Curs Știința administrației

Aspect de reglementare privind controlul administrației

publice

► Necesitatea și rolul controlului administrației publice

Administraţia publică, exprimată în literatura noastră juridică, este acea
activitate care constă în principal în organizarea şi asigurarea executării, dar şi în
executarea nemijlocită a prevederilor Constituţiei, a tuturor actelor normative şi
a celorlalte acte juridice emise de autorităţile administraţiei publice, fapt ce
relevă necesitatea controlului asupra administraţiei publice.
Totodată, doctrina românească actuală, plecând de la premisa că
realizarea competenţei unui organ al administraţiei publice presupune, ca esenţă
transpunerea în practică a dispoziţiilor legii sau, după caz, prestarea celor mai
diverse servicii publice este posibilă numai în limitele îngăduite de lege,
subliniază imperativul funcţionării administraţiei publice în spiritul exigenţelor
principiului legalităţii. Asigurarea respectării legii, ca formă juridică ce îmbracă
valorile politice, reclamă existenţa unor factori cu caracter autoreglator, atât la
nivelul structurii administrative interne, cât şi a celei externe.
Astfel, necesitatea instituirii controlului asupra sistemului global al
administraţiei publice rezidă, în principal, din însăşi raţiunea organizării
funcţionării acesteia în cadrul statului, şi anume din misiunea de realizare în
concret a valorilor politice exprimate în lege. Însăşi subordonarea administrației
publice faţă de puterea politică care îi prescrie conduita şi îi stabilește scopurile,
furnizându-i şi mijloacele adecvate, determină intervenţia unor forme de
control asupra structurii generale a administraţiei publice. El derivă şi din

1
localizarea şi rolul acesteia în cadrul statului, respectiv din poziţia intermediară
între autorităţile puterii legislative, ale celei executive şi populaţie, ale cărei
nevoi trebuie să le satisfacă, mijlocind interese generale, particulare şi locale,
prin intermediul serviciilor publice şi al altor mijloace şi tehnici pe care le au
dispoziţie.
Din această perspectivă, având în vedere complexitatea deosebită a
activităţii pe care o desfăşoară autorităţile administraţiei publice, atât la nivel
central cât şi local, care cuprinde, practic, toate elementele şi sectoarele vieţii
economico-sociale, formele de control folosite sunt foarte diverse.
După natura juridică a autorităţii care exercită controlul administraţiei
publice, se distinge:
►controlul exercitat de autoritatea legislativă;
►controlul exercitat de autorităţile judecătoreşti şi de organele cu
activitatejurisdicţională;
►controlul exercitat de Guvern prin autorităţile administraţiei publice,
precum şi de către structurile din sistemul acestora.
În cadrul mecanismului statului, toate cele trei puteri ale statului
(legislativă, executivă şi judecătorească) exercită, în mod corespunzător, prin
mijloace specifice, potrivit particularităţilor funcţiilor statului, controlul asupra
administraţiei publice.
Se detaşează în primul rând, controlul politic asupra administraţiei
publice în virtutea subordonării acesteia faţă de puterea politică de la care emană
valorilepolitice, integrate reglementărilor legale. Accentul deosebit în contextul
acesteiforme de control politic îl prezintă controlul parlamentar asupra
administrației. Acest control corespunde unei necesităţi fundamentale şi aparţine
reprezentanţilor naţiunii de a verifica constant că administraţia nu se abate de la
liniile directoare care i-au fost fixate.
Controlul parlamentar se manifestă de regulă, prin interpelările şi
întrebările parlamentarilor adresate miniştrilor, cu privire la modul în care

