Introducere n administraia public

ASISTEN MANAGERIAL ANUL I

ADMINISTRAIE PUBLIC ANUL I
SUPORT DE CURS-LECT.UNIV.DR.SIMONA MINA
AN.UNIV. 2009-2010

Cap. I: Strategii i performane n administraia central din Romnia.

Implicarea politicului n administraie
1.1.Caracteristicile administraiei publice actuale .6
1.2. Administraia i relaiile sociale ... 9
1.3. Administraia i factorii politici generali. Administraia i regimurile politice .. 11
1.3.1. Administraia n regimul democratic ...11
1.3.2. Administraia n regimul totalitar i autoritar ..13
1.3.3. Administraia i pluralismul politic i social ...13
1.4. Modaliti de participare ceteneasc ....15
1.5. Administraia i puterea politic. Relaiile administraiei cu politicul

19

1.6. Sistemul de partide i administraia ....22

1.6.1. Administraia n cazul partidului unic 22
1.6.2. Administraia n cazul pluralismului de partide ...23
1.7. Modele teoretice privind procesul de adoptare a deciziei publice .25
1.7.1. Modelul triunghiului de fier .25
1.7.2. Modelul reelelor de influen .26
1.7.3. Modelele lui Peters ..26
- Modelul formal-legal ...26
- Modelul comunitar ..26
- Modelul comunitar - funcional ..27
- Modelul adversial ....27
- Modelul statului administrativ .27
1.8. Reforma i administraia public ....37
1.9. Situaia actual a reformei administraiei publice ..44
Cap. II: Competena resurselor umane din administraia public. Propuneri de
eficientizare a managementului public n Romnia
2.1. Reforma administraiei publice n contextul integrrii europene ..46
2.2. Introducerea instrumentelor moderne la nivelul administraiei publice ....49
2.3. Reforma funciei publice 50
2.3.1. Recrutarea i selectia funcionarilor publici ...52
2.3.2. Motivarea funcionarilor publici ..54

2.3.3. Perfecionarea funcionarilor publici ...56

2.4. Conduita funcionarilor publici ...57
2.5. Stabilitatea n funcia public, relaiile cu sistemul politic 58
2.6. Responsabiliti n procesul de reform a funciei publice ..59
2.7. Riscurile procesului de reform ....60
2.8. Corupia la nivelul administraiei publice ...61
2.9. Recomandri .63
2.10. Traiectorii ale reformei managementului de resurse umane din perspectiva
noului management public; alternative europene ...67
2.11. O perspectiv asupra managementului de resurse umane n actualul sistem al
administraiei publice locale din Romnia ..70
2.12. Propuneri de optimizare a managementului public n Romnia cu aplicabilitate
asupra organizrii serviciilor publice. Motivarea n funcia public ...71
2.13. Propuneri privind promovarea funcionarilor publici ...74
2.14. Analiza preliminar a nevoilor de instruire, att la nivel individual, ct i pe
ansamblul instituiei ..75
2.15. ncurajarea auto-nvrii i a planurilor de dezvoltare individual .75
2.16. Eficiena instituiilor i autoritilor publice i eficacitatea funcionarilor
publici76
2.17. Eficacitatea n sectorul public ...78
2.18. Organizarea structural n instituiile i autoritile publice ... 79
2.19. Noul management public i misiunea instituiilor publice n acest context 87
2.19.1. Sistemul de valori fundamentale ale noului management public . 87
2.19.2. Coordonate ale misiunii instituiilor publice n contextul Noului
management public .. 89
2.19.3. Abordri recente n managementul public internaional i oportunitatea
adaptrii i implementrii lor n instituiile publice din Romnia .89
2.20. Profesionalizarea managementului public ...90
2.21. Flexibilizarea managementului public ..94
Cap. III: Accesarea de ctre autoritile administraiei publice locale a
fondurilor europene nerambursabile
3.1. Consideraii generale ..97
3.2. Traseul fondurilor europene nerambursabile i actorii implicai

100

3.3. Traseul fondurilor de la Bruxelles la autoritile centrale ..100

3.4. Importana fondurilor europene nerambursabile pentru autoritile publice

judeene ................................................................................................................102
3.5. Parteneriatul interjudeean soluie n atragerea de fonduri europene
nerambursabile pentru investiii .......103
3.6. Probleme specifice cu care se confrunt autoritile publice judeene n eforturile
de a accesa fonduri europene nerambursabile 104
3.7. Recomandri cu caracter tiinific .105
3.8. Autoritile centrale i procesul de gestionare a fondurilor europene
nerambursabile ................106
3.9. Probleme de comunicare ...106
3.10. Ce ar trebui s fac autoritile centrale ...107
3.11. Recomandri privind indicatorii ce trebuie respectai n vederea accesrii cu
succes a fondurilor europene nerambursabile de ctre autoritile administraiei
publice locale...........108
Cap. IV: Raportul dintre administraia public central i administraia public
local. Birocraia. Descentralizarea. Strategia de accelerararea a reformei
administraiei publice locale n domeniul de activitate al Consiliului Judeean
Constana
4.1. Managementul procesului de reform ..110
4.2. Mecanismul de monitorizare a implementrii strategiei de reforma a
administraiei publice ...................111
4.3. Descentralizarea administrativ ....112
4.4. Conceptul de descentralizare ...116
4.5. Stadiul actual al descentralizrii ...117
4.6. Desconcentrarea ....127
4.7. Autonomia local ..127
4.8. Controlul de tutel administrativ 128
4.9. Fragmentarea i dispersarea responsabilitilor de coordonare ....130
4.10. E-Government .133
4.11. Strategia de accelerararea a reformei administraiei publice locale n domeniul
de activitate al Consiliului Judetean Constana .134
4.11.1. Diagnosticul domeniului ..134
- Descentralizarea serviciilor publice ..134
- Schimbarea de fond a raportului dintre administraie i cetean 135

- Dezvoltarea regional i relaii externe ....135

- Stoparea birocraiei administraiei publice ...136
4.11.2. Probleme critice ale domeniului ....136
4.11.3. Prioriti sectoriale identificate ...137
4.11.4. mbuntirea activitii proprii ...138
4.11.4.1. Organizarea intern ..138
4.11.4.2. Managementul resurselor umane ..138
4.11.4.3. Gestiunea public ..139
4.11.4.4. Noile tehnologii ale informaiei i comunicaiilor .....140
4.11.5.

mbuntirea

calitii

serviciilor

cu

impact

direct

asupra

ceteanului...................................................................................................141
4.11.6. mbuntirea cooperrii instituionale ..141
4.11.7. Proceduri de implementare, monitorizare i evaluare a strategiei de
modenizare a administraiei publice judeene ...........142
BIBLIOGRAFIE ... 145

Cap. I: Strategii i performane n administraia central din

Romnia. Implicarea politicului n administraie

1.1. Caracteristicile administraiei publice actuale

n fiecare etap a dezvoltrii, administraiei i-au fost proprii anumite trsturi.
Principalele caracteristici ale administratiei n etapa actual sunt urmatoarele1:
A. Administraia este subordonat
- n primul rnd, ea este subordonat dreptului legii care i stabilete
obiectivele, i formeaz limitele, i impune respectarea unor garanii. Legile,
regulamentele nlatur arbitrariul n administraie. De fapt, ntreaga activitate a
organismelor sociale este guvernat de legi i reguli care stabilesc organizarea i
determin principiile de funcionare a serviciilor.
- n al doilea rnd, este subordonat Guvernului care-i stabilete factorii
superiori de conducere i i furnizeaz mijloacele necesare. Administraia, constituind
un corp intermediar, creat n vederea aciunii, ns, caracteristica de subordonare nu
exclude o anumit putere proprie. Pentru eful statului, Guvern i Parlament,
administraia constituie un sprijin tehnic i n urma colaborrii ce se instituie, ea le
face cunoscute nevoile si posibilitatile, contribuind astfel la optimizarea tuturor
activitatilor.
B. Administratia este ierarhizata si ordonata
Ierarhizarea administrativa inspirata din ierarhiza militara este necesara pentru
a asigura coeziunea si disciplina administratiei. Ea permite Guvernului sa-i cunoasca

Ioan Alexandru, Administraia public - teorii, realiti, perspective, p.58-61

activitatile, iar n cadrul propriei structuri, faciliteaza transmiterea ordinelor prin

verigile succesive, repartizarea responsabilitatilor si supravegherea executarii. Numai
ntr-un cadru ierarhic se poate exercita puterea de comandasi control si se poate
asigura disciplina. Puterea derivata din ierarhie se manifesta asupra functionarilor
numiti si asupra actelor emise de autoritatea inferioara.
Prin activitatea de control, care este o consecinta a existentei puterii ierarhice,
se asigura si unitatea de actiune a aparatului administrativ. Controlul n administratie
poate fi:
- administrativ, efectuat fie din interiorul administratiei, fiind legat direct de
puterea ierarhica, fie din exterior, acolo unde exista libertati publice si un liber
exercitiu al suveranitatii populare;
- juridic, caz n care este asociat ideii puterii suverane de control, care este
delegata tribunalelor. Aspectul juridic se manifesta n verificarea legalitatii deciziilor
administrative, dar nu n ceea ce priveste oportunitatea acestora.
C. Administratia este remunerata, civila, laica, egalitara
- Pentru munca depusa, functionarii publici sunt remunerati cu salariu, din
bugetul public.
- Nevoile publice, altele dect cele pe care le implica apararea naional, sunt
satisfcute prin intermediul administraiei civile. n societile moderne nu exista
dect n mod exceptional o confuzie ntre funciile civile si cele militare. n cazuri
particulare, autoritatea militar intervine n domeniul civil, n urma unei relaii
deschise cu autoritatea civil sau dup proclamarea strii de urgen.
- Peste tot, n rile democratice, administraia este laic, pentru c ea folosete
un personal care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase. n unele
state ns, n mod excepional, cultul religios are caracter de serviciu public.
- Administraia public este egalitar, n sensul c furnizeaz servicii tuturor,
n mod egal, fr a face distincie de origine, ras, apartenen politic, principiu care
nu este ntotdeauna si peste tot aplicabil.
D. Administraia este formalizat, scris, birocratic
- Administraia este formalizat, n sensul c ea acioneaz conform unor
proceduri dinainte stabilite, dnd natere la un anumit tradiionalism administrativ,
care poate antrena rutina si care-i poate ncetini ritmul de lucru.
- Administraia are la baza documente, fapte, decizii consemnate n documente
scrise.

- Formalismul si birocraia sunt proprii oricrei administraii, ceea ce difer

este numai gradul n care acestea se manifesta, trebuind evitate exagerrile care ar
putea avea ca rezultat instaurarea unui regim nedemocratic.
E. Administraia are un caracter de continuitate si necesit din ce n ce mai
mult cunostine specifice
- Pe de o parte, administraia este realizat de ctre reprezentani alei ai
populaiei, de ctre functionari temporari, dar mai ales de ctre funcionari permaneni
care formeaz corpuri de funcionari si care-i confer administraiei un caracter de
continuitate.
Totodat, ansamblul activitilor i serviciilor publice pe care administraia le
presteaz trebuie realizate n mod nentrerupt.
- Pe de alt parte, multitudinea si complexitatea sarcinilor crora administraia
trebuie s le fac fa au fcut necesar posedarea de ctre cei care lucreaz n
administraie a unor competente specifice si a unor cunostine tehnice speciale.
F. Administraia este structurat vertical i orizontal
- Vertical, ea este divizat n servicii i grupe de servicii. Astfel, de exemplu,
administraia central este mpartit pe ministere, care au urmatoarele verigi
componente: departamente, directii, servicii i birouri. De asemenea, ministerele pot
avea n subordine direcii la nivel teritorial (judeean). Alturi de ministere exista
institutii publice, agenii independente, societi naionale sau corporaii publice, cu
serviciile din cadrul lor.
- Structurarea pe orizontal se regsete att n administraia central, ct si n
administraia teritorial de stat i administraia local. ntre diferitele diviziuni
verticale si orizontale exist relaii de cooperare, coordonare, comunicare, ierarhizare,
centralizare i descentralizare, concentrare i desconcentrare.
G. Administraia publica este ntr-o continu expansiune
De peste o jumatate de secol, n toate rile lumii, administraia se dezvolt, se
extinde: exist o cretere a serviciilor publice. Pretutindeni statul intervine din ce n ce
mai mult n viaa naiunii.
S-a trecut de la statul jandarm la statul providen; ca urmare, serviciile
publice au crescut ca numr si ca volum. Expansiunea administrativ rezult dintr-o
tendin intern a administraiei, o tendin natural de a se extinde, de a prolifera:
este tendina general pe care o semnala Spinoza: totul tinde a persevera n eul su i
de a mri acest eu. Cauza acestei tendine vine din dorina statului de a face fa unor

noi nevoi sociale, de a oferi condiii de via mai bune membrilor si mpotriva
diferitelor riscuri ale vieii.
Lumea ntreag a ajuns la vrsta administrativ. Aceasta vrst se
caracterizeaz prin numrul si volumul mare al serviciilor publice, precum si prin
complexitatea administraiei.
Buna functionare a administraiei, a serviciilor publice a devenit un element de
linite, dup cum mersul defectuos la serviciilor publice se afl la originea multor
crize politice si chiar revolte populare. Statul modern, prevzut cu un aparat
administrativ enorm, trebuie s nu piard controlul administraiei, sa nu fie lovit de
neputin, n ciuda gigantismului su sau tocmai din cauza aceasta.
1.2. Administraia i relaiile sociale
Administraia ca atare, aa cum o cunoatem astzi, d natere unei serii de
relaii sociale la diverse niveluri. Pot fi citate:
- Relaiile pe care le dezvolt politicienii att n exteriorul administraiei, ct i
n interiorul acesteia. n prima categorie intr relaiile cu propriul partid, precum si cu
opoziia, sindicatele, cu mass-media si cu grupurile economice si sociale. n a doua
categorie sunt cuprinse relaiile cu ceilalti membrii ai Guvernului si cu nalii
functionari din propriul minister.
- Relaiile politicienilor cu alte funcii importante diferite de cele ale
membrilor Guvernului care pot fi att interne, ct si externe. Astfel sunt relaiile cu
grupurile organizate ale societii (sindicate, patronate, asociatii) si relaiile cu ali
funcionari din alte ministere, cu cei din propriul minister sau cu nalii functionari.
- Relaiile funcionarilor sau birocrailor cu clientela ministerial, cu naltii
functionari din propriul minister (dac sunt sau nu superior ierarhici) cu colegii
birocrai din acelai sau din alt departament i cu personalul subordonat.
- Relaiile dintre funcionarii de execuie si relaiile acestora cu grupurile
anterior citate.
- Relaiile birocrailor i ale celorlalti funcionari cu furnizori de toate tipurile.
De la nceput, trebuie s remarcm c vorbim despre o pluralitate de relaii,
fr s pretindem c am facut o enumerare cu caracter exhaustiv, ci am menionat
doar cteva ca exemplu care ofer un bun domeniu de analiza sociologic a
administraiei. Pe de alt parte, acest ansamblu de relaii nu sunt numai de
subordonare, ci si de cooperare, consultare si asisten reciproc. De obicei, se

vorbete despre relaiile cu grupuri organizate, dar nu este imposibil s fie vorba
despre persoane individuale suficient de puternice sau semnificative, desi s-au exclus
din enumerarea noastr, relaiile de ghieu cu utilizatorul, cu ceteanul de rnd.
Acest sistem de relaii include ceea ce numim administraie i el confer
consisten aparatului. Tocmai din aceasta cauz, a reforma administratia nseamna a
reforma ntreaga societate. Este clar c nucleul acestor relaii este dat de acele relaii
care sunt ntreinute de ctre membrii Guvernului. Acest sistem de relaii este mult
mai important n realitatea vieii dect aspectele formale ale organizrii i constituie
date de baza pentru a nelege grupurile care o ntrein i care fac sistemul sa
funcioneze.
Cu toate acestea, este necesar, n mod imperios, s se fac o difereniere.
Diferenierea se impune nainte de toate pentru c trebuie sa se individualizeze n
cadrul acestui complex ansamblul de relaii care au loc n mod repetat i tipic. Trebuie
s se porneasc de la ipoteza conform careia aceste relaii sunt cele care presupun o
structur i, datorit lor, se menine cadrul puterii i este posibil o reglementare (i
eventual o reproducere) a fenomenelor sociale. Cu aceasta, n studiul administraiei,
se pornete de la necesitatea de a individualiza anumite relaii sociale n care intervin
actorii administrativi.
Localizarea acestor relaii administrative implic:
- elaborarea unor tipologii a funciilor care se realizeaz prin aceste relaii;
- focalizarea studiului pe ceea ce pare cel mai important, pe ceea ce se petrece
cu ocazia unei decizii de conformitate sau de inovare care modific sistemul sau care
este fundamental pentru nelegerea sa. De la nceput, trebuie s se porneasc de la
faptul c se caut ansamblul de relaii de mijloace care fac posibil i viabil
exercitarea puterii, iar cutarea trebuie s fac referire la factorii tipici administrativi.
Administraia constituie, pe lng un subiect social care menine relaii la toate
nivelurile, un element al factorului care duce la relaii sociale ntr-un sistem, un centru
(sau un element al centrului) care menine coeziunea societii si n care se adopt
decizii inovatoare.
Ca urmare tiina administraiei trebuie s individualizeze rolul administraiei
n acest complex de relaii pornind de la premisa c statul este o continuare a politicii
si a administraiei.
Pentru a face acest lucru trebuie s se aib n vedere examinarea acestor relaii
din perspectiva datelor i a factorilor tipici administrativi, ceea ce, n cazul su,

include analiza grupurilor sociale care structureaz i adopta deciziile de

conformitate. Putem include si utilizarea mijloacelor necesare pentru a asigura
eficacitatea acelor relaii i decizii, fiindu-le comun faptul c nu este strict
indispensabil ca aceste mijloace s fie dominate de grupuri administrative
specializate.
Cu aceasta ajungem la aparatul practic al tiintei administrative care nu se
refer numai la structurarea relaiilor sociale i adoptarea deciziilor de executie.
tiina administraiei trebuie s aduc n plus tiinei politice preocuparea pentru
eficiena statului, adic satisfacerea efectiv a cererilor sociale ceea ce este legat de
cum trebuie facut administraia. Nu este vorba numai de a tii ce este, ci i de ce se
face la cel mai nalt nivel al administraiei. Este vorba, de asemenea, despre a studia
cum trebuie s fie efectuat administraia pentru a ndeplini ultima necesitate
imperioas a statului, justificarea pentru rezultatele sale, sub forma de prestaiilor
pentru societate.
Din punct de vedere material, aceasta apare nu n coeziunea structurii sociale
si nici n procesul de decizii de reglare, ci n reglarea nsi i n relaiile ntreinute de
ctre grupurile administrative care acioneaza n societate. Trebuie s ne gndim,
totui, ca aceste aciuni materiale sunt influenate sau condiionate de coeziunea
structural i de deciziile de execuie.
1.3. Administraia i factorii politici generali. Administraia i regimurile
politice
Regimul politic reprezint ansamblul metodelor i mijloacelor de realizare a
puterii, a relaiilor existente ntre elementele care alcatuiesc sistemul social politic,
relevnd, mai ales, regimul drepturilor si libertilor fundamentale ale cetenilor.
Aadar, regimul politic se refer la condiiile concrete de funcionare a
administraiei n relaie cu politica.
Regimul politic existent ntr-o ar influeneaz n mod substanial
administraia statului respectiv.
Din acest punct de vedere apar diferenieri majore n modul de organizare i
funcionare a sistemului administrativ, dictate de cele dou categorii de regimuri
politice si anume regimurile democratice si regimurile autoritare sau totalitare2.

C. Vlsan, Politologie, p.179-182

Deosebirea fundamental ntre cele dou tipuri de regimuri const n diferena

sau identitatea dintre grupul uman care exercita puterea politic i cel care
administreaz din punct de vedere profesional.
ntr-un regim democratic se admite existena unei administraii profesionale.
n consecin, grupul uman al functionarilor si, n special, cel al nalilor funcionari
(birocraii) poate i trebuie s coexiste cu diferite ideologii politice si va interveni, mai
mult sau mai putin, n societate conform ideologiei partidului de la putere.
ntr-un regim totalitar sau autoritar situaia este opus, administraia fiind
identificat, ntr-o msur mai mic sau mai mare, cu clasa politic conducatoare, mai
ales la nivelele sale superioare.
n mod evident, ambele regimuri vor fi ntotdeauna influenate de ctre
mprejurarile politice, economice i sociale concrete.
1.3.1. Administraia n regimul democratic
n cadrul regimurilor democratice, diferene considerabile apar ntre
regimurile de tip parlamentar i cele de tip prezidenial.
n regimul democratic, apar urmatoarele caracteristici specifice:
- Administraia se afl sub autoritatea direct a guvernului, dar se organizeaz
i funcioneaz conform liniilor generale impuse de aleii poporului.
- Exist o concordan ntre voina majoritii electorilor i conduita
administraiei ce se poate asigura prin: - modul de desemnare a efului statului n
regimul prezidential; - desemnarea i responsabilitatea ministrilor n regimul
parlamentar; - autoritatea legilor care sunt emanaia parlamentului i existena
creditelor nscrise n bugetul votat de parlament (n ambele regimuri).
- Democraia antreneaz n mod necesar descentralizarea care tinde s
ncredineze gestiunea colectivitilor locale unor organe alese pe plan local.
- Parlamentul, independent de aciunea pe care o exercit n domeniile
legislativ si bugetar (elaborarea de legi si votarea creditelor bugetare), exercit
anumite influene asupra administraiei: - n regimul parlamentar, Parlamentul
formuleaz critici la adresa administraiei, instituie anchete, adreseaz interpelri
minitrilor. Uneori, de la tribuna Parlamentului se pot denuna abuzuri i se pot iniia
propuneri. De asemenea, minitrii, efii serviciilor publice sunt, de regul, numii de
majoritatea camerelor parlamentare; - n regimul prezidenial sau de monarhie
constitutional, controlul Parlamentului este mai putin energetic dect n regimul

parlamentar propriu-zis, dat fiind faptul c minitrii nu sunt responsabili dect n faa
preedintelui sau regelui. Totusi, si n aceste cazuri, Parlamentul si mentine
supremaia, prin faptul c voteaz legile i bugetul, de care administraia este
dependent.
- n regimul democratic, administraia este supus nu numai controlului
Parlamentului, ci i supravegherii presei, care este liber s critice minitrii i
funcionarii.
- Ansamblul libertilor publice permite cetenilor s-i expun doleanele i
s fie protejai contra abuzurilor. De asemenea administraii, adic cetaenii, i pot
exprima adeziunea sau dezaprobarea prin intermediul votului.
- Administraia este supus si unor controale interne care decurg din ierarhie si
tutel.
Exist ns i anumite pericole:
- politica risc s se amestece n administraie si s o fac s-i piard
caracterul ei de imparialitate i de neutralitate;
- funcionarii sunt supui att presiunilor alegtorilor, ct i partidelor aflate la
putere, care tind s confite administraia n profitul lor.
1.3.2. Administraia n regimul totalitar i autoritar
n cadrul regimului totalitar apar urmatoarele caracteristici principale:
- Administraia este complet dependent de Executiv. Ea ramne subordonat
legii, ns legea rezult din voina unui colegiu guvernamental sau al unui dictator, nu
din aceea a reprezentanilor alei ai naiunii.
- Administraia i pierde caracterul de impartialitate, ea trebuind s serveasc
interesele guvernului, ale dictatorului sau ale partidului care l susine.
- Formalitile de procedur sunt simplificate sau neglijate, dreptul la greva
este suspendat, au loc epurri pe criterii politice.
- Totalitarismul antreneaz n mod automat centralizarea, colectivitile fiind
administrate de ctre ageni numii sau desemnai prin alte procedee dect sufragiu
universal direct.
- Controlul exterior este minor. Slbete controlul presei i al opiniei publice,
n timp ce controlul intern se intensific, administraia fiind supus unei puteri
ierarhice foarte puternice. Partidul care-l susine pe dictator sau guvernul se amesteca

n viata administrativ, existnd uneori confuzia ntre funciile pe care le au

persoanele n partid i cele din administraie.
1.3.3. Administraia i pluralismul politic i social
Cum s-a spus anterior, inter-relaia dintre administraia public i factorii
politici nu se abordeaz numai ntr-un studiu. Trebuie s se tin seama, de asemenea,
si de ansamblul de grupuri care, ntr-o societate complex, diversificat i pluralist,
reprezint elemente ale sistemului politic.
n stadiul actual al gndirii privind tiinele sociale cu greu s-ar putea crede ca
deciziile politice i administrative se adopt numai n funcie de factorii interni ai
organizaiei statale. Dimpotriv, inter-comunicarea dintre stat i societate determin
ca membrii puternici ai societii, n mod normal organizai n grupuri, s participe
sau s influeneze decizia sau deciziile societii. n definitiv, sistemele politice
actuale sunt sisteme deschise.
Nu vom studia dac deciziile statale sunt determinate n msur mai mic sau
mai mare de atitudini, opinii sau interese ale membrilor acestor grupuri, dac puterea
politic este determinat de interesele de clas, asa cum pretinde sau pretindea
marxismul. n acest subcapitol ne intereseaz doar factorii structurali care pot
influena administraia public.
Din aceast perspectiv, trebuie s reinem ca problema care ne preocup
acum este numai una din feele medaliei unei chestiuni mai generale, si anume:
examinarea relaiilor dintre grupurile umane organizate existente n stat i societate.
n orice caz, grupurile de care trebuie s se in seama sunt partidele politice,
sindicatele si asociaiile de ntreprinztori, precum i ntreprinderile capitaliste de
mari dimensiuni, grupurile profesionale, bisericile sau confesiunile religioase.
nainte de toate trebuie s ne referim la doi factori generali, care acioneaz ca
date preliminare si de care trebuie s se in cont n examinarea relaiilor dintre
grupurile sociale si administraie:
- n primul rnd, participarea mai mare sau mai mic pe care o pot avea
grupurile citate n deciziile politice si administrative. Dei nu este vorba nc de a
extinde analiza la semnificaia acestei participri, ea trebuie recunoscut ca un fapt
care nu se poate nega.

- n al doilea rnd, trebuie s se porneasc de la faptul c nu este vorba numai

de o influen de fapt, ci i de drept. Deseori, elaborarea legilor creeaza situaii care
servesc drept baza pentru participarea acestor grupuri.
Dar ceea ce ne intereseaz, nc de la nceput, este cum se repercuteaz n
administraiile publice existena i activitatea acestor grupuri asupra crora trebuie s
se fac o apreciere general fr a ne referi la fiecare dintre ele:
- Pe de o parte, trebuie s se in seama c administraiilor publice le revine
sarcina s elaboreze i s execute deciziile instanelor politice de la orice nivel
administrativ, rezultnd ntotdeauna o linie de separare clar ntre deciziile politice i
administrative.
De fapt, n ambele situaii, grupurile sociale pot participa la adoptarea
deciziilor deoarece conductorii nivelului politic sunt interesai s in cont si de
celelalte elemente ale sistemului.
Acest lucru nu i satisface ntotdeauna pe funcionarii publici care, cteodata,
nu doresc s poarte asemenea convorbiri. n alte situatii, ei sunt aceia care sunt
interesai n a le stimula, avnd n vedere propriile contacte cu grupurile sociale.
n ambele cazuri, aceste convorbiri, articulate juridic n moduri diverse, ocup
destul din timpul birocrailor sau al funcionarilor de rang nalt i reprezint o parte
din rdcinile caracteristice ale administraiei epocii noastre, care este att o
administraie de execuie, ct si una de planificare i consens.
- Pe de alt parte, este clar c deciziile administrative sunt mai mult sau mai
putin influentate de interesele i valorile specifice membrilor acestor grupuri. S-a
ajuns la opusul valorii nelese n secolul al XIX-lea, conform careia statul i
administraia erau sau trebuiau s fie neutri fa de societate.
ns trebuie s se arate c totusi aceast colaborare cu grupurile organizate nu
mpiedic primatul administraiilor publice asupra acestora. Existena acestor grupuri
presupune o recunoatere formal din partea autoritilor administrative, chiar i n
cazul n care Constituia le recunoaste pe acestea ca elemente ale sistemului politic.
Astfel, n acest punct, ntlnim una din numeroasele manifestri ale dualitii
administraiei din timpurile noastre. Astfel, pe de o parte, administraia continu s-i
exercite puterea asupra grupurilor sociale organizate, iar pe de alt parte, dialogheaz
i colaboreaz amplu cu acestea.
1.4. Modaliti de participare ceteneasc

Implicarea cetenilor are n vedere:

A. Implicarea cetenilor n dezvoltarea economic. Implicarea cetaenilor n
procesul de planificare i de realizare a strategiei necesit mai mult dect o simpl
participare a doar uneia dintre pri a reprezentantilor ntregii comuniti. Este
necesar, astfel, s se in cont de varietatea de grupuri de interese n procesul de
dezvoltare economic, dar i de motivul pentru care acetia sunt interesai. Aceste
grupuri pot include, de exemplu, comerciani, ntreprinztori, bancheri, investitori,
agenti imobiliari, proprietari, reprezentani ai forei de munc, grupuri orientate spre
protecia mediului nconjurtor i reprezentani ai comunitii care vor suporta
consecintele dezvoltrii. Trebuie fcute eforturi speciale pentru implicarea membrilor
acestor grupuri att n faza de brainstorming, ct si atunci cnd optiunile specifice
sunt fcute ca si cum toi sunt implicai n procesul de strategie, planificare i
implementare a dezvoltrii economice locale.
O parte a procesului de comunicare pe dezvoltarea economic din contextul
actual al Romniei este nelegerea planurilor economice i inteniilor de la nivel
local. Aceasta ar trebui s fie o parte a informrii bazate pe nivelul de dezvoltare
economic al comunitii. Ideal ar fi ca obiectivele economice de la nivel local s fie
stabilite cu contribuia comunitii. O comunitate poate s propun planificarea
strategic a dezvoltrii economice din diverse motive:
- implementarea unui proiect (de exemplu, atragerea unor noi investitori sau
dezvoltarea turismului);
- rezolvarea unei probleme specifice (de exemplu rspunsul comunitii pentru
nchiderea unor instalaii importante sau a unei uzine);
- promovarea condiiilor economice ntr-un sector al oraului care are potenial
special (de exemplu zona central a oraului) sau probleme speciale (de exemplu o
zon care a suferit o inundaie ori alte pagube);
- dezvoltarea unui plan strategic pentru a realiza o dezvoltare pe termen lung a
ntregii comuniti.
B. Participarea cetenilor la elaborarea bugetului
Din moment ce bugetul este instrumentul prin care se comunic si se planific
aciunile administraiei locale, conductorii acesteia trebuie s fac un efort deliberat
pentru a afla ce cred cetenii despre programele i politicile curente, precum si despre
serviciile prestate n acest context. Cetenii trebuie ntrebai care servicii ar trebui
consolidate i extinse, care este nivelul de importan pe care l atribuie fiecrui

program sau proiect n parte. n mod frecvent, atunci cnd i stabilesc politica
bugetar i priorittile, conductorii administraiei locale se bazeaz pe opiniile celor
din subordine i ale managerilor regiilor locale, precum si ale unor ceteni cu o
prezenta vocal mai pregnant. ns n oricare din aceste cazuri, adevaratele
necesiti i preferine ale cetenilor pot fi distorsionate semnificativ.
Procesul de ntocmire a bugetului necesit, n prealabil, o bun nelegere a
comunitii i a nevoilor sale specifice. Acest lucru poate fi realizat prin discuia
direct cu locuitorii i prin strngerea datelor i informaiilor de la nivelul ntregii
comuniti.
Primriile trebuie s implice cetenii si, n general, comunitatea n ntregul
su, n procesul de ntocmire a bugetului. Pentru a atinge un asemenea scop, se pot
avea n vedere urmtoarele metode:
- Elaborarea unui ghid al ceteanului pentru bugetul local. Un asemenea
ghid ar putea explica ce este un buget, cum se ntocmete, care sunt sursele de venituri
la bugetul local i modul n care acesta este cheltuit.
- Identificarea nevoilor cetenilor cu ajutorul chestionarelor, interviurilor i
focus- grupurilor.
- Identificarea unor grupuri la nivelul ntregii comuniti, sau pe cartiere, sau
grupuri profesionale crora s le fie solicitate opiniile n cadrul procesului de
elaborare a bugetului.
- Organizarea unor ntlniri (audieri, dezbateri) publice n care: - s fie
prezentate strategii bugetare, prioritile municipale, explicndu-se ce fel de servicii i
activiti cad n responsabilitatea administraiei locale; - s fie dezbatute problemele
fiscale si politicile bugetare; - s se obin feedback n legatur cu aceste probleme.
- Publicarea unui buget n rezumat n presa local i punerea documentului
ntreg la dispoziia cetenilor interesai n studierea lui.
C.

Participarea

cetenilor

procesul

decizional

al

contractrii

mprumuturilor
Participarea public n adoptarea deciziilor privind solicitarea de credite de
ctre o administraie local este important pentru c cei care acord creditul sunt
interesai de a obine garanii c acesta va fi returnat. Desigur c proiectul respectiv,
pentru a fi aprobat, trebuie s fie bine fundamentat tehnic i financiar. Dar cei care vor
plti, n ultima instan, sunt cetenii oraului, fie direct, fie prin renunarea la alte
servicii.

De aceea banca va urmri i:

- n ce msur fondurile comunitii sunt bine gestionate;
- msura n care publicul nelege i sprijin proiectul;
- msura n care publicul nelege implicaiile financiare ale proiectului
(taxe/impozite mai mari, utilizarea potenial a rezervelor bugetului local pentru
acoperirea pierderilor etc.);
- msura n care sunt cetenii dispui s accepte implicaiile financiare.
Un ora funcioneaz cel mai bine dac cetaenii i administraia colaboreaz
i mprtaesc obiective comune. Este absolut necesar pentru autoritatea local s
poat arta unui potential creditor c proiectul propus se ncadreaz n planul de
dezvoltare pe termen lung i pe termen scurt al oraului. Mai mult, administraia
public local trebuie s demonstreze c locuitorii oraului:
- sunt la curent cu situaia financiar a oraului;
- sprijin initiativa de solicitare a creditului pentru mbuntirea serviciilor
publice;
- neleg c acest credit implic o obligaie financiar care va ramne, chiar n
situatia n care conducerea administraiei se schimb.
Toi acesti factori cresc ansele de reusit ale proiectului, deci i sansele de
acordare a creditului si, n ultima instan, ansele de returnare.
Pentru aceasta, autoritatea local trebuie s asigure transparena ntregului
proces, nc de la nceput, prin:
- implicarea publicului n formularea planului de dezvoltare pe termen lung;
- anunarea ca un credit urmeaz a fi solicitat, de ce i care sunt implicaiile;
- oferirea de informaii n mod liber n fiecare etap de dezvoltare a proiectului
si, de asemenea, n fiecare etap de implementare, dup aprobarea creditului;
- mai mult, administraia public local nu ar trebui doar sa transmit
informaia, ci i s atrag activ opiniile publicului, utiliznd anumite instrumente.
Odat adoptat decizia pregtirii unei solicitri de credit trebuie organizat o
Comisie Ceteneasc avnd ca sarcini de baza asigurarea participrii cetateneti n
formularea proiectului, n procesul solicitrii de credite si n meninerea legturii cu
alte grupuri implicate n proiect.
Conducerea Comisiei Consultative Ceteneti trebuie s fie asigurat de ctre
o personalitate care nelege i este devotat principiilor participrii publice. Mai mult,
acesta trebuie s fie bine conectat cu administraia public local i la curent cu

deciziile adoptate privind proiectul. n condiiile n care autoritatile locale adopt

decizii fr informarea i consultarea publicului, acesta va trebui s intervin. Aadar,
conducatorul Comisiei Consultative Ceteneti trebuie s fie o persoan care nu ezit
s actioneze si care este luat n serios de ctre autoritile locale.
Comisia Consultativ Ceteneasc ar putea include:
- un responsabil cu relaiile publice ale administraiei publice locale;
- un reprezentant mass-media;
- responsabilii cu relaii publice ai tuturor serviciilor publice interesate de
credit;
- un reprezentant al Oficiului pentru Protectia Consumatorilor;
- reprezentani ai institutiilor de nvatamnt (coli, universiti);
- lideri ai consumatorilor/comunitatii interesate de proiect;
- reprezentani ai ONG-urilor implicate n promovarea participrii publice la
nivelul deciziilor administraiei publice locale;
- un reprezentant al unei organizaii de mediu/specialist n protectia mediului,
atunci cnd proiectul are implicaii n domeniu (tratarea apelor reziduale etc.);
- reprezentani ai comunitii n afaceri locale;
- un reprezentant al comunitii medicale locale etc.
Comisia Consultativ Cetateneasc este responsabil de dezvoltarea unui plan
privind participarea public n proiectul respectiv. Acest plan va urmri asigurarea
unui flux de informaii constant n ambele sensuri ntre administraia public local i
public, inclusiv opiniile si temerile cetenilor privind proiectul. Pentru aceasta, vom
prezenta n continuare cteva instrumente de lucru:
- Analiza factorilor interesai este folosit pentru a determina cine este
interesat, implicat, afectat sau are influena asupra unui proiect.
- Sondajele de opinie sunt utilizate pentru a afla opiniile i atitudinile
cetenilor. Un sondaj bine condus va msura, de asemenea, nivelul de cunostine al
cetenilor pentru a aprecia i pe ce se bazeaz opiniile i atitudinile rezultate.
Realizarea unui sondaj de opinie ar trebui s se fac de ctre institutiile de specialitate
care asigur o marj redus de eroare. Este, ns, si cel mai rapid i sigur mod de a
afla opiniile publicului.
- Focus-grupurile sunt utilizate pentru cercetarea calitativ, pentru a determina
ce cred oamenii despre un anumit subiect. Un focus-grup are rolul de a colecta
informaii i a identifica problemele potentiale. Nu este, ns, potrivit pentru

rezolvarea conflictelor. Aceasta metod ofer administraiei publice locale informaii

necesare pentru a finisa definirea proiectului sau a modului cum este popularizat
acesta.
- ntlniri i audieri publice. Cele dou instrumente sunt asemantoare, dar
difer n scop i grad de formalitate.
- O ntlnire public este o ntlnire oarecum informal ntre responsabilii
administraiei publice locale pentru un anume proiect i reprezentani ai comunittii.
Scopul este pe de o parte ca reprezentanii administraiei locale s aib ocazia de a
auzi opiniile publicului interesat privind initiativa ce se pregatete i de a culege idei
despre cum s gestioneze mai bine proiectul, iar pe de alt parte ca reprezentanii
comunitii s aib ansa de a-si exprima opiniile i de a influena punerea n practic
a initiativei. Reprezentanii autoritii locale trebuie s prezinte un raport public
asupra discutiilor purtate, dup terminarea ntlnirii.
- O audiere public este similar cu o ntlnire, dar mult mai formal. Ea este,
de obicei, organizat ca ultima ocazie pentru ca publicul s-si prezinte poziiile nainte
de adoptarea deciziei finale asupra proiectului sau nainte de semnarea contractului de
creditare. Dat fiind nivelul crescut de formalitate al audierii, reprezentanii autoritii
locale trebuie s pregteasc rspunsuri pentru toate comentariile primite n timpul
audierii de la public, iar aceste rspunsuri trebuie s fac parte din procesul verbal si
din raportul public asupra ntlnirii.
Toate instrumentele prezentate trebuie s fie adecvate scopului i momentului
propus pentru solicitarea opiniei cetenilor. Ele pot fi folosite nu numai la solicitarea
unui mprumut, dar i n elaborarea politicii financiare sau a proiectului de buget, ca i
n planificarea proiectelor de investitii sau stabilirea criteriilor de performan ale
serviciilor publice.
1.5. Administraia i puterea politic. Relaiile administraiei cu politicul
Administraia i politica se ntreptrund, fiind foarte dificil de stabilit linia de
demarcatie, adic limitele ntre care se poate exercita autoritatea politicului asupra
administraiei.
Politica reprezint arta sau procesul prin care se ating scopuri colective. Din
aceasta perspectiv putem afirma c orice activitate administrativ este politic.
Administraia funcioneaz ntr-un mediu prin excelen politic, iar o separaie clar a
activitilor politice de cele nepolitice este aproape imposibil de fcut.

Complexitatea crescnd a vieii sociale moderne si, implicit, a procesului

administrativ, face ca, n mod inevitabil, din ce n ce mai multe decizii, care privesc o
anumit comunitate, s fie lasate n seama unor functionari, cteodat chiar de rang
inferior.
Dac, ns, avem n vedere modul de desemnare, putem spune c omul politic
este ales, n timp ce funcionarul este numit de ctre omul politic. Natura juridic a
funciilor nu permite o deosebire net. Influena real a unui secretar de stat dintr-un
minister si cea a unui director din cadrul aceluiai minister depinde mai mult de
consideraia pe care i-o acord ministrul dect de natur juridic a funciilor deinute.
Ierarhia funciilor corespunde unei ierarhii a deciziilor. Puterea suprem n stat
este politic, indiferent de modul ei de desemnare. Ea adopta deciziile fundamentale,
iar n cazul n care las acest lucru n seama administraiei, tot puterea politic rmne
rspunztoare. Procedura de vot implica responsabilitatea politicienilor n faa celor
care i-au ales, care au posibilitatea s-i schimbe n cazul n care nu sunt multumii de
prestaiile lor.
Dei birocraia nu are un rol formal, legitim n procesul de formulare a
deciziilor politice, contribuia functionarilor, n special a celor de rang nalt, la
dezvoltarea diferitelor politici este considerabil. Administraia este subordonat
puterii politice, dar puterea ei proprie este variabil i se exercita prin diverse
mijloace:
- Cel mai important atu aflat la dispozitia functionarilor este expertiza. n cele
mai multe situatii, pentru a putea ocupa o funcie n administraia public, este nevoie
de o pregtire de specialitate, n vreme ce politicienii nu trebuie s satisfac niciun fel
de cerin privind educaia pentru a candida n alegeri.
- n plus, funcionarii au experien, pe care au dobndit-o pe parcursul
carierei, experien pe care oamenii politici nu reusesc s o acumuleze.
- Mai mult, prin activitatea de fiecare zi, funcionarii de carier au acces la un
volum mai mare de informaii care, uneori, sunt inaccesibile politicienilor.
- O alt cauz a sporirii influenei birocrailor este complexitatea crescnd a
procesului administrativ. Ca urmare a acestui fenomen, tot mai multe competente sunt
delegate dinspre mediul politic spre administraia public. n acelai timp aceast
complexitate scade posibilitatile politicienilor de a ine sub control fenomenul
birocratic.

