de diferenţe în perceperea conceptului de către jurişti şi de către specialiştii în
domeniul managementului public. Din punctul de vedere al specialiştilor în drept
administrativ, funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite
de autoritatea sau instituţia publică, în temeiul legii, în scopul realizării competenţelor sale.
Principiile care stau la baza exercitării funcţiilor publice sunt: asigurarea tuturor activităţilor
efectuate de funcţionarii publici să fie promptă, eficientă, liberă de prejudecăţi, corupţie, abuz
de putere şi presiuni politice; selectarea funcţionarilor publici exclusiv după criteriul
competenţei; egalitatea şanselor la intrarea şi la promovarea în corpul funcţionarilor publici;
stabilitatea funcţionarilor publici. Legea privind statutul funcţionarului public, de altfel,
defineşte funcţionarul public ca „persoana numită într-o funcţie publică” iar totalitatea
funcţionarilor publici din autorităţile şi instituţiile publice constituie corpul funcţionarilor
publici. Aceeaşi lege integrează în conţinutul ei condiţiile care trebuie îndeplinite de un
individ pentru a ocupa o funcţie publică în autorităţile şi instituţiile publice. Acestea sunt:
cetăţenia română şi domiciliul stabil în România, cunoaşterea limbii române, scris şi vorbit,
vârsta minimă 18 ani, capacitatea de exerciţiu deplină, starea de sănătate corespunzătoare
funcţiei publice, condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică respectivă,
absenţa condamnărilor penale, selectarea sau promovarea unui examen organizat pentru
ocuparea postului sau funcţiei publice vacante. Cadrul legislativ integrează în structura sa
toate funcţiile publice pe care le pot ocupa funcţionarii publici din autorităţile şi instituţiile
publice din ţara noastră. Nici o altă funcţie publică nu este acceptată în sistem, dacă nu este
menţionată expres în lege. Important de semnalat este faptul că dispoziţiile Legii statutului
funcţionarilor publici se aplică tuturor funcţionarilor publici, inclusiv celor care au statute
proprii aprobate prin legi speciale, aşa cum sunt poliţiştii, lucrătorii vamali etc.
În accepţiunea juriştilor, în sistemul administrativ din România există patru mari
categorii de funcţii publice, în funcţie de nivelul ierarhic din structura sistemului pe care
acestea se situează. Potrivit legii statutului funcţionarilor publici, fiecare categorie se
structurează în: funcţii publice de conducere şi funcţii publice de execuţie. Legea menţionează
că există şi o categorie de funcţii publice specifice unor autorităţi sau instituţii publice
centrale ori unor instituţii subordonate acestora care se stabilesc de către conducătorii
autorităţilor sau instituţiilor respective, cu acordul autorităţilor ierarhic superioare şi cu avizul
Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.
Funcţiile specifice din aparatul de lucru al autorităţilor administraţiei publice locale se
stabilesc, la propunerea preşedintelui consiliului judeţean sau după caz a primarului, prin
hotărâre a consiliului judeţean sau după caz, local şi cu avizul Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici.
Din perspectiva specialiştilor în domeniul managementului public, funcţia publică aşa
cum aceasta este prezentată de jurişti, are un accentuat caracter limitativ, îngrădind
semnificativ flexibilitatea unei structuri şi gradul de autonomie al acesteia, ceea ce contravine
principiilor fundamentale ale managementului public. Câteva argumente pot fi formulate în
acest sens:
 • funcţia publică nu poate să reprezinte doar un ansamblu de atribuţii şi
responsabilităţi stabilite de autoritatea sau instituţia publică în temeiul legii. Funcţia publică
fiind un element de generalizare a posturilor asemănătoare din punctul de vedere al ariei de
cuprindere a autorităţii şi responsabilităţii. Autoritatea formală corespunzătoare funcţiei
publice îi conferă titularului acesteia dreptul de a lua anumite decizii administrative şi de
management sau de a acţiona în calitatea sa de funcţionar public de execuţie.
• scopul funcţiei publice nu poate să fie realizarea competenţelor acesteia, ci în cel mai
bun caz realizarea unor obiective clar, concis şi riguros determinate derivate din sistemul de
nevoi generale şi specifice de interes public sau administrativ.
Dacă am restrânge conţinutul funcţiei publice la scopul prezentat de lege, respectiv
realizarea competenţelor, atunci am deduce că titularul funcţiei publice are drept scop
exercitarea puterii şi nu preocuparea pentru satisfacerea intereselor publice generale şi
specifice aferente funcţiei publice de conducere sau de execuţie pe care o ocupă. Conţinutul
funcţiei publice este unul mult mai complet şi mai clar. Funcţia publică reprezintă factorul de
generalizare al unor posturi asemănătoare din punctul de vedere al ariei de cuprindere a
autorităţii şi responsabilităţii. De exemplu, funcţiei publice de director îi corespunde în cadrul
instituţiei sau autorităţii publice un număr variabil de posturi, 4-6 sau chiar mai mult, în
funcţie de dimensiunile şi caracteristicile activităţii. Dacă funcţia publică exprimă, în acest
caz, întinderea autorităţii şi responsabilităţii unui director în general, posturile se
individualizează la nivelul fiecărui loc de muncă prin intermediul elementelor specifice
prezentate deja: obiective, atribuţii, sarcini. Prin urmare, funcţia publică reprezintă factorul de
generalizare a posturilor din instituţia sau autoritatea publică.
Specialiştii în domeniul managementului public consideră că într-o instituţie publică
sau autoritate trebuie să existe atâtea funcţii publice câte sunt necesare pentru a servi
satisfacerii interesului public. Practic nu legea trebuie să precizeze care sunt funcţiile publice
ce se pot constitui într-o instituţie sau autoritate, ci raţionamentul logic este următorul: o
funcţie publică se constituie, se menţine sau se desfiinţează doar dacă situaţiile concrete
specifice determină astfel de modificări. Funcţiile publice nu trebuie să existe în structură
dacă nu există nevoi identificate şi obiective determinate, în sensul integrării sau eliminării lor
din structură. Mai mult decât atât, numărul de funcţii publice şi de posturi în structura
organizatorică a autorităţii şi instituţiei publice sunt şi ele determinate de nevoi obiective şi nu
poate fi stabilit de o autoritate sau instituţie publică situată pe un nivel ierarhic superior.
Aceasta poate în cel mai bun caz doar să avizeze acest număr după o analiză managerială
complexă, respectând principiile fundamentale ale managementului public. Impunerea unui
număr de posturi şi funcţii publice, dar şi a unui tip de post sau funcţie publică face ca
instituţiile şi autorităţile publice să se transforme în instituţii şi autorităţi comandate, cărora
niciodată atâta vreme cât li se limitează autonomia managerială în conceperea structurii, nu li
se poate invoca lipsa de capacitate administrativă, de competenţă managerială şi de
funcţionari publici corespunzători din punct de vedere cantitativ, ca număr de posturi şi
funcţii publice, dar şi calitativ, ca pregătire.
În accepţiunea specialiştilor în domeniul managementului public, funcţiile publice
trebuie să fie determinate de nevoi interne şi externe sesizate de managerii publici, care au
competenţa profesională şi managerială ca, în condiţiile cadrului legislativ existent, să
determine elementele organizării procesuale şi structurale şi, practic să stabilească o
configuraţie internă de care sunt răspunzători, pe o perioadă determinată pe care au fost
stabilite obiective manageriale clare, concise şi necontradictorii.
Există, însă, un punct de vedere comun între jurişti şi specialiştii în domeniul
managementului public, în ceea ce priveşte structurarea funcţiilor publice şi a posturilor în
două categorii: posturi, funcţii publice de conducere; posturi, funcţii publice de execuţie.
Dincolo de terminologia folosită, există deosebiri importante de conţinut în accepţiunea celor
două categorii de specialişti. Astfel, juriştii consideră că funcţiile publice se clasifică după
două criterii: natura competenţelor, criteriu după care se disting două categorii de funcţii
publice: de conducere şi de execuţie; cerinţele privind nivelul studiilor absolvite, potrivit
căruia există următoarele categorii de funcţii publice: funcţii publice de categoria A, funcţii
publice de categoria B şi funcţii publice de categoria C. Prin actul de înfiinţare al unei
autorităţi sau instituţii publice se stabileşte, consideră juriştii, numărul maxim de posturi
aferente funcţiilor publice. În accepţiunea specialiştilor în domeniul managementului public,
criteriul după care se delimitează cele două categorii de funcţii publice, respectiv posturi, este
natura competenţelor, responsabilităţilor şi sarcinilor. Potrivit acestui criteriu, există: funcţii
publice de conducere, respectiv posturi de conducere caracterizate printr-o pondere ridicată a
competenţelor, sarcinilor şi responsabilităţilor ce implică exercitarea atribuţiilor conducerii;
funcţii publice, respectiv posturi de execuţie în a căror competenţă se regăsesc competenţe,
sarcini şi responsabilităţi a căror desfăşurare implică transpunerea în viaţă a deciziilor emise
de titularii posturilor, funcţiilor publice de conducere.
O categorie aparte de funcţii publice identificate în sistemul administrativ o reprezintă
funcţiile de demnitate publică, care cel mai adesea se află sub incidenţă politică. Acestea sunt
constituite pe nivelurile superioare ale structurilor sistemului administrativ şi sunt ocupate
prin numire de către reprezentanţi ai politicului. Aceste funcţii de demnitate publică nu pot fi
ocupate de funcţionari publici de carieră, dar sunt accesibile nu numai politicienilor, ci şi
persoanelor agreate în mediul politic fie pentru performanţele profesionale deosebite obţinute
în cariera proprie, fie pentru a susţine punerea în aplicare a programelor politice ale partidelor
care obţin majoritatea în alegeri şi formează împreună cu unele partide minoritare echipa de
guvernare pe o perioadă determinată. Spre deosebire de celelalte categorii de funcţii publice,
acestea din urmă nu sunt limitate ca număr de cadrul legislativ, ele rămân la latitudinea
reprezentanţilor politicului. Prin urmare, structurile organizatorice ale instituţiilor şi
autorităţilor publice de la nivel central şi chiar local pot fi dotate cu un număr determinat de
reprezentanţii politici de astfel de funcţii de demnitate publică. De menţionat că această
categorie de funcţii reuneşte: secretari de stat, subsecretari de stat, miniştri, miniştri adjuncţi,
preşedinţi de agenţii, preşedinţi ai autorităţilor judecătoreşti etc. Pentru această categorie de
funcţii de demnitate publică nu se determină în mod clar competenţele, responsabilităţile şi
sarcinile titularilor. Baza de raportare a acestora o reprezintă cadrul legislativ general şi
specific elaborat şi publicat special pentru instituţia sau autoritatea pentru care a fost înfiinţată
funcţia de demnitate publică respectivă.
O altă categorie distinctă de funcţie publică este cea ocupată de reprezentanţii politici.
Funcţia publică ocupată de reprezentanţii politici este acea funcţie ce revine în mod direct
politicienilor care au candidat în procesul electoral la ocuparea unor astfel de funcţii, fie
direct, fie pe listele unui partid politic, a cărui doctrină o agreează. Există doar o categorie de
funcţii publice ocupate de reprezentanţi politici, respectiv funcţii de conducere, cunoscute sub
numele de funcţii politice. Politicienilor câştigători în alegeri li se conferă astfel de funcţii
publice, prin care ei urmăresc punerea în aplicare a programului politic al partidului agreat
înainte de lansarea în cursa electorală. Titularii acestor funcţii politice răspund în primul rând
în faţa liderilor politici şi a organismelor colective ale partidelor politice pe care le reprezintă
şi nu faţă de obiectivul fundamental al managementului public. Exemple de astfel de funcţii
publice de conducere ocupate de reprezentanţi ai politicului: preşedintele României, primarul,
preşedintele consiliului judeţean, consilierul local. Nici pentru această categorie de funcţii
publice nu sunt definite clar competenţele, responsabilităţile şi sarcinile titularilor, ele rămân
la latitudinea fiecăruia, neexistând altă bază de raportare pentru evaluare decât promisiunile
sau angajamentele scrise lansate de fiecare în campaniile electorale.
Aşa cum se poate constata, toate categoriile de funcţii prezentate sunt funcţii publice a
căror existenţă în structura organizatorică este finanţată din bugetele publice, însă în ceea ce
priveşte sarcinile, competenţele şi responsabilităţile aferente, acestea sunt determinate doar
pentru câteva. Din păcate, cele care au un grad mai redus de competenţe manageriale,
deoarece în sistemul administrativ din ţara noastră, ultimele două categorii îşi alocă o serie de
competenţe manageriale sporite, dominând conţinutul funcţiilor publice ocupate de
funcţionarii de carieră, a căror autonomie managerială şi responsabilitate sunt serios afectate.
În toate statele democratice există o separaţie clară a acestor categorii de funcţii publice, dar şi
o delimitare clară a rolului şi limitelor de penetrare a fiecărei categorii în sistem, astfel încât
funcţionalitatea mecanismelor manageriale necesare realizării misiunii sociale a instituţiilor şi
autorităţilor publice să nu fie afectate, iar sistemul să-şi păstreze integritatea şi gradul de
flexibilizare a structurii absolut necesare. În contextul actual, devin absolut necesare corecţii
importante în ceea ce priveşte aria de cuprindere a autorităţii şi responsabilităţii de către
funcţiile de demnitate publică şi de către cele ocupate de reprezentanţii politici, altfel există
deja pericolul evident al politizării şi destabilizării unui sistem tocmai datorită deficienţelor
majore existente în modul de concepere şi funcţionare a structurilor organizatorice din
instituţiile şi autorităţile publice din ţara noastră. Nu trebuie uitat că sistemul administrativ
dintr-o ţară reprezintă coloana vertebrală a acestuia, iar modul de constituire şi funcţionare a
fiecărei componente organizatorice, influenţează decisiv starea de sănătate a sistemului în
ansamblul lui şi a sectorului public, în general.
Compartimentele sunt componente rezultate din agregarea unor posturi şi funcţii
publice cu conţinut similar şi/sau complementar. Compartimentul într-o instituţie sau
