Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Administrarea Finantelor Publice AN II FAP SNSPA PDF
Administrarea Finantelor Publice AN II FAP SNSPA PDF
BUCURETI
1. Informaii generale
Date de identificare a cursului
Date de contact titular curs
Nume: Lect. dr. Maria-Andrada Georgescu
Birou: Facultatea de Administraie Public, Str.
Povernei, nr. 6
Telefon: 021/3180897
E-mail: georgescu_andrada@yahoo.com
Consultaii: miercuri, 14 - 16; rspuns la ntrebrile
adresate prin e-mail max. 48 de ore
Vcrel, I. (coord.) i alii (2006), Finane publice, ediia a V-a, Editura Didactic i Pedagogic,
Bucureti, pp. 32-35
Tematica cursului: Funciile i rolul finanelor
Implicarea studenilor: parcurgerea referinelor bibliografice indicate
Referine bibliografice:
Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ed. a doua, Ed. Pro
Universitaria, Bucureti, pp.19-28
Matei, Gh.; Drcea, M. i Drcea, R. (2005), Finane publice, Ed. Sitech, Craiova, pp. 14-19
Tulai, C. (2003), Finanele publice i fiscalitatea, Casa Crii de tiin, Cluj Napoca, pp.24-43
Vcrel, I. (coord.) i alii (2006), Finane publice, ed. a V-a, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, pp.
57-70
Tematica cursului: Structura finanelor
Implicarea studenilor: parcurgerea referinelor bibliografice indicate
Referine bibliografice:
Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ed. a doua, Ed. Pro
Universitaria, Bucureti, pag. 29-41
Tulai, C. (2003), Finanele publice i fiscalitatea, Casa Crii de tiin, Cluj Napoca, pp.44-64
Tematica cursului: Mecanismul financiar
Implicarea studenilor: parcurgerea referinelor bibliografice indicate
Referine bibliografice:
Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ed. a doua, Ed. Pro
Universitaria, Bucureti, pag. 43-52
Tulai, C. (2003), Finanele publice i fiscalitatea, Casa Crii de tiin, Cluj Napoca, pp.65-79
Tematica cursului: Politica financiar
Implicarea studenilor: parcurgerea referinelor bibliografice indicate
Referine bibliografice:
Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ed. a doua, Ed. Pro
Universitaria, Bucureti, pp. 53-72
Matei, Gh.; Drcea, M. i Drcea, R. (2005), Finane publice, Ed. Sitech, Craiova, pp. 27-41
Vcrel, I. (coord.) i alii (2006), Finane publice, ed. a cincea, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti,
pp. 115-118
Vcrel, I. (coord.) i alii (2006), Finane publice, ed. a cincea, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti,
pp. 361-370
Tematica cursului: Sistemul bugetar
Implicarea studenilor: parcurgerea referinelor bibliografice indicate
Referine bibliografice:
Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, Ed. Pro Universitaria,
Bucureti, pag. 183-196
Matei, Gh.; Drcea, M. i Drcea, R. (2005), Finane publice, Ed. Sitech, Craiova, pp. 46-49; pp. 63-66
Moteanu, T. (coord.) i alii (2005), Finane publice, ed. a doua, Ed. Universitar, Bucureti, pp. 287-290
Tematica cursului: Principiile bugetare
Implicarea studenilor: parcurgerea referinelor bibliografice indicate
Referine bibliografice:
Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ed. a doua, Ed. Pro
Universitaria, Bucureti, pag. 209-240
Matei, Gh.; Drcea, M. i Drcea, R. (2005), Finane publice, Ed. Sitech, Craiova, pp. 49-58; pp. 66-72
Moteanu, T. (coord.) i alii (2005), Finane publice, ed. a doua, Ed. Universitar, Bucureti, pp. 291-293
Tulai, C. (2003), Finanele publice i fiscalitatea, Casa Crii de tiin, Cluj Napoca, pp. 119-158
Vcrel, I. (coord.) i alii (2006), Finane publice, ed. a cincea, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti,
pp. 506-516; pp. 527-537
Tematica cursului: Procesul bugetar
Implicarea studenilor: parcurgerea referinelor bibliografice indicate
Referine bibliografice:
Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ed. a doua, Ed. Pro
Universitaria, Bucureti, pag. 241-272
Matei, Gh.; Drcea, M. i Drcea, R. (2005), Finane publice, Ed. Sitech, Craiova, pp. 49-58; pp. 73-87
Moteanu, T. (coord.) i alii (2005), Finane publice, ed. a doua, Ed. Universitar, Bucureti, pp. 297-299
Tulai, C. (2003), Finanele publice i fiscalitatea, Casa Crii de tiin, Cluj Napoca, pp. 159-176
Vcrel, I. (coord.) i alii (2006), Finane publice, ed. a cincea, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti,
pp. 541-553
Politica de evaluare i notare
Evaluarea se va face la final prin examen scris, cu urmtoarea structur a subiectelor:
1) teste gril reprezentnd 60% din nota final
9
10
2. Suportul de curs
11
12
Modulul I
PROBLEME TEORETICE ALE FINANELOR
Unitatea de curs 1 Necesitatea, coninutul i sfera finanelor
Unitatea de curs 2 Funciile i rolul finanelor
Unitatea de curs 3 Structura finanelor
Unitatea de curs 4 Mecanismul financiar
Unitatea de curs 5 Politica financiar
Scop i obiective
Scop
Prima parte a acestui modul urmrete s familiarizeze studenii cu noiunea de finane, n principal de
finane publice prin prisma diferitelor abordri, cunoaterea aspectelor referitoare la apariia i evoluia
finanelor publice, s familiarizeze studenii cu modul n care se realizeaz distincia dintre relaiile
financiare i nonfinanciare. Se prezint funciile finanelor publice. Este absolut necesar nelegerea
funciilor finanelor publice i a conexiunilor dintre ele, pentru a putea determina diferitele raporturi de
intercondiionare ce exist ntre cele dou funcii. Apoi se prezint rolul finanelor. Dei au un coninut
comun i o menire social identic, relaiile financiare se i deosebesc ntre ele, nfptuindu-se n condiii
diferite i avnd trsturi specifice. n ansamblul finanelor se pot delimita categorii distincte de relaii
financiare. Gruparea se face n funcie de mai multe criterii: natura transferului i condiiile nfptuirii lui,
locul de constituire a fondurilor i destinaiile acestora, forma de proprietate n care sunt ncadrate aceste
fonduri etc. Din analiza structurii finanelor n raport cu astfel de criterii se contureaz cteva concepte ce
se cer clarificate. Scopul este de a prezenta i clarifica dou dintre conceptele care au suscitat cele mai
multe controverse, i anume: finanele n sens larg i sistemul financiar. O abordare corect a finanelor
publice, n condiiile creterii actuale a importanei i diversificrii acestora, necesit o bun cunoatere
teoretic n vederea stabilirii funcionalitii mecanismului financiar. Se urmrete lrgirea orizontului
privind importana folosirii prghiilor financiare, a trsturilor acestora, precum i cunoaterea sistemului
de prghii financiare. Modulul se ncheie cu prezentarea aspectelor relevante privind politica financiar.
Obiective urmrite
-
identificarea corect a situaiilor n care anumite relaii financiare pot fi incluse n categoria
finanelor, finanele fiind nelese n sens larg;
identificarea corect a situaiilor n care unele relaii bneti au calitatea de relaii financiare;
Concepte de baz: finane, finane publice, finane private, stat jandarm, stat providen, stat
intervenionist, stat al bunstrii; funcia de repartiie a finanelor, funcia de control a finanelor,
mobilizarea fondurilor, repartizarea fondurilor, control financiar, rolul finanelor; finane propriu-zise,
credit, finane n sens larg, sistem financiar, fluxuri financiare; mecanism financiar, prghii financiare;
politic financiar, decizii financiare, aparat financiar.
14
Unitatea de curs 1
Necesitatea, coninutul i sfera finanelor
Sinteza
n vorbirea curent, ca i n literatura de specialitate, se folosesc mai multe expresii ale cuvntului finane,
cu sensuri apropiate sau diferite, dup caz: finane, finane publice, finane private etc.
finatio, financias sau financia pecuniaria, avnd sensul de plat, respectiv plat n
bani.
finir i finis, primul nsemnnd finalizarea unei tranzacii contractuale, prin achitarea preului
mrfii sau serviciului, iar cel de-al doilea semnificnd termenul de plat
finance (singular) nsemna o sum de bani sau un venit al statului, iar finances (plural)
totalitatea veniturilor statului sau ntregul su patrimoniu
hommes des finances i financiers pentru desemnarea oamenilor de finane ai timpului
(arendaii sau concesionarii de impozite)
Urmrind etimologia cuvntului, se pot desprinde dou concluzii preliminare:
a) cuvntul finane este strns legat de acela de bani (n vorbirea curent adesea substituinduse), dar mai ales de expresia plat n bani, deci unu bani pur i simplu, ci bani angajai n
efectuarea unei pli;
b) cuvntul finane are, nc de la nceputurile sale, o strns legtur cu statul, mai exact spus,
cu veniturile i cheltuielile bneti ale acestuia.
Care au fost factorii care au generat apariia finanelor?
1) Apariia statului i a nevoilor sale;
2) Apariia i folosirea banilor.
Frecvena cea mai mare cu care este abordat fenomenul financiar n devenirea lui istoric este expresia
finanele statului; ele se nfieaz ca operaiuni bneti ce dau expresie concret unor relaii sociale, de
natur economic, ce intervin ntre participanii la procesul mobilizrii i repartizrii, n form bneasc, a
resurselor necesare statului pentru ndeplinirea funciilor i sarcinilor sale. Cum ns aceste funcii i
sarcini ale statului vizeaz realizarea aciunilor publice, cei mai muli specialiti prefer expresiei
finanele statului pe aceea de finane publice.
Dezvoltarea economic (i, n cadrul ei, cu preponderen dezvoltarea industrial) a determinat
concentrarea celei mai mari pri a mijloacelor de producie n proprietatea privat a diferitelor categorii
de persoane, altele dect statul. Astfel, alturi de finanele statului funcioneaz finanele private. ntre
finanele publice i finanele private exist unele asemnri, dar i o serie de deosebiri. Ele se deosebesc
mai nti prin obiectivele urmrite, mijloacele utilizate i condiiile de aciune.
Vom delimita dou noiuni prezente aproape ntotdeauna n lucrrile de specialitate, atunci cnd se
abordeaz fenomenul n evoluia sa. Este vorba despre finanele clasice i finanele moderne. coala
clasic, dominat de liberalismul pur, promoveaz principiul laissez-faire, laissez-passer, n virtutea
cruia economia trebuia s fie lsat s mearg de la sine, ea reuind s-i asigure echilibrul prin
automatismele pieei. Orice intervenie a statului, care ar perturba iniiativa privat, este contraindicat.
coala economic modern, n ncercarea de a asigura restabilirea echilibrului dinamic, venic perturbat
de evoluia ciclic i influenele conjuncturale, recomand intervenia statului n economie pentru a
orienta i influena, pe ci economice, climatul economico-social, astfel nct interesul de maximizare a
profitului, prin afaceri private prospere, s fie armonizat cu interesul naional public. n consecin,
racordndu-se la aceste curente de gndire i de aciune, tiina finanelor interpreteaz diferit rostul
finanelor publice n perioada capitalismului liberal al secolului al XIX-lea i menirea acestora n perioada
neocapitalismului specific secolului XX.
ntr-o astfel de abordare, finanele clasice servesc statul consumator (statul jandarm) ce se preocup n
principal de meninerea ordinii publice i de aprare, pentru a asigura teren fertil iniiativei private i
afacerilor profitabile. Principala lor funcie este aceea de a mobiliza un volum rezonabil de resurse la
dispoziia statului pentru ca acesta s-i ndeplineasc sarcinile sale. n schimb, finanele moderne i
modific rostul, ele servesc statului providen (statul bunstrii) care adaug la vechile sale cheltuieli de
consum i cheltuielile privind intervenia statului n economie pentru compensarea lipsei de apetit n
afaceri a ntreprinztorilor privai, atunci cnd economia se afl n faza sa de recesiune, pentru a crea noi
15
locuri de munc prin nfiinarea de ntreprinderi publice i stimularea revigorrii celor private, pentru a
ntreprinde aciuni de protecie social etc.
n concluzie, finanele reprezint operaiile bneti ce intervin ntre participanii la formarea i
repartizarea fondurilor bneti destinate susinerii aciunilor publice i a afacerilor private.
Sfera finanelor este circumscris coninutului lor. Ea semnific aria, cmpul lor de manifestare i
apartenena lor. Sfera nu se confund cu structura finanelor, care se refer la configuraia lor intern, la
modul de aranjare a diferitelor elemente n cadrul ntregului pe care finanele l compun.
Finanele sunt operaii de repartiie i se realizeaz prin intermediul banilor. Cu toate acestea, operaiile
financiare nu se identific cu ansamblul operaiilor de repartiie i nici cu ansamblul operaiilor bneti.
Ceea ce deosebete cele trei grupe de operaii este sfera lor, cmpul lor de manifestare.
I. Exist dou motive pentru care operaiile financiare sunt o parte a celor de repartiie:
1) prin repartiie se satisfac i nevoi publice i nevoi ale organizrii economice i individuale, ori
finanele intervin pentru satisfacerea nevoilor publice i a afacerilor private;
2) repartiia se realizeaz att n natur, ct i n bani, ori finanele, prin definiie, mbrac
obligatoriu forma bneasc.
II. Pentru ca o operaiune bneasc s aparin finanelor ea trebuie s ndeplineasc n mod
obligatoriu i cumulativ trei condiii:
1) s aib loc un transfer valoric de resurse sau de putere de cumprare;
2) resursele s fie destinate finanrii aciunilor publice sau afacerilor private;
3) transferul trebuie s se fac obligatori fr echivalent sau fr contraprestaie imediat, dar se
poate realiza cu titlu definitiv i gratuit sau cu titlu temporar, rambursabil i cu plata unei
dobnzi.
n structura finanelor putem delimita dou mari grupe de relaii n funcie de felul n care se realizeaz
transferul:
finane propriu zise, cnd transferul este definitiv i gratuit i
relaii de credit, cnd transferul este cu titlu temporar, rambursabil i cu dobnd.
Verificarea cunotinelor
1. Precizai momentul de apariie al finanelor publice.
2. Ce sunt finanele publice?
3. Cum au fost grupate concepiile teoreticienilor de-a lungul timpului cu privire la rolul i implicarea
statului n economie?
4. Prezentai concepia clasic privind finanele publice
5. Definii relaiile financiare
6. Precizai diferenele dintre relaiile de repartiie i relaiile financiare
7. Explicai de ce sfera finanelor este mai mic dect cea a relaiilor bneti
8. Cu ce titlu se pot transfera, la dispoziia statului, fondurile bneti din economie
Unitatea de curs 2
Funciile i rolul finanelor
Sintez
A. Funciile finanelor reprezint mijloacele de nfptuire a menirii sociale a finanelor (se constituie i
se repartizeaz fonduri), modalitile prin care acestea i dezvluie esena lor.
Finanele ndeplinesc dou funcii i anume:
funcia de repartiie i
funcia de control.
Funcia de repartiie a finanelor cuprinde cele dou laturi ale sale, aflate n permanent interaciune, i
anume:
latura de mobilizare a resurselor bneti n vederea alimentrii fondurilor de natur financiar i
16
latura repartizrii acestor fonduri n vederea cheltuirii lor pentru realizarea aciunilor publice i a
afacerilor private.
Luate separat, aceste laturi nu au calitatea de funcii distincte nu numai pentru c nu acioneaz izolat,
ci i pentru c, luate ca atare, nu se valideaz ca modaliti de finalizare a menirii finanelor.
1. Mobilizarea fondurilor
Existena unei pluraliti de fonduri decurge din diversitatea nevoilor ce trebuie satisfcute. Nevoile ce
reclam efort financiar pot fi mprite, pentru nceput, n dou grupe, dup cum se refer la aciunile
publice sau la lumea afacerilor.
Prin aciunile publice se asigur:
1) consumul colectiv al societii de bunuri comune indivizibile: aprare, ordine public, putere
legislativ, executiv i judectoreasc;
2) consumul social al populaiei prin servicii gratuite sau cu plat n domeniile nvmntului,
culturii i artei, a sportului i sntii publice, asigurrii, asistenei i proteciei sociale;
3) intervenia statului n economie prin cheltuieli de capital pentru investiii publice i prin
subvenionarea sectorului privat.
Derularea afacerilor reclam, de asemenea, mobilizarea de resurse financiare pentru formarea i
sporirea capitalului.
Pentru asigurarea consumului colectiv al societii, a unei nsemnate pri din consumul social al
populaiei i susinerea aciunilor economice de importan major, statul i constituie principalul su
fond (administrat n parte centralizat, iar n parte la nivelul colectivitilor locale), i anume fondul
bugetar.
Pentru asigurrile sociale i protecia social se constituie fonduri distincte, iar statul intervine, de
regul, n completarea acestora.
Nici statul i nici agenii economici nu-i pot acoperi, n general, toate nevoile folosind exclusiv resurse
proprii. Pentru nevoi temporare apeleaz la mprumuturi. Pentru a putea capta astfel de resurse se
constituie fondurile de creditare la dispoziia bncilor.
n sfrit, pentru combaterea riscurilor se formeaz fonduri speciale la dispoziia societilor de
asigurare i reasigurare.
O mulime de alte fonduri, administrate extrabugetar, i cu destinaii speciale se cer, de asemenea,
alimentate.
Izvorul principal al resurselor mobilizate la fondurile financiare este produsul intern brut. Uneori, la
aceste fonduri, sunt atrase i resurse ce aparin avuiei naionale sau unele resurse din strintate.
Formele i canalele folosite pentru captarea resurselor difer de la un fond la altul. La fondul bugetar
se atrag impozitele i taxele, veniturile nefiscale din administrarea sectorului public, folosirea i
valorificarea unor bunuri ale statului, mprumuturile interne i externe contractate, ajutoarele financiare
nerambursabile, donaiile n favoarea statului. Fondurile de asigurare i protecie social sunt
alimentate, de regul, pe baze mixte prin contribuii pltite de salariai i de ctre patronat i prin
intervenia de completare a statului. Agenii economici i formeaz i sporesc capitalul transformndu-i
economiile prealabile n capital, asociindu-se, punnd n circulaie aciunile i obligaiunile pe care le
emit, capitaliznd o parte din profit, ncorpornd rezervele n capital sau ndatorndu-se pe termen lung
sau scurt. Fondurile de creditare administrate de ctre bnci nglobeaz capitalul propriu i rezervele
acestora, resursele atrase de la posesorii de bani n cutare de plasamente, disponibilitile bneti aflate
n conturile clienilor, creditele de refinanare obinute etc. Fondurile de asigurare destinate combaterii
riscurilor se formeaz pe seama primelor ncasate de la asigurai. n sfrit, fondurile speciale
administrate extrabugetar se constituie pe seama contribuiilor persoanelor fizice i/sau juridice
obligate de lege s participe la alimentarea lor.
2. Repartizarea fondurilor
Prima latur a funciei de repartiie este nsoit, n mod obligatoriu, de cea de a doua, care asigur
repartizarea fondurilor constituite. Aceast latur se manifest ns diferit la cele dou mari grupe de
fonduri i chiar de la un fond la altul n cadrul aceleiai grupe. Motivul principal este acela c se practic
principii diferite n formarea, administrarea i repartizarea acestora.
n cazul administrrii centralizate de ctre stat se aplic principiul depersonalizrii, adic resursele ce
alimenteaz un anumit fond se administreaz global, iar la repartizarea lor ctre beneficiari nu se ine
17
seama de felul acestora, de proveniena lor i uneori nici de cuantumul fiecrui participant la alimentarea
fondului respectiv.