- Un alt avantaj aflat la dispoziia administraiei publice const n capacitatea

superioar a birocraiei de a adopta decizii. Guy Peters afirma c n ciuda aspectelor
negative care-i sunt caracteristice, cum ar fi rutina, rezistena la schimbare, apelul
excesiv la proceduri, birocraia, comparativ cu Guvernul sau Parlamentul reprezint
un model de promptitudine i eficien.
- Un alt avantaj este dat de stabilitatea de care se bucura funcionarii. De
obicei politicile publice sunt greu de pus n aplicare ntr-o singur legislatur. Ca
urmare, politicienilor le va fi mai greu s intervin ntr-un proces aflat n derulare,
proces ale crui detalii sunt, de regul, necunoscute. n guvernarea modern,
planificarea este un mijloc de nenlocuit, dar care necesit un volum considerabil de
cunostinte si informaii, care sunt mult mai accesibile funcionarilor dect
politicienilor. n plus, odat planul adoptat, politicienii trebuie s acioneze doar n
limitele impuse de ctre acesta.
- Neutralitatea politic si impartialitatea necesar n administraia public
reprezint un alt atu, ntruct administraia poate s invoce argumentul evitrii
partizanatului politic pentru a se opune initiativelor venite din mediul politic.
- O alt arm a birocraiei este unitatea ei n opoziie cu fragmentarea
sistemului politic, care o face s-si negocieze mai bine interesele.
- n lupta sa cu puterea politic, birocraia poate s se bazeze, de asemenea, si
pe sprijinul grupurilor de presiune, mai ales atunci cnd puterea politic intentioneaz
s promoveze politici de austeritate bugetar, care presupun resurse mai putine pentru
institutiile publice si, implicit, pentru grupurile de presiune.
Mediul politic are o mare influen asupra administraiei, deoarece ea
reprezint cel mai important dintre instrumentele de care dispune puterea politic
pentru servirea societii si mentinerea ordinii publice. Puterea politic, la rndul su,
dispune de o serie de avantaje pentru a-si exercita aceast influen:
- Pentru ndeplinirea misiunii sale, administraia se sprijin pe puterea politic,
a crei legitimitate fa de ceteni constituie sursa autoritii sale.
- n orice situaie conflictual, ultimul cuvnt aparine politicienilor care
dispun de legitimitate care i are sursa n voina poporului.
- Numirea unor politicieni de cariera n fruntea administraiei reprezint un
mijloc prin care puterea politic poate s-i exercite controlul.
Totusi aceasta posibilitate este limitat prin lege n scopul asigurarii stabilitii
si neutralitii.

- O alt metod prin care se poate contracara puterea birocratic const n

apelarea la expertiza extern, reprezentat, n general, de staff-ul politicienilor, care
are menirea de a oferi cunostintele si informaiile de care acestia nu dispun.
- Un alt mijloc de control eficient este bugetul, care este aprobat de ctre
puterea politic.
- Puterea politic are, de asemenea, posibilitatea de a interveni n structura
intern a institutiilor publice, atunci cnd numete si revoc pe conductorii acestora,
cnd le aprob statul de funcii, organigrama si numrul de personal, putnd s le
modifice modul de organizare i funcionare, s le reduc dimensiunile i activitatea
sau chiar s le desfiineze.
- De asemenea, puterea politic poate institui anchete n cadrul institutiilor
publice, poate formula ntrebri i interpelri la adresa administratiei.
- Campaniile electorale sunt alte ocazii care pot fi folosite de ctre politicieni
pentru a emite ameninri la adresa administraiei, pentru a o determina s-i modifice
comportamentul n sensul dorit.
- Politicienii au, ns la ndemn i constituirea de aliane cu grupurile de
interes.
1.6. Sistemul de partide i administraia
Sistemul de partide care domin ntr-un stat exercit o influen major asupra
structurii i functionrii administraiei.
Din punctul de vedere al intercondiionrilor care se manifest ntre sistemul
de partide i administraie se regsesc urmtoarele situaii:
- partidul unic si administraia;
- pluralismul de partide i administraia, situaie n cadrul crei distingem:
regimurile n care se admite politizarea administraiei; regimurile bazate pe o
administraie neutr.
1.6.1. Administraia n cazul partidului unic
Existena unui partid unic are drept consecin faptul c programul acestui
partid sau obiectivele urmrite de ctre grupul care l conduce sunt aceleai cu cele ale
statului. Ca urmare, administraia trebuie s aplice linia politic urmat de guvern,
deci de partidul unic respectiv.

Influenta politicului, n acest caz, asupra administraiei se poate face n dou

moduri:
- din interior: pentru a intra n administraie sau pentru a ocupa posturi de
rspundere nu este suficient s ai cunostine sau aptitudini practice certe, ci trebuie s
dovedeti apartenena la partidul unic;
- din exterior: se exercit prin dreptul de supraveghere care aparine unei
instane naionale, regionale i locale ale partidului i care se manifest asupra
serviciilor administrative situate la nivelurile respective. Partidul unic are un cuvnt
de spus n ce priveste avansarea, mutarea, nlocuirea sau sancionarea disciplinar.
Politizarea intern i extern trebuie s asigure subordonarea total a
administraiei fa de partid i schimbul permanent de idei i oameni n ambele
sensuri.
1.6.2. Administraia n cazul pluralismului de partide
n regimurile n care exist pluralism politic, fizionomia administraiei este
fundamental diferit. Vorbind de administraie i de gradul su de independen fa
de partidele care dein puterea se evidentiaz dou conceptii, i anume:
A. una care admite existena unui anumit grad de politizare pe care ei l
consider de dorit si ca fiind inevitabil;
B. alta care aspir ctre depolitizare total a serviciilor publice. Firesc, ntre
aceste situaii diferite exist numeroase pozitii intermediare. Practicile urmate de ctre
statele autentic pluraliste sunt evident mai nuanate dect schemele rigide sustinute de
ctre adversarii politizrii administraiei.
A. Regimurile n care se admite politizarea administraiei
Regimul politic n care politizarea administraiei a fost practicat n mod
masiv si oficial este cel al Statelor Unite de la mijlocul secolului al XIX-lea.
Functiile administrative erau atribuite nvingtorului n competiia electoral.
Posibilitatea acordat conductorilor partidelor de a exclude pe functionarii numiti de
efii partidului advers pentru a-i nlocui cu oameni fideli lor nu se practic numai la
scar federal, ci i la nivelul statelor si municipalittilor. Aceasta practic poart
denumirea de sistem spoliator sau patronal.
Printre argumentele n favoarea acestui sistem putem aminti:

- rotaia funcionarilor, care este o practic conform cu regulile democratiei

si care permite unui mare numr de ceteni s poat ocupa funciile oficiale n
administraie;
- evitarea constituirii unui corp de funcionari permaneni, legai de privilegiile
lor, indifereni fa de cetaeni;
- existena acestui sistem este absolut necesar functionrii unui sistem politic
cldit pe rivalitatea dintre partide. El permite partidelor politice s-si sporeasc
numrul militantilor, oferind acestora perspectiva de a obtine, n caz de victorie,
functii de stat. El rezolv, cel putin parial, i problema finantrii partidelor. n
sistemele n care conducerea este asigurat de mai multe partide, politizarea
administraiei, atunci cnd este admis, se face ntr-un mod mult mai complex;
partidele majoritii guvernamentale i repartizeaz ministerele: fiecare formatiune
politic, ntr-o oarecare msur, si vede recunoscut dreptul, de ctre partenerii si, de
a deine functii publice, repartiie care se face ntr-un mod proportional cu voturile
ctigate i cu negocierile care au loc n urma alegerilor ntre partidele ctigtoare.
B. Regimurile bazate pe o administraie neutr
Susintorii acestei concepii apolitice a administraiei invoc o serie de
argumente, precum:
- ntr-o administraie compus din funcionari subordonai unui partid poate
aparea tendina de nerespectare a libertilor publice.
- O administraie politizat constituie prin ea nsi o ncalcare a principiului
democratic al admisibilitii cetenilor n funcii publice, dup alte criterii dect cel al
valorii profesionale.
- Se consider c numai o administraie compus din funcionari recrutai pe
criteriul valoric poate rezista la diferitele influente ale unor grupuri de presiune.
- Administratorii numii n funcie pe criterii politice nu sunt ntotdeauna mai
competeni din punct de vedere profesional dect cei recrutati pe baze obiective;
- Continuitatea aciunii administrative risc s sufere schimbri de personal,
care se produc atunci cnd un nou partid vine la putere; spre exemplu, cu ocazia
alegerilor prezideniale, administraia american cunoate timp de cteva luni mai
multe fluctuaii, chiar o adevarat politizare.
Asigurarea neutralitii funciei publice se poate realiza prin mai multe
mijloace:

 Un prim mijloc este elaborarea unui statut al funciei publice destinat

protejrii funcionarului mpotriva arbitrariului puterii politice si care s interzic
desfurarea de activiti incompatibile cu obligaia lor de neutralitate.
Acest statut trebuie s includ prevederi, precum:
- recrutarea funcionarilor s fie operat de ctre jurii independente;
- acordarea de garanii de imparialitate n materie de avansare si disciplin;
- interzicerea interveniilor fcute de anumii oameni politici n favoarea
funcionarilor si a carierei acestora;
- interdicia de a ocupa anumite mandate electorale sau de a lua parte la
desfaurarea vieii politice a unui partid.
Un alt mijloc de garantare a neutralitii administraiei const n existena
unor comisii consultative compuse din reprezentanii tuturor partilor politice
interesate, care s fie n msur s ia si decizii.
Pentru a se pune la adapost de presiunile guvernamentale sau ale partizanilor
unor servicii, institutiile administrative se pot ridica la rangul de institutii autonome
ale caror organe conductoare vor fi independente de guvern i dotate cu puteri largi
de decizie; aceste institutii vor trebui s posede resurse financiare proprii,
corespunzatoare necesitilor.
Neutralitatea administraiei poate fi mai bine aparat dac toate deciziile
guvernamentale vor putea s fac obiectul unui recurs n faa unui judector
independent fa de putere.
1.7. Modele teoretice privind procesul de adoptare a deciziei publice
De-a lungul timpului un numr de autori au elaborat o serie de modele
teoretice pentru a explica modul n care se stabilesc si se deruleaz relaia dintre
politicienii alei si funcionarii de carier. Desigur, aceste modele nu pot fi ntlnite n
practic n forma n care au fost formulate. Cu toate acestea, ele ramn instrumente
folositoare pentru analiz i cercetare.
1.7.1. Modelul triunghiului de fier
Acest model nu se refera strict la relaiile dintre mediul politic si administraia
public, scopul elaborrii sale fiind explicarea modului n care se adopt deciziile
politice n Statele Unite. Din moment ce printre factorii mentionai se numr att
oamenii politici, ct si functionarii de rang nalt, considerm util s l menionam n
acest context.

Conform acestei teorii, deciziile politice sunt adoptate de ctre un triumvirat

format din liderii politici, funcionarii de rang nalt i liderii grupurilor de presiune,
care ncearc s-i ating fiecare propriul interes. Politicienii obin n acest fel suport
politic din partea grupurilor de presiune i expertiz i informaii din partea
birocrailor. Acestora din urma li se asigur din partea liderilor politici resurse
suficiente pentru o funcionare optim. Administraia, la rndul su, va asigura
avantajele urmrite de ctre grupurile de presiune.
Acest model a fost elaborat n Statele Unite, ns el poate fi valabil i n cazul
unor ri europene.
1.7.2. Modelul reelelor de influen
n studiul su privind mecanismele de formulare a deciziilor n SUA, autorul
american Hugh Heclo considera c teoria "triunghiului de fier" nu este gresit, dar
este incomplet. Potrivit opiniei lui Heclo sunt mult mai muli dect cei trei actori
mentionai de teoria "triunghiului de fier" care influenteaz ntr-un fel sau altul
procesul de adoptare a deciziilor politice. Aceti actori formeaz ceea ce Heclo a
denumit "issue networks", ceea ce n traducere ar nsemna "retele care ncearca sa
influenteze rezolvarea unei probleme". Aceste reele nu sunt organizate de ctre
cineva anume, ci se formeaz odat cu apariia respectivei probleme. De regul,
membrii acestor retele nu se cunosc ntre ei, de multe ori nu ajung n contact si nu
comunic ntre ei. Singurul lucru care i uneste este problema n cauz. Membrii
acestor retele pot fi politicieni, funcionari de carier, lideri sau simplii componenti ai
grupurilor de presiune (lideri de sindicat de exemplu), ziariti, specialiti n domeniu
sau chiar cetenii. Fiecare dintre aceti actori influenteaz decizia n funcie de
propriile posibiliti. Politicienii vor ncerca s-i impun punctul de vedere de pe
poziia de conductori, functionarii se vor folosi de expertiza pe care o detin si de alte
posibilitti de influentare, grupurile de presiune pot organiza actiuni specifice
(demonstratii, liste de semnturi etc.), n timp ce ziaritii sau specialitii n domeniul
respectiv pot s-si prezinte propriile preri n legatur cu problema n cauz. Aceste
reele dispar odat ce problema n cauz a fost rezolvat sau si-a pierdut ntr-un alt fel
actualitatea.
1.7.3. Modelele lui Peters
Un alt autor care s-a ocupat de formularea unor modele teoretice privind
relatiile politico-administrative este Guy B. Peters. Clasificarea sa include cinci
modaliti n care se pot stabili sau derula aceste relaii.

- Modelul formal-legal
Conform acestui model, care mai este intitulat si "Yes, Minister", adic "Da, dle ministru", relaiile dintre funcionarii de carier i politicienii alei sunt conforme
cu cele prevzute de legislaia statului. Prin urmare, cei care au rolul principal n
adoptarea deciziilor sunt politicienii, funcionarii fiind redui la rolul de simplii
executani. Acest model se apropie cel mai mult de modelul clasic weberian, iar din
punct de vedere practic este cel mai apropiat de cel britanic.
- Modelul comunitar
n acest caz politicienii i funcionarii de carier colaboreaz n procesul de
formulare a deciziilor. Ei au interese comune sau opinii similare n legatur cu
guvernarea. n general, acest model apare n situatii cnd oamenii politici i birocraii
au un trecut comun (acelai tip de educaie, situaiile n care foti functionari ajung n
politic sau foti politicieni ocup funcii n administraie, sau ca n cazul fostelor ri
comuniste, apartenena la fosta elit comunist etc.).
Un alt aspect care favorizeaz instaurarea unui astfel de model este
complexitatea crescnd a guvernrii n societile moderne. Din acest motiv
politicienii sunt obligai s apeleze la colaborarea birocrailor si, de cele mai multe
ori, s le accepte punctele de vedere. Acel tip de negociere prin care politicienii ofer
resurse i stabilitate functionarilor n schimbul expertizei pe care acestia o dein este
din ce n ce mai ntlnit, mai ales n rile democratice.
Acest model, ca si teoria "triunghiul de fier" este n mare msur conform cu
teoriile elitiste, care afirm c orice form de organizare uman conduce la formarea
unei oligarhii care reuete s acapareze conducerea comunitii. n cazul nostru
aceasta elit este format din politicienii si functionarii de rang nalt, la care se
adaug, n cazul "triunghiului de fier", liderii grupurilor de presiune.
- Modelul comunitar - funcional
n mare msur, acest model este asemntor cu precedentul. Deosebirea
const n faptul c, n acest caz, colaborarea ntre funcionari si politicieni se
realizeaz sectorial, pe domenii sau departamente. Caracteristic pentru acest caz este
faptul c ntre sectoare pot aprea competiii sau chiar conflicte cu privire la alocarea
resurselor (a celor bugetare, cu precadere). Modelul comunitar-funcional poate fi
asimilat teoriei pluraliste, care susine c fiecare societate este condus de ctre elite
corespunzatoare fiecrui domeniu important din viaa social (domeniul militar i are
elitele sale, cel economic elitele sale etc.).

- Modelul adversial
Dup cum arat i numele, acest model este dominat de competitie si conflicte
ntre politicienii alei si funcionarii de carier. Astfel de situatii apar, cu precdere, la
schimbri radicale de guvern, schimbri care implic, la rndul lor, modificri
substaniale de politic. n acest mod interesele birocratiei pot fi afectate (se pot
produce reduceri de personal, pot fi modificate procedeele de lucru sau poate fi
afectata poziia n ansamblu a unei instituii sau a birocraiei n general).
n orice caz, putem afirma c acest model este unul tranziional, deoarece orice
conflict trebuie n cele din urm s aib un ctigtor. Dup cum a afirmat
Montesquieu, atunci cnd dou puteri din cadrul guvernamntului au interese sau
opinii opuse intervine nevoia de a guverna care silete cele dou prti s ajung la un
compromis.
- Modelul statului administrativ
n aceasta situaie rolul predominant n procesul de formulare a deciziilor
politice l are birocraia. Un astfel de model apare n special n sistemele politice
caracterizate de o mare instabilitate. n aceast situaie, administraiei publice i revine
rolul de a asigura continuitatea guvernrii, asumndu-i prin urmare rolul decizional.
O astfel de tendin poate aprea i n urma constituirii birocraiei ntr-un corp unit
sau, cu alte cuvinte, ntr-o cast. n mare msur este cazul Franei, unde
funcionrimea francez reprezint de cteva secole o categorie privilegiat, detinnd
o pozitie dominant n societate.
Birocraia a avut un rol dominant si n rile comuniste. n perioada de relaxare
a sistemului totalitar, funcionarii au reusit s acapareze n mare msur procesul
decizional n dauna aparatului de partid. Acest fenomen a fost amplificat de faptul c
elitele intelectuale se ndreptau spre administraia public (cca. 80 % n Uniunea
Sovietic). n rile n curs de dezvoltare birocraia a fost folosit de multe ori ca
agent de modernizare a societii. Funcionarii publici au fost implicai nu doar n
administrarea treburilor publice, ci i n economie. n acest fel ei au reusit n multe
cazuri s obtin un rol important n cadrul statului.
Aceste modele nu se regsesc n aceast form n practica. Este mult mai
probabil ca, n cadrul aceluiai sistem, s ntlnim mai multe modele sau combinaii
ntre ele.
Hojnacki reduce numarul de cazuri la doar dou: unul n care rolul dominant
revine politicienilor, iar cel de-al doilea n care domin functionarii publici.

ns cel putin nc o situaie trebuie mentionat, si anume cea n care ntre cele
dou puteri se instaureaz un climat de cooperare (modelul comunitar sau modelul
comunitar-functional).
Expansiunea birocraiei centrale din Romnia nu este o ntmplare, ci un
sindrom al unei profunde maladii instituionale. Originile acestei maladii pot fi gsite
n incoerena i instabilitatea organizaional, n tendina irepresibil de a umfla
aparatul birocratic pentru a mpaca interese sectoriale aflate n competiie i pentru a
aplana conflictele ntre diverse grupuri de presiune, precum i n incapacitatea
analitilor autohtoni n politici publice de a identifica tendinele structurale, de a le
explica opiniei publice i mediei i de a descoperi surselor acestor evoluii negative.
Aceste lacune nu sunt noi n organizarea instituional romneasc i expllic
n bun parte slaba performan a Romniei n procesul pre i post aderare ct i
ntrzierea reformelor n general. Principalele probleme ale viitoarei administraii
romneti

comunitare

sunt: fragmentarea

administraiei

centrale,

fluiditatea

structurilor i lipsa de apetit pentru cooperare i comunicare din teritoriu precum i

efectele pe care aceste neajunsuri le au asupra competenei i motivaiei corpului de
funcionari publici. Disfuncionalitile sunt analizate i la nivelul celor dou mari
categorii de agenii guvernamentale centrale: ministerele de coordonare i ministerele
de linie.
Ministerele de linie administreaz o anumit parte a sectorului public,
delimitat funcional i au de regul ca obiectiv furnizarea unui bun sau serviciu
public identificabil.
Ministerele de coordonare asigur coerena de aciune intersectorial a
ministerelor de linie, relaia lor cu alte instituii, precum i alte funcii nespecifice n
termenii furnizrii unui serviciu public, precum i elaborarea strategiillor generale de
aciune. Exemplu: Biroul primului ministru, cu sau fr o cancelarrie de rang de
minister; Ministere ale economiei i dezvoltrii; ministere de coordonare
administrativ.
Problema instituional romneasc cuprinde dou mari aspecte :
- un numr mare de agenii centrale (ministere);
- un nalt grad de instabilitate al ageniilor centrale;
- ca rezultat al proliferrii instituionale, un anumit grad de suprapunere de
atribuii i ambiguitate n structurile de cooordonare.

Romnia i Italia dein recordul n ceea ce privete numrul portofoliilor (25),

alte ri comunitare avnd cabinete cu cel mult 17 portofolii. Cu alte cuvinte, un
guvern postcomunist normal (i funcional), aa cum o arat bunele performane ale
rilor candidate, este cu 40 % mai mic dect guvernul romnesc.
Exist n mod evident un compromis ce trebuie atins ntre mrimea i eficiena
de operare a unui guvern.3 Cnd acestea sunt prea mari i fragmentate pentru a lua
decizii colective asupra chestiunilor de pe agenda de lucru, cum ar fi normal s o fac,
ntregul proces se ncetinete, i pierde transparena i poate fi atras de interese
sectoriale. rile anglo-saxone au nteles, ca i democraiile continentale, s reduc n
ultimul timp mrimea guvernelor, n ncercarea de a le eficientiza i de a uura luarea
deciziilor strategice. Cnd

s-au alturat lumii democratice la nceputul ultimului

deceniu, majoritatea rilor din Uniunea European au adoptat aceast perspectiv

conservatoare privind structurile guvernamentale i au creat departamente centrale de
tip umbrel, mai puine i mai mari, tocmai pentru a favoriza cristalizarea programelor
de aciune sectorial i a le integra, nainte de a le pune pe agenda de discuie a
cabinetului reunit. Aceast structur are i avantajul de a reduce costurile
administrative presupuse de existena ministerelor mici i numeroase, prin contopirea
serviciilor auxiliare ale acestora.
Romnia a mers, dimpotriv, pe modelul sovietic, care urmrete meninerea
status-quo-ului i n care problemele definite ngust sunt puse n sarcina unor agenii
guvernamentale ce trebuie s satisfac o serie de etape i linii bugetare predefinite i
detaliate. Eficiena n cazul acestui model este msurat n termenii de input.
Realocrile sunt dificil de operat din cauza opoziiei aparatului administrativ i lipsei
de informatie privind performanele reale, n timp ce agenda politic este puternic
influenat de presiunea n direcia continurii programelor deja existente. Reducerea
birocraiei este pe ordinea de zi, dar foarte puine instituii sunt reformate, sau mcar
raionalizate. Cel mai adesea au loc reduceri de personal uniforme, n limita unui
proces prestabilit dei acesta nu este nc ntr-o structur instituionalizat instabil
i fragmentat, pentru ca nu face diferenierea ntre ageniile utile i cele inutile doar
pentru a reveni apoi treptat asupra lor n perioada urmtoare.
Nu conteaz numai faptul c Romnia are multe ministere i agenii, dar i
faptul c acestea apar, dispar, i schimb atribuiile i subordonarea extrem de des.
Consecina imediat este faptul c memoria instituional a acestor organizaii se
3

Alina Mungiu Pippidi, Sorin Ioni - coordonatori, Politici publice - teorie i practic, p.122-131

pierde destul de des, ca i continuitatea programelor, personalului i documentelor

care ar putea duce n timp la o mbuntire a performanelor administrative. Cel mai
bun exemplu aici l constituie lipsa coordonrii economice centralizate. n ultimii ani,
am asistat la nfiinarea, desfiinarea i renfiinarea de ministere ale privatizrii,
reformei, economiei, dezvoltrii, prognozei, mutaii produse nainte ca angajaii lor s
se lmureasc prea bine care le sunt instituiile. Motivele acestor blbieli
instituionale sunt evidente :
- lipsa total de eviden a rolului pe care statul trebuie s-l joace n procesul de
reforma economic;
- cnd totul devine prioritate, nseamn c nu exist prioriti i strategii, ci doar
reacii de moment la evenimente sau condiionri ale actului de guvernare;
- ndeplinirea scopului ascuns de a se scpa din punct de vedere politic de
funcionarii publici care deveniser inamovibili prin legea din 1999. Aceast lege a
fost o condiie impus de la Helsinki la sfritul anului 1999. Scopul a fost crearea
unui funcionar public scos de sub presiunea politic i crearea unei noi clase de
oficiali posednd disciplin, profesionalism i spirit de corp de funcionari publici la
nivel european. Dac a fost o iniiativ realist sau dezirabil este de discutat n
condiiile actualei administraii din Romnia. Poate c o idee mult mai aproape de
realitate ar fi adoptarea modelului american, acolo unde politizarea principalelor
instituii este admis deschis, oficializnd i reglementnd astfel prin lege o realitate
foarte bine ancorat i acceptat tacit n Romnia. Recentele premeniri instituionale
nu constituie ns, pn la urm, o grav nclcare a prevederile statutului
funcionarilor publici: sub pretextul schimbrii denumirilor unor instituii, orice nou
administraie cur sectorul public de funcionarii nedorii, angajai de instituia
precedent, prin susinerea unui examen care, teoretic, i fcea inamovibili.
De asemenea se pot ntlni n Romnia i aranjamente n care instituiile
nfiinate n diferite perioade, sau modelate conform anumitor sugestii ale unor
organizaii internaionale care le acord asisten, s coexiste ntr-o alctuire
complicat i nefuncional (a se vedea Agenia pentru Dezvoltare Regional a
Programului Sapard). Administraia central se compune din straturi de instituii care
apar, se exfoliaz treptat i sfresc prin a deveni irelevante, urmnd cariera
sponsorilor lor politici, ns dinuie n continuare n condiii misterioase, chiar dup
ce aciunile lor au fost realocate.4
4

Ioan Alexandru, Criza administraiei, p.55-62

n ceea ce privete proliferarea ministerelor de linie, dac ceva este considerat

important pentru dezvoltare (turismul, ntreprinderile mici i mijlocii, tehnologia
informaiei), atunci este nfiinat rapid un minister care s se ocupe de acel ceva. Nu
se face o analiz serioas, dac statul poate ntr-adevr s intervin n acel sector cu
rezultate pozitive, nfiinnd o agenie public sau nu, mai bine las lucrurile n voia
lor; n cazul n care intervenia este posibil, se iau n considerare mecanismele de
intervenie public deja existente, evitndu-se astfel suprapunerea atribuiilor
instituiilor. Nu este nimic de natura unui bun public n obiectul de activitate al
Ministerului Tineretului i Sportului de exemplu. Faptul c el exist este un efect
combinat al ineriei instituionale i a intereselor de grup. State bogate precum Frana
sau Italia i pot permite asemenea ciudenii marginale; statele fost comuniste, care
trebuie s-i drmuiasc cu mare atenie resursele srace, nu reuesc s o fac.
Administraia public reprezint o mare afacere public, in care suntem cu
totii implicati in calitatea noastr de cetteni si, ca urmare, este necesar s nu
rmnem pasivi la lucrurile care ne privesc si pe care le putem schimba sau
imbunti in mod direct sau indirect.
Conform Constituiei Romniei, art. 119 administraia public din unittile
administrativ-teritoriale se intemeiaz pe principiul autonomiei locale i pe cel al
descentralizrii serviciilor publice. Principiul autonomiei locale are in vedere
organizarea si functionarea administraiei publice locale pornind de la dreptul i
capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale, de a rezolva si
gestiona n nume propriu i sub responsabilitatea lor, o parte important a treburilor
publice, in folosul colectivittilor locale pe care le reprezint, autorittile
administraiei centrale, potrivit principiului subsidiaritii, intervenind dac si n
msura n care obiectivele aciunii nu pot fi realizate de autorittile locale.
Autonomia local se manifest pe mai multe planuri. Pe planul capacittii
juridice, colectivitile teritoriale locale sunt subiecte de drept distincte, avnd
propriile interese publice, iar pe plan institutional, ele dispun de autoriti
administrative proprii. Pe planul autonomiei decizionale, aceste autoriti au
competente proprii i iau decizii in interesul colectivittilor pe care le administreaz.
De asemenea, autonomia nu poate fi real, efectiv, fr prezena autonomiei in
planul mijloacelor umane, materiale, financiare, colectivitile teritoriale locale avnd
proprii funcionari publici, domeniu (public si privat) propriu, autonomie financiar

(buget propriu). Autoritile locale sunt autonome dar nu i suverane. Autonomia este
exclusiv la nivel administrativ, iar nu i legislativ, de guvernare sau judiciar.
Autoritile locale sunt supuse unui control de tutel administrativ exercitat de
administraia de stat.
Administraia public local din rile dezvoltate are la baza principiul
autonomiei locale, energia trebuind s fie canalizat ctre o real, eficient i
functional autonomie local, administrativ si financiar. Acest lucru ofer avantajul
aplicrii unor strategii si tactici adaptabile i pliate pe specificul realitilor locale.
Realitatea demonstreaz c de optsprezece ani se ncearc adaptarea la
transformarile de natur administrativ, politic si juridic ce au loc in statele
dezvoltate. O analiz a cadrului legislativ i institutional arat c nu au fost gsite cele
mai bune instrumente pentru realizarea reformei in administraie:
- nu s-a reuit optimizarea procesului decizional, autonomia local nefiind
asumat complet de autorittile locale;
- neidentificarea, in mod cert, a responsabilitilor i relaiilor dintre diferite
instituii;
- descentralizarea este incomplet, nereusindu-se apropierea de interesul
ceteanului, a unor atributii i decizii. Nu s-a reusit nici transferul complet de resurse
materiale i financiare care asigur apropierea deciziei de realitatea economic si care
confer o mai buna valorificare a resurselor.
- bugetele colectivitilor locale sunt dependente n mare msur de resursele
bugetului de stat, veniturile proprii bugetelor locale nedepind 25 % din necesarul de
resurse locale, reforma finanelor viznd, dup model european, o cot de aproximativ
50 %.
- o insuficient comunicare ntre autoritatea public i cetean;
- nu s-a reuit implementarea unui sistem informaional in toate ramurile
administraiei;
- exist o nemulumire a cetenilor determinat de necorelarea dintre
confortul urban oferit de autoriti si suma de bani pe care trebuie s o verse anual la
bugetul local;
- intrarea n vigoare a Legii finantelor publice locale a fost amanat datorit
insuficienei pregtiri a acestui moment, consiliile locale i judeene neorganizndu-i
propriile compartimente fiscale.

Este evident c ncepnd cu recunoaterea constitutional a autonomiei locale,

multe legi adoptate n perioada postdecembrist au vizat crearea unui cadru legal
necesar aplicrii acestui principiu (Legea privind statutul functionarilor publici; Legea
privind rspunderea ministerial; Legea finantelor publice locale; Legea administraiei
publice locale; Legea privind dezvoltarea regional) si, totodat, armonizarea cu
legislaia european. Acest demers a culminat prin obinerea de ctre Romnia a
statului de parte la Carta european a autonomiei locale prin Decretul nr.131/1997
i prin Legea nr.199/1997.
Cu toate aceste eforturi, sunt nc necesare o serie de msuri legislative si
administrative care s confere eficient acestui scop.
Pentru a putea vorbi de o reforma n administraia public, asupra acestui
proces trebuie s existe amprenta marketingului si managementului public.
Administratia este o afacere i trebuie condus corespunzator pentru a avea
randament.
Nu se poate face reforma fr a fi fcut o analiza SWOT prin care s se
identifice avantajele i dezavantajele, oportunitatile i pericolele. Reforma trebuie
structurat in scopuri, obiective principale i secundare, strategii, toate stabilite prin
raportare la rezultatele analizei mentionate mai sus. Dup o elaborare riguroas,
aceste planuri trebuie implementate cu elementele de rigoare: activitti, responsabili,
executani, supervizori, timp, buget. Toate elementele reformei trebuie monitorizate si
controlate, iar cnd este cazul actualizarea planului. Paii reformei trebuie stabilii n
urma unei abordri manageriale care s confere dinamica procesului de transformare a
organizaiilor publice.
Elaborarea unei legi a descentralizrii reprezint un punct de plecare pentru o
reform administrativ. Prin intermediul ei se vor clarifica problemele privind
repartitia puterilor ntre alei si functionari, competentele colectivittilor teritoriale si
ale statului. Transferul de competen trebuie nsoit de transferul resurselor necesare
exercitrii competentelor. Sporirea capacitii decizionale presupune i existena
rspunderii persoanelor decidente fr a exista posibilitatea imputrii rspunderii n
sarcina altor persoane dect in anumite conditii riguros stabilite; asta pentru c toate
autorittile doresc s decid, dar toate fug de responsabiliti.
De asemenea trebuie create condiiile democraiei participative prin asigurarea
informrii i participrii cettenilor la rezolvarea problemelor majore ale comunitii,
intrirea dreptului de expresie a aleilor locali, asigurarea transparenei actelor

administrative. Procedurile de consultare a cetenilor n problemele fundamentale,

trebuie prevzute intr-o viitoare lege privind organizarea i desfurarea
referendumului prevzut n Constituie.
Relaia fiscal dintre administraia central i autoritatile publice locale este,
inc, una de dependen, autorittile locale nebeneficiind de un cadru de acces la piaa
de credit. Corespunztor legii i limitelor acesteia, autorittilor locale le-ar fi necesar
libertatea deplin de a fixa nivelul impozitelor i taxelor locale. Astfel fixarea se va
face prin corelare direct la capacitatea de plat a contribuabililor, crescnd totodat
interesul asupra modului cum sunt utilizai banii.
Pentru o mai bun i rapid colectare a impozitelor, ar fi necesar utilizarea
unor mijloace moderne: cardul, biletul la ordin. Utilizarea aceleai baze de calcul
pentru stabilirea mai multor impozite ar fi o msur ce ar diminua timpul necesar
operaiunii de impunere si costurile aferente. Pentru valorificarea resurselor financiare
locale disponibile temporar, ar fi oportun nfiinarea unei bnci proprii
colectivitilor locale ce ar crea posibilitatea finanrii unor lucrri de investiii,
obtinndu-se totodat si o dobnd pentru sumele depozitate, lucru ce nu are loc prin
trezoreria statului.
Orice decizie financiar local trebuie s se ia numai in baza unor proiecte,
prin intermediul unor liste de prioritti a investiiilor. Ar fi oportun i intocmirea unui
plan financiar multianual de investiii.
Este bine-cunoscut faptul c majoritatea oamenilor este nemultumit de
calitatea serviciilor locale. Pentru o mai bun comunicare ntre administraia local si
cetteni, este necesar ca periodic s se efectueze cercetari (monitorizarea plngerilor,
instituirea unor linii telefonice, chestionarea scris) din care s se afle gradul de
satisfacere a nevoilor consumatorilor i msura in care serviciile corespund
necesittilor beneficiarilor.
Anumite servicii, prin crearea cadrului legislativ necesar, pot fi prestate de
catre ageni economici privai, sub controlul autorittilor locale, n schimbul unor
facilitti fiscale. Asemenea situatii exista deja (ex.: transportul n comun), dar lipsa
unei coordonri riguroase din partea organelor abilitate determin unele nemultumiri
n rndul cettenilor.
Avnd n vedere faptul c serviciile publice sunt caracterizate ca fiind perisabile (nu
pot fi stocate sau inventariate), oferta lor trebuie s corespund tot timpul cererii, i cu
mult precauie n situatiile cnd aceasta este fluctuant. Administraia public trebuie

s fie pregatit si s anticipeze perioadele de vrf ale cererii, iar in conditiile unei
cereri reduse s nu mai fie consumate inutil resurse financiare si materiale.
De asemenea trebuie rezolvat i problema utilajelor si instalaiilor care sunt
uzate tehnic si moral. Mecanizarea sarcinilor administrative va oferi avantajul unor
servicii de calitate, iar cheltuielile cu investiia vor fi amortizate prin reducerea
cheltuielilor cu personalul care va fi substituit de main.
Este necesar s se evite dublarea serviciilor publice prin prestarea, in domenii
de competena administratiei publice locale, a unor servicii desconcentrate ale
ministerelor de aceeai natur; este recomandat o mai bun comunicare pe
orizontal.
Se investete foarte putin n nvmnt, cultur, in sistemul pensiilor si
asigurarilor sociale, si pentru c nu s-au gsit metode de atragere a agentilor privai
spre a investii in aceste domenii prin oferirea unor facilitti fiscale. Este necesar
revizuirea cheltuielilor cu protecia social si ndreptarea lor spre categoriile cu
adevarat defavorizate, precum si dimensionarea lor astfel nct s fie incurajat
munca.
Referitor la formarea profesional, desi piaa forei de munc abund in
specialiti n administraia public (care pe lng pregtirea de specialitate, sunt
pregtiti si in domeniul informatic, limbi straine i au o viziune modern asupra
reformei n administraie i capaciti de a contribui la realizarea ei), multe din
persoanele angajate n administraia local nu au aceast pregtire, autoritile
investind timp i bani in formarea lor. Este nevoie de funcionari publici profesioniti
care s implementeze programele de reform, care s fie sustintori fideli ai acesteia,
s fie pregatii si s aib cunostinele necesare s rspund la schimbare. Trebuie
acordat o mare atenie procesului de recrutare, intervievare i selectie a personalului,
avndu-se n vedere profilul candidatului ideal.
Un lucru deloc mbucurtor este faptul c, potrivit statisticilor, administraia
public ocup un loc frunta in cadrul domeniilor corupte. Acest fenomen are o
manifestare piramidal i stoparea lui ar trebui fcut de la vrf, dar acest fapt nu
presupune c nu ar trebui luat atitudine si la nivel local. Funcionarii publici trebuie
sa dea dovad de probitate si demnitate si s aib concepia c sub aspect moral ei se
bucur de autoritate, neavnd dreptul de a se degrada pe sine sau funcia sa. Pentru a
prentmpina unele situaii de acest fel, ar trebui s li se asigure un sistem de
salarizare i posibilitatea realizrii unei cariere care s atrag si s mentin oamenii

competeni si s-i motiveze, iar promovarea lor s se fac pe criterii de performan si

moralitate.
ntr-un document elaborat de Guvernul Romaniei i Comisia Europeana n
anul 1999 n cadrul Programului PHARE pentru politica de dezvoltare regional, se
arat c organizarea administrativ-teritorial actual este dezavantajoas, cu un numar
mare de judete. Si ntr-adevr, organizarea administrativ-teritorial a rii noastre
corespunde unor realiti istorice, din punct de vedere administrativ, economic, social,
al dezvoltrii tiinei, existente acum peste o jumatate de secol. Este evident c
anumite oraele, potrivit condiiilor economice i sociale pe care le posed, nu au
nicio ans de dezvoltare, ele abia reuind s supravieuiasc; o reorganizare
teritorial le-ar modifica situaia prin asimilarea lor de ctre oraele puternice. Nivelul
de dezvoltare economic actual nu ar permite, direct si imediat, crearea unor judee de
dimensiuni medii ale regiunilor puternice de la nivel european, dar o pozitie realist n
prezent ar fi de dublare a suprafetelor judeelor, deci de reducere la jumatate a
numrului lor la circa 20. Acest lucru ar duce la reducerea disparitilor existente ntre
diferite regiuni ale Romniei i autonomia local nu va mai fi sufocat, iar
colectivittile teritoriale dependente total de stat.
Acesta este un obiectiv care, probabil, va avea posibiliti de realizare n
viitorul ndeprtat. Pentru moment trebuie vizat cooperarea local i dezvoltarea
regional. Cooperarea local va avea ca scop realizarea unor proiecte comune ale
colectivittilor locale n scopul dezvoltrii economice, amenajrii teritoriale, proteciei
i punerii n valoare a mediului, elaborrii planurilor de transport.
Strategia de dezvoltare local presupune un cadru normativ procedural care s
defineasc ntinderea competenelor diferitelor nivele de decizie strategic,
identificarea, antrenarea i solidarizarea actorilor locali pe o baza partenerial pentru
sprijinirea i realizarea efectiv a proiectelor locale, evaluarea resurselor locale
umane, fizice, naturale, economice, financiare. Atta timp ct nu se creeaz condiii
legale pentru aceasta colaborare local si administraiile locale nu actioneaz n
vederea realizrii ei, investitorii, chiar si cu acordarea unor faciliti, nu vor avea
ncredere n acest proiect i nu vor contribui la efectuarea lui. Dei strategia de
dezvoltare local ar aduce multe avantaje (mbuntirea i dezvoltarea infrastructurii
regionale i locale, dezvoltarea turismului - rural, cultural-, politici active de ocupare
a forei de munc, promovarea unor politici pliate pe specificul zonal), dac nu se va

aciona la nivel administrativ pentru implementarea ei, lucrurile vor arat bine doar
pe hrtie.
Trebuie s se asigure o monitorizare a aplicrii reformei, urmrindu-se fiecare
pas i adoptndu-se eventualele schimbri de strategie n timp util. Modul de
gestionare a banului public trebuie supus unui control riguros. Un impediment n
reforma administrativ l constituie birocraia excesiv care determin un circuit lent
al documentelor. Trebuie regndit acest circuit prin comasarea unor proceduri sau prin
realizarea lor n cadrul aceluiai compartiment. Tot n sprijinul debirocratizrii st i
extinderea utilizrii in administraia public a tehnologiilor informatice.
1.8. Reforma i administraia public
Dincolo de dezbaterile clasice referitoare la evoluia sistemelor administrative,
modelelor de organizare i probleme ale raionalitii limitate ntreaga dezbatere
modern asupra reformei administrative se bazeaz pe termeni noi, deosebit de
interesani precum reinventarea guvernmntului sau noul management public.
Ideea reinventrii guvernmntului s-a manifestat att n Statele Unite ale
Americii ct i n Europa; aa cum remarcau Osborne i Gaebler, apariia unui
guvernmnt antreprenorial constituie o evoluie inevitabil: guvern dup guvern i
sistem public dup sistem public, reinventarea este singura opiune posibil. Noile
abordri n materie de management public sunt descrise ca o modernizare a
organizaiilor publice: guvernele din rile cele mai dezvoltate sunt pe cale a
reconsidera sau revedea ipotezele fundamentale n ceea ce priveste sectorul
public/privat. Putem vorbi din acest punct de vedere de descoperirea unui nou
model n ceea ce privete sectorul public, un model de managerialism care se
distinge de administraia birocratica tradiional. Principalele componente ale noii
tendine se refer n principal la:
- etica ce las managerilor libertatea de a coordona, aciona i gira problemele,
punerea n practic a criteriilor si msurilor de performan explicite;
- importana semnificativ acordat controlului rezultatelor, creterea
concurenei datorit contractelor pe durat determinat i a procedurilor de oferte
publice;
- adaptarea stilului de gestiune tipic sectorului privat;
- introducerea disciplinei i controlului n utilizarea resurselor.

