Guvernanța multilevel

De la relațiile interguvernamentale către guvernanța multilevel

Guvernarea și implementarea politicilor necesită de multe ori nu doar

implicarea și contribuția guvernului sau a agențiilor centrale, dar și a autorităților
regionale (județene) sau locale. Această construcție, chiar dacă funcțională sau logică
în multe sensuri, implică anumite necunoscute, pentru că în multe state entitățile
substatale se bucură de un anumit grad de autonomie față de guvernul central.
Autonomia face ca simpla comandă venită de la centru pentru a implementa politici
naționale să nu funcționeze întotdeauna. Mai mult, statele naționale sunt tot mai mult o
parte din mediul internațional. Această apartenență, creează însă atât oportunități, cât
și provocări nu doar pentru guvernele centrale, dar și pentru localități și regiuni
( județe).
Contrar acestei situații desfășurarea acestor legături interguvernamentale este
încă realizată după un model constituțional, care nu surprinde însă proporția corectă a
implicării internaționale pentru localități și regiuni ( județe), relațiile negociate între
diferitele niveluri de guvernare sau rolul structurilor asociative naționale sau
internaționale. În particular în Europa, diferitele construcții de guvernanță multilevel
au devenit tot mai prezente pe măsură ce rolul Uniunii Europene a devenit tot mai
important. Există însă tendințe, chiar dacă mai puțin articulate, pentru acest model de
guvernanță și în alte regiuni, ca de exemplu Asociația Statelor din Asia de Sud-Est
(ASEAN), unde un grup de state cedează unei instituții supranaționale tot mai multe
pârghii necesare gestionării problemelor din domeniul comerțului sau al dezvoltării
economice. UE și ASEAN reprezintă exemple de bună practică cu privire la
cooperarea regională în vederea promovării unor obiective comune cu privire la
creșterea economică și la securitate. Reușita unor astfel de construcții depinde însă în
mare parte de măsura în care statele membre sunt dispuse să cedeze o parte din
suveranitatea lor către structura colectivă.
Analiza clasică a acestor teme ține însă de modelul constituțional și de ierarhia
instituțională. Acest model cu nivelul central, cel regional (județean) și local aranjate
cu grijă într-o ierarhie, a fost creat pentru a asigura un flux al sarcinilor legate de
politici publice și al resurselor financiare de la centru către localități și regiuni (județe).
De asemenea, în momentul creării acestui sistem nu existau sau nu se presupunea
aderarea la organizații internaționale, fără a fi luate în considerare consecințele unei
relaționării cu acestea, cu atât mai mult primirea de directive de la acestea.
În unele țări distribuirea sarcinilor între instituțiile de la diferite niveluri a fost
făcută astfel încât toate sau aproape toate nivelurile de guvernare să fie implicate în
politicile publice din majoritatea sectoarele. Ca de exemplu, diferite aspecte privind
sănătatea sau educația au fost atribuite în sarcina diferitelor nivele de guvernare, astfel
încât în diferite proporții, toate acestea sunt implicate. În alte state însă există o
distribuție mai funcțională a politicilor publice, responsabilitatea principală în
domeniile respective aparținând unui singur nivel de administrație. Acest model de
organizare reduce problemele de coordonare pe verticală, dar în același timp poate
crește problemele legate de coordonarea pe orizontală.
Această diversitate de relații interinstituționale clasice prezintă guvernele
centrale, regionale sau locale ca fiind implicate într-o logică ierarhică, împărțind
sarcina guvernării și furnizarea de servicii publice. Problema acestei abordări este că
ea nu arată cu claritate adevărata realitate a relațiilor dintre instituțiile din diferite
nivele administrative și nici delimitarea clară a jurisdicției în administrația
contemporană.
Încă din anii 1970, Deil Wright a afirmat că structura metodică, organizată și
stratificată are anumite probleme, o structură ”amestecată” fiind mult mai potrivită.