2
funcționează activitatea administrativă raportată la doleanţele şi trebuinţele
electoratului. Esenţa controlului parlamentar constă în rolul deosebit pe care îl
aucomisiile parlamentare, prin verificarea modului de gestionare a treburilor
publice de către ministere sau organe centrale, precum şi de către alte structuri
administrative integrate acestora.
Un control specific parlamentar este cel al Avocatului Poporului
îndreptat către respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti de către
autorităţile publice, pe caleextrajudiciară.
În al doilea rând, controlul puterii executive prezintă un rol deosebit
deimportant, atât din perspectiva relaţiilor cu administraţia publică, pe care și-o
subordonează direct, cât şi din cea care priveşte consistenţa mijloacelor de
intervenţie a autorităţii publice executive, corelativ atributului acesteia de
conducător şi implicit de regulator al administraţiei publice.
Astfel, conform dispoziţiilor art. 102, alin. (1) din Constituţia României,
Guvernul, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită
conducerea generală a administraţiei publice. Atributul de conducere generală a
administraţiei publice, ce incumbă autorităţii publice executive, îi conferă
acesteia rolul primordial, în raport de celelalte autorităţi publice în exercitarea
controlului asupra administraţiei publice. Activitatea de control în acest caz,
este cu atât mai complexă cu cât tipologia serviciilor publice este mai variată ,
în strictă concordanţă cu dimensiunea structurilor organizaţionale ale
administrației publice, în interdependenţa acestora cu diversitatea şi
multitudinea sarcinilor (misiunilor) ce revin administraţiei publice.
Deşi neinstituţionalizat pe deplin, nu lipsit de interes este controlul
societății civile asupra admininistraţiei publice, al cărui rol tinde să crească
odată cu fundamentarea şi întărirea statului de drept, prin intermediul
mass-mediei, prin participarea nemijlocită a cetăţenilor la procesul de luare
a deciziei, etc. Astfel, problematica controlului asupra administraţiei publice
izvorăşte din necesitatea asigurării îndeplinirii sarcinilor şi misiunilor

3
fundamentale care au fost conferite ansamblului de autorităţi şi organe
administrative, în procesul realizării valorilor politice statuate prin lege, în
interdependenţă cu nevoia satisfacerii intereselor generale ale societăţii.
Controlul ca fenomen semnificativ al activităţii administrative, are
menirea de a măsura rezultatele acţiunii administrative în aplicarea
deciziilor politice şi de a reprograma activităţile făcând condiţiile necesare,
şi determinând o intensificare a realizării acţiunilor administrative de
natură a asigura îndeplinirea funcţiilor administraţiei publice.
În al treilea rând, controlul puterii judecătoreşti, denumit şi control
jurisdictional, asupra administraţiei publice constă în încredinţarea unui
organ independent de puterea politică şi de administraţia publică a puterii
de a tranșa definitiv diferendele (litigiile) intervenite în funcţionarea
maşinii administrative.

Controlul parlamentar al administrației publice

Literatura de specialitate foloseşte noţiunea de control politic al

administraţiei publice într-o accepţiune foarte largă, referindu-se la regimul
politic, la activitatea partidelor politice şi la grupurile de presiune, care
influențează profund activitatea administraţiei publice.
Administraţia publică constituie organul de executare al deciziilor
politice a organului reprezentativ, respectiv a Parlamentului. Ca atare asupra
puterii executive şi a administraţiei publice se exercită controlul parlamentar, ca
expresie a aplicării „principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat.
Funcţia de control a Parlamentului cuprinde în conţinutul său
informareaParlamentului prin declaraţii ale Guvernului, întrebări şi interpelări
ale parlamentarilor şi activităţile comisiilor permanente.
În România, controlul parlamentar reprezintă una din consecinţele
principiului democratic al reprezentării: membrii parlamentului, în baza