Acest model de aciune public se ncadreaz ntr-un nou tip de cultur axat
pe rezultate ntr-un sector public mai putin centralizat, cultur caracterizat prin:
- privilegierea interesului pentru rezultate n termeni de rentabilitate,
eficacitate i calitate a serviciilor, nlocuirea structurilor organizaionale puternic
centralizate i ierarhizate cu medii de gestionare descentralizat, n care deciziile
asupra alocrii resurselor i furnizrii de servicii sunt mult mai apropiate de punctul
de livrare, permind deinerea de informaii de la clieni i alte grupuri interesate;
- posibilitatea de a studia alternativele existente n furnizarea serviciilor
publice, n ideea obinerii unor efecte politice mai rentabile n ceea ce privete
costurile;
- importana acordat eficacitii serviciilor furnizate direct de sectorul public,
prin crearea unor obiective de productivitate i crearea unor medii concureniale n
interiorul i ntre organizaiile sectorului public;
- ntrirea, la nivel central, a abilitilor strategice capabile s ghideze evoluia
statului i s i permit s reacioneze adecvat, suplu i cu costuri sczute schimbrilor
externe i diverselor interese.
Mondializarea principiilor i practicilor gestiunii publice face parte dintr-un
proces de mondializare mai larg, imputabil pe plan economic unei evoluii nspre o
economie mondial n care producia este internaionalizat, iar capitalurile circul
libere ntre ri; aceast evoluie a fost n mod esenial impulsionat de revoluia
informatic ce a contribuit la ridicarea barierelor naionale. Reformele structurale i
instituionale au devenit inevitabile; contextul mondializant n domeniul economic i
informaional a facilitat un schimb internaional de idei i opiuni politice, astfel c
acum guvernele pot s foloseasc experiena altor ri pentru a defini propriile
rspunsuri politice.
Aceast convergen poate lua dou forme:
1. guvernele naionale ncearc s se adapteze practicilor internationale pentru a
rmne n curs;
2. guvernele naionale ncearc s preia cele mai bune practici ale omologilor
internaionali.
Este totui necesar s contientizm faptul c exist grade diferite de
convergen international; nu exist surse sau modele unice. Dimensiunea reformelor
nu este ntotdeauna aceeai; practica administrativ poate face obiectul unor
mbuntiri mutuale, dar necesitatea i modalitile de schimbare in de contexte i

consideraii pluraliste, influenate de factori politici i birocratici naionali i de alte

nevoi n materie de guvernare.
Diferene de abordare a reformei au aprut, spre exemplu, ntre rile nordice
i Marea Britanie/Statele Unite; n acestea din urm reforma sectorului public a fost
considerat din perspectiva unei logici a privatizrii, care primise deja o aprobare
politic in anii 80, n special sub guvernele Noii Drepte ale lui Reagan i Teacher. n
rile nordice privatizarea a provocat reacii puternice chiar dac termenul a fost
folosit pentru a se desemna procesele normale de ajustare ntre sectorul public/privat.
De aici a rezultat o diferen ntre discursul politic i ideologic utilizat de ctre
guvernul britanic/american i reformele nordice exprimate n mod esenial intr-un
limbaj apolitic, mergnd pe ideea modernizrii. n Marea Britanie reforma
administrativ a constat mai ales ntr-un proces mergnd dinspre vrf spre baz, un
proces dirijat de ctre centru (un mijloc politic pentru primul ministru). n SUA de
multe ori reforma administrativ a fost legat de concurena politic ntre Congres i
Preedinte.
Putem considera c este aproape imposibil de definit the best way n ceea ce
privete reformarea sectorului public: nu exist modele unice de reform, nu exist
soluii predeterminate; variaiile de abordare n materie de reform sunt de neles
dat fiind diversitatea datelor istorice, instituionale, politice, ca i diferenele la nivel
de politici i economii naionale.
Diferenele ntre ri constau n intensitate i n luarea de initiativ n
reformele particulare. Exist cteva divergene importante i n ceea ce privete
obiectivele reformei; anumite ri au vizat ca obiectiv specific reducerea taliei
sectorului public, n timp ce altele au optat pentru punerea accentului pe ameliorarea
performanei sectorului public i ntrirea rolului su.
Reformele sectorului public pot viza instrumente politice adoptate n
circumstane politice diferite, pe baza unor raiuni diferite i cu impact diferit. Aceasta
posibilitate are precedente n istorie; un studiu referitor la reformele sectorului public
n Anglia i Prusia secolului al XIX-lea a aratat c, pe cnd sistemul prusac a vizat o
integrare a clasei de mijloc n curs de apariie n interiorul elitei administrative, n
Anglia s-a avut n vedere contrariul: birocraia public a fost perceput ca fiind un
domeniu rezervat aristocraiei (aa numita Oxbridge). Se gsesc exemple actuale i n
ceea ce privete politicile de privatizare. n studiul referitor la diferite exemple de
privatizare industrial n cteva ri ale Europei Occidentale, Vickers i Wright au

identificat o gam diversificat de motive i ambiii ale persoanelor nsrcinate cu

privatizarea, diferite puncte de plecare la originea privatizrii, diferite structuri
politice i instituionale servind ca i context persoanelor ce conduceau privatizarea,
precum i instaurarea unor regimuri financiare diferite de transfer a proprietii ctre
investitorii privai. Liou a constatat ca n cazul Taiwan sau Hong Kong privatizarea sa fcut pe criterii politice i nu datorit situaiei economice propriu-zise.
Putem deci identifica uneori mijloace opuse pentru a realiza, aparent, acelai
obiectiv. Spre exemplu n China reforma sectorului public vizeaz ameliorarea
eficacitii i rentabilitii administraiei guvernamentale prin edificarea unei
birocraii legale i raionale de tip weberian, un sistem care, paradoxal, este deja pus
n discuie prin reformele occidentale viznd noul management public dintr-o
perspectiv post-birocratic.
n economiile n tranziie din Europa Central i de Est reformele
administrative au fost esenial definite ca un proces viznd mai degrab finalizarea
unei situaii anterioare dect atingerea unei situaii dorite. Pe cnd eforturile de
privatizare din rile occidentale au vizat n general realizarea unei economii mai
rentabile, eforturile n domeniu din Europa de Est vizeaz n mod esenial elaborarea
unui sistem de pia inexistent nainte.
Nu putem considera c exist probe suficiente pentru a susine teza unei
convergene administrative pe plan internaional; este, deci, mult mai interesant de
explorat n ce mod diferite guverne i birocraiile lor fac fa provocrii
managementului public n circumstanele socio-politice specifice i cum se
procedeaz la reforma sectorului public n faa unor cerine crescute de testare a unor
noi metode i structuri organizaionale dect considerarea n bloc a tuturor eforturilor
naionale, n cadrul unui model mondial care nu semnaleaz dect similitudini
superficiale, mascnd dispariti eseniale.
De multe ori se spune c reforma sectorului public, n cadrul mai larg al noului
management public, este acompaniat de o schimbare fundamental a valorilor.
Rentabilitatea costurilor, eficacitatea i raportul calitate-pre reprezint valori eseniale
i criterii de msur ale formelor de exercitare a serviciului public. Aceste valori
subliniaz n mod egal tentativa de debirocratizare a sectorului public prin intermediul
descentralizrii i comercializrii i de transformare a culturii funcionarilor, lucru ce
semnific un nou regim de motivare, noi condiii de munc, recompense i sanciuni.
Valorile eseniale pot fi recapitulate prin intermediul valorii de eficacitate; att

aprtorii, ct i scepticii reformei au un punct comun: uzeaz de argumentele lor n

cadrul unui discurs asupra eficacitii, primii aprnd reforma ca fiind singurul mod
de a crete eficacitatea, n timp ce cei din urm sunt ngrijorai de faptul c reforma ar
crete eficacitatea n detrimentul altor valori (cum ar fi echitatea) i consideraii.
Niciuna din cele dou pri nu a contestat faptul c reforma sectorului public vizeaz
eficacitatea i c ea poate fi ameliorat. Se poate considera, ntr-un sens, c aceasta
nou concepie a reformei constituie o negatie a modelului tradiional de administraie
public caracterizat prin dubla dihotomie politic/administraie i printr-o organizare
birocratic sau ceea ce a fost descris ca un model de gestiune administrativ in msura
n care denot iniierea unui model postbirocratic.
Regimul birocratic de tip tradiional pe care reforma sectorului public de tipul
noului management public l vizeaz n vederea schimbrii nu este un regim
ineficace. Din contr, modelul birocratic weberian implic importana capital a
eficacitii i raionalitii; Weber a afirmat c tipul pur birocratic de organizare
administrativ era capabil s ating cel mai nalt grad de eficacitate i c este n acest
sens cel mai raional mijloc cunoscut de a exercita puterea asupra fiinelor umane.
Nu este nimic nou n preocuparea preponderent nspre eficacitate a noului
management public. Ceea ce a aprut clar de-a lungul timpului au fost opiniile i
teoriile ce s-au schimbat perpetuu asupra cauzelor i surselor de ineficacitate a
guvernului, asupra a ceea ce semnific eficacitatea i cum va fi realizat. Noul
management public, ca i tendinele anterioare n materie de reform administrativ, a
facut apel la o serie asemntoare de valori eseniale. Ceea ce este cu adevarat nou n
reforma contemporan a sectorului public nu sunt temele centrale de eficacitate i
competen managerial, ci noile contexte politice i ideologice n interiorul crora
aceste teme sunt reinventate si care fac ca aceste teme s figureze n agenda
reformelor.
Este evident faptul c noul management public se bazeaz pe elemente cum ar
fi chiar privatizarea, pe punerea n discuie a performanelor statului birocratic sau pe
raionalismul economic. Totusi, privind mai atent noul management public ca
strategie de reform, el poate fi considerat a se situa n favoarea sectorului public
odat ce caut s reformeze birocraia n loc s o nlture (privatizarea ar putea avea
n schimb acest efect). De fapt se pot identifica dou tipuri de atacuri la adresa
birocraiei:

1. unul care vine de la dreapta i este reprezentat de partizanii privatizrii; acetia

incit la nlocuirea puterii guvernamentale prin concurena pieei;
2. un altul de la stnga, ce incit la ntrirea guvenului i creterea spiritului su de
competiie.
Exist o net distincie ntre agenda de reforme a celor care sunt n favoarea
privatizrii i a celor care pledeaz pentru reinventarea guvernmntului. Noul
management public ine de cei din urma i se poate considera a fi o strategie care
vizeaz s salveze guvernmntul i s l remodeleze prin reinventare; aceast
strategie constituie o solutie de management pentru tratarea unei soluii politice. Cum
personalul i beneficiarii serviciilor publice sunt preocupai de impactul negativ pe
care o privatizare total poate s l aib asupra interesului lor, o reform orientat pe
noul management public constituie o posibilitate mai acceptabil.
Pentru a estima la justa sa valoare reforma sectorului public trebuie neleas
politica de reforme. Putem considera c la acest moment i din acest punct particular
de vedere politica conine n mod esenial trei grupe de actori: 1. conductorii politici;
2. nalii funionari de la nivel central; 3. managerii operaionali.
Coordonatorii politicii ncearc s exercite un control politic asupra
birocraiei, agentiile centrale ncearc s exerseze un control politic asupra
departamentelor de pe teren/din teritoriu, iar acestea din urma ncearc s aprofundeze
autonomia lor n materie de management operaional i de management al resurselor
umane fa de nivelul central.
Managerialismul a furnizat leaderilor politici (minitri i politicieni) o
abordare global i strategic pentru a exercita un control mai eficace asupra
performantelor birocratice - lucru total diferit de discursul clasic al libertii
manageriale. Un studiu al reformelor recente ale serviciului public anglo-american a
aratat c anii 80 au constituit un mediu ostil birocraiei din serviciile publice.
Oricum, orientarea funcionarilor spre managerialism nu a antrenat o diluare a
controlului politic. Odat ce funcionarii sunt pui ntr-o situaie responsabilizant fa
de clieni i de piaa ei trebuie, n mod egal, s dea socoteal politicienilor. De multe
ori schimbarea managerial n cadrul sectorului public a fost legat de problema
controlului politic; n Marea Britanie guvernul conservator s-a orientat spre
managerialism, n parte, pentru a pune n aplicare o agend politic, fcnd recurs la
tehnici ale sectorului privat pentru a ntri controlul politic, reduce autonomia
profesional i slbi sindicatele n sectorul public. Exist numeroase exemple n

istoria administrativ de recurs la reforme administrative i de management ca mijloc

de a realiza un obiectiv politic (spre exemplu reforma Fulton sau iniiativa Central
Policy Review Staff n Marea Britanie la debutul anilor 70). Aceste reforme au fost
abandonate datorit modificrii climatului politic, odat cu sosirea unui nou guvern
avnd o agend i o strategie politic diferit.
Dac instituiile sunt percepute ca fiind scene politice unde contestarea,
negocierea i lupta ntre diferitele grupuri i rationaliti sunt elemente rutiniere,
procesul de schimbare organizaional tinde s influeneze intensitatea acestor lupte.
Un aranjament institutional existent reprezint o ordine i o schem stabilit de
repartizare a intereselor i valorilor ntre diferitele persoane vizate. Posibila apariie a
unor divergene i conflicte provocate de noile puncte de contestare generate de toate
procesele de reform (probleme de putere, autonomie, cultur, condiii de munc etc.)
constituie un fapt inerent al vieii unei organizaii.
Interpretarea mondializant a procesului de reform a sectorului public este,
aa cum s-a putut constata, discutabil. Chiar dac putem distinge o anumit
convergen n termeni de reform i obiective generale ale reformei (ce constau n
punerea n practic a unui cadru de structuri i programe ce permit guvernelor s
realizeze o perfoman crescut i o guvernare mai eficace n contextul unor
circumstate economico-sociale schimbtoare), mijloacele angajate pentru realizarea
obiectivelor variaz considerabil n ceea ce privete punctul de greutate al reformelor,
n funcie de istorie, politic si caracteristici institutionale ale rilor implicate.
Motivele i stilurile de reform variaz de la o ar la alta.
n ciuda revendicrii anti-birocratice sau post-birocratice a reformei sectorului
public, rezultatul procesului de reform este mai puin sigur n msura n care
comport negocieri instituionale, ce include tendina funcionarilor sau experilor de
a-i reconstitui puterea, autonomia i dominaia n interiorul unei culturi i a unui
context nou, de tip managerial. Trebuie deci reexaminat, n cadrul reformei
sectorului public, ceea ce s-a schimbat n mod real n termeni de valori i relaii de
putere. Valoarea de eficacitate de care se face caz n cadrul reformei sectorului public
nu este nou dect din punctul de vedere al articulrii retorice. Nu putem presupune
automat faptul ca descentralizarea i comercializarea antreneaz n mod necesar
sfritul birocraiei i ascensiunea cetenilor n postura de consumatori sau clieni ai
serviciilor publice. Reforma sectorului public poate avea, de fapt, ca efect o cretere a
gradului de putere a managerilor publici i nu neaparat a cetenilor.

Din perspectiva particular a Romniei, nsuirea acestor concluzii poate

semnifica dou lucruri:
1. fie o folosire a teoriei diversitii proceselor de reform pentru justificarea
unui conservatorism administrativ axat pe pstrarea unui model birocratic prin
excelen, si bazat, dincolo de declaraii superficiale referitoare la integrare sau
modernizare, pe ideea simplist i periculoas a unicitii statutului i situaiei
societii romneti (teza c am fi diferii si c niciun model, orict de viabil s-ar arta
n alte admininistraii din vestul sau estul Europei i din Statele Unite nu poate fi
aplicat n Romnia); aceast abordare, extrem de prezent n cadrul multor centre de
putere ce influenteaz evoluia sistemului administrativ romnesc reprezint unul din
pericolele majore la adresa unei evoluii pozitive a administraiei publice din
Romnia.
2. fie nelegerea unui fenomen, nu numai vizibil ci i inevitabil n orice
democraie ce dorete s i eficientizeze sistemul administrativ, s rspund noului
tip de ateptri ale ceteanului i noilor realiti ale unei societi globale i
informatizate.
Dincolo de aceste tehnici particulare este ns extrem de necesar
contientizarea tipului de logic ce st la baza reformei sectorului public (necesitatea
modernizrii, integrrii etc), i a direciei nspre care este orientat reforma
(limitarea dimensiunilor sectorului public/ameliorarea performanelor etc). Mai mult
dect orice, este ns necesar o voin politic vizibil, coerent i ferm n direcia
reformei administrative; mijloacele la care face apel acest proces de reform pot fi
diferite, dar ele nu au nicio semnificaie si nicio finalitate n lipsa iniiativelor reale de
reformare a serviciului public n Romnia.
1.9. Situaia actual a reformei administraiei publice
In abordarea reformei n administratia public, Guvernul a respectat i aplica
urmtoarele principii:
- separarea funciilor politice de cele administrative;
- crearea i consolidarea unui corp al funcionarilor publici de carier, profesional
i neutru politic;
- definirea clar a rolului, responsabilitilor i relaiilor ntre instituii;
- subsidiaritatea;
- autonomia decizional, administrativ i financiar;

- transparena actului de guvernare i administrativ;

- simplificarea procedurilor i legislaiei;
- respectul fa de cetean, apropierea administraiei fa de acesta.
n scopul simplificrii i optimizrii procesului decizional s-a realizat o
restructurare a Guvernului Romniei. Scopurile urmrite prin reorganizarea
Guvernului au vizat:
- eficientizarea actului de guvernare;
- reorientarea activitii unor ministere i reducerea unui numr important de
agenii guvernamentale;
- trecerea ageniilor guvernamentale n subordinea sau coordonarea ministerelor n
vederea asigurrii unei activiti coerente i eficiente, a unor relaii funcionale
normale;
- nfiinarea unor ministere noi, pentru a rspunde prioritilor de relansare;
- unificarea i transformarea unor agenii guvernamentale dovedite ca ineficiente,
n ministere;
- nfiinarea n structura organizatoric a ministerelor a unor oficii, conduse de
secretari de stat, pentru: relaia cu parlamentul, sindicatele i patronatul; negrare
european i relaii externe; investitori strini i autohtoni;
- reducerea substanial a numrului persoanelor cu funcii de conducere din
administraia public central.
Procesul de restructurare s-a extins i la nivelul ministerelor i a organelor de
specialitate din subordinea Guvernului i are n vedere urmtoarele:
- perfecionarea structurilor organizatorice interne i reproiectarea procedurilor
administrative, prin eliminarea suprapunerilor i a discordanelor;
- scurtarea procesului decizional;
- creterea operativitii n activitatea proprie fiecrei structuri instituionale;
- restrngerea numrului posturilor de conducere n scopul sporirii eficienei i
calitii actului decizional;
- reducerea i optimizarea reglementarilor pentru a deveni eficiente n folosul
contribuabililor i al ntreprinztorilor;
- reducerea drastic a costurilor administraiei publice, prin oprirea risipei de
resurse i printr-o activitate eficient a funcionarilor publici;
- promovarea unor criterii de performan pentru funcionarii publici;

- concentrarea ateniei asupra ceteanului n dubla sa calitate de beneficiar al

serviciilor i de contribuabil.

Cap. II: Competena resurselor umane din administraia

public. Propuneri de eficientizare a managementului public
n Romnia

2.1. Reforma administraiei publice n contextul integrrii europene

Societatea romneasc se afl ntr-un proces de schimbare n care toate
elementele de ordin economic, social, politic, civic au cunoscut o nou dinamic n
ncercarea de adaptare la condiiile prezente.
Un sistem democratic este funcional atunci cnd economia nregistreaz
reuite i n msura n care se dezvolt un spirit democratic n mentalitatea social.

n aceast transformare a societii romneti nu se poate face abstracie de

sistemul administraiei publice, de necesitatea introducerii unei dimensiuni europene
n acest domeniu, n conformitate cu valorile acestui spaiu administrativ.
Administraiile publice locale n perioada imediat urmtoare au ca prioriti:
ameliorarea furnizrii de servicii locale de calitate, creterea veniturilor la nivel local,
sprijinirea dezvoltrii capacitii de valorificare a potenialului local i implementarea
de msuri pentru atragerea de investitori strategici n zona de competen n acest
scop, administraiile publice locale sunt considerate ca uniti primare ale politicii
locale i ale procesului decizional.
Provocare major pe termen scurt i mediu a administraiilor publice locale
este cel al crerii mecanismelor care s susin aderarea Romniei la Uniunea
European, att pentru a face fa schimbrilor culturale, economice i a putea
gestiona fondurile europene, ct i pentru a pune n practica politicile publice. n acest
sens, se recomand dezvoltarea capacitii administraiilor publice locale i prin
creterea nivelului de pregtire a funcionarilor publici de la nivelul instituiilor
administraiei publice locale. Un rol important revine n acest sens reformei funciei
publice. Crearea unui corp de funcionari publici neutru din punct de vedere politic,
profesionist i onest va asigura premisele unei transformri reale a administraiei
publice din ara noastr.
Pe plan mondial tendina ultimilor douzeci de ani este cea a globalizrii i
dezvoltrii intense a sistemelor sociale. n acest nou context statele naionale sunt
puse ntr-o poziie cu totul nou, n care instituiile i sistemele administrative trebuie
s fie flexibile pentru a se adapta acestor transformri. n noul context geopolitic
administraia public central i local au devenit factori definitorii n competitivitatea
economic a unei ri sau regiuni economice.
Pentru Romnia procesul de transformri din administraia public capt noi
dimensiuni. Astfel, acestea trebuie s rspund noilor schimbri din economia
mondial, dar n egal msur si noilor cerine ale procesului de integrare n
structurile Uniunii Europene. Reforma administraiei publice implic modificri de
substan ale componentelor sale majore, att la nivelul administraiei publice centrale
ct i al administraiei publice locale i a serviciile publice n general. Pe de alt parte,
dezvoltarea democraiei reclam instituirea unei noi relaii ntre ceteni i
administraie,

creterea

ntrirea

rolului

parteneriatului cu societatea civil i aleii locali.

autoritilor

reconsiderarea

Adesea, discuiile despre reforma administraiei publice din Romnia dau

nastere unor confuzii referitoare la sensul acestei expresii. Concret, reforma nseamn
mai mult dect mbuntirea capacitii administrative. Pe scurt, rspunsul este c
acestea sunt dou concepte diferite despre organizarea sectorului public. Totui, ele
sunt corelate funcional.
Reforma administraiei publice este un concept larg, care include toate
aspectele organizrii sectorului public, printre care se remarc: arhitectura general
a ministerelor si ageniilor, organizaiile i instituiile de la nivel local, sistemele,
structurile, procesele, motivaiile, precum i modul de supraveghere a acestora i de
adaptare periodic a sistemului.
Pe de o parte, administraia se refera la modul n care este autorizat formal,
ordonat si organizat coordonarea activitilor din sectorul public, iar pe de alt
parte, capacitatea administrativ care este o evaluare a functionrii structurii ierarhice
a personalului din serviciile publice, fiind deci doar unul dintre elementele reformei
administraiei publice.
Cu toate acestea, capacitatea administrativ este esential pentru reform i
pentru funcionarea statului, dar este doar o parte a acestei viziuni complexe si, n
sine, nu poate asigura rezultatele asteptate de la o administraie modern. De fapt,
simpla cretere a capacitii administrative poate fi un impediment n obinerea
rezultatelor, pentru c depinde parial de modul n care este organizat i realizat, dar
i de modul de ncadrare cu personal si de atitudinea acestora referitoare la realizarea
atributiilor lor.
Pentru susinerea procesului de transformare a administraiei publice, n acord
cu cerintele procesului de reform din acest domeniu este nevoie de un ansamblu
coerent de msuri ce trebuie ntreprinse ntr-o perioad bine delimitat, n domeniul
funciei publice, care urmrete crearea unui corp profesionist de funcionari publici,
stabil i neutru din punct de vedere politic, n domeniul administraiei publice locale
prin continuarea procesului de descentralizare/deconcentrare a serviciilor publice i
cel al administraiei publice centrale prin mbuntirea procesului de formulare a
politicilor publice.
Pentru a combina ierarhia administrativ clasic cu managementul modern,
creativ i orientat spre rezultate ntr-o organizare unitar a sectorului public, trebuie s
modificm arhitectura general a sistemului, diversele forme ale contractului de
munc din sectorul public, rolurile i funciile ageniilor, reproiectarea sistemelor i

proceselor decizionale interne, modurile i nivelurile participrii i incluziunii sociale

n luarea deciziilor i implementarea politicilor, sistemele de stabilire a obiectivelor,
msurarea performanelor, alocarea resurselor, asumarea rspunderii, supravegherea i
controlul etc. Reforma administraiei publice include toate aspectele organizrii
statului i fiecare dintre acestea trebuie verificate, testate si, dac este necesar,
ajustate, pentru a obine cea mai potrivit combinare a structurii ierarhice i capacitii
administrative cu eficacitatea i eficienta managerial i capacitatea de a obine
rezultate i performante. ns, problema managementului este una esential, reprezint
un test-cheie i acoper toate celelalte aspecte deoarece schimb ntregul potenial al
statului i, ntr-o lume competitiv, rile trebuie s urmeze tendina global ct mai
repede pentru a nu iei din competiie.
Pentru susinerea unui proces consistent i coerent de reform, la nivelul
sistemului, este necesar existena unei reele stabile de promovare a schimbrii
alcatuit din principalii actori ai procesului.
n practic, reeaua de reform i poate demara activitatea prin a ncerca s
dezvolte capacitile de management, i s gseasc soluia pentru inserarea acestor
capaciti n ierarhiile existente ale statului. Pas cu pas, acest proces identifica tipul de
probleme pe care celelalte ri au trebuit s le rezolve i n fiecare etap acestea vor
deveni noile preocupri ale reformei administraiei publice. n acest fel, reforma se va
dezvolta n timp, animat de nevoia combinrii ierarhiei i managementului ntr-un
sistem unitar.
nelegerea tipurilor de probleme cu care s-au confruntat i pe care le-au
rezolvat celelalte ri n acest proces va scurta ciclul de nvare pentru Romnia.
Utilizarea sondajului statistic n analiza caracteristicilor procesului de
implementare a reformei n administraia public.
2.2. Introducerea instrumentelor moderne la nivelul administraiei
publice
Pentru sprijinirea procesului de reform din administraia publica, Unitatea
Central pentru Reforma Administraiei Publice a iniiat procesul de introducere la
nivelul administraiei centrale, precum i la nivelul prefecturilor i consiliilor judeene
a dou instrumente inovatoare specifice administraiilor din rile dezvoltate:
Programele Multianuale de Modernizare (PMM) i Cadrul de Auto-evaluare a

modului de Funcionare a instituiilor administraiei publice (Common Assessment

Framework CAF).
A. Programele Multianuale de Modernizare (cu o durata de 3 ani) sunt definite
prin intermediul a trei documente:
- Strategia proprie de modernizare a fiecrei institutii care descrie contextul
intern, prioritile sectoriale identificate, aciunile de modernizare i procedurile de
implementare, monitorizare i evaluare;
- Planul de aciune care cuprinde msurile preconizate, rezultatele ateptate,
indicatorii de progres, termene de realizare, responsabili i surse de finanare;
- Raportul anual de monitorizare prin care se cuantific realizarea obiectivelor
propuse, reprogramarea aciunilor restante i introducerea de noi prioriti n planul de
aciune pentru anul urmtor.
Implementarea

Programelor

Multianuale

de

Modernizare

la

nivelul

ministerelor, prefecturilor si consiliilor judeene a demarat n luna iulie 2005, odat cu

formularea cerinei adresate autoritilor publice centrale i locale pentru elaborarea
Strategiilor proprii de accelerare a reformei administraiei n domeniul de activitate pe
care l administreaz.
n cadrul chestionarului aplicat reprezentanilor Reelei naionale de
modernizatori au fost nserate dou ntrebri ce au vizat msurarea opiniei cu privire
la aplicarea i rezultatele generate de aplicarea acestui instrument. Principalele
concluzi sunt formulate, dup cum urmeaz:
- Opinia general este favorabil aplicrii Programelor Multianuale de
Modernizare la nivelul instituiilor. Trebuie remarcat faptul ca niciun subiect
intervievat nu a considerat implementarea Programelor Multianuale de Modernizare
ca o simpl activitate birocratic;
- Peste jumatate dintre modernizatori consider implementarea acestui
instrument un factor eficient n procesul de modernizare a administraiei publice;
- Cealalt jumatate este i ea favorabil aplicrii, dar semnaleaz dificulti
majore n procesul de aplicare n actualul stadiu al reformei. Dificultile majore sunt
legate de lipsa unui fond special constituit pentru sprijinirea msurilor de modernizare
cuprinse n cadrul Planurilor de aciune din cadrul Programelor Multianuale de
Modernizare elaborate la nivelul instituiilor;
- Implementarea Programelor Multianuale de Modernizare au determinat
rezultate pozitive n domeniul comunicrii i tehnologiei informaiei;

B. Cadrul de Auto-evaluare a modului de Funcionare a instituiilor

administraiei publice (Common Assessment Framework CAF) este un instrument
de msurare a performanelor unei organizaii, prin stabilirea unei analize-diagnostic.
Acest instrument, conceput n anul 2004 de Grupul Inovativ pentru Servicii Publice
(IPSG) de la nivelul Comisiei Uniunii Europene, are patru obiective principale:
identific trsturile specifice ale organizaiilor din sectorul public; mbuntirea
performanei organizaiei; asigurarea unei puni de legatur ntre diferitele modele
utilizate n managementul prin calitate; studierea comparativ a performanelor
(sistemul de benchmarking) ntre organizaiile din sectorul public. CAF-ul la a doua
generaie este aplicat la nivelul administraiilor publice centrale i locale, dar i al
firmelor private n toate rile Uniunii Europene. Acest instrument a fost aplicat n
faza pilot n cursul anului 2005, la nivelul a nou direcii din cadrul Ministerului
Administraiei i Internelor si ANFP. Cu sprijinul Reelei naionale de modernizatori
s-a dorit extinderea aplicrii acestui instrument la nivelul ministerelor, consiliilor
judeene, prefecturilor, precum altor institutii publice interesate.
Pe baza rezultatelor obinute la nivelul reelei rezult ca extinderea aplicrii
acestui instrument este foarte lent. Astfel, aproape trei ptrimi din ministere,
prefecturi i consilii judeene nc nu l-au aplicat n faza pilot.
2.3. Reforma funciei publice
Trebuie precizat c nu exist un acquis comunitar n ceea ce privete
administraia sau funcia public. Tratatul Uniunii Europene (art. 39, par. 4)
precizeaz c libertatea de circulaie a persoanelor nu se aplic ncadrrii n serviciul
public, ceea ce nseamn c statele membre sunt libere s decid asupra legislaiei
naionale aplicabile n acest domeniu. Aceeai dispoziie este reluat de altfel i n
Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa (art. III 133, par. 4). Cu toate
acestea, Uniunea European insist pe ntrirea capacitii administrative care este
considerat a sta la baza unei mai bune absorbiri a fondurilor comunitare. ntrirea
acestei capaciti nu poate fi conceput fr o funcionare eficient a administraiei
publice, att n statele membre, ct i n cele candidate, iar o asemenea funcionare
presupune adaptarea continu a acestui sector prin strategii de lung durat i prin
mbuntirea cadrului legislativ. Este motivul pentru care Strategia actualizat a
Guvernului Romniei privind accelerarea reformei n administraia public a fost
adoptat la cererea i cu sprijinul organismelor comunitare.

Poate cea mai bun dovad a acestei legturi indirecte ntre cerina
transpunerii acquis-ului comunitar n legislaia romneasc pe de o parte, i reforma
administraiei i funciei publice, pe de alt parte, este faptul c Raportul din 2005 al
Comisiei Europene privind progresele Romniei pe calea aderrii 5 face referiri
substaniale la msurile de reform ntreprinse n domeniul reformei din aceste
sectoare, fr a face referire la vreun act comunitar pe care Romnia ar trebui s l
implementeze n legislaia romneasc. Se fac n schimb referiri la Strategie si se
precizeaz c aceasta reprezint o bun baz pentru viitoare reforme i trebuie
acordat prioritate implementrii ei.
Instituiile responsabile pentru reforma funciei publice sunt:
- ANFP - pentru managementul funciei publice;
- Institutul Naional de Administraie - pentru formarea continu a
funcionarilor publici. Pe lng Institutul Naional de Administraie, n prezent,
formarea continu este asigurat de centrele regionale, faculti i centre de formare
continu din nvamntul superior, coli i centre de formare aparinnd ministerelor
i altor instituii publice centrale, precum i de organizaii neguvernamentale i
instituii private.
Ca urmare a monitorizrii procesului de implementare a legislaiei din
domeniul funciei publice i al formrii continue a funcionarilor publici, dar i a
evoluiei managementului funciei publice i formrii continue la nivel european, s-au
constatat unele probleme n dezvoltarea funciei publice din ara noastr. S-au
identificat att probleme de ordin legislativ, ct i unele probleme privind gestionarea
funciei publice. Acestea au impus, n anul 2004, modificarea cadrului legislativ i
ntrirea rolului Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Prin Legea nr.161/2003 a
fost mbuntit regimul juridic al incompatibilitilor i al conflictului de interese,
aplicabil funcionarilor publici. De asemenea, au fost adoptate acte normative care
completeaz legislaia (organizarea carierei, organizarea comisiilor de disciplin i
paritare, dosarul profesional, codul de conduit al funcionarilor publici etc.). Acest
proces de dezvoltare institutional i legislativ privind funcia public a continuat.
Funcia public a fost n atenia proceselor de reform derulate, dar nu s-a
conturat o strategie de reform dedicat exclusiv funciei publice, care s vizeze toate
aspectele acestui domeniu, prin care s se constientizeze c deciziile materializate n
5

Regular Report on Romanias progress towards accession, Commission of the European

Communities, Brussels, 2004

acte normative se pot pune n practic doar dac exist corpul de profesioniti, stabil
i neutru din punct de vedere politic. Acest aspect s-a materializat n inexistena unei
reglementri integrate pentru managementul resurselor umane din administraia
public.
Obiectivele referitoare la funcia public vor asigura dezvoltarea resurselor
umane, n mod evident, componenta cheie a reformei. Acestea, vor constitui, de
asemenea, suportul pentru aplicarea msurilor de reforma pe termen lung.
2.3.1. Recrutarea i selectia funcionarilor publici
Recrutarea personalului reprezint procesul de cutare, de localizare, de
identificare i atragere a candidailor poteniali din care urmeaz s fie alei, prin
selecie, candidaii capabili care, n cele din urm, prezint caracteristicile
profesionale necesare sau care corespund cel mai bine cerinelor posturilor vacante
actuale i viitoare6. Aceste precizri sunt necesare ntruct legislaia n vigoare face
confuzii n utilizarea acestor termeni.
n administraia public, adesea, problema nu este pe cine s alegem pentru
ocuparea unui post vacant, ci de unde i cum s atragem un numr ct mai mare de
candidai competitivi i motivati din care s selectm persoanele necesare7.
Astfel, administraia trebuie s stabileasc si s identifice ci de atragere a
potenialilor candidai, care dovedesc reale aptitudini i motivare pentru o cariera de
funcionar public. De asemenea, trebuie identificate ci eficiente de selecie, de
alegere a candidailor potrivii, care corespund cel mai bine cerinelor posturilor
vacante.
Administraia public din Romnia trebuie s-i orienteze procesele de
recrutare i selecie a personalului spre un sistem formal-normativ, n dauna celui real
uman.
n formularea obiectivelor de reform privind recrutarea i selecia
personalului din administraia public s-a pornit de la constatarea c nu se asigur pe
deplin corectitudinea acestor procese, personalul angrenat nu este specializat i nu
Dan Anghel Constantinescu, Marinica Dobrin, Stnel Ni, Anca Ni, Managementul resurselor
umane, p.117-118
7
Raportul privind organizarea i desfurarea concursurilor de recrutare a funcionarilor publici pe
anul 2004 elaborat de ctre ANFP: n ceea ce pridvete funcia de Director general: funcii publice
scoase la concurs 40, funcii publice ocupate 37, numr candidai 44; Secretar general adjunct: funcii
publice scoase la concurs 6, funcii publice ocupate 6, numr candidai 6; Secretar general: funcii
publice scoase la concurs 22, funcii publice ocupate 21, numr candidai 23.
6

sunt utilizai indicatori de performan. De asemenea, exist o puternic influen a

sistemului politic i sunt foarte multe concursuri organizate la nivelul administraiei
publice n dauna unui concurs naional.
Astfel, personalul angrenat n gestiunea resurselor umane nu posed
ntotdeauna suficiente cunotine pentru a identifica acei candidai cu adevarat
pregtii, limitndu-se doar la utilizarea instrumentelor de recrutare i selecie
imperativ impuse prin legislaie.
n ceea ce privete recrutarea personalului remarcm c sunt utilizate relativ
puine surse de informare a potenialilor candidai, existnd o evident problem de
transparen, sunt utilizai puini intermediari n asigurarea publicitii posturilor
vacante, unul dintre ei ANFP, nu a reuit nc s centralizeze i s publice funciile
vacante pe pagina web, paginile web ale diferitelor instituii publice sunt destul de
putin utilizate n vederea asigurrii unei publiciti adecvate, sunt puin utilizate
parteneriate cu institutii de formare/perfecionare.
n materie de selecie a personalului se pune nc un accent destul de mare pe
memorarea de fapte, idei etc., aspect dovedit de bibliografiile de concurs formate
exclusiv din acte normative i de numrul mare de subiecte de concurs ce presupun
redarea unor paragrafe, articole din legislaie.
Se observ numrul redus de candidai ce au participat la concursuri, fapt ce
denot fie slbiciuni n procesul de recrutare, de identificare a potenialilor candidai,
fie faptul c aceste funcii de conducere de nivel superior se ocup pe alte criterii
dect cele privind competena profesional.
De asemenea, sunt putin utilizate studiile de caz, exerciiile practice i cele
care urmresc s identifice competentele i abilitile candidailor i foarte rar n
evaluarea final exist un echilibru ntre cunotinele de specialitate, abiliti,
competente, trsturi de caracter, acest fapt datorndu-se i inexistenei procedurilor
unitare de recrutare i selecie.
Externalizarea procesului de recrutare poate avea n vedere formarea unor
comisii naionale de concurs, compuse din specialiti n domeniul recrutrii i
seleciei personalului, personaliti recunoscute, aa cum este cazul recrutrii nalilor
funcionari publici. S-ar putea apela la firme specializate n recrutarea i selecia
personalului. De asemenea, este necesar limitarea accesului la funciile publice a
unor categorii de pensionari i proceduri speciale pentru selecia nalilor funcionari
publici.