autoritate publică reuneşte un grup de funcţionari publici sau de angajaţi cu contract de muncă
implicaţi în desfăşurarea unor activităţi relativ omogene, care au o pregătire specială în
domeniul tehnic, economic, social, sănătăţii, administrativ etc., corespunzător profilului
instituţiei sau autorităţii publice, care utilizează metode şi proceduri adecvate pentru
realizarea unor obiective, desfăşoară activitatea în acelaşi spaţiu şi sunt subordonate
nemijlocit unui titular de funcţie publică de conducere. Ca în orice organizaţie, şi în instituţiile
şi autorităţile publice există compartimente care, după numărul persoanelor care desfăşoară
activitate în cadrul lor şi după amploarea atribuţiilor determinate pot fi numite: birouri,
servicii, direcţii, departamente. Indiferent de titulatura lor, pentru a se constitui astfel de
componente structurale trebuie să existe înainte de toate obiective specifice definite şi
celelalte condiţii respectate. După modul în care diversele compartimente contribuie la
realizarea interesului public general se identifică două categorii de compartimente:
- compartimente operaţionale, care sunt implicate direct în procesul de realizare şi
furnizare de servicii publice; Această primă categorie de compartimente există în
toate instituţiile şi autorităţile publice. Numărul acestora se combină cu cel al
compartimentelor operaţionale, însă au o pondere mai mare pe nivelurile inferioare
 ale structurii unui sistem administrativ pe măsură ce se coboară la baza piramidei
organizaţionale.
- compartimente funcţionale, în cadrul cărora se determină obiective, se
fundamentează analize, se iau decizii, se acordă asistenţă de specialitate
funcţionarilor publici din compartimentele operaţionale. Ele predomină pe
nivelurile superioare ale structurilor organizatorice din instituţiile şi autorităţile
publice, şi, pe măsură ce se coboară la baza piramidei organizaţionale, numărul lor
scade Există însă o pondere ridicată a compartimentelor funcţionale în interiorul
structurii unui sistem administrativ. Compartimentele funcţionale predomină în
structurile organizatorice ale ministerelor, agenţiilor, direcţiilor generale,
parlamentului, administraţiilor prezidenţiale etc.
În sistemele administrative centralizate se observă o delimitare clară între cele două
categorii de compartimente, există chiar o specializare a fiecărei categorii, ceea ce în practică
alimentează un dezechilibru între cel care fundamentează şi ia decizia administrativă –
compartimentul funcţional şi cel care execută conţinutul deciziei administrative –
compartimentul funcţional, situaţie deosebit de delicată care contribuie la întărirea
caracterului birocratic al activităţii desfăşurate în compartimentele funcţionale. În accepţiunea
specialiştilor în domeniul managementului public respectarea principiilor fundamentale ale
managementului public necesită o riguroasă determinare a numărului şi structurii
compartimentelor operaţionale şi funcţionale, astfel ca să existe un grad ridicat de
funcţionalitate şi o orientare a conţinutului activităţii desfăşurate în cadrul lor către ceea ce
piaţa serviciilor şi ceilalţi stakeholderi ai instituţiei şi autorităţii publice aşteaptă. Este
necesară determinarea numărului optim de compartimente funcţionale şi operaţionale pentru a
se menţine un grad acceptabil de birocratizare a structurii şi implicit a serviciilor publice
oferite de autorităţi şi instituţii publice.
Relaţiile organizatorice reprezintă legăturile care se stabilesc prin reglementări oficiale
între componentele structurii organizatorice din cadrul instituţiilor şi autorităţilor publice.
Relaţiile organizatorice asigură legătura între toate componentele structurii organizatorice
prezentate. Prin urmare, se stabilesc legături între componentele primare: post, funcţie şi cele
agregate, compartimente. Există un grad destul de ridicat de diferenţiere a relaţiilor
organizatorice, care se stabilesc în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice. Astfel, reflectând
complexitatea raporturilor ce se stabilesc între componentele primare şi cele agregate ale
structurii, în cadrul instituţiilor şi autorităţilor publice, relaţiile organizatorice se pot divide în
funcţie de conţinutul lor în patru categorii:
 1. Relaţii de autoritate sunt legăturile instituite prin intermediul unor reglementări
oficiale, acte normative sau regulamente interne obligatorii. În cadrul acestei categorii de
relaţii există trei tipuri de relaţii: Relaţii ierarhice, care exprimă raporturile stabilite între
titularii de posturi şi funcţii publice de conducere şi cei ai posturilor, respectiv funcţiilor
publice de execuţie; Relaţiile funcţionale rezultate din exercitarea autorităţii funcţionale de
care dispun anumite compartimente din cadrul instituţiei sau autorităţii publice; Relaţii de stat
major, care apar atunci când se deleagă sarcini, autoritatea şi responsabilitatea aferentă de
către titulari de funcţii publice de conducere de nivel superior, către colective special
constituite în instituţia publică pentru a participa la elaborarea sau implementarea unor
proiecte importante de interes public.
2. Relaţiile de cooperare se stabilesc între posturile situate pe acelaşi nivel ierarhic dar
în compartimente diferite, respectiv funcţionari publici din compartimente diferite sau din
acelaşi compartiment. Astfel de relaţii apar ca urmare a dezvoltării în comun a unor lucrări
sau servicii publice complexe;
3. Relaţiile de control se stabilesc şi se dezvoltă între compartimente specializate în
efectuarea controlului şi celelalte compartimente din cadrul autorităţii sau instituţiei publice.
Aceste relaţii apar şi între titularii de posturi, funcţii publice de conducere şi funcţionarii cu
funcţii publice de execuţie subordonaţi direct unor manageri publici;
4. Relaţii de reprezentare se stabilesc între managerii publici de nivel superior din
instituţia sau autoritatea publică şi diverşii stakeholderi ai acestora.
În afara acestor tipuri de relaţii organizatorice, pe care le întâlnim şi în alte tipuri de
organizaţii din sectorul privat, în managementul public apar o serie de particularităţi şi evident
şi alte tipuri de relaţii. Instituţiile şi autorităţile publice fac parte dintr-un sistem
socialadministrativ. Existenţa sistemului determină în mod evident şi existenţa relaţiilor, a
legăturilor între toate elementele acestuia, pentru a exista o coeziune şi o coerenţă absolut
necesare îndeplinirii misiunii sociale pe care o au majoritatea instituţiilor şi autorităţilor
publice.
În acest context se identifică un alt concept şi un alt criteriu de clasificare a relaţiilor în
sectorul public: relaţiile administrative. Relaţiile administrative sunt legăturile care se
stabilesc între toate componentele sistemului socio-administrativ care asigură integritatea şi
coeziunea acestuia în procesul de realizare a obiectivului fundamental al managementului
public.
 După apartenenţă, relaţiile administrative pot fi:
Relaţii administrative interne, care se stabilesc între componentele interne dintr-o
instituţie sau autoritate publică şi între componentele sistemului socio-administrativ din care
fac parte acestea. De exemplu, toate relaţiile organizatorice sunt relaţii interne. La acestea se
adaugă însă legăturile între instituţia publică, respectiv autoritatea publică cu celelalte
componente ale sistemului administrativ, respectiv instituţii, autorităţi reprezentative ale
autorităţii executive şi ale autorităţii puterii legislative. Exemple de relaţii administrative
interne sunt cele între un minister şi instituţiile, respectiv autorităţile prin care se realizează
serviciile descentralizate în unitatea administrativ-teritorială. Exemplu: între Ministerul
Sănătăţii şi Familiei şi Casele Judeţene de Asigurări de Sănătate, între acestea şi Direcţiile de
Sănătate Publică. Alte exemple: Ministerul Muncii şi direcţiile judeţene de specialitate etc.
Relaţii administrative externe sunt legăturile care se stabilesc între instituţiile şi
autorităţile publice componente ale sistemului administrativ şi alţi stakeholderi. În această
categorie pot fi integrate, relaţiile de autoritate şi de reprezentare. Exemple de astfel de relaţii
administrative externe se stabilesc între primării şi organizaţii neguvernamentale, între
furnizorii de utilităţi publice şi cetăţeni, între administraţiile financiare şi agenţii economici,
respectiv, persoanele fizice, dar şi între instituţii, respectiv autorităţi reprezentative din
administraţia centrală şi instituţii similare din alte state.
După competenţă relaţiile administrative sunt:
Relaţiile administrative de autoritate sunt instituite prin legi, hotărâri de guvern, ordine
şi exercitarea lor este obligatorie de către toate instituţiile şi autorităţile publice la care se face
referire în cadrul legislativ aferent. Prin urmare, fiecare tip de relaţie de autoritate îşi găseşte
corespondentul în această categorie a relaţiilor administrative de autoritate. Astfel există:
Relaţii administrative ierarhice, care se stabilesc între instituţii şi autorităţi din
administraţia publică aflate pe niveluri ierarhice superioare şi cele de pe nivelurile ierarhice
inferioare în faţa cărora acestea din urmă răspund necondiţionat, dacă legea a prevăzut în mod
expres acest tip de relaţie.
Relaţii administrative funcţionale, care descriu legăturile dintre instituţii sau autorităţi
publice aflate pe aceleaşi niveluri ierarhice în structura sistemului administrativ. Aceste relaţii
condiţionează integrarea pe orizontală a proceselor prin care se realizează şi furnizează
servicii publice de interes general.
Relaţii administrative de stat major, care constau în legăturile care se stabilesc între
instituţii şi autorităţi publice şi terţe persoane fizice sau juridice cu ocazia derulării unor
proiecte complexe de interes social.
 Relaţiile administrative de control se stabilesc între autorităţi cu competenţe mai
ample şi cele cu competenţe mai restrânse. Exemplu: între prefectură şi serviciile publice
descentralizate din unitatea administrativ-teritorială, între instituţiile publice din administraţie
şi autorităţi reprezentative la nivel local, exemplu autorităţi judecătoreşti cu diferite ocazii.
În sistemul administrativ din România există instituţii şi autorităţi atât la nivel
naţional, cât şi la nivel local care sunt specializate în efectuarea controlului asupra modului în
care funcţionează instituţiile şi autorităţile publice, asupra gradului în care acestea răspund
unor nevoi sociale generale şi specifice.
Nivelul ierarhic se defineşte ca ansamblul subdiviziunilor organizatorice plasate pe
linii orizontale, la aceeaşi distanţă faţă de managementul de vârf al instituţiei sau autorităţii
publice. Numărul de niveluri ierarhice este influenţat de dimensiunea instituţiei sau autorităţii
publice şi de tipurile de relaţii organizatorice existente între diferite compartimente. Un alt
factor care influenţează numărul de niveluri ierarhice este cadrul legislativ, care pentru multe
instituţii şi autorităţi publice precizează chiar configuraţia structurii organizatorice în
organigramă. Odată publicată în Monitorul Oficial ca parte a unui act normativ, organigrama
unei instituţii publice sau autorităţi publice devine obligatorie pentru a fi implementată şi
respectată. Prin urmare, numărul de niveluri ierarhice poate fi influenţat în mod direct de
legislaţie, fapt ce limitează semnificativ, chiar până la eliminare, posibilitatea dezvoltării unei
structuri organizatorice flexibile, cu un grad corespunzător de autonomie. În instituţiile şi
autorităţile publice din România, numărul de niveluri ierarhice în acelaşi tip de instituţie sau
autoritate este acelaşi, deoarece sistemul se orientează în primul rând după conţinutul cadrului
legislativ şi abia în ultimul rând după nevoile interne. Astfel, sunt numeroase instituţii şi
autorităţi administrative în ţara noastră care au structuri similare, în timp ajungându-se chiar
la identificarea unui prototip de structură cu număr identic de niveluri ierarhice şi configuraţie
aproape identică. Aceasta demonstrează gradul redus de înţelegere a rolului structurii
organizatorice, în general, a numărului de niveluri ierarhice, în special, implicaţiile majore pe
care acestea le au asupra funcţionalităţii structurii şi viabilităţii manageriale a instituţiei sau
autorităţii publice.
În instituţiile şi autorităţile publice cu număr mare de niveluri ierarhice pe care le
întâlnim în special în administraţia publică centrală din ţara noastră, principalele probleme
care apar sunt:
• dificultăţi în procesul de comunicare, ceea ce determină frecvenţa mare a
distorsiunilor, filtrajelor şi redundanţelor, dar şi supraîncărcări ale canalelor sistemului
informaţional;
 • creşterea duratelor proceselor de fundamentare a deciziilor de management şi a
deciziilor administrative;
• consum mare de timp şi resurse materiale şi financiare;
• fluxuri şi circuite informaţionale lungi;
• dificultăţi în implementarea deciziilor de management şi administrative etc.
Se recomandă structurile organizatorice plate cu număr mic de niveluri ierarhice şi cu
dezvoltare corespunzătoare pe orizontală, deoarece acestea facilitează buna comunicare şi
integrare a componentelor structurale în sistemul de management al instituţiei sau autorităţii
publice.
Ponderea ierarhică reprezintă numărul persoanelor conduse nemijlocit de un titular de
funcţie publică sau de un reprezentant politic ales într-o funcţie publică. Mărimea ponderii
ierarhice este influenţată de numărul de niveluri ierarhice cu care se află în raport invers
proporţional. Ponderea ierarhică este componenta structurală care conferă ordine în cadrul
structurii organizatorice a instituţiei sau autorităţii publice. Astfel, o supradimensionare a
ponderii ierarhice îngreunează semnificativ coordonarea şi controlul activităţilor desfăşurate
în instituţiile publice, în timp ce o subdimensionare determină amplificarea nejustificată a
costului structurii organizatorice. În instituţiile şi autorităţile publice, ponderea ierarhică
creşte pe verticala structurilor organizatorice către nivelurile inferioare. Dimensiunea ponderii
ierarhice alături de numărul de niveluri ierarhice şi tipul de relaţii organizatorice reprezintă
principalii parametri de caracterizare a tipului de structură organizatorică şi a implicaţiilor pe
care aceasta le are asupra celorlalte componente ale sistemului de management din instituţiile
şi autorităţile publice.