Consecina este aceea c au loc astfel masive redistribuiri de resurse, pe multiple planuri, i anume:
- ntre sfera productiv i cea social productiv;
- ntre sectoare, ramuri i subramuri;
- ntre uniti administrativ teritoriale, zone ale rii i, n anumite condiii, pe plan
internaional;
- ntre stat i populaie;
- ntre grupe ale populaiei i ntre indivizi.
n cazul asigurrilor, principiului depersonalizrii i se adaug cel al mutualitii, deoarece aici factorul
aleator influeneaz n mod hotrtor frecvena i amploarea redistribuirilor ntre membrii aceleiai
colectiviti de risc. Fiecare dintre acetia contribuie la formarea fondului comun, dar beneficiaz de
cheltuirea acestuia doar aceia dintre asigurai care sunt afectai de producerea riscurilor asigurate.
n cazul fondurilor administrate direct de ctre persoanele publice i private, funcia de repartiie are
o manifestare specific. Practica ultimelor decenii a consacrat n ara noastr principiul afectrii speciale
a fondurilor la ntreprinderile de stat i o strictee maxim n privina folosirii pe destinaii a creditelor
bugetare deschise instituiilor publice. n cazul agenilor economici cu capital privat exist, n mod firesc,
o larg autonomie financiar n privina gestionrii fondurilor proprii, cu respectarea, firete, a legilor,
pentru evitarea, n principal, a evaziunii fiscale.
Urmrind manifestarea funciei de repartiie prin prisma efectelor sale putem delimita pe de o parte
redistribuirile propriu zise, cu caracter economic, ce au ca efect modificarea veniturilor finale pe forme
de proprietate, iar, pe de alt parte, aa zisele redistribuiri tehnico financiare ntre patrimoniile
administrate distinct n cadrul sectorului public, ce nu modific avuia statului, ci doar locul de cheltuire a
banului public.
Funcia de control a finanelor
Funcia de control a finanelor, indispensabil pentru ca acestea s-i ndeplineasc menirea lor social,
ine de esena finanelor, reprezint o modalitate de dezvluire a acesteia.
Funcia de control a finanelor i gsete corespondent n activitatea practic n controlul financiar, care
nu reprezint altceva dect modalitatea concret prin care o astfel de necesitate se manifest prin
intervenia contient a factorului subiectiv.
Pentru a contura tipologia controlului financiar folosim mai multe criterii de clasificare a acestuia.
n raport cu apartenena organelor i instituiilor care l exercit distingem:
1) controlul din exterior, exercitat de ctre organele i instituiile statului, inclusiv cele
specializate, iar n cadrul lui avem:
a) controlul financiar al Parlamentului;
b) controlul financiar al executivului;
c) controlul financiar exercitat de ctre Corpurile de control i direciile de audit ale
ministerelor, prefecturilor i altor autoriti ale statului;
d) controlul exercitat de bnci asupra clienilor lor.
2) controlul din interiorul unitii, care cuprinde, la rndul su:
a) controlul financiar preventiv, exercitat de ctre eful departamentului financiar
contabil;
b) auditul intern al gestiunilor proprii.
Din punct de vedere al momentului n care se efectueaz, controlul financiar poate fi:
control financiar preventiv;
control financiar concomitent;
control financiar ulterior sau postoperativ.
Din punct de vedere al gradului de cuprindere avem:
control prin sondaj sau complet;
control tematic sau complex;
control parial sau total.
Dup baza de referin:
controlul conceperii strategiilor i programelor;
18
Unitatea de curs 3
Structura finanelor
sintez
A. Finanele n sens larg
Natura transferului i condiiile n care se nfptuiete acesta este primul i cel mai important criteriu de
analiz a structurii finanelor. Transferul depinde, la rndul lui, de felul nevoilor ce urmeaz a fi
satisfcute, de momentul nfptuirii lui, de calitatea i apartenena celor antrenai n micarea resurselor,
de particularitile activitii desfurate de ctre acetia etc.
Folosind drept criteriu natura transferului, putem delimita n cadrul finanelor, n principal, dou grupe
i anume:
1) finanele propriu zise;
2) creditul.
De cele mai multe ori, finanele propriu zise sunt legate de transferul definitiv i gratuit de resurse, iar
creditul de caracterul rambursabil al mprumuturilor i de existena dobnzii.
19
Deseori finanele propriu zise sunt asociate nevoilor permanente ale agenilor economici, care
angajeaz n acoperirea lor capitalul propriu, iar creditul este limitat la manevrarea, prin intermediul
bncilor, a unor resurse temporar disponibile pentru acoperirea unor nevoi temporare din economie.
Finanele propriu zise i creditul, avnd aceeai menire social nu trebuie separate n mod rigid. Ele au
unele particulariti, ntre ele exist o serie de deosebiri, dar au i trsturi comune, ntre ele existnd
asemnri i interferene. Tocmai de aceea independena lor este relativ i nu absolut. Deosebirile dintre
ele in de formele lor de manifestare, dictate fiind de condiiile concrete n care se folosesc, pe ct vreme
asemnrile vizeaz coninutul lor, latura calitativ a acestora, esena lor. Tocmai de aceea, susinem
ideea, larg mprtit n teoria economic, c menirea social identic, coninutul asemntor i
conexiunea lor fac posibil reunirea finanelor propriu zise i a creditului sub denumirea comun
de finane, finanele fiind nelese n sens larg.
Alturi de cele dou grupe, n finanele n sens larg sunt incluse uneori, la o grup distinct, relaiile de
asigurare care, bazate pe mutualitate, genereaz frecvente redistribuiri de resurse ntre asigurai. Primele
de asigurare pltite de ctre acetia se rentorc, i nc ntr-un volum sporit, dar numai ctre asiguraii care
au suferit de pe urma producerii riscului asigurat, pe ct vreme pentru ceilali asigurai transferul de
resurse este definitiv. mprtind o astfel de idee, subliniem c acest caracter aleator nu este specific doar
relaiilor cu instituiile de asigurri de bunuri i persoane. El apare i n cazul asigurrilor sociale, precum
i n cazul asigurrilor obligatorii de sntate. Urmrind acelai raionament, am putea spune c i
reversibilitatea impozitelor ar avea o natur asemntoare, pentru c rentoarcerea sumelor pltite nu are
loc ctre toi pltitorii, ci doar ctre aceia care ntrunesc condiiile pentru a beneficia de gratuitile
acordate de stat n domeniul nvmntului, ocrotirii sntii etc.
Aceste redistribuiri de resurse in de nsi natura finanelor. Tocmai de aceea optm pentru includerea
raporturilor de asigurare n sfera relaiilor financiare propriu zise, dei ele au unele particulariti
n manifestarea lor, realizndu-se n bun msur pe baze comerciale.
B. Sistemul financiar
Definirea sistemului financiar
Sistemul financiar reunete n structura sa ansamblul elementelor (subsistemelor sau verigilor) care
asigur formarea i repartizarea fondurilor de natur financiar i al interaciunilor (raporturilor,
legturilor) dintre aceste elemente.
Privite din punct de vedere al integralitii i al capacitii de autoreglare a sistemului, aceste
interaciuni ne apar nu numai ca raporturi ntre subsisteme, ci i ntre parte i ntreg (ntre fiecare
subsistem i ansamblul n care este integrat).
Elementele sistemului financiar
Conceptul de sistem financiar intervine atunci cnd analiza structurii finanelor se efectueaz n
raport cu felul fondurilor de natur financiar.
Structura acestora i destinaiile lor depind de natura nevoilor ce urmeaz a fi satisfcute. Putem
delimita, pentru nceput, dou mari grupe de fonduri, i anume: fonduri centralizate ale statului,
destinate satisfacerii nevoilor generale i, respectiv, fondurile agenilor economici, destinate derulrii
afacerilor.
n cadrul fiecrei grupe de nevoi putem delimita apoi mai multe subgrupe, n raport cu felul nevoilor, iar
acestora le corespund fonduri sau grupe de fonduri distincte de fonduri de natur financiar.
n structura nevoilor generale se regsesc mai multe subgrupe:
a) consumul colectiv i cel social, la care se adaug aciunile economice susinute de ctre stat;
b) asigurarea material a celor inapi de munc i a celor ce i-au pierdut locul de munc;
c) asigurarea bunurilor i persoanelor pentru cazuri de calamiti sau accidente.
Corespunztor acestor subgrupe sau tipuri de nevoi regsim n structura fondurilor administrate de
ctre stat urmtoarele fonduri:
a) fondul bugetar;
b) fondurile de asigurare i protecie social;
c) fondurile asigurrilor de bunuri, persoane i rspundere civil.
Tot n structura fondurilor administrate centralizat sau autonom (de ctre stat, pe baze mixte sau
private) se nscriu i fondurile de creditare.
20
Corespunztor fondurilor centralizate ale statului regsim n structura sistemului financiar o prim
grup de elemente, reunite sub denumirea de finane generale ale statului sau finane publice. Prin
definiie, acestea intervin n legtur cu formarea i repartizarea fondurilor centralizate destinate
satisfacerii nevoilor generale ale societii.
n aceast prim grup se ncadreaz ns mai multe elemente distincte, corespunztoare diferitelor
fonduri sau grupe de fonduri centralizate, i anume:
a) relaiile bugetare sau bugetul statului, care asigur formarea i repartizarea principalului
fond centralizat al statului fondul bugetar n vederea finanrii consumului colectiv al societii, a
consumului social al populaiei i a unor aciuni economice de importan major;
b) relaiile de asigurri sociale i de protecie social, pe scurt asigurrile i protecia social,
care intervin n formarea i repartizarea fondurilor de asigurri i de protecie social n vederea
asigurrii materiale a persoanelor active i a familiilor lor pentru cazurile de pierdere temporar sau
definitiv, parial sau total a capacitii de munc sau a locului de munc;
c) asigurrile de bunuri, persoane i rspundere civil, care reflect relaiile ce apar n
legtur cu formarea i repartizarea fondurilor prin instituii specializate n vederea asigurrii continuitii
procesului de producie la agenii economici, a proteciei bunurilor proprietate personal i a asigurrii
materiale suplimentare a populaiei;
d) relaiile de credit sau, pe scurt, creditul, care asigur mobilizarea i repartizarea
disponibilitilor bneti temporare existente n economie i la populaie i a altor resurse n vederea
acoperirii, n principal, a unor nevoi vremelnice sau de durat mai ndelungat, cu obligaia rambursrii
mprumuturilor la scaden sau la cerere i a plii unei dobnzi;
e) piaa capitalului, care mijlocete micarea capitalului ntre posesorii i solicitatorii de resurse.
n sfrit, n legtur cu formarea i sporirea capitalului la nivelul agenilor economici, asigurarea
circuitului lui normal i repartizarea profitului obinut intervine un alt element al sistemului financiar i
anume finanele agenilor economici.
ntr-o alt grupare, innd, n plus, seama i de forma de proprietate creia i aparin diferitele fonduri
de natur financiar, aceleai elemente ale sistemului financiar sunt ncadrate n alte trei submulimi, i
anume:
a) finanele statului, care cuprind, la rndul lor, finanele generale ale statului i finanele
agenilor economici cu capital de stat;
b) finanele unitilor i organizaiilor cooperatiste;
c) finanele agenilor economici cu capital privat.
Fiecare element, verig sau subsistem al finanelor intervine n formarea i repartizarea unui anumit fond
sau grup de fonduri, n raport cu care se poate individualiza n cadrul mulimii din care face parte. n
manifestarea diferitelor subsisteme apar elemente specifice, dar i trsturi comune i interaciuni. Pe
baza elementelor specifice ele se pot individualiza, iar pe baza trsturilor comune i a interaciunii lor,
ele pot fi reunite sau integrate ntr-un sistem unitar. Fiecare n parte i toate la un loc concur astfel la
nfptuirea menirii finanelor, adic la satisfacerea nevoilor generale i susinerea afacerilor.
Fluxurile financiare
Fiind conectate la acelai sistem, ntre diferitele fonduri de natur financiar exist frecvente i intense
micri de resurse, intrri i ieiri, denumite i fluxuri financiare.
Fluxurile financiare reprezint expresia concret a raporturilor financiare care intervin ntre
participanii la formarea i repartizarea fondurilor. Este vorba, n principal, despre agenii economici i
populaie pe de o parte i stat pe de alt parte. Micrile de resurse au loc n dublu sens, fiecare dintre
parteneri avnd i calitatea de pltitor i pe aceea de beneficiar, fr ns ca ntotdeauna cele dou sensuri
s se condiioneze reciproc.
Putem delimita, n raport cu fondurile (partenerii) ce intervin, trei grupe de fluxuri (raporturi)
financiare i anume:
a) fluxurile dintre fondurile agenilor economici i fondurile administrate de ctre stat, pe baze
mixte sau private;
b) fluxurile interne de autofinanare;
c) fluxurile dintre fondurile centralizate ale statului (raporturi ntre instituiile financiar bancare
specializate care administreaz aceste fonduri).
21
Pe lng cele trei grupe de fluxuri, nominalizate mai nainte, toate desfurate n cadrul sistemului
fondurilor de natur financiar, exist i unele micri ce reflect legturile acestor fonduri cu exteriorul.
Este vorba, n principal, de contribuia populaiei la diferitele fonduri i, respectiv, plile fcute din
acestea ctre populaie.
Ar putea fi integrate aici urmtoarele micri:
a) plata impozitelor i taxelor la bugetul statului, ca flux exclusiv ascendent. Facem abstracie
aici de caracterul reversibil al acestora, tocmai pentru c sumele pe care bugetul le cheltuiete n folosul
populaiei nu revin direct acesteia, ci prin intermediul instituiilor finanate din buget care realizeaz
aciuni social culturale pentru populaie n mod gratuit sau cu plat redus;
b) plata primelor de asigurare (flux financiar ascendent) i ncasarea despgubirilor i a
sumelor asigurate (flux bnesc descendent, fr caracter financiar, dat fiind natura nevoilor
individuale pe care le acoper sumele primite);
c) plata contribuiilor pentru pensii, a celei pentru fondul de omaj i pentru asigurrile
obligatorii de sntate (fluxuri financiare ascendente) i ncasarea pensiilor i a indemnizaiilor de
asigurare i protecie social (fluxuri bneti descendente);
d) depunerea economiilor bneti ale populaiei la bnci, rambursarea ratelor scadente i
plata dobnzilor pentru mprumuturile primite de populaie (fluxuri financiare ascendente) i,
respectiv, retragerea sumelor depuse, ncasarea dobnzilor i a ctigurilor, acordarea de credite
(fluxuri bneti descendente);
e) cumprarea de aciuni i obligaiuni precum i de efecte publice i ncasarea
dividendelor, dobnzilor i a ctigurilor cuvenite.
Constatm deci c, spre deosebire de fluxurile financiare din celelalte grupe, ce dau expresie raporturilor
financiare ce apar cu prilejul formrii i repartizrii fondurilor de natur financiar pentru satisfacerea
nevoilor generale i derularea afacerilor, raporturile cu populaia au natur financiar doar n cazul
fluxurilor ascendente, cnd aceasta contribuie obligatoriu sau facultativ la alimentarea fondurilor de
natur financiar i nu au acest caracter n cazul fluxurilor descendente dac resursele bneti pe care le
dobndete populaia sunt cheltuite, la fel ca celelalte venituri ale acesteia, n interes personal i nu sunt
angajate n afaceri.
Verificarea cunotinelor
1. Precizai deosebirile dintre finanele propriu-zise i credit
2. Care sunt elementele care ne determin s includem relaiile de asigurare n sfera relaiilor
financiare propriu-zise?
3. Ce nelegei prin finane n sens larg?
4. Ce este sistemul financiar?
5. Ce sunt fluxurile financiare?
6. Explicai structura sistemului financiar al Romnei
7. Plata salariilor este o relaie financiar? Argumentai
8. Plata impozitelor este o relaie financiar? Argumentai
22
Unitatea de curs 4
Mecanismul financiar
Sinteza
A. Coninutul i funcionalitatea mecanismului financiar
Mecanismul financiar reprezint un ansamblu de structuri, forme organizatorice, metode, principii i
prghii specifice domeniului financiar.
Conceptul de mecanism financiar are un caracter preponderent pragmatic, reflectnd cadrul organizatoric
de manifestare a relaiilor financiare, sub forma lor concret de fluxuri financiare. Obiectul conceperii i
construciei mecanismului financiar l reprezint stabilirea modului de organizare i de conducere a
fluxurilor financiare prin care se realizeaz formarea i repartizarea fondurilor de natur financiar pe
baza unor reglementri juridice adecvate.
Elementele i sfera mecanismului financiar sunt: structurile i formele organizatorice (fondurile i
fluxurile financiare), metodele, principiile i prghiile financiare.
Limitnd mecanismul financiar la sistemul fondurilor, fluxurilor i prghiilor financiare, deci la domeniul
financiar propriu-zis, trebuie subliniat c el cuprinde, la rndul su, o serie de mecanisme pariale,
corespunztoare diferitelor tipuri de fonduri i diferitelor categorii de fluxuri, aflate ntr-o strns
interaciune.
Fiecare tip de fond are propriul su mecanism care, n condiiile conexiunii fluxurilor financiare, se afl
interconectat cu mecanismele celorlalte fonduri. Privit din acest punct de vedere, mecanismul financiar
este alctuit dintr-o serie de mecanisme de o complexitate mai redus, corespunztoare fondurilor sau
grupelor de fonduri de natur financiar existente (mecanismul bugetar, mecanismul asigurrilor i
proteciei sociale, cel al asigurrilor de bunuri i persoane, cel al creditului i pieei financiare i
mecanismul financiar al agenilor economici), iar funcionalitatea sa este condiionat de comportamentul
fiecrui mecanism interconectat. Eventualele deficiene de concepere sau funcionare a acestor
mecanisme pariale pot afecta funcionalitatea ansamblului i tocmai de aceea mecanismul trebuie s
dispun de capacitatea de corectare a acestor disfuncionaliti.
Integrat ntr-un mecanism complex, mecanismul financiar resimte i influena puternic a unor factori
externi ce se manifest mai ales n sfera produciei i a circulaiei, dar transmite, la rndul lui, propria sa
influen asupra acestora. El dispune de aa zisele puncte de control care, prin semnalele pe care le emit,
avertizeaz asupra posibilitii de apariie a unor dereglri sau chiar despre apariia acestora. Aceste
puncte de control sunt, de fapt, o serie de indicatori economico financiari care, analizai operativ, ofer
managerilor financiari informaiile necesare lurii unor msuri corespunztoare pentru anihilarea
influenei deformatoare a unor factori, pentru meninerea sau restabilirea echilibrului.
Este vorba despre indicatori ca: volumul profitului, situaia disponibilitilor bneti, respectiv volumul
plilor restante, a creditelor nerambursate n termen sau solicitate suplimentar (la nivelul fiecrei uniti)
sau soldul execuiei bugetului de stat, volumul creditelor angajate i a celor nerambursate pe economie,
volumul numerarului n circulaie, indicele micrii preurilor i rata inflaiei (la nivel macroeconomic).
Ei trebuie analizai n corelaie cu indicatorii ce reflect direct desfurarea proceselor materiale (volumul
produciei realizate, volumul i structura stocurilor, volumul livrrilor, nivelul costurilor).
B. Prghiile financiare
Coninutul i trsturile prghiilor financiare
Din punct de vedere terminologic, mijloacele de intervenie ale statului sunt denumite adesea prghii sau
instrumente, cele dou noiuni fiind uneori considerate sinonime, iar alteori fcndu-se ntre ele o
delimitare net. n acest al doilea caz, prghiile financiare sunt prezentate ca metode economice de
conducere indirect a economiei, cu for de influenare i orientare, iar instrumentele sunt prognozele,
programele, balanele, bugetele n care i gsesc reflectarea previziunile prospective ce dau concretee
unor politici financiar monetare i asigur conducerea operativ a domeniului financiar.
De cele mai multe ori, prghiile financiare sunt ataate diferitelor politici financiar monetare,
considerndu-se modaliti de promovare i implementare a acestora.