Relaționarea dintre diferitele niveluri administrative este mult mai fluidă și contextuală
decât o arată modelul constituțional. Astfel, în locul semnalelor de politici de sus în
jos, Wright afirmă că multe ideii de politici publice s-au concretizat mai întâi la nivel
local sau regional, fiind preluate apoi la nivel central, adică de jos în sus.
Guvernanța multilevel este mai puțin preocupată, în comparație cu modelul
etatist sau modelul prin rețele, de o anumită înțelegere sau construcție de guvernanță.
În schimb, elementul distinctiv este procesul de conducere și coordonare contextul
instituțional complex unde instituțiile locale, regionale, naționale sau transnaționale
constituie cadrul sau arena de acțiune.
Spre deosebire de formele clasice ale relațiilor interguvernamentale care sunt
predominant construite pe baza ierarhiei dintre nivelul central, regional și local, în
cazul guvernanței multilevel acestea sunt mai complexe și ad-hoc, construcția
procesului de guvernanță putând varia de la caz la caz.
Un aspect care face interesant studiul guvernanței multilevel din punct de
vedere teoretic, este că deseori înglobează interacțiuni între diferite modele de
guvernanță. Chiar dacă aceste suprapuneri se pot identifica în mai multe construcții de
guvernanță, acestea pot fi surprinse mult mai clar în acest model, unde instituțiile
formale conlucrează cu rețelele sau își creează propriile rețelele.
Construcția modelului de guvernanță este determinată de diferitele dimensiunile
ale puterii. În sistemul Uniunii Europene, Comisia are o puternică implicare în zona
politicilor sectoriale în care UE are o jurisdicție formală. În sectoarele unde statele
membre păstrează controlul și autoritatea, rolul Comisiei este mai subtil și mai discret,
utilizând recompense și recomandări în locul unor regulamente sau directive mult mai
imperative. De exemplu, UE are o autoritate mai mare asupra politicilor din domeniul
echilibrului fiscal sau controlului bugetar, dar mult mai mic în domeniul politicilor de
sănătate, mediu sau sociale. În esență, comisia își exercită autoritatea acolo unde poate
și folosește instrumente mai ”blânde” acolo unde nu are jurisdicție. Astfel
interacțiunile negociate dintre Comisie și structurile subnaționale sunt, într-un fel,
Planul B al acesteia. Trebuie precizat însă că guvernanța multilevel nu înlocuiește
complet relațiile interinstituționale clasice, pentru că intensitatea implicării autorității
formale a UE variază de la domeniu la domeniu.
Există și sectoare în care statele naționale nu sunt subiectul unor semnale din
partea Comisiei. Astfel, în aceste sectoare statele pot elabora și implementa politici și
programe în același mod în care îl făceau și anterior aderării la UE. Mai mult există
domenii în care politicile UE vizează doar atingerea unor ținte, ca de exemplu mediul,
combinat cu recompense financiare, lăsând la decizia statelor naționale, detaliile
implementării politicilor respective, precum și distribuirea sarcinilor între diferitele
nivele. În final, o dată cu continuarea procesului de integrare în UE, legăturile dintre
agențiile europene și birocratismul în general, pe de-o parte, și dintre administrația
publică locală și statele membre, pe de altă parte, au devenit tot mai puternice. Această
evoluție a condus la o interacțiune continuă la nivel administrativ, bazată pe proceduri,
între instituțiile UE și statele membre.
În cele din urmă, dezvoltarea și consolidarea guvernanței multilevel ridică unele
întrebări cu privire la care dintre construcțiile instituționale oferă politicilor și
programelor publice cea mai mare eficiență. Cel mai scurt răspuns este probabil ”
depinde”. Diferite construcții instituționale, centralizate sau descentralizate, sunt
potrivite și eficiente pentru diferite programe. Dacă se urmărește realizarea un
standard unic, egal și armonizat la nivelul unui întreg teritoriu, atunci modelul preferat
ar trebui să fie unul centralizat. Dacă în schimb se urmărește receptivitatea la nevoile
locale sau regionale, politicile ar trebui să permită un grad mai mare de
descentralizare. De asemenea, trebuie luat în considerare că nici un model de
guvernanță, singur sau împreună cu altele, nu va asigura o implementare eficientă dacă
politicile publice nu sunt coordonate sau dacă instituțiile publice suferă din cauza
calității reduse sau lipsei de integritate politică.