O meniune special trebuie fcut n ceea ce privete recrutarea i selecia

ocupanilor funciilor de manageri publici. Ocuparea acestor funcii doar de ctre
anumite categorii de absolveni ai unor programe de formare este foarte limitativ i
ncalc principiul privind accesul egalitar la ocuparea funciilor publice.
n ceea ce privete recrutarea i selecia viitorilor prefeci, funcionari publici,
actualul cadru legal nu este n msur s asigure stabilitatea i continuitatea n fa
schimbrilor politice.
Recrutarea i selecia personalului n administraia public din Romnia
trebuie profund restructurate, astfel nct s se asigure promovarea neutralitii
politice a funcionarilor publici i creterea transparenei procesului.
2.3.2. Motivarea funcionarilor publici
Motivaia ca proces psihologic, reprezint ansamblul de factori dinamici care
determin conduita unui individ. Oamenii pot avea motive diferite n abordarea unui
anume tip de comportament; personalitatea, conditiile sociale, experiena, influenele
grupului sau ali factori pot avea impact asupra motivaiei.
n ceea ce privete administraia public, de prea puine ori se contientizeaz
faptul c aceasta este n competiie cu sectorul privat n identificarea i meninerea
unui personal calificat, astfel c i importana acordat motivrii funcionarilor publici
este destul de nensemnat, reducndu-se de cele mai multe ori la abordarea salarizrii
i a drepturilor materiale n general.
Legislaia n domeniu abordeaz n primul rnd drepturile funcionarilor
publici, ca i baz a motivrii: dreptul la opinie, dreptul de a fi informat cu privire la
deciziile care se iau n aplicarea Statutului funcionarului public i care l vizeaz n
mod direct, dreptul de asociere sindical, dreptul la grev, dreptul la salariu etc.
Constatnd c exist un nivel sczut de salarizare pentru funcionarii publici,
c lipsesc instrumente de motivare alternative, nu exist transparen cu privire la
veniturile salariale ale unor categorii de funcionari publici, precum i inexistena unor
compensaii care s asigure un trai decent, elemente ce conduc la creterea numrului
cazurilor de corupie, la crearea unei imagini negative a corpului funcionarilor
publici, s-a propus drept obiectiv crearea i implementarea unui sistem unitar de
salarizare.
Dac n materie de salarizare lucrurile nu au evoluat i datorit unor restricii
bugetare sau impuse de organisme internaionale, restructurarea din perspectiva

numrului de angajai publici a fost rar adus n discuie i mai rar pus n aplicare.
Foarte puine reglementri au vizat acest aspect n sensul dimensionrii numrului de
angajai n raport cu obiectivele fiecrei entiti publice. Din pcate, se constat c
unele funcii publice nu i justific existena.
Pe de alt parte, managerii din sectorul public, asociaz cel mai frecvent
motivarea cu recompensele bneti i materiale, fapt explicabil i prin competenele
manageriale inadecvate.
Motivarea se poate realiza printr-o serie de elemente care in ns de
cunotinele managerilor n domeniu, fapt ce impune o reform a funciilor de
conducere i o selecie a acestora i pe baza abilitilor manageriale. Pe de alt parte
este important inovarea n materie de motivare i o nou atitudine a managerilor fa
de colaboratori.
Astfel, se pot utiliza ca alternative de motivare:
- aprecierea, politeea, atenia acordat muncii, informarea echipei, elemente
ce tin de relaiile dintre oameni ce nu pot fi reglementate;
- implicarea n munc ce are n vedere repartizarea sarcinilor i realizarea unui
echilibru ntre angajai;
- condiiile de munc;
- competiia n realizarea sarcinilor.
Practic managerii din sectorul public sunt n faa unui paradox: trebuie s i
motiveze colaboratorii fr a avea la ndemn mijloace materiale i financiare, astfel
c se impune cu att mai mult utilizarea unor forme alternative de motivare.
n acest sens este necesar crearea i implementarea unui sistem unitar de
salarizare a funcionarilor publici motivant, simplu i transparent care s reflecte
importana i rezultatele activitii depuse i s permit atragerea i meninerea
funcionarilor publici competeni. Pentru crearea unui sistem de salarizare unitar sunt
necesare:
- elaborarea unei metodologii de evaluare a posturilor i evaluarea propriu-zis
a acestora;
- elaborarea mai multor opiuni privind sistemul de salarizare i estimarea
costurilor financiare, mpreun cu Ministerul Finanelor Publice i cu consultarea
partenerilor de dialog social;
- finalizarea proiectului legii cadru privind sistemul unitar de salarizare a
funcionarilor publici;

- implementarea legii privind sistemul unitar de salarizare a funcionarilor

publici, astfel nct, n mod gradual, pn n 2011 s creasc gradul de atractivitate a
carierei n funcia public;
- colaborarea n proiectarea promovrii rapide i a sistemului de plat lund n
considerare modelul dezvoltat prin programul Schema Tinerilor Profesioniti pentru
ntrirea funciei publice la cel mai nalt nivel.
2.3.3. Perfecionarea funcionarilor publici
Perfecionarea resurselor umane reprezint un ansamblu de procese prin care,
n urma parcurgerii unor programe specializate, angajaii i mbogesc aptitudini,
cunotine, deprinderi, comportamente i tehnici de lucru n care au deja o calificare
de baz, n vederea realizrii la un nivel superior a obiectivelor i sarcinilor ce le
revin. Deci prin perfecionare este vizat mbuntirea capacitii profesionale deja
existente. Dei perfecionarea reprezint un drept i o obligaie a funcionarilor
publici, n prezent, administraia public din Romnia se confrunt cu unele
constrngeri, cele mai importante fiind insuficiena resurselor n paralel cu o crestere
i o diversificare permanent a cerinelor cetenilor i a mediului economic i social.
n acest moment, responsabilitatea principal cu privire la perfecionarea
funcionarilor publici revine Institutului Naional de Administraie i celor opt centre
regionale coordonate de ctre acesta.
n contextul unor resurse financiare limitate, absenei unei reele structurate a
furnizorilor de formare n domeniul administraiei publice, absenei relaiei directe
ntre formarea funcionarilor publici i dezvoltarea carierei i absenei unui sistem
extern de monitorizare i evaluare a calitii procesului de formare, s-a stabilit drept
obiectiv strategic consolidarea capacitii Institutului Naional de Administraie n
vederea asigurrii implementrii componentelor strategice ale formrii continue a
funcionarilor publici. n prezent, trebuie s remarcm amploarea programelor de
perfecionare destinate funcionarilor publici i eforturile depuse n acest sens de
sistemul instituional naional i regional.
Resursele destinate perfecionrii nu sunt utilizate cu maxim eficien,
deoarece:
- nu exist un sistem coerent i expertiza necesar pentru identificarea exact a
necesarului de perfecionare pentru fiecare instituie public. Criteriile frecvent
utilizate n acest moment sunt rotaia i relaia informal cu conductorii instituiei;

- nu se fac evaluri ale rezultatelor obinute n urma participrii la programe de

perfecionare;
- cursurile de perfecionare de scurt durat se finalizeaz cu acordarea
diplomelor de participare, ceea ce conduce la lipsa de implicare a cursanilor;
- calitatea prelegerilor, seminarilor de perfecionare i a condiiilor de
desfurare las de dorit datorit inexistenei unor standarde n domeniu;
- implicarea limitat a instituiilor de nvmnt n programele de
perfecionare;
- capacitatea limitat de perfecionare a centrelor regionale;
- inexistena programelor de perfecionare i dezvoltarea de soluii alternative
(sistem e-learning de perfecionare) care ar reduce costurile perfecionrii i ar facilita
accesul unui numr mai mare de funcionari publici.
Ca principale modaliti de consolidare a capacitilor instituionale n vederea
asigurrii

implementrii

componentelor

strategice

ale

formrii

continue

funcionarilor publici se pot propune:

-

Dezvoltarea

mecanismului

instituional

legat

de

implementarea,

monitorizarea i evaluarea procesului de formare continu;

- Dezvoltarea mecanismelor instituionale de corelare ntre actorii formrii
continue (incluznd crearea unor standarde unitare, a unor grupuri de lucru tematice
ntre experi, precum i organizarea unor evenimente periodice, pentru multiplicarea
rezultatelor i diseminarea bunelor practice nsuite prin colaborarea cu partenerii
externi);
- Dezvoltarea capacitii Institutului Naional de Administraie de a asigura
realizarea activitilor de formare continu prevzute la standarde calitative de nivel
european;
- Dezvoltarea centrelor regionale de formare continu ale administraiei
publice locale att din punct de vedere logistic, ct i al resurselor umane;
- Extinderea reelei de parteneri naionali i internaionali.
2.4. Conduita funcionarilor publici
Atitudinea

funcionarilor

publici,

relaiile

acestora

cu

cetenii

profesionalismul cu care i ndeplinesc atribuiile reprezint repere frecvent aduse n

discuie n cadrul proceselor de reform a administraiei, n ncercarea de a mbunti
imaginea i eficiena acesteia. n materie de conduit, se face adesea apel la corupia

existent n sistemul administraiei publice, aspect semnalat de numeroase rapoarte

internaionale sau ale societii civile din Romnia. Ultimii ani au fost marcai de
ncercarea de ameliorare a imaginii administraiei publice, prin creterea transparenei
actului administrativ i luarea unor msuri anticorupie ferme, vizibile pentru opinia
public.
Au existat propuneri privind nfiinarea, ncepnd cu anul 2006, a
Observatorului Funciei Publice, format din reprezentani ai societii civile, ai
instituiilor publice beneficiare, ai sindicatelor i ai partidelor politice, pentru a
asigura o transparen sporit a managementului funciei publice i a independenei
corpului funcionarilor publici. De asemenea, au existat intenii de a reduce
fenomenul corupiei.
Trebuie evideniate ncercrile ultimilor ani n materie de conduit a
funcionarilor publici, dar, de asemenea, trebuie s remarcm c rezultatele sunt
departe de a fi semnificative deoarece nu a existat o abordare sistemic a fenomenului
care s vizeze:
1. angajament politic dorin i voin a puterii politice de generalizare a
unui comportament etic, inclusiv prin puterea exemplului;
2. cadrul legal uneori mult prea general i neclar, permisiv i interpretabil n
unele zone, cum ar fi licitaiile, achiziiile, investiiile publice;
3. mecanisme eficiente de tragere la rspundere;
4. coduri de conduit funcionale codul de etic este ineficient n acest
moment, mai mult este un instrument de control i constrngere la ndemna
conductorilor;
5. mecanisme de socializare profesional, inclusiv perfecionare nota
dominant n instituiile publice din Romnia o reprezint teama de a avea iniiative,
de a avea puncte de vedere, de a comenta, pentru c pot exista sanciuni;
6. condiii care s sprijine aciunea serviciilor publice, inclusiv o atitudine
pozitiv a cetenilor - comportamentul acestora genereaz de foarte multe ori acte de
corupie i sprijin din partea mediului de afaceri;
7. existena unor organisme de coordonare;
8. o societate civil i o pres active, care s supravegheze i s sancioneze
aciunile oficialilor i funcionarilor publici.
nclcarea normelor de conduit este strns legat de valoarea uman a celor
care activeaz n administraia public, fiind strns legat de procesele de recrutare i

selecie care nu au n vedere aceste aspecte. Reglementarea excesiv a conduitei i

impunerea de sanciuni aspre nu va rezolva niciodata problema conduitei, fiind un
domeniu n care ar trebui s acioneze autocontrolul fiecrui individ. Pe de alt parte,
chiar existena unor norme imperative cu privire la comportament presupun i
existena unui mecanism de urmrire a modului n care se aplic.
2.5. Stabilitatea n funcia public, relaiile cu sistemul politic
Neutralitatea i imparialitatea sunt principii fundamentale ale funciei publice,
n sensul c ocupanii acestora trebuie s fie impariali n rezolvarea problemelor de
serviciu. Legislaia trebuie s creeze cadrul adecvat prin care s se asigure stabilitatea
n funcie indiferent de schimbrile de natura politic. Din pcate ns schimbrile
politice, indiferent de garaniile legale, conduc la numeroase schimbri n rndul
funcionarilor publici, ndeosebi ocupani ai funciilor publice de conducere. Dei
teoretic este asigurat stabilitatea, asistm din patru n patru ani la migrri masive ale
funcionarilor publici generate de presiuni ale nivelului politic.
Pe de alt parte, asistm la migrri masive ale funcionarilor publici ctre
sectorul privat, ndeosebi datorit nivelului de salarizare din administraia public si
faptului c perspectiva unei cariere este mult prea ndepartat.
2.6. Responsabiliti n procesul de reform a funciei publice
Agenia Naional a Funcionarilor Publici (ANFP) are atribuii pentru
managementul funciei publice, iar Institutul Naional de Administraie (INA)8 n
domeniul perfectionrii resurselor umane. ANFP este condus de un preedinte cu
rang de secretar de stat numit de primul-ministru la propunerea ministrului
administraiei i internelor (art. 19 alin. 2 din Legea nr.188/19997). Potrivit HG
nr.624/2003 pentru aprobarea Regulamentului de organizare i funcionare a ANFP
vicepreedintele acestei instituii are rangul de subsecretar de stat (art. 3 alin. 1).
Statutul funcionarilor publici nu se aplic dect celor aproximativ 100.000 de
funcionari publici, nu ns i personalului contractual sau celui cu statut special.
ANFP nu gestioneaz totalitatea informaiilor relevante privind salariaii din sectorul
public. Aceast situaie va exista i n continuare, atta vreme ct nu exist o autoritate
public responsabil cu centralizarea datelor privind personalul contractual. Exist
8

INA este n subordinea MAI i funcioneaz sub patronajul primului-ministru

necesitatea unei asemenea autoriti care s aib atribuii asemntoare ANFP. Ea ar

putea s funcioneze pe o perioad de tranziie, determinat prin efectul legii, la
capatul creia s fie format o singur instituie: Oficiul Naional de Gestiune a
Resurselor Umane din cadrul Administraiei Publice.
- Aceast instituie este justificat i de urmtoarele consideraii: ideea care a
stat la baza functionrii ANFP potrivit Legii nr.188/1999 a fost c aceast instituie s
colaboreze cu toate compartimentele specializate de resurse umane din cadrul
instituiilor publice (art. 22). Ulterior intrrii n vigoare a Statutului funcionarilor
publici, a aprut Legea nr.161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea
transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de
afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei. n practic, prevederile Legii nr.161/2003
care erau menite s raionalizeze activitatea din cadrul administraiei publice i s
reduc numrul funciilor de conducere, nu se aplic integral. Un asemenea Oficiu ar
avea ca atribuie i urmrirea aplicrii prevederilor Legii nr.161/2003, astfel nct
structurile interne de gestionare a resurselor umane din cadrul autoritilor i
instituiilor publice s fie standardizate, n sensul unui numr compatibil de personal,
n acord cu obiectivele instituiei publice.
2.7. Riscurile procesului de reform
Un aspect important al reformei administraiei publice l constituie
managementul reformei n procesul de aplicare a acesteia. Un risc important n
realizarea reformei administraiei publice este aglomerarea sarcinilor cotidiene,
rmnnd astfel puin timp pentru a cuta noi soluii la disfuncionalitile aprute.
n consecin, pentru ca reforma administraiei publice s aib succes este
necesar ca un numr mare de grupuri int, (n particular persoane cheie de la nivele
de conducere i decizie) s-i exprime sprijinul i angajamentul n recunoaterea
necesitii schimbrilor i n implementarea acestor schimbri. Pe baza modelului
dezvoltrii integrate a organizaiilor, se pot identifica patru factori de blocaj n
implementarea strategiei actualizate: strategici (complexitatea decizional), structurali
(birocraia specific oricrui sistem, mijloace umane i financiare limitate,
dimensiunea i complexitatea), culturali (teama de risc, tradiia continuitii,
schimbarea mentalitii) i comportamentali (absena stimulentelor individuale,
nenelegerea obiectivelor finale, demotivare i frustrri, comportamentele de
ateptare).

Administraia public nu poate fi reformat ntr-un timp scurt. Este un proces

pe termen lung, care trebuie s fie implementat de mai multe guverne consecutive,
ntr-un mediu dificil, competitiv i n continu schimbare. De aceea, este nevoie de
obinerea unui consens n plan politic n ceea ce privete cerinele necesare realizrii
ntregului proces de reform, prin:
- Diseminarea pe scar larg a informaiilor privind reforma i ncurajarea
participrii cetenilor, a societii civile, a mediului de afaceri, a funcionarilor
publici la realizarea reformei, printr-un schimb democratic de opinii n legatur cu
desfurarea acestui proces;
- Fundamentarea reformei pe baza unei analize profesioniste a stadiului actual,
a activitii i performanelor administraiei publice, precum i pe baza evalurii
periodice a consecinelor activitilor finalizate;
- Folosirea experienelor n domeniul reformei administraiei publice din alte
state, n special din statele membre UE i din rile candidate, meninnd totodat
elementele istorice i culturale ale administraiei publice romneti;
- Abordarea reformei n mod global: nicio schimbare izolat sau parial nu
trebuie realizat, dac nu a fost conceput ca parte integrant i organic a ntregii
strategii de reform;
- Abordarea reformei ca un proces deschis: componentele strategiei de reform
vor fi actualizate i adaptate schimbrilor din mediul extern, dar i transformrii altor
componente ale reformei, pentru a folosi n cel mai bun mod experiena acumulat n
timpul implementrii;
- Stabilirea prioritilor strategice: pentru fiecare etap este stabilit un numr
limitat de obiective prioritare, asupra crora se va ndrepta ntreaga atenie i pentru
care vor fi alocate fondurile necesare. Acestea trebuie s fie acele schimbri care
determin progresul reformei n ansamblul sau i condiioneaz sau influeneaz toate
celelalte transformri;
- Asigurarea continuitii funcionrii administraiei publice, astfel nct
aceasta s i ndeplineasc funciile n timpul reorganizrii, descentralizrii etc.;
- Coordonarea i managementul ntregii reforme dintr-un punct unic, la cel
mai nalt nivel al Guvernului, pentru a asigura coerena implementrii strategiei.
2.8. Corupia la nivelul administraiei publice

Potrivit Comisiei Europene n domeniul descentralizrii i al administraiei

locale temerile care au existat i n Raportul de ar de anul trecut ramn valabile.
Transferul competentelor ctre autoritile locale nu s-a realizat n concordan cu
transferul resurselor.
Competena de a spori veniturile locale rmne limitat, legislaia care
guverneaz transferurile financiare ctre autoritile locale nu este transparent,
acordnd consiliilor judeene o puternic funcie de control n ceea ce privete
cheltuielile consiliilor locale. Surse complementare de finanare a investitiilor locale
(n mod particular a drumurilor i a sistemului de nclzire) sunt fonduri speciale
acordate de administraia public central. Instituiile responsabile cu gestionarea
fondurilor publice sunt lipsite de for la nivel local, iar rapoartele plauzibile realizate
cu privire la resursele publice care au deturnate n interesul unor anumite grupuri
politice. Aceasta constituie o grij distinct la momentul n care ara se pregtete
pentru gestionarea fondurilor structurale ale UE.
Din rspunsurile celor intervievai, att la nivel decizional (primari), ct i la
nivel de execuie (modernizatori), se remarc prezena corupiei la nivelul
administraiei, ca un factor deosebit de negativ, cu influene directe asupra activitilor
curente i a procesului de reform n general.
Pentru aprecierea cauzelor acestui fenomen, pentru cele dou categorii de
intervievai, au fost luate n calcul urmtoarele aspecte:
- Cadrul legal - nc favorizeaz ntr-o msur foarte mare posibilitatea
apariiei corupiei la nivelul instituiilor administraiei publice locale. Aceast
constatare recomand urgentarea revizuirii legislaiei actuale (Legea nr.215/1998,
OUG nr.45/2003 etc.) care guverneaz activitile administraiei publice locale i care
este n acord cu cerinele Uniunii Europene i ale Bncii Mondiale privind reforma
administraiei publice locale;
- Sistemul de salarizare reprezint factorul determinant n apariia i
meninerea corupiei n sistem conform opiniei celor intervievai. Acest lucru este mai
mult dect evident n condiiile n care nivelul salariilor nu este n concordan cu
responsabilitile sectorului. n egal msur, acest aspect este generat de lipsa unei
strategii durabile privind salarizarea personalului i dezvoltarea unui sistem unitar de
salarizare care s pun n practic prevederile acesteia. Aceti factori ar contribui
decisiv la o cretere a motivrii funcionarilor publici, atragerea i meninerea

elementelor valoroase i reducerea discrepanelor dintre diferite categorii din cadrul

funciei publice i n acelai timp, ntre sectorul public i cel privat.
- Moralitatea funcionarilor publici reprezint un aspect cu o pondere ceva
mai scazut n generarea corupiei fa de alte categorii de factori, ns nu neglijabil.
Explicaia acestei situaii poate fi gsit ntr-o dezvoltare redus a culturii
organizaionale i a unei mentalitii neconforme cerinelor actuale ale societii i
care se nregistreaz la nivelul unei mari mase a angajailor din administraia public.
S-a constatat o pondere mult mai ridicat a acestui factor n cazul modernizatorilor n
raport cu primarii. Acest rezultat poate fi explicat prin poziia acestora n raportul cu
cetenii (mai direct) fa de factorul decizional.
- Presiunea din partea mediului economic are de asemenea o pondere
nsemnat n generarea corupiei, ns sesizat mai accentuat la nivelul primarilor
dect la nivelul tehnic de execuie, fapt explicat printr-o implicare mai pronunat pe
aceast dimensiune a nivelului decizional.
Astfel, aproape 50 % dintre respondeni au apreciat c influena politicului
este mare i foarte mare n apariia corupiei. Explicaiile pot fi oferite de o
instabilitate pronunat a funciei publice, n special de conducere, datorat ciclurilor
electorale i funcionarea clientelismului politic, n special n distribuia resurselor
financiare la nivel local.
- Comportamentul cetenilor are o influen moderat n comparaie cu
ceilali factori putnd fi considerat mai mult un efect, dect o cauz a corupiei.
2.9. Recomandri
Din cercetarea realizat asupra procesului de descentralizare s-au desprins
urmtoarele concluzii :
- Decalajul considerabil existent ntre drept (constituional i legislaie) i
realitatea din teren. Teoretic, Romnia este deja un stat descentralizat. Se pot aduce n
acest sens urmtoarele argumente: Constituia garanteaz administrarea liber a
colectivitilor locale i lipsa tutelei ntre diferitele nivele; legile succesive au atribuit
judeelor i colectivitilor locale competente largi n materie de educaie, sntate,
ajutor social, aciune cultural, gestiune a serviciilor publice locale etc. Realitatea din
teren pare rmas mult n urm, adeseori din motive de ordin financiar. De exemplu,
transferurile din TVA care servesc finanrii noilor competente sunt atribuite n mod
relativ opac i nu par s respecte mereu criterii obiective;

- Efectele descentralizrii la nivel local nu s-au manifestat ntr-o manier

consistent pn n prezent;
- Exist o opinie favorabil n ceea ce privete procesul de descentralizare cu
avantajele pe care le poate genera;
- Inexistena unei veritabile contabiliti locale de angajament: bugetele anuale
rmn indicative i sunt ajustate n cursul anului n funcie de veniturile colectate i de
plile efective, ceea ce face ca numeroase colectiviti s fac apel la stat (i n plus
la judee) pentru a solicita fonduri suplimentare n caz de necesitate;
- Serviciilor statului le lipsete vizibilitatea n ceea ce privete nevoile locale i
au tendina de a da dovad de reticen n atribuirea creditelor, care, cu toate acestea,
ar trebui s finaneze automat noile competente. Din aceasta rezult o frustrare
puternic a aleilor locali, care pot afirma, pe bun dreptate, c descentralizarea
nscris n textele legale este aplicat ntr-o msur insuficient i depinde n final de
capacitatea aleilor locali de a negocia cu statul, cu riscul politic care decurge din
aceasta.
Propuneri :
- Un aspect care pare fundamental este necesitatea de a introduce mai mult
transparen n gestiunea finanelor publice locale i mai mult obiectivitate n
relaiile financiare dintre stat i colectiviti. Noul program guvernamental reia de
altfel aceste idei, insistnd ndeosebi asupra necesitii unei dezbateri publice cu
privire la pregtirea i execuia bugetelor locale;
- Un alt aspect asupra cruia experii sunt de acord este necesitatea
reconcilierii

teoriei

practicii,

adic

acordarea

unei

finanri

suficiente

descentralizrii. Altfel spus, nu este vorba despre reinventarea reformei, ci despre o

mai bun aplicare a acesteia, n special prin prghia financiar;
- Adoptarea strategiei de finanare care privete n acelai timp creterea
resurselor proprii ale colectivitilor i alocrile de la stat, ns n proporii diferite, n
funcie de potenialul lor fiscal. Exist, ntr-adevr, un anumit numr de colectiviti,
n special n zonele urbane, care dispun de un potenial fiscal considerabil, rezultat din
creterea economic actual i din dezvoltarea imobiliar ce rezult din aceasta;
- n fine, implementarea unor instrumente tehnice care permit un echilibru bun
ntre descentralizare i controlul democratic. Perspectivele anunate n acest sens de
ctre noul guvern n materie de publicitate a pregtirii i execuiei bugetelor merg pe
calea dorit. Pentru eficiena controlului democratic, ar trebui mbuntit pregtirea

bugetelor (prin introducerea distinciei ntre bugetul de funcionare i bugetul de

investiii) i prin mbuntirea tehnicilor de control i de audit, contrapartide
inevitabile ale noilor responsabiliti atribuite aleilor;
- Accentuarea efortului de echilibrare n favoarea colectivitilor cu un
potenial fiscal sczut, prin creterea prii redistribuite din produsul impozitului pe
venit;
- Pentru aplicarea propuse mai sus ar putea fi ntreprinse aciuni, n cadrul unui
demers progresiv, pe durata a doi ani (2008-2009):
- n anul 2008 trebuie s se aplice cadrul instituional elaborat n 2007. Astfel,
decizia guvernamental cu privire la implementarea descentralizrii nu ar trebui s
ridice probleme de ordin politic. Este vorba doar de organizarea lucrului
interministerial n colaborare cu asociaiile aleilor locali i cu societatea civil.
Crearea unui Comitet Naional al Finanelor Locale, care s adune laolalt alei locali
i funcionari i care s fie prezidat de un ales important. Prima sarcin a acestui
comitet ar fi definirea caietului de sarcini al unei baze de date referitoare la Finanele
Locale, care s permit pregtirea reformelor datorit obinerii unor simulri
financiare fiabile.
- n anul 2009 trebuie s se asigure:
a. clarificarea competenelor printr-o nou lege i aplicarea unor compensaii
financiare n cel putin dou domenii sectoriale (educaie i ajutor social). Aceast
clarificare ar reiei din activitatea realizat n 2009 prin dispozitivul instituional pus
n practic, menionat mai sus;
b. Implementarea planului de aciune n vederea mbuntirii resurselor
fiscale ale colectivitilor care dispun de un potenial fiscal ridicat;
c. accentuarea efortului de echilibrare n favoarea colectivitilor cu un
potenial fiscal sczut, prin creterea prii redistribuite din produsul impozitului pe
venit;
d. aplicarea cadrului bugetar i contabil modificat n 2008, cu realizarea mai
multor experimente pilot;
e. accentuarea efortului de echilibrare n favoarea colectivitilor cu un
potenial fiscal sczut, prin creterea prii redistribuite din produsul impozitului pe
venit.
- n materie de personal din administraia public, este necesar n primul rnd
o nou atitudine care vizeaz poziionarea acestuia n lista de prioriti ale reformei

societii romneti. Reforma funciei publice este departe de a fi ncheiat,

relevndu-se o serie de deficiene n managementul funciei publice. Reforma
administraiei publice trebuie s abordeze cu prioritate aceasta resurs esenial, astfel
c se afl n faa unei provocri importante stabilirea modalitilor prin care s
identifice i s dezvolte potenialul creativ al resursei umane. Pentru realizarea acestui
deziderat este necesar abordarea adecvat a componentelor procesului de gestiune a
resurselor umane: recrutare, selecie, ncadrare promovarea meritului i
competenei; motivare salarial adecvat, combinat cu alte tipuri de motivare;
perfecionare n acord cu nevoile instituionale i personale; evaluarea obiectiv a
performanelor; conduita n acord cu misiunea administraiei publice; asigurarea
stabilitii n funcia public; crearea unui corp de manageri profesioniti; n materie
de recrutare i selecie a personalului, administraia trebuie s stabileasc i s
identifice ci de atragere a potenialilor candidai, care dovedesc reale aptitudini i
motivare pentru o carier de funcionar public. De asemenea, trebuie identificate ci
eficiente de selectie, de alegere a candidailor potrivii, care corespund cel mai bine
cerinelor posturilor vacante;
- n ceea ce privete evaluarea performanelor profesionale individuale se
reclam subiectivismul acesteia. Dei evaluarea se realizeaz n funcie de obiective
individuale, n cele mai multe cazuri aceste obiective nu exist, astfel c este necesar
includerea elementelor de evaluare extern. De asemenea, trebuie contientizat rolul
autoevalurii ca baz a creterii performanelor profesionale individuale.
- Ultimii ani au fost marcai de ncercarea de ameliorare a imaginii
administraiei publice, prin creterea transparenei actului administrativ i luarea unor
msuri anticorupie ferme, vizibile pentru opinia public.
- n ceea ce privete stilul de conducere asistm la dominarea stilului autoritar,
astfel c apare pertinent obiectivul de a construi o categorie de manageri profesioniti
pentru administraia public, eventual ncadrai pe baza unui contract managerial,
astfel nct performana s fie elementul cheie n activitatea acestora i nu apartenena
politic.
- n materie de creativitate, inovare, lucrurile sunt departe de a fi ncurajatoare.
Managerii nu ncurajeaz iniiativele, angajaii nu doresc s-i asume responsabiliti
noi. i n aceast situaie lucrurile sunt legate de calitile manageriale i cultura
organizational.

Dat fiind tendina inerial destul de ridicat pe care o manifest administraia

public n raport cu alte sectoare ale societii n general, s-a crezut mult vreme i
nc persist aceast judecat, c managementul de resurse umane ca form de
coordonare strategic a activitii celei mai importante componente a unei organizaii
resursa uman, este apanajul exclusiv al sectorului privat.
Teoria este eronat, literatura de specialitate vorbind despre dou abordri ale
managementului resurselor umane:
- abordarea tradiional sau managementul personalului;
- abordarea strategic (modern) sau managementul de resurse umane.9
Este adevrat c ambele nouti au la baza conceptul de business, dar aceasta
nu nseamn c managementul este o practic orientat doar spre obinerea de profit,
n accepiunea strict economic a termenului. Directorul de personal binecunoscut
n administraia romneasc i n managementul resurselor umane n general nu este
altceva dect un manager, unul tradiionalist i cu responsabiliti formal determinate.
Actualul cadru legal impune, ntr-adevr, o serie de restricii n domeniu, ns
managementul de resurse umane ca i componen strategic a activitii unei
organizaii, ofer nc suficient libertate i n sectorul public, pentru a putea fi
organizat mai eficient i cu rezultate benefice pentru tot ceea ce nseamn munca
funcionarului public.
Diferenele dintre abordarea tradiionalist i abordarea modern cu privire la
managementul resurselor umane fac obiectul acestui demers tiinific: diagnosticarea
stadiului actual al preocuprilor conductorilor instituiilor publice pentru dezvoltarea
domeniului managementului resurselor umane, identificarea celor mai frecvente
modele i practici de lucru cu resursele umane i promovarea lor ntr-un mediu
structurat.
n egal msur capitolul i propune s accentueze rolul pe care l deine sau
ar trebui s-l dein componenta resurselor umane ntr-o instituie public, prin asta
nelegndu-se att structura n sine (departamentul) ct i persoana abilitat s
coordoneze activitile specifice i anume agenii schimbrii.

Managementul serviciilor publice - Prof.univ.dr. Ion Plumb (coordonator), Conf.univ.dr. Armenia

Androniceanu, Prep.univ.drd. Oana Abaluta, note de curs

Potrivit definiiei lui John Storey10 managementul de resurse umane este o

abordare distinctiv a managementului angajailor care urmrete s realizeze un
rezultat competitiv printr-o desfurare strategic a unei fore de munc capabil,
angajat maximal, folosind o schem integrat de tehnici culturale, structurale i de
personal.
Enunnd caracteristicile activitii de management al resurselor umane putem
concluziona:
- aplicarea unor politici i practici reciproc constructive privind raporturile de
munc, prin elaborarea unor politici i practici de resurse umane integrate;
- obinerea angajamentului asumat fa de misiunea i valorile instituiei publice;
- angajaii sunt vzui ca active ale instituiei sau capital uman n care se investete
prin asigurarea posibilitilor de instruire i dezvoltarea unei organizaii care nva;
- resursele umane sunt vzute ca o surs de avantaj competitiv;
- abordarea relaiilor cu angajaii este unitarist: se consider c angajaii
funcionari publici au acelai interes cu angajatorul-conductorul instituiei publice;
- realizarea i aplicarea managementului de resurse umane constituie o
resposabilitatea a personalului de conducere executive;
- punerea n valoare a angajailor: ntrirea motivaiei i a angajamentului asumat,
prin introducerea unor politici i procese care s garanteze c oamenii sunt preuii i
recompensai pentru ceea ce realizeaz ca i pentru nivelul de calificare i competen
la care reuesc s ajung;
- managementul de resurse umane urmrete s introduc practici manageriale
axate pe un angajament profound asumat, care s recunoasc faptul c angajaii
reprezint un grup nepreuit de persoane interesate de buna funcionare a organizaiei
i urmresc s ajute la edificarea unui climat de cooperare i ncredere reciproc.
2.10. Traiectorii ale reformei managementului de resurse umane din
perspectiva noului management public; alternative europene
Noul management public sau reforma managementului public const n
schimbri deliberate ale structurilor i proceselor organizaiilor din sectorul public n
vederea unei mai bune funcionri a acestora.11 Majoritatea msurilor de reforma a
serviciului public adoptate de ctre statele occidentale n anii 90 aveau aceeai
Dan Anghel Constantinescu, Marinica Dobrin, Stanel Ni, Anca Ni, Managementul resurselor
umane, pag. 108
10

trstur principal: politicienii doreau servicii civile mai flexibile i cu reacie mult
mai rapid, mai concentrate pe obinerea de rezultate, mai bine calificate i, dac este
posibil, mai puin numeroase (i astfel mai puin costisitoare).12
Traictoriile schimbrii managementului resurselor umane din perspectiva
noului management public vizeaz:
- Cariera pe via a funcionarului public: o evoluie tipic n acest sens este
aceea a numirii funcionarilor de rang nalt cu contracte n funcie de performan. Cu
toate acestea, ri precum Frana, Germania sau Suedia au preferat s pstreze n
corpul funcionarilor de rang nalt (grand corps) demnitarii de carier, cu o experien
bogat i contacte personale bine stabilite;
- Promovarea n funcie de calificare i de vechime: n acest sens scimbarea
reflect renunarea la cultura organizaional de tip rol n care promovarea se face n
funcie de condiia primordial a vechimii n funcie. Se renun astfel la prevederile
strict birocratizate; schimbarea reflect legarea promovrii de rezultate i de
capacitatea de reacie prin materializarea rezultatelor cerute n acorduri anuale sau n
contracte, coninnd inte i prioriti individuale specifice;
- Funcionarul ca parte a unui serviciu naional unitar: abordarea a fost
sintetizat n coninutul Cartei Albe Britanice n 1994: Nu exist dou organizaii ale
serviciului civil identice cum nu exist doua organizaii identice n nicio alt parte a
sectorului public sau privat. Este corect ca sistemele de pli i gradaii, ca i alte
angajamente manageriale s fie adaptate cerinelor individuale i pieelor de munc
principale.13
Comisia European a prezentat o versiune cu mult mai moderat a acestei
abordri prin ceea ce s-a numit MAP 2000 (Modernizarea administraiei publice i a
politicii personalului), n cadrul creia funcionarul public rmne o categorie
distinct din punct de vedere legal, cultural i politic.
O serie de state au aplicat parial descentralizarea (Finlanda, Suedia) n sensul
c au introdus prevederi pentru salarizarea legat de performan i pentru stiluri de
conducere mai descentralizate (n Suedia n 1999, fiecare instituie a devenit
11

Apud Politt, Christopher si Bouckaert, Geert, Reforma managementului public. Analiz comparat,
p.19
12
Farnham, D., Horton, S., Barlow, J., Hondeghem, A., New public managers in Europe: public
servants in transition
13
Politt, Christopher si Bouckaert, Geert, Reforma managementului public. Analiza comparat, p.2630

responsabil de pregtirea i dezvoltarea propriului personal. Aceste ri au aplicat

moderat principiile descentralizrii, coroborndu-le cu acelea mai largi oferite de
cadrul naional privind organizarea serviciului public.
n Romnia o ncercare de reformare a funciei publice din perspectiva
dimensiunilor expuse a fost aceea a crerii unei categorii speciale de funcionari
publici managerii publici prin OUG nr.56/2004, categorie care, prin derogare de la
Statutul funcionarilor publici Legea nr.188/1999, se bucur de reguli specifice
privind recrutarea, evaluarea, remunerarea i promovarea rapid n categoria
funcionarilor publici - conductori de instituii publice.
Un manager public are obligaia de a asigura sprijin pentru politicile de
reform ale Guvernului n ce privete proiectarea, managementul i implementarea
de la nivelurile strategice la cele operaionale a procedurilor menite s accelereze
reforma administraiei publice, precum i implementarea legislaiei armonizate cu
aquis-ul comunitar. n mod concret acest sprijin nseamn coordonarea de programe,
proiecte i activiti care vizeaz creterea calitii actului administrativ i a serviciilor
publice furnizate ceteanului, n vederea armonizrii cu standardele Uniunii
Europene. Pentru a deveni un manager public, persoana n cauz semneaz un
angajament cu Ministerul Administraiei i Internelor prin care se oblig s lucreze,
dup finalizarea programelor de formare, n administraia public, pentru o perioad
de cinci ani, sub sanciunea rambursrii cheltuielilor ocazionate de pregtire.
Prin OUG nr.6/2005 pentru modificarea i completarea OUG nr.56/2004
privind crearea statutului special al funcionarului public, denumit manager public, a
fost nfiinat Comisia pentru Manageri Publici. Comisia este un organism
independent, care urmrete i asigur aplicarea prevederilor referitoare la
modalitile de acces la funcia de manager public i la mecanismele de promovare
rapid, ndeplinete atribuii n domeniul evalurii, ncadrrii n trepte, repartizrii,
promovrii, soluionrii contestaiilor i al excluderii din categoria managerilor
publici.
Programul privind formarea managerilor publici nu a cuprins n Romnia i o
specializare dedicat pregtirii n managementul de resurse umane, acest domeniu
nefcnd parte din prioritile de formare stabilite la momentul adoptrii actului
normativ prin care a aprut aceast categorie. n continuare este necesar
monitorizarea rezultatelor programului de formare i a feed-back-ului acestuia a
modului cum vor fi integrai n managementul public romnesc managerii publici, dat

fiind c se constat o tendin de rezisten din partea practicienilor cu experien fa

de asimilarea n sistem n poziii-cheie a unor persoane cu experien redus n lucrul
efectiv cu administraia public.
2.11. O perspectiv asupra managementului de resurse umane n actualul
sistem al administraiei publice locale din Romnia
Se constat n prezent la nivelul instituiilor publice locale din Romnia
meninerea unei tendine de marginalizare a funciei de resurse umane, care de cele
mai multe ori este asimilat cu o activitate executiv i rutinier, rezumndu-se la
gestiunea evidenei angajailor din aparatul propriu de lucru, fr a avea o viziune
strategic asupra poziiei i rolului pe care ar trebui s-l ndeplineasc aceast
structur n cadrul administraiei publice/instituiei.
n numeroase cazuri (dac lum n considerare organigrama Consiliului
Judeean) departamentul de resurse umane cunoate o dubl sau chiar tripl
subordonare ierarhic (Director executiv adjunct/Director executiv/presedinte sau
vicepreedinte), ajungndu-se astfel ca relaia cu conductorul instituiei care este
abilitat prin lege s coordoneze activitatea acestui departament s fie cu mult
ngreunat. n acest fel, posibilitatea de dezvoltare a unui plan complex de activiti i
prognoze cu privire la potenialul uman existent la nivelul Consiliului Judeean, care
s se bucure de vizibilitate i de susinere din partea conducerii, este mult ngreunat
de structura birocratic ncrcat, care nu permite un contact direct cu ordonatorul
principal de credite. Se creeaz astfel falsa impresie c activitatea de resurse umane
nu constituie o prioritate n raport cu alte tipuri de activiti prestate de instituie, prin
intermediul diferitelor structuri.
Pe acelai principiu, cel care este nsrcinat s se ocupe de resursele umane n
cadrul instituiei nu este perceput de regul ca avnd un rol strategic, n special n
partea de consiliere a conducerii pe probleme ce in de specificul activitilor de
resurse umane, ci mai degrab un executant ce pune n aplicare deciziile efului. Acest
aspect deriv, pe de-o parte din constrngerile de ordin legislativ (odat cu limitarea
numrului de funcii de conducere la un procent fix de 12 % din totalul funciilor pe
ansamblul instituiilor, primele departamente decapitate fiind cele de resurse umane,
transformate ulterior n structuri coordonate de funcionari publici de execuie, dar i
n cutumele administraiei publice, care tinde s acorde o importan sporit altor
segmente de activitate cum sunt cel economic sau tehnic.

La baza acestor concluzii stau observaiile culese n urma numeroaselor vizite

de documnetare local realizate de echipa proiectului intr-o serie de Consilii Judetene,
prilej cu care Institutul de Politici Publice14 a sesizat dou aspecte majore care ar
trebui analizate atunci cnd se are n vedere evaluarea performanelor unui
departament de resurse umane n cadrul unei instituii publice.
- Atribuii care revin n mod curent n sarcina unui department de resurse umane
- Structura i poziionarea departamentului de resurse umane n cadrul instituiei
(Consiliul Judeean).
Pe fondul acestor argumente ghidul de fa ncearc s rspund unor
argumente de ordin practic, celor dou tipuri de probleme identificate: necesitatea de
redefinire a rolului departamentului de resurse umane n cadrul instituiei publice
(Consiliul Judetean) i nevoia de optimizare a schemei organizaionale - organigrama
n vederea unei bune functionri a departamentului de resurse umane n raport cu
celelalte structuri ale Consiliului.
2.12. Propuneri de optimizare a managementului public n Romnia cu
aplicabilitate asupra organizrii serviciilor publice. Motivarea n funcia public
Motivarea reprezint un aspect deosebit de important pentru stimularea
creterii performanelor n activitate, fiind un principiu de baz care fundamenteaz
dezvoltarea carierei.
Motivarea poate fi de dou feluri:
- pecuniar (reprezentat prin sporuri, prime, bonificaii, salariul de merit etc.)
- non-pecuniar (forme alternative de motivare, precum dotarea cu echipamente
performante a birourilor, flexibilitate n acordarea perioadelor de concediu,
recunoaterea public a meritelor profesionale, stimularea iniiativelor individuale,
crearea unui mediu de lucru plcut, ntlniri ale echipei n afara orelor de lucru, n
medii informale, srbtorirea n colectiv a unor ocazii festive, alturi de Preedintele
Consiliului Judeean etc.).
Teoriile motivrii dezvoltate n literatura de specialitate, accentueaz, de
regul, relaia procesual motivaie-satisfacie-performan, cu toate c exist i critici
punctuale aduse unei astfel de scheme care pun n centrul ateniei o dependen
direct a performanei de motivaie. Din perspectiva managementului resurselor
14

Ghidul managerului de resurse umane, 2005

umane n administraia public, este important de menionat c studiile teoretice i

empirice dezvoltate n domeniu au subliniat importana unor scopuri clare din
perspectiva funcionarilor, deci al unui caracter motivator al programelor fixate pe
obiective. n acelai timp, nu exist o reet universal valabil pentru o mai bun
motivare a angajailor, indiferent c acetia lucreaz n mediul public sau privat.
Managerul de resurse umane este cel care trebuie s cunoasc aceste principii
teoretice i s le aplice n mod difereniat de contextul mediului instituional n care i
desfoar activitatea.
Ideea unui management performant al administraiei publice locale este una
des invocat n procesul de reform actual pentru contextul romnesc. Ea este n
primul rnd vzut ca performant n furnizarea unor servicii publice ctre populaie
i mai puin ca un tip de performan socio-uman a instituiilor administraiei publice
locale. Aceasta din urm const n principal n gradul de satisfacere al funcionarilor i
de oportunitile de dezvoltare a carierei pe care le ofer, fiind desigur n strns
legatur cu problema managementului calitii n administraia public.
Date fiind condiiile restrictive impuse de actuala legislaie n vigoare cu
privire la stimulentele de natur bneasc ce pot fi acordate funcionarilor publici, ca
i personalului contractual, Institutul pentru Politici Publice15 recomand n acest sens
o evaluare obiectiv a rezultatelor obinute i acordarea acestor stimulente n funcie
de performanele difereniate obinute n decursul unei perioade

stabilite.