Prghiile financiare reprezint categorii valorice activizate de ctre stat, chemate s declaneze, prin
stimulentele ce le sunt proprii i prin fora lor coercitiv, o reacie dezirabil din partea adresanilor
(productori, consumatori etc.) astfel nct s se armonizeze, pe ci economice i nu administrative,
interesele acestora cu interesul naional public.
23
politicile contraciclice (prghiile fiind aici fondul de rezerv i cel de egalizare sau
amortizarea alternativ a datoriei publice);
- politicile compensatorii (prghiile fiind mprumuturile de stat, facilitile fiscale, alocaiile
pentru investiii n sectorul public) sau
- politica deficitului sistematic, n care echilibrul bugetului este vremelnic sacrificat, pentru
restabilirea echilibrului economic angajndu-se prghii asemntoare cu cele semnalate mai
nainte.
n domeniul asigurrilor i proteciei sociale prghiile sunt, n principal, contribuiile i, respectiv,
pensiile, indemnizaiile i ajutoarele acordate.
n domeniul asigurrilor de bunuri, persoane i rspundere civil, prghiile sunt primele de
asigurare pretinse asigurailor (chemate, prin nivelul lor, s strneasc interesul acestora de a se pune la
adpost fa de pericolele ce-i amenin) i despgubirile de asigurare (chemate, prin rspunderea
limitat a asigurtorului, s menin interesul patrimonial al asiguratului fa de bunurile sale), respectiv
sumele asigurate datorate n cazul asigurrilor de persoane (menite s stimuleze spiritul de prevedere i
de economisire al oamenilor).
Verificarea cunotinelor
1. Cum se poate defini mecanismul financiar?
2. Care sunt indicatorii care ofer managerilor financiari informaiile necesare lurii unor msuri
corespunztoare pentru restabilirea echilibrului?
Unitatea de curs 5
Politica financiar
Sinteza
A. Coninutul, sfera i trsturile politicii financiare
n definirea politicii financiare, trebuie s inem seama cel puin de urmtoarele elemente:
- ea reprezint un domeniu specific al politicii economice i este circumscris obiectivelor
acesteia;
- presupune o anumit concepie asupra conducerii domeniului financiar, strategiile sunt
difereniate pe domenii de aplicare, soluiile sunt dinamice i mereu perfectibile, iar
instrumentele folosite trebuie s fie flexibile;
- ea trebuie astfel conceput nct s asigure funcionalitatea mecanismului financiar, s creeze
cadru adecvat ca acesta s-i manifeste capacitatea de autoreglare i s exercite o influen
favorabil asupra funcionrii mecanismului economic n ansamblul su;
- prin instrumentele i prghiile specifice trebuie s se asigure realizarea deciziilor economice n
condiiile valorificrii superioare a tuturor resurselor i obinerea unei eficiene economice
ridicate, aceasta presupunnd, nainte de toate, ca la fundamentarea deciziilor economice s se
in seama obligatoriu i de raiunile de ordin financiar.
Astfel, politica financiar, ca domeniu specific al politicii economice, reprezint o anumit concepie i
aciunea nemijlocit privind organizarea, conducerea i desfurarea activitii financiare sau, altfel
spus, prin politica financiar nelegem un ansamblu de metode, tehnici, principii ce privesc operaiile,
raporturile, instituiile i reglementrile din domeniul financiar.
Sfera politicii financiare cuprinde operaii multiple i complexe privind:
- precizarea obiectivelor proprii n fiecare etap n raport cu i pe baza obiectivului strategic
fundamental;
- formularea unor soluii strategice posibile, specifice fiecruia din domeniile sale, precizarea
opiunii spre una sau alta dintre ele, formularea principiilor, metodelor, instrumentelor i
adoptarea cadrului normativ de folosire, inclusiv a atribuiilor i competenelor instituiilor i
organelor specializate;
- cuantificarea eforturilor i efectelor, fundamentarea indicatorilor financiari i nscrierea lor n
programele i bugetele de finanare pe termen lung i pe termen scurt i crearea condiiilor
25
Dei exist numeroase criterii de clasificare a deciziilor i n raport cu fiecare dintre acestea se
delimiteaz grupe distincte de decizii, ntre diferitele criterii i grupele de decizii exist strnse legturi,
astfel c delimitarea acestora nu este rigid.
n raport cu subiectul conducerii, se delimiteaz trei grupe de decizii i anume:
a) decizii ale factorului politic (Parlament), care au caracter normativ i mbrac forma legilor;
b) decizii ale executivului, care mbrac forma hotrrilor i ordonanelor guvernamentale, a
ordinelor minitrilor i conductorilor instituiilor centrale;
c) decizii ale organelor de conducere din unitile de baz care, la rndul lor, din punct de
vedere al ealonului la care se situeaz decidentul, pot fi adoptate de ctre Adunarea General
a Acionarilor, de managerul general al unitii i ceilali membri ai conducerii operative, de
ctre eful contabil i efii de servicii, birouri, compartimente, avnd caracter strategic, tactic
i operaional.
Privite din punct de vedere al amplorii autoritii decizionale a decidentului, deciziile pot fi:
a) independente sau din iniiativ, fiind adoptate de decident i aplicate imediat, fr a fi
necesar aprobarea organului ierarhic superior;
b) integrate sau prin aprobare, n acest caz definitivarea i aplicarea fiind condiionate de avizul
sau aprobarea organelor ierarhic superioare.
Dup modul cum se procedeaz la luarea lor, deciziile pot fi:
a) decizii programate, avnd o frecven constant, ceea ce permite instituionalizarea lor n
regulamente i instruciuni care cuprind fie decizia gata luat, fie criteriul ce urmeaz s fie
folosit la elaborarea ei;
b) decizii neprogramate sau imprevizibile, care nu se ncadreaz n anumite scheme, eficacitatea
lor depinznd de capacitatea previzionat i gndirea creatoare a decidentului.
Combinnd acest criteriu cu cel al frecvenei deciziilor, se ajunge la o alt grupare n care apar:
a) decizii periodice, care sunt evident programate i vizeaz, de exemplu, efectuarea unor
vrsminte la bugetul de stat la termenele legale i n cuantumul stabilit;
b) decizii aleatorii, care sunt deci imprevizibile i vizeaz, de exemplu, soluiile de urgentare a
ncasrii creanelor pentru refacerea capacitii de plat;
c) decizii unice, care au caracter excepional.
Dac privim deciziile din punct de vedere al gradului de cunoatere a rezultatelor posibile atunci
putem delimita:
a) decizii n condiii de certitudine, care se iau atunci cnd exist informaii complete i sigure
privind condiiile desfurrii aciunii;
b) decizii n condiii de incertitudine;
c) decizii n condiii de risc.
n raport cu obiectul lor deciziile por fi:
a) globale sau generale, care se refer la organizarea, reglarea sau conducerea activitii
financiare n ansamblul ei, avnd caracter strategic normativ;
b) pariale, referindu-se la unul sau altul din domeniile financiare.
n funcie de orizontul i implicaiile msurilor preconizate (acesta fiind deseori unicul sau principalul
criteriu de clasificare folosit n analiza deciziilor financiare) deciziile pot fi:
a) strategice;
b) tactice;
c) operaionale.
Indiferent de felul lor, de criteriile de clasificare folosite i de grupa n care se ncadreaz, toate deciziile
financiare asigur organizarea, conducerea i desfurarea propriu zis a activitii financiare i, pe un
plan mai larg, nfptuirea politicii financiare. Aceasta presupune intervenia activ a unor instituii i
organe financiar bancare specializate, investite cu competen decizional n acest domeniu i chemate
s asigure realizarea obiectivelor politicii financiare.
D. Aparatul financiar
Totalitatea instituiilor i organelor financiar bancare specializate, antrenate n nfptuirea politicii
financiare, formeaz aparatul financiar.
28
Sumarul modulului
n toate ornduirile n care a existat, statul, pentru ndeplinirea funciilor i sarcinilor sale, mobilizeaz la
dispoziia sa o parte din produsul intern brut. Relaiile financiare nu se confund cu totalitatea relaiilor
bneti, acestea avnd o sfer de manifestare mai larg dect cea a relaiilor financiare. Finane Bani
Funciile consacrate ale finanelor publice sunt:
- Funcia de repartiie, cu cele dou laturi ale sale:
- Mobilizarea fondurilor i
- Repartizarea fondurilor;
- Funcia de control a finanelor.
Cele dou funcii se intercondiioneaz reciproc.
Atenie: a nu se confunda repartiia cu repartizarea. Repartizarea este o latur a repartiiei.
Atenie: cele dou laturi ale funciei de repartiie nu constituie funcii n sine ale finanelor.
Finanele n sens larg includ relaiile financiare propriu-zise i creditul. Spre deosebire de ali autori,
optm pentru includerea relaiilor de asigurare n categoria finanelor propriu-zise i nu n evidenierea lor
ca o categorie distinct.
29
Sistemul financiar contribuie prin categoriile de relaii financiare pe care le exprim fiecare verig
component la mobilizarea mijloacelor bneti pentru alimentarea fondurilor ce se creeaz la nivel micro
sau macroeconomic, la repartizarea i utilizarea acestora conform destinaiei pe baza reglementrilor n
vigoare.
Bibliografia modulului
Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ed. a doua, Ed. Pro
Universitaria, Bucureti, pp. 9-72
Matei, Gh.; Drcea, M. i Drcea, R. (2005), Finane publice, Ed. Sitech, Craiova, pp. 5-10; pp. 14-19;
pp. 27-41
Moteanu, T. (coord.) i alii (2005), Finane publice, ed. a doua, Ed. Universitar, Bucureti, pp. 7-10
Tulai, C. (2003), Finanele publice i fiscalitatea, Casa Crii de tiin, Cluj Napoca, pp. 24-79
Vcrel, I. (coord.) i alii (2006), Finane publice, ed. a cincea, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti,
pp. 32-35; pp. 115-118
30
Modulul II
CHELTUIELILE I RESURSELE FINANCIARE PUBLICE
Unitatea de curs 6 Sistemul cheltuielilor publice
Unitatea de curs 7 Sistemul veniturilor publice
Unitatea de curs 8 Noiuni generale despre impozite
Unitatea de curs 9 Principiile i criteriile impunerii
Scop i obiective
Scop
Prima parte a acestui modul urmrete s familiarizeze studenii cu nelegerea coninutului cheltuielilor
publice, a factorilor care pot influena nivelul acestora, a indicatorilor cu ajutorul crora se poate analiza
modul de alocare a resurselor publice. De asemenea, se urmrete prezentarea conceptelor de eficien, a
metodelor i instrumentelor prin care se creeaz premisele unei alocri eficiente a resurselor n economie.
A doua parte a acestui modul urmrete s familiarizeze studenii cu noiunea de resurse financiare,
cunoaterea factorilor de influen a resurselor financiare publice, cunoaterea indicatorilor de apreciere a
resurselor financiare publice. Modulul se ncheie prin reliefarea trsturilor impozitelor, a rolului i
elementelor impozitului, a principiilor impunerii, astfel nct studenii s poat distinge, n multitudinea
elementelor sistemului fiscal, acele impozite ce prezint caracteristici de echitate social.
Obiective urmrite
- cunoaterea coninutului cheltuielilor publice;
- cunoaterea eficienei cheltuielilor publice;
- nsuirea utilizrii corecte a aparatului matematic cu ajutorul cruia se determin indicatorii de
analiz a cheltuielilor / resurselor publice;
- cunoaterea modului de grupare a cheltuielilor publice i a surselor de finanare a acestor
cheltuieli;
- nelegerea importanei fiecrei categorii de cheltuial n actualul context economic;
- cunoaterea noiunii de resurse financiare;
- identificarea deosebirilor dintre resursele financiare ale societii, resursele financiare publice i
resursele bugetare;
- cunoaterea modului de clasificare a resurselor financiare publice n Romnia;
- nelegerea coninutului i rolului impozitelor;
- cunoaterea elementelor impozitului;
- nelegerea necesitii principiilor ce stau la baza impunerii;
31
32
Unitatea de curs 6
Sistemul cheltuielilor publice
sinteza
Cheltuielile publice exprim relaii economico sociale n form bneasc care se manifest ntre stat,
pe de o parte, i persoane fizice i juridice, pe de alt parte, cu ocazia repartizrii i utilizrii resurselor
financiare ale statului n scopul ndeplinirii funciilor acestuia.
Cheltuielile publice se finalizeaz ntr-o serie de pli (pentru cumprri de bunuri, pentru servicii, pentru
cheltuieli de personal etc.) sau se finalizeaz n transferuri bneti (pensii, alocaii, indemnizaii,
subvenii).
Coninutul economic al cheltuielilor publice este determinat de efectul produs de acestea pe destinaii.
Astfel, cheltuielile publice reprezint:
- un consum definitiv de produs intern brut (reprezentnd valoarea plilor pe care le
efectueaz instituiile publice n formele specifice ale cheltuielilor curente);
- o avansare de produs intern brut (reprezentnd participarea statului la finanarea formrii
brute a capitalului att n sfera produciei materiale, ct i n sfera nematerial, concretizate n
cheltuieli de capital).
Cheltuielile publice sunt formate din:
a) cheltuieli efectuate din fondurile constituite la nivelul administraiei publice centrale (bugetul
de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetul fondurilor speciale, bugetul trezoreriei
statului, bugetele instituiilor publice autonome etc.);
b) cheltuieli efectuate din fondurile constituite la nivelul administraiei publice locale (bugetele
locale);
c) cheltuieli efectuate din credite externe;
d) cheltuieli efectuate din fonduri externe nerambursabile.
n cadrul cheltuielilor publice, cheltuielile bugetare dein ponderea principal i reprezint acele
cheltuieli care se acoper din bugetul de stat, din bugetele locale, din bugetul asigurrilor sociale de stat
i din bugetele instituiilor publice autonome.
Cheltuielile publice se refer la totalitatea cheltuielilor efectuate prin intermediul instituiilor publice
care se acoper att din fonduri bugetare, ct i din fonduri proprii sau alte surse.
Deci cheltuielile bugetare au o sfer mai redus dect cheltuielile publice. Cheltuielile bugetare sunt
cheltuieli publice, dar nu toate cheltuielile publice sunt cheltuieli bugetare.
Cheltuielile bugetare sunt caracterizate de urmtoarele principii, care permit i delimitarea acestora de
cheltuielile publice:
1) efectuarea cheltuielilor bugetare este condiionat de prevederea expres i aprobarea nivelului
acestora de ctre parlament sau de ctre consiliile locale, dup caz, n conformitate cu legile n
vigoare;
2) au titlu definitiv i sunt utilizate conform destinaiilor pentru care s-au aprobat aceste sume;
3) efectuarea lor este legat de ndeplinirea unor condiii legale i nu numai de existena
mijloacelor bneti aprobate;
4) finanarea bugetar se efectueaz n funcie de gradul de subordonare a instituiilor sau
activitilor cu caracter bugetar;
5) operaiunile de deschidere a finanrii, de alocare i utilizare a resurselor financiare publice
sunt supuse controlului financiare preventiv i se pot efectua dup acordarea vizei de control
financiar preventiv.
Analizate n dinamic, cheltuielile publice manifest o tendin de cretere. Factorii care influeneaz
creterea cheltuielilor publice se pot delimita n urmtoarele categorii:
a) factori demografici, care se refer la creterea populaiei i la modificarea structurii acesteia pe
vrste i categorii socio profesionale;
b) factori economici, care se refer la dezvoltarea economiei i la modernizarea acesteia;
c) factori sociali, care determin aciunile i direciile de armonizare a veniturilor categoriilor
sociale cuprinse n sectorul public i a ajutoarelor sociale necesare persoanelor n vrst;
33
d) urbanizarea, care are o influen deosebit asupra creterii cheltuielilor publice att pentru
crearea suprastructurii urbane, ct i pentru finanarea utilitilor publice caracteristice
mediului respectiv;
e) factori militari, care au un impact direct asupra nivelului cheltuielilor publice, situndu-se la
nivele foarte mari n timp de rzboi ori pregtire pentru rzboi i mai sczut n perioada de
pace;
f) factori istorici, care acioneaz prin transmiterea de la o perioad la alta a nevoilor sporite; de
exemplu, contractarea unor mprumuturi determin cheltuieli pentru restituirea acestora n
perioadele urmtoare;
g) factori politici, care se refer la creterea considerabil a complexitii sarcinilor statului
contemporan, la transformarea concepiei politice cu privire la funciile statului.
Creterea continu a cheltuielilor publice are drept consecin apariia unor probleme de ordin politic,
de ordin financiar i de ordin tiinific. Problemele de ordin politic se refer la influena creterii
cheltuielilor publice asupra structurilor politice. Astfel, creterea cheltuielilor publice face necesar
gruparea unor state pentru a efectua mpreun anumite cheltuieli de interes comun, crora statele
respective, luate n mod individual, nu le-ar putea face fa. Problemele de ordin financiar se refer la
corelaiile dintre tendinele de cretere a cheltuielilor publice i cele ale creterii avuiei naionale i ale
produsului intern brut. Punctul optim al acestui raport este atins atunci cnd avantajul social al creterii
cheltuielilor publice este depit de ctre inconvenientul social al prelevrilor publice. Acest optim poate
varia n funcie de conjunctura economic. Astfel, perioada de prosperitate poate fi folosit pentru
reducerea cheltuielilor publice n vederea realizrii de economii sau pentru rambursarea datoriei publice,
iar n perioada de depresiune, creterea cheltuielilor publice poate fi folosit pentru stimularea economic.
Optimul variaz, de asemenea, i n funcie de gradul de etatizare al societii i structurile economiei de
pia. Problemele de ordin tiinific privesc dimensionarea corect a cheltuielilor publice imperios
necesare pentru satisfacerea nevoilor sociale i derulrii afacerilor.
Clasificarea cheltuielilor publice
a) Clasificaia administrativ are la baz criteriul instituiilor prin care se efectueaz cheltuielile
publice:
- cheltuieli ale ministerelor;
- cheltuieli ale departamentelor;
- cheltuieli ale departamentelor;
- cheltuieli ale instituiilor publice autonome;
- cheltuieli ale unitilor administrativ teritoriale etc.
Dei gruparea cheltuielilor pe criterii administrative este util, deoarece alocaiile bugetare se stabilesc pe
beneficiari (ministere i alte instituii centrale, judee, orae, comune etc.), ea prezint neajunsul
modificrii periodice a structurii ministerelor, ceea ce face imposibil compararea n timp a cheltuielilor
publice grupate conform acestui criteriu.
b) Clasificaia economic folosete dou criterii de grupare.
Primul, criteriul economic, mparte cheltuielile publice n:
- cheltuieli curente (de funcionare) i
- cheltuieli de capital (cu caracter de investiii).
Al doilea, criteriul distributiv, mparte cheltuielile n:
- cheltuieli cu bunuri i servicii i
- cheltuieli de transfer (de redistribuire).
Cheltuielile curente asigur ntreinerea i buna funcionare a instituiilor publice, finanarea satisfacerii
aciunilor publice, transferarea unor sume de bani anumitor categorii de persoane, lipsite de remuneraii
ori avnd venituri insuficiente sau pentru onorarea unor angajamente speciale ale statului (mprumuturi).
Ele reprezint un consum definitiv de produs intern brut i trebuie s se rennoiasc anual. Cheltuielile
curente cuprind cheltuieli privind plata de bunuri i servicii de ctre instituiile publice, plata drepturilor
de personal, plata dobnzii, subveniile i transferurile.
Cheltuielile de capital (de investiii) se concretizeaz n achiziionarea de bunuri de folosin ndelungat.
Ele duc la dezvoltarea i modernizarea patrimoniului public.