Lupta cu COVID-19 din cursul anului 2020 este un studiu de caz în care atât
construcțiile instituționale centralizate cât și cele descentralizate au avut probleme
serioase, chiar dacă de o natură diferită. În SUA, instituțiile federale au fost poluate
”de negare și disfuncționalitate”, cum a descris Washington Post, reacția la problemele
apărute în pandemiei, eșuând în mare parte în a răspunde repede și potrivit. În Suedia
însă, obstacolul unui răspuns rapid și coordonat a fost chiar sistemul descentralizat de
guvernare.
Acest capitol va analiza caracteristicile teoretice principale ale guvernanței
multilevel, prezentând apoi problemele asociate cu acest model atât în practica politică
cât și administrativă.
Caracteristicile principale ale guvernanței multilevel
Așa cum am prezentat până acum, diferența dintre relațiile interinstituționale
clasice și guvernanța multilevel este mult mai complexă decât o adăugare a unui nou
nivel instituțional sistemului administrativ național. Guvernanța multilevel transcende
diferența dintre instituțiile naționale și internaționale, precum și semnificația limitelor
jurisdicționale naționale sau de altă natură. De asemenea, realizează un amestec între
autoritatea formală și informală într-o formă în care nu o fac relațiile interinstituționale
clasice, realizând o modalitate contextuală de relații interinstituționale, un fenomen rar
întâlnit în managementul unor astfel de relații. În umbra acestui proces, chiar dacă
acționează în feluri nepotrivite, se exercită însă o autoritate formală, ridicându-se astfel
probleme legate de controlul politic și de răspundere.
Guvernanță non-ierarhică
Una dintre caracteristicile specifice acestui model de guvernanță este faptul că
este lipsită de ierarhie. Schimburile dintre localități și regiuni, pe de-o parte și
instituțiile transnaționale (în principal cu Comisia), pe de altă parte, se realizează fără a
fi intermediate de către instituțiile naționale. Aceste legături directe între regiuni și
instituțiile centrale ale UE, au fost reprezentative pentru primii ani ai UE, când
principalele două cheltuieli ale bugetului european urmăreau sprijinul agriculturii și
suportul și asistența pentru a facilita schimbările structurale și dezvoltarea economică
prin așa numitele fonduri structurale. Amândouă domenii de sprijin economic sunt
regionale sau locale prin natura lor, iar UE a comunicat direct cu localitățile, cu
regiunile sau cu reprezentanții lor din comitetele UE.
De asemenea, a existat teama că dacă suportul ar fi fost furnizat prin intermediu
nivelului central de administrație, fondurile ar fi fost subțiate înainte de a își atinge
scopul propus. În același sens a existat o credință generală că UE ar trebui sa fie
”Europa regiunilor” și că regiunile sunt cele care formează uniunea și nu statele
membre. Aceste regiuni nu sunt însă neapărat regiuni administrative, ci mai degrabă
regiuni funcționale definite ca rețele sau clustere de afaceri și modelele comunitare
corespondente.
Împreună cu o politică de orientare neoliberală și dezvoltarea unei economii
globalizate, aceste noi canale de transfer al resurselor, a consultanței și a implementării
programelor au ridicat provocări semnificative sistemului administrativ ierarhic
național. Aceste noi tipuri de relații interinstituționale, în care instituțiile subnaționale
și transnaționale s-au angajat reciproc, au condus către o așa zisă ”redimensionare”
(Neil Brenner). Un argument pentru această redimensionare este faptul că instituțiile
europene au devenit tot mai puțin interdependente și tot mai specializate funcțional, ca
rezultat al economiei globalizat, al politicilor neoliberale care au redus sprijinul
financiar acordat localităților și regiunilor și în final, al procesului de integrare
europeană.