10. Noul management public şi misiunea instituţiilor publice în acest

context

Chiar dacă în ceea ce priveşte conţinutul valorilor de bază există încă mai multe
accepţiuni, totuşi, în timp, s-a conturat un punct de vedere unanim acceptat în ţările
dezvoltate, cel referitor la necesitatea renunţării la unele elemente ale gândirii birocratice,
considerată mult timp ca modalitatea ideală de organizare a unui sistem administrativ şi a
componentelor acestuia.
Această schimbare fundamentală, aşa cum afirma şi Owen Hughes, în lucrarea Public
Management and Administralion dincolo de criticele şi numeroasele probleme apărute o dată
cu declanşarea ei, pare să fie una ireversibilă, care va marca şi o nouă perioadă de dezvoltare
a ştiinţei managementului public şi de reformare a sistemelor de management public d in toate
ţările".
Cercetările teoretice, dar în special cele cu caracter practic, au demonstrat din plin
necesitatea şi oportunitatea unor schimbări fundamentale în domeniul managementului public.
Primele elemente ale noului curent în domeniul managementului public au fost
identificate în SUA, după alegerea lui Ronald Reagan ca Preşedinte în 1980 şi în Marea
Britanie o dată cu preluarea mandatului de prim ministru de către d-na Margaret Thatcher.
Abordarea conducerii în sectorul public în general, şi în domeniile integrate în acesta,
în special, a cunoscut după anii 1990 mai multe forme de exprimare.
Pollitt, în 1990 a numit noul curent „managerialism", Hood, în 1991 prezenta
conţinutul unei noi abordări numită „noul management public", în 1992 Lan şi Rosenbloom
prezentau dintr-o perspectivă specifică „orientarea către piaţă a administraţiei publice". în
acelaşi an, Barzelay a reunit punctul său de vedere sub titulatura: „paradigma postbirocratică",
pentru ca imediat să apară reacţia din partea lui Osborn şi Gaebler exprimată ca „guvernarea
antreprenorială". Dincolo de această varietate de forme de exprimare, la o analiză atentă a
conţinutului noului management public se constată importante puncte de vedere comune:
• atenţie deosebită acordată fundamentării şi realizării obiectivelor;
• accentul pus pe responsabilitatea individuală a managerilor publici pentru
realizarea obiectivelor;
• creşterea gradului de autonomie şi flexibilitate managerială;
• introducerea indicatorilor de performanţă pentru măsurarea gradului de realizare a
obiectivelor fundamentale şi individuale;
• integrarea în gândirea managerială a celor „3E însemnând economie, eficienţă şi
eficacitate;
• orientarea către piaţă şi deplasarea centrului atenţiei de la modul de desfăşurare a
proceselor asupra gradului în care, prin rezultatele oferite, nevoile sociale sunt
satisfăcute.
Noul model al managementului public surclasează efectiv modelul tradiţional al
administraţiei publice şi, în mod inevitabil, mai devreme sau mai târziu, viitorul în sectorul
public va fi în totalitate dominat de noile valori manageriale promovate atât în teorie, cât şi în
practică. Este, de asemenea, foarte clar faptul că noua abordare schimbă semnificativ modul
de desfăşurarea a activităţii în instituţiile publice şi totodată rolul managerului public şi
funcţionarilor publici de execuţie. Activitatea lor va fi determinată de noile coordonate ale
managementului public, respectiv, obiectiv, rezultate, responsabilitate pentru nivelul
performanţelor, creativitate şi inovare şi nu de rutina şi tradiţionalismul specifice activităţilor
administrative. Misiunea unei instituţii publice reprezintă un ansamblu de orientări
fundamentale privind:
> produsele şi serviciile publice oferite pentru satisfacerea nevoilor generale şi
specifice,
> segmentul de piaţă din sectorul public căruia li se adresează,
> nivelul administrativ,
> unitatea administrativ-teritorială şi colectivitatea locală unde sunt oferite serviciile,
> mijloacele tehnice folosite pentru producerea şi furnizarea lor;
> viziunea generală a reprezentanţilor managementului instituţiei publice vis-â-vis de
funcţionarii publici, de sectorul public şi de particularităţile unităţii administrativ-
teritoriale în care îşi desfăşoară activitatea.
Componentele misiunii unei instituţii publice derivă din răspunsurile la
următoarele întrebări adresate reprezentanţilor managementului public:
1. Care este rolul instituţiei publice în domeniul în care activează şi în ansamblul
sectorului public?
2. Care sunt produsele şi serviciile publice oferite de instituţia publică?
3. Care sunt consumatorii de produse şi servicii în fiecare din domeniile în care
acestea activează?
4. Care sunt segmentele de piaţă din sectorul public unde vor fi oferite produsele şi
serviciile publice?
5. Care sunt valorile şi aspiraţiile promovate în cadrul instituţiei publice?
6. Care este ţelul principal al reprezentanţilor managementului public?
7. Care sunt preocupările pentru imaginea publică a instituţiei?
8. Care este atitudinea reprezentanţilor managementului public faţă de funcţionarii
publici din cadrul instituţiei?
9. Care este percepţia funcţionarilor faţă de reprezentanţii managementului public şi
de clienţii persoane fizice sau juridice?
10. Care este atitudinea funcţionarilor publici faţă de activităţile implicate de produsele
şi serviciile realizate şi furnizate?

Urmând punctual întrebările de mai sus, se poate contura, la modul general, misiunea
unei instituţii publice potrivit noii abordări a managementului public. Desigur că nu toate
răspunsurile la întrebările de mai sus se regăsesc în totalitate în misiunea instituţiei publice.
Modul în care este formulat conţinutul misiunii instituţiei publice este o reflectare a concepţiei
reprezentanţilor managementului public şi, în multe cazuri, a orientării politice promovate de
politicienii atraşi în structurile sistemului administrativ pe perioade determinate.
Prin urmare, se poate considera că în cea mai mare parte, conţinutul misiunii instituţiei
publice odată determinat rămâne valabil pentru o perioadă mai lungă. în timp însă, la această
parte fundamentală stabilă se adaugă anumite aspecte de nuanţă, în unele state chiar de
substanţă, care completează sau modifică semnificativ conţinutul misiunii unei instituţii
publice.
Completările apar fie ca urmare a influenţei factorilor mediului politic, juridic, social,
cultural etc., fie ca urmare a schimbărilor intervenite la nivelurile superioare ale structurii
organizatorice din instituţiile publice.

Existenţa unei misiuni fundamentate şi reprezentative în instituţia publică este, fără

îndoială, o primă dovadă că există, la nivelul managementului public, o viziune şi un ţel
declarate pentru care fiecare îşi asumă indirect o responsabilitate în ceea ce priveşte
realizarea. De altfel, valorile integrate în misiune se concretizează în sistemul de obiective al
instituţiei publice determinând, de data aceasta în mod direct, o asumare a responsabilităţii de
către reprezentanţii managementului public şi de ceilalţi funcţionari publici angajaţi în
procesul de realizare a acestora. Deşi în statele democratice definirea misiunii instituţiilor
publice este primul pas în procesul de elaborare a unei strategii manageriale, în organizaţiile
din sectorul public din ţara noastră nu s-a înţeles suficient încă necesitatea formulării unei
misiuni clare i concise pentru fiecare domeniu din sectorul public şi pentru fiecare instituţie
publică în parte. Prin urmare, societatea românească va continua să suporte consecinţele unui
management public empiric, puternic dominat de principiile birocratice tradiţionale şi de
politicianismul excesiv.