34
Cheltuielile privind bunurile i serviciile se deosebesc de cheltuielile de transfer dup cum au sau nu la
baz o contraprestaie, n momentul i n msura n care acestea se efectueaz de ctre stat. Astfel,
cheltuielile privind plata bunurilor i serviciilor cuprind, n general, remunerarea serviciilor, a prestaiilor
i a furniturilor necesare bunei funcionri a instituiei publice sau achiziionrii de mobilier, aparatur i
echipamente.
Cheltuielile de transfer reprezint trecerea unor sume de bani de la buget la dispoziia unor persoane
juridice (instituii cu activiti autofinanate, ntreprinderi productive), unor peroane fizice (pensionari,
omeri, studeni, elevi etc.) sau a unor bugete ale administraiilor locale. Ele pot avea deci:
caracter economic - ctre persoanele juridice (subvenii acordate agenilor economici, prime de export
etc.);
caracter social
- ctre persoanele fizice (burse, pensii, ajutoare i alte indemnizaii definitive i
fr contraprestaie);
- ctre colectivitile locale (pentru finanarea unor aciuni de importan major
pentru colectivitate).
c) Clasificaia funcional folosete drept criteriu domeniile, ramurile, sectoarele de activitate spre care
sunt dirijate resursele financiare publice sau alte destinaii ale cheltuielilor legate de efectuarea unor
transferuri ntre diferitele niveluri ale administraiilor publice. Ele reflect obiectivele politicii bugetare a
statului.
d) Clasificaia financiar folosete drept criteriu momentul n care se efectueaz i modul n care
afecteaz resursele financiare publice i forma de manifestare.
n funcie de momentul n care se efectueaz i de modul n care afecteaz resursele financiare,
cheltuielile publice se grupeaz n:
- cheltuieli definitive;
- cheltuieli temporare i/sau operaiuni de trezorerie;
- cheltuieli virtuale sau posibile.
Cheltuielile definitive reprezint punctul final al distribuirii resurselor financiare publice. Se finalizeaz
cu pli la scadene certe i atest lichidarea complet a angajrii statului pentru a efectua cheltuielile
prevzute n buget. Ele cuprind att cheltuieli curente, ct i cheltuieli de capital. Cheltuielile definitive
sunt cuprinse ca posturi distincte n bugetele publice.
Cheltuielile temporare sunt urmate de pli cu scadene certe. Ele reprezint operaiuni de trezorerie i
sunt evideniate n conturi speciale ale trezoreriei (de exemplu, finanarea rambursrii mprumuturilor i
avansurilor anterior consimite). Cheltuielile temporare nu figureaz n bugetele publice, ci se gestioneaz
separat prin trezoreria public.
Cheltuielile virtuale sau posibile reprezint cheltuieli pe care statul se angajeaz s le efectueze n
anumite condiii (de exemplu, garaniile acordate de stat pentru mprumuturi pot conduce la cheltuieli
publice numai dac rambursarea lor din resursele special constituite sau de ctre debitorii girai nu poate
fi nfptuit; cheltuielile ce se vor efectua pentru aciuni sau obiective neprevzute, pe seama rezervelor la
dispoziia guvernului, aprobate n legea bugetar anual).
Forma de manifestare, ca i criteriu financiar, d natere la alte trei subcriterii, respectiv:
- existena contraprestaiei;
- rambursabilitatea;
- aria de manifestare.
n funcie de existena contraprestaiei, cheltuielile publice pot fi:
- cheltuieli fr contraprestaie;
- cheltuieli cu contraprestaie.
Cheltuielile fr contraprestaie au caracter de alocaii bugetare, reprezentnd finanare definitiv, fr
un contraserviciu din partea colectivitii beneficiare de resurse publice (de exemplu, alocaii familiale,
indemnizaii de omaj, burse .a.).
Cheltuielile cu contraprestaie se refer la servicii publice sau administrative (de exemplu, remuneraii,
servicii, prestaii, furnituri necesare bunei funcionri, achiziii de echipamente, aparatur, mobilier .a.),
precum i la ncasarea unor sume datorate pentru anumite servicii prestate de stat (de exemplu,
comisioane la garaniile guvernamentale ale mprumuturilor, dobnzi la mprumuturile contractate).
n funcie de rambursabilitate, cheltuielile publice pot fi:
- cheltuieli definitive;
35
- cheltuieli provizorii.
Cheltuielile definitive nu presupun restituirea fondurilor bneti alocate de stat (de exemplu, creditele
bugetare, subveniile, transferurile, bursele, pensiile, indemnizaiile .a.).
Cheltuielile provizorii presupun rambursarea sau lichidarea obligaiei de furnizare de produse sau servicii
instituiilor statului (de exemplu, mprumuturi, avansuri).
n funcie de aria de manifestare distingem:
- cheltuieli speciale;
- cheltuieli globale.
Cheltuielile speciale sunt acele cheltuieli destinate unui anume sector economic sau social.
Cheltuielile globale au n vedere influena tuturor cheltuielilor asupra echilibrului economic general i
conjuncturii economice.
e) Clasificaia dup rolul cheltuielilor publice n procesul reproduciei sociale. n cadrul acestei
clasificaii, cheltuielile publice se mpart n:
- cheltuieli reale (negative);
- cheltuieli economice (pozitive).
Cheltuielile reale reprezint consum definitiv de produs intern brut. n aceast categorie intr, de
exemplu, cheltuieli cu ntreinerea aparatului de stat, plata anuitilor i a comisioanelor la mprumuturile
de stat, ntreinerea i dotarea armatei cu armament i tehnic militar .a.
Cheltuielile economice au ca efect crearea de valoare adugat i reprezint o avansare de produs intern
brut. n aceast categorie se cuprind investiiile efectuate de stat pentru nfiinarea de uniti economice,
dezvoltarea i modernizarea celor existente, construirea de drumuri, poduri etc.
f) Clasificaia folosit de instituiile specializate ale ONU are la baz dou criterii principale:
funcional i economic.
Clasificaia funcional ONU a cheltuielilor publice cuprinde:
- cheltuieli publice pentru servicii publice generale;
- cheltuieli publice pentru aprare;
- cheltuieli publice pentru educaie;
- cheltuieli publice pentru sntate;
- cheltuieli publice pentru securitate social i bunstare;
- cheltuieli publice pentru locuine i servicii comunale;
- cheltuieli publice pentru recreaie, cultur, religie;
- cheltuieli publice pentru aciuni economice;
- alte cheltuieli.
Clasificaia economic ONU a cheltuielilor publice cuprinde:
- cheltuieli care reprezint consum final de produs intern brut;
- cheltuieli cu dobnzile aferente datoriei publice;
- subvenii de exploatare;
- alte transferuri curente;
- formarea brut de capital;
- achiziii de terenuri i active necorporale;
- transferuri de capital.
n Romnia, gruparea cheltuielilor publice este reglementat prin clasificaia indicatorilor privind
finanele publice, elaborat de Ministerul Finanelor Publice, folosindu-se urmtoarele grupri:
a) clasificaia economic;
b) clasificaia funcional;
c) clasificaia n profil departamental (administrativ);
d) clasificaia dup surse de finanare.
n cadrul clasificaiei economice, cheltuielile publice, care arat natura cheltuielilor finanate pe
seama resurselor financiar publice, se grupeaz pe titluri, iar n cadrul lor pe articole i alineate astfel:
1) Cheltuieli curente
Titlul I Cheltuieli de personal
01 Cheltuieli salariale n bani
02 Cheltuieli salariale n natur
03 Contribuii
36
CPT n = CPin
i =1
CPT r =
CPT n
I p t/0
39
2. Ponderea cheltuielilor publice n produsul intern brut exprim partea din produsul intern brut
realizat ntr-un an care se aloc pentru acoperirea nevoilor colective ale societii. Indicatorul se
determin ntotdeauna n expresie nominal.
%CPTPIB =
CPT n
PIB n
100
CP loc =
CPT n
N
CP loc
CPT n
CP loc (in moneda nationala)
=
N CSV
CSV
2.
3.
4.
5.
6.
perioada 1 fa de perioada 0;
CP1n - cheltuieli publice nominale ale perioadei 1;
CP0n - cheltuieli publice nominale ale perioadei 0.
b) n expresie real exprim suma cu care se modific volumul cheltuielilor publice exprimate n
preurile constante ale unei perioade de baz. Surprinde, totodat, influena determinat de modificarea
preurilor (crize monetare, deprecierea monedei, inflaie etc.).
r
CP1/0
= CP1r CP0r
unde semnificaia termenilor este asemntoare cu cele de mai sus, dar exprimarea este n valori reale
(preuri constante).
2. Modificarea relativ a volumului cheltuielilor publice exprim procentul cu care variaz cheltuielile
publice de la o perioad la alta. Modificarea relativ se determin att pentru cheltuielile publice n
expresie nominal (preuri curente), ct i n expresie real (preuri constante).
a) n expresie nominal exprim modificarea procentual a cheltuielilor publice exprimate n preuri
curente ale perioadelor analizate.
n
%CP1/0
CP1n CP0n
100
CP0n
b) n expresie real exprim modificarea procentual a cheltuielilor publice exprimate n preuri
constante.
r
%CP1/0
=
CP1r CP0r
100
CP0r
3. Modificarea ponderii cheltuielilor publice n produsul intern brut exprim modificarea proporiei
de alocare a produsului intern brut destinat acoperirii nevoilor sociale sau colective.
CPT1 CPT0
100
%CPTPIB1/0 = %CPTPIB1 %CPTPIB 0 =
PIB1 PIB0
4. Modificarea cheltuielilor publice medii pe locuitor exprim modificarea gradului de alocare a
cheltuielilor publice pe cap de locuitor.
CPT1 CPT0
41
CPi 0
CPi1
100
= gs CPi gs CPi =
CPT CPT
1/0
1
0
1
0
Pentru utilizarea cheltuielilor publice n condiii de eficien, este necesar ndeplinirea unor condiii, de
optim social, i anume:
- este posibil alegerea alternativei celei mai puin costisitoare, n raport cu rezultatul final al
serviciului public, pentru care se dorete creterea cantitativ a serviciului public;
- maximizarea utilitii la consumator, att din punct de vedere calitativ, dat de satisfacia
performanelor serviciilor publice modernizate, ct i din punct de vedere cantitativ
economic, dat de cel mai mic pre pltit i cel mai mic cost de utilizare.
ndeplinirea acestor aspecte conduc la maximizarea bunstrii sociale, ca urmare a:
- minimizrii costurilor proiectelor care trebuie finanate de sectorul public, ceea ce permite
costuri sociale minime (fiscalitate mai redus, renunri ct mai puin la ndeplinirea altor
obiective, deficit bugetar minim i altele);
- preurilor accesibile pltite de consumatorii de bunuri publice;
- creterii calitii consumului de bunuri publice i, implicit, a satisfaciei consumatorului public
etc.
n practic exist numeroase metode de evaluare a eforturilor i efectelor (directe i indirecte)
corespunztoare proiectelor de investiii publice. Dintre acestea, cele care se utilizeaz cel mai frecvent
sunt:
- analiza cost avantaje;
- analiza cost eficacitate;
- metode multicriteriale.
Analiza cost avantaje este cunoscut n literatura de specialitate i sub denumirea de analiza cost
beneficiu. n aceast metod, beneficiul reprezint, de fapt, avantajul obinut pe seama furnizrii
serviciului public pentru care s-au elaborat variantele de proiect. n cadrul metodei se apeleaz la raportul
dintre cost i beneficiu, al crui nivel optim este folosit ca un criteriu de exprimare a eficacitii deciziilor
publice. Condiia de a nu respinge un proiect este cost/beneficiu = minim sau, invers, beneficiu/cost =
maxim.
Analiza cost eficacitate. Dup elaborarea prealabil a unui indicator de eficacitate, aceast analiz se
aplic n absena unei evaluri monetare a avantajelor. n anumite ipoteze clar formalizate, n care
obiectivul este unic, va fi ales programul cel mai puin costisitor. Sfera de aplicare a acestei metode este
aceea a cheltuielilor social culturale: nvmnt, sntate, asisten social etc.
Metodele multicriteriale. n ipoteza existenei unei pluraliti de criterii, decizia va fi elucidat prin
metode multicriteriale. Proiectele vor fi apreciate n raport cu fiecare dintre criteriile reinute, ceea ce
antreneaz mai multe clasamente ale proiectelor, fiind dificil stabilirea unui clasament general. Diferite
metode permit degajarea unei soluii empirice, care ine cont de aceste criterii diferite i este, astfel,
utilizabil de ctre decidentul politic.
n continuare ne vom ocupa de analiza cost beneficiu, care este preferat att n literatura de
specialitate, ct i n practic, fiind agreat de ctre economiti.
Pentru a urmri performanele unui proiect de investiii se face apel la calculul mai multor indicatori.
Dintre acetia, cel mai folosit i n majoritatea cazurilor i cel mai indicat este valoarea actualizat net
(VAN). Alturi de acest indicator se mai folosesc i alii, cum sunt: rata intern de rentabilitate (RIR),
indicele de profitabilitate (IP), termenul de recuperare actualizat (TRact) i alii.
Valoarea actualizat net (VAN) se determin ca diferen ntre valoarea actualizat (prezent) a
beneficiilor nete viitoare pe de o parte i capitalul iniial investit pe de alt parte:
n (B C)
t
VAN =
I0
t
t =1 (1 + k)
unde: I0 investiia iniial (capitalul iniial investit);
(B C)t beneficii nete asociate proiectului n anul t;
Bt beneficiile sociale estimate n valori bneti ale proiectului n anul t;
Ct costurile asociate proiectului n anul t;
k rata de actualizare;
n durata de via a proiectului.
43
Pentru a justifica investiia realizat, VAN trebuie s fie pozitiv. Dac VAN este negativ, proiectul
trebuie respins. Dac se urmrete alegerea unei investiii din mai multe posibile, se va alege cea cu VAN
pozitiv maxim.
Un alt indicator n funcie de care se pot ierarhiza proiectele de investiii este rata intern de
rentabilitate (RIR). Ea reprezint acea rat de actualizare pentru care VAN = 0 sau, altfel spus, rata de
actualizare care face fluxul beneficiilor nete actualizate egal cu costul iniial al capitalului.
n (B C)
t
VAN = 0
I0 =
t
t =1 (1 + RIR)
de unde RIR urmeaz s se calculeze ca necunoscut din ecuaia de ordin superior de mai sus. Aceast
ecuaie de ordin superior se rezolv prin ncercri (tatonri) succesive ale unor rate de actualizare care
apropie cel mai mult cei doi termeni ai egalitii. Valoarea exact pentru RIR se determin prin calcule de
interpolare astfel:
VAN(k min )
RIR = k min + (k max k min )
VAN(k min ) VAN(k max )
Proiectele de investiii care vor avea RIR > k vor fi cele preferate.
n consecin avem dou reguli pentru selecia proiectelor de investiii eficiente:
1. Regula VAN: se accept numai proiectele de investiii cu VAN > 1;
2. Regula RIR: se accept numai proiectele de investiii cu RIR > k.
Indicele de profitabilitate (IP) exprim rentabilitatea relativ a investiiei pe ntreaga durat de via a
acesteia, respectiv valoarea actualizat scontat pentru o cheltuial iniial de investiii egal cu 1. Se
determin ca raport ntre valoarea actualizat a beneficiilor nete anuale i investiia iniial, conform
relaiei:
n (B C)
t
t
t =1 (1 + k)
IP =
I0
n
(B C) t
t =1
(1 + k) t
Deoarece VAN =
VAN + I 0 VAN
=
+1
I0
I0
Se vor reine acele proiecte de investiii pentru care IP > 1. Dup acest criteriu vor fi selectate proiectele
de investiii care au cel mai mare IP (evident supraunitar). Raportnd VAN la cheltuiala iniial de
investiii, indicele de profitabilitate avantajeaz proiectele cu cheltuieli iniiale mici, chiar dac celelalte
(cu cheltuieli iniiale superioare) au VAN mai mare. Este oportun s se rein tot criteriul VAN pentru
selecia celor mai bune proiecte de investiii.
Termenul de recuperare actualizat (TRact) exprim numrul de ani de recuperare a capitalului investit
prin beneficiile nete anuale actualizate. Se calculeaz astfel:
I0
TR act =
n (B C)
t
t
t =1 (1 + k)
n
Indicatorul TRact asigur o alegere a variantelor de investiii n funcie de rapiditatea recuperrii
capitalului investit. Se urmrete ca termenul de recuperare s fie mai mic dect durata de via a
investiiei. Prin acest indicator ns se exclud investiiile care recupereaz capitalul investit ntr-o perioad
mai mare de timp.
44
Ce este diferit n analiza cost beneficiu n sectorul public fa de cel privat? Diferenele dintre folosirea
evalurii investiiei n sectorul public i folosirea ei n sectorul privat constau n obiectivele diferite
urmrite n ambele sectoare:
- n sectorul privat, obiectivul urmrit de ntreprindere este maximizarea valorii acesteia;
- n sectorul public, obiectivul este maximizarea bunstrii sociale.
Verificarea cunotinelor
1. Definii cheltuielile publice
2. Precizai diferenele/asemnrile dintre cheltuielile publice i cheltuielile bugetare
3. Clasificai cheltuielile publice conform criteriului economic
4. Cum se realizeaz gruparea cheltuielilor publice n Romnia?
5. Care sunt modelele prin care se poate analiza creterea cheltuielilor publice ?
6. Care este semnificaia eficienei cheltuielilor publice?
7. Prezentai cadrul conceptual privind eficiena cheltuielilor publice
Unitatea de curs 7
Sistemul veniturilor publice
sintez
Coninutul i factorii de influen ai veniturilor publice
Resursele financiare reprezint totalitatea mijloacelor bneti necesare realizrii obiectivelor
economice i sociale ntr-un interval de timp delimitat.
Izvorul principal al acestora l reprezint produsul intern brut, dar i resursele externe atrase pe diferite
ci, n principal sub forma mprumuturilor obinute i investiiilor directe de capital.
n literatura economic se face cuvenita distincie ntre resursele financiare (veniturile) publice i
resursele financiare administrate pe baze private, acestea formnd mpreun resursele financiare ale
societii.
Resursele financiare publice includ resursele administraiei de stat centrale i locale, resursele necesare
proteciei i asigurrilor sociale de stat, precum i resursele instituiilor i autoritilor publice cu caracter
autonom.
Din ce n ce mai frecvent, se manifest cererea sporit de resurse financiare, generat de creterea
nevoilor sociale ntr-un ritm mai rapid dect cel al evoluiei produsului intern brut. Cererea de resurse
financiare este determinat de nivelul i evoluia cheltuielilor publice. Posibilitatea acoperirii cererii de
resurse, la un moment dat, este influenat de un ansamblu de factori, printre care pot fi menionai:
a) factori economici, care imprim o anumit evoluie a produsului intern brut, ceea ce poate s
determine sporirea veniturilor impozabile;
b) factori monetari (dobnd, credit, mas monetar), care i transmit influena prin pre.
Creterea preurilor, accentuarea fenomenelor inflaioniste genereaz sporirea veniturilor din
impozite i taxe;
c) factori sociali, care presupun redistribuirea veniturilor n scopul asigurrii nevoilor de
educaie, protecie i asigurri sociale, sntate etc.;
d) factori demografici, care n anumite condiii pot influena numrul populaiei active i sporirea
numrului contribuabililor;
e) factori politici i militari, care, prin msurile de politic economic, social sau financiar pe
care le implic, pot avea ca efect sporirea produciei i a veniturilor, creterea contribuiilor
pentru asigurrile sociale, sporirea fiscalitii, presiunii asupra bugetului general consolidat,
influennd, n acelai timp, nivelul veniturilor publice;
f) factori de natur financiar, ce sintetizeaz influena celorlali factori prin dimensionarea
cheltuielilor publice. Totodat, volumul cheltuielilor influeneaz mrimea deficitului bugetar,
a crui acoperire necesit venituri publice suplimentare.