Această strategie non-ierarhică de guvernare a avut serioase repercusiuni asupra
tuturor nivelurilor ierarhice. Localități sau regiuni din Europa, Asia și USA încercă să
scape din păienjenișul ierarhiei instituționale naționale, poziționându-se tot mai mult
pe scena internațională. Cea mai întâlnită astfel de colaborarea transfrontalieră se
regăsește în Uniunea Europeană. Pentru instituțiile europene și mai ales pentru
Comisia Europeană, această strategie de a ocoli nivelul central al statelor membre a
permis Uniunii să adreseze direct reglementările și sprijinul financiar către diferite
instituții aflate la niveluri inferioare, în funcție de specificul temei fiecărei politici
publice.
Dacă această redimensionare avantajează instituțiile UE și autoritățile
subnaționale, care sunt instituțiile care pierd din această rearanjare? Guvernele centrale
ale statelor membre au văzut cum unele dintre atribuții au fost transferate în sus, la
nivelul UE, altele în jos la localități și regiuni, iar altele au fost preluate de către piețe.
Datorită comunicării directe între UE și autoritățile subnaționale, fără intermedierea
nivelului central, statele membre s-au văzut în situația în care o mare parte a rolurilor
și instrumentelor de politică tradiționale au început să își piardă din importanță.
Această evoluție are o anumită consecvență. Rolul de reglementare al statului a
devenit mult mai pronunțat, la fel cum s-a întâmplat și cu promovarea competiției și
alocarea pe principii de piață a resurselor în ceea ce privește sectorul public și
furnizarea de servicii publice. În aceiași direcție, prin reducerea sprijinului financiar
acordat autorităților subnaționale, guvernele centrale au abandonat idea unei
responsabilități pentru asigurarea unei dezvoltări economice egale pe întreg teritoriul,
acceptând idea unei dezvoltări inegale. Localitățile și regiunile au fost astfel forțate să
se adreseze UE pentru a aplica în vederea obținerii sprijinului prin accesare fondurilor
structurale. Această evoluție a determinării localităților și regiunilor să devină mai
puțin dependente de sprijinul guvernele centrale poate fi observată într-un număr mare
de țări.

Guvernanță negociată
O a doua caracteristică a guvernanței multilevel este că ea se bazează într-o
mare măsură, pe negocierile dintre instituțiile aflate la diferite niveluri și pe
recompense, mai de grabă decât pe comenzi care să modeleze comportamentul
actorilor implicați. Există mai multe motive pentru care guvernanța multilevel, mai
ales în UE, se bazează pe negociere mai mult ca oricare model de guvernanță. Un
argument este dat de faptul că pârghiile formale ale instituțiilor europene sunt limitate
în unele politici de sector, acolo unde statele membre au fost reticente în a preda
controlul unor instituții transnaționale. Acest lucru presupune că UE nu are alte
variante decât să se bazeze pe un anumit tip de instrumente așa cum sunt recompensele
și să negocieze pentru anumite politici publice specifice, în loc să le comande.
Un alt motiv pentru natura negociabilă a guvernanței multilevel este tensiunea
continuă între integrarea europeană și suveranitatea națională. Acest subiect este de
mare actualitate așa cum Brexit-ul a arătat-o.
Probabil că cel mai important aspect al guvernanței multilevel este că acesta
reprezintă mai mult o practică administrativă decât un exercițiu de exercitare a unei
autorități formale. De exemplu, agențiile executive ale UE păstrează în permanență un
contact apropiat cu agențiile din statele membre. Și în acest caz gradul de implicare
formală a agențiilor europene depind de sectorul vizat, dar se întâmplă rar când
Comisia Europeană sau agențiile sale comandă anumite lucruri agențiilor naționale.