Reprezentanii Consiliului Judeean Alba16 au naintat chiar o propunere n acest sens,

sugernd introducerea unor criterii minimale de acordare a stimulentelor, n afara
evaluarilor anuale, astfel nct s se diferenieze n mod real ntre cei care merit cu
adevrat s primeasc aceste prime.
n practica din administraia public romneasc, fondul de premiere existent
la nivelul fiecarei instituii publice este adus la cunotiina fiecrui conductor de
departament, iar sarcina acestuia este aceea de a face propuneri obiective cu privire la
distribuirea sumei alocate, n funcie de rezultatele nregistrate de fiecare angajat n
activitatea desfurat.
n msura n care instituia public dispune de resurse suplimentare, poate fi
prevzut n bugetul anual alocarea unor sume pentru diferite activiti cu caracter
stimulativ: programe de pregtire profesional n afara celor prevzute n mod
15
16

Ibidem
Ibidem

obligatoriu prin lege, dotarea cu echipamente tehnice de ultim generaie, nfiinarea

unei biblioteci proprii a Consiliului etc.
Este recomandabil ca recompensele acordate angajailor s fie corelate cu
performanele individuale ale acestora. n unele situaii, conducerea decide acordarea
de recompense identice ctre toi angajaii: avem aici de-a face cu un aspect pozitiv
(acordarea recompenselor), pe de alt parte i cu unul negativ (egalizarea
recompenselor). n general, riscurile pe care le implic o asemenea politic sunt:
meninerea sau chiar scderea performanelor unora dintre funcionari, pe principiul
c oricum au garantat recompensa, sau, la polul opus, pierderea acelor angajai ale
cror performane sunt vdit mai bune dect ale colegilor, dar care se simt n mod
sistematic insuficient apreciai.
n ceea ce privete motivarea non-pecuniar, aici rolul
directorului/responsabilului de resurse umane este deosebit de important, pe de o parte
n relaia direct cu funcionarii din cadrul departamentului pe care l coordoneaz i,
pe de alt parte, n relaia cu conducerea instituiei - Preedintele Consiliului Judeean,
pe care trebuie s l informeze cu privire la importana instituionalizrii unor
mecanisme de motivare care s conduc la creterea loialitii anagajailor i, n final,
la creterea performanelor n activitate.
Printre cele mai frecvente metode de stimulare a funcionarilor publici/a
personalului contractual din cadrul instituiei identificate cu prilejul vizitelor de
documentare local i a schimburilor de experien ntre Consilii Judetene, coordonate
de Institutul pentru Politici Publice, se numr:
- ncurajarea participrii funcionarilor publici la stagii de pregtire n afara
celor prevzute n mod obligatoriu prin lege;
- planificarea flexibil a concediilor;
- abordarea direct a relaiei cu angajaii, prin aprecieri fcute n mod public
de ctre superiorul ierarhic;
- cooptarea funcionarilor publici cu merite deosebite n activitate n
delegaiile conducerii (n special cnd este vorba despre delegaii n strintate);
- acordarea de locuine de serviciu pentru acei funcionari care nu domiciliaz
n municipiul-reedina de jude unde are sediul Consiliul Judeean;
- includerea funcionarilor publici n diferite comisii de examinare organizate
la nivelul instituiei.

n afar de aceste metode alternative de stimulare, directorul/responsabilul de

resurse umane trebuie s se asigure n permanen de existena unor condiii adecvate
de lucru la locul de munc, s ncurajeze buna colaborare, dar i competivitatea n
activitate, s acorde credit iniiativelor individuale i s ncurajeze soluii noi venite
din partea angajailor, n acest fel dezvoltnd premisele pentru crearea sentimentului
de apartenen la colectiv.
Un aspect fundamental care merit o atenie deosebit n ceea ce privete
motivarea funcionarilor publici este cel legat de importana contientizrii
funcionarilor publici asupra statutului aparte, care le confer, prin comparaie cu alte
sectoare de activitate stabilite n funcie i, n multe cazuri, un prestigiu social mai
ridicat dect alte profesii, cu att mai mult n plan local.
2.13. Propuneri privind promovarea funcionarilor publici
Organizaiile/instituiile n care exist sisteme de promovare dau mai multe
motive de satisfacie angajailor lor, acetia tiind c au o ans real da a urca n
ierarhia organizaiei/instituiei. Acesta este un factor motivant, n comparaie cu
organizaiile statice, unde sunt foarte rare ocaziile n care au loc promovri i
cntrete destul de greu n atragerea i meninerea n instituie a unor persoane
capabile i bine pregtite.
Din pcate, n actualul sistem al administraiei publice romneti, nu exist o
schem de promovare rapid n funcie, ocuparea unei funcii publice superioare fiind
condiionat de existena unui post vacant, cu ndeplinirea criteriilor stabilite prin
lege. Cu toate acestea, directorul/responsabilul de resurse umane trebuie s i asume
i n acest caz un rol activ constnd n:
- Cultivarea unui spirit de ncurajare a promovrii, prin facilitarea de o
manier realist a cunoaterii instituiei (structura ierarhic, atribuiile posturilor
etc.);
- Monitorizarea permanent a situaiei ocuprii funciilor n cadrul instituiei i,
n msura n care un post devine vacant, ncurajnd participarea la concurs a persoanei
care, pe baza informaiilor nregistrate pn la acel moment, are cele mai multe
caliti pentru a ocupa postul respectiv;
- Contribuia la crearea unui climat de competitivitate i ncredere n ansele
reale ale fiecrui angajat de a fi promovat n cadrul instituiei;

- Depunerea tuturor eforturilor necesare pentru ca toate concursurile s se

desfoare n condiii de maxim transparen i obiectivitate, pentru a spori
ncrederea tuturor candidailor n concurs.
n materia pregtirii profesionale i a formrii continue n cariera de funcionar
public, rolul directorului/responsabilului de resurse umane este deosebit de important,
ntruct aceste dou componente sunt fundamentale pentru dezvoltarea carierei n
sistemul administraiei publice, ca de altfel n toate domeniile de activitate.
Pentru ca programele de pregtire profesional pentru care instituia public
(Consiliul Judeean) angajeaz anual resurse financiare s i ating ntr-un final
obiectivul acela de a contribui n mod real la creterea calitii individuale a
activitii prestate de un funcionar public n domeniul su specific de activitate,
respectiv la creterea performanelor pe ansamblul instituiei este necesar
parcurgerea unor etape n procesul de alocare/ monitorizare a rezultatelor obinute,
sub directa coordonare a directorului/responsabilului de resurse umane.
2.14. Analiza preliminar a nevoilor de instruire, att la nivel individual,
ct i pe ansamblul instituiei
Este recomandabil ca aceast analiz s fie realizat periodic (trimestrial) de
ctre conductorul departamentului de resurse umane, prin intermediul unei proceduri
standardizate (ex. chestionar autoadministrat tuturor funcionarilor publici din cadrul
Consiliului), iar rezultatele s fie centralizate la nivelul departamentului de resurse
umane. O asemenea practic, pus cu succes n aplicare pn n prezent n cadrul
Consiliului Judeean Harghita, are avantajul de a permite cunoaterea n permanen a
nevoilor de pregtire existente la nivelul instituiei i ajut la o alocare mai eficient
att a costurilor pentru pregtirea unui funcionar public, ct i la repartizarea
corespunztoare a funcionarilor pentru diferitele oferte de pregtire sosite pe adresa
instituiei, evitndu-se astfel situaiile n care funcionarii sunt trimisi la training pe
criterii subiective, fr a se ine cont de nevoia real de pregtire a acestora.
2.15. ncurajarea auto-nvrii i a planurilor de dezvoltare individual
Directorul/responsabilul de resurse umane trebuie s posede capacitatea de a
spori interesul funcionarilor publici pentru auto-perfecionare, ncurajnd nvarea
continu prin diverse metode (studiu individual, e-learning etc.).

n general, pregatirea profesional i formarea continu necesit o abordare

strategic din partea conducerii instituiei, ntruct investiia n capitalul uman este
fundamental

pentru

eficientizarea

activitii.

acest

sens,

rolul

directorului/responsabilului de resurse umane este acela de a aciona n calitate de

principal strateg al planurilor de dezvoltare a carieirei funcionarilor publici, uznd de
o serie de instrumente de tipul celor de mai sus, pentru a aduce o contributie
semnificativ i masurabil n acelai timp, att pentru cei care beneficiaz de
programele de pregtire profesional, ct i pentru instituie n ansamblul su.
Majoritatea reprezentanilor din conducerea departamentelor de resurse umane
din cadrul Consiliilor Judeene au reclamat lipsa de obiectivitate a evalurilor anuale
ale funcionarilor, apreciind c acestea au fost transformate ntr-o formalitate
(majoritatea funcionarilor obin la evalurile anuale calificativul excepional,
principala raiune fiind aceea de a nu afecta n vreun fel cuantumul salariului).
Un alt argument al capacitii sczute a evaluarilor anuale de a reda n mod
obiectiv i realist standardele generale de performan (individuale i pe instituie)
nregistrate n decursul anului de ctre un Consiliu Judeean a fost acela al criteriilor
de evaluare mult prea generale, neadaptate cerinelor specifice ale postului.
Ca urmare, o serie de Consilii Judeene au iniiat propuneri i chiar au pus n
aplicare o serie de metode menite s reflecte ntr-un mod ct mai apropiat de realitate
rezultatele activitii funcionarilor.
2.16. Eficiena instituiilor i autoritilor publice i eficacitatea
funcionarilor publici
Noiunea de eficien economic este ntlnit, n studiile de specialitate i
n practic, n dou sensuri:
a. performane - rezultate deosebit de bune - ale unei activiti;
b. efecte maxime ale unei activiti n raport cu resursele alocate sau
consumate.
ns cei mai muli dintre specialiti, abordnd eficiena, au n vedere
sectorul privat i prea puin sau chiar deloc pe cel public. O explicaie a acestui fapt ar
putea fi determinat de adevrul c administraia public vizeaz prin activitile sale
o profitabilitate redus, dar un grad nalt de satisfacere a cetenilor. n contextul n
care, referindu-se la sectorul privat, muli economiti au definit n special eficiena
economic, este absolut firesc s fi fost luat n considerare pentru analiz activitatea

instituiilor sau autoritilor din administraia public central i local i celelalte

instituii din sectorul public.
Pentru a putea aborda activitatea n sectorul public din perspectiva conceptului
de eficien este necesar ca eficiena s fie neleas i considerat att ca urmare a
influenei factorilor economici, ct i ca o consecin a influenei factorilor politici,
culturali, juridici i n special a factorului uman, cci n fapt resursele umane sunt
cele care stau la baza reuitei sau eecului17.
Acest concept a fost folosit pentru prima dat n administraia public n
abordarea raional propusa de L. Gulick i L. Urwick. Managerii publici trebuie s
aib n vedere faptul c, dac eforturile pot fi dimensionate n mod strict, efectele, n
special cele sociale, sunt dificil de determinat i nu pot fi prevzute n totalitate.
Aceasta deoarece administraia public i desfaoar activitatea ntr-un cadru social
supus unor influene multiple. Cel mai adesea aceste efecte sociale indirecte,
neprevizibile au implicaii majore n sectorul public.
Din punct de vedere al formelor de exprimare se poate spune c eficiena
poate fi cuantificabil - n special efectele economice - i necuantificabil - efectele
sociale. Managerii publici ar trebui s in seama de ambele forme, dar i de faptul c
ele pot avea pe lng dimensiunea prezent i o dimensiune de perspectiv, deoarece
o parte apreciabil din rezultate se obin pe parcursul unei perioade de timp. Din
pcate, cel mai adesea, eficiena de perspectiv propagat este ignorat. O analiz
asupra sistemului decizional arat o pondere foarte ridicat a deciziilor pe termen
scurt, ceea ce conduce la decizii cu efecte imediate, de cele mai multe ori n
detrimentul deciziilor pe termene medii i lungi care sunt total neglijate. De altfel o
astfel de abordare determin efecte negative pe termen lung, majornd coeficientul de
risc. n sectorul public din Romnia factorul uman este una din resursele cel mai mult
neglijate, iar consecinele unei astfel de situaii conduc la efecte care nu sunt deloc
greu de dedus.
Factorul uman reprezint elementul cheie al activitii i performanelor din
sectorul public. Mai mult, constituie coordonat esenial a dimensiunii i mai ales a
calitii activitii n sectorul public. Astfel c nu se poate meniona eficiena unei
instituii publice n general fr a avea n vedere, pe lng eficiena economic i
aspectele cuantificabile direct, i o serie de aspecte necuantificabile direct, dar care au
17

Managementul calitii n sectorul public - Prof.univ.dr. George Moldoveanu, Lect.univ.dr. Cosmin

Dobrin, note de curs

multiple consecine asupra performanelor n sectorul public. Printre acestea un loc

important l ocup, cum e i firesc, eficiena muncii funcionarilor publici. De
folosirea eficient a personalului, de eficiena muncii lui depinde nsi calitatea i
eficiena activitii din administraia public.
Altfel spus, eficiena activitii18 autoritii administraiei publice este
determinat de: calitatea actului administrativ; competenele, capacitatea de lucru i
de execuie adecvate a sarcinilor; capacitatea autoritilor locale de a executa sarcinile
n timp util.
Problema resurselor umane din sectorul public reprezint multiple aspecte de
ordin social-uman, politic, juridic i tehnic. Astfel, se pun probleme n legatur cu
pregatirea profesional a personalului instituiilor publice, probleme n legatur cu
recrutarea i repartizarea acestuia, cu aprecierea i promovarea n diferite funcii, n
general probleme de gestiune a personalului. Exist de asemenea probleme care
privesc comportamentul funcionarilor publici n raporturile lor cu cetenii, probleme
care se refer la raporturile interumane n cadrul instituiilor publice sau care privesc
raporturile dintre personalul sectorului public i societate.
Toate aceste aspecte legate de problematica personalului din administraia
public nu trebuie abordate ns numai din punct de vedere strict juridic, deoarece
acestea ar conduce la o cunoatere incomplet a realitilor din administraie, pentru
c exist i aspecte legate de munca funcionarilor publici care nu au reglementare
juridic, dar care au rol deosebit de important pentru asigurarea eficienei instituiei
publice i realizarea misiunii sociale a acesteia.
2.17. Eficacitatea n sectorul public
Foarte muli specialiti strini consider c nu se poate vorbi de eficien fr
eficacitate pentru c este mult mai important s realizezi bine ceea ce i-ai propus eficacitatea - dect s realizezi bine altceva eficiena.
Totodat se afirm c relaia dintre eficacitate i eficien este una de partentreg, eficacitatea influennd n mod direct eficiena, n special pe cea a
personalului, fiind chiar un element intrinsec al acesteia. Mai mult se poate spune c
eficacitatea este un atribut al omului i are sursa n personalitatea, cunotinele,
raiunea funcionarilor publici, dar i n relaiile dintre ei.
18

Costea M., Introducere n administraia public, p.44-46

Att eficacitatea ca element intrinsec al eficienei personalului, ct i aceasta

din urm au o mare importan pentru eficiena de ansamblu a sectorului public.
Pentru c nu e posibil organizarea raional i funcionarea eficient a sectorului
public fr personal deosebit de eficient i eficace totodat. Altfel spus, eficiena i
elementul ei intrinsec - eficacitatea - sunt caracteristici eseniale i indispensabile ale
muncii funcionarului public.
Lipsita de aceste caracteristici, munca fiecrui funcionar public n parte ar
influena negativ activitatea de ansamblu a instituiei i/sau autoritii. Mai mult, ar
pune n pericol nsi atingerea obiectivului fundamental al instituiei publice:
satisfacerea interesului public.
Ca urmare, este necesar concentrarea ateniei managerilor publici asupra
performanelor resurselor umane, cretere care va influena n mod evident eficiena
utilizrii resurselor materiale i financiare i eficiena de ansamblu a instituiilor i
autoritilor publice.
Din pcate muli specialiti n probleme de reform consider c pentru
reforma administraiei publice este suficient reglementarea juridic a activitii
acesteia, a principalelor aspecte, fr s se neleag ca un cadru juridic valoreaz
foarte puin dac nu sunt suficieni funcionari publici care s-l valorifice prin munca
lor. Muli manageri publici din sectorul public din ara noastr nu neleg faptul c
pentru reforma sistemului administrativ nu este suficient completarea i
perfecionarea cadrului normativ, crearea unui cadru instituional corespunzator i nici
chiar elaborarea unor programe referitoare la recrutarea, planul carierei, formarea
specializat, standardele i controlul asupra performanelor funcionarilor publici. Este
nevoie de mai mult, i anume: de o noua perspectiva asupra concepiei despre
funcionarii publici i rolul lor n sistemul administrativ, o nou abordare a activitii
acestora prin prisma conceptelor de eficien i eficacitate, cci acestea sunt
elementele indispensabile ale succesului schimbrilor.
2.18. Organizarea structural n instituiile i autoritile publice
n instituiile i autoritile publice din sistemul administrativ din ara noastr
prin cadrul legislativ de la nivel central se stabilete structura organizatoric, care
devine astfel obligatorie, ea nu poate fi adaptat sau modificat pe alt procedur
dect cea prin care a fost stabilit iniial. Apare astfel un paradox care explic multe
din blocajele sistemului administrativ i care este o consecin a gradului ridicat de

centralizare a sistemului administrativ din Romnia. Dei aceste structuri ar trebui s

serveasc drept cadru de desfurare a activitilor prin care se realizeaz i furnizeaz
serviciile publice, putnd fi adaptate n funcie de intensitatea i amploarea cererilor
de diferite servicii ce apar n sistem, totui n practic acest lucru nu este posibil.
Doar procedura legal este cea prin care pot fi aduse modificri structurilor
organizatorice din instituiile i autoritile publice integrate n sistemul administrativ
din ara noastr.
Acest mod depit de nelegere a rolului unei structuri organizatorice atrage
foarte multe disfuncionaliti cu consecine directe asupra proceselor de management
i de execuie din instituiile i autoritile publice limitnd semnificativ capacitatea
administrativ a acestora de a-i realiza misiunea social pentru care au fost
constituite.
Acesta este unul din multele exemple de ncalcare a unui principiu
fundamental declarat n lege, acela al autonomiei.
Postul este componenta structural de baz alcatuit din ansamblul
obiectivelor, sarcinilor, competenelor i responsabilitilor desemnate pe anumite
perioade fiecrui funcionar public.
Deoarece postul reprezint celula de baz a structurii unei institutii i/sau
autoriti publice, sunt prezentate toate elementele componente ale acestuia, respectiv:
obiectivele postului, sarcinile, competentele i responsabilitile ce revin fiecrui post.
Obiectivele postului reprezint scopurile determinate n timp i chiar
cuantificate pe care le are de realizat titularul postului. Aceste obiective se regsesc n
sistemul piramidal de obiective al instituiei/autoritii ca obiective ale funcionarilor
publici i titularilor de funcii publice de conducere i de execuie, care sunt fie
funcionari publici, fie reprezentani ai politicului.
Obiectivele posturilor asigur prin realizarea i agregarea lor succesiv i
ascendent realizarea obiectivului fundamental al managementului public. Deoarece
obiectivele postului arat practic rolul titularului de post n realizarea obiectivelor de
ansamblu ale instituiei/autoritii publice, ele justific existena, meninerea sau
eliminarea postului din structura organizatoric a instituiei publice. Dac nu sunt
determinate obiective clare, concise, cuantificabile i determinate n timp pentru
fiecare dintre posturile din structura organizatoric, practic nu se justific existena n
structura organizatoric a respectivelor poziii.

Obiectivele postului care devin obiective individuale ale titularului de post pot
fi realizate de acesta prin intermediul celorlalte componente ale structurii postului,
respectiv: sarcini, competene, responsabiliti.
Un act normativ, orict de bine fundamentat ar fi, el rmne la un grad destul
de ridicat de generalitate. Acesta ar trebui s reprezinte doar baza de raportare a
managerilor publici, atunci cnd determin configuraia structurii organizatorice ntr-o
instituie/ autoritate public, asigurndu-se astfel o particularizare a acestui cadru la
situaii i contexte specifice identificate n aceleai domenii sau n uniti
administrativ-teritoriale distincte, cu nevoi sociale generale, dar i specifice.
Competena organizational confer titularului de post un anumit grad de
autoritate formal. n instituiile i autoritile publice se disting dou forme ale
autoritii formale:
- ierarhic, de regul exercitat de ctre instituii/autoriti publice, i
funcionari publici situai pe niveluri ierarhice superioare n structura sistemului
administrativ;
Autoritate formal pot avea guvernul, autoritile care reprezint guvernul n
unitatea administrativ-teritorial. Aceasta poate fi numit autoritate formal de sistem.
Exist ns i o a doua form de autoritate formal care se manifest la nivelul
componenei structurale post, respectiv autoritatea formal conferit de structura
postului.
Autoritatea formal ierarhic se concretizeaz n acte normative, programe de
aciuni iniiate de reprezentanii formaiunilor politice, decizii politice, decizii
administrative etc.
- funcional, de regul exercitat asupra unor funcionari publici din
compartimente funcionale implicai n diferite activiti.
Autoritatea funcional se materializeaz n proceduri, metodologii, proiecte
de acte normative care exprim cum trebuie executate diferite activiti sau
implementate anumite decizii administrative. i aceast form de autoritate se
exprim la nivelul postului. Autoritatea funcional a postului arat practic cum
trebuie executate sarcinile, pn la ce nivel are dreptul s acioneze titularul postului
pentru a realiza obiectivele postului.
Alturi de autoritatea formal, titularii de posturi trebuie s aib un grad
corespunztor de competen pentru a realiza obiectivele postului.
Exist dou forme de competen:

- o competen profesional exprimat de nivelul de pregtire, experiena,

talentul, abilitile titularului de post, calitile, cunotinele, aptitudinile i
deprinderile acestuia care l susin n procesul de realizare a obiectivelor postului;
- o competen managerial pentru posturile integrate n structura de
conducere a instituiei/sau autoritii publice.
Autoritatea formal atribuit trebuie nsoit de prestigiul profesional
dobndit, ca urmare a exercitrii competenei profesionale de ctre titularul de post.
ntre toate elementele postului trebuie s existe un echilibru permanent.
Coninutul postului trebuie abordat ntr-o perspectiv dinamic, flexibil, acesta
trebuie adaptat n funcie de schimbrile care intervin n sistemul de nevoi sociale
generale i specifice, de modificrile n componentele unitilor administrativteritoriale, de schimbrile n contextul intern i internaional.
Funcia public ca i concept poate fi abordat din dou perspective: cea
legislativ i cea managerial. Dei cele dou nu se elimina, dimpotriv sunt ca i
continut perfect compatibile, exista o serie de diferene n perceperea conceptului de
ctre juriti i de ctre specialitii n domeniul managementului public.
Din punctul de vedere al specialitilor n drept administrativ, funcia public
reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite de autoritatea sau
instituia public, n temeiul legii, n scopul realizrii competenelor sale.
Principiile care stau la baza exercitrii funciilor publice sunt:
- asigurarea tuturor activitilor efectuate de funcionarii publici s fie
prompt, eficient, liber de prejudeci, corupie, abuz de putere i presiuni politice;
- selectarea funcionarilor publici exclusiv dup criteriul competenei;
- egalitatea anselor la intrarea i la promovarea n corpul funcionarilor
publici;
- stabilitatea funcionarilor publici.
Legea privind statutul funcionarului public, de altfel, definete funcionarul
public ca persoana numit ntr-o funcie public iar totalitatea funcionarilor publici
din autoritile i instituiile publice constituie corpul funcionarilor publici.
Din perspectiva specialitilor n domeniul managementului public, funcia
public aa cum aceasta este prezentat de juriti, are un accentuat caracter limitativ,
ngrdind semnificativ flexibilitatea unei structuri i gradul de autonomie al acesteia,
ceea ce contravine principiilor fundamentale ale managementului public.
Cteva argumente pot fi formulate n acest sens:

- funcia public nu poate s reprezinte doar un ansamblu de atribuii i

responsabiliti stabilite de autoritatea sau instituia public n temeiul legii. Funcia
public fiind un element de generalizare a posturilor asemntoare din punctul de
vedere al ariei de cuprindere a autoritii i responsabilitii. Autoritatea formal
corespunzatoare funciei publice i confer titularului acesteia dreptul de a lua anumite
decizii administrative i de management sau de a aciona n calitatea sa de funcionar
public de execuie.
- scopul funciei publice nu poate s fie realizarea competenelor acesteia, ci n
cel mai bun caz realizarea unor obiective clar, concis i riguros determinate derivate
din sistemul de nevoi generale i specifice de interes public sau administrativ. Dac
am restrnge coninutul funciei publice la scopul prezentat de lege, respectiv
realizarea competenelor, atunci am deduce ca titularul funciei publice are drept scop
exercitarea puterii i nu preocuparea pentru satisfacerea intereselor publice generale i
specifice aferente funciei publice de conducere sau de execuie pe care o ocup.
Funcia public reprezint factorul de generalizare al unor posturi
asemntoare din punctul de vedere al ariei de cuprindere a autoritii i
responsabilitii.
De exemplu, funciei publice de director i corespunde n cadrul instituiei sau
autoritii publice un numr variabil de posturi, 4-6 sau chiar mai mult, n funcie de
dimensiunile i caracteristicile activitii. Dac funcia public exprim, n acest caz,
ntinderea autoritii i responsabilitii unui director n general, posturile se
individualizeaz la nivelul fiecrui loc de munc prin intermediul elementelor
specifice prezentate deja: obiective, atribuii, sarcini.
Specialitii n domeniul managementului public consider c ntr-o instituie
public sau autoritate trebuie s existe attea funcii publice cte sunt necesare pentru
a servi satisfacerii interesului public. Practic nu legea trebuie s precizeze care sunt
funciile publice ce se pot constitui ntr-o instituie sau autoritate, ci raionamentul
logic este urmtorul: o funcie public se constituie, se menine sau se desfiineaz
doar dac situaiile concrete specifice determin astfel de modificri. Funciile publice
nu trebuie s existe n structura dac nu exist nevoi identificate i obiective
determinate, n sensul integrrii sau eliminrii lor din structura. Mai mult dect att,
numrul de funcii publice i de posturi n structura organizatoric a autoritii i
instituiei publice sunt i ele determinate de nevoi obiective si nu poate fi stabilit de o
autoritate sau instituie public situat pe un nivel ierarhic superior. Aceasta poate n

cel mai bun caz doar s avizeze acest numr dup o analiz managerial complex,
respectnd principiile fundamentale ale managementului public. Impunerea unui
numr de posturi i funcii publice, dar i a unui tip de post sau funcie public face ca
instituiile i autoritile publice s se transforme n instituii i autoriti comandate,
crora niciodat atta vreme ct li se limiteaz autonomia managerial n conceperea
structurii, nu li se poate invoca lipsa de capacitate administrativ, de competena
managerial i de funcionari publici corespunztori din punct de vedere cantitativ, ca
numr de posturi i funcii publice, dar i calitativ, ca pregtire.
n accepiunea specialitilor n domeniul managementului public, funciile
publice trebuie s fie determinate de nevoi interne i externe sesizate de managerii
publici, care au competena profesional i managerial ca, n condiiile cadrului
legislativ existent, s determine elementele organizrii procesuale i structurale i,
practic s stabileasc o configuraie intern de care sunt rspunztori, pe o perioad
determinat pe care au fost stabilite obiective manageriale clare, concise i
necontradictorii.
O categorie aparte de funcii publice identificate n sistemul administrativ o
reprezint funciile de demnitate public, care cel mai adesea se afl sub incidena
politic. Acestea sunt constituite pe nivelurile superioare ale structurilor sistemului
administrativ i sunt ocupate prin numire de ctre reprezentani ai politicului.
Aceste funcii de demnitate public nu pot fi ocupate de funcionari publici de
carier, dar sunt accesibile nu numai politicienilor, ci i persoanelor agreate n mediul
politic fie pentru performanele profesionale deosebite obinute n cariera proprie, fie
pentru a susine punerea n aplicare a programelor politice ale partidelor care obin
majoritatea n alegeri i formeaz mpreun cu unele partide minoritare echipa de
guvernare pe o perioad determinat.
Spre deosebire de celelalte categorii de funcii publice, acestea din urm nu
sunt limitate ca numr de cadrul legislativ, ele rmn la latitudinea reprezentanilor
politicului. Prin urmare, structurile organizatorice ale instituiilor i autoritilor
publice de la nivel central i chiar local pot fi dotate cu un numr determinat de
reprezentani politici de astfel de funcii de demnitate public. De menionat c
aceasta categorie de funcii reunete: secretari de stat, subsecretari de stat, minitri,
minitri adjunci, preedini de agenii, preedini ai autoritilor judectoreti etc.
Pentru aceasta categorie de funcii de demnitate public nu se determin n mod clar
competenele, responsabilitile i sarcinile titularilor. Baza de raportare a acestora o

reprezint cadrul legislativ general i specific elaborat i publicat special pentru

instituia sau autoritatea pentru care a fost nfiinat funcia de demnitate public
respectiv.
O alt categorie distinct de funcie public este cea ocupat de reprezentanii
politici. Funcia public ocupat de reprezentanii politici este acea funcie ce revine
n mod direct politicienilor care au candidat n procesul electoral la ocuparea unor
astfel de funcii, fie direct, fie pe listele unui partid politic, a crui doctrin o agreeaz.
Exemple de astfel de funcii publice de conducere ocupate de reprezentani ai
politicului: Preedintele Romniei, primarul, preedintele consiliului judeean,
consilierul local.
Nici pentru aceasta categorie de funcii publice nu sunt definite clar
competentele, responsabilitile i sarcinile titularilor, ele ramn la latitudinea
fiecruia, neexistnd alt baz de raportare pentru evaluare dect promisiunile sau
angajamentele scrise lansate de fiecare n campaniile electorale.
Toate categoriile de funcii prezentate sunt funcii publice a cror existen n
structura organizatoric este finanat din bugetele publice, ns n ceea ce privete
sarcinile, competenele i responsabilitatile aferente, acestea sunt determinate doar
pentru cteva. Cele care au un grad mai redus de competene manageriale, deoarece n
sistemul administrativ din ara noastr, ultimele dou categorii i aloc o serie de
competene manageriale sporite, dominnd coninutul funciilor publice ocupate de
funcionarii de cariera, a cror autonomie managerial i responsabilitate sunt serios
afectate.
n toate statele democratice exist o separaie clar a acestor categorii de
funcii publice, dar i o delimitare clar a rolului i limitelor de penetrare a fiecrei
categorii n sistem, astfel nct funcionalitatea mecanismelor manageriale necesare
realizrii misiunii sociale a instituiilor i autoritilor publice s nu fie afectate, iar
sistemul s-i pstreze integritatea i gradul de flexibilizare a structurii absolut
necesare.
n contextul actual, devin absolut necesare corecii importante n ceea ce
privete aria de cuprindere a autoritii i responsabilitii de ctre funciile de
demnitate public i de ctre cele ocupate de reprezentanii politici, altfel exist deja
pericolul evident al politizrii i destabilizrii unui sistem tocmai datorit deficienelor
majore existente n modul de concepere i funcionare a structurilor organizatorice din
institutiile i autoritile publice din ara noastr.

Nu trebuie uitat ca sistemul administrativ dintr-o ar reprezint coloana

vertebral a acestuia, iar modul de constituire i funcionare a fiecrei componente
organizatorice influeneaz decisiv starea de sntate a sistemului n ansamblul lui i a
sectorului public, n general.
Compartimentele sunt componente rezultate din agregarea unor posturi i
funcii publice cu continut similar i/sau complementar.
Compartimentul ntr-o instituie sau autoritate public reunete un grup de
funcionari publici sau de angajai cu contract de munc implicai n desfurarea unor
activiti relativ omogene, care au o pregtire special n domeniul tehnic, economic,
social, sntii, administrativ etc., corespunztor profilului instituiei sau autoritii
publice, care utilizeaz metode i proceduri adecvate pentru realizarea unor obiective,
desfoar activitatea n acelai spaiu i sunt subordonate nemijlocit unui titular de
funcie public de conducere.
Exista o pondere ridicata a compartimentelor funcionale n interiorul
structurii unui sistem administrativ. Compartimentele funcionale predomin n
structurile

organizatorice

ale

ministerelor,

ageniilor,

direciilor

generale,

Parlamentului, administraiilor prezideniale etc. n sistemele administrative

centralizate se observ o delimitare clar ntre cele dou categorii de compartimente,
exist chiar o specializare a fiecrei categorii, ceea ce n practic alimenteaz un
dezechilibru ntre cel care fundamenteaz i ia decizia administrativ
compartimentul funcional i cel care execut coninutul deciziei administrative
compartimentul funcional, situaie deosebit de delicat care contribuie la ntarirea
caracterului birocratic al activitii desfurate n compartimentele funcionale.
n accepiunea specialitilor n domeniul managementului public respectarea
principiilor fundamentale ale managementului public necesit o riguroas determinare
a numrului i structurii compartimentelor operaionale i funcionale, astfel ca s
existe un grad ridicat de funcionalitate i o orientare a coninutului activitii
desfurate n cadrul lor ctre ceea ce piaa serviciilor ateapt.
Este necesar determinarea numrului optim de compartimente funcionale i
operaionale pentru a se mentine un grad acceptabil de birocratizare a structurii i
implicit a serviciilor publice oferite de autoriti i instituii publice.
Instituiile i autoritile publice fac parte dintr-un sistem social-administrativ.
Existena sistemului determin n mod evident i existena relaiilor, a legturilor ntre
toate elementele acestuia, pentru a exista o coeziune i o coerena absolut necesare

ndeplinirii misiunii sociale pe care o au majoritatea instituiilor i autoritilor

publice. n acest context se identific un alt concept i un alt criteriu de clasificare a
relaiilor n sectorul public: relaiile administrative.
Relaiile administrative sunt legturile care se stabilesc ntre toate
componentele sistemului socio-administrativ care asigur integritatea i coeziunea
acestuia n procesul de realizare a obiectivului fundamental al managementului
public.
n sistemul administrativ din Romnia exist instituii i autoriti att la nivel
naional, ct i la nivel local care sunt specializate n efectuarea controlului asupra
modului n care funcioneaz instituiile i autoritile publice, asupra gradului n care
acestea rspund unor nevoi sociale generale i specifice.
n instituiile i autoritile publice din Romnia, numrul de niveluri ierarhice
n acelai tip de instituie sau autoritate este acelai, deoarece sistemul se orienteaz n
primul rnd dup coninutul cadrului legislativ i abia n ultimul rnd dup nevoile
interne. Astfel sunt numeroase instituii i autoriti administrative n ara noastr care
au structuri similare, n timp ajungndu-se chiar la identificarea unui prototip de
structur cu numr identic de niveluri ierarhice i configuraie aproape identic.
Aceasta demonstreaz gradul redus de nelegere a rolului structurii organizatorice, n
general, a numrului de niveluri ierarhice, n special, implicaiile majore pe care
acestea le au asupra funcionalitii structurii i viabilitii manageriale a instituiei
sau autoritii publice.
n instituiile i autoritile publice cu numr mare de niveluri ierarhice pe care
le ntlnim n special n administraia public central din ara noastr, principalele
probleme care apar sunt:
- dificulti n procesul de comunicare, ceea ce determin frecvena mare a
distorsiunilor, filtrajelor i redundanelor, dar i suprancrcri ale canalelor sistemului
informaional;
- creterea duratelor proceselor de fundamentare a deciziilor de management i
a deciziilor administrative;
- consum mare de timp i resurse materiale i financiare;
- fluxuri i circuite informaionale lungi;
- dificulti n implementarea deciziilor de management i administrative etc.
Se recomand structurile organizatorice plate cu numr mic de niveluri
ierarhice i cu dezvoltare corespunztoare pe orizontal, deoarece acestea faciliteaz

buna comunicare i integrare a componentelor structurale n sistemul de management

al instituiei sau autoritii publice.
Ponderea ierarhic reprezint numrul persoanelor conduse nemijlocit de un
titular de funcie public sau de un reprezentant politic ales ntr-o funcie public.
Mrimea ponderii ierarhice este influenat de numrul de niveluri ierarhice cu
care se afl n raport invers proporional. Ponderea ierarhic este componenta
structural care confer ordine n cadrul structurii organizatorice a instituiei sau
autoritii publice. Astfel, o supradimensionare a ponderii ierarhice ngreuneaz
semnificativ coordonarea i controlul activitilor desfurate n instituiile publice, n
timp ce o subdimensionare determin amplificarea nejustificat a costului structurii
organizatorice. n instituiile i autoritile publice, ponderea ierarhic crete pe
verticala structurilor organizatorice ctre nivelurile inferioare.
Dimensiunea ponderii ierarhice alturi de numrul de niveluri ierarhice i tipul
de relaii organizatorice reprezint principalii parametri de caracterizare a tipului de
structur organizatoric i a implicaiilor pe care aceasta le are asupra celorlalte
componente ale sistemului de management din instituiile i autoritile publice.
2.19. Noul management public i misiunea instituiilor publice n acest
context
Modelul tradiional de abordare a administraiei publice nu numai c nu mai
este unul potrivit pentru sectorul public, dar se simte tot mai mult nevoia unei
schimbri majore n instituiile publice, prin care valorile de baza ale Noului
management public s poat fi dezvoltate i implementate.
2.19.1. Sistemul de valori fundamentale ale noului management public
Chiar dac n ceea ce privete coninutul valorilor de baz exist nc mai
multe accepiuni, totui n timp s-a conturat un punct de vedere unanim acceptat n
rile dezvoltate, cel referitor la necesitatea renunrii la unele elemente ale gndirii
birocratice, considerat mult timp ca modalitatea ideal de organizare a unui sistem
administrativ i a componentelor acestuia.
Aceast schimbare fundamental, aa cum afirma i Owen Hughes, n lucrarea
Public Management and Administration, dincolo de numeroasele probleme aprute
odat cu declanarea ei, pare s fie una ireversibil, care va marca o nou perioad de
dezvoltare a tiintei managementului public i de reformare a sistemelor de
management public din toate rile.

Cercetrile teoretice, dar n special cele cu caracter practic, au demonstrat din

plin necesitatea i oportunitatea unor schimbri fundamentale n domeniul
managementului public.
Primele elemente ale noului curent n domeniul managementului public au fost
identificate n Statele Unite ale Americii, dup alegerea lui Ronald Reagan ca
Preedinte n 1980 i n Marea Britanie odat cu preluarea mandatului de prim
ministru de ctre d-na Margaret Thatcher.
Abordarea conducerii n sectorul public n general, i n domeniile integrate n
acesta, n special, a cunoscut dup anii 90 mai multe forme de exprimare.
Pollitt, n 1990 a numit noul curent managerialism, Hood, n 1991 prezenta
coninutul unei noi abordri numit noul management public, n 1992 Lan i
Rosenbloom prezentau dintr-o perspectiv specific orientarea ctre pia a
administraiei publice. n acelai an, Barzelay a reunit punctul su de vedere sub
titulatura: paradigma postbirocratic, pentru ca imediat s apar reacia din partea
lui Osborn i Gaebler exprimat ca guvernarea antreprenorial.
Dincolo de aceast varietate de forme de exprimare, la o analiz atent a
coninutului noului management public se constat importante puncte de vedere
comune:
- atenie deosebit acordat fundamentrii i realizrii obiectivelor;
- accentul pus pe responsabilitatea individual a managerilor publici pentru
realizarea obiectivelor;
- creterea gradului de autonomie i flexibilitate managerial;
- introducerea indicatorilor de performan pentru msurarea gradului de
realizare a obiectivelor fundamentale i individuale;
- integrarea n gndirea managerial a celor 3E, nsemnnd economie,
eficien i eficacitate;
- orientarea ctre pia i deplasarea centrului ateniei de la modul de
desfurare a proceselor asupra gradului n care, prin rezultatele oferite, nevoile
sociale sunt satisfcute.
Noul model al managementului public surclaseaz efectiv modelul tradiional
al administraiei publice i, n mod inevitabil, mai devreme sau mai trziu, viitorul n
sectorul public va fi n totalitate dominat de noile valori manageriale promovate att
n teorie, ct i n practic. Noua abordare schimb semnificativ modul de
desfurarea a activitii n instituiile publice i totodat rolul managerului public i

funcionarilor publici de execuie. Activitatea lor va fi determinat de noile

coordonate ale managementului public, respectiv, obiectiv, rezultate, responsabilitate
pentru nivelul performanelor, creativitate i inovare i nu de rutin i tradiionalismul
specifice activitilor administrative.
2.19.2. Coordonate ale misiunii instituiilor publice n contextul Noului
management public
Misiunea unei instituii publice reprezint un ansamblu de orientri
fundamentale privind:
- produsele i serviciile publice oferite pentru satisfacerea nevoilor generale i
specifice;
- segmentul de pia din sectorul public cruia li se adreseaz;
- nivelul administrativ;
- unitatea administrativ-teritorial i colectivitatea local unde sunt oferite
serviciile;
- mijloacele tehnice folosite pentru producerea i furnizarea lor;
- viziunea general a reprezentanilor managementului instituiei publice n
legtur cu funcionarii publici, de sectorul public i de particularitile unitii
administrativ-teritoriale n care i desfaoar activitatea.
2.19.3. Abordri recente n managementul public internaional i
oportunitatea adaptrii i implementrii lor n instituiile publice din Romnia
n ultimii ani au fost declanate o serie de mutaii importante n domeniul
managementului public. Faptul este absolut normal, dac lum n considerare
elementele noi promovate de specialitii n domeniu. Acestea redefinesc semnificativ
cadrul de desfurare a proceselor de management i de execuie din instituiile
publice, valorile, modul de exprimare i de evaluare a performanelor obinute de
managerii publici i de executani.
2.20. Profesionalizarea managementului public
Complexitatea mediului social, politic, economic din diferite ri ca de altfel i
dinamismul schimbrilor intervenite n instituiile publice au determinat declanarea
n rile dezvoltate a unui proces de profesionalizare a managementului public,

desigur n condiiile n care s-au asigurat premisele tiinifice, informaionale, umane

i tehnico-materiale necesare.
Profesionalizarea managementului public const ntr-un proces amplu de
atragere, selecie i creare n cadrul instituiilor publice a unui corp de funcionari
publici specializat n domeniul managementului public, care s exercite funciile
managementului public, s aplice metode, tehnici i abordri, care s conduc la
obinerea n instituiile publice a unor performane deosebite rspunznd ateptrilor
celorlalte instituii din cadrul aparatului administrativ i cetenilor.
Managementul public are ca obiectiv fundamental satisfacerea cerinelor i
nevoilor generale ale membrilor societii.
Procesul de realizare a lui este puternic influenat de coninutul cadrului
legislativ i de gradul de profesionalizare a politicienilor, a titularilor de posturi i
funcii publice de conducere i de executie, care desfoar activitate n cadrul
sistemului.
n acest scop, n toate rile dezvoltate nainte de declanarea procesului
reformelor n sectorul public una din schimbrile majore a vizat crearea i dezvoltarea
unui corp profesionist de funcionari publici, neutru din punct de vedere politic i care
s-i asume responsabilitatea att pentru punerea n aplicare a cadrului legislativ, dar
mai ales n ceea ce privete realizarea obiectivului fundamental al managementului
public.
Formarea profesional i perfecionarea pregtirii profesionale a funcionarilor
publici i a personalului atras n instituiile publice au devenit o necesitate stringent
n multe din instituiile publice din rile dezvoltate.
n acest sens, primul pas a fost stabilirea clar a rolului i a limitelor de
competen ale reprezentanilor politicului n managementul public. Al doilea pas a
fost acceptarea faptului c profesionalizarea managementului public necesit o
redefinire a coninutului activitilor de formare i perfecionare a pregtirii
funcionarilor publici. Al treilea pas a constat n declanarea procesului de formare i
dezvoltare a noului sistem de valori care, n cel mai scurt timp s conduc la obinerea
unui nivel de performan n sectorul public, cel puin la nivelul ateptrilor
cetenilor din rile respective.
Prin urmare,

profesionalizarea

managementului

public este puternic

determinat de formarea i perfecionarea resurselor umane din instituiile publice.