45
46
VPT n = VPin
i =1
VPT r =
VPT n
I p t/0
2. Ponderea veniturilor publice n produsul intern brut exprim partea din produsul intern brut
realizat ntr-un an mobilizat la dispoziia statului sub forma veniturilor publice. Indicatorul se determin
ntotdeauna n expresie nominal.
VPT n
%VPTPIB =
100
PIB n
unde: VPT n - volumul veniturilor publice n expresie nominal;
48
VPT n
n u.m. naionale/locuitor
N
unde: N numrul de locuitori (populaia).
VP loc =
USD
VP loc
VPT n
VP loc (in moneda nationala)
=
n USD/locuitor
N CSV
CSV
veniturilor publice;
VPi - veniturile publice ale gruprii i;
VPT venituri publice totale;
i = 1, m - grupri de venituri.
C. Dinamica veniturilor publice
Dinamica veniturilor publice reflect modificrile ce intervin n mrimea, nivelul i structura acestora
ntr-o perioad de timp.
Indicatorii dinamicii veniturilor publice pentru o perioad considerat sunt:
1. Modificarea absolut a veniturilor publice;
2. Modificarea relativ a veniturilor publice;
3. Modificarea ponderii veniturilor publice n produsul intern brut;
4. Modificarea volumului mediu al veniturilor publice ce revin pe un locuitor;
5. Modificarea structurii veniturilor publice;
6. Indicatorul de coresponden dintre modificarea veniturilor publice i modificarea produsului
intern brut;
7. Elasticitatea veniturilor publice n raport cu produsul intern brut.
1. Modificarea absolut a volumului veniturilor publice
a) n expresie nominal exprim suma cu care se modific volumul veniturilor publice exprimate n
preurile curente ale perioadelor luate n considerare.
n
VP1/0
= VP1n VP0n
n
unde: VP1/0
- modificarea n mrime absolut a veniturilor publice exprimate n preuri curente n
perioada 1 fa de perioada 0;
r
VP1/0
= VP1r VP0r
unde semnificaia termenilor este asemntoare cu cele de mai sus, dar exprimarea este n valori reale
(preuri constante).
2. Modificarea relativ a volumului veniturilor publice exprim procentul cu care variaz veniturile
publice de la o perioad la alta.
a) n expresie nominal exprim modificarea procentual a veniturilor publice exprimate n preuri
curente ale perioadelor analizate.
n
%VP1/0
VP1n VP0n
100
VP0n
b) n expresie real exprim modificarea procentual a veniturilor publice exprimate n preuri constante.
r
%VP1/0
=
VP1r VP0r
100
VP0r
3. Modificarea ponderii veniturilor publice n produsul intern brut exprim modificarea proporiei
veniturilor mobilizate de stat din produsul intern brut..
VPT1 VPT0
100
%VPTPIB1/0 = %VPTPIB1 %VPTPIB 0 =
PIB
PIB
1
0
VPT VPT
1/0
1
0
1
0
50
e VPT/PIB1/0
VPT1 VPT0
VPT0
=
PIB1 PIB0
PIB0
Verificarea cunotinelor
1. Ce sunt resursele financiare publice?
2. Care sunt factorii de influen a creterii resurselor financiare publice?
3. Clasificai resursele financiare publice
4. Care sunt indicatorii privind nivelul, structura i dinamica cheltuielilor publice?
Unitatea de curs 8
Noiuni generale despre impozite
sintez
Coninutul impozitelor i trsturile acestora
n definirea impozitelor trebuie s se porneasc de la raiunile ce stau la baza existenei lor i de la
funciile pe care le au de ndeplinit.
Raiunea de a fi a impozitelor este de ordin financiar. Pentru a funciona, statul are nevoie de bani, iar
pentru a-i procura pretinde impozite. De aceea, prima i cea mai nsemnat funcie a impozitelor a fost i
continu s rmn funcia lor de mobilizare de venituri pentru stat, aceasta fiind i funcia lor
tradiional.
Cu timpul, la baza impozitelor sunt aezate raiuni noi, de ordin economic i social, astfel c impozitele
dobndesc i funcii noi. Impozitele sunt activizate ca prghii fiscale, statul utilizndu-le, prin
diferenierea tratamentului fiscal, n raport cu anumite interese economice i sociale, pentru stimularea
activitilor dezirabile sau pentru inhibarea celor nedorite, pentru redistribuirea unei pri importante din
produsul intern brut pe criterii sociale.
Astfel, impozitele reprezint n zilele noastre obligaii pecuniare pretinse, n temeiul legii, de ctre
autoritatea public, de la persoane fizice i juridice, n raport cu capacitatea contributiv a
acestora, preluate la bugetul statului n mod obligatoriu, cu titlu definitiv i fr contraprestaie
imediat i folosite ca instrumente de influenare a comportamentului pltitorilor, astfel nct
interesele acestora s fie armonizate cu interesul public.
Din definiie se pot desprinde urmtoarele trsturi ce caracterizeaz impozitele:
- impozitul este o contribuie pecuniar, forma bneasc devenind tipic;
- impozitul este o contribuie obligatorie, plata acestuia ctre stat fiind o sarcin impus tuturor
persoanelor fizice i juridice care realizeaz venituri sau dein un anumit gen de avere pentru
care, potrivit legii, datoreaz impozit;
- impozitul este o prelevare cu titlu definitiv i gratuit, n sensul c sumele achitate de
contribuabili nu au un echivalent direct i imediat n folosul pltitorilor de impozite. Totui,
impozitele sunt destinate pentru acoperirea unor cheltuieli ce urmeaz a se efectua n
beneficiul tuturor membrilor societii, dar contraserviciul nu este imediat i nu este
obligatoriu;
- impozitul este datorat la buget n conformitate cu dispoziiile legale; dreptul de a institui
impozite aparine statului, drept exercitat prin intermediul puterii legislative (Parlament) i,
uneori, prin intermediul organelor locale ale puterii de stat.
Clasificarea impozitelor
1. Dup principalele trsturi de fond i de form impozitele se mpart n:
51
a) impozite directe;
b) impozite indirecte.
a) Impozitele directe se stabilesc nominal n sarcina unor persoane fizice i/sau juridice, n funcie de
veniturile i/sau averea acestora, pe baza cotelor de impozit prevzute de lege. Ele se ncaseaz direct de
la contribuabili la anumite termene dinainte stabilite.
n funcie de criteriile care stau la baza aezrii lor, impozitele directe se pot grupa n impozite reale i
impozite personale. Impozitele reale se caracterizeaz prin aceea c se stabilesc n legtur cu anumite
obiecte materiale (de exemplu pmntul, cldirile, fabricile, magazinele etc.), fcndu-se abstracie de
situaia personal a subiectului impozabil. Impozitele personale in cont, n primul rnd, de situaia
personal a subiectului impozabil, motiv pentru care se mai numesc i impozite subiective. n raport cu
materia impozabil vizat, impozitele personale mbrac forma impozitelor pe venit, contribuii privind
securitatea social i impozite pe avere .
b) Impozitele indirecte nu se stabilesc direct i nominal asupra subiectului impozabil, ci se aeaz asupra
vnzrii unor bunuri i al prestrii unor servicii, al importului ori exportului etc., ceea ce nseamn c ele
vizeaz cheltuielile, respectiv cheltuirea unor venituri.
Dup forma pe care o mbrac, impozitele indirecte pot fi grupate astfel:
- taxe de consumaie (taxa pe valoarea adugat, accize);
- venituri de la monopolurile fiscale;
- taxe vamale;
- taxe de timbru i de nregistrare.
2. Dup obiectul impunerii, impozitele pot fi clasificate n:
a) impozite pe venit (profit);
b) impozite pe avere (patrimoniu net sau capital);
c) impozite pe consum (pe cheltuieli).
3. Dup scopul urmrit la introducerea lor, impozitele se grupeaz n:
a) impozite financiare;
b) impozite de ordine.
a) Impozitele financiare sunt instituite n vederea realizrii de venituri pentru acoperirea nevoilor
statului. n aceast categorie se includ impozitele pe venit, taxele de consumaie etc.
b) Impozitele de ordine sunt introduse mai ales pentru limitarea unei aciuni sau n vederea atingerii unui
scop care nu are caracter fiscal. Astfel, prin instituirea unor taxe ridicate la vnzarea buturilor alcoolice
i a tutunului se urmrete limitarea consumului acestora avnd n vedere efectul lor nociv asupra
sntii persoanelor care le consum.
4. Dup frecvena cu care se ncaseaz la buget, impozitele pot fi:
a) permanente, care se ncaseaz periodic;
b) incidentale sau ntmpltoare, care se instituie i se ncaseaz o singur dat (de exemplu,
impozitul pe averea sau pe profiturile excepionale de rzboi).
5. Dup aria de cuprindere a materiei impozabile, deosebim:
a) impozite analitice;
b) impozite sintetice.
a) Impozitul analitic este un impozit aezat asupra elementelor unui patrimoniu sau asupra unei operaii
izolate, respectiv asupra unei singure categorii de venit denumit cedul.
b) Impozitul sintetic este aezat asupra unui ansamblu de operaiuni sau de venituri i const n
impunerea acestui ansamblu de operaiuni sau de venituri o singur dat.
Impozitul analitic este cel mai adesea aezat n cote proporionale, pe cnd impozitul sintetic este stabilit,
de regul, n cote progresive. Impozitele sintetice sunt cele mai neutre din punct de vedere economic i au
un randament fiscal mai bun dect impozitele analitice.
6. Dup instituia care le administreaz, n statele de tip federal ntlnim: impozite federale, impozite
ale statelor (provinciilor) membre ale federaiei i impozite locale, iar n statele de tip unitar deosebim:
impozite ale administraiei centrale de stat i impozite ale colectivitilor locale.
Impozitele mai pot fi grupate i dup alte criterii astfel:
- dup modul de aezare (impozite specifice i impozite ad-valorem);
- dup tipul cotelor de impunere utilizate (impozite proporionale, impozite progresive,
impozite degresive);
52
dup modul de stabilire a sarcinii fiscale (impozite de repartiie i impozite de cotitate) etc.
53
Asieta (modul de aezare a impozitului) reflect totalitatea operaiunilor ntreprinse de organele fiscale
pentru identificarea i evaluarea materiei impozabile i pentru determinarea sumei impozitului datorat
statului.
Prin lege se precizeaz i termenele la care trebuie s se fac plata i ele, de regul, sunt diferite n raport
cu mrimea impozitului i periodicitatea realizrii veniturilor. Pentru situaiile n care apar ntrzieri la
plat se percep majorri i legea precizeaz ct anume reprezint plata pentru fiecare zi de ntrziere a
plii. Dac avem de a face cu un contribuabil ru platnic, organele fiscale trebuie s intervin prin
procedura de urmrire i execuie silit.
Aezarea i perceperea impozitului
a. Stabilirea obiectului impozabil
Aceast operaie are drept scop constatarea i evaluarea materiei impozabile.
Constatarea existenei materiei impozabile se efectueaz, de regul, concomitent cu identificarea
pltitorului i urmrete supunerea la impunere a tuturor elementelor componente ale acesteia.
Evaluarea materiei impozabile presupune determinarea dimensiunii acesteia. Acest lucru se poate
realiza prin dou metode:
- metoda evalurii indirecte;
- metoda evalurii directe.
1. Evaluarea indirect a materiei impozabile se poate realiza prin trei variante i anume:
a) evaluarea pe baza unor indicii sau semne exterioare;
b) evaluarea forfetar;
c) evaluarea administrativ.
a) Evaluarea pe baza indiciilor sau semnelor exterioare presupune alegerea unor indicii sau semne
exterioare materiei impozabile care trebuie s fie relevante pentru ca, pe baza lor, s se poat aprecia
adevratul volum al materiei impozabile. Astfel de indicii au fost folosite mai ales n cazul impozitelor de
tip real.
b) Evaluarea forfetar nu-i propune s stabileasc cu exactitate nivelul materiei impozabile, ci se
mulumete cu o valoare medie a acesteia. Se pleac de la ideea c abaterile, care apar la unii
contribuabili sau datorit conjuncturii prin subevaluarea sau supraevaluarea materiei impozabile, se vor
compensa, astfel c evaluarea medie este foarte aproape de realitate.
c) Evaluarea administrativ const n aceea c organele fiscale, pe baza evidenei (datelor) pe care le
dein, stabilesc valoarea materiei impozabile. Dac subiectul impozitului nu este de acord cu evaluarea
fcut de organul fiscal, el poate s o conteste, dar trebuie s aduc argumente care s fac dovada
afirmaiilor sale.
Dei evaluarea indirect se bazeaz, n principal, pe prezumii, cea direct se bazeaz pe probe, iar
probele sunt declaraiile fiscale, date fie de ctre contribuabilul nsui, fie de ctre o ter persoan.
2. Evaluarea direct a materiei impozabile se poate realiza deci prin dou variante:
a) evaluarea pe baza declaraiei unei tere persoane;
b) evaluarea pe baza declaraiei contribuabilului.
a) Evaluarea pe baza declaraiei unei tere persoane se utilizeaz n situaia n care o ter persoan are
cunotin despre mrimea obiectului impozabil, fiind obligat, prin lege, s prezinte organului fiscal o
declaraie scris n acest sens. Astfel, de exemplu, agenii economici declar salariile pe care le pltesc
angajailor lor, chiriaii declar chiria pltit proprietarului etc.
b) Evaluarea pe baza declaraiei contribuabilului se realizeaz cu participarea direct a subiectului
impozitului. n vederea impunerii, subiectul impozitului este obligat s in o anumit eviden, s
ntocmeasc bilan fiscal i s prezinte o declaraie cu privire la venitul i averea sa, pe baza creia
organele fiscale evalueaz materia impozabil.
b. Stabilirea sumei impozitului
Dup stabilirea i evaluarea materiei impozabile se trece la lichidarea impozitului. Simplu spus,
lichidarea impozitului nseamn calculul sumei datorate de ctre fiecare contribuabil, adic stabilirea
debitului su fiscal.
n funcie de modalitatea de stabilirea a cuantumului impozitului datorat, impozitele pot fi de repartiie
sau de cotitate. n cazul impozitului de repartiie, legiuitorul stabilete mai nti volumul total al
impozitului la nivelul ntregii ri. Acesta se determin pornind de la contingentul impozitului, stabilit de
54
lege la nivel naional, repartizat apoi pe zone ale rii i pe uniti administrativ teritoriale. n cazul
impozitului de cotitate, cota este stabilit de ctre legiuitor prin legea de instituire a impozitului, astfel
c impozitul se va stabili de data aceasta de jos n sus, mai nti la nivelul fiecrui contribuabil, iar apoi,
prin nsumare, la nivelul unitilor administrativ teritoriale i la nivel naional.
c. ncasarea impozitelor
n mod logic, dup stabilirea cuantumului impozitului, organele fiscale aduc la cunotin pltitorului
suma datorat cu titlu de impozit i termenele de plat ale acestuia, apoi trec la perceperea (ncasarea)
impozitului.
n practic s-au utilizat trei metode de percepere a impozitelor i anume:
a) strngerea impozitelor de ctre unul din contribuabili din nsrcinarea comunitii n care
tria i vrsarea lor la tezaurul public;
b) ncasarea impozitelor prin intermediul unor concesionari sau arendai. Acetia ncasau
impozitele de la contribuabili i le vrsau statului. Aceast metod a dat natere la foarte multe abuzuri
fiscale, mai ales dac ei fceau plata cu anticipaie i apoi adunau impozitele de la contribuabili, colectnd
mult mai mult dect vrsaser;
c) perceperea impozitelor de ctre organele specializate ale statului. Aceast metod s-a
generalizat n perioada epocii moderne i se utilizeaz i n prezent.
n condiiile existenei unui aparat fiscal, perceperea impozitelor se realizeaz pe trei ci, i anume:
1) organele fiscale ncaseaz impozitul direct de la contribuabil. Aceast cale cunoate dou
variante:
- prima, cnd organul fiscal se deplaseaz la contribuabil pentru a cere plata impozitului, caz
n care spunem c impozitul este cherabil;
- a doua, cnd contribuabilul se deplaseaz din proprie iniiativ la organul fiscal pentru a-i
achita obligaiile fiscale, caz n care spunem c impozitul este portabil;
2) ncasarea impozitului de ctre organele fiscale prin stopaj la surs. Aceast cale const n
aceea c impozitul se calculeaz, se reine i se vars la bugetul statului de ctre o ter persoan. Astfel,
societile comerciale, regiile autonome, instituiile publice .a. sunt obligate s calculeze i s rein
impozitul pe salarii datorat de personalul angajat i s-l verse la buget; editurile sunt obligate s calculeze
i s rein din drepturile de autor impozitul pe venit pe care l vars statului; la fel procedeaz i bncile
i alte instituii financiare la plata impozitului pe dobnzile cuvenite deintorilor de hrtii de valoare sau
titularilor de depozite de bani n cont;
3) perceperea impozitului prin aplicarea de timbre fiscale mobile se utilizeaz n cazul
taxelor datorate statului pentru aciunile n justiie, pentru actele, certificatele i alte documente eliberate
de notarii publici i de alte organe ale administraiei de stat.
Aparatul fiscal trebuie s acioneze astfel nct s dea dovad de transparen n toate msurile ntreprinse
pentru identificarea i evaluarea materiei impozabile, determinarea i perceperea impozitelor. Eficiena
acestor msuri poate fi atestat de o arie restrns de manifestare a evaziunii fiscale i de un grad ct mai
mare de colectare (ncasare) a impozitelor. Acolo unde este vorba de o evaziune fiscal pe scar mai
extins, nseamn c activitatea aparatului fiscal nu se desfoar la parametri corespunztori.
Gradul de colectare (ncasare) a impozitelor (Gci) poate fi determinat cu ajutorul relaiei:
Si
Gci =
100
Sipb
n care: Si suma impozitelor ncasate;
Sipb suma impozitelor prevzute n bugetul aprobat (bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale
de stat, bugetele locale etc.).
Acest indicator poate fi calculat separat pentru fiecare impozit, pe grupe de impozite ori pe total impozite
nscrise n buget. Cu ct gradul de colectare se apropie mai mult de 100% cu att poate fi vorba de o
activitate de mai bun calitate a aparatului fiscal.
Verificarea cunotinelor
1. Definii impozitele i prezentai caracteristicile acestora
2. Care sunt elementele impozitului?
55
realizeaz folosind impozitul. Cei care susin teoria sacrificiului fac abstracie de aceste
avantaje i costuri i aeaz la baza impozitrii criteriul capacitii de plat.
Asigurarea echitii fiscale depinde i de felul cotelor folosite. Gradul de echitate e diferit la impunerea
prin cote proporionale, progresive sau degresive. Dintre toate acestea se apreciaz c cea mai echitabil
este progresivitatea i mai ales cu cote progresive n trane. Exist ns i opinia c impunerea progresiv
nu duce la egalitate n faa impozitelor, ci duce la un anumit egalitarism fiscal, duce la o anumit nivelare
a veniturilor care depesc un anumit plafon. Neajunsul invocat este acela c aceast nivelare suprim
interesul pentru afaceri i interesul pentru economisire. Dac veniturile mari sunt retezate prin impunerea
progresiv, iar cele mici sunt completate prin subvenii de la buget, apare o anumit egalizare a
veniturilor. Unii spun c acest lucru frneaz acumularea, apare pericolul stagnrii, la acestea se asociaz
escaladarea omajului i, n consecin, aceast problematic a progresivitii trebuie judecat cu toat
seriozitatea.
b. Principiile de politic financiar
n domeniul impunerii trebuie s se in seama nu numai de asigurarea echitii, ci i de principiile de
politic financiar, care au la baz cerine de ordin tehnic i raiuni practice. Ele se refer la:
randamentul fiscal al impozitelor, stabilitatea i elasticitatea acestora, numrul i tipul impozitelor
folosite.
b. 1. Randamentul fiscal al impozitelor
Pentru ca un impozit s aib un randament fiscal ridicat trebuie respectate cteva cerine:
a) impunerea s fie universal, adic sub incidena impozitului trebuie s intre toi cei care dein
materie impozabil i toi cei care realizeaz un anumit venit i s fie supus impunerii
ntreaga materie impozabil, privilegiile fiscale s fie lichidate, facilitile s fie restrnse la
minimul necesar. Aceasta presupune ca legea de impunere s fie astfel elaborat nct s se
evite din start evaziunea fiscal;
b) cheltuielile de aezare i de percepere a impozitelor s fie ct mai mici.