Birocrația UE face referire la agențiile naționale ca subcontractori, acesta fiind un
termen aspru pentru a descrie tipul de relație cu acestea, asta și pentru că în primul
rând agențiile naționale raportează guvernelor naționale.
Aceste aspecte scot în evidență faptul că există diferențe semnificative între
procesul echitabil și luarea autoritară a deciziilor, pe de-o parte și guvernanța la nivel
european, pe cealaltă parte. UE furnizează programe și servicii acolo unde există un
proces distinct de decizie și implementare, dar sunt și domenii unde lucrurile sunt
tratate mai ”relaxat”, fie datorită faptului că nu există autoritatea formală, fie că nu se
dorește crearea unei curent anti-european datorită influențării procesului de luare a
decizie din statele membre.
Trebuie însă notat faptul că guvernanța negociată nu este întotdeauna a doua
variantă. Negocierile și discuțiile dintre cei care elaborează un program și cei care îl
implementează pot conduce la îmbunătățire procesului de elaborare a programului și la
o mai bună implementare. Acest lucru se întâmplă mai ales când toți actorii implicați
în elaborare și implementare își asumă deschis programul respectiv.
Guvernanță formală și informală
Am menționat anterior că guvernanța multilevel este o construcție care exercită
o autoritate formală prin intermediul unor instituții puternice, dar care acționează
alături de unele forme mai interactive de guvernanță. Folosind modelul european ca
exemplu, constatăm că există situații în care instituții formale, așa cum este Comisia
sau agențiile europene folosesc rețele pentru implementarea unor programe. Aceste
forme de ”guverne din umbră” au fost prezentate în capitolul referitor la guvernanța
prin rețele.
Modelele de guvernanță formale și informale se împletesc însă și în alte moduri.
În timp ce unele programe ale UE, ca de exemplu sprijinul pentru agricultură, sunt
programe care au deja o anumită rutină cotidiană, alte programe sunt unice, cum este
lansarea de către Comisie o unei finanțări pentru localitățile și regiunile Europei în
diferire domenii, cum ar fi dezvoltarea sustenabilă. Un astfel de proces tinde să arate
un grad limitat de transparență și predictibilitate. Perioada disponibilă pentru accesarea
acestor fonduri este relativ mic, și luând în considerarea că este nevoie de timp pentru
realizarea unui dosar competitiv, este absolut necesar ca informațiile cu privire la
oportunități să circule cât mai repede. Acesta este unul dintre motivele pentru care
localitățile și regiunile europene au constituit un birou la Bruxelles, astfel încât să se
țină un contact permanent cu Comisia pentru a afla intențiile viitoare ale acesteia.
Chiar dacă acest mod de luare a deciziilor, lipsit de transparență și
predictibilitate, poate fi un mod obișnuit de acțiune pentru funcționarii publici există și
culturi, cum sunt cele nordice care consideră deranjantă lipsa de deschidere. Acest
lucru demonstrează faptul că birocrația europeană conține o varietate de tradiții și
culturi administrative. Atunci când ajung la comisie conducătorii acesteia tind să
”importe” modul de operare din țările din care provin, adăugând la modul, deja
imprevizibil, în care Comisia tratează unele probleme.
Referindu-ne la caracterul pe mai multe nivele a guvernanței din UE, informalul
este, până la un anumit moment, integrat în procesul non-ierarhic care alătură
instituțiilor subnaționale pe cele transnaționale. Recunoscând limitele autorității sale
formale asupra unor instituții subnaționale, UE oferă de obicei un sprijin financiar care
poate fi accesat dacă sunt îndeplinite anumite condiții. În unele cazuri, oferirea de
fonduri structurale a fost condiționată de crearea unor parteneriate public-privat la
nivel local sau regional. Acesta este modul prin care UE încurajează crearea unor
astfel de parteneriate fără a apela la autoritatea sa formală.