Aceste dou activiti influeneaz semnificativ calitatea proceselor de management i

de execuie i contribuie efectiv la realizarea obiectivului fundamental al

managementului public.
O analiz atent asupra sistemelor de perfecionare a resurselor umane din
sectorul public n rile dezvoltate arat c exist o mare varietate de preocupri n
acest sens, toate conducnd ns ctre un obiectiv comun, acela al eficientizrii
formrii funcionarilor publici pentru a sprijini realizarea ctorva schimbri
fundamentale necesare prin redefinirea strategiilor i politicilor de personal.
Intensificarea activitilor de formare i de pregtire a resurselor umane din
cadrul autoritilor i instituiilor publice reprezint doar primii doi pai n procesul
amplu de profesionalizare a managementului public.
Profesionalizarea managementul public implic o pregtire deosebit a
titularilor de posturi i funcii publice de conducere i n domeniile cu care
managementul public se afl n interdependena permanent, respectiv, domeniul
dreptului, politic i administrativ.
n

toate

rile

democratice

din

Uniunea

European,

tendina

de

profesionalizare a managementului public a determinat mutaii semnificative n

coninutul politicilor administrative, instituionale generale i specifice domeniului
resurselor umane.
n

marile

democraii

occidentale

procesul

de

profesionalizare

managementului public a nceput cu redefinirea activitii de selecie a candidailor la

posturile i funciile publice. Se urmrete identificarea celei mai bune persoane
pentru o carier de funcionar public i, mai trziu, pentru funcii speciale, i nu
identificarea persoanelor agreate de reprezentanii politici.
Profesionalizarea managementului public nu se poate realiza fr o
fundamentare adecvat a strategiilor i politicilor de training n domeniul resurselor
umane. Este binecunoscut faptul c administraiile occidentale aloc aproximativ 5 %
din costurile cu resursele umane pentru pregtirea acestora. Cele mai multe programe
de training au un caracter practic i sunt bine articulate n coninutul strategiilor
globale i instituionale.
n ultimii ani, realitatea a demonstrat c n toate rile occidentale se identific
o nevoie urgent de instruire i perfecionare a pregtirii titularilor de posturi i funcii
publice de conducere, n mod deosebit n domeniul managementului public, pentru ai nsui metodele i tehnicile de management moderne, pentru dezvoltarea abilitilor

manageriale, dar i informatice, pentru dezvoltarea gndirii strategice specifice i

pentru extinderea abordrii managementului public bazat pe performan.
Un alt obiectiv important vizeaz dezvoltarea sistemului carierei dndu-se o
atenie deosebit dezvoltrii aptitudinilor i experienei persoanelor capabile ncadrate
n autoritile i instituiile publice. n timp, acestor categorii de persoane li se acord
competente mai mari pentru a desfura o gam variat de activiti chiar i n
instituii sau autoriti publice diferite pentru a crea un corp de funcionari publici cu o
viziune sistemic i un grad mai mare de flexibiliate.
Profesionalizarea managementului public presupune crearea i dezvoltarea
permanent a unui sistem unitar de training pentru funcionarii publici i pentru
reprezentanii politicului propulsai n funcii publice. Astfel de instituii de training
exist n toate rile occidentale.
n Danemarca exist trei mari coordonate ale procesului de modernizare a
managementului public. Prima este profesionalizarea managementului public prin
care se urmrete eficientizarea serviciilor publice i a sistemului de furnizare a
acestora. A doua coordonat major este privatizarea serviciilor publice n vederea
rentabilizrii acestora. A treia coordonat vizeaz salarizarea funcionarilor publici n
funcie de performanele individuale obinute i de gradul de realizare al obiectivelor.
n Elvetia, profesionalizarea managementului public este puternic susinut de
introducerea unui sistem specific de indicatori specifici, definii exclusiv pentru
reprezentanii politicului integrai n structura sistemului administrativ i n
managementul public. Astfel, este posibil msurarea eficienei sistemului condus i a
eficacitii celor care fundamenteaz decizii politice importante.
Un alt pas important pe care democraiile occidentale l-au parcurs n ceea ce
privete profesionalizarea managementului public a fost motivarea funcionarilor
publici pentru a deveni buni profesioniti.
Toate statele Uniunii Europene consider dificil acest proces, deoarece se
recunoate c cei mai muli ceteni nu doresc s-i vad banii din impozite cheltuii
pe salariile mari ale managerilor publici. 19 Pe de alt parte, se pornete de la un
adevr elementar, dar esenial, i anume de la faptul c fr o motivare
corespunztoare a funcionarilor publici, n general i a celor cu funcii de conducere,
n special, autoritile i instituiile publice nu vor reui niciodat s atrag, s
19

Carta Verde. Politica de dezvoltare regional n Romnia, Guvernul Romniei i Comisia

European, Programul Phare

integreze i s profesionalizeze resursele umane, s dezvolte un management public

profesionist bazat pe competen i orientat ctre obinerea de performane.
n

sistemul

de

management

public

din

Romnia

profesionalizarea

managementului public este absolut necesar dac se dorete orientarea sistemului

administrativ i a statului nostru ctre valorile promovate n toate democraiile
occidentale.
Etapele importante ale acestui proces sunt:
1. elaborarea unui studiu amplu de diagnosticare n domeniul resurselor
umane;
2. fundamentarea strategiei globale n domeniul resurselor umane n sectorul
public;
3. elaborarea strategiei globale i a strategiei n domeniul resurselor umane n
administraie i n celelalte domenii de activitate din sectorul public;
4. pregtirea resurselor umane pentru implementarea strategiilor;
5. asigurarea climatului organizaional;
6. implementarea strategiilor de resurse umane;
7. monitorizarea, evaluarea i adaptarea strategiei globale i a celei n
domeniul resurselor umane.
Efectele unei astfel de schimbri fundamentale n cadrul autoritilor i
instituiilor publice din ara noastr sunt:
- mbuntirea semnificativ a calitii deciziilor administrative;
- amplificarea funcionalitii la nivel de instituie i de sistem administrativ n
ansamblul lui;
- mbuntirea calitii serviciilor oferite instituiilor i cetenilor;
- mbuntirea imaginii institutiilor publice i a autoritilor statului etc.
Iniierea i accelerarea profesionalizrii managementului public n sectorul
public din ara noastr reprezint o premis necesar n procesul reformei
administrative, care ateapt a fi implementat n autoritile i instituiile publice de
la nivel central i local.
Fr o profesionalizare a managementului public este foarte greu de crezut c
instituiile publice i autoritile administrative vor ajunge la niveluri de performan
comparabile cu cele ale organizaiilor similare din rile dezvoltate. Doar pe baz de
vechime, fler, experien, orientare politic i un nivel elementar de pregtire general
nu se pot obine rezultate concrete pozitive n procesul reformei i este foarte greu de

crezut c instituiile noastre publice se vor putea apropia ntr-un timp rezonabil de
performanele sectorului public din marile democraii occidentale.
2.21. Flexibilizarea managementului public
Multitudinea i complexitatea schimbrilor manifestate n sectorul public, n
general, n sistemele administrative, n sfera serviciilor publice, n special, ca urmare a
influenei factorilor exogeni instituiilor publice, dar i endogeni, au determinat
intensificarea procesului de adaptare permanent a coninutului managementului
public.
Flexibilizarea managementului public const n crearea unui sistem de
conducere suficient de dinamic i stabil care s asigure un echilibru ntre identitatea
unei instituii i/sau autoriti publice, diferit de alta prin misiunea social care i
revine n cadrul sistemului i prin schimbrile semnificative care apar n mediul
extern al acesteia, respectiv n sfera economic, politic, administrativ, social,
cultural etc.
Multidimensionalitatea acestei tendine a managementului public determin
existena mai multor tipuri de flexibilitate n cadrul instituiilor i autoritilor publice:
- Flexibilitatea culturii organizaionale const n adaptarea permanent a
sistemului intern de valori de baz dintr-o instituie-autoritate public, ca urmare a
modificrilor aparute n mediul organizaional intern i extern.
- Flexibilitatea organizatoric const ntr-o remodelare permanent a structurii
organizatorice a instituiei-autoritii publice n funcie de schimbrile determinate de
variabilele endogene sau exogene acesteia.
- Flexibilitatea informaional const ntr-un proces de structurare i
mbogire permanent a coninutului sistemului informaional i a procesului de
comunicare intern i extern pentru a oferi, n timp util, informaiile necesare
funcionarilor publici de conducere sau de execuie i reprezentanilor politicului
propulsai n structurile instituiilor publice i autoritilor administraiei de stat.
- Flexibilitatea decizional const n adaptarea permanent a coninutului
deciziilor administrative la particularitile mediului organizaional intern i extern,
dat fiind influena puternic pe care factorii exogeni o exercit asupra procesului
decizional din instituiile publice.
- Flexibilitatea instrumental sau metodologic presupune un proces continuu
de identificare, analiz, selecie i adaptare permanent a metodelor i tehnicilor

manageriale necesare tuturor categoriilor de funcionari publici i nu numai pentru

desfurarea proceselor de management i de execuie din instituiile i autoritile
administraiei de stat.
Se poate constata c prin aceasta tendin reprezentanii managementului
public urmresc s asigure un echilibru dinamic permanent ntre sistemul intern i
mediul extern, prin care instituia i autoritatea public dobndete premisele necesare
realizrii obiectivelor previzionate stabilite.
Fr ndoial c tendina de flexibilizare presupune un management public
profesionist, care s aib capacitatea de a sesiza necesitatea i coninutul schimbrilor,
dar i abilitatea managerial de a adapta vechiul sistem la noile condiii, astfel nct
obiectivele instituiilor i ale autoritilor publice s fie realizate.
Experiena managerilor publici a condus, de altfel, la confirmarea unui adevr
elementar i esenial, anume c nu exist un model universal valabil de succes, care s
poat fi preluat i aplicat ntr-o instituie public i/sau autoritate administrativ.
Misiunea managerilor publici este aceea de a sesiza modificrile de coninut
ale variabilelor organizaionale interne i externe, intensitatea acestora i de a adapta
permanent sistemul de management din instituiile publice i autoritile
administraiei de stat la un context specific unei perioade. Pentru aceasta, managerii
publici pot mbina propria experien i pregtire cu experiena altor manageri publici
i cu noile concepte, metode, tehnici i tehnologii informaionale puse la dispoziie de
specialitii din diverse domenii.
Dei aceast tendin a managementului public ar trebui s fac parte
integrant din gndirea managerial a oricrui titular de funcie public de conducere
sau reprezentant al politicului propulsat n sistem, din pcate, n contextul romnesc,
ea este destul de puin acceptat ca necesitate i foarte puin aplicat.
Paradoxal, n ara noastr se constat c organizaiile din sectorul public au un
grad destul de redus de flexibilitate, dar n acelai timp numeroase schimbri au
marcat semnificativ n timp coninutul managementului public.
n sistemul administrativ din ara noastr exist percepia, greit de altfel,
potrivit creia flexibilitatea managementului public poate fi acceptat doar pn la
limita precizat de lege, neglijndu-se un aspect elementar, dar esenial i anume acela
ca instituia public i autoritatea statului trebuie s funcioneze n acelai timp ca
parte a unui ntreg (sistemul administrativ) i ca entitate distinct, n serviciul altor
instituii sau autoriti i al cetenilor. Din aceast perspectiv, reprezentanii

managementului public trebuie s determine misiunea organizaiei i propriile

obiective integrate n sistem, n ansamblul lui, i s modeleze, n funcie de variabilele
situaionale, componentele sistemului de management, astfel nct elurile propuse s
fie realizate.
Din pcate, n instituiile i autoritile publice din ara noastr apare evident,
n cele mai multe cazuri, formalizarea excesiv a schimbrilor n sistemul de
management public i caracterul teoretic al acestora, de altfel o rezultant fireasc a
unei percepii generalizate.
Funcionarii publici de carier nu sunt stimulai s aib iniiative n procesul
schimbrilor organizaionale, ateptnd ca, de cele mai multe ori, propunerile s apar
de la titularii funciilor publice de conducere sau frecvent s fie formulate de
reprezentanii politicului.
Flexibilizarea managementului public n institutiile publice din Romnia nu
poate fi realizat prin acte normative, universal valabile referitoare la structura
organizatoric sau la procesul decizional, prin imixiuni ale autoritilor centrale sau
prin ordine ministeriale. Soluia const n nsntoirea sistemului, tratndu-l din
interior prin mbuntirea capacitii manageriale a instituiilor publice, prin numirea
pe posturile i funciile publice a unor funcionari publici de carier, pregatii s
devin manageri publici profesioniti cu obiective individuale, sarcini, competene i
responsabiliti riguros determinate.

Cap. III: Accesarea de ctre autoritile administraiei

publice locale a fondurilor europene nerambursabile

3.1. Consideraii generale

Capitolul i propune stabilirea unor modaliti eficiente prin care, pe de-o
parte autoritile administraiei publice locale s aplice corect n competiiile pentru
obinerea de fonduri strucurale nerambursabile ale Comisiei Europene, iar pe de alt
parte aceste autoriti administrative s gestioneze eficient fondurile obinute, pe baza
de participaie i transparen, implicnd toi actorii sociali, n genere, i n special
organizaiile nonguvernamentale.
Dei fondurile europene nerambursabile reprezint resurse importante pentru
autoritile publice judeene, n special n vederea completrii fondurilor pentru
investiii, acestea nu s-au dovedit foarte eficiente n a le accesa i nici n a le gestiona.
O parte din acest eec se datoreaz instituiilor publice, o alt parte ine de prestaia
altor actori implicai. Capitolul i propune s stabileasc care sunt cauzele
ineficacitii autoritilor administraiei publice n gestionarea fondurilor euroepene
(pornind de la ipotezele: lipsa voit de transparen, resurse umane insuficient
pregtite n acest sens i demotivate, dotarea logistic precar, slaba interrelaionare
cu reprezentanii societii civile i cu organizaiile nonguvernamentale, care sunt
mult mai aproape ca i sfer de cunoatere de interesul specific al colectivitilor
locale). Lipsa spirirtului antreperenorial din administraia romneasc poate determina
i ea laten n iniiativa att de necesar n contextul austeritii bugetare existente.
Aceast lips se transpune i n absena culturii parteneriatului ntre autoritile
publice locale care ar putea reprezenta un avanataj n atragerea de fonduri externe.
Dei structurile ONG-urilor sunt foarte flexibile, autoritile administraiei publice nu
ncheie parteneriate cu acestea dect n manier formal, n timp ce fondurile

europene nerambursabile se cheltuie fr responsabilitate. Se propun msuri de

mbuntire i eficientizare a acestor aspecte, prin activiti specifice de
contientizare (metode moderne de dialog i comunicare) att a autoritilor locale ct
i a celorlalte ONG-uri (mai precis, activarea real a celor dou laturi ale
parteneriatelor necesare derulrii fondurilor).
Analiznd actorii implicai n traseul accesrii i gestionrii fondurilor
europene nerambursabile de ctre administraia public un studiu realizat de ctre
Institutul de Politici Publice Bucureti20 a stabilit la nivelul anului 2004 urmtoarele
concluzii:
- numrul persoanelor responsabile de obinerea i gestionarea proiectelor
finanate prin fonduri europene nerambursabile este nesemnificativ comparativ cu
anasamblul resurselor umane din administraia public;
- pregtirea profesional i dezvoltarea carierei resurselor umane din administraia
public n ceea ce privete managementul proiectelor trebuie s fie un interes al
managerilor publici; din nefericire dezvoltarea carierei este un domeniu n care
managementul public din Romnia nu este nc dezvoltat i datorit absenei
prevederilor legale din Codul Muncii n acest sens; de reinut ns capacitatea
conferit prin formarea continu, necesitate impus de modificrile aduse Legii
administraiei publice locale i Statutului funcionarilor publici.
- Raporturile de comunicare organizaional ntre autoritile administraiei
publice locale i instituiile regionale (agenii i consilii de dezvoltare) i centrale
implicate n procesul de accesare a fondurilor europene nerambursabile sunt n mod
cert perfectibile. Reproul fundamental ce poate fi adresat este n primul rnd n ceea
ce privete stabilirea regiunilor ca i poli de greutate n ceea ce privete accesarea
fondurilor Phare de exemplu. Accesul la informaii n ceea ce privete accesarea
fondurilor ct i frecvena cu care se modific coninutul pachetelor informative
despre programele finanate prin fonduri europene nerambursabile constituie de
asemenea aspecte reproabile organizrii procesului transparent de publicitate de ctre
instituiile regionale abilitate (a se vedea modificrile pentru Linia Phare 01,
Dezvoltarea resurselor umane, fcute publice pe site cu un termen de 15 zile nainte
de nchiderea aplicaiilor).

20

Investiiile i responsabilizarea administraiei publice, studiu realizat n cadrul proiectului Harta

actorilor i problemelor aderrii Romniei la Uniunea Europeana

Gradul de birocratizare a structurilor de tip rol din administraia public local

poate fi demonstrat o dat n plus prin analiza capacitii fondurilor europene
nerambursabile de ctre administraiile publice locale (la nivelul judeului Constana,
procentul fondurilor necheltuite i restituite autoritiilor contractante din cadrul
proiectelor finanate prin fonduri europene nerambursabile fiind de 35 %). n ceea ce
privete situaia parteneriatelor ncheiate ntre autoritile administraiei publice locale
i organismele nonguvernamentale n vederea obinerii de fonduri europene
nerambursabile

genereaz

tot

la

nivelul

judeului

Constana

statistic

necorespunztoare, conform aceluiai studiu iniiat de IPP. Dac adugm acestei

analize de date i evalurile de rezultat inexistente la nivel transparent n cadrul
formelor de organizare a imaginii Consiliilor Locale i ale Ageniilor de dezvoltare
regional, putem propune pe viitor realizarea unor formule de audit intren ale
structurilor administraiei publice care s vizeze urmtorii indicatori:
- evaluarea de rezultat: eficiena derulrii proiectelor (raportul dintre
rezultatele obinute i resursele investite) - aspect ce ine de funcia de planificare i
prognoz ce ar trebui aplicat i managementului public, nu numai organizaiilor
private;
- eficacitatea derulrii proiectelor (concordana rezultatelor obinute cu
obiectivele stabilite iniial prin diagramele Gantt ale aplicaiilor de proiect) - aspect ce
ine de funcia de control-evaluare a managementului ce trebuie s capete o nou
dimensiune i raportat la instituiile publice;
- performana managerial a coordonatorilor proiectului;
- evaluarea de impact: modificrile n situaia grupului int ale proiectului i
capacitatea de soluionare a problemelor identificate n momentul redactrii
proiectului prin diagramele Gantt.
Din nefericire autonomia autoritilor administraiei publice locale n
accesarea i gestionarea programelor europene, ct mai ales n asigurarea cofinanrii
depinde n mod direct proporional de stadiul procesului de descentralizare.
Descentralizarea, aa cum sunt organizate serviciile publice din Romnia, poate fi
intitulat doar desconcentrare, exerciiul bugetar fiind stabilit (mpreun cu structura
posturilor) de ctre ministerele de resort. Indicatorii care trebuie urmrii n vederea
eficientizrii procesului de accesare a fondurilor europene nerambursabile de ctre
autoritile administraiei publice n special i instituiile publice n general sunt:
- numrul i ponderea serviciilor publice descentralizate;

- gradul de descentralizare al resurselor financiare;

- ponderea veniturilor proprii n totalul veniturilor bugetelor locale.
Un aspect deosebit de important n vederea optimizrii accesrii fondurilor
europene de ctre instituiile publice este i acela al racordrii ntre ndeplinirea
condiiilor de eligibilitate (i respectarea domeniilor fundamentale de aplicaie) i
nevoile cu caracter specific ale colectivitilor locale. Astfel se impune respectarea
urmtorilor indicatori:
- armonizarea ntre coninutul strategiilor de dezvoltare ale regiunilor (care
reprezint n fond, o sintez a celor locale) i coninutul pachetelor informative de
programe;
- existena i calitatea consultrilor prealabile ntre structurile asociative locale
i reprezentanii Guvernului implicai n negocieri i procese de lobbying cu
reprezentanii Comisiei Europene n ceea ce privete coninutul programelor de
finanare.
Urmrirea indicatorilor propui n cadrul acestui demers tiintific, stabilirea de
parteneriate public-privat constituie condiii indispensabile n vederea accesrii de
ctre instituiile i autoritile publice a fondurilor europene nerambursabile, n
condiii de eficien. Necesitatea devine o impunere n condiiile n care aceste
fonduri europene sunt singurele resurse financiare ale autoritilor administraiei
publice ce pot constitui stimulente semnificative (comparativ cu excedentele obinute
prin dispoziie centralizat de la impozite i taxe).
3.2. Traseul fondurilor europene nerambursabile i actorii implicai
Asistena financiar nerambursabil din partea Comunitii Europene a fost la
dispoziia Romniei i a celorlalte state care tocmai se eliberaser de comunism, nc
din 1990. Iniial ea a fost destinat sprijinirii statelor foste comuniste n procesul lor
de tranziie ctre democraie i economia de pia. n acea perioad instrumentul
financiar principal folosit a fost PHARE (Poland and Hungary Aid for Reconstruction
and Economy), la nceput numai pentru aceste dou ri i ulterior pentru nc 8 state
foste comuniste.
Dup 1999, de ndat ce integrarea statelor din Centrul i Estul Europei a
devenit un proces ireversibil, obiectivul PHARE a devenit sprijinirea rilor candidate
n procesul lor de integrare la Uniunea European. n completare, din 2000 au fost
adugate dou noi instrumente financiare cu aciune specific: ISPA (Instrumentul

pentru Politici Structurale de Pre-Aderare) - menit s mbunteasc infrastructura de

mediu i transport, i SAPARD (Special accesssion programme for agriculture and
rural development) - orientat ctre agricultur i dezvoltare rural.
Traseul alocrii fondurilor ncepe de la Bruxelles, Comisia fiind cea care are
decizia final n privina cuantumului fondurilor i obiectivelor pentru care vor fi
alocate. Partenerul direct cu care negociaz este Guvernul Romniei. Dup aprobarea
fondurilor coordonarea lor se exercit nti la nivel naional i apoi la nivel regional,
fiind implicate instituii diferite n funcie de instrumentul financiar utilizat.
3.3. Traseul fondurilor de la Bruxelles la autoritile centrale
Reglementarea alocrii fondurilor europene nerambursabile este cuprins n
memorandumurile de finanare ncheiate ntre Comisia European i Guvernul
Romniei. Acestea stabilesc drepturile i obligaiile prilor precum i obiectivele
finanrilor alocate.
Coordonator naional al asistenei financiare nerambursabile din partea
Romniei este Ministerul Integrrii Europene care ndeplinete acest rol n relaia cu
Uniunea European n ceea ce privete programarea fondurilor i monitorizarea
programelor de asisten financiar nerambursabil.
n timp ce Ministerul Integrrii Europene coordoneaz programele la nivel
naional, gestionarea propriu-zis a contribuiei financiare a Comunitii Europene
revine Ministerului Finanelor. n acest sens el garanteaz integritatea contribuiei
financiare i asigur respectarea utilizrii acesteia conform destinaiei stabilite prin
memorandumurile de finanare, de nelegere precum i prin alte documente ncheiate
ntre Comisie i Guvernul Romniei. Dou uniti din cadrul ministerului sunt
deosebit de importante: Direcia Fondul Naional care administreaz propriu-zis
fondurile alocate rii i Oficiul Central de Pli i Contractare PHARE, responsabil
pentru aspectele procedurale i administrative privind bugetele proiectelor,
organizarea i supervizarea licitaiilor, ncheierea i administrarea contractelor,
raportare financiar, etc.
n cazul asistenei financiare PHARE, la nivel naional exist doi actori cheie:
- Coordonatorul Naional al Asistenei (NAC) responsabil cu asigurarea unei
legturi strnse ntre procesul de aderare i utilizarea fondurilor PHARE precum i cu
programarea PHARE i Oficialul Naional cu Autorizarea (NAO), numit de Guvern i
nsrcinat cu administrarea din punct de vedere financiar a fondurilor PHARE. n

cazul fondurilor ISPA actorii principali la nivel naional sunt departamentele ISPA din
cadrul Ministerului Apelor i Proteciei Mediului i Ministerului Lucrrilor Publice,
Transporturilor i Locuinei.
- Vocea Comisiei n Romnia este reprezentat de Delegaia Comisiei
Europene la Bucureti, instituie deconcentrat, expresie a tendinei de descentralizare
manifestat n ultimul timp i care se va accentua n perioada urmtoare. Rolul su
intervine n principal n aprobarea coninutului cererilor de finanare care pleac la
Comisie, aprobarea comisiilor de evaluare, verificarea i aprobarea rapoartelor de
evaluare. De asemenea eful Delegaiei i pune semntura pe contractele ncheiate,
nu ca parte contractant, ci ca o confirmare suplimentar a faptului c proiectul
respectiv va primi finanare european nerambursabil.
Fiecare instrument financiar pus la dispoziie de Uniunea European are
propriile sale proceduri i actori implicai din momentul obinerii finanrii i pn n
faza evalurii.
3.4. Importana fondurilor europene nerambursabile pentru autoritile
publice judeene
Reprezentaii administraiei publice judeene din Romnia contientizeaz
importana suplimentrii resurselor locale, considernd esenial rolul fondurilor
europene nerambrurasbile pentru realizarea investiiilor. n ceea ce privete ns
reuita practic a accesrii acestor fonduri lucrurile se difereniaz pe de o parte n
mod radical n funcie de tipul autoritilor judeene, iar pe de alt parte n funcie de
statutul social, economic, politic al judeelor implicate.
Astfel, consiliile judeene au o activitate relevant n acest sens. Dei exist
diferene majore n ceea ce privete numrul i valoarea proiectelor derulate, toate
judeele au accesat fonduri PHARE pn n prezent. n cazul prefecturilor ns situaia
este mult mai grav. Dei nu este o responsabilitate ce le revine n mod automat i
dei bugetul nu le permite asigurarea unei rate mari a co-finanrii pentru a obine
proiecte de amploare la nivel judeean, ele pot totui accesa singure sau n parteneriat
fonduri europene nerambursabile n special n domeniul investiiilor n resurse umane
i asisten tehnic. Rezultatul cercetrii a fost cel puin surprinztor din acest punct
de vedere pentru c aproape 60 % din prefecturi au declarat c au accesat fonduri
europene nerambrurasbile pe cnd 40 % au declarat c prefecturile nu pot n mod

legal accesa fonduri, afirmnd c aceast posibilitate revine numai consiliilor

judeene. Ele dovedesc astfel o necunoatere a oportunitilor financiare pe care le au.
n acelai timp, cu ct judeele au un grad de dezvoltare economic i social
mai ridicat, sunt mai informate i implicate n a cuta surse de finanare externe.
Judeele care au centre universitare se disting prin calitatea proiectelor ntocmite.
Dac lum ca exemplu domeniile care au beneficiat de asisten financiar
nerambursabil la nivel judeean observm faptul c investiiile directe ocup un loc
important, infrastructura i mediu fiind problemele acute care pot fi rezolvate prin
accesarea acestor fonduri de autoritile judeene. ntrirea capacitii administrative
reprezint un alt domeniu pe care Uniunea European pune accent. Cu o pondere mai
mic n totalul investiiilor astfel finanate urmeaz: cultura, dezvoltarea
intreprinderilor mici i mijlocii (IMM) - prin fonduri accesate de autoriti publice,
asistena social etc.
Importana pe care autoritile judeene o acord fondurilor europene
nerambursabile este legat i de modul n care programele de finanare oferite de
Uniunea European rspund necesitilor existente pe plan local.
Att rezultatele interviurilor ct i prelucrarea chestionarelor aplicate
reprezentanilor autoritilor judeene conduc la concluzia c exist o discrepan ntre
domeniile considerate prioritare de judee i cele finanate n final, nefiind nc bine
pus la punct mecanismul negocierii ntre Comisie i Guvern anterior construirii
programelor. n timp ce n aceast perioad administraia central este preocupat n
special de a satisface cerine mai degrab externe, administraia judeean consider
oportun o abordare de jos n sus n procesul distribuirii fondurilor pornind de la
nevoile judeelor.
3.5. Parteneriatul interjudeean - soluie n atragerea de fonduri europene
nerambursabile pentru investiii
Un aspect aproape inexistent anterior anului 1989 i pentru care se depun
eforturi n ultima perioad este construcia unei culturi a parteneriatului ntre diferitele
segmente ale societii romneti. Sintagme des utilizate n acest context sunt
parteneriatul public - privat, parteneriatul administraie public societate civil etc.
Dac n aceste domenii putem afirma c lucrurile au evoluat, nu acelai lucru putem
spune despre parteneriatul ntre autoritile publice locale. Acestea nc nu au

dezvoltat spiritul de asociere pentru proiecte comune, se tem s investeasc resursele

proprii n astfel de proiecte neglijnd total avantajele pe care cu siguran le-ar obine.
n cazul atragerii fondurilor europene nerambursabile, existena unui
parteneriat ntre cel puin dou autoriti publice ar constitui un avantaj net n special
n contextul politicii de dezvoltare regional. Realitatea arat c pn n acest moment
nu exist niciun exemplu de ncheiere a astfel de parteneriate n intenia de a accesa
fondurile europene. Exist doar tentative timide i neconcretizate. Judeele se arunc
ntr-o competiie pentru resurse nelund n calcul avantajele unei asocieri n care i
profiturile i riscurile ar fi mprite n mod echitabil.
Este de menionat n acest context c actuala mprire administrativ-teritorial
i actuala distribuire a competenelor pe diferite paliere de guvernare nu ncurajeaz
existena parteneriatelor. Regiunile de dezvoltare nu reuesc s ofere cadrul necesar de
colaborare i nu reuesc s stimuleze crearea unui spirit regional n detrimentul
rivalitilor existente n prezent. O soluie tot mai vehiculat de diferite segmente ale
societii romneti dar i ale autoritilor publice este crearea unor regiuni
administrative, care ar avea un aport important n ncurajarea asocierilor pentru
proiecte regionale ca urmare a imboldului pe care l-ar da afirmrii identitii
regionale.
3.6. Probleme specifice cu care se confrunt autoritile publice judeene
n eforturile de a accesa fonduri europene nerambursabile
Pe lng cele dou probleme importante (comunicarea ntre instituiile
implicate i lipsa parteneriatelor) exist probleme punctuale care mpiedic buna
desfurare a lucrurilor n cadrul acestui proces. Ele in pe de o parte de administraia
public judeean, iar pe de alt parte de instituiile cu care aceasta trebuie s
colaboreze.
Una dintre cele mai grave probleme cu care se confrunt administraia public
judeean este necesitatea asigurrii co-finanrii pentru a putea depune proiectele pe
care i le propune. Rolul co-finanrii este foarte important contribuind la
responsabilizarea administraiei publice n legtur cu utilizarea acestor fonduri. n
acelai timp ns nivelul sczut al resurselor bugetare nu permite crearea unui fond
consistent de co-finanare cu ajutorul cruia s-ar obine proiecte de investiii de
amploare. Tot legat de resursele financiare pe care autoritile trebuie s le investeasc
n proiecte s-a menionat de multe ori faptul c nu se gsesc fonduri pentru ntocmirea

studiilor de fezabilitate i prefezabilitate, o alt condiie pentru accesarea fondurilor

europene nerambrurasbile. Muli reprezentani ai autoritilor publice judeene se tem
s fac aceste investiii care sunt riscante n cazul n care proiectul nu este selectat
spre finanare.
Un alt impediment menionat de ctre toi actorii implicai a fost slaba
pregtire a administraiilor publice judeene pentru a face fa condiiilor de
eligibilitate dar i gestionrii propriu-zise a proiectelor finanate prin fonduri europene
nerambursabile. Este vorba pe de o parte de o dotare logistic destul de precar dei sau fcut progrese n acest sens. Resursele umane nu sunt bine pregtite i programele
de instruire organizate n ultimul timp nu au efectele scontate, situaia
nembuntindu-se n mod vizibil. n plus este vorba i de un management defectuos
existent nc n administraia public romneasc alimentat de birocraie i lipsa
standardelor de performan.
Alte dificulti ntmpinate n gestionarea proiectelor sunt legate de probleme
administrative i de comunicare generate de instituiile care ofer programele de
finanare. Printre cele menionate de reprezentanii administraiei publice judeene
sunt:
- nerespectarea termenelor contractelor, acest lucru avnd implicaii financiare
majore. Exist un decalaj destul de mare ntre momentul selectrii proiectelor i
efectuarea plilor. De multe ori obiectivele i activitile prevzute n proiect nu mai
corespund situaiei reale din momentul furnizrii banilor datorit faptului c
ntrzierile depesc n multe cazuri 12 luni.
- accesul dificil la informaiile referitoare la programele de finanare este o alt
problem ntmpinat de reprezentanii administraiilor publice judeene n efortul lor
de a depune proiecte. Pe de o parte este vorba de neclaritatea limbajului utilizat n
documentaiile specifice, iar pe de alt parte de faptul c nu se face o publicitate
suficient licitaiilor, n condiiile n care multe autoriti publice nu au acces de multe
ori la aceste informaii.
3.7. Recomandri cu caracter tiinific
Recomandri pentru depirea dificultilor n accesarea fondurilor europene
nerambursabile ar fi:
- sporirea numrului de cursuri de instruire pentru funcionarii publici din
administraia public judeean concentrate pe activitatea de accesare i implementare

a programelor finanate din fonduri europene nerambrurasbile. Se poate ncuraja

implicarea unor actori privai n acest sens (firme de consultan) pentru a spori
calitatea actului de instruire (autoritile publice judeene mpreun cu Ministerul
Administraiei Publice Locale);
- accelerarea procesului de descentralizare financiar care ar permite creterea
veniturilor ce revin comunitilor locale. Astfel ar fi uurat sarcina autoritilor de a
asigura co-finanarea, putnd fi implementate proiecte de amploare cu un real impact
pe plan local, (coordonare ntre Ministerul Administraiei Publice Locale i Ministerul
Economiei i Finanelor);
- reglementri stricte cu privire la publicitatea programelor de finanare (ex:
perioada de apariie pe site) i ntocmirea unor pachete informative mai clare,
(Ministerul Dezvoltrii i Prognozei mpreun cu ageniile de dezvoltare regional);
- stabilirea unor criterii specifice pentru administraia public local i
precizarea expres a eligibilitii acestora n programele de finanare, (Ministerul
Dezvoltrii i Prognozei mpreun cu ageniile de dezvoltare regional);
- crearea la nivel judeean a unui portofoliu de proiecte pentru a fi depuse i a
unuia cuprinznd oportunitile de finanare, care vor sprijini autoritile judeene n
efortul lor de a promova proiecte (autoritile judeene);
- elaborarea unui ghid practic pentru autoritile publice judeene i locale care
s le sprijine n intenia lor de a accesa i gestiona fonduri europene nerambursabile.
n cadrul acestui ghid ar trebui promovate cazurile de succes i de eec de pn acum,
acestea constituind experiene utile (Ministerul Dezvoltrii i Prognozei n colaborare
cu institute independente de cercetare).
3.8. Autoritile centrale i procesul de gestionare a fondurilor europene
nerambursabile
Sistemul de accesare i gestionare a fondurilor europene nerambursabile este
nc puternic centralizat, modul n care funcioneaz instituiile de la Bucureti
implicate afectnd buna desfurare a lucrurilor pe plan local. Dac o instituie
central are probleme de comunicare de exemplu ntregul proces este compromis la
toate nivelurile (naional, regional, local), genernd disfuncionaliti majore din
punctul de vedere al aprobrii i derulrii proiectelor i al transferului efectiv al
fondurilor.

3.9. Probleme de comunicare

Afirmaia care se poate face la o privire general asupra acestui aspect este c,
dei procesul este complex i are la baz colaborarea ntre diferite entiti, nu exist
un circuit fluent i prestabilit al comunicrii nu numai ntre autoritile locale i
regionale pe de o parte i cele centrale pe de alt parte dar i n cadrul palierului
central. Aceasta este una dintre problemele majore care afecteaz derularea normal a
proiectelor i fluxul banilor.
Surpriza vine din faptul c instituiile care ar trebui s fie liantul ce leag toate
celelalte organisme implicate sunt apreciate de ctre toi actorii chestionai, inclusiv
de persoane din interior ca fiind cele mai ineficiente din punctul de vedere al
comunicrii, deseori fiind sursa unor blocaje greu de rezolvat. Este vorba despre
Ministerul Dezvoltrii i Prognozei i Delegaia Comisiei Europene la Bucureti.
Surpriza este dat n principal de faptul c aceste instituii sunt dotate logistic mai
mult dect satisfctor, iar funcionarii beneficiaz de remuneraii net superioare
funcionarilor din celelalte instituii ale administraiei publice.
Ministerul Dezvoltrii i Prognozei este o instituie ermetic, avnd o
comunicare dificil cu celelalte ministere (Ministerul Integrrii Europene, Ministerul
Apelor i Proteciei Mediului etc) i fiind caracterizat de reprezentanii acestora ca
mai degrab ineficient n derularea activitilor legate de proiecte. La nivel central
exist un proces de consultare ntre ministere pe diverse aspecte prin intermediul
grupurilor interministeriale n special, dar procesul este formal, respondenii afirmnd
c multe din observaiile lor nu se regsesc n documentele emise ulterior de
Ministerul Dezvoltrii i Prognozei. Aceeai concluzie este susinut i de
reprezentanii instituiilor regionale care, pe lng aspectele de comunicare deja
menionate sunt deseori puse n situaia de a face fa tendinelor de centralizare
manifestate tot mai des de minister.
Nu ermetismul caracterizeaz n principal Delegaia, ci birocraia dublat de o
organizare interioar ineficient. Prin ricoeu, problemele pe care Comisia European
le are n prezent (fiind tot mai des vehiculat ideea reformrii ei n principal n
vederea reducerii birocraiei) se reflect n activitatea instituiilor deconcentrate care o
reprezint n statele candidate. O coordonare destul de slab exist de exemplu ntre
Delegaie i Ministerul Integrrii Europene, colaborarea dintre ele fiind indispensabil
pentru desfurarea n condiii normale a procesului de integrare.