Randamentul fiscal difer de la un impozit la altul. Aceste diferene apar din multiple cauze:
1) metodele de evaluare a materiei impozabile folosite au un grad diferit de exactitate, unele
ducnd la subevaluare, altele, dimpotriv, la supraevalua-rea acesteia;
2) impunerea separat a veniturilor asigur, de regul, un randament fiscal mai sczut dect
impunerea global asupra veniturilor cumulate;
3) folosirea unor cote progresive aduce un randament fiscal mai ridicat dect aplicarea cotelor
proporionale sau degresive;
4) acordarea de faciliti fiscale reduce randamentul fiscal, iar suprataxarea l sporete, dei, de
regul, ceea ce se pierde printr-un nivel mai sczut al cotelor se poate compensa printr-un
interes sporit pentru creterea materiei impozabile.
b. 2. Stabilitatea i elasticitatea impozitelor
n politica fiscal trebuie s se asigure o oarecare stabilitate, dar mai ales elasticitate i flexibilitate. Un
impozit este stabil dac randamentul su fiscal nu se modific n funcie de evoluiile conjuncturale din
economie, adic volumul su nu crete n faza de prosperitate i nu scade n faza de recesiune. Impozitele
asupra averii sunt, de exemplu, mai stabile dect cele asupra veniturilor sau asupra cheltuielilor. Un
impozit este elastic atunci cnd mrimea lui se poate modifica n funcie de evoluia cheltuielilor
bugetare, crescnd sau reducndu-se n funcie de nevoile statului.
b. 3. Numrul impozitelor folosite
n privina numrului de impozite ce ar trebui folosite, opiunile sunt dou: unicitatea sau
pluralitatea impozitelor. Au existat, de-a lungul timpului, destui autori care au propus folosirea unui
singur impozit. Susintorii impozitului unic, capabil s asigure venituri ndestultoare pentru acoperirea
tuturor cheltuielilor publice, apreciaz c acesta ar putea rezolva toate problemele fiscalitii, deoarece are
calitatea de a fi extrem de simplu. Este suficient s-l repartizezi ntre contribuabili, n raport cu
capacitatea lor contributiv, pentru a obine resursele dorite. Aceast simplitate se rsfrnge pozitiv
asupra organizrii administrative, care ar deveni mai supl, mai puin costisitoare i deci mai uor de
ntreinut. El mai are avantajul c permite stabilirea exact a incidenei reale a impozitului, fiind, prin
aceasta, mai echitabil, deoarece face posibil, pe de o parte, dimensionarea sa exact n funcie de
capacitatea contributiv a fiecrui pltitor i mpiedic, pe de alt parte, deplasarea necontrolat a poverii
fiscale de la pltitorii de impozite spre adevraii lor suportatori. n fine, plata s-ar generaliza prin
57
veniturile sau a cui este averea. n consecin, cealalt ar trebuie s scuteasc de impozit materia
impozabil realizat de cetenii lor n strintate. rile interesate s promoveze un astfel de criteriu sunt
cele n curs de dezvoltare, mai ales unde se realizeaz venituri consistente de ctre firme sau filiale
strine, dar i ri dezvoltate ca Frana sau SUA promoveaz acelai criteriu i explicaia este simpl: n
aceste ri exist consistente plasamente strine din care se realizeaz profituri foarte mari.
Criteriul domiciliului sau rezidenei pretinde ca fiecare pltitor s plteasc impozitul ctre statul al
crui rezident este, indiferent unde realizeaz veniturile sau are averea. Persoana rezident din punct de
vedere fiscal este aceea care prin lege are calitatea de pltitor de impozit pentru statul respectiv.
Criteriul naionalitii pretinde ca toi cei care au cetenia unui anume stat s plteasc impozite
statului respectiv, indiferent unde i are domiciliul sau i are sediul, unde realizeaz veniturile sau dein
averea.
n funcie de interesul major al unei ri sau alteia vom gsi n legislaia fiscal unul sau altul dintre aceste
criterii i atunci este foarte greu ca din start, prin legislaii necorelate, s se evite dubla impunere. Acest
fenomen apare ntotdeauna cnd acelai venit sau aceeai avere intr sub incidena impozitelor n dou
sau mai multe ri. Dac interesele sunt contradictorii i legislaia este ntocmit n consecin, dubla
impunere este un fenomen normal i ea afecteaz relaiile de schimb, plasamentele de capital etc. ntre
diferite ri. Ori acestea trebuie ncurajate, stimulate, nu descurajate. Soluia rezolvrii acestei probleme
este prin negocieri bilaterale, care se ncheie prin semnarea unor convenii pentru evitarea dublei
impuneri. Aceasta nu nseamn c aceast soluie este facil. Negocierile sunt adesea ndelungate, greu
de perfectat pn cnd, n final, se ajunge la o armonizare de interese astfel nct avantajele s fie
reciproce.
n timp s-au consacrat unele proceduri n privina stabilirii domiciliului fiscal. Este ns departe de a fi
rezolvat aceast controversat problem a domiciliului fiscal.
Pentru persoanele fizice n general este agreat ideea c ele sunt pltitoare de impozit pentru rile n care
au locuina permanent, indiferent dac aceasta i aparine sau este nchiriat. Condiia este ca ea s fie
utilizat n mod obinuit. Dac persoana dispune de o locuin permanent n fiecare din cele dou ri,
atunci trebuie s se stabileasc ara n care se afl centrul vital al intereselor sale, n funcie de interesele
sale personale, familie, afaceri, locul de unde i administreaz afacerile. Dac centrul vital de interese
este greu de stabilit sau dac persoana respectiv nu dispune de o locuin permanent n niciunul din cele
dou state, atunci ea se consider rezident fiscal al statului n care locuiete n mod obinuit. Dac
locuiete n mod obinuit n ambele state sau n niciunul dintre ele, atunci este rezident al statului al crui
cetean este. Dac persoana respectiv are dubl cetenie sau nu este cetean al niciunuia dintre statele
contractante, atunci domiciliul fiscal se stabilete prin nelegere ntre cele dou ri.
n cazul persoanelor juridice rezidena fiscal se stabilete acolo unde firma i are sediul su
permanent. Prin sediu permanent se nelege o instalaie fix de lucru (de afaceri) prin care o ntreprindere
realizeaz n ntregime sau n parte activitatea sa (cldiri, construcii, utilaje amplasate ntr-un loc precis i
cu un anumit grad de permanen). Deci noiunea de sediu permanent se refer la: un sediu al conducerii,
o sucursal, un birou, o uzin, o fabric, un atelier, o min, un antier de construcii etc. Nu se consider
sedii stabile instalaiile utilizate n exclusivitate pentru depozitarea, expunerea sau livrarea de mrfuri,
locurile fixe de afaceri folosite pentru cumprri de mrfuri, derularea unor activiti pregtitoare sau
auxiliare sau vnzarea mrfurilor dup ncheierea trgului sau a expoziiei n care au fost prezentate.
Practica fiscal internaional a consacrat procedee tehnice pentru evitarea dublei impuneri juridice
internaionale i anume: metoda scutirii sau exceptrii de la impunere i metoda creditrii fiscale.
Scutirea poate fi total sau parial. n cazul scutirii totale, venitul realizat de un rezident n strintate
nu este supus impozitrii n ara de domiciliu dac acesta face dovada c el a fost impozitat n strintate.
n cazul scutirii progresive, venitul realizat n strintate se adaug la veniturile realizate n ara de
domiciliu, dar numai pentru stabilirea cotei de impozitare a venitului global. Dup stabilirea acestei cote,
ea se va aplica doar asupra veniturilor realizate n ara de domiciliu. nseamn c i n acest caz veniturile
realizate n strintate sunt scutite n ara de reziden, dar sunt impozitate mai aspru veniturile din ara de
domiciliu.
Creditarea fiscal poate fi, la rndul ei, total sau obinuit. n ambele cazuri se stabilete n statul de
reziden impozitul aferent veniturilor cumulate. n cazul creditrii totale, din acest impozit se scade
impozitul aferent veniturilor realizate n strintate pltit n strintate, indiferent de mrimea lui. n cazul
creditrii obinuite, impozitul pltit statului strin pentru veniturile realizate n strintate de rezidentul
59
unui alt stat se scade din impozitul total pretins de statul de reziden, ns numai n limita impozitului
intern ce s-ar datora statului de reziden la un venit egal cu cel realizat n strintate.
Din punctul de vedere al contribuabilului, cel mai avantajos procedeu este cel al scutirii totale, iar cel mai
puin favorabil este procedeul creditrii obinuite. Din punctul de vedere al statului de reziden, cele mai
consistente venituri fiscale se obin prin aplicarea procedeului creditrii.
Verificarea cunotinelor
1. Ce nelegei prin impunere i ce principii trebuie s respecte aceasta?
2. Se respect echitatea fiscal n societatea modern?
3. Cum se realizeaz intervenia statului prin impozit?
4. Dubla impunere juridic internaional se aplic la impozitele indirecte? Argumentai rspunsul
5. Care sunt metodele de evitare a dublei impuneri juridice internaionale?
Sumarul modulului
n procesul ndeplinirii funciilor i sarcinilor sale, statul asigur acoperirea necesitilor publice generale.
Pentru aceasta el are nevoie de importante resurse bneti care se mobilizeaz prin intermediul relaiilor
financiare. Folosirea resurselor bneti astfel mobilizate are loc prin intermediul cheltuielilor publice.
Cheltuielile publice reprezint forma de manifestare a funciei de repartiie a finanelor publice n faza
redistributiv. Prin aceasta are loc o realocare a fondurilor bneti pe diverse destinaii, n funcie de
necesitile sociale (nevoile colective) i n funcie de politica financiar promovat de stat. Problema
resurselor i a utilizrii lor, respectnd criterii de eficien economic, este primordial pentru orice
comunitate. n cadrul unui stat, finanele publice se ocup de colectarea resurselor gestionate la nivelul
administraiilor publice i de distribuirea lor. Impozitele dein cea mai mare pondere n cadrul resurselor
financiare ale statului, de aceea fundamentarea unui sistem fiscal bazat pe principii de echitate fiscal este
un demers deosebit de important.
Bibliografia modulului
Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ed. a doua, Ed. Pro
Universitaria, Bucureti, pp. 75-179
Matei, Gh., Drcea, M. i Drcea, R. (2005), Finane publice, Ed. Sitech, Craiova, pp. 94-105
Moteanu, T. (coord.) i alii (2005), Finane publice, ed. a doua, Ed. Universitar, Bucureti, pp. 55-60;
pp. 143-149; pp. 171-175
Tulai, C. (2003), Finanele publice i fiscalitatea, Casa Crii de tiin, Cluj Napoca, pp. 187-208
Vcrel, I. (coord.) i alii (2006), Finane publice, ed. a cincea, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti,
pp. 127-150; pp. 154-155; pp. 358-370; pp. 374-380
60
Modulul III
TEORIE I PRACTIC BUGETAR
unitatea de curs 10 Sistemul bugetar
unitatea de curs 11 Principiile bugetare
unitatea de curs 12 Procesul bugetar
Scop i obiective
Scop
Prima parte a acestui modul prezint sistemul bugetar. Este absolut necesar cunoaterea verigilor
componente ale sistemului bugetar romnesc, astfel nct s se poat identifica tipul de buget n care se
reflect veniturile i cheltuielile publice prezentate n modului II. A doua parte a modulului prezint
principiile ce trebuie respectate n materie bugetar. Modulul se ncheie cu prezentarea etapelor
procesului bugetar, pentru a putea cunoate rolul i locul instituiilor implicate n procesul bugetar.
Obiective urmrite
fondurilor speciale, sistem bugetar, buget general consolidat, sistem de gestiune, sistem de exerciiu,
principii bugetare, criterii de dimensionare a veniturilor i cheltuielilor bugetare, proces bugetar, etape ale
procesului bugetar, execuia veniturilor, execuia cheltuielilor, ncheierea execuiei, contul general al
execuiei i rezultatele execuiei bugetare.
61
Unitatea de curs 10
Sistemul bugetar
sintez
Coninutul tradiional i semnificaia modern a bugetului
Cuvntul buget provine din latinescul bulgo, care nsemna o pung sau un sac cu bani. Anticul
bulgo se folosea la romani cu sensul de sac de piele pe care patricienii l purtau la bra. n francez
cuvntul budget provine din vechiul bougette sau petite bouge, care avea n Evul Mediu
semnificaia de sac sau cufr n care cltorul i transporta mrfurile sau efectele sale personale. Avoir
la bougette avea la nceput sensul de pregtire pentru cltorie, iar apoi evolueaz cu sensul de
programare a cheltuielilor i asigurarea banilor necesari realizrii unui proiect.
n sens juridic, bugetul este definit ca un act, un document sau o list a veniturilor i cheltuielilor statului
prevzute i autorizate a se realiza ntr-o anume perioad de timp, de obicei un an, cu aprobarea
Parlamentului.
n ultimele decenii n literatura economic s-a subliniat insistent sensul sau coninutul economic al
bugetului, acesta fiind nfiat ca o categorie economic ce d expresie raporturilor i fluxurilor bugetare
prin care se alimenteaz i se repartizeaz cel mai nsemnat fond dintre fondurile financiare ale statului n
vederea finanrii cheltuielilor privind consumul colectiv i social i a celor legate de aciunile economice
ale statului. Cu aceast semnificaie, el apare ca element principal al sistemului i mecanismului financiar,
cu un rol important n asigurarea funcionalitii acestuia i a echilibrului de sistem.
Sub aspectul coninutului economic, bugetele publice exprim relaiile economice bneti ce apar n
procesul repartiiei produsului intern brut n vederea satisfacerii unor nevoi publice.
Prin prisma instrumentelor economico-financiare de aciune, bugetele publice sunt planuri financiare
operative, unde relaiile specifice se regsesc sub form de indicatori ai finanelor publice, separat pentru
venituri i, separat, pentru cheltuieli.
Sfera bugetului general consolidat
Prin reglementarea post revoluionar, sistemul bugetar al Romniei a fost organizat ntr-o concepie
nou, determinat de trecerea la economia de pia.
Noua Lege privind finanele publice nr. 500/2002 a introdus o nou formul sistem bugetar care a
nlocuit sintagma buget public naional, dar care are n coninutul ei aceeai structur, i anume
totalitatea bugetelor n care se reflect fonduri publice.
Sistemul bugetar al Romniei cuprinde:
a) bugetul de stat;
b) bugetul asigurrilor sociale de stat;
c) bugetele fondurilor speciale;
d) bugetul trezoreriei statului;
e) bugetele instituiilor publice autonome;
f) bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul
asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz;
g) bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii;
h) bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror
rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice;
i) bugetul fondurilor externe nerambursabile
i bugetele locale.
De asemenea, prin aceeai reglementare de baz privind finanele publice, se insereaz i noiunea de
buget general consolidat, reprezentnd ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar,
agregate i consolidate pentru a forma un ntreg. Cu alte cuvinte, bugetul general consolidat, dei nu este
un buget de sine stttor n elaborare, aprobare, executare i raportare, este suma bugetelor din cadrul
sistemului bugetar romnesc. Bugetul general consolidat nu are caracter de lege i nu se substituie
bugetului de stat sau celorlalte bugete componente.
Bugetul general consolidat este un tablou complet al resurselor i cheltuielilor publice, reflectate n
veniturile i cheltuielile bugetelor componente, supus unor operaiuni specifice, respectiv consolidarea i
ajustarea. Prin consolidare, n situaia transferului de sume ntre bugetele componente ale sistemului, vor
62
fi eliminate posturile care pentru bugetul ierarhic superior reprezint o cheltuial, iar pentru bugetul
ierarhic inferior reprezint un venit, eliminndu-se astfel dubla nregistrare a acestora. Ajustarea
presupune eliminarea din bugetul general consolidat a cheltuielilor de natura datoriei publice care sunt
incluse n buget, respectiv rambursri de credite externe i rambursri de credite interne.
Sistemul bugetar
Procurarea veniturilor bugetare, repartizarea i cheltuirea acestora se realizeaz ntr-un anumit cadru
organizatoric, denumit sistem bugetar.
Sistemul bugetar al Romniei este specific unui stat de tip unitar i, n conformitate cu reglementrile
legale n vigoare, cuprinde cele 10 tipuri de bugete prezentate mai nainte.
Bugetul de stat este documentul elaborat i administrat de Guvern, adoptat de Parlament prin lege,
cuprinznd veniturile i cheltuielile aprobate prin legea bugetar anual. Aceasta autorizeaz fluxurile
financiare publice de formare a veniturilor i de repartizare a acestora pe destinaii i pe ordonatori
principali de credite, n conformitate cu obiectivele de dezvoltare economico social a rii i ale
politicii financiare specifice anului pentru care este aprobat bugetul. La procesul de elaborare i execuie a
bugetului de stat particip un numr nsemnat de factori, instituii centrale, ministere, n cadrul crora un
rol important revine Ministerului Finanelor Publice. Bugetul de stat cuprinde i bugetul Senatului, al
Camerei Deputailor, al Preediniei Romniei, al Guvernului i al altor instituii publice care nu au
organe ierarhic superioare.
Bugetul asigurrilor sociale de stat este documentul ce se ntocmete distinct de bugetul de stat i se
aprob de Parlament prin lege separat, fiind administrat i gestionat de Ministerul Muncii, Familiei i
Proteciei Sociale. Acesta autorizeaz fluxurile financiare publice de formare a veniturilor, pe baza
contribuiilor i a altor vrsminte prelevate de la persoanele fizice i juridice, i de repartizare a acestora
pe destinaii.
Bugetele fondurilor speciale se ntocmesc n vederea finanrii anumitor obiective i aciuni necesare n
perioada considerat, pentru care se instituie prelevri obligatorii pe baz de legi speciale. Cele dou
bugete elaborate pentru fondurile speciale sunt: bugetul Fondului naional unic de asigurri sociale de
sntate i bugetul asigurrilor de omaj. Aceste bugete se aprob ca anex la legea bugetului de stat i,
respectiv, la legea bugetului asigurrilor sociale de stat.
Bugetul trezoreriei statului este documentul n care sunt nscrise veniturile i cheltuielile trezoreriei
privind activitatea desfurat de aceasta n scopul ndeplinirii funciilor sale Se aprob prin hotrre a
Guvernului.
Bugetele instituiilor publice autonome includ veniturile i cheltuielile sau, dup caz, numai cheltuielile
anuale ale instituiilor publice care nu sunt subordonate niciunei alte entiti de drept public.
Bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor
sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz, includ cheltuielile anuale ale instituiilor
publice ce funcioneaz doar pe baza resurselor primite de la bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale
de stat i bugetele fondurilor speciale, n funcie de sistemul de finanare i, respectiv, veniturile i
cheltuielile anuale ale instituiilor publice ce primesc subvenii de la bugetul de stat, bugetul asigurrilor
sociale de stat i bugetele fondurilor speciale n completarea fondurilor proprii i sunt n subordinea
instituiilor publice autonome.
Bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii sunt documentele n care sunt
prevzute i aprobate veniturile i cheltuielile instituiilor publice aflate n subordinea instituiilor publice
autonome, ce funcioneaz doar pe baza veniturilor proprii ce provin din chirii, organizarea de
manifestaii culturale i sportive, concursuri artistice, publicaii, prestaii editoriale, studii, proiecte,
valorificri de produse din activiti proprii sau anexe, prestri de servicii i altele asemenea.