Ca o concluzie, putem defini guvernanța multilevel ca un proces de coordonare
a programelor și politicilor publice între mai multe instituții aflate la diferite niveluri
transnaționale sau locale. Acest proces este complex și implică mai mulți actori de la
diferite niveluri, fără a exista o ierarhie clară între acestea. Întreaga construcție de
guvernanță cuprinde autorități formale și rețele informale care operează împreună într-
un proces care uneori este bine definit, iar în alte cazuri se constituie ad-hoc.
Abordări teoretice ale guvernanței multilevel
În timp ce există anumite proceduri cu privire la modul în care se desfășoară
guvernanța multilevel în anumite contexte, fiind dată complexitatea limitării autorității
formale în unele dintre aceste interacțiuni, acest tip de guvernanță implică un număr
considerabil de construcții ad-hoc. Din această cauză este relativ greu enunțarea unor
teorii cu privire la guvernanța multilevel.
Modelul practic analizat de cercetători este cel al Uniunii Europene, model care
la rândul său ridică foarte multe probleme cu privire la funcționare. Cercetătorii au
identificat însă anumite tipare care se repetă și care au o anumită legătură cu teoria. Pot
fi astfel studiate, de exemplu, consecințele diferitelor construcții instituționale asupra
comportamentelor politice și administrative, abordările federale sau
interguvernamentale din cadrul UE sau legitimitatea bazață pe intrări și ieșiri.
Una dintre temele care sunt cercetate în legătură cu guvernanța multilevel
analizează procesul de integrare pe verticală a UE (echilibrul între controlul UE și
suveranitatea statelor membre). Rezumând vasta literatură de specialitate putem spune
că se pot identifica două tipuri de interacțiuni între instituțiile transnaționale și statele
membre.
Primul tip de interacțiune este unul în esență de tip constituțional, o construcție care
acordă autoritate instituțiilor transnaționale în toate sectoarele. Putem spune că în acest
caz există o jurisdicție generală.
Al doilea tip reprezintă un mod mai funcțional de abordare a guvernării. În acest caz,
relațiile dintre instituțiile transnaționale, naționale sau subnaționale diferă în funcție de
sector sau de problemă. Putem spune astfel că avem de-a face cu o jurisdicție care
depinde de specificitatea problemei. Acest mod de acțiune este însă mult mai
predispus unor tensiuni între integrarea pe verticală a instituțiilor europene și
suveranitatea statelor membre.
Există opinii care susțin supranaționalismul (adică un rol mai mare al
instituțiilor europene), argumentele acestora fiind numeroase unul dintre aceste fiind
chiar susținerea financiară în timpul și după pandemia de COVID-19 din anii 2020 și
2021. Există însă și opinii contrare, care se opun creșterii controlului centralizat al UE,
mai ales cea a unui control atotcuprinzător asupra statelor membre, o forță armată
comună sau o politică externă comună. Rezultatul acestor neînțelegeri definește, într-o
oarecare măsură organizarea guvernanței multilevel în Uniunea Europeană. Trebuie
avut însă în vedre că existența unor grade diferite de centralism în funcție de caracterul
problemelor nu este în conflict cu idea generală de federalism. UE subscrie însă
noțiunii de subsidiaritate, ceea ce înseamnă că problemele nu ar trebui gestionate la un
nivel mai ridicat decât cel la care este nevoie.
Astfel modul de elaborare a guvernanței multilevel din UE, deși contextualizat
și negociat, rămâne controversat și politizat. Plecarea Marii Britanii din construcția
europeană, precum și creșterea bugetului și a autorității de reglementare a instituțiilor
europene, vor genera și pe viitor discuții serioase pentru distribuirea acestora între
statele membre.