11. Tendinţe noi în managementul public internaţional şi oportunitatea

adaptării şi implementării lor în instituţiile publice din România

Complexitatea mediului social, politic, economic din diferite ţări ca de altfel şi

dinamismul schimbărilor intervenite în inst ituţiile publice au determinat declanşarea în ţările
dezvoltate a unui proces de profesionalizare a managementului public, desigur în condiţiile în
care s-au asigurat premisele ştiinţifice, informaţionale, umane şi lehnico-materiale necesare.
Profesionalizarea managementului public constă într-un proces amplu de atragere,
selecţie şi creare în cadrul instituţiilor publice a unui corp de funcţionari publici specializat în
domeniul managementului public, care să exercite funcţiile managementului public, să aplice
metode, tehnici şi abordări, care să conducă la obţinerea în instituţiile publice a unor
performanţe deosebite răspunzând aşteptărilor celorlalte instituţii din cadrul aparatului
administrativ şi cetăţenilor.
Managementul public are ca obiectiv fundamental satisfacerea cerinţelor şi nevoilor
generale ale membrilor societăţii.
Procesul de realizare a lui este puternic influenţat de conţinutul cadrului legislativ şi
de gradul de profesionalizare a politicienilor, a titularilor de posturi şi funcţii publice de
conducere şi de execuţie, care desfăşoară activitate în cadrul sistemului.
În acest scop, în toate ţările dezvoltate înainte de declanşarea procesului reformelor în
sectorul public una din schimbările majore a vizat crearea şi dezvoltarea unui corp
profesionist de funcţionari publici, neutru din punct de vedere politic şi care să-şi asume
responsabilitatea atât pentru punerea în aplicare a cadrului legislativ, dar mai ales în ceea ce
priveşte realizarea obiectivului fundamental al managementului public.
Formarea profesională şi perfecţionarea pregătirii profesionale a funcţionarilor publici
şi a personalului atras în instituţiile publice au devenit o necesitate stringentă în multe din
instituţiile publice din ţările dezvoltate.
În acest sens, primul pas a fost stabilirea clară a rolului şi a limitelor de competenţă ale
reprezentanţilor politicului în managementul public. Al doilea pas a fost acceptarea faptului că
profesionalizarea managementului public necesită o redefinire a conţinutului activităţilor de
formare şi perfecţionare a pregătirii funcţionarilor publici. Al treilea pas a constat în
declanşarea procesului de formare şi dezvoltarea noului sistem de valori care, în cel mai scurt
timp să conducă la obţinerea unui nivel de performanţă în sectorul public, cel puţin la nivelul
aşteptărilor cetăţenilor din ţările respective.
Prin urmare, profesionalizarea managementului public este puternic determinată de
formarea şi perfecţionarea resurselor umane din instituţiile publice. Aceste două activităţi
influenţează semnificativ calitatea proceselor de management şi de execuţie şi contribuie
efectiv la realizarea obiectivului fundamental al managementului public.
O analiză atentă asupra sistemelor de perfecţionare a resurselor umane din sectorul
public în ţările dezvoltate arată că există o mare varietate de preocupări în acest sens, toate
conducând însă către un obiectiv comun, acela al eficientizării formării funcţionarilor publici
pentru a sprijini realizarea câtorva schimbări fundamentale necesare prin redefinirea
strategiilor şi politicilor de personal.
Intensificarea activităţilor de formare şi de pregătire a resurselor umane din cadrul
autorităţilor şi instituţiilor publice reprezintă doar primii doi paşi în procesul amplu de
profesionalizare a managementului public.
Profesionalizarea managementul public implică o pregătire deosebită a t it ular ilor de
posturi şi funcţii publice de conducere şi în domeniile cu care managementul public se află în
interdependenţă permanentă, respectiv, domeniul dreptului, politic şi administrativ.
În toate ţările democratice din Uniunea Europeană, tendinţa de profesionalizare a
managementului public a determinat mutaţii semnificative în conţinutul politicilor
administrative, instituţionale generale şi specifice domeniului resurselor umane.
În marile democraţii occidentale procesul de profesionalizare a managementului public
a început cu redefinirea activităţii de selecţie a candidaţilor la posturile şi funcţiile publice. Se
urmăreşte identificarea celei mai bune persoane pentru o carieră de funcţionar public şi, mai
târziu, pentru funcţii speciale, şi nu identificarea persoanelor agreate de reprezentanţii politici.
Profesionalizarea managementului public nu se poate realiza fără o fundamentare
adecvată a strategiilor şi politicilor de training în domeniul resurselor umane. Este
binecunoscut faptul că administraţiile occidentale alocă aproximativ 5% din costurile cu
resursele umane pentru pregătirea acestora. Cele mai multe programe de training au un
caracter practic şi sunt bine articulate în conţinutul strategiilor globale şi instituţionale.

În ultimii ani, realitatea a demonstrat că în toate ţările occidentale se identifică o

nevoie urgentă de instruire şi perfecţionare a pregătirii titularilor de posturi şi funcţii publice
de conducere, în mod deosebit în domeniul managementului public, pentru a-şi însuşi
metodele şi tehnicile de management moderne, pentru dezvoltarea abilităţilor manageriale,
dar şi informatice, pentru dezvoltarea gândirii strategice specifice şi pentru extinderea
abordării managementului public bazat pe performanţă.
Un alt obiectiv important vizează dezvoltarea sistemului carierei dându-se o atenţie
deosebită dezvoltării aptitudinilor şi experienţei persoanelor capabile încadrate în autorităţile
şi instituţiile publice. În timp, acestor categorii de persoane li se acordă competenţe mai mari
pentru a desfăşura o gamă variată de activităţi chiar şi în instituţii sau autorităţi publice
diferite pentru a crea un corp de funcţionari publici cu o viziune sistemică şi un grad mai
mare de flexibiliate.
 Profesionalizarea managementului public presupune crearea şi dezvoltarea permanentă
a unui sistem unitar de training pentru funcţionarii publici şi pentru reprezentanţii politicului
propulsaţi în funcţii publice. Astfel de instituţii de training există în toate ţările occidentale.
În Marea Britanie, Centrul pentru studii Politice şi de Management anunţat de Primul
Ministru în iulie 1998 a fost creat ca parte a Secretariatului Cabinetului. Acesta contribuie la
dezvoltarea unei noi gândiri asupra problemelor politice şi tendinţelor managementului
public. Acest centru a integrat Colegiul pentru Servicii Civile şi Cursuri Specializate pentru
Funcţionari Publici, coordonând activitatea de cercetare în domeniul managementului public
şi acordând consultanţă de specialitate. De asemenea, în Marea Britanie a fost înfiinţată
Asociaţia de Management Public şi Politică (The Public Management and Policy
Association) formată pe structura Fundaţiei pentru Finanţe Publice (Public Finance
Foundation) care a elaborat şi implementat în sectorul public un program amplu de lucrări şi
studii în domeniul managementului public. Persoane care lucrează în sectorul privat pot
deveni membre ale acestei asociaţii. Instituţia a publicat un raport de activitate şi un set de
propuneri de îmbunătăţire a sistemului informaţional din administraţia britanică:
• orientarea mai puternică a sistemului informaţional pe principiile managementului
strategic;
• dezvoltarea capacităţii de analiză a datelor şi informaţiilor ca sursă de
perfecţionare a managementului public din administraţia centrală;
• diminuarea gradului de birocratizare şi amplificare a gradului de prelucrare a
informaţiilor necesare managementului public.
Pentru dezvoltarea managementului public din administraţia locală s-a înfiinţat
Agenţia pentru Dezvoltare şi Perfecţionare, organizaţie nonprofit care urmăreşte susţinerea
managementului public la nivelul colectivităţilor locale.
În Danemarca există trei mari coordonate ale procesului de modernizare a
managementului public.
Prima este profesionalizarea managementului public prin care se urmăreşte
eficientizarea serviciilor publice şi a sistemului de furnizare a acestora.
A doua coordonată majoră este privatizarea serviciilor publice în vederea rentabilizării
acestora.
A treia coordonată vizează salarizarea funcţionarilor publici în funcţie de
performanţele individuale obţinute şi de gradul de realizare al obiectivelor.
În Elveţia, profesionalizarea managementului public este puternic susţinută de
introducerea unui sistem specific de „indicatori specifici", definiţi exclusiv pentru
reprezentanţii politicului integraţi în structura sistemului administrativ şi în
managementul public. Astfel, este posibilă măsurarea eficienţei sistemului condus şi a
eficacităţii celor care fundamentează decizii politice importante.
Al patrulea pas important pe care democraţiile occidentale l-au parcurs în ceea ce
priveşte profesionalizarea managementului public a fost motivarea funcţionarilor publici
pentru a deveni buni profesionişti.
Toate statele Uniunii Europene consideră dificil acest proces, deoarece se recunoaşte
că cei mai mulţi cetăţeni nu doresc „să-şi vadă banii din impozite cheltuiţi pe salariile mari ale
managerilor publici". Pe de altă parte, se porneşte de la un adevăr elementar, dar esenţial şi
anume de la faptul că fără o motivare corespunzătoare a funcţionarilor publici, în general şi a
celor cu funcţii de conducere, în special, autorităţile şi instituţiile publice nu vor reuşi
niciodată să atragă, să integreze şi să profesionalizeze resursele umane, să dezvolte un
management public profesionist bazat pe competenţă şi orientat către obţinerea de
performanţe.
În sistemul de management public din România profesionalizarea managementului
public este absolut necesară dacă se doreşte orientarea sistemului administrativ şi a statului
nostru către valorile promovate în toate democraţiile occidentale.
Etapele importante ale acestui proces sunt:
1. elaborarea unui studiu amplu de diagnosticare în domeniul resurselor umane;
2. fundamentarea strategiei globale în domeniul resurselor umane în sectorul public;
3. elaborarea strategiei globale şi a strategiei în domeniul resurselor umane în
administraţie şi în celelalte domenii de activitate din sectorul public;
4. pregătirea resurselor umane pentru implementarea strategiilor;
5. asigurarea climatului organizaţional;
6. implementarea strategiilor de resurse umane;

7. monitorizarea, evaluarea şi adaptarea strategiei globale şi a celei în domeniul

resurselor umane.