Bugetele fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat este documentul
n care sunt prevzute i aprobate destinaiile creditelor externe contractate sau garantate de stat i ale
cror rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice.
Bugetul fondurilor externe nerambursabile este documentul n care sunt prevzute i aprobate
veniturile i cheltuielile fondurilor externe care nu trebuie rambursate.
Elaborarea, aprobarea, executarea i raportarea bugetelor de mai sus este reglementat prin Legea
finanelor publice nr. 500/2002.
63
Tot n sistemul bugetar se cuprind i bugetele locale. Bugetul local este documentul prin care sunt
prevzute i aprobate n fiecare an veniturile i cheltuielile unitilor administrativ teritoriale. Bugetele
locale cuprind:
a) bugetele locale ale comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti,
judeelor i municipiului Bucureti;
b) bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetele locale, dup caz;
c) bugetele instituiilor publice (de subordonare local) finanate integral din venituri proprii;
d) bugetul mprumuturilor externe i interne, pentru care rambursarea, plata dobnzilor,
comisioanelor, spezelor i a altor costuri se asigur din bugetele locale i care provin din:
mprumuturi externe contractate de stat i submprumutate autoritilor administraiei publice
locale i/sau agenilor economici i serviciilor publice din subordinea acestora; mprumuturile
contractate de autoritile administraiei publice locale i garantate de stat; mprumuturi
externe i/sau interne contractate sau garantate de autoritile administraiei publice locale;
e) bugetul fondurilor externe nerambursabile.
Elaborarea, aprobarea, executarea i raportarea bugetelor locale este reglementat de dispoziiile Legii
privind finanele publice locale nr. 273/2006, care a intrat n vigoare la data de 1 ianuarie 2007.
Competene n elaborarea, aprobarea i administrarea bugetelor la nivel local o au consiliile locale,
consiliile judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz.
Verificarea cunotinelor
1. Definii i explicai conceptele de buget de stat i buget general consolidat
2. Care este structura sistemului bugetar n Romnia? Enumerai verigile componente
Unitatea de curs 11
Principiile bugetare
sintez
Principiul universalitii bugetare permite un control democratic asupra bugetului, regrupnd dou
reguli:
a) regula bugetului brut (regula non contractrii), potrivit creia veniturile i cheltuielile se
nscriu n buget n sumele lor totale, fr nicio ajustare;
b) regula de neafectare (regula non afectrii), potrivit creia veniturile bugetare nu pot fi
afectate direct unei cheltuieli bugetare (adic nu se stabilete o legtur particular ntre un
anumit venit i o anume cheltuial), cu excepia donaiilor i sponsorizrilor, care au stabilite
destinaii distincte.
Principiul unitii bugetare. Imaginea global asupra bugetului pe care o ofer respectarea principiului
universalitii este ntregit dac este aplicat i principiul unitii bugetare. Acest principiu pretinde ca
veniturile i cheltuielile bugetare s se nscrie ntr-un singur document. Respectarea acestui principiu
conduce la elaborarea unui buget clar, pentru a se asigura utilizarea eficient i monitorizarea fondurilor
publice. Un buget unitar permite puterii legislative s emit judeci de valoare asupra structurii i
volumului cheltuielilor propuse de guvern, pe baza crora se pot lua decizii de amnare sau respingere a
anumitor cheltuieli considerate inoportune, oferind cadrul favorabil exercitrii unui control mai riguros
asupra execuiei veniturilor i cheltuielilor publice.
Derogrile de la principiul unitii bugetare, acceptate n prezent n practica internaional, se refer la
elaborarea, pe lng bugetul de stat, a unor bugete anexe i conturi speciale de trezorerie. n unele ri, n
funcie de anumite situaii speciale sau conjuncturale ori n funcie de reglementrile proprii privind
organizarea i funcionarea economiei, abaterile de la principiul unitii au vizat ntocmirea unor bugete
extraordinare i a bugetelor autonome.
64
Bugetele anexe sunt bugete ntocmite de unele instituii sau servicii publice ale statului, care au o
autonomie relativ i nu dispun obligatoriu de personalitate juridic. Ele i acoper cheltuielile din
venituri proprii i au legtur cu bugetul de stat dup regula bugetului net, adic figureaz n buget fie cu
subveniile pe care urmeaz s le primeasc n completarea veniturilor proprii (aceasta fiind situaia
obinuit), fie cu vrsminte la buget, dac veniturile lor depesc eventual cheltuielile. Aceste uniti i
ntocmesc bugete proprii care se anexeaz bugetului general, fiind aprobate odat cu acesta de ctre
parlament.
Conturile speciale de trezorerie reprezint o alt abatere de la principiul unitii bugetare. Este vorba, n
principiu, despre conturile deschise la trezoreria statului, care efectueaz execuia de cas a bugetului, dar
face i alte ncasri i pli n contul statului, care nu reprezint venituri propriu zise ale bugetului sau
nu sunt cheltuieli definitive pentru buget.
Bugetele extraordinare se elaboreaz n situaii deosebite, cnd apar vremelnic cheltuieli excepionale, ca
cele privind asanarea crizelor, prevenirea i ducerea rzboaielor sau nlturarea efectelor acestora. Pentru
acoperirea unor cheltuieli de aceast natur se instituie adesea venituri speciale sub forma impozitelor sau
contribuiilor speciale, se apeleaz la mprumuturi speciale, adesea forate sau la aa zisa manipulare
(emisiune) monetar.
Bugetele autonome sunt elaborate, spre deosebire de cele anexe, de ctre ntreprinderi publice cu
personalitate juridic i autonomie financiar, de instituii publice din sfera administraiei de stat, de
servicii publice care dispun de personalitate juridic i nu au caracter industrial sau comercial, cum ar fi
serviciile sociale, financiare, culturale i de educaie.
Anualitatea bugetului. Principiul anualitii definete dimensiunea n timp a bugetului.
Principiul anualitii bugetului se refer, pe de o parte, la periodicitatea ntocmirii i aprobrii bugetului
(deci la anul bugetar), iar, pe de alt parte, la perioada de timp n care bugetul aprobat trebuie s fie
executat (deci la durata exerciiului bugetar).
Potrivit acestui principiu, guvernul trebuie s ntocmeasc proiectul bugetului de stat pentru o
perioad de un an, iar parlamentul trebuie s-l analizeze i s-l aprobe anual.
Principiul anualitii vizeaz nu numai anul bugetar, ci i durata exerciiului bugetar. Acesta reprezint
perioada de timp n care trebuie s se ncaseze veniturile i s de efectueze cheltuielile nscrise n
bugetul aprobat de parlament.
Deseori se ntmpl ca unele venituri nscrise n bugetul aprobat s nu se poat ncasa integral pn la
sfritul anului bugetar, iar cheltuielile angajate pe baza bugetului aprobat s fie decontate abia n anul
urmtor. Problema apartenenei veniturilor nencasate i a cheltuielilor angajate dar neefectuate n cadrul
anului bugetar a fost rezolvat diferit de la o ar la alta. Practica a consacrat dou soluii n acest sens:
1) metoda de gestiune, caz n care durata exerciiului bugetar este limitat la aceea a anului
bugetar. Aceasta nseamn c n ultima zi a anului bugetar conturile bugetului se nchid n mod automat,
n ele evideniindu-se doar veniturile efectiv ncasate i cheltuielile finalizate n cursul anului respectiv.
Veniturile restante i cheltuielile neefectuate se vor nscrie pe msura realizrii lor n bugetul anului
urmtor. n consecin, creditele aprobate i necheltuite se anuleaz, sumele virndu-se la bugetul statului;
2) metoda de exerciiu, caz n care durata execuiei bugetului o depete pe aceea a anului
bugetar, execuia continund nc o perioad de trei sau ase luni n anul urmtor pentru lichidarea
operaiilor restante din anul precedent. n acest caz, dei anul bugetar dureaz 12 luni, exerciiul bugetar
este de 15 sau 18 luni, astfel c n perioada de prelungire funcioneaz n paralel dou bugete: cel al
anului n curs i cel al anului anterior. Acesta este i neajunsul metodei, care creeaz dificulti n privina
evidenei i controlului. Avantajul este acela c se va cunoate cu exactitate volumul veniturilor i
cheltuielilor fiecrui an bugetar, acesta putndu-se compara cu cel din bugetul aprobat. Controlul prin
contul de ncheiere a bugetului este mai facil, dar, oricum, el nu mai prezint un interes deosebit pentru
parlament, deoarece se refer la o perioad demult ncheiat i puin probabil c ceva se mai poate
remedia.
n Romnia, anul bugetar coincide cu anul calendaristic. Execuia bugetar se ncheie la 31 decembrie.
Orice venit nencasat i orice cheltuial neefectuat pn la 31 decembrie se va ncasa sau se va plti n
contul bugetului anului urmtor. Creditele bugetare neutilizate pn la nchiderea anului sunt anulate de
drept. Aadar, exerciiul bugetar se realizeaz conform metodei de gestiune.
65
66
ntr-o astfel de concepie, rolul deficitului sistematic ar fi doar acela de a amorsa o economie stagnant.
Dup producerea demarajului economic, statul retrage treptat facilitile fiscale i reduce cheltuielile
pentru economie. Tocmai de aceea, ideea care s-a conturat n perioada folosirii soluiei deficitului
sistematic este aceea c deficitul nu trebuie s rmn sistematic, ci s fie limitat n timp i spaiu i supus
controlului riguros al statului.
Principiul specializrii bugetare
Specializarea bugetar reprezint principiul potrivit cruia veniturile bugetare se nscriu i se aprob
de ctre parlament pe surse de provenien, iar cheltuielile bugetare se grupeaz dup natura lor
economic i destinaia lor.
Aplicarea acestui principiu presupune elaborarea prealabil i aprobarea de ctre Ministerul Finanelor
Publice a unei scheme unitare de grupare a veniturilor i cheltuielilor bugetare. Aceast schem poart
numele de clasificaie bugetar.
O clasificaie bugetar bine conceput trebuie s rspund la cel puin dou cerine:
- s fie ct mai concis, simpl i clar astfel nct s poat fi neleas cu uurin i de ctre cei
care nu au o pregtire special n domeniu;
- s cuprind informaiile necesare pentru a se putea desprinde fr dificultate orientarea
politicii bugetare a executivului, modul de repartizare a serviciilor fiscale i modul de cheltuire
a veniturilor bugetare.
Principiul (regula) specificitii cheltuielilor
Aceast regul prevede c fiecare cheltuial bugetar are o destinaie precis i limitat i este
determinat de autorizrile coninute n legi specifice i n legile bugetare anuale. Totodat, n cazul n
care nu exist o baz legal, nicio cheltuial nu poate fi nscris n buget i nici angajat i efectuat. Mai
mult, nicio cheltuial din fonduri publice nu poate fi angajat, ordonanat i pltit dac nu este aprobat
potrivit legii i nu are prevederi bugetare.
Principiul unitii monetare i principiul publicitii
Principiul unitii monetare const n obligativitatea exprimrii tuturor operaiunilor bugetare n
moned naional.
Publicitatea bugetului este principiul potrivit cruia bugetul trebuie s fie adus la cunotina opiniei
publice, astfel nct s fie asigurat transparena cu privire la proveniena i modul de utilizare a
banilor publici.
Publicitatea bugetului se realizeaz prin mass-media att n faza de proiect, ct i n faza de aprobare, n
timpul dezbaterilor parlamentare, i n faza de execuie. Cifrele nscrise n buget sunt date publicitii n
presa scris i audio-vizual. Legea privind adoptarea bugetului i contul de ncheiere a exerciiului
bugetar pentru anul precedent celui n curs sunt publicate n Monitorul Oficial i n culegeri de legi.
Principiul realitii bugetului
Principiul realitii bugetului figureaz i el printre principiile consacrate, fiind stipulat n Legea
finanelor publice din 1996, ns n noua lege din 2002 nu se mai formuleaz un astfel de principiu.
Ca atare, n unele lucrri romneti, se prezint n locul acestui principiu metodele clasice i moderne de
evaluare a veniturilor i cheltuielilor bugetare care, cu toate performanele lor, asigur doar o evaluare
aproximativ a cifrelor bugetare.
A. Metode clasice de evaluare
Metoda automat const n evaluarea forfetar a veniturilor i cheltuielilor bugetare pe baza datelor din
ultimul buget ncheiat. Cum elaborarea proiectului de buget pentru anul urmtor ncepe nc din vara
anului n curs, nseamn c ultimul exerciiu ncheiat este cel al penultimului an n raport cu anul pentru
care se ntocmete bugetul. De aici i denumirea de metoda penultimei (perioade de gestiune bugetar).
Cifrele din ultimul buget aprobat se transpun aproape automat n proiectul bugetului urmtor. Aproape
automat, pentru c dac apar modificri legislative ce vor influena veniturile i cheltuielile viitoare,
cifrele preluate din bugetul ncheiat se vor corecta n consecin.
Pentru nlturarea acestui neajuns s-a conceput metoda majorrii sau diminurii. n acest caz nu se mai
transpune automat situaia dintr-un singur an n proiectul noului buget, ci se ia n considerare tendina
67
manifestat n ultimii cinci sau mai muli ani consecutivi. Aceast tendin se proiecteaz i n bugetul
anului urmtor. n acest scop se determin rata medie anual a veniturilor i cheltuielilor din perioada
analizat sau coeficienii creterii sau descreterii acestora, care se aplic asupra veniturilor i cheltuielilor
bugetului anului n curs, stabilindu-se cifrele bugetare pentru anul urmtor.
Cu timpul s-a trecut la folosirea metodei evalurii directe. Ea este o metod analitic i deci extrem de
laborioas, evaluarea fcndu-se pentru fiecare venit i pentru fiecare cheltuial n parte, pornindu-se de
la execuia preliminat a acestora pe anul n curs i lund n considerare evoluiile previzibile cu
implicaii bugetare n anul care urmeaz.
B. Metode moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari
Modelul american PPBS (Planned Programmed Budgeting System) - aplicat la nceput n domeniul
aprrii, iar din anul 1965 s-a aplicat n ntreaga administraie public american.
Realizarea presupune parcurgerea a trei etape, indisolubil legate ntre ele:
1) faza de planificare, n care, prin studii prospective, se stabilesc obiectivele pe termen lung i
strategia realizrii lor;
2) faza de programare, care presupune definirea tacticii prin elaborarea de studii alternative, de
programe de optimizare a drumului ales pentru atingerea obiectivului urmrit;
3) bugetarea, adic transpunerea n termeni bugetari a veniturilor i cheltuielilor aferente
programului adoptat, cu precizarea creditelor bugetare ce trebuie nscrise n fiecare an n
buget, pe fiecare titular i pe fiecare destinaie i respectiv a veniturilor pe care le genereaz.
PPBS cuprinde trei documente:
1) nomenclatorul programelor, pentru fiecare obiectiv ntocmindu-se cte un program;
2) programul fizic i analiza financiar pentru fiecare program din nomenclator;
3) programul memorandum, ce cuprinde aprecieri cu privire la programe i recomandri.
Aceste trei documente se nainteaz n fiecare an Biroului Bugetar, ce pregtete proiectul de buget i se
supun dezbaterii Congresului, pe baza lor aprobndu-se prin bugetul federal creditele bugetare i
veniturile bugetare.
Dup 1980 n SUA a nceput s fie folosit metoda de bugetare cu baz zero ZBB (Zero Based
Budgeting). Intenia a fost aceea de a prentmpina creterea cheltuielilor bugetare de la un an la altul.
Pentru aceasta se examineaz critic toate cheltuielile (inclusiv cele nscrise n programele adoptate
anterior) prin prisma oportunitii i utilitii lor. Este ca i cum s-ar porni de la zero pentru toate
cheltuielile. Aplicndu-se i aici analiza cost beneficiu, se elaboreaz n prealabil o mulime de
programe alternative, alegndu-se varianta ce asigur cel mai convenabil raport ntre costul dat i efectele
obinute.
Pornind de la modelul american i adaptndu-l specificului economiei proprii, francezii au conceput
propria lor metod de Raionalizare a Opiunilor Bugetare RCB (Rationalisation des Choix
Budgetaires), metod bazat pe folosirea tehnicilor de calcul i analiz, de previziune, de organizare i
gestiune.
Aa cum este el, de regul, nfiat, acest procedeu cuprinde patru faze interdependente i anume:
1) studiul formularea problemei, cercetarea obiectivelor i a mijloacelor de realizare a lor i
confruntarea soluiilor propuse;
2) decizia alegerea obiectivelor i programelor i includerea lor n buget;
3) execuia aplicarea n practic a deciziei i identificarea efectelor obinute;
4) controlul reevaluarea opiunilor i reajustarea programelor.
Verificarea cunotinelor
1. Care sunt principiile bugetare?
2. Explicai principiile anualitii i unitii bugetului
3. Enunai principiul echilibrului bugetar i menionai posibilitatea nfptuirii acestuia n
economia romneasc
4. Comparai metodele clasice cu metodele moderne de dimensionare a veniturilor i cheltuielilor
bugetare i extragei avantajele, respectiv dezavantajele fiecreia dintre acestea
68
Unitatea de curs 12
Procesul bugetar
sintez
Definire, etape, trsturi
Aplicarea principiilor bugetare confer documentului bugetar o anumit configuraie. El nu reprezint
ns o simpl list de venituri i cheltuieli, ci un document extrem de voluminos i de complex n care i
gsesc reflectarea decizii de cea mai mare importan. Tocmai de aceea el este ndelung pregtit, dezbtut
i apoi supus aprobrii. Sinteza sa se regsete n Legea anual a bugetului, care trebuie pus n aplicare
de ctre Guvern n etapa execuiei bugetare. La ncheierea exerciiului bugetar se ntocmete contul
general de ncheiere a bugetului, supus i el aprobrii Parlamentului. Organele specializate ale statului
supravegheaz i verific operaiile bugetare, supunndu-le controlului preventiv i ulterior.
Toate aceste activiti se desfoar n faze succesive, cu excepia controlului, care este prezent n toate
etapele. Aceste faze sau etape n care se realizeaz elaborarea proiectului de buget, dezbaterea i
aprobarea lui, execuia i ncheierea exerciiului bugetar, precum i controlul asupra tuturor acestor
operaiuni formeaz mpreun procesul bugetar.
Procesul bugetar prezint o serie de caracteristici, care confer acestuia trsturile specifice:
- este un proces decizional, deoarece coninutul su const n alocarea unor resurse bugetare
limitate n raport cu nevoile societii pentru bunuri i servicii publice;
- este un proces democratic, deoarece n cursul derulrii etapelor sale se manifest att
atributele statului de drept, ct i posibilitatea impunerii intereselor economico sociale ale
diferitelor grupri de ceteni care dein majoritatea politic de decizie;
- este un proces preponderent politic, deoarece opiunile reflectate n buget reprezint un act de
decizie politic al forelor majoritare din parlament;
- este un proces ciclic, cu o etapizare riguroas;
- are un larg impact public, cu implicaii la nivel macro i microeconomic, att n plan
economic, ct i n plan social.
Elaborarea proiectului de buget
Elaborarea proiectului de buget, ca prim etap a procesului bugetar, presupune implicarea n mod diferit,
pe baza unui cadru juridic existent, a tuturor participanilor la relaiile specifice (bugetare), funcie de
poziia pe care o au n cadrul acestora, folosind metode i tehnici de lucru bune definite ca aciune, pe
categorii de indicatori (venituri i, respectiv, cheltuieli). De fapt, asistm, n aceast etap a procesului
bugetar, la un volum important de lucrri cu caracter de proiecie (planificare) asupra indicatorilor de
venituri i a celor de cheltuieli, lucrri care se regsesc n fluxuri informaionale cu caracter ascendent, de
la nivelul partenerilor statului n relaiile bugetare, la cel al administraiei publice (centrale i locale).