4
mandatului reprezentativ (art. 69 din Constituţia României, republicată)
obţinut prin alegeri, au dreptul şi obligaţia de a controla afacerile publice.
Mijloacele de control politic al Parlamentului asupra Guvernului
sunt cele stabilite de Constituţie, dar şi de Regulamentele Camerelor şi
constau în controlul exercitat prin: dări de seamă, mesaje, rapoarte, programe
prezentate de Guvern; întrebări, interpelări şi moţiuni simple formulate de către
parlamentari, solicitarea de informaţii Guvernului şi celorlalte organe ale administraţiei
p u b l i c e ; rezolvarea petiţiilor de către parlamentari m o ţ i u n e a de
cenzură și prin angajarea răspunderii Guvernului.
De asemenea, o formă specifică de control parlamentar modern se
exercită prin Avocatul Poporului, care, potrivit art. 60 din Constituţie, este
obligă să prezinte celor două Camere ale Parlamentului rapoarte, anual sau la
cererea acestora.
Controlul asupra administraţiei publice se realizează asupra funcționării
serviciilor publice, aplicarea corectă a legii de către autorităţile administrației
publice de stat, eliminarea abuzurilor funcţionarilor publici şi respectarea
drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, fapt ce-1 deosebeşte de controlul
asupraGuvernului, întrucât el „încetează de a mai fi un control strict politic.
Controlul parlamentar exercitat asupra administraţiei publice centrale de
specialitate foloseşte, printre altele, şi mijloacele utilizate pentru controlul
asupra puterii executive, în speţă, a Guvernului, adică întrebările, interpelările,
ca și cel prin comisiile de anchetă. În acest cadru, sunt folosite şi forme specifice
de control asupra unor instituţii care utilizează banii publici, execuția bugetară și
respectarea normelor financiare, cum este Curtea de Conturi sau controlul
efectuat de Avocatul Poporului pentru apărarea drepturilor şi libertăților
persoanelor fizice.
Controlul parlamentar se manifestă şi asupra administraţiei publice fie
direct, prin dreptul conferit Parlamentului de Constituţie, de a stabili limitele

5
autonomiei locale, fie indirect, prin controlul exercitat asupra activităţii de
conducere generală a administraţiei publice a Guvernului.
Ca atare, Parlamentului îi revine obligaţia să verifice respectarea legii,
prin anchete parlamentare sau prin audieri ale aleşilor locali, care pot formula
informaţii, date şi soluţii la anumite probleme ce apar la nivelul colectivităţilor
locale şi nesoluţionate de către aceştia.
►Controlul administrativ
Controlul administrativ, constituie forma cea mai complexă a
controlului asupra activităţii organelor administraţiei publice desemnând
totodată componenta esenţială a activităţii de conducere generală a
administrației publice de către Guvern.
Controlul administrativ reprezintă, în esenţă, mijlocul prin care se
asigură funcţionarea adecvată a activității administrative, prin îndeplinirea
corectă de către organele administrative, a sarcinilor ce le revin. În raport de
poziția organului de control faţă de organul controlat, existăcontrolul
administrativ intern şi controlul administrativ extern.
Controlul administrativ internse exercită de către funcţionarii publici
cu funcţii de conducere, din interiorul organului asupra celor din
subordinea lor, pe când controlul administrativ extern se exercită de către
organe din afara organului administraţiei publice controlat şi care nu se
situează, neapărat, în acelaşi sistem.
Controlul administrativ extern se clasifică în:
►control ierarhic;
►control de supraveghere generală a administraţiei publice (de
către Guvern)
►control de tutelă administativă;
►control specializat exercitat de organele administrative cu
atribuţii specifice de control.