Efectele unei astfel de schimbări fundamentale în cadrul autorităţilor şi instituţiilor

publice din ţara noastră sunt prezentate selectiv în continuare:
• îmbunătăţirea semnificativă a calităţii deciziilor administrative,
• amplificarea funcţionalităţii la nivel de instituţie şi de sistem administrativ în
ansamblul lui,
• îmbunătăţirea calităţii serviciilor oferite instituţiilor şi cetăţenilor,
 • îmbunătăţirea imaginii instituţiilor publice şi a autorităţilor statului etc.
Fără o profesionalizare a managementului public este foarte greu de crezut că
instituţiile publice şi autorităţile administrative vor ajunge la niveluri de performanţă
comparabile cu cele ale organizaţiilor similare din ţările dezvoltate. Doar pe bază de vechime,
fler, experienţă, orientare politică şi un nivel elementar de pregătire generală nu se pot efectiv
obţine rezultate concrete pozitive în procesul reformei şi este foarte greu de crezut că
instituţiile noastre publice se vor putea apropia într-un timp rezonabil de performanţele
sectorului public din marile democraţii occidentale.
Ultimele decenii ale secolului trecut au fost marcate de o serie de schimbări majore în
domeniul tehnicii informaţionale, conducând la crearea şi dezvoltarea unui nou tip de
societate, cea informaţională. într-un astfel de context general, organizaţiile de toate tipurile
au declanşat un proces amplu de redefinire a propriilor variabile organizaţionale interne, în
funcţie de influenţele pe care tehnologia informaţională le are asupra proceselor de
management şi de execuţie desfăşurate în cadrul acestora. Se constată din ce în ce mai mult
că, în majoritatea domeniilor, a apărut un nou tip de organizaţie, cea informaţională,
considerată de specialişti organizaţia noului secol şi mileniu.
Informaţia însăşi constituie un simbol al timpului nostru care necesită instrumente
specifice: computere, telefoane, copiatoare, faxuri etc. Se poate afirma fără niciun fel de
îndoială că informaţia a devenit una din cele mai importante resurse strategice pentru toate
organizaţiile. Culegerea, procesarea, transmiterea şi stocarea datelor sunt esenţiale pentru
calitatea deciziilor şi finalitatea acestora.
Implementarea tehnologiei informaţionale în organizaţiile din sectorul public este
apreciată ca o oportunitate pentru serviciile guvernamentale care pot deveni astfel mai eficace
şi mai eficiente. În accepţiunea lui David Mc. Kewitt, un apreciat specialist în domeniul
managementului public, accesul la informaţiile publice conferă transparenţă procesului de
management şi în mod cert susţine dezvoltarea societăţii în ansamblul ei.
Acesta este, de altfel, şi obiectivul care a determinat apariţia şi dezvoltarea a două
domenii noi: informatica administrativă şi cibernetica administrativă.
Una dintre tehnologiile cele mai folosite astăzi în administraţia din întreaga lume este
internetul. Acesta permite accesul rapid şi la costuri scăzute la documentele oficiale şi la
informaţiile guvernamentale.
Ulterior, o nouă soluţie a venit în sprijinul instituţiilor administrative, intranet-ul, care
poate fi definit ca o implementare a tehnologiei internet în cadrul unei instituţii şi autorităţi
sau ca un world wide web particular. Acesta permite utilizarea totală sau parţială a
tehnologiilor şi a infrastructurii internet pentru transmiterea şi prelucrarea fluxurilor de
informaţie interne ale unui grup de utilizatori. Intranet-ul aduce noutăţi conceptuale,
propunând un model tehnocratic de organizare a comunicaţiilor interumane, pe care le
integrează într-o formă uşor accesibilă utilizatorilor. Prin intranet resursele din cadrul unei
reţele sunt concentrate spre partea care oferă serviciile şi informaţiile din bazele de date, prin
hiperlegături indicate de creatorul documentelor. Astfel, intranet-ul este apreciat ca o cale
rapidă, sigură şi uşor de apelat pentru comunicarea interdepartamentală. Accesul la orice t ip
de informaţie se realizează printr-o interfaţă comună oricăror platforme sotfware şi hardware,
numită browser. Dimensiunea intranet variază de la o organizaţie la alta, în funcţie de
numărul de utilizatori, politica de proiectare şi implementare peste vechile sisteme.
Principalele avantaje ale introducerii intranet-ului în instituţiile publice sunt:
• suport pentru un număr mare de utilizatori;
• securitatea sistemului;
• prevenirea supraîncărcării informaţionale;
• asigurarea integrităţii informaţiei;
• accesul permanent la informaţiile necesare;
• scăderea redundanţei reţelei;
• utilizare uşoară de către nespecialişti, amatori şi începători;
• posibilitatea îmbunătăţirii permanente a programelor de tip client;
• reducerea costurilor sistemului informaţional;
• creşterea productivităţii şi competitivităţii;
• interoperabilitalea dintre aplicaţii prin utilizarea protocoalelor şi standardelor
deschise;
• accesul restricţionat la aplicaţii: autentificarea utilizatorilor, certificate,
protocoale de securitate;
• creşterea eficienţei;

• interfaţa utilizatorilor unică pentru toate aplicaţiile;

• posibilitatea unei interogări dinamice cu sistemele existente de baze de date, cu
depozitele de date, cu departamentele de stocare a datelor;
• varietatea formelor de lucru: text, grafică, sunete, video etc.
Pentru a sprijini managerii publici şi funcţionarii publici de execuţie au fost elaborate
diverse tehnologii printre care: Sistemul Informaţional Geografic (S.I.G), Sistemul
Informaţional Managerial (S.I.M.), Sistemul Informatic Suport pentru Deciziile
Administrative (S.I.P.D.A.).
Sistemul Informaţional Geografic este un sistem suport al deciziilor, proiectat special
pentru a lucra cu informaţii spaţiale sub formă de hărţi (reţeaua stradală, distribuirea
populaţiei în teritoriu, reţeaua de electrificare etc.)
Sistemul Informaţional Managerial este un sistem care furnizează managerilor
publici informaţiile necesare pentru fundamentarea managerială şi economică a deciziilor
administrative.
Sistemele Informatice Suport pentru Deciziile Administrative susţin managerii
publici în fundamentarea variantelor decizionale pentru diverse decizii administrative, care
trebuie elaborate în situaţii de risc şi incertitudine.
Unul din cele mai importante sisteme proiectate pentru a sprijini cu informaţii
managerii publici este Sistemul Informaţional Geografic, în care datele au la bază criteriul
spaţial, informaţiile putând fi procesate şi prezentate sub formă de hărţi: administrative,
demografice, geodezice, fotografii aeriene sau realizate de sateliţi sau preluate din arhive şi
registre. Un astfel de sistem este stocat în format digital într-o bază de date conectată la baza
de date a sistemului informaţional al managementulu public. Aproximativ 80% din informaţia
utilizată de managerii publici din administraţia locală este condiţionată geografic, ceea ce
înseamnă că, stocată în format alfa numeric, aceasta nu poate fi utilizată efectiv, deoarece nu
poate fi vizualizată adecvat.

Sistemul Informaţional Geografic poate conţine informaţii despre:

• caracteristicile geografice ale unui spaţiu: formă, resurse de apă, parcuri, sol,
particularităţile domeniului public etc;
• utilizarea domeniului public pentru destinaţii rezidenţiale, comerciale,
industriale;
• transporturi şi comunicaţii: legăturile variate între diferite puncte din mediul urban
şi cel interurban, zonal, naţional;
• servicii şi utilităţi: energie, furnizarea apei, canalizare, instalaţii telefonice,
depozitarea deşeurilor;
• caracteristicile economice, sociale, culturale, de mediu, ale contextului etc.
Sistemul poate fi utilizat cu succes în domeniul urbanismului, protecţiei mediului
înconjurător, managementului serviciilor publice etc.
 Sistemul Informaţional Managerial este format din pachete de aplicaţii care pot fi
achiziţionate în funcţie de necesităţile instituţiilor publice şi de posibilităţile lor financiare. Pe
piaţă există numeroase tipuri de sisteme informaţionale disponibile care au fost constituite
special pentru administrare sau comunicaţii restrânse pentru instituţiile publice care nu au
nevoie sau nu-şi pot permite achiziţionarea de echipamente informatice complexe. Aplicaţiile
sunt proiectate în conformitate cu funcţiunile standard ale administraţiei centrale şi locale.
Dacă apar întrebuinţări noi, atunci pot fi adăugate noi aplicaţii. Dintre activităţile desfăşurate
în instituţii publice din administraţie care pot fi integrate şi realizate printr-un astfel de Sistem
Informaţional Managerial enumerăm:
• evidenţa cetăţenilor;
• evidenţa proprietăţilor imobiliare;
• evidenţa vehiculelor motorizate;
• evidenţa documentelor;
• evidenţa veniturilor şi cheltuielilor;
• evidenţa contractelor;
• evidenţa încasărilor din taxe şi impozite;
• planificarea bugetară;
• evidenţa licenţelor de afaceri şi comerţ;

• managementul resurselor etc.

Sistemele Suport pentru Fundamentarea Deciziilor Administrative sunt sisteme

interactive care ajută decidenţii să utilizeze dale şi modele pentru a identifica şi analiza
variante decizionale, dar si pentru a alege varianta optimă. Marele avantaj constă în faptul că
sistemul este unul interactiv, capabil să comunice cu utilizatorul care poate furniza date.
Sistemul, aşa cum este definit pentru instituţiile din administraţie, se bazează pe modelele
matematice şi, uneori, şi pe modele pictograme şi/sau modele analog.
Metodologiile folosite în procesul de modelare sunt: analiza input-output,
programarea liniară, metodele probabilistice, metodele algebrice, modelarea ergonomică,
microanaliza, analiza teritorială şi dinamica sistemului.
Sistemele Suport pentru Fundamentarea Deciziilor Administrative pot deveni parte
integrantă a sistemului de management public. De altfel aceste sisteme sunt folosite cu succes
în toate departamentele administraţiei federale americane. Cele mai populare şi mai
utilizate sunt:
 • TRIM (The Transfer Income Model) - program care permite formularea
diferitelor opţiuni pentru a se determina priorităţile politicilor publice;
• DRl (The Data Resources Incorporated - National Model) - elaborat pentru
previzionarea dezvoltării economice şi a rezultatelor politicilor economice
promovate în administraţia locală;
• PITM (Personal Tax Income Model) - cu ajutorul acestuia se realizează previziuni
referitoare la modificarea veniturilor populaţiei, a sistemului de impozite şi taxe
aplicate, dar şi la evoluţia cuantumului taxelor.

În Europa experienţa daneză merită o menţiune specială:

• ADAM (The Annual Danish Aggregate Model) este un model macroeconomic de
tip keynesist cu ajutorul căruia se elaborează previziunile în ceea ce priveşte
economia naţională şi evaluarea politicilor implementate;
• RIMO (Regional Interactive Model) este un model economico-demografic folosit
de administraţia locală şi de pieţele de muncă regionale pentru a urmări creşterea
populaţiei, creşterea economică, dinamica ocupării forţei de muncă şi alte
caracteristici sociale.