De altfel slaba cooperare i comunicarea defectuoas existent ntre cele trei

instituii centrale implicate n gestionarea fondurilor europene nerambursabile a putut
fi observat cu prilejul descoperirii n noiembrie 2007 a unor nereguli n alocarea
fondurilor n regiunea Centru i mai precis n judeul Alba. Cele trei instituii nu au
avut un punct de vedere comun, ci o interpretare diferit asupra evenimentelor i au
propus soluii diferite pentru rezolvarea situaiei.
Ministerele de specialitate implicate (Ministerul Apelor i Proteciei Mediului
i Ministerul Transporturilor) sunt mai bine apreciate din punctul de vedere al
comunicrii att de ctre instituiile publice centrale cu care colaboreaz ct i de
ctre cele regionale. Autoritile judeene n schimb consider c nu exist o
concordan ntre strategia de finanare a ministerelor i celelalte judeene, acuznd
faptul c decizia este foarte mult concentrat la Bucureti.
n concluzie lipsa de comunicare sau comunicarea defectuoas este una din
principalele probleme cu care se confrunt actorii implicai n procesul de accesare i
gestionare a fondurilor europene nerambursabile, prestaia instituiilor centrale din
acest punct de vedere afecteaz autoritile judeene n efortul lor de a-i spori
resursele pentru investiii. Faptul c nu exist nc o distribuie foarte clar a
responsabilitilor (ex: Ministerul Dezvoltrii i Prognozei nc se ocup de probleme
financiare care ar trebui s revin Ministerului Finanelor - ntocmirea fielor de
finanare) agraveaz situaia din acest punct de vedere.
3.10. Ce ar trebui s fac autoritile centrale
Accelerarea procesului de descentralizare financiar este un lucru pe care
Guvernul l poate face pentru a sprijini comunitile judeene n efortul lor de a-i
suplimenta resursele. Actorii judeeni i locali se vor putea implica cu mai mult curaj
n acest proces, efectul fiind n final o real dezvoltare local. Un rol important n
stimularea acestor parteneriate l-ar putea avea de asemenea noile structuri asociative
ale comunitilor locale constituite la nivel naional. Ele nu se regsesc nc n acest
tablou al accesrii fondurilor europene nerambrurasbile n care ar putea avea un rol nu
numai n crearea de baze de date cu privire la situaia investiiilor dar s-ar putea
implica n diferite faze ale procesului ca reprezentant al intereselor autoritilor
publice locale.
Se impune de asemenea ntrirea controlului i procedurilor de audit asupra
utilizrii fondurilor europene nerambursabile. Guvernul a avut n acest sens iniiativa

de a nfiina un corp de control special care n cele din urm nu s-a concretizat, lucru
ce demonstreaz nc o dat faptul c n situaiile de criz se las doar impresia c
lucrurile se vor rezolva prin crearea unor instituii care nu vor funciona niciodat.
Toate progresele ce pot fi fcute n acest domeniu nu pot ncepe dect cu
completarea i armonizarea cadrului legal existent i adaptarea lui la standardele
europene. Legile administraiei publice locale nu reglementeaz nc aspecte legate de
gestionarea fondurilor europene nerambursabile de ctre autoritile publice locale.
Poate i de aceea jumtate din prefecturi consider c nu au posibilitatea legal de a
accesa fondurile europene nerambrurasbile.
3.11. Recomandri privind indicatorii ce trebuie respectai n vederea
accesrii cu succes a fondurilor europene nerambursabile de ctre autoritile
administraiei publice locale
- obligativitatea consultrii de ctre Guvern a reprezentanilor autoritilor
locale cu privire la obiectivele programelor destinate administraiei publice locale (ex:
structurile asociative ale autoritilor publice locale);
- Guvernul s ia msuri specifice pentru judeele care nu pot asigura fondurile
de co-finanare crend un fond special n acest sens;
- crearea unor structuri speciale de audit i control pentru gestionarea corect
i eficient a fondurilor europene nerambursabile;
- s existe control parlamentar asupra Guvernului cu privire la gestionarea
fondurilor europene nerambursabile;
- coordonarea strategiilor de descentralizare ale Ministerului Internelor i
Reformei Administrative i Ministerului Finanelor. n acest moment prima merge
ntr-un ritm mai alert provocnd disfuncionaliti majore exprimate n principal n
responsabiliti suplimentare fr resurse adecvate.
Dei fondurile europene nerambursabile reprezint resurse importante pentru
autoritile publice judeene, n special n vederea completrii fondurilor pentru
investiii, acestea nu au avut un mare succes n a le accesa. O parte din acest eec li se
datoreaz, iar cealalt ine de prestaia altor actori implicai. Problemele majore cu
care se confrunt reprezentanii judeelor sunt resursele umane nepregtite i
nemotivate alturi de o dotare logistic nc precar. Lipsa spiritului antreprenorial
din administraia romneasc pe de alt parte face ca autoritile publice s nu aib
iniiativa att de necesar n contextul austeritii bugetare existente. Aceast lips se

transpune i n absena unei culturi a parteneriatului ntre autoritile publice locale

care ar putea reprezenta un avantaj n efortul de a atrage fonduri externe.
Lipsa unei comunicri eficiente ntre instituiile implicate este un alt obstacol
major, care nu de multe ori a generat blocaje majore. Acest aspect este prezent la toate
nivelurile. Dac ntre autoritile judeene (consilii i prefecturi) nu exist coordonare,
politicile judeene sunt compromise. n acelai mod, lipsa de coordonare i
comunicarea defectuoas ntre autoritile judeene, regionale i locale au drept
consecin discrepane majore ntre strategiile conturate la fiecare nivel, fapt care
determin incompatibiliti ntre nevoile locale i obiectivele programelor de
finanare.
n tot acest proces instituiile regionale ar trebui s aib un rol cheie n a
reprezenta eficient interese locale. Se impune deci consolidarea rolului acestora i
totodat promovarea imaginii lor n faa opiniei publice nc puin informat. Crearea
regiunilor administrative ar putea fi o soluie n acest sens, fiind totodat expresia unui
mod de organizare administrativ-teritorial mai eficient.
Revine ns autoritilor guvernamentale responsabilitatea crerii cadrului
necesar unei bune funcionri a ntregului proces. Din punctul de vedere al reformei
administraiei publice locale, dou lucruri se impun: regndirea pe criterii de eficien
a structurii teritoriale i accelerarea procesului de descentralizare financiar care ar
permite o autonomie real comunitilor locale.

Cap. IV: Studiu de caz: Raportul dintre administraia public

central i administraia public local.
Birocraia. Descentralizarea.
Strategia de accelerararea a reformei administraiei publice
locale n domeniul de activitate al Consiliului Judeean
Constana

4.1. Managementul procesului de reform

Un aspect important al reformei administraiei publice l constituie
managementul reformei n procesul de aplicare a acesteia.
Un risc important n realizarea reformei administraiei publice este
aglomerarea sarcinilor cotidiene, ramnnd astfel puin timp pentru a cuta noi soluii
la disfuncionalitile aprute.
n consecin, pentru ca reforma administraiei publice s aib succes este
necesar ca un numr mare de grupuri int (n particular persoane cheie de la nivele de
conducere i decizie) s-i exprime sprijinul i angajamentul n recunoaterea
necesitii schimbrilor i n implementarea acestor schimbri.
Pe baza modelului dezvoltrii integrate a organizaiilor, se pot identifica patru
factori de blocaj n implementarea strategiei actualizate: strategici (complexitatea
decizional), structurali (birocraia specific oricrui sistem, mijloace umane i
financiare limitate, dimensiunea i complexitatea), culturali (teama de risc, tradiia
continuitii, schimbarea mentalitii) i comportamentali (absena stimulentelor
individuale, nenelegerea obiectivelor finale, demotivare i frustrri, comportamente
de ateptare).
Administraia public nu poate fi reformat ntr-un timp scurt. Este un proces
pe termen lung, care trebuie s fie implementat de mai multe guverne consecutive,
ntr-un mediu dificil, competitiv i n continu schimbare. De aceea, este nevoie de
obinerea unui consens n plan politic n ceea ce privete cerinele necesare realizrii
ntregului proces de reform, prin:
- Diseminarea pe scar larg a informaiilor privind reforma i ncurajarea
participrii cetenilor, a societii civile, a mediului de afaceri, a funcionarilor

publici la realizarea reformei, printr-un schimb democratic de opinii n legtur cu

desfurarea acestui proces;
- Fundamentarea reformei pe baza unei analize profesioniste a stadiului actual,
a activitii i performanelor administraiei publice, precum i pe baza evalurii
periodice a consecinelor activitilor finalizate;
- Folosirea experienelor n domeniul reformei administraiei publice din alte
state, n special din statele membre ale Uniunii Europene i din rile candidate,
meninnd totodat elementele istorice i culturale ale administraiei publice
romneti;
- Abordarea reformei n mod global: nicio schimbare izolat sau parial nu
trebuie realizat, dac nu a fost conceput ca parte integrant i organic a ntregii
strategii de reform;
- Abordarea reformei ca un proces deschis: componentele strategiei de reform
vor fi actualizate i adaptate schimbrilor din mediul extern, dar i transformrii altor
componente ale reformei, pentru a folosi n cel mai bun mod experiena acumulat n
timpul implementrii;
- Stabilirea prioritilor strategice: pentru fiecare etap este stabilit un numr
limitat de obiective prioritare, asupra crora se va ndrepta ntreaga atenie i pentru
care vor fi alocate fondurile necesare. Acestea trebuie s fie acele schimbri care
determin progresul reformei n ansamblul su i condiioneaz sau influeneaz toate
celelalte transformri;
- Asigurarea continuitii funcionrii administraiei publice, astfel nct
aceasta s i ndeplineasc funciile n timpul reorganizrii, descentralizrii etc.;
- Coordonarea i managementul ntregii reforme dintr-un punct unic, la cel
mai nalt nivel al Guvernului, pentru a asigura coerena implementrii strategiei.
4.2. Mecanismul de monitorizare a implementrii strategiei de reform a
administraiei publice
Conceptul de Plan de monitorizare a performanelor reprezint unul din cele
mai importante aspecte ale procesului de reform a politicilor publice, aici fiind
incluse de asemenea politicile de descentralizare i cea privind managementul funciei
publice. Acesta este axat pe dou direcii importante: eficacitatea administrativ i
capacitatea de a elabora i implementa politici consistente i coerente n domeniul
administraiei publice. n urma dezbaterilor publice care au avut loc n cadrul

Forumului naional pe tema procesului de descentralizare i reforma funciei publice,

n cazul introducerii i utilizrii unui anumit sistem de monitorizare a performanelor
procesului, au fost reliefate urmtoarele:
- necesitatea utilizrii unui sistem dual de monitorizare a performanelor
desfurrii procesului de reform, unul intern (asigurat de instituiile administraiei
publice) i unul extern (implicnd societatea civil, asociaiile autoritilor locale i
ali beneficiari direci sau indireci ai procesului de reform), care s asigure
transparena, neutralitatea i independena ntregului proces;
- monitorizarea intern s fie asigurat de ctre: Unitatea Central pentru
Reforma Administraiei Publice i grupurile de monitorizare a reformei administraiei
publice de la nivelul ministerelor i judeelor, pe cele trei componente mpreun cu
Agenia Naional a Funcionarilor Publici n domeniul funciei publice si Direcia
Politici Publice n domeniul formularii politicilor publice la nivel central i local;
- monitorizarea extern s fie asigurat de organisme independente;
- pentru atingerea scopurilor pentru care au fost create, cele dou sisteme de
monitorizare trebuie s fie compatibile prin indicatorii utilizai. Se impune astfel
necesitatea asigurrii unei comunicri permanente ntre cele dou pri.
Argumentele care justific utilizarea acestui dublu sistem de monitorizare
sunt:
1) sistemul intern de monitorizare care asigur feed-back-ul necesar pe tot
parcursul derulrii procesului de descentralizare, indic Guvernului cine este
principalul responsabil n faa cetenilor, de calitatea serviciilor oferite acestora i de
implementarea procesului de reform. Acest sistem permite prentmpinarea
eventualelor disfuncionaliti i mbuntirea derulrii aciunilor n timpul
procesului;
2) sistemul extern de monitorizare asigur independen i neutralitate n
monitorizarea procesului de descentralizare, precum i o transparen real pe
parcursul derulrii procesului.
4.3. Descentralizarea administrativ
Regimul bazat pe principiul descentralizrii administrative este acel regim n
care administraia intereselor locale este dat n grija organelor alese pe plan local de
ctre colectivitile locale. Acest regim este complet opus regimului centralizat.

Descentralizarea const n delegarea responsabilitilor i resurselor unor

autoriti infranaionale relativ independente i autonome care rspund n faa
cetenilor regiunii sau comunitii i nu n faa puterii centrale.
Descentralizarea presupune:
- pe de o parte, conducerea activitilor localitilor de ctre autoritti locale
alese de colectivitile locale;
- pe de alt parte, diminuarea competenelor care aparin autoritilor centrale.
Astfel, statul poate acorda judeelor i comunelor anumite competene cum ar
fi: organizarea poliiei, dreptul de a stabili impozite, de a recurge la msura
exproprierii, de a deine bunuri i domeniul public.
Principalele caracteristici ale regimului descentralizat sunt urmatoarele:
a. corespunztor fiecrei categorii de interese (centrale, comunale, judeene)
trebuie s existe un organism distinct n ierarhia administrativ aceasta ntruct nu
exist identitate de nevoi i interese pentru toi cetenii, n acelai timp, n orice parte
a teritoriului i n toate privinele; ca urmare, nu exist nici necesitatea instituirii unor
reguli administrative uniforme i cu att mai puin nu exist o aplicare uniform a
unor reguli care sunt i trebuie s fie diferite.
b. fiecare organism din ierarhia administrativ trebuie s aib personalitate
juridic, capacitatea de a fi subiectiv activ i pasiv de drepturi i obligaii recunoscute
prin legile de organizare.
c. statul trebuie s acorde unitilor sale teritoriale anumite drepturi de putere
public, care s nu constituie ns concesiunea unui drept de autoguvernare,
autoritile centrale ale puterii executive rezervndu-i dreptul de a supraveghea
activitatea autoritilor locale, exercitnd asupra acestora un anumit tip de control.
Drepturile de putere public ale colectivitilor teritoriale sunt, n consecin, drepturi
derivate.
d. colectivitile teritoriale trebuie s aib dreptul de a avea un patrimoniu
necesar ndeplinirii atribuiilor administrative determinate prin legile de organizare.
e. colectivitilor locale trebuie s li se acorde dreptul de a-i alege ele nsele
administratorii, organele nsrcinate cu gestiunea intereselor locale.
Diferena esenial ntre centralizare i descentralizare const tocmai n
aceast caracteristic: administraia descentralizat este administraia condus de
organele locale (alese), n timp ce administraia centralizat aleas semnific
administraia condus de organele locale numite de ctre administraia central.

f. existena unei competene pur teritoriale i organice, a unei sfere de interese

distincte, a unor funciuni administrative determinate prin legile de organizare.
g. colectivitilor teritoriale trebuie s li se asigurare venituri suficiente care s
le confere independena, libertatea necesar, posibilitatea de a-i alege ele nsele
mijloacele financiare. Un principiu important al descentralizrii afirm c transferul
competenelor de la stat ctre colectivitile locale trebuie s fie nsoit de transferul
concomitent de resurse financiare corespondente. Fr mijloace financiare nu exista o
real descentralizare, unii autori mergnd pn ntr-acolo nct susin c libertatea
local comunal este o chestiune de disponibiliti bugetare.
Principalele avantaje ale descentralizrii sunt:
1. Descentralizarea constituie un mod de fragmentare i dispersare a puterii
politice. Trebuie spus ca guvernele rmn instituiile cele mai puternice din societate.
Nu numai c stabilesc regulile care guverneaz sistemul economic, dar guvernele, i
nu numai ele, au autoritatea, capacitatea i puterea s dispun n mod legitim de
bogaia, libertatea i chiar de viaa individului. n faa acestei puteri este important s
se stabileasc i s se menin un sistem de echilibru. Descentralizarea reprezint cel
mai bun mijloc, dac nu unicul, pentru a realiza un asemenea echilibru. Acest
echilibru al puterilor poate fi realizat prin:
- Descentralizarea capacitii de adoptare a deciziilor n chiar interiorul
statului. Aa cum au artat Montesquieu i Madison, este esenial ca o ramur sau
un actor (o personalitate) s nu fie autorizate s exercite singuri puterea. n
majoritatea cazurilor acest lucru a avut drept consecin constituirea unor corpuri
judiciare i legislative independente.
- Constituirea mai multor niveluri de guvernare, fiecare avnd un anumit grad
de independen i autonomie n raport cu cealalt.
Obiectivul este de a evita o concentrare excesiv a puterii i a autoritii i de a
promova crearea elitelor concurente.
2. Un al doilea avantaj al descentralizrii este acela c ea servete crerii unui
spaiu civic suplimentar. Genernd mai multe centre de putere, n mod inevitabil se
creeaz mai mult spaiu n care organizaiile societii civile (grupuri de interese,
patronatele, sindicatele, media etc.) pot s dezvolte i s gseasc mijloace de
subzisten. Asemenea centre ale puterii, n special atunci cnd beneficiaz de o
anumit autonomie, pot contribui la consolidarea responsabilitii guvernului fa de
societate.

3. Al treilea avantaj al guvernrii descentralizate este faptul c ea creeaz

oportuniti pentru apariia gruprilor politice de opoziie i, mai ales, resurse pentru
partidele politice de opoziie. Descentralizarea asigur partidelor politice de opoziie
ocazia de a se mobiliza, de a-i concentra eforturile i de a-i ctiga puteri care
decurg din exerciiul responsabilitilor locale.
4. Al patrulea avantaj al descentralizrii este acela c ea creeaz numeroase
oportuniti de dezvoltare a competenelor i practicilor democratice. Numeroi
observatori, ncepnd cu Rousseau, au sugerat c guvernmntul local constituie nu
numai o ramp de lansare spre poziii mai nalte, dar i o experien n domeniul
negocierii i compromisului, elemente necesare unei guvernri democratice.
5. Al cincilea avantaj al descentralizrii este c ofer mai multe opiuni
cetenilor n cutarea unui anumit serviciu. Dac soluia obinut la un anumit nivel
nu este satisfctoare, cetenii pot pune n practic strategii menite a provoca o
reacie pozitiv pe lng o alt instan.
6. Al aselea avantaj al descentralizrii este adaptarea sa la diversitatea
ateptrilor populare. n numeroase ri, regiunile au venituri, nevoi diferite si
gzduiesc numeroase grupuri etnice, regionale i tribale. Descentralizarea permite
combaterea unei anumite uniformiti cu posibilitatea de a face adaptri la nivel local
i de a fi ntr-o msur mai mare n acord cu nevoile i interesele populaiei.
7. Al aptelea avantaj al descentralizrii este c ea creeaz un sentiment mai
puternic de eficacitate politic n rndul cetenilor. n general, populaia tinde s
reacioneze pozitiv la un guvernamnt mai apropiat de ea i mai tangibil, chiar dac
politicile urmrite de guvernamnt nu sunt cele mai favorabile pentru indivizi.
8. Descentralizarea ofera mai multe posibiliti iniiativei economice locale.
Un grad ridicat de autonomie local, competene extinse, inclusiv n domeniul fiscal i
legislativ, sunt condiiile reuitei dezvoltrii economice locale.
Limitele descentralizrii au n vedere:
1. Un domeniu vizat este cel al fiscalitii. Pericolele sunt mari atunci cnd
actorii locali nu au responsabilitatea de a colecta propriile venituri, ci din contr,
depind de veniturile ce le sunt cedate de un nivel superior. Acest tip de situatie
contribuie la iresponsabilitatea fiscal.
2. Un alt pericol potenial al descentralizrii este acela c instanele locale pot
fi acaparate de elitele locale foarte bine plasate i organizate. Medison a pledat n

favoarea unor circumscripii mai vaste i mai unitare, considernd c acestea sunt mai
puin susceptibile de a fi acaparate i controlate de ctre elitele locale.
3. O alt problem este aceea c instanele locale, chiar cnd sunt conduse de
indivizi bine intenionai i care iau poziie, risc s aib o perspectiv ngust n
comparaie cu cea a guvernului n ceea ce privete politicile publice. Astfel, eforturile
de a realiza o politic de interes general pot, deliberat sau nu, s fie contracarate de
aciunea autoritilor locale. Acest lucru se ntmpl mai ales cnd politica public n
cauz nu acioneaz n mod clar n interesul nivelului local.
4. O alt dificultate real, care devine din ce n ce mai evident n multe ri,
pe msur ce acestea i ajusteaz politicile de descentralizare, este aceea c o
asemenea strategie poate servi ca faada pentru a permite guvernului central s evite
responsabilitatea n ceea ce privete serviciile eseniale. Astfel, din ce n ce mai multe
guverne naionale, sub presiunea financiar, au tendina de a transfera competene
autoritilor locale fr, ns, a le furniza i resursele necesare.
4.4. Conceptul de descentralizare
n acord cu strategia de reform a administraiei publice agreat de Comisia
Uniunii Europene, conceptul de descentralizare n Romnia este definit prin
intermediul a trei elemente majore:
- continuarea descentralizrii prin transferul de competene i responsabiliti
administrative i financiare, de la nivelul autoritilor administraiei publice centrale
la nivelul autoritilor locale;
- continuarea procesului de deconcentrare prin delegarea de responsabiliti n
teritoriu n funcie de necesitile pe plan local, n cadrul aceleiai structuri
administrative (serviciile deconcentrate funcioneaz n subordinea ministerului care
le-a delegat responsabilitatea);
- transformarea serviciilor deconcentrate din teritoriu, n funcie de necesitile
cetenilor i pentru eficientizarea acestora, n servicii descentralizate n
responsabilitatea autoritilor locale.
Dup responsabilitile transferate, descentralizarea este mprit n trei
categorii: politic, administrativ i fiscal.
Descentralizarea politic implic conferirea ctre ceteni a unei puteri mai
mari n procesul de luare a deciziilor, n particular acest lucru ntmplndu-se prin
derularea de procese democratice.

Dincolo de argumentele care susin descentralizarea politic este de reinut

urmtoarea afirmaie: deciziile luate cu o ct mai mare participare din partea
cetenilor vor fi mai bine fundamentate i mai relevante avnd n vedere diferite
interese care se manifest la nivelul societii dect acelea luate numai la nivelul
autoritilor

politice

naionale. Acest

concept

implic

faptul

alegerea

reprezentanilor pe circumscripii electorale prin vot permite cetenilor s-i cunoasc

mai bine pe cei care i reprezint politic i n acelai timp, permite aleilor s cunoasc
mai bine nevoile i aspiraiile celor care i-au ales.
Succesul descentralizarii politice, n general, depinde de o serie de
componente cheie: reforme constituionale sau statutare, existena pluralismului
politic, ntrirea corpurilor legiuitoare i a unitilor politice locale. Absena unora
dintre aceste aspecte poate conduce la capturarea sistemului electoral de elite locale
care, apoi ar putea dezvolta i implementa politici i aciuni care s-i favorizeze pe ei
sau grupurile care i susin. De obicei, descentralizarea politic determin baza
apariiei i dezvoltrii unor numeroase sarcini administrative la nivelul sectorului
public.
- Deconcentrarea reprezint cea mai slab form de descentralizare care
implic transferul de autoritate i responsabiliti de la nivelul ministerelor sau
ageniilor la structurile din teritoriu care aparin de acestea.
- Devoluia21 genereaz un grad de autonomie mai ridicat i implic transferul
de responsabiliti de la nivelul guvernului central la niveluri de guvernare inferioare
care au fost mputernicite prin prevederi constituionale sau statutare.
- Delegarea22 implic transferul de responsabiliti de la ageniile centrale la
entiti semi-autonome opernd independent sau semi-independent de guvern.
- Privatizarea este cteodat privit ca o form de descentralizare (una
proiectat n aa fel nct performane mai nalte privind eficiena stilului de pia pot
fi generate prin grade sporite de autonomie i flexibilitate mai mare n luarea
deciziilor) i implic transferul de responsabiliti de la guvern la entiti private. n
cadrul privatizrii, responsabilitile pot fi transferate chiar la furnizorii de servicii
propriu-zii.
21

Definiie: Transmiterea competenelor i a surselor de venituri de la autoritile publice centrale

ctre autoritilor publice locale
22
Definiie: exercitarea de ctre autoritile administraiei publice locale sau de ctre alte instituii
publice, a unor competene n numele unei autoriti a administraiei publice centrale, n limitele
stabilite de ctre aceasta

n contextul actual al reformei administraiei publice, prioritare sunt

considerate descentralizarea i desconcentrarea ca pri ale descentralizrii
administrative, cu observaia c descentralizarea este asimilat devoluiei i delegrii.
n acelai context, devoluia n cazul Romniei nu implic i o eventual autonomie
teritorial-administrativ.
Descentralizarea fiscal se refer la mrirea controlului autoritilor locale
asupra resurselor financiare, fie n termeni de repartizare a cheltuielilor fie a generrii
de venituri. Multe din lucrrile de specialitate privind descentralizarea fiscal se
concentreaz pe natura transferurilor inter-guvernamentale i pe diferenele privind
capacitatea de generare a veniturilor diferitelor tipuri de autoriti. Un aspect primar
n analiza descentralizrii fiscale este reprezentat de o echilibrare corespunztoare
ntre autoritate i resursele financiare necesare exercitrii acelei autoriti.
4.5. Stadiul actual al descentralizrii
Strategia privind accelerarea reformei administraiei publice aprobat n 2001
de Guvernul Romniei a identificat necesitatea descentralizrii anumitor servicii
publice n vederea reducerii cheltuielilor i a ntririi capacitii manageriale a
administraiei publice locale.
Cu sprijinul unor donatori internaionali s-au elaborat o serie de analize
sectoriale privind procesul de descentralizare n anumite domenii (ex. asistena social
protecia copilului). Cteva aspecte majore privind descentralizarea cum ar fi: rolul
asocierilor de uniti teritorial-administrative n furnizarea de servicii publice (la nivel
de jude, ora, comun), rolul prefecilor, implicarea autoritilor locale n procesul
decizional, se recomand a fi soluionate pentru o mai bun gestionare a serviciilor
publice la nivel local.
n decursul ultimului deceniu, Romnia a fcut pai importani n planul
descentralizrii financiare. n cadrul acestui proces au putut fi identificate patru
cicluri. n primul ciclu (1991-1994)23 au fost iniiate schimbri importante n structura
i finanarea autoritilor locale, care au inclus i introducerea sistemului de taxe i
impozite locale. n ciclul al doilea al politicii de reform (1998-2000) s-au fcut noi
pai pentru realizarea descentralizrii administrative i financiare. n acest sens, pe
baza noii legislaii privind finanele autoritilor publice locale 24 a crescut nu numai
23

Legea administratiei publice locale nr.69/1991, OG nr.15/1992 privind impozitele locale. Legea
nr.27/1994 privind impozitele locale
24
Legea nr.69/1991 si Legea nr.189/1998 privind finanele publice locale

partea din PIB referitoare la bugetele locale, dar i proporia corespunzatoare a

cheltuielilor locale din totalul cheltuielilor publice (ntre 1998-2001 procentul din PIB
a crescut de la 3,6 la 6,5 % i cheltuielile locale au crescut de la 14,4 la 26,6 %). n
timpul celui de al treilea ciclu (2001 2004) noile legi au adoptat i stabilit noi reguli
pentru anumite funcii ale autoritilor locale 25, n special privind serviciile/utilitile
publice26.
Al patrulea ciclu (2004 pn n prezent) a fost demarat odat cu proiectarea i
aprobarea Strategiei actualizate privind accelerarea reformei administraiei publice
(H.G. 699/2004). O component important a acestei strategii este axat pe
continuarea procesului de descentralizare i desconcentrare. Prin punerea n aplicare a
acestei strategii, a fost elaborat un prim pachet legislativ pentru susinerea procesului
(Legea cadru a descentralizrii nr.339/2004, Legea instituiei prefectului nr.340/2004
i H.G. nr. 2201/2004 privind funcionarea i atribuiile Comitetului Tehnic
Interministerial i a Grupurilor de Lucru pentru Descentralizare din instituiile
implicate). Tendine de centralizare i de descentralizare au existat n acest interval.
Cteva prevederi legale noi au ntrit controlul autoritilor centrale asupra funciilor
autoritilor locale, n timp ce altele au acionat n direcia descentralizrii 27. n iulie
2003, o lege nou privind finanele publice locale a abrogat-o pe prima, avnd
prevederi corelate cu cele ale Legii Finanelor Publice nr.500/2002 (armonizat cu
prevederile Reglementarilor Consiliului Europei nr.1605/2002) si au crescut procentul
din impozitul pe profit aplicat individual care se aloc autoritilor locale.
Un studiu detaliat al stadiului actual al descentralizrii financiare la nivelul
ntregii ri, precum i pe cele mai importante sectoare de activitate (educaie,
sntate, asisten social, ordine i siguran public, agricultur, cultur, servicii
publice de dezvoltare local) a fost ntocmit de Uniunea Naional a Consiliilor
Judeene din Romnia i Asociaia Directorilor Economici din cadrul Consiliilor
Judeene din Romnia.

25

Legea nr.215/2001 privind administraia public local

De exemplu: Legea nr. 326/2001 privind serviciile publice de gospodrie comunal, OG nr.86/2001
privind serviciile de transport public local de cltori, OG nr.84/2001 privind serviciile publice
comunitare de eviden a persoanelor, OG nr.88/2001 privind serviciile comunitare publice pentru
situaii de urgen, OUG nr202/2002 privind gospodrirea integrat a zonei costiere, OG nr.21/2002
privind gospodrirea localitilor urbane i rurale, OG nr.32/2002 privind serviciile publice de
alimentare cu ap i de canalizare, OG nr.71/2002 privind nfiinarea de servicii publice locale pentru
administrarea patrimoniului public i privat de interes local
27
OUG nr.45/2003 privind finanele publice locale
26

Pe lng aspectele pozitive, n derularea procesului de descentralizare au fost

nregistrate i o serie de aspecte negative:
- Drepturi importante nu au fost acordate autoritilor administraiei publice
locale, ceea ce limiteaz capacitatea acestora de a organiza eficient oferta de servicii
(de exemplu dreptul de a stabili preuri pentru aceste servicii);
- n unele domenii mecanismele de control direct i deciziile discreionare 28
persist. Exist puine domenii cu reglementri clare i transparente. Acest lucru
limiteaz att planificarea i previziunea financiar ct i posibilitatea de a
experimenta i de a introduce soluii locale creative pentru a oferi servicii mai
eficiente. Indirect, acest aspect limiteaz i capacitatea de absorbie a fondurilor
Uniunii Europene;
- Autonomia managementului financiar local este limitat de reglementrile
privind alocarea veniturilor proprii prin restricionarea utilizrii transferurilor;
- Preponderena alocrilor cu destinaie precis este un obstacol pentru o
eficient cheltuire a banilor deoarece limiteaz coordonarea i integrarea serviciilor
locale;
- Mecanismele de echilibrare existente nu asigur echitatea sistemului;
- Transferul incomplet de proprietate este un obstacol n gestionarea efectiv a
bunurilor locale;
- Insuficiena precizare privind garaniile legale i constituionale legate de
autonomia local;
- Politici publice insuficient argumentate i parial implementate nu au putut
oferi soluii raionale pentru problemele existente;
- Preponderena ordonanelor i legilor emise n procedur de urgen, n loc
de legi emise pe cale ordinar;
- Autoritile administraiei publice locale nu au beneficiat n toate cazurile, n
avans, de instruire specializat privind gestiunea financiar i managementul
serviciilor publice descentralizate.
Un proces de descentralizare gestionat defectuos poate conduce la apariia
unei game largi de eecuri ale statului: att "erori prin omisiune", atunci cnd statul nu
reuete s fac ceva care ar fi mbuntit performana economic/administrativ, ct
i "erori de aciune", atunci cnd statul desfoar aciuni care conduc la nrutirea

28

Definiie: care au ntreaga libertate de aciune

performanelor economice.29 Nu numai c aceste erori mpiedic dezvoltarea unei

politici semnificative de descentralizare, care ar putea conduce la o ofert de servicii
locale mai eficiente i echitabile, ci are i efecte negative privind credibilitatea
autoritilor locale.
- Parcurgerea pn n prezent a etapei corespunztoare dezvoltrii cadrului
instituional i legislativ cu efecte concrete n plan local n anii viitori;
- Lipsa unei descentralizri coerente, nefundamentat corespunztor, fr o
asigurare a resurselor necesare i nsoit de o comunicare defectuoas cu beneficiarii
acestui proces;
Aplicarea politicilor de reform n domeniul administraiei publice va ine cont
de urmtoarele condiii:
- definirea n legislaia de nfiinare i organizare a unei autoriti publice a
principiilor comunicrii, transparenei, eficienei, responsabilitii, participrii,
coerenei, proportionalitii i subsidiaritii i reglementarea mecanismelor de
aplicare;
- departajarea de responsabiliti ntre autoritile publice n domeniul
politicilor publice, finanrii i prestrii serviciilor publice;
- introducerea unui mecanism simplu i clar de politici publice n baza cruia
s fie elaborate i aplicate programe, proiecte, planuri de aciune i proiecte de lege;
- separarea nivelului de elaborare a politicilor publice de cel de implementare
a acestora;
- fixarea numrului de funcionari publici n raport cu definirea unui serviciu
public i a unui standard de calitate aferent acestui serviciu;
- monitorizarea i evaluarea eficienei msurilor de reform aplicate.
I. Reforma serviciilor i a utilitilor publice
n urmtorii ani Guvernul Romniei se va concentra asupra organizrii
serviciilor i utilitilor publice n raport cu cerinele populaiei i impozitele pltite
pentru funcionarea acestora. n acest scop, va fi aplicat un plan de aciune ce va
cuprinde urmtoarele msuri:
- introducerea standardelor de calitate de ctre autoritatea public competent
n baza crora s se poat monitoriza i evalua un serviciu public i activitatea
funcionarilor publici;
29

Simona Cristea, Problemes juridiques de la function publique roumain, p.16-18

- introducerea normativelor de cost aferent standardului de calitate a unui

serviciu public, astfel nct cheltuielile publice s devin justificate, transparente i
supuse controlului financiar;
- continuarea procesului de descentralizare a serviciilor publice de baz:
educaie, santate, asistena social i ordine public;
- realizarea unei departajri administrative i financiare ntre serviciiile publice
aflate n managementul primriilor i cele aflate la consiliile judeene. n acest sens,
se va acorda atenie rezolvrii modului de finanare i managementului serviciilor din
sistemul de asisten medical, nvmntului preuniversitar de stat, sportului i
culturii;
- stabilirea unui sistem de planificare strategic pentru fiecare autoritate din
sistemul administraiei publice centrale i locale n raport cu serviciile publice pe care
le furnizeaz;
- separarea utilitilor publice de servicii publice, introducerea standardelor de
calitate pentru aceste utiliti;
- liberalizarea pieei utilitilor publice, precum i eliminarea din legislaie a
tuturor barierelor instituionale care mpiedic investiiile n utilitile publice i
privatizarea acestora. n acest sens, Legea nr.326/2001 privind serviciile de
gospodrire comunal va fi nlocuit cu un nou act normativ, iar legislaia privind
serviciile municipale, innd cont de principiile descentralizrii i delegrii,
standardizrii i responsabilitii furnizarii unei utiliti publice i a calitii sale, a
accesului nediscriminatoriu la aceste utiliti;
- promovarea de relaii contractuale echilibrate orientate ctre rezultate;
- instituirea unui sistem de monitorizare i evaluare a executrii contractelor
pentru servicii i utiliti publice, prin autoriti publice autonome de reglementare;
- reglementarea unor modele simple i transparente de privatizare a utilitilor
publice, precum i reglementarea sistemului de outsourcing30 pentru serviciile publice;
- clarificarea sistemului de subvenii la utiliti publice i mbuntirea
sistemului de tarifare;
- fixarea sistemului de evaluare i monitorizare a performanelor pe un
serviciu public;

30

Definiie: delegarea unor sarcini sau obiective unor segmente organizaionale aparinnd unor
entiti externe, care dein expertiz n domenii specializate

- stabilirea schemelor de stimulare/recompensare a funcionarilor publici

pentru creterea calitii serviciilor publice i stimularea inovrii;
- clarificarea n legislaie a dreptului de administrare i a noiunii de bunuri
publice.
II. Continuarea procesului de descentralizare
Procesul de descentralizare nceput n 2001 va fi relansat i va avea n vedere
limitarea sferei de intervenie a guvernului la nivel local numai pentru cazurile n care
anumite servicii publice, programe sau proiecte nu pot fi realizate cu resurse locale i
de ctre autoritile locale, n conformitate cu principiile Cartei Europene al
autoguvernrii locale. Procesul de descentralizare se va desfura dup principiul
eficacitii, economicitii, eficienei i cuantificrii rezultatelor pe trei direcii:
ntrirea autonomiei locale, descentralizare administrativ i descentralizare fiscal, n
baza unui plan de aciune aplicat n mai multe etape, pentru a permite evaluarea
eficienei msurilor de descentralizare astfel introduse.
A. ntrirea autonomiei puterilor locale
Guvernul Romniei va interveni legislativ pentru:
a. Delimitarea competenelor i a responsabilitilor, prin:
- regndirea sistemului de alegere a membrilor consiliilor regionale i emiterea
unei noi reglementri;
- redimensionarea rolului consiliilor judeene n privina serviciilor publice;
- focalizarea activitii consiliilor judeene la coordonarea planurilor de
dezvoltare la nivel judeean, asigurarea corelrii acestora cu planurile de dezvoltare
regional i planurile operaionale, la realizarea investiiilor n infrastructura de
interes judeean;
- interzicerea nfiinrii i organizrii n subordinea consiliului local a unui
aparat propriu, a departamentelor, direciilor i serviciilor, precum i a oricror alte
structuri de execuie, cu excepia secretariatului de consiliu, pentru a nu se suprapune
cu aparatul propriu al primarului;
- desfiinarea rolului politic al prefectului i limitarea rolului su la controlul
legalitii;
- limitarea sferei serviciilor deconcentrate aflate n coordonarea prefectului i
reglementarea transferului acestor servicii ctre autoritile administraiei publice
locale pe msura transferrii resurselor financiare;
- stabilirea unei relaii de subordonare a viceprimarilor fa de primar;

- selectarea pe baz de concurs a secretarilor de consiliu i numirea acestora de

ctre consiliile locale.
b. Cooperarea cu reprezentanii comunitilor locale la actul de guvernare,
prin:
- consacrarea legal a mecanismelor de participare public la elaborarea
planificrii strategice privind dezvoltarea localitii; consultarea public pentru fixarea
standardelor de calitate pentru serviciile publice i evaluarea acestora;
- extinderea sistemului de parteneriat public-privat la furnizarea serviciilor
publice, odat cu modificarea legislaiei n domeniu.
c. Transparena
- consacrarea legal a mecanismelor de participare public la elaborarea
bugetelor locale;
- publicarea tuturor ctigtorilor de licitaii publice a cror valoare depete
anual echivalentul a 25.000 de euro;
- modificarea reglementrilor legale n vigoare privind transparena exercitrii
demnitilor i funciilor publice n sensul extinderii obligaiei de declarare a
intereselor i la so i rudele de pn la gradul III inclusiv, precum i interzicerea
acestora de a ncheia, personal sau prin societile comerciale la care sunt
administratori sau acionari, contracte cu autoritile administraiei publice.
B. Descentralizare administrativ
Guvernul Romniei va interveni n plan legislativ pentru:
- delimitarea funciei politice a preedintelui i vicepreedintelui de consiliu
judeean de cea tehnic managerial, n sensul introducerii funciei de manager/director
general al serviciilor publice de interes judeean care s preia activitatea preedinilor
i vicepreedinilor de consiliu legat de conducerea, coordonarea i controlul
serviciilor publice de interes judeean;
- posibilitatea delimitrii funciei de primar de cea de manager al localitii;
- stabilirea prin lege a raporturilor dintre ageniile de dezvoltare regionale,
consiliile regionale i autoritile de management desemnate pentru programele
operaionale;
- numirea secretarului general de consiliu judeean de ctre membrii acestuia,
la propunerea managerului/directorului general al serviciilor publice de interes
judeean;

- clarificarea statutului juridic al primriei ca persoan juridic de drept public,

precum i al patrimoniului acesteia;
- reanalizarea legii cadru privind descentralizarea, pentru a fixa corelaiile
necesare cu toate legile n vigoare ce reglementeaz administraia public local,
nainte de apariia acesteia;
- armonizarea legii administraiei publice locale cu legea finanelor publice n
privina principiilor i mecanismelor decizionale cu privire la aprobarea investiiilor;
- codificarea legislaiei ce reglementeaz organizarea i funcionarea
autoritilor administraiei publice locale, statutul aleilor locali i statutul prefectului,
pe msura asigurrii stabilitii acestei legislaii;
C. Descentralizare fiscal
Guvernul Romniei va aplica urmtoarele msuri:
a. Venituri fiscale
- virarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru
echilibrarea bugetelor locale direct ctre localiti, prin eliminarea consiliilor judeene
ca verigi intermediare;
- recunoaterea prin lege a dreptului autoritilor administraiei publice locale
de a-i fixa nivelul de impunere n sistemul impozitelor i taxelor locale ntr-o limit
de + 50 % pornind de la baza de impunere reglementat legal;
- asigurarea integral de la bugetul de stat a prestaiilor n numerar din
domeniul asistenei sociale, prin transferuri condiionate, n scopul garantrii
principiului universalitii drepturilor cetenilor.
b. Servicii publice i utiliti
- continuarea procesului de descentralizare a serviciilor publice de baz:
educaie, sntate, asisten social i ordine public;
-

evaluarea

costurilor

transferurilor

unor

noi

responsabiliti

ctre

administraia public local, astfel nct s poat fi identificate cu precizie sursele de

finanare a acestora;
- limitarea sferei serviciilor publice deconcentrate. n acest sens, se va evalua
posibilitatea transferrii inspectoratelor colare, a direciilor judeene de cultur i
sanitare ctre consiliile judeene, corelativ cu asigurarea resurselor financiare.
Totodat, se va reconsidera rolul prefectului, astfel nct acesta s monitorizeze i s
evalueze periodic serviciille deconcentrate n cooperare cu ministrerele sau ageniile
guvernamentale din structura crora fac parte;

- pstrarea serviciilor publice deconcentrate numai n msura n care acestea

funcionez n baza unui sistem de management integrat.
c. Managementul financiar
- posibilitatea autoritilor administraiei publice locale de a angaja cheltuieli
pentru co-finanarea proiectelor de dezvoltare local i regional peste limita de 20 %
din veniturile lor anuale, conform legii finanelor publice locale, exclusiv n
completarea fondurilor pre-structurale i apoi a celor structurale;
- elaborarea unui ghid privind colectarea impozitelor i taxelor locale n
cooperare cu Ministerul Finanelor Publice i asociaiile reprezentative ale
autoritilor administraiei publice locale;
- elaborarea unui ghid privind participarea ceteneasc n faza de elaborare a
bugetului local;
- reglementarea obligativitii de publicare a execuiei bugetelor locale, cel
puin o dat la ase luni, iar n cazul emiterii de obligaiuni, cel puin o dat la trei
luni;
- elaborarea unui ghid privind managementul riscului care s fie utilizat pentru
realizarea planificrilor strategice, a investiiilor i cu ocazia nfiinrii serviciilor
publice;
- modificarea legislaiei privind contractul de parteneriat public-privat (O.G.
nr. 16/2002) n sensul definirii corecte a acestui mecanism de cooperare, simplificrii
procedurilor de seleciei a ofertelor i uniformizrii lor cu cele ce privesc achiziiile
publice n scopul asigurrii transparenei financiare i a seleciei de oferte pe baze
concureniale, precum i eliminrii acelor reglementri care permit expropierea
discreionar pentru cauz de utilitate public;
- introducerea manualului de audit urban al Uniunii Europene pentru evaluarea
stadiului de dezvoltare i estimarea nevoilor de investiii.
d. mprumuturi
- elaborarea unui ghid privind managementul datoriei publice n cooperare cu
Ministerul Finanelor Publice i autoritile locale;
- reglementarea prin lege a constituirii fondurilor de garantare pentru
mprumuturile municipale.
III. Capacitate instituional
Reforma serviciilor publice, continuarea procesului de descentralizare, precum
i ndeplinirea cu succes a programelor economice i sociale depind de dezvoltarea

capacitilor tehnice i organizaionale ale autoritilor administraiei publice centrale

i locale. n acest scop, Guvernul Romniei va interveni prin programe care urmresc
schimbarea organizaiilor publice sub aspectul managementului programelor i
proceselor, managementul informaiilor i cunoaterii, pregtirea resursei umane i
dezvoltarea legturilor inter-instituionale.
La nivelul autoritilor administraiei publice centrale, programele ce urmresc
capacitatea instituional vor respecta urmtoarele condiii:
a) nfiinarea ministerelor i ageniilor numai pentru:
- realizarea programului de guvernare i a funciilor cu care guvernul a fost
nvestit prin Constituie;
- aplicarea politicilor publice prioritare conform programului guvernamental i
angajamentelor asumate fa de Uniunea European n Planul Naional de Aderare;
- asigurarea acelor servicii publice ce nu pot fi prestate de sectorul privat i
pentru care sectorul public dispune de un avantaj comparativ.
b) clarificarea statutului juridic al ageniilor n legea de organizare i
funcionare a guvernului i delimitarea de autoritatile publice autonome ca organisme
publice de reglementare i control aflate sub control parlamentar;
c) introducerea efectiv a unui mecanism de elaborare i aplicare a politicilor
publice n activitatea ministerelor, ageniilor i primriilor, pentru a asigura coerena,
predictibilitatea i transparena activitii acestora;
d) transferul n totalitate al activitilor comerciale ctre sectorul privat,
precum i transferul complet al funciilor de reglementare i control de la regii
autonome ctre agenii sau ministere;
e) realizarea planificrii strategice pe fiecare minister, agenie sau primrie,
fixarea misiunii unei autoriti publice, a managementului resurselor, precum i a
managementului programelor i proiectelor;
f) clarificarea statutului juridic al ageniilor locale i al autoritilor de
reglementare locale;
g) realizarea interoperabilitii ntre autoritile administraiei publice centrale.
4.6. Desconcentrarea
Regimul care are la baz principiul desconcentrrii reprezint un regim
tranzitoriu ctre descentralizarea administrativ. El se manifesta atunci cnd se acord
unei autoriti locale sau specializate, ai crei titulari sunt numii de puterea central,

dreptul de a lua anumite decizii. De exemplu: printr-o lege se mrete competena de

decizie a prefectului, funcionar numit de puterea central.
Elementul electivitii organelor administrative locale face distincia ntre
regimul de descentralizare administrativ i cel de desconcentrare.
Astfel, spre deosebire de regimul descentralizat, n care organele locale sunt
alese pe plan local de ctre colectivitile locale, n regimul desconcentrat, ele sunt
numite de ctre puterea central.
Spre deosebire, ns, de regimul centralizat, n care organele de la nivel
teritorial erau simpli ageni ai statului, fr putere de decizie, n regimul
desconcentrat, dei aceste organe rmn ierarhic subordonate autoritilor centrale, ele
dobndesc, ns, competena proprie de decizie.
- A desconcentra nseamn a repartiza mai bine aciunile ndeplinite de ctre
administraiile statului ntre nivelul naional de concepere a acestor aciuni i nivelul
teritorial de execuie a acelorai aciuni.
- Aceasta nu reprezint o reform definitiv sau ireversibil ntruct o
competen care a fost desconcentrat, la un moment dat, poate tot att de bine, la un
alt moment, s fie reluat i asumat de nivelul central al statului.
- Prin desconcentrare, statul nu-i mparte puterea sa, ci se aproprie de
ceteni, instalnd la faa locului servicii specializate dotate cu o anumit autonomie.
4.7. Autonomia local
ntr-o viziune simplist, autonomia local nu reprezint un regim
administrativ; ea nu cuprinde numai ideea unei auto-administrri, ca n regimul de
descentralizare administrativ, ci i ideea de autoguvernare, cu atribuii de legiferare.
- Guvernarea const n a fixa marile direcii pe care le va urma o ar
politic, economic, cultural, social. Guvernarea nu cuprinde ns numai categoria
de atribuii executive (marile directive n viaa unui stat), ci i posibilitatea, dreptul de
putere public de a edicta normele generale, marile direcii ale vieii i activitii
statului.
- Administrarea const n dreptul de a decide mijloacele prin care se pot
realiza scopurile generale urmrite de guvern i de a pune n practic aceste mijloace
pn la obinerea rezultatului.