6
 Având drept criteriu de clasificare regimul juridic al controlului, se
face distincție între control jurisdictional, exercitat de regulă, de către
instanțele judecătoreşti, dar şi de către organele administrative
jurisdicţionale şi un control nejurisdicţional, exercitat de celelalte organe de
control. Totodată, în raport de sfera de cuprindere, controlul administrativ
poate fi specializat (tematic) sau general, caz în care acţiunea de control
visează, spre deosebire de precedentul, mai multe sectoare de activitate,
respectiv, toate atribuţiile organului controlat.
Un alt criteriu de clasificare îl reprezintă efectele pe care le determină
controlul deosebind astfel, între controlul care atrage după sine sancţionarea
organelor administrative şi a funcţionarilor acestora, însoţite de anularea
actelor, şi controlul ale cărui efecte se limitează exclusiv la atenţionări şi
sancţiuni disciplinare contravenţionale sau patrimoniale.
Ca atare, noţiunea controlului administrativ poate fi definite ca fiind
acea activitate ce se desfăşoară regulat, în cadrul structurii generale a
administraţiei publice,ca o componentă fundamentală a mecanismului
administrativ, al cărei scop îl constituie asigurarea conformităţii conduitei
administrative cu comandamentele statale, prevăzute de lege, realizându-se
unitatea de scop și acțiune în administraţia publică.
a) Obiectul şi conţinutul controlului administrativ.
Indiferent de forma controlului şi autorul acestuia, se pot distinge trei
elemente ale controlului administrativ: obiectul controlului, baza de referinţa
a controlului şi operaţiunile de control propriu-zis.
Obiectul controluluiîl poate constitui, în mod individual sau în
ansamblul lor totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum şi
mijloacele și procedeele folosite de organele administraţiei publice.
Cât priveşte baza de referinţă, aceasta include toate acele elemente care
trebuie urmărite în cadrul controlului, respectiv obiectivele ce trebuie realizate
de către organele administrative controlate, mijloacele folosite pentru atingerea

7
obiectivelor propuse, procedeele întrebuinţate în acest scop, caracterul prohibitiv
sau imperativ la care sunt supuse activităţile administraţiei publice şi care
trebuie respectat. Baza de referinţă poate să mai includă şi alte aspecte
referitoare la eficienţă, oportunitate, funcţionaliate sau rentabilitate.
Operaţiunile de controlau caracterul unor operaţiuni administrative
realizate de către autorii controlului care urmăresc să stabilească conformitatea
obiectului controlat cu elementele cuprinse în baza de referinţă. Dacă ne-am
imagina un sistem de administraţie publică ideală, în cadrul acestuia, acţiunea
controlului administrativ ar da satisfacţie, rezumându-se la a constata doar că
totul decurge normal, însă, în planul realităţii, este imposibil să admitem absenţa
unei supervizări a activităţii administrative, întrucât diferenţele dintre măsurile
luate şi sistemul de referinţă sunt pronunţate.
Operaţiunile de control pot fi mai simple sau mai complexe după cum
elementele din baza de referinţă comportă un grad mai mic sau mai mare de
apreciere şi de tehnicitate din partea autorului controlului. Controlul de legalitate
a unor acte administrative, spre exemplu, este o activitate complexă, deoarece ea
presupune cunoaşterea temeinică a reglementărilor legale privitoare la
activitatea, controlată, dar şi a particularităţilor activităţii organului controlat.
De o complexitate mai mare este apreciată activitatea de control a oportunităţii
actelor administrative, întrucât aprecierea organului de control trebuie să aibă în
vedere mai multe elemente (eficienţă, rentabilitate, oportunitate,
funcţionalitate ete.) Dar indiferent de caracterul intern sau extern al controlului
administrativ, asemenea activitate presupune întotdeauna existenţa a două
subiecte: subiect activ (cel care controlează) şi subiectul pasiv (cel controlat).
Acţiunea primului asupra celui de-al doilea are ca obiect general în cadrul
controlului, verificarea legalităţii, inclusiv pe considerente de oportunitate, a
întregii activităţi desfășurate de către cel controlat, prin procedee şi metode
specifice, utilizând mijloace tehnice variate, ansamblul acestora
constituind conţinutul controlului administrativ. In contextul acestei

8
noţiuni se include de regulă, conduita subiecţilor participanţi la activitatea de
control, cu drepturile şi obligaţii corelative, finalizarea controlului administrativ,
precum şi măsurile ce se dispun în consecinţă.