Potrivit actualei Legi a finanelor publice, Ministerul Finanelor Publice ntocmete proiectele pentru
ntregul sistem unitar de bugete, precum i proiectele de legi pentru aprobarea acestora.
Aceste proiecte de buget se ntocmesc de ctre Ministerul Finanelor Publice.
Lucrrile de elaborare a acestor proiecte de buget se etapizeaz pe baza aa zisului calendar
bugetar, prevzut n Legea finanelor publice, care conine termene exacte pentru finalizarea fiecrei
etape a elaborrii bugetului, precum i obligaii stricte n sarcina ntocmirii bugetului (tabel 1):
Tabelul 1
Etape n formularea, rectificarea i aprobarea bugetului anual
Data
31 martie
1 mai
15 mai
Instituia responsabil
Comisia Naional de Prognoz
Ministerul Finanelor Publice
Guvernul
69
1 iunie
15 iunie
15 iulie
1 august
30
septembrie
15
octombrie
Pn la 28
decembrie
Guvernul
Parlamentul
Bugetele locale se aprob de ctre consiliile locale ale comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor,
judeelor i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz.
Bugetele instituiilor publice autonome se aprob de ctre organele abilitate n acest scop prin legi
speciale.
Bugetele instituiilor publice finanate parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat,
bugetele fondurilor speciale, bugetul creditelor externe, bugetul fondurilor externe nerambursabile se
aprob prin lege, ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite, iar dac sunt finanate integral
din bugetele de mai nainte, atunci bugetul respectivelor instituii publice se aprob de ctre ordonatorii
de credite ierarhic superior al acestora.
Bugetele instituiilor publice care se finaneaz integral din venituri proprii se adopt de ctre organul de
conducere al instituiei publice i cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior.
Bugetul trezoreriei statului se aprob prin hotrre a Guvernului.
Execuia bugetului
Odat legea bugetar aprobat i promulgat, se trece la cea ce-a treia etap a procesului bugetar i anume
la execuia bugetului. Aceasta nseamn ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor autorizate de
ctre Parlament prin aprobarea legilor bugetare. Sarcina revine Guvernului, care o realizeaz prin
organul su specializat, i anume Ministerul Finanelor Publice. n execuia bugetului sunt implicai ns
mii de participani, atribuiile acestora, de dispoziie sau de execuie, fiind riguros delimitate potrivit
principiului separrii funciilor. Grija principal a acestora este de a asigura ncasarea veniturilor cel puin
la nivelul aprobat i efectuarea cheltuielilor n limitele i pentru destinaiile aprobate.
Pentru a se putea trece la execuia de cas a bugetului, adic la ncasarea propriu zis a veniturilor i
la efectuarea plilor pe seama resurselor bugetare alocate, trebuie efectuate cteva operaii prealabile.
Mai nti, cifrele anuale aprobate prin lege pentru venituri i cheltuieli trebuie repartizate pe trimestre, n
funcie de termenele legale de ncasare a veniturilor, de termenele i posibilitile de asigurare a surselor
de finanare a deficitului bugetar i de ealonarea n timp a cheltuielilor. Urmeaz apoi deschiderea
creditelor sau alimentarea conturilor ordonatorilor de credite, deschise la trezoreria statului, condiie
indispensabil pentru ca alocaiile s poat fi folosite. Alocarea resurselor se face n limita creditelor
aprobate pe destinaiile legale, n raport cu gradul de folosire a resurselor puse la dispoziie anterior.
Ordonatorii de credite au obligaia de a folosi alocaiile primite numai n limita i pentru destinaiile
aprobate i numai pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituiei pe care o conduc.
Fazele i metodele folosite n execuia bugetar sunt diferite pentru venituri i cheltuieli. Exist de altfel o
delimitare riguroas ntre execuia prii de venituri i execuia prii de cheltuieli n virtutea interdiciei
de a se efectua pli direct din venituri i n conformitate cu regula non-contractrii veniturilor i
cheltuielilor.
n execuia prii de venituri se respect principiul separrii funciilor, iar operaiile care se realizeaz
difer n raport cu felul veniturilor cuvenite statului.
Exist astfel, potrivit naturii veniturilor, dou feluri de proceduri: procedurile fiscale i procedurile
nefiscale.
La rndul lor, procedurile fiscale sunt diferite pentru impozitele directe i pentru cele indirecte.
n cazul impozitelor directe, procedurile presupun, n virtutea principiului separrii funciilor, dou faze
i anume: faza deciziilor administrative i faza deciziilor contabile.
Executat de ctre aparatul fiscal specializat din subordinea Ministerului Finanelor Publice, faza
administrativ comport trei operaii tehnice i anume: aezarea, lichidarea i emiterea titlului de
percepere.
Aezarea implic identificarea materiei impozabile, atunci cnd faptul generator de impozite s-a produs,
i evaluarea acesteia. Aezarea reprezint o operaie de maxim importan pentru evitarea evaziunii
fiscale pe calea clandestinismului sau a subevalurii materiei impozabile.
Lichidarea const n stabilirea mrimii impozitului datorat de ctre fiecare contribuabil n funcie de baza
de calcul a impozitului (materia impozabil evaluat) i regimul fiscal de impozitare (cotele sau sumele
fixe stabilite prin lege pentru unitatea de impunere i eventualele faciliti fiscale de care poate beneficia,
potrivit legii, contribuabilul). Suma datorat de ctre fiecare contribuabil reprezint debitul su fiscal.
Emiterea titlului de percepere a impozitului const n nscrierea debitului fiscal ce urmeaz a fi ncasat
de la fiecare contribuabil ntr-un act sau dispoziie prin care se autorizeaz perceperea propriu zis a
impozitelor.
71
Faza execuiei contabile ncheie procedura n cazul impozitelor directe, constnd n perceperea propriu
zis a acestora de ctre ageni ncasatori sau contabili ncasatori ce aparin trezoreriei statului sau
unitilor ce efectueaz cu mandat operaiile de ncasare a impozitelor.
Procedura de execuie a impozitelor indirecte se caracterizeaz prin faptul c nu se aplic ntocmai
separarea funciilor. De exemplu, n cazul taxelor vamale, aezarea, lichidarea i perceperea se realizeaz
deodat, cu ocazia vmuirii mrfii i a achitrii taxelor vamale stabilite. Aici un rol considerabil l are
pltitorul care ntocmete declaraia vamal, organul administrativ verificnd exactitatea datelor.
Exist i proceduri nefiscale practicate n unele ri prin emiterea unui ordin de vrsare sau de ncasare
prin care datornicul este invitat pe cale amiabil s-i achite datoria, n caz contrar fiind sesizat instana,
sau procedura de ncasare forat, caz n care se emite un titlu executoriu (pentru acele creane ale statului
care nu au un mod special de ncasare).
Execuia prii de cheltuieli ridic probleme mai complexe i de aceea sunt riguros delimitate fazele ce
trebuie parcurse i competenele organelor de dispoziie (persoane care au calitatea de ordonatori de
credite) i a celor de execuie (persoane care au calitatea de contabili).
n procesul execuiei bugetare, cheltuielile bugetare parcurg urmtoarele faze: angajament, lichidare,
ordonanare, plat.
Primele trei faze, adic angajarea, lichidarea i ordonanarea sunt n competena ordonatorilor de credite,
iar cea de-a patra, plata propriu zis, este asigurat de eful compartimentului financiar-contabil, n
limita fondurilor disponibile.
Angajarea oricrei cheltuieli din fonduri publice mbrac dou forme:
a) angajamentul legal faza n procesul execuiei bugetare reprezentnd orice act juridic din
care rezult sau ar putea rezulta o obligaie pe seama fondurilor publice;
b) angajamentul bugetar orice act prin care o autoritate competent, potrivit legii, afecteaz
fonduri publice unor anumite destinaii, n limita creditelor bugetare aprobate.
Lichidarea cheltuielilor este faza n procesul execuiei bugetare n care se verific existena
angajamentelor, se determin sau se verific realitatea sumei datorate, se verific condiiile de
exigibilitate ale angajamentului, pe baza documentelor justificative care s ateste operaiunile respective.
Prin urmare, lichidarea cheltuielii are dou faze:
- faza n care se constat faptic i pe baz de acte justificative realizarea operaiei angajate sau
dispuse n prealabil i
- faza n care se stabilete suma datorat beneficiarului. n raport cu gradul de ndeplinire a
obligaiei consemnate cu prilejul angajrii prealabile, suma datorat coincide sau nu cu cea
stabilit n momentul angajrii cheltuielii.
Ordonanarea cheltuielilor reprezint faza n procesul execuiei bugetare n care se confirm c livrrile
de bunuri i de servicii au fost efectuate sau alte creane au fost verificate i c plata poate fi realizat.
Angajarea i ordonanarea de cheltuieli se aprob i se efectueaz numai dac pe documentul respectiv
exist viza de control financiar preventiv. Pentru cheltuielile consolidate sau cu caracter sistematic,
precum plata salariilor funcionarilor publici sau plile n contul serviciului datoriei publice, plile se pot
efectua fr o ordonanare prealabil. Aceasta nu nseamn ns c statele de plat nu trebuie s poarte
viza de control financiar preventiv.
Plata cheltuielilor este faza n procesul execuiei bugetare reprezentnd actul final prin care instituia
public achit obligaiile sale fa de teri. Plata cheltuielilor se efectueaz de persoanele autorizate care,
potrivit legii, poart denumirea generic de contabili, n limita creditelor bugetare i destinaiilor aprobate
n condiiile dispoziiilor legale, prin unitile de trezorerie i contabilitate public la care i au conturile
deschise, cu excepia plilor n valut, care se efectueaz prin bnci.
ncheierea execuiei bugetare
Ministerul Finanelor Publice are obligaia de a urmri i supraveghea n permanen mersul execuiei
bugetului i de a prezenta rapoarte periodice pentru informarea Guvernului cu privire la starea de
echilibru a bugetului.
El folosete n acest sens drile de seam contabile trimestriale ale ordonatorilor de credite i urmrete
conturile privind execuia de cas a bugetului prin trezoreria statului.
La ncheierea exerciiului bugetar, Ministerul Finanelor Publice trebuie s ntocmeasc contul general
anual de execuie a bugetului de stat i, respectiv, contul de execuie a bugetului asigurrilor sociale
72
de stat, care au ca anexe conturile anuale de execuie a bugetelor fondurilor speciale i bugetele
ordonatorilor principali de credite, inclusiv anexele la acestea.
Momentul ntocmirii depinde de metoda folosit n realizarea exerciiului bugetar.
Dac se folosete metoda de gestiune, atunci conturile bugetului se nchid n ultima zi a anului bugetar,
astfel c n contul general anual de execuie se vor reflecta veniturile efectiv ncasate i cheltuielile
efectuate pn la sfritul anului. n acest caz, veniturile cuvenite bugetului i nencasate i cheltuielile
angajate, dar neefectuate pn la sfritul anului se transmit n bugetul urmtor i se vor reflecta n contul
anual al exerciiului urmtor.
Dac se aplic metoda de exerciiu, atunci contul general anual se va ntocmi dup expirarea perioadei de
prelungire a execuiei pentru bugetul anului ncheiat, el reflectnd veniturile i cheltuielile anului expirat,
chiar dac unele dintre ele s-au realizat dup ncheierea exerciiului bugetar.
Controlul execuiei bugetare
Dup primirea contului privind execuia bugetar, Parlamentul transmite documentul instituiei supreme
de control financiar extern care, n cele mai multe ri, inclusiv n Romnia, poart denumirea de Curte de
Conturi.
n privina contului de execuie bugetar, Curtea de Conturi efectueaz la fiecare instituie public
controlul ulterior, viznd legalitatea i realitatea datelor cuprinse n acest document. Ea verific eficiena,
eficacitatea i economicitatea execuiei bugetare, pronunndu-se i asupra calitii gestiunii banilor
publici la nivelul fiecrei instituii i pe ansamblul bugetului. La ncheierea verificrilor efectuate prin
structurile sale funcionale, dac nu se constat ilegaliti i prejudicii aduse fondurilor publice, Curtea de
Conturi emite actul de descrcare de gestiune a conductorului (ordonatorului de credite) fiecrei
instituii publice. Dac se constat operaiuni ilegale, generatoare de pagube materiale, acestea se
recupereaz prin organele de jurisdicie ale Curii de Conturi.
n final, Curtea de Conturi ntocmete Raportul public, care st la baza dezbaterilor n Parlament n
vederea aprobrii legilor anuale de execuie a bugetelor publice.
Aprobarea execuiei bugetare
Pe baza raportului privind contul de execuie bugetar, elaborat de instituia specializat de control al
finanelor publice, Parlamentul declaneaz procedura de dezbatere i aprobare a acestuia. Mai nti are
loc analiza raportului n comisiile permanente reunite de buget, finane i bnci ale forului legislativ, iar
apoi se dezbate n plenul Parlamentului proiectul de Lege privind aprobarea contului de execuie
bugetar.
Cu aceast ocazie se prezint de ctre executiv sinteza evoluiilor economico financiare din anul la care
se refer execuia bugetar i factorii care au influenat evoluia acesteia. Apoi are loc exprimarea
punctelor de vedere ale formaiunilor politice reprezentate n forul legislativ, prilej cu care se fac aprecieri
privind calitatea gestiunii bugetare comparativ cu prevederile bugetului aprobat. Totodat, se pot avansa
propuneri privind modificarea unor legi n vederea creterii eficienei utilizrii banilor publici. n
continuare, se trece la discutarea pe articole a proiectului legii privind aprobarea contului de execuie
bugetar. n coninutul su, pe lng articolele privind aprobarea contului respectiv, se pot introduce
prevederi referitoare la continuarea verificrii de ctre Curtea de Conturi a anumitor aspecte ale execuiei
bugetare i raportarea ctre Parlament a constatrilor rezultate i a msurilor legale aplicate.
Votul final favorabil asupra proiectului de lege privind aprobarea contului de execuie bugetar
marcheaz ncheierea etapelor componente ale procesului bugetar.
Verificarea cunotinelor
1. Explicai caracteristicile procesului bugetar
2. Care sunt etapele procesului bugetar? Asociai fiecrei etape instituia corespondent
3. n ce const partea de execuie a veniturilor bugetare?
4. Care sunt fazele de execuie a cheltuielilor bugetare?
73
Sumarul modulului
Bugetul public reprezint instrumentul prin care statul i ndeplinete funciile pe care le exercit: de
alocare, redistribuire, stabilizare macroeconomic, reglare a activitii agenilor economici. Bugetul
general consolidat cuprinde ansamblul bugetelor, componente ale sistemului bugetar, agregate i
consolidate pentru a forma un ntreg. La baza ntocmirii i executrii bugetelor publice stau o serie de
principii care definesc modul de reflectare a veniturilor i cheltuielilor publice n sfera de cuprindere a
bugetelor publice; durata de timp pentru care parlamentul autorizeaz guvernul s ncaseze veniturile i s
efectueze cheltuielile stabilite; relaia care trebuie s existe ntre totalul veniturilor i cheltuielilor
bugetare ca i ntre elementele componente ale acestora; informarea opiniei publice despre limitele
mputernicirii date guvernului de a realiza venituri i a efectua cheltuieli, ca i despre modul cum aceast
mputernicire a fost pus n practic. Procesul bugetar, sub aspectul coninutului, reprezint ansamblul
aciunilor i msurilor ntreprinde de instituiile competente ale statului n scopul concretizrii politicii
financiare aplicate de autoritatea guvernamental.
Bibliografia modulului
Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ediia a doua, Editura Pro
Universitaria, Bucureti, pp. 183-196; pp. 209-272
Matei, Gh., Drcea, M. i Drcea, R. (2005), Finane publice, Editura Sitech, Craiova, pp. 46-87
Moteanu, T. (coord.) i alii (2005), Finane publice, ediia a doua, Editura Universitar, Bucureti, pp.
287-293; pp. 297-299
Tulai, C. (2003), Finanele publice i fiscalitatea, Casa Crii de tiin, Cluj Napoca, pp. 117-176
Vcrel, I. (coord.) i alii (2006), Finane publice, ediia a cincea, Editura Didactic i Pedagogic,
Bucureti, pp. 506-516; pp. 527-537; pp. 541-553
74
3. Anexe
Glosar de termeni
aparat financiar - totalitatea instituiilor i organelor financiar bancare specializate, antrenate n
nfptuirea politicii financiare
asieta (modul de aezare a impozitului) - totalitatea operaiunilor ntreprinse de organele fiscale pentru
identificarea i evaluarea materiei impozabile i pentru determinarea sumei impozitului datorat statului
buget general consolidat - ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate i
consolidate pentru a forma un ntreg
cheltuieli publice - exprim relaii economico sociale n form bneasc care se manifest ntre stat, pe
de o parte, i persoane fizice i juridice, pe de alt parte, cu ocazia repartizrii i utilizrii resurselor
financiare ale statului n scopul ndeplinirii funciilor acestuia.
decizia financiar - opiune cu caracter executoriu, n domeniul financiar, menit a asigura transformarea
soluiei strategice alese n aciune nemijlocit
finane - operaiile bneti ce intervin ntre participanii la formarea i repartizarea fondurilor bneti
destinate susinerii aciunilor publice i a afacerilor private
impozit - obligaie pecuniar pretins, n temeiul legii, de ctre autoritatea public, de la persoane fizice
i juridice, n raport cu capacitatea contributiv a acestora, preluat la bugetul statului n mod obligatoriu,
cu titlu definitiv i fr contraprestaie imediat i folosit ca instrumente de influenare a
comportamentului pltitorilor, astfel nct interesele acestora s fie armonizate cu interesul public
mecanism financiar - ansamblu de structuri, forme organizatorice, metode, principii i prghii specifice
domeniului financiar
prghii financiare - categorii valorice activizate de ctre stat, chemate s declaneze, prin stimulentele ce
le sunt proprii i prin fora lor coercitiv, o reacie dezirabil din partea adresanilor (productori,
consumatori etc.) astfel nct s se armonizeze, pe ci economice i nu administrative, interesele acestora
cu interesul naional public
politica financiar - ansamblu de metode, tehnici, principii ce privesc operaiile, raporturile, instituiile i
reglementrile din domeniul financiar
proces bugetar - etape n care se realizeaz elaborarea proiectului de buget, dezbaterea i aprobarea lui,
execuia i ncheierea exerciiului bugetar, precum i controlul asupra tuturor acestor operaiuni
resurse financiare - totalitatea mijloacelor bneti necesare realizrii obiectivelor economice i sociale
ntr-un interval de timp delimitat
sistem financiar - ansamblul elementelor (subsistemelor sau verigilor) care asigur formarea i
repartizarea fondurilor de natur financiar i al interaciunilor (raporturilor, legturilor) dintre aceste
elemente
sistem fiscal - ansamblul impozitelor aplicate la un moment dat, ntr-o ar anume
75
Bibliografie
Titluri obligatorii
Georgescu, M.A. (2009), Administrarea finanelor publice i a bugetului, ediia a doua, Editura Pro
Universitaria, Bucureti
Titluri suplimentare
Matei, Gh., Drcea, M. i Drcea, R. (2005), Finane publice, Editura Sitech, Craiova
Moteanu, T. (coord.) i alii (2005), Finane publice, ediia a doua, Editura Universitar, Bucureti
Tulai, C. (2003), Finanele publice i fiscalitatea, Casa Crii de tiin, Cluj Napoca
Vcrel, I. (coord.) i alii (2006), Finane publice, ediia a cincea, Editura Didactic i Pedagogic,
Bucureti
Scurt biografie a titularului de curs
Lect. univ. dr. Maria - Andrada Georgescu este absolvent a Facultii de tiine Economice a
Universitii Babe-Bolyai din Cluj-Napoca, promoia 1996. Domeniile de competen sunt: finane
publice i finane corporatiste, fiscalitate, management financiar. Competena n domeniul cercetrii
tiinifice este susinut de cele 8 cri i monografii publicate, 19 articole publicate i 16 participri la
conferine naionale i internaionale.
76