Guvernanța multilevel ca ”noul interguvernalism”

Un aspect al integrării europene care intrigă este acela că în timp ce există un
suport larg pentru acțiuni coordonate și sprijin reciproc între statele membre ale UE în
toate domeniile, există o oarecare ezitare pentru a transfera sarcini mai mari
instituțiilor europene. Unii autori sugerează că acest lucru ar trebui numit ”noul
interguvernalism”, adică decidenții de la nivelul Uniunii Europene să urmărească în
continuare găsirea de soluții colective pentru problemele comune, dar să nu se delege
noi sarcini către instituțiile supranaționale.
Această strategie care propune diverse forme de acțiune colectivă între statele
membre sau autoritățile subnaționale fără a implica activ Comisia, ar putea fi un
răspuns la permanenta problemă privind supranaționalismul și suveranitatea statelor
membre. În prezent pot fi identificate ca funcționale o serie de rețele între statele
membre UE sau între localități și regiuni aparținând acestora, în domenii precum
politicile de mediu și sustenabilitatea, sectorul medical, siguranța traficului aerian sau
securitatea. Unele dintre aceste rețele, incluzând și programul Smart Cities, sunt activ
susținute de către UE. Alte rețele își desfășoară activitatea în aproprierea sau în umbra
comisie UE, iar câteva dintre acestea au fost înlocuite cu unele agenții europene.
Înlocuirea rețelelor cu agenții s-a realizat pentru a crește controlul Uniunii Europene în
ceea ce privește reglementarea.
Mai mult, diferite forme de colaborare între regiuni și localități există de mult
timp cu sprijinul financiar din partea Comisiei. De exemplu, Comitetul Regiunilor
Europene este o structură consultativă a regiunilor și localităților pe lângă legislativul
european. De asemenea, există numeroase rețele întinse de-a lungul Europei formate
din orașe sau din funcționari publici din diferite sectoare sau domenii. Importanța
acestor forme de colaborare între statele membre ale UE diferă în funcție de sector și
de autoritatea formală a UE în sectoarele respective. Colaborarea transfrontalieră care
nu este intermediată de către Comisia Europeană reprezintă un aspect important al
guvernanței multilevel. Aceste forme de colaborare sunt uneori esențiale pentru
capacitatea Uniunii de a implementa politici și de a face schimbări în domeniile unde
are o autoritate formală limitată.
Plecând de la aceste aspecte putem spune că modelul de organizare al
guvernanței sub forma acestui ”nou interguvernalism” este un model eficient de
coordonare politică și administrativă a acțiunilor din Europa. Inițiate de cele mai multe
ori de funcționari publici care au dorit să construiască o guvernanță care să aducă
împreună conducerile agențiilor de reglementare naționale dintr-un anumit sector,
aceste rețele au rolul să completeze unele lipsuri ale guvernanței din Uniunea
Europeană. Aceste rețele sunt însă construcții relativ fragile. Lipsa unei autorități
formale și gradul ridicat de informal, le face vulnerabile unui impas atunci când există
neînțelegeri. Acest aspect ridică problema modului în care se iau decizii în cadrul
guvernanței multilevel, care nu întotdeauna sunt strict organizate
Așa cum am prezentat rețelele și alte modele contextuale de guvernare sunt un
element definitoriu al guvernanței multilevel. Rețelele pot fi, fie complementare
instituțiilor, fie pot ”complica” activitatea sistemului instituțional. Până la un punct
este însă la alegerea instituțiilor ca să decidă gradele de autonomie pe care le pot avea
în funcționare rețelele. Astfel UE este interesată și chiar sprijină constituirea unor
astfel de rețele în domeniile și sectoarele unde autoritatea sa formală este limitată.
Rețelele orizontale de la nivelul subnațional sunt instrumente importante pentru
UE în politicile de mediu și cele de sustenabilitate. Deseori legăturile dintre nivelurile
de guvernanță nu sunt foarte instituționalizate, ceva ce întărește natura ”blândă”, de
negociere, a acestui model de guvernanță. Această „blândețe” poate fi o calitate pentru
că permite participanților să se adapteze la schimbările cerute făcând sistemul mai
flexibil.