În Marea Britanie este foarte bine cunoscut succesul obţinut de Consiliul

Departamental din Hampshire. Acest consiliu a implementat la nivelul instituţiei un program
numit HANSNET, destinat a prezenta membrilor comunităţii informaţii despre toate serviciile
pe care le oferă, respectiv o bază de date cu informaţii despre fiecare departament al
consiliului, datele şi informaţiile publice puse la dispoziţie de serviciul de urmărire a carierei,
informaţii despre membrii consiliului, poşta electronică, publicaţii, organizarea la nivel local
etc. Programul HANSNET se poate accesa din diverse puncte publice amplasate în şcoli,
biblioteci, consilii locale, precum şi din birourile de servicii sociale.
De asemenea, în Portugalia a fost introdus sistemul numit INFOCID, accesibil în
toate reţelele prin intermediul unor echipamente speciale (calculatoare cu touch-ecran)
amplasate în diverse instituţii publice şi pe stradă, oferind cetăţenilor o mare varietate de
informaţii dorite. Accesul la acestea se realizează prin intermediul meniurilor înlănţuite.
Meniul principal conţine următoarele 15 subiecte: cetăţeanul şi familia, sănătate, educaţie,
serviciul militar şi civic, alegerile, munca, funcţionarii, training-ul, asistenţa socială, taxe şi
asigurări, legi şi instituţii juridice, activitate economică, protecţia consumatorului, documente
şi licenţe, mediul înconjurător şi servicii publice. Fiecare dintre acestea sunt prezentate
şi detaliate în ecrane succesive. Informaţiile sunt, de asemenea, disponibile pe suporţi
tradiţionali, dar şi pe CD-ROM-uri şi internet.
În aceste condiţii, nu ne surprinde faptul că, în ultimul deceniu, în diferite ţări s-au
iniţiat numeroase studii, atât la nivel naţional, cât şi internaţional, care au avut drept obiectiv
investigarea impactului noilor mijloace de tratare a informaţiei. Astfel, pentru guvernul
francez s-a elaborat Raportul Nora-Minc privind informatizarea societăţii, pentru guvernul
Germaniei s-a elaborat Raportul de Prognoză din 1980 privind Impactul Tehnologiei asupra
Forţei de Muncă, iar unul din ultimele rapoarte ale Clubului de la Roma se intitulează
„Microelectronica şi societatea - la bine şi la rău". Concluzia generală a acestor studii este că
folosirea mijloacelor şi a procedurilor informaţionale moderne determina transformări
radicale atât în infrastructură, în managementul organizaţiilor în general, in managementul
public, în mod special, cât şi în toate laturile vieţii sociale.
Analiza a ceea ce înseamnă implicaţiile acestei tendinţe asupra sistemul de
management public din România este relevantă din mai multe considerente. În primul rând se
va detaşa o altă percepţie asupra circulaţiei informaţiilor din sfera sistemului administrativ,
care nu se încadrează într-un traseu liniar. Pe de altă parte, calitatea mediului informaţional din
inst ituţiile publice este o măsură şi deopotrivă o condiţie a gradului de organizare a
administraţiei publice în ansamblu.
Desigur că această tendinţă s-a făcut simţită şi în managementul public din România
încă din anul 1998, când în luna februarie a fost aprobată prin Hotărâre de Guvern Strategia
naţională de informatizare şi implementare în ritm accelerat a societăţii informaţionale şi
Programul de acţiune privind utilizarea pe scară largă şi dezvoltarea sectorului tehnologiilor
informaţiei în România.
În continuare, sunt prezentate succint principalele coordonate ale planului de acţiune
e-Europe, elaborat de reprezentanţii Comisiei Europene, Băncii Europene de Investiţii în
colaborare cu reprezentanţii organizaţiilor de standardizare, partenerilor sociali, sectorului
privat şi ai ţărilor candidate la integrarea în U.E.:
• accelerarea introducerii modulelor de bază ale societăţii informaţionale;
• transpunerea şi implementarea acquis communautaire relevant pentru societatea
informaţională;
• internet mai ieftin, mai rapid, mai sigur;
• introducerea reţelelor sigure şi a cartelelor cu microprocesor;
• investiţii în pregătirea resurselor umane în cadrul unui program „Tineretul european
în era numerică";
 • instruirea pentru lucrul în economia bazată pe cunoştinţe.

În acest sens, în anul 2001, Guvernul României prin Ministerul Administraţiei Publice
a elaborat Planul Naţional de Acţiune „e-Administration" care cuprinde următoarele
coordonate:
• computerizarea activităţilor desfăşurate în instituţiile publice prin care să se asigure
creşterea eficienţei operaţionale în cadrul organismelor administraţiei centrale şi
locale;
• computerizarea serviciilor publice pentru cetăţeni, agenţi economici de la nivelul
administraţiei centrale şi locale.

Obiectivul declarat în aceste documente este realizarea societăţii informaţionale în

România.
Articolul 9 din Strategia naţională de informatizare prevede utilizarea tehnologiilor
informaţiei în vederea susţinerii reformei în administraţia publică, pentru:
• asigurarea informatizării omogene şi coordonarea instituţiilor din administraţia
publică centrală şi locală, inclusiv în sistemul justiţiei, pentru îmbunătăţirea
serviciilor publice;
• simplificarea procedurilor şi practicilor administrative;
• înlăturarea arbitrariului şi corupţiei;
• optimizarea comunicării şi a fluxului de informaţii între instituţiile de la nivel
central şi local;
• asigurarea cooperării interdepartamentale;
• generalizarea treptată a schimbului de informaţii bazat pe documente electronice;
• asigurarea accesului cetăţenilor la informaţia publică: centre de informare,
chioşcuri electronice plasate în locuri publice;
• asigurarea compatibilităţii şi interoperabilităţii sistemelor informatice din
administraţia publică, la nivel naţional şi internaţional, prin accelerarea elaborării şi
aplicării de metodologii, norme, standarde;
• coordonarea achiziţiilor publice de produse şi servicii TIC (tehnologia informaţiei
şi comunicaţiilor) conforme cu reglementările europene;
• monitorizarea fondurilor de informatizare prevăzute în proiectele de asistenţă şi
cooperare internaţională.
 Experienţa multor state dezvoltate a arătat că atât crearea, cât şi dezvoltarea unei
societăţi informaţionale implică acţiuni complexe, de lungă durată foarte bine integrate într-un
proces amplu coordonat şi susţinut de către stat.
Multitudinea şi complexitatea schimbărilor manifestate în sectorul public, în general,
în sistemele administrative, în sfera serviciilor publice, în special, ca urmare a influenţei
factorilor exogeni instituţiilor publice, dar şi endogeni, au determinat intensificarea procesului
de adaptare permanentă a conţinutului managementului public.
Flexibilizarea managementului public constă în crearea unui sistem de conducere
suficient de dinamic şi stabil care să asigure un echilibru între identitatea unei instituţii
şi/sau autorităţi publice, diferită de alta prin misiunea socială care îi revine în cadrul
sistemului şi prin schimbările semnificative care apar în mediul extern al acesteia, respectiv
în sfera economică, politică, administrativă, socială, culturală etc.
Multidimensionalitatea acestei tendinţe a managementului public determină existenţa
mai multor tipuri de flexibilitate în cadrul instituţiilor şi autorităţilor publice. Câteva dintre
cele mai importante sunt prezentate în continuare:
• Flexibilitatea culturii organizaţionale constă în adaptarea permanentă a sistemului
intern de valori de bază dintr-o instituţie-autoritate publică, ca urmare a
modificărilor apărute în mediul organizaţional intern şi extern.

• Flexibilitatea organizatorică constă într-o remodelare permanentă a structurii

organizatorice a instituţiei-autorităţii publice în funcţie de schimbările determinate
de variabilele endogene sau exogene acesteia.
• Flexibilitatea informaţională constă într-un proces de structurare şi îmbogăţire
permanentă a conţinutului sistemului informaţional şi a procesului de comunicare
internă şi externă pentru a oferi, în timp util, informaţiile necesare funcţionarilor
publici de conducere sau de execuţie şi reprezentanţilor politicului propulsaţi în
structurile instituţiilor publice şi autorităţilor administraţiei de stat.
• Flexibilitatea decizională constă în adaptarea permanentă a conţinutului deciziilor
administrative la particularităţile mediului organizaţional intern şi extern, dată fiind
influenţa puternică pe care factorii exogeni o exercită asupra procesului decizional
din instituţiile publice.
• Flexibilitatea instrumentală sau metodologică presupune un proces continuu de
identificare, analiză, selecţie şi adaptare permanentă a metodelor şi tehnicilor
manageriale necesare tuturor categoriilor de funcţionari publici şi nu numai pentru
 desfăşurarea proceselor de management şi de execuţie din inst it uţiile şi
autorităţile administraţiei de stat.

Se poate constata, că prin această tendinţă, reprezentanţii managementului public

urmăresc să asigure un echilibru dinamic permanent între sistemul intern şi mediul extern,
prin care instituţia şi autoritatea publică dobândeşte premisele necesare realizării obiectivelor
previzionate stabilite.
Fără îndoială că tendinţa de flexibilizare presupune un management public
profesionist, care să aibă capacitatea de a sesiza necesitatea şi conţinutul schimbărilor, dar şi
abilitatea managerială de a adapta vechiul sistem la noile condiţii, astfel încât obiectivele
instituţiilor şi ale autorităţilor publice să fie realizate.
Experienţa managerilor publici a condus, de altfel, la confirmarea unui adevăr
elementar şi esenţial, anume că nu există un model universal valabil de succes, care sa poată
fi preluat şi aplicat într-o instituţie publică şi/sau autoritate administrativă.
Misiunea managerilor publici este aceea de a sesiza modificările de conţinut ale
variabilelor organizaţionale interne şi externe, intensitatea acestora şi de a adapta permanent
sistemul de management din instituţiile publice şi autorităţile administraţiei de stat la un
context specific unei perioade. Pentru aceasta, managerii publici pot îmbina propria
experienţă şi pregătire cu experienţa altor manageri publici şi cu noile concepte, metode,
tehnici şi tehnologii informaţionale puse la dispoziţie de specialiştii din diverse domenii.
Deşi această tendinţă a managementului public ar trebui să facă parte integrantă din
gândirea managerială a oricărui titular de funcţie publică de conducere sau reprezentant al
politicului propulsat în sistem, din păcate, în contextul românesc, ea este destul de puţin
acceptată, ca necesitate şi foarte puţin aplicată.
Cele mai multe schimbări în sistemul de management public din instituţiile şi
autorităţile administraţiei de stat din România au intervenit ca urmare a iniţiativelor
reprezentanţilor factorului politic şi, în foarte puţine situaţii, au fost generate de funcţionarii
publici de conducere şi de managerii publici. Aceasta, în principal, datorită faptului că
factorul politic determină semnificativ conţinutul proceselor de management şi de execuţie
din instituţiile şi autorităţile administrative. Cultura organizaţională şi managerială învechite
ca de altfel şi profesionalismul limitativ al titularilor de posturi şi funcţii publice lasă foarte
mult de dorit reprezentând, în cele mai multe situaţii, principalele cauze pentru care în
managementul public din România flexibilizarea rămâne deocamdată o opţiune strategică
predilectă.
 Paradoxal, în ţara noastră se constată că, în general organizaţiile din sectorul public au
un grad destul de redus de flexibilitate, dar în acelaşi timp numeroase schimbări au marcat
semnificativ în timp conţinutul managementului public.

Fiind obişnuiţi cu aplicarea unor reguli, proceduri generale, funcţionarii publici de

carieră manifestă o reţinere şi chiar rezistenţă faţă de noile schimbări, deoarece în baza
valorilor culturii organizaţionale specifice instituţiilor publice, majoritatea funcţionarilor
publici de carieră pornesc de la premisa că rolul statului, pe care ei, potrivit legii îl reprezintă,
este, de fapt, de a pune în aplicare conţinutul actelor normative şi a întreţine structura
sistemului administrativ, aşa cum aceasta este definită de legiuitor.
De exemplu, în sistemul administrativ din ţara noastră există percepţia, greşită
dealtfel, potrivit căreia flexibilitatea managementului public poate fi acceptată doar până la
limita precizată de lege, neglijându-se un aspect elementar, dar esenţial şi anume acela că
instituţia publică şi autoritatea statului trebuie să funcţioneze, în acelaşi timp, ca parte a unui
întreg (sistemul administrativ) şi ca entitate distinctă, în serviciul altor instituţii sau autorităţi
şi al cetăţenilor. Din această perspectivă, reprezentanţii managementului public trebuie să
determine misiunea organizaţiei şi propriile obiective integrate în sistem, în ansamblul lui,
şi să modeleze, în funcţie de variabilele situaţionale, componentele sistemului de
management, astfel încât ţelurile propuse să fie realizate.
Din păcate, în instituţiile şi autorităţile publice din ţara noastră apare evidentă, în cele
mai multe cazuri, formalizarea excesivă a schimbărilor în sistemul de management public şi
caracterul teoretic al acestora, de altfel o rezultantă firească a unei percepţii generalizate.
Funcţionarii publici de carieră nu sunt stimulaţi să aibă iniţiative în procesul
schimbărilor organizaţionale, aşteptând ca, de cele mai multe ori, propunerile să apară de la
titularii funcţiilor publice de conducere sau frecvent să fie formulate de reprezentanţii
politicului.
Pornind de la această realitate, în instituţiile şi autorităţile administraţiei de stat sunt
necesare, la nivelul managementului, câteva mutaţii fundamentale: de concepţie şi de
implementare, fără de care o flexibilizare reală şi nu doar una formală, de altfel destul de
prezentă în contextul românesc, să poată fi vizibilă.
Prezentăm succint în continuare câteva dintre cele mai importante schimbări care au o
relevanţă deosebită în procesul de flexibilizare a managementului în instituţiile publice din
ţara noastră:
• separarea clară a managementului public din instituţiile şi autorităţile
 administraţiei de stat de factorul politic;
• ocuparea posturilor şi funcţiilor publice de conducere pe baza criteriilor de
competenţă profesională şi managerială;
• motivarea diferenţiată în funcţie de nivelul şi amploarea performanţelor obţinute
de managerii publici, raportate la misiunea instituţiilor publice şi, desigur, la
sistemul de obiective previzionate pe o perioadă determinată;
• profesionalizarea managementului public, prin care să se realizeze trecerea de la
un management public rigid, de lip mecanicist la un management public flexibil, cu
o puternică determinare creativ-inovativă şi participativă;

• pregătirea în general şi în domeniul managementului public în special a

funcţionarilor publici de carieră, prin care de fapt se asigură practic gradul de
flexibilitate necesar unei funcţionări normale a oricărei instituţii publice;
• atragerea specialiştilor în procesul de adaptare a sistemului de management
public la particularităţile contextului românesc ca şi consilieri şi consultaţi ai
managerilor publici şi ai reprezentanţilor politicului etc.