Aadar, autoguvernarea local reprezint dreptul diviziunilor teritoriale ale

statului de a-i edicta normele generale i obiectivele de conducere, statutele
autonome care s indice felul n care se va desfura activitatea proprie a localitilor.
Autonomia local reprezint nu numai un sistem de organizare administrativ,
ci i politic. Subdiviziunile politico-teritoriale ale statului i mresc competena cu
un numr de atribuii cu caracter eminamente politic.
Aprofundnd aceast chestiune, se poate face o distincie ntre dou forme de
autonomie, n funcie de sursa drepturilor de putere public:
- autonomia imperfect ce se manifest atunci cnd dreptul de decizie al
autoritilor locale eman, printr-o concesiune din partea statului, n favoarea
colectivitilor locale;
- autonomia perfect apare atunci cnd dreptul de a edicta norme generale de
ctre autoritatea local eman de la nsi colectivitatea local. Ea este sinonim cu
guvernarea direct. Aceast distincie ns este greu de realizat, ntruct i ntr-un caz
i n cellalt dreptul de putere public are un coninut identic, indiferent dac adunarea
popular a colectivitii particip direct la elaborarea normelor obiectivelor sau dac
particip prin reprezentani la aceste decizii.
n ambele cazuri, tot sistemul de organizare politic a statului fie el unitar
sau federal este acela care admite existena acestor drepturi de putere public n
favoarea colectivitilor.
4.8. Controlul de tutel administrativ
Controlul de tutel reprezint un anumit gen de supraveghere exercitat fie de
ctre un organ al administraiei centrale (Guvernul), fie de ctre un organ al
administraiei teritoriale de stat (prefectul, reprezentantul statului n unitile
administrativ-teritoriale), dar care nu se poate exercita sub forma unei puteri
discreionare.
Aadar, n absena subordonrii care ar duce la un control ierarhic
controlul de tutel administrativ este un control special, care se poate exercita numai
dac legea l instituie n mod expres i numai n formele, cu procedurile i cu efectele
stabilite n mod expres de ctre lege. Sunt celebre expresiile nu exist tutel fr text,
nici n afara textelor i tutela nu se prezum.
Controlul de tutel se exercit att asupra autoritilor locale autonome, ct i
asupra actelor acestora.

Tutela administrativ se exercit pe dou dimensiuni: tutela asupra existenei

organelor tutelate; tutela asupra activitii acestora.
I. Tutela asupra existenei organelor tutelate - cunoaste mai multe forme:
A. O form dur n care organul de tutel are dreptul s dispun demiterea
sau dizolvarea organului tutelat;
B. O forma liberal n care organul de tutel nu dispune dect de o aciune
disciplinar, adic de dreptul de a sesiza o jurisdicie n vederea demiterii sau a
dizolvrii organului tutelat, decizia revenind judectorului independent, imparial i
inamovibil.
C. O a treia form, care deriv din forma liberal, const n instituirea
suspendrii organului mpotriva cruia se exercit aciunea disciplinar. Ea poate
cunoate dou variante, i anume:
- prima, mai dur, const n dreptul organului de tutel de a dispune
suspendarea organului tutelat mpotriva cruia exercit aciunea disciplinar, ceea ce
nseamn c actul atacat se suspend de drept pn la soluionarea definitiv a cauzei;
- a doua variant, mai atenuat, const doar n dreptul organului de tutel de a
cere instanei judectoreti suspendarea organului tutelat pn la obinerea unei soluii
definitive n cauza respectiv (pn cnd instana decide dac este necesar demiterea
sau dizolvarea organului tutelat).
II. Tutela asupra activitii organului tutelat - acest tip de tutel privete, n
principiu, actele n regim de putere public ale autoritilor autonome, i anume: actele administrative; - contractele administrative.
Se exclud actele n regim de drept privat, fr utilizarea prerogativelor de
putere public, pentru care acest control special de tutel administrativ nu s-ar
justifica, ar aprea acest drept excesiv.
Tutela asupra activitii organului tutelat mbrac mai multe forme:
A. Forma cea mai dur este aceea n care organul de tutel dispune de dreptul
de aprobare (actul organului autonom nu intr n vigoare dect dup ce este comunicat
organului de tutel i aprobat de ctre acesta) i de dreptul de substituire (n cazul n
care organul de tutel nu aprob actul, precum i n ipoteza pasivitii organului
autonom, care nu adopt un act, organul de tutel emite el nsui actul). Practic,
aceast form extrem de dur duce la sufocarea tutelei administrative, organul de
tutel putnd oricnd s fac sa prevaleze vointa sa.

B. A doua forma atenuat const numai n dreptul organelor de tutel de a

aproba actele organelor tutelate nensoit, ns, i de dreptul de substituire.
C. A treia form, mai liberal, este cea n care organul de tutel dispune doar
de dreptul de a anula un act al organului tutelat. Prin urmare, actul organului tutelat
intr n vigoare fr a avea nevoie de vreo aprobare din partea organului de tutel, dar
poate fi lipsit ulterior de efectele juridice, n principiu numai pentru motive de
ilegalitate. Tcerea organului de tutel, lipsa lui de reacie are semnificaii diferite n
funcie de sistem:
- dac organul de tutel dispune de dreptul de aprobare, tcerea semnific
respingerea actului care nu intr n vigoare;
- dac organul de tutel dispune de dreptul de anulare i dac nu-i exercit
acest drept, actul continu s produc efecte juridice.
D. O a patra form este cea mai liberal, n care organul de tutel nu dispune
dect de dreptul de a sesiza judectorul mpotriva unui act pe care l apreciaz drept
ilegal, cerndu-i acestuia s l anuleze. Aceast ultim form poate cunoate variante
mai dure:
- o variant foarte dur ce const n instituirea suspendrii de drept a actului
atacat, adic n dreptul organului de tutel de a suspenda actul atacat pn la
soluionarea definitiv a cauzei;
- o variant mai atenuat ce const n dreptul organului de tutel de a cere
judectorului independent suspendarea actului atacat pn la obinerea unei soluii
definitive.
Trebuie observat ca nici n forma cea mai dur cnd, practic, autonomia
dispare nu exist, totui, dreptul de injonciune (presiune), ntruct esena
autonomiei const n posibilitatea autoritii autonome de a emite cnd i cum vrea un
act, indiferent de poziia ulterioar a organului de tutel.
4.9. Fragmentarea i dispersarea responsabilitilor de coordonare
Cabinetele din rile central i est-europene se caracterizeaz prin :
- Un premier puternic cu o baz politic stabilit legislativ, care ndeplinete
funcii de coordonare ntre ministere bine stabilite. n ri ca Ungaria, unde
preedintele este mai mult o figur simbolic, cancelaria premierului are ataat i un
ministru delegat pentru securitate naional.

- repartizarea clar i stabil a responsabilitilor n materie de politici

economice, avnd n prim-plan fie pe premier, fie un minister al economiei. De regul
o asemenea structur face inutil Ministerul Industriei i al Comerului. Cnd el ns
exist Cehia i Finlanda nu mai exist alte structuri paralele care s-i dilueze
atribuiile, iar continuitatea instituional de politici este asigurat.
- Lipsa unor structuri speciale de coordonare i reform administrativ, altele
dect Biroul Primului Ministru sau Cancelaria. Ministerele separate precum acela al
funciei publice (cu variantele noi), Reformei Instituionale sau Relaiei cu
parlamentul sunt curioziti romneti. Aceste specialiti franco-italiene au fost
inventate la noi, chiar dac i-au dovedit inutilitatea acolo unde au fost iniiate.
Expansiunea birocraiei centrale i fluiditatea acesteia n domeniul coordonrii
economice, dei nu singurele surse de probleme, au contribuit mult la ntrzierea
reformelor n ultimii zece ani.
Nu este nicio coinciden faptul c dintre statele Uniunii Europene, Italia se
apropie cel mai mult de aceast descriere, structurile sale de guvernare fiind
recunoscute ca greoaie, instabile i clientelare. Desigur c alturarea Romniei i
Italiei i aezarea lor n aceeai categorie nu nseamn c cele dou ri sunt direct
comparabile, prima fiind un tnr membru, n timp ce ultima este un important
membru al Uniunii, unde neajunsurile sectorului public submineaz vitalitatea
economic i social. Mesajul este c atunci cnd dezbatem problematica
administraiei publice, cele dou ri sunt codae n categoriile lor, iar Romnia nu are
nimic de ctigat dac mprumut modelul instituional italian.
Numrul mare de ministere din cele dou ri nu poate fi explicat prin
particularitile sistemului partidelor politice foarte fragmentat i producnd coaliii
de guvernare efemere cu numeroi participani care i mpart puterea (dei acesta este
un motiv) pentru c state precum Finlanda, Ungaria, Polonia sau rile baltice sunt
conduse tot de coaliii guvernamentale i au parlamente fragmentate i totui
guvernele lor se bucur de stabilitate. Explicaiile trebuie s fie mai profunde, avnd
de-a face ntre altele cu trsturi specifice ale unei clase politice ce amintete de
Bizan, preocupat aproape exclusiv de jocurile de imagine i manevrele de grup,
incapabil s asimileze i abiliti politice n sensul de policy.
Birocraia nrdcinat a nvaat din experien c poate rezista timp
ndelungat spunnd c va face reform, n timp ce se opune tacit procesului. Ea nu
agreeaz strategiile coerente, regulile transparente i legile scrise, ci prefer status-

quo-ul i instruciunile zilnice, primite de sus, precum i jocurile de putere intrainstituionale bazate pe relaii informale. De obicei, minitrii din Romnia au un
control destul de slab n departamentele pe care le conduc, n special n ministerele de
linie i prea puin timp i interes pentru a dezvolta programe de politici cu int
strategic. Drept consecin efortul principal merge nu n direcia atingerii de
obiective, ci n dezvoltarea unor reele private de susinere, deoarece a avea
colaboratori loiali este singura prioritate n rndul clasei politice romneti i motivul
care mpiedic cooperarea instituional formal i utilizarea expertizei independente.
Cu alte cuvinte, procesul de policy-making se reduce la politic.
n sfrit, reforma instituional a fost i ea afectat de permanenta fluiditate
guvernamental. Fostul Departament al Administraiei Locale, o subunitate cu
atribuii bine definite i suficiente, avnd n vedere complexitatea procesului de
reform n acest domeniu n ultimii ani, a fost ridicat la rang nalt i expandat prin
aplicarea unor funcii noi i mult mai greu de apreciat. Noul Minister al Internelor i
Reformei Administrative (fost al Administraiei, fost al Funciei Publice, dup
denumirea francez) ar trebui s fie o unitate de management al resurselor umane,
pentru ntreaga administraie public, continund n acelai timp s ndeplineasc
vechile sale sarcini de coordonare a descentralizrii, supraveghere a restructurrilor
din administraia public local i legatura cu prefecii. Cele dou componente ale
activitii acestui minister nu s-au integrat nc foarte bine i este greu de dedus care
ar fi baza acestei integrri. Mai mult, funcia public a fost adesea sabotat de alte
instituii centrale. Minitrii numii n decembrie 2000 au schimbat organigramele
ministerelor i numele departamentelor pentru a putea ndeprta funcionarii publici
protejai de statutul funcionarilor public (ce se bucur nc din 1999 de stabilitate i
inamovibilitate).

Conform

procedurilor,

Ministerul

Internelor

Reformei

Administrative ar fi trebuit s primeasc o situaie cu numrul i poziia celor

disponibilizai, ca i o eviden a posturilor disponibile, i s ncerce reintegrarea
acestora prin procesul de recrutare i de selecie a funcionarilor publici. Agenia
Naional a Funcionarilor Publici arat n februarie 2004 c multe ministere nici
mcar nu au anunat ce anume restructurri s-au operat n structura celor aproape
30.000 de funcionari publici din administraia central. La fel s-a ntamplat i cu
Preedinia Romniei, rebotezat Administraia prezidenial, pentru a putea opera
schimbri. n teritoriu, aproximativ 115.000 funcionari publici au n fa un viitor la
fel de incert.

Tentaia permanent de a expanda i remania administraia se explic, cel

puin n parte, prin dorina noilor guverne de a face loc n structuri propriilor clieni.
nlocuirile sunt obiect de negocieri subterane ntre partidul aflat la putere i cel din
opoziie, care ncearc s-i protejeze oamenii aflai n posturi. Misiunile strine de
asisten n Romnia sunt interesate de soarta funcionarilor n care au investit prin
programe de training. Dei legitime, aceste preocupri nu trebuie s fac astfel nct
s se piard din vedere preocuprile mari. Mai important pentru Romnia este o
restructurare general a sectorului public (al statului) constnd n redefinirea
principalelor sale instituii n termeni de funcii, nu simbolici sau emoionali, pe baza
experienei naionale sau regionale. Suprapunerile, ageniile fr obiect al muncii clar
i jargonul de camuflaj trebuie abandonate.
n mod cert, schimbarea puterii politice atrage dup sine schimbri
administrative majore. Chiar dac nu a fost obiectivul principal, unul dintre scopurile
acestei schimbri a fost debaraarea de o parte din vechii funcionari.
Statutul funcionarilor publici a dovedit numeroase carene cu aceast ocazie,
dar mai ales s-a vzut lipsa unor instrumente legislative i instituionale, prin care s
fie aplicat eficient, chiar n afara voinei politice.
Totui, existena statutului funcionarului public a mpiedicat instalarea total a
arbitrariului politic i a dus la protejarea anumitor categorii de funcionari publici.
Exist ns i o zon din corpul nailor funcionari publici (funciile de
conducere) care sunt vizai imediat dup schimbarea politic. Micarea sindical din
sfera funcionarilor publici nu are aderen semnificativ, pentru c aceste concedieri
prin redefinirea ministerelor ncalc prevederile legale cu privire la stabilitate i
inamovibilitate.
4.10. E-Government
Sistemul informaional trebuie s constituie suportul de aplicare i de
simplificare a unor reguli i proceduri administrative n scopul asigurrii unui acces
larg i nediscriminatoriu a publicului la servicii publice, precum i reducerii tarifelor
pentru aceste servcii i a costurilor de operare i personal.
Programul de e-government cuprinde urmtoarele msuri:
- cooperarea cu autoritile locale pentru dezvoltarea reelelor informatice care
asigur funcionarea reelelor regionale de nvare i a grupurilor de competen;

- cooperarea cu primriile, serviciile descentralizate i deconcentrate, spitale,

coli, instituii culturale, pentru realizarea unei reele metropolitane de comunicaii
City Net ca sistem de management al informaiei, pentru furnizarea urmtoarelor
servicii:
- evidena populaiei;
- planurile digitale ale localitilor i ale teritoriului aparinnd acestora;
- GIS (Geographical Information Systems);
- managementul serviciilor publice, al utilitilor publice, al sistemelor de
infrastructur, precum i managementul funciei publice;
- colectarea taxelor de la ceteni;
- managementul activitilor de educaie i cultur;
- nregistrarea societilor comerciale;
- buget i contabilitate;
- centru de reclamaii primite de la ceteni;
- controlul traficului urban;
- sistemul de monitorizare i evaluare a performanei organizaionale;
- aplicarea unui program special de informatizare a primriilor din mediul
rural.
4.11. Strategia de accelerararea a reformei administraiei publice locale n
domeniul de activitate al Consiliului Judeean Constana
4.11.1. Diagnosticul domeniului
Consiliul Judeean Constana este organizat i funcioneaz ca autoritate a
administraiei publice locale constituit la nivel judeean pentru coordonarea
activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de
interes judeean, conform Legii administraiei publice locale nr.215/2001.
Aparatul propriu al Consiliului Judetean Constana este organizat n apte
direcii i dou compartimente independente:
- Direcia Integrare European i Coordonare;
- Direcia Control;
- Directia pentru Cultur, nvmnt, Sport i Sntate;
- Direcia Comer, turism i Servicii Publice;
- Direcia Buget-Finane;
- Direcia Administraie Public i juridic;

- Direcia Urbanism i Amenajarea Teritoriului;

- Compartiment Audit;
- compartiment Arhitect ef al Judeului.
Urmarind obiectivele Programului de guvernare pe perioada 2005 2008 i
Programul Naional de Aderare a Romniei la Uniunea European, Consiliul Judeean
Constana are n vedere urmatoarele responsabiliti mai importante:
A. Descentralizarea serviciilor publice
1. nfiinarea Serviciul Comunitar Judeean de Eviden a Persoanelor
Constana pentru exercitarea competenelor prevzute de lege pentru punerea n
aplicare a actelor normative care reglementeaz activitatea de eviden a persoanelor,
precum i de eliberare a documentelor n sistem de ghieu unic.
2. nfiinarea Direciei Generale de Asisten Social i Protecie a Copilului
Constana prin reorganizarea Direciei Judeene de Asisten Social Constana i a
Direciei Generale pentru Protecia Copilului Constana pentru realizarea atribuiilor
ce revin Consiliului Judeean Constana pentru aplicarea prevederilor legale i
strategiile n domeniul asistenei sociale, proteciei familiei, persoanelor vrstnice,
persoanelor cu handicap, proteciei copilului, precum i oricror persoane aflate n
dificultate;
3. n domeniul sntii - preluarea terenurilor i cldirilor unitilor sanitare
de interes judeean, fiind n studiu realizarea unui important proiect de reabilitare a
sistemului sanitar judeean;
4. n domeniul educatiei i nvmntului - repartizarea sumelor din TVA la
primrii n vederea plii salariilor cadrelor didactice, finanarea colilor speciale;
5. n vederea unei mai bune acoperiri i coordonri unitare a serviciilor de
gospodrie comunal s-a luat msura nfiinrii Societii Comerciale RAJA S.A., ca
operator de interes judeean pentru pentru serviciile de alimentare cu ap i canalizri,
prin asocierea Consiliului Judeean Constana cu un numr de 23 consilii locale.
B. Schimbarea de fond a raportului dintre administraie i cetean
Avnd n vedere dispozitiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la
informaiile de interes public, s-a organizat serviciul relaii cu publicul i administraie
public local care are n responsabilitate i aplicarea Legii nr.52/2003 privind
transparena decizional n administraia public.
Pentru consolidarea i lrgirea cadrului de participare a societii civile, s-au
stabilit responsabiliti pentru parteneriatul administraia pblic local organismele

non-guvernamentale care identifica i creeaz o baz de date a sectorului asociativ din

judeul Constana, promoveaz i implementeaz proiecte n parteneriat cu asociaii i
fundaii, implic aceste structuri n elaborarea de strategii, politici i programe
sectoriale pe probleme de importan major.
C. Dezvoltarea regional i relaii externe
n cadrul serviciilor de integrare european, dezvoltare local i programe sunt
stabilite responsabiliti de cooperare regional i internaional, care particip activ
la evenimentele legate de aderarea judeului Constana la Regiunea de Dezvoltare EstEuropean i Asociaia Regiunilor Europei.
De asemenea, aceste servicii au i rolul de ,,multiplicator de informaie
european fiind cooptate n activiti de implementare a strategiei de aderare a
Ministerului Integrrii Europene i n elaborarea de proiecte n parteneriat cu alte
autoriti ale administraiilor publice, precum i legatura direct cu structurile
organizaionale europene.
D. Stoparea birocraiei administraiei publice
Prin acte administrative s-a stabilit circuitul documentelor i s-au stabilit
termene precise de soluionare a petiiilor.
Consiliul Judeean Constana dispune de o important baz de informatizare:
calculatoare, servere, imprimante, copiatoare .a.
Toi funcionarii publici de conducere i ali funcionari din aparatul propriu de
specialitate au acces la internet, au deschise conturi de e-mail, adresa paginii oficiale
de internet a instituiei este http://www.cjc.ro si adresa de pot electronica, e-mail:
consjud@cjc.ro.
Majoritatea funcionarilor publici sunt instruii n utilizarea calculatoarelor,
prin diverse Programe de finanare dedicate resurselor umane: Phare pentru
Modernizarea Administraiei Publice Locale, SOROS Fundaia pentru o Societate
Deschis, oferta de programe ale unor societi i institute specializate sau proiecte
proprii cu finanare din programul PHARE (Succesul dezvoltrii sustenabile
formarea funcionarilor publici i Reea de instruire a funcionarilor publici din
administraia public local).
4.11.2. Probleme critice ale domeniului
Din analiza semnalelor primite de la funcionarii publici, consiliile locale,
instituiile i serviciile publice de sub autoritatea Consiliului Judeean Constana, au

reieit o serie de aspecte care au influenat negativ procesul de reform n administraia

public local i implicit au creat probleme pentru rezolvarea crora s-au consumat
timp, energie i resurse financiare.
-

Modificrile legislative: noul Cod al muncii, Legea nr.53/2003 i Legea

nr.161/2003 au creat o serie de disfuncionaliti, avnd efecte contradictorii i chiar

discriminatorii.
Astfel, funcionarul public nu poate desfura alte activiti dect cele
prevzute n fia postului, n aceste condiii cunotinele i experiena dobndite pe
parcursul carierei sau la diverse cursuri, seminarii, instruiri, perfecionri nu mai pot fi
folosite n Programe de finanare dedicate administraiei publice sau parteneriatelor cu
sectorul asociativ.
n aceste condiii de incompatibilitate i fiind motivat doar de salariul de
funcionar public, va scdea interesul pentru accesarea altor fonduri nerambursabile,
precum i pentru transferul cunotinelor/abilitilor.
-

Actualele reglementri n domeniu tind ctre o supercentralizare la nivelul

Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, cu afectarea atribuiilor de autonomie

local, potrivit Legii nr.215/2001.
-

Lipsa fondurilor care s susin procesul de reform.

Descentralizarea rapid din punct de vedere bugetar a unor activiti

(dispensarele

sanitar-veterinare,

nvmntul

preuniversitar,

servicii

sociale

comunitare .a.) a ridicat probleme att Consiliului Judeean, ct i consiliilor locale,

nefiind asigurate resurse financiare i nici resurse umane pregtite, instruite.
-

Imobilismul n gndirea i aciunea unor funcionari care nc nu realizeaz

c administraia public a fost creat i i are raiunea existenei pentru a fi n slujba

celor care i pltesc, i nu invers. Dezvoltarea simului implicrii i schimbarea
mentalitii funcionarului public este necesar att pentru constituirea unui corp al
funcionarilor publici profesionist, receptiv la schimbare, eficient, dar i ca rspuns la
,,principiile de bun practic adoptate deja de organizaiile neguvernamentale din
Romnia.
n acest sens aplicarea ,,Codului de conduit a funcionarilor publici, va
asigura un cadru coerent, unitar, controlabil i riguros pentru toate instituiile
sectorului, corelat cu motivarea material a acestora, n contextul respectrii
principiului autonomiei locale.

La nivelul aparatului propriu de specialitate al Consiliului Judeean s-au

constituit servicii distincte pentru integrare european, dezvoltare local i programe,

impunndu-se ca acestea s fie consolidate din punct de vedere profesional,
organizatoric i metodologic.
4.11.3. Prioriti sectoriale identificate
La baza restructurrii profunde a administraiei publice centrale i locale stau
numeroase acte normative, documente adoptate din acquis-ul comunitar. Aplicarea
corect i eficient a legislaiei europene se poate realiza de ctre un corp bine instruit
al funcionarilor publici, instruirea acestora n dreptul comunitar fiind o condiie de
maxim importan n contextul reformei la nivelul instituiilor publice.
Prioritati

propuse n cadrul Planului multianual:

- revizuirea procedurilor de lucru ale circuitului deciziei i ale comunicrii

intra/inter instituional n concordan cu noile reglementri i Programul de
guvernare 20052008;
- creterea capacitii instituionale de ndeplinire a obiectivelor sectoriale, pe
baza competenelor profesionale ale funcionarilor publici, asimilrii noilor valori,
dobndirii noilor limbaje instituionale i tehnologice, dar i a perfecionrii continue
a tuturor funcionarilor publici din structurile administrativ-teritoriale ale judeului;
- asigurarea calitii serviciilor publice administrative, industriale i
comerciale cu impact direct asupra ceteanului, urmrind distribuirea personalului n
raport de pregtire, specializare i experien, avndu-se n vedere perfecionarea,
diversificarea modalitilor de comunicare i imagine;
- crearea unui corp de funcionari publici profesionist i competent, pe baza
unui statut i cod deontologic bine elaborat, a unei politici de resurse umane coerente,
suple, n concordan cu nevoile i oportunitile care apar n structura administraiei
publice;
- extinderea utilizrii noilor tehnologii ale informaiei i ale comunicrii care
s permit accesul n timp real la informaiile publice, fluidizarea procedurilor,
creterea eficienei activitilor specifice i a gradului de participare a cetenilor la
rezolvarea problemelor comunitilor locale.
4.11.4. mbuntirea activitii proprii
4.11.4.1. Organizarea intern

Noua legislaie i multitudinea actelor normative ce vizeaz administraia

public local impun actualizarea permanent a Regulamentelor de Organizare i
Funcionare ale Consiliului Judeean i ale aparatului propriu de specialitate al
acestuia, revizuirea fielor postului i operaionalizarea structurilor nou create ale
instituiei.
Formarea unui corp profesionist de funcionari publici depinde de elaborarea
unei politici riguroase de personal care s includ obligatoriu dimensiunea european
n toate domeniile sectorului i la nivelul tuturor structurilor administrativ-teritoriale.
Pentru aplicarea principiilor unei administraii moderne (transparen,
eficien, deschidere, comunicare) i implementarea principiilor Uniunii Europene, n
toate mediile sociale, trebuie concentrate eforturile de mbuntire a comunicrii, a
schimbului de informaii i a fluxului documentelor pe diferite niveluri de competen
intern, inter-instituional i extern.
4.11.4.2. Managementul resurselor umane
mbuntirea metodelor i instrumentelor de management al resurselor umane
din aparatul propriu i din instituiile/serviciile publice subordonate Consiliului
Judeean Constana vizeaz punerea n practic a planurilor anuale de recrutare, de
formare i de perfecionare a funcionarilor publici previzionnd fondurile necesare n
bugetul de venituri i cheltuieli.
De asemenea, organizarea unor ntlniri periodice ale funcionarilor publici, n
care s fie multiplicate i diseminate informaiile i cunotinele primite la diferite
seminarii, cursuri, schimburi de experien i alte activiti externe, vor conduce la
creterea competenei i mobilitii profesionale, asimilarea noilor tehnologii, avnduse n vedere i participarea la activitile specifice organizate de Institutul Naional de
Administraie.
Pentru ntinerirea aparatului de specialitate se propunere oferirea posibilitii
ca un numr tot mai mare de studeni ai facultilor de profil (administraie public,
studii europene, management) s efectueze stagii de practic n instituie. Acest fapt,
pe de o parte i va familiariza cu exigenele i problematica profesiei crora se vor
dedica dup absolvire, iar pe de alt parte va ajuta n recrutarea funcionarilor publici
n raport de cerinele actuale ale administraiei publice locale, corelat cu asigurarea
transparenei regulilor de concuren i selecie a funcionarilor publici.
4.11.4.3. Gestiunea public

Descentralizarea, consolidarea autonomiei colectivitilor locale - decizional i

financiar -, asigurarea corelaiei ntre resursele i nevoile acestora, prioritizarea
obiectivelor, au n vedere creterea competenelor i responsabilitilor personalului
care lucreaz n administraia public,

astfel nct serviciile oferite cetenilor

s fie de calitate, controlabile, cu impact imediat i de durat.

Creterea capacitii de absorbie a fondurilor externe la nivelul activitilor
administraiei locale, presupune creterea implicrii cetenilor (ca grup int, clieni
sau beneficiari) n aceste activiti i n procesul de luare a deciziilor. n acest sens, se
au n vedere parteneriatele dintre instituia noastr i diverse forme de organizare a
societii civile, prin asocierea instituiei cu sectorul neguvernamental/nonprofit,
atragerea capitalului privat i formarea unor grupe interdisciplinare de aciune pe
domenii specifice, cu rol n educarea i contientizarea publicului consumator de
servicii publice.
mbuntirea managementului n administraia public local depinde i de
utilizarea eficient a instrumentelor de control de gestiune, de simplificarea i
corelarea actului administrativ, de transparena acestuia, de acoperirea cu tehnica de
calcul i informaie i cu programe adecvate serviciilor din structura administraiei
publice judeene. Introducerea codului deontologic i adoptarea unui sistem unitar de
indicatori pentru msurarea performanei fiecrei administraii publice a condus i va
conduce la accelerarea reformei n acest domeniu.
4.11.4.4. Noile tehnologii ale informaiei i comunicaiilor
Strategia propus se refer la utilizarea metodelor specifice tehnologiei
informaionale n modernizarea activitilor Consiliului Judeean Constana i
cuprinde urmtoarele categorii de aciuni:
a) informatizarea administraiei publice judeene i creterea eficienei
operaionale n cadrul aparatului propriu al Consiliului Judeean, al unitilor
subordonate i al consiilor locale;
b) informatizarea serviciilor publice avnd ca beneficiari cetenii i agenii
economici, fapt care implic integrarea serviciilor prestate de administraia public
local;
c) asigurarea accesului la informaii prin tehnologii informaionale pentru
utilizatorii finali ai serviciilor administraiei publice locale.
Direciile principale de aciune stabilite n strategie sunt:

a) interconectarea la nivel de comunicaii de date a tuturor instituiilor

administraiei publice centrale sau locale;
b) crearea unui sistem informatic integrat al Consiliului Judeean Constana
care s cuprind module n toate direciile, serviciile i compartimentele aparatului
propriu i n unit$ile subordonate ale Consiliului Judeean;
c) completarea parcului de calculatoare al instituiei prin dotarea fiecrui
funcionar public cu calculator;
d) crearea unei reele judeene de informatizare a administraiei publice.
5. Alte aciuni necesare modernizrii administraiei publice judeene
a) Pentru a continua comunicarea celor mai semnificative aspecte din
activitatea instituiei se intenionedaz extinderea activitoilor n mass-media local,
pn la realizarea obiectivului privind crearea unei reele judeene a administraiei
publice locale;
b) Sprijinirea consiliilor locale care i vor propune i vor gsi modaliti
adecvate de nfiinare a Birourilor de consultan, documentare i informare pentru
ceteni (asisten tehnic, logistic, baze de date, interrelaionri), pornind de la
experiena acumulat prin crearea propriei structuri de specialitate a Consiliului
Judeean.
4.11.5. mbuntirea calitii serviciilor cu impact direct asupra
ceteanului
Din planurile de aciuni pentru modernizarea activitilor proprii, ntocmite de
instituiile/servicile publice de sub autoritatea Consiliului Judeean, au reieit
urmtoarele aspecte:
a) perfecionarea structurilor organizatorice, att n domeniul serviciilor
administrative ct i n cele industriale i comerciale, astfel nct acestea s se
adapteze uor noilor cerine, s satisfac clienii, beneficiarii serviciilor respective i
s creasc ncrederea acestora n prestator;
b) dezvoltarea noilor tehnologii ale informaiei i ale comunicaiilor
coroborat cu formarea i perfecionarea profesional a personalului n aceste
domenii, dar i dezvoltarea personalitii angajailor;
c) introducerea sistemului de indicatori pentru msurarea performanei
administraiei publice;

d) pentru alinierea la standardele U.E. se vor ncepe demersurile pentru

documentarea, implementarea i certificarea ISO 9000 nsuindu-se conceptele de
management al calitii: orientarea ctre client, claritatea politicii calitii, structura
sistemic i eficientizarea serviciilor, implicarea angajailor/cetean, adaptare
flexibil, comunicare deschis.
4.11.6. mbuntirea cooperrii instituionale
Strategia Guvernului pentru accelerarea reformei n administraia public
statueaz principiile, obiectivele i planul strategic de aciune pentru toate structurile
acestui sector, n concordan cu Programul de Guvernare 20052008, astfel nct
ndeplinirea condiiilor s se poat realiza coerent, armonios i eficient.
Avnd suportul grupului judeean de monitorizare a reformei n administraia
public local, se creeaz un colectiv la nivelul Consiliului Judeean care va relaiona
cu instituiile i serviciile publice de sub autoritatea consiliului, cu consiliile comunale
i oreneti, cu Prefectura judeului i instituiile descentralizate, urmnd s se
formeze grupuri inter-disciplinare, pe domenii specifice comune.
Implementarea Strategiei va urmri aducerea ct mai aproape de grupurile
int a informaiilor i demersurilor de schimbare, prin acordarea de asisten de
specialitate de ctre aceste echipe mixte n principalele zone geografice ale judeului.
Extinderea noilor tehnologii ale informaiei prin crearea infrastructurii de
comunicare ntre administraiile publice locale din judeul Constana va permite interconectarea i asigurarea operativitii tuturor instituiilor subordonate, a primriilor i
a serviciilor descentralizate.
4.11.7. Proceduri de implementare, monitorizare i evaluare a strategiei
de modenizare a administraiei publice judeene
Prin Dispoziia preedintelui Consiliului Judeean Constana se va constitui un
colectiv de lucru, format din funcionari publici, coordonat de secretarul general al
judeului (membru al Grupului de modernizatori judeeni), colectiv responsabil de
elaborarea, implementarea, monitorizarea i evaluarea Planului de aciune multianual
de modernizare (trimestrial va analiza stadiul de ndeplinire al obiectivelor i se vor
ntocmi Rapoarte de evaluare care vor sta la baza Raportului anual de modernizare).
De asemenea, pe baza responsabilitilor din Planul de aciune, se vor constitui
,,grupuri mixte inter-disciplinare (3 pn la 5 funcionari publici) care vor coopta i

reprezentani ai celorlalte structuri ale administraiei publice locale pe domeniile

specifice, n concordan cu obiectivele i activitile propuse.
Lunar, membrii grupului vor aciona n zonele identificate din jude,
colabornd cu primriile arondate zonei i cu reprezentani n teritoriu ai
administraiei publice, astfel nct s se poata aciona operativ asupra eventualelor
disfuncii sau termene.
Aceste grupuri vor constitui sprijinul autoritilor locale n elaborarea propriei
agende de lucru de modernizare.
Totodat, pentru creterea eficienei acestor grupuri de lucru, vor fi cooptai
funcionari publici care au urmat cursuri de instruire/perfecionare prin furnizorii de
training pentru administraia public local, astfel nct cunotinele, metodele de
lucru, limbajul specific i abilitile dobndite s ajung ct mai repede i la ali
beneficiari.
Coordonatorul programului de modernizare va evalua att activitatea
membrilor grupurilor de implementare i monitorizare, ct i aspectele semnalate n
rapoartele acestor grupuri, informnd preedintele Consiliului Judeean asupra
gradului de ndeplinire a obiectivelor din Strategie i a activitilor din Planul de
aciune.
Pe tot parcursul derulrii activitilor din Planul multianual se sper c se va
beneficia de sprijinul metodologic al Unitii Centrale pentru Reforma Administraiei
Publice (UCRAP), de instrumentul de autoevaluare i msurare a satisfaciei produse
de administraia public asupra opiniei publice, beneficiarilor i personalului din
instituie.

BIBLIOGRAFIE:

Note de curs:
1. Conf.univ.dr. Androniceanu, Armenia, Nouti n managementul public, note de
curs 2005;

2. Prof.univ.dr. Moldoveanu, George, Lect.univ.dr. Dobrin, Cosmin, Managementul

calitii n sectorul public, note de curs 2007;
3. Prof.univ.dr. Plumb, Ion - coordonator, Conf.univ.dr. Androniceanu, Armenia,
Prep.univ.drd. Albaluta, Oana, Managementul serviciilor publice, note de curs 2008;
4. Asist.univ. Profiroiu, Alina, Prep.univ. Popescu, Irina, Introducere n tiina
administrativ, note de curs 2007;
5. Profiroiu, Marius - coordonator, Tudorel, Andrei, Drago, Dinca, Radu, Carp,
Reforma adimistraiei publice n contextul integrrii europene, note de curs 2006;
Publicaii:
6. Alexandru, Ioan, Administraia public teorii, realiti, perspective, Editura
Lumina Lex, 2007;
7. Alexandru, Ioan, Criza Administraiei, Editura Lumina Lex, 2002;
8. Constantin, D.L., Modelul optim al creterii regionale - de tip concurenial sau
generativ?, n Tribuna economic, nr.46, 2001
9. Constantinescu, Dan-Anghel, Dobrin, Marinic, Ni, Stnel, Ni, Anca,
Managementul resurselor umane, Colecia Naional, Bucureti, 1999;
10. Costea, M., Introducere n administraia public, Editura Economic, Bucureti,
2000;
11. Cristea, Simona, Problemes juridiques de la function publique roumaine, Editura
Universul Juridic, Bucureti, 2007;
12. Farnham, D., Horton, S., Barlow, J., Hondeghem, A., New public managers in
Europe: public servants in transition, Basingstoke, Macmillan, 1998;
13. Frentz, G., Aspecte ale politicii de dezvoltare regional n Romnia;
14. Mungiu-Pippidi, Alina, Ioni, Sorin - coordonatori, Politici publice teorie i
practic, Editura Polirom, 2002;
15. Prlog, C., Constantin, D.L. - coordonatori, Dezvoltare regional i integrare
european. Lucrrile celui de-al Doilea Simpozion Naional al Asociaiei Romne de
tiine Regionale, Editura Oscar Print, Bucureti, 2003;
16. Politt, Christopher, Bouckaert, Geert, Reforma managementului public. Analiza
comparat, Editura Epigraf, Chiinu, 2004;
17. Vlsan, C. Politologie, Editura Economica, Bucuresti, 1997;
18. Wilson, W., The Study of Administration, n Classics of Public Administration,
1998;

Studii:
19. Carta Verde. Politica de dezvoltare regional n Romnia, Guvernul Romniei i
Comisia European, Programul Phare, 1998;
21. Ghidul managerului de resurse umane, 2005;
22. Hotrrea Guvernului Romniei nr.399/2001 privind concentrarea fondurilor
Phare 2001 - componena coeziune economic i social i a fondurilor de
cofinanare corespunztoare de la bugetul de stat n zone de restructurare industrial
cu potenial de cretere economic, n Monitorul Oficial nr.230/2001;
23. Investiiile i responsabilizarea administraiei publice, studiu realizat n cadrul
proiectului Harta actorilor i problemelor aderrii Romniei la Uniunea European,
2002;
24. Raportul privind organizarea i desfurarea concursurilor de recrutare a
funcionarilor publici pe anul 2004, elaborat de ctre Agenia Naional a
Funcionarilor Publici;
25. Raportul privind progresul Romniei pe calea aderrii, Comisia European,
2001;
26. Regular Report on Romanias progress towards accession, Commission of the
European Communities, Brussels, 2004;
27. Legea nr.27/1994 privind impozitele locale;
28. Legea nr.215/2001 privind administraia public local;
Alte resurse bibliografice:
28. http://www.adecjr.ro/institutia/raport.html;
29. http://www.anfp-map.ro;
30. http://www.ase.ro;
31. http://www.eufinantare.info;
32. http://www.guv.ro;
33. http://www.ier.ro;
34. http://www.ipp.ro;
35. http://www.mai.gov.ro;
36. http://modernizare.mira.gov.ro.