Flexibilizarea managementului public în instituţiile publice din România nu poate fi

realizată prin acte normative universal valabile referitoare la structura organizatorică sau la
procesul decizional, prin imixiuni ale autorităţilor centrale sau prin ordine ministeriale.
Soluţia constă în „însănătoşirea sistemului", tratându-l din interior prin îmbunătăţirea
capacităţii manageriale a instituţiilor publice, prin numirea pe posturile şi funcţiile publice a
unor funcţionari publici de carieră, pregătiţi să devină manageri publici profesionişti cu
obiective individuale, sarcini, competenţe şi responsabilităţi riguros determinate.

Calitatea produselor şi serviciilor în sectorul public a devenit în timp unul din

obiectivele fundamentale în toate instituţiile publice şi autorităţile administrative din ţările
dezvoltate. Specialiştii în domeniul managementului public recunosc faptul că există o
diferenţiere în ceea ce priveşte abordarea calităţii în diferite tipuri de organizaţii şi în diferite
ţări, în funcţie de contextul social specific şi de orientarea managementului public.
De exemplu, în Marea Britanic, calitatea serviciilor publice este evaluata în funcţie de
gradul de satisfacţie a clienţilor pentru serviciile publice oferite. în Italia transparenţa şi
flexibilitatea activită ilor administrative sunt cele mai importante, în timp ce în Germania,
modernizarea sistemului administrativ şi orientarea administraţiei publice pe principiile
managementului public reprezintă coordonatele de bază în aprecierea calităţii produselor şi
serviciilor în sectorul public.
 În practica internaţională, modernizarea sectorului public şi noul management public
se fundamentează pe următoarele valori de bază, esenţiale de altfel pentru implementarea
Managementului calităţii totale:
• responsabilitate,
• nevoi ale clienţilor şi utilizatorilor de servicii,
• performanţe profesionale şi rezultate,
• standarde de performanţă,
• satisfacţia clienţilor.

Aşa cum se cunoaşte din literatura de specialitate, există numeroase abordări ale
calităţii, care sunt considerate puncte de plecare pentru managementul calităţii, în general şi
desigur şi pentru managementul calităţii în sectorul public, în special.

Coordonatele de bază ale abordării Managementului calităţii totale care au o

relevanţă practică deosebită pentru managementul organizaţiei în general şi pentru
managementul organizaţiilor din sectorul public, în special, sunt prezentate în continuare:
• considerarea calităţii ca un parametru fundamental în procesul de satisfacere a
cerinţelor clientului;
• crearea unui sistem în cadrul organizaţiei prin care furnizorul să realizeze
produsele i serviciile la nivelul calitativ aşteptat de beneficiar;
• stabilirea unui standard de performanţă numit „zero defecte", care să devină un
obiectiv esenţial;
• considerarea faptului că un criteriu de măsurare a calităţii este costul acesteia.

Managementul calităţii totale ca şi abordare generală reuneşte următoarele principii:

• concentrarea asupra îmbunătăţirii procesului de management;
• orientarea pe legătura permanentă cu clienţii;
• constituirea în cadrul organizaţiei a unor structuri care să susţină realizarea unor
produse şi servicii de calitate.

Preocupările managerilor publici din ţările dezvoltate pentru îmbunătăţirea continuă a

calităţii produselor şi serviciilor oferite au determinat concentrarea atenţiei lor către crearea
unei culturi organizaţionale şi a unui sistem de management prin care acest obiectiv devine o
prioritate în structura sistemului de obiective al organizaţiilor pe care le conduc.
 Câteva dintre avantajele rezultate din aplicarea Managementului calităţii totale în
sectorul public sunt prezentate în continuare:
• simplificarea şi degrevarea semnificativă a procesele de management şi de execuţie,
ca urmare a elaborării unor proceduri ale sistemului calităţii bine definite şi
structurate,
• creşterea eficienţei şi eficacităţii funcţionarilor publici în general şi a managerilor
publici, în special,
• crearea unui sistem de pregătire continuă a funcţionarilor publici şi managerilor
publici,
• amplificarea gradului de motivare a funcţionarilor pentru calitate în activitatea
desfăşurată,
• sistem de management public flexibil care permite îmbunătăţirea permanentă a
calităţii serviciilor publice oferite, identificarea modalităţilor de îmbunătăţire a
relaţiilor cu clienţ ii instituţiilor şi autorităţilor publice,
• descoperirea deficienţelor sistemului informaţional şi corectarea acestora,
• îmbunătăţirea procesului de administrare a resurselor umane, materiale,
informaţionale şi financiare din cadrul instituţiilor publice,
• îmbunătăţirea procesului de coordonare şi comunicare în cadrul organizaţiei .
Avantajele majore care decurg din introducerea Managementului calităţii totale
sunt suficient de convingătoare pentru a stimula receptivitatea decidenţilor şi iniţiativa lor în
direcţia considerării acestei tendinţe ca una din coordonatele de bază în procesul reformei, în
general şi în sectorul public din România, în special.
Managementul bazat pe cunoştinţe este una din cele mai recente abordări în
domeniul managementului, care marchează şi influenţează semnificativ conţinutul
managementului public, fiind una din modalităţile de manifestare a noului curent apărut în
managementul public internaţional, care influenţează în mare măsură conţinutul celorlalte
tendinţe majore prezentate.
În 1993, Peter Drucker afirma că în ultimii ani s-a conturat o tendinţă clară în toate
domeniile şi tipurile de organizaţii, şi anume orientarea tot mai puternică spre management
bazat pe cunoştinţe. Mai mult decât atât, există guverne care au integrat deja noua orientare în
conţinutul propriilor strategii. Este binecunoscut exemplul Olandei în care se consideră că
managementul bazai pe cunoştinţe este „crucial" pentru viitorul ării şi reprezintă forma
prin care se exprimă cel mai bine interesul naţional.
 Cercetările efectuate de Twijnstra Gudde, în 1996 în legătură cu motivele introducerii
managementului bazat pe cunoştinţe în sectorul public au arătat că:
• nu există o percepţie clară în cadrul instituţiilor publice despre propriile cunoştinţe,
• mare parte din cunoştinţele disponibile nu sunt valorificate corespunzător,
• cunoştinţele necesare nu sunt cunoscute cu suficient timp înainte,
• există nevoia de actualizare a cunoştinţelor,

• lipsa de cunoştinţe nu este conştientizată întotdeauna, există foarte multe tipuri de

cunoştinţe şi specialişti pentru fiecare dintre acestea,
• cunoştinţele nu sunt sistematizate întotdeauna,
• există o diversitate de clienţi cu aşteptări diferite.

Specialiştii consideră că noua tendinţă manifestată în managementul public implică

câteva concepte importante: cunoştinţe, competenţă, învăţare, capacitatea de învăţare şi
managementul bazat pe cunoştinţe.

Managementul bazat pe cunoştinţe are ca şi obiectiv crearea unei organizaţii în care

angajaţii sunt încurajaţi să utilizeze cunoştinţele eficient şi eficace.
Pentru aceasta însă este absolut necesară conturarea unei metodologii de implementare
a Managementului bazat pe cunoştinţe în sectorul public (M.B.C.S.P.). Într-o formă sintetică,
etapele într-un astfel de proces sunt următoarele:
1. Identificarea potenţialului de cunoştinţe din cadrul unei instituţii publice se poate
realiza cel puţin prin analiza răspunsurilor la următoarele întrebări:
• Ce fel de cunoştinţe există în cadrul organizaţiei?
• Ce fel de cunoştinţe sunt necesare în cadrul organizaţiei?
• Unde se încadrează fiecare categorie de cunoştinţe?
• Care este percepţia în cadrul organizaţiei vis-a-vis de cunoştinţe?
• Ce cunoştinţe sunt necesare pentru diferite posturi şi funcţii în cadrul organizaţiei?
• Cum sunt utilizate cunoştinţele disponibile?
• Cum ar putea fi utilizate cunoştinţele pentru a satisface mai bine clienţii şi a
eficientiza activitatea?
• Cum trebuie armonizate cunoştinţele pentru a accentua
potenţialul inovativ al organizaţiei?

2. Elaborarea strategiei instituţiei publice în care managementul

bazat pe cunoştinţe devine opţiunea strategică predilectă
 În cadrul acesteia trebuie să se precizeze:
• viziunea ca şi o descriere generală asupra a ceea ce se doreşte a fi realizat pe
termen lung prin valorificarea cunoştinţelor,
• misiunea organizaţiei ca şi o sinteză asupra a ceea ce instituţia publică trebuie să
realizeze ca parte a unui sistem integrat,
• analiza factorială internă şi externă,
• obiectivele strategice în noul context, respectiv scopurile clar determinate şi
cuantificate în timp,

• modalităţile de acţiune pentru realizarea acestora.

3. Elaborarea planului de acţiune strategic orientat pe cunoştinţe

în funcţie de rezultatele documentării şi conţinutul strategiei
managementului bazat pe cunoştinţe

În structura acestuia sunt precizate obiectivele pe termen scurt, modalităţile de

acţiune imediate şi pe termen scurt, dar şi resursele umane, materiale, informaţionale şi
financiare atrase în procesului de implementare.

4. Identificarea, diseminarea şi utilizarea cunoştinţelor necesare

În această etapă se au în vedere cele două componente majore ale managementului
bazat pe cunoştinţe, respectiv: componenta hard, care include sistemele de tehnologia
informaţiei şi cea soft, care cuprinde cultura organizaţională: sistemul de valori, standarde şi
stilul de management.

5. Redefinirea culturii organizaţionale şi a stilului de management

Se precizează: valorile de grup, noile standarde, stimulentele pentru cointeresare,

structura şi sistemele IT, respectiv: structura formală şi informală, sistemele hard şi soft.
În noul sistem există aşa-numitul „broker de cunoştinţe", o persoană care are sarcina de a
identifica noile cunoştinţe şi de a asigura diseminarea lor în cadrul organizaţiei.

Într-un astfel de context, rolul managerului public este acela de a crea o organizaţie
în care toţi funcţionarii publici sunt încurajaţi să utilizeze cât mai eficient şi cât mai eficace
cunoştinţele şi să-şi orienteze toate acţiunile lor în funcţie de aceste cunoştinţe.
Reprezentanţii managementului public din administraţia centrală şi locală din ţările
dezvoltate se află în plin proces de implementare a schimbărilor majore determinate de
această nouă abordare, care în strategiile instituţiilor şi autorităţilor administrative din Marea
Britanie, Danemarca şi Germania este foarte bine şi clar reprezentată.
 Multă vreme s-a considerat că în sectorul public nu poate fi vorba de performanţă,
argumentându-se că prin însăşi conţinutul obiectivului fundamental al managementului
public este eliminată posibilitatea acceptării acestui concept.
Limitele unei astfel de gândiri au fost de mult timp depăşite în managementul public
din ţările dezvoltate, după ce un număr bun de ani subiectul s-a aflat în dezbaterea
teoreticienilor şi practicienilor.
Astfel se porneşte de la o primă premisă potrivit căreia gândirea managerilor publici
trebuie să se situeze undeva la graniţa dintre logica socială şi logica concurenţială.
Logica socială rezultă din aceea că orice iniţiativă a reprezentanţilor managementului
public, în ceea ce priveşte cantitatea şi calitatea serviciilor oferite, trebuie să fie determinată
de interesul public general şi orientarea în totalitate către satisfacerea acestuia.

Logica concurenţială trebuie percepută la fel de toţi managerii publici. Elementele

unei astfel de logici sunt numite criterii de performanţă şi se exprimă prin „Cei trei E",
respectiv:
> Economie,
> Eficienţă,
> Eficacitate.

A doua premisă este aceea că instituţiile publice, prin cadrul legislativ definit, au
atribuţii în ceea ce priveşte gestionarea resurselor publice pentru realizarea unor obiective de
interes public. La mijlocul secolului trecut s-a dezvoltat ideea potrivit căreia în sectorul
public nu poate fi vorba de eficienţă, de eficacitate, şi cu atât mai mult, de performanţă pentru
că, misiunea unei instituţii publice dincolo de aceste aspecte este să aplice actele normative
şi astfel să rezolve problemele sociale indiferent de costul pe care îl implică astfel de
iniţiative. În multe ţări în curs de dezvoltare se menţine încă această percepţie.
Ştiinţa managementului public a evoluat însă şi specialiştii au demonstrat că însăşi
esenţa managementului public, obiectivul lui fundamental este cel care trebuie să determine
reorientarea sistemului de valori pentru aprecierea performanţelor. Problema pe care trebuie
să şi-o pună în primul rând managerii publici este cum să gestioneze mai eficient resursele
publice pentru a satisface nevoile sociale generale şi a obţine un nivel cât mai bun de
performanţă, în condiţiile asigurării unei funcţionări eficiente a sistemului din care face
parte şi instituţia publică.
 În timp, ideile s-au dezvoltat şi în multe instituţii publice au fost elaborate sisteme de
indicatori de performanţă prin care se poate aprecia pe o scală valorică până la ce nivel au
fost satisfăcute interesele publice şi cu ce cheltuieli.
Performanţa unei organizaţii publice este stabilită în funcţie de modul în care resursele
umane, materiale, informaţionale şi financiare sunt utilizate pentru a realiza obiectivele
propuse la nivelul aşteptărilor beneficiarilor de servicii. Procesul de măsurare a
performanţei în sectorul public este, recunosc majoritatea specialiştilor, unul deosebit de
dificil din mai multe motive:
• multitudinea şi diversitatea stake-holderilor unei instituţii publice: clienţii curenţi
şi potenţiali, cetăţenii cu drept de vot, reprezentanţii aleşi, organizaţiile nonprofit,
grupurile profesionale, sindicatele, managerii publici, statul etc.;
• diferenţele de valori şi percepţii despre performanţă pe care le au diferiţi stake-
holderi;
• inexistenţa unui mediu concurenţial în care sunt oferite unele servicii tocmai
datorită poziţiei de monopol pentru anumite servicii pe care o au unele instituţii
publice sau autorităţi administrative;
• natura serviciului public oferit;
• complexitatea mediului socio-politic care generează o serie de riscuri cu influenţă
directă asupra obţinerii performanţelor;
• influenţa valorilor politice.

Pornind de la aceste considerente de ordin general, în anul 1994, Stewart şi Walsh

apreciau că măsurarea performanţei în sectorul public are la bază raţionamentul politic care
defineşte coordonatele pentru identificarea criteriilor de performanţă.
Dincolo însă de acest raţionament, dar într-o corelaţie strânsă cu acesta se pot
identifica cinci categorii de performanţe în instituţiile publice:
• performanţe financiare,
• performanţe bugetare.
• performanţe manageriale,
• performanţe politice,
• performanţele profesionale.
Performanţa managerială a fost definită de Day şi Klein încă din 1987 ca fiind
rezultatul realizării unor sarcini potrivii unor criterii de performanţă, ca urmare a delegării
de autoritate. Orientarea a existat încă din anul 1982, când în Marea Britanie s-a constituit
Comisia de Audit în cadrul administraţiei centrale, cu atribuţii în evaluarea eficienţei şi
eficacităţii. în acea perioadă s-a dezvoltat o gândire nouă în sectorul public, respectiv
„Valoarea pentru bani", fiind astfel exprimată valoarea creată prin utilizarea resursele
financiare atrase în procesele de management i de execuţie din instituţiile i autorităţile
administrative.
Noua abordarea „Valuefor Money" este definită cel mai simplu ca fiind modul
economic de achiziţionare a resurselor şi utilizarea eficientă a acestora în procesul de
realizare a obiectivelor managementului public in condiţiile respectării simultane a „celor
trei E", respectiv: Economie, Eficienţă şi Eficacitate.
Câţiva ani mai târziu Selim şi Woodward, în 1992, au adăugat altă valoare
considerată: egalitatea, iar un an mai târziu Jackson şi Palmer au inclus şi alte elemente,
respectiv: excelenţă, spirit antreprenorial, abilitate practică şi capacitate de discernământ.

Revenind asupra acestei abordări ca fiind fundamentală pentru noua tendinţă a

managementului public bazat pe performanţă, se consideră că „cei trei E" au un impact
semnificativ asupra procesului prin care se ajunge la performanţă.
Astfel, economie înseamnă că principalul criteriu care stă la baza procesului de
implementare a strategiilor şi politicilor, de furnizare a serviciilor, este cel economic,
respectiv care este nivelul cel mai scăzut al costului necesar instituţiei publice pentru a
satisface din punct de vedere cantitativ şi calitativ interesul public.
Eficienţa constă în obţinerea de maximum posibil de rezultate cu nivel determinat de
resurse sau cu unul mai mic. Se măsoară ca un raport între intrări şi ieşiri, care ulterior a fost
completat cu creşterea performanţelor finale în condiţiile menţinerii aceluiaşi nivel al
intrărilor.
Formula cea mai agreată de către reprezentanţii managementului public la nivel central
este însă: performanţe constante în condiţiile scăderii nivelului resurselor atrase.
Eficacitatea constă în realizarea obiectivelor definite de managerii publici. Aceasta se
poate măsura prin rezultatele obţinute comparativ cu obiectivele şi prin impactul pe care
realizarea obiectivelor îl are asupra clienţilor.

Managementul public bazat pe performanţă poate fi implementat în orice sistem, prin

urmare şi în inst it uţiile publice din România, dacă cel puţin următoarele aspecte sunt luate în
considerare şi abordate ca premise fundamentale:
• existenta unui cadru de referinţă general care să conţină o serie de definiţii
comune asupra performanţei, indicatorilor de performanţă şi metodologiei de
 aplicare a lor, fără de care nu ar fi posibile măsurători comparabile;
• particularizarea abordării la fiecare domeniu al sectorului public şi identificarea
unor indicatori generali şi specifici de măsurare a performanţei;
• adaptarea metodelor de analiză la diversitatea serviciilor şi particularităţilor
contextuale la nivel central şi local;
• continuitatea în aplicarea sistemului indicatorilor de performanţă,
• elaborarea unui sistem de indicatori de performanţă unitar, dar şi diversificat la
nivel naţional potrivit abordării în cascadă şi particularizarea acestuia pentru
fiecare instituţie publică de nivel local;
• elaborarea unui sistem la nivel naţional şi regional de monitorizare, asistenţă şi
consultantă, în ceea ce priveşte evaluarea performanţei managementului public.

Experienţa acumulată de reprezentanţii managementului public din ţările dezvoltate în

practicarea managementului public bazat pe performanţă a demonstrat încă o dată, dacă mai
era nevoie, că schimbarea în abordarea instituţiei publice şi a rolului managerilor publici în
acest context este nu numai una oportună dar, în condiţiile limitării resurselor, creşterii şi
diversificării nivelului aşteptărilor stake-holderilor instituţiilor publice, devine absolut
necesară.

Nu există nici un fel de îndoială că managementul public bazat pe performanţă

reprezintă mutaţia fundamentală în managementul public internaţional. Această mutaţie ar
trebui implementată în orice sistem de management public care urmăreşte concomitent
satisfacerea intereselor publice prin considerarea criteriilor economice, în general, şi a celor
manageriale, în special.

Bibliografie
1. Androniceanu Armenia, Noutăţi în managementul public, Editura Universitară,
Bucureşti, 2003
2. Androniceanu Armenia, Management public internaţional, Editura Universitară,
Bucureşti, 2010
3. Androniceanu Armenia, Management public. Studii de caz din instituţii şi autorităţi
ale administraţiei publice, Editura Universitară, Bucureşti, 2011
4. Băcanu, B., Organizaţia publică. Teorie şi management, Editura Polirom, Iaşi, 2008
5. Bedrule-Grigoruţa Maria Viorica, Managementul serviciilor publice, Editura
Tehnopress, Iaşi, 2007
6. Berceanu Ionuţ Bogdan, Sisteme administrative emergente, Editura Economica,
Bucureşti, 2018
7. Dinu Ioana Teodora, Dumitrică Cătălin, Irimia Sergiu Ioan, Dezvoltarea regională şi
capcanele decizionale, Editura Economică, 2014
8. Ferlie Ewan, Strategic Management in Public Services Organizations, Editura Taylor
and Francis, 2015
9. Filip Petru, Managementul administraţiei publice locale: o abordare proactivă,
Editura Economică, Bucureşti, 2007
10. Gheorghiu Iulian Romulus, Managementul serviciilor publice, Editura Economica,
Bucureşti, 2008
11. Hinţea, C., Hudrea, A., Şuta, Ş., Management public, Editura Tritonic, Bucureşti,
2013
12. Imbrescu Ion, Elemente de management public (specie a managementului general),
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2009
13. Laurence E. Lynn Jr., Managementul public ca artă, ştiinţă, profesie, Editura Arc,
Chişinău, 2004
14. Matei Ani, Extinderea spaţiului administrativ european. Procese şi bune practici,
Editura Economică, Bucureşti, 2018
15. Matei Lucica, Lazăr Corina Georgiana, Management public. Teste şi studii de caz,
Editura Economică, Bucureşti, 2012
16. Mora Cristina, Ţiclău Tudor, Balica Dan, Studiul administraţiei publice, Editura
Accent, Cluj-Napoca, 2012
17. Mureşan Doina, Managementul public, Editura Institutul European, Bucureşti, 2012
18. Păunescu Mihai (coordonator), Management public în România, Editura Polirom, Iaşi,
2008
19. Poteraş Cristian Constantin, Eficienţă şi schimbare în managementul public din
România. Bucureşti, capitală europeană, Editura Bibliotecha, Bucureşti, 2014
20. Săvulescu Carmen, Guvernarea inovativă. Impactul tehnologiei informaţiei, Editura
Economică, Bucureşti, 2016
21. Văduva Sebastian, Antreprenoriat în managementul public. Globalizarea,
europenizarea şi importanţa societăţii civile a afacerilor, Editura Economică,
Bucureşti, 2015