UNIVERSITATEA TRANSILVANIA DIN BRAŞOV

FACULTATEA DE DREPT

DREPT ADMINISTRATIV II

SUPORT DE CURS REDACTAT ÎN TEHNOLOGIE ID

LECT.UNIV.DR. OANA SARAMET

AN II, SEMESTRUL II

201
4
Introducere
tiv, ramura
principala a
dreptului, nu
doar a
dreptului
public,
D inceputa a fi
re studiata in
pt semestrul I,
ul prin
ad parcurgerea
m disciplinei –
in Drept
ist administrativ
ra I. Astfel, daca
ti in primul
v semestrul de
II studiu al
co acestei ramuri
nt de drept,
in accentul a fost
ua pus pe
st explicarea
ud unor concepte
iu esentiale
l precum drept
in administrativ,
sit norma de
ut drept
iil administrativ,
or izvoare ale
fu dreptului
nd administrativ,
a administratie
m publica,
en institutii ale
tal administratiei
e publice, fiind
al studiate
e institutii
dr precum:
ep Presedintele
tu Romaniei,
lu Guvernul si
i celelate
ad autoritati,
m institutii si
in organe ale
ist administratiei
ra centrale, ale
ad ncentreaza pe
m studiul
in formelor in
ist care isi
ra desfasoara
tie activitatea
i autoritatile
de administratiei
st publice, a
at functionarilor
in publici care
te realizeaza
rit administratia
or publica,
iu,precum si
re modului in
sp care aceste
ec forme prin
ti care se
v concretizeaza
al activitatea
e administratiei
ad publice pot fi
m contestate.
in
ist Astfel,
ra obiectul
tie cursului de
i faţă îl
pu constituie
bl analiza unor
ic institutii
e precum:
lo functia
ca publica, actul
le, administrativ,
te contenciosul
m administrativ,
ati raspunderea
ca in dreptul
cu administrativ.
rs
ul Noţiunile,
ui conceptele,
di terminologia
n folosite,
se proprii
m limbajului de
es specialitate cu
tr care studentii
ul au inceput a
II se familiariza
se in special in
co semestrul I al
an ezenta
ul dificultati,
ui mai ales cu
II ocazia
de parcurgerii
st pentru prima
ud data a
ii, prezentului
da suport de
r curs.
au Studierea cu
po seriorizitate,
si consecventa si
bi constanta a
lit fiecarei unitati
at de invatare va
ea permite
de fiecarui
a student
se familiarizarea
fa cu limbajul
m speficic
ili dreptului
ar unional, cu
iz notiunile,
a conceptele,
pe mecanismele,
pa procedurile si
rc corelatiile
ur dintre acestea
su specifice
l institutiilor
in Dreptului
tr administrativ
eg II. Studierea
ul cu atentie a
ui institutiilor
ci Dreptului
cl administrativ
u II va permite
de fiecarui
in student a
va intelege
ta inclusiv
m corelatiile
an dintre aceste
t institutii,
de dintre aceste
lic noi institutii si
en cele studiate
ta, deja in cursul
po semestrului I,
t precum si
pr raporturile
st decata, in
ab special a
ili Inaltei Curti
te de Casatie si
in Justitie,
tr permitand
e inclusiv o
ac ancorare in
es realitatea
te politico-
a juridica
at romaneasca,
at dar
pr europeana, cu
in precadere in
pr cea de
ev specifica
ed administratiei
er publice.
ile
co Consideram
ns necesar a
tit sublinia si
ut faptul ca
io structura unui
na suport de curs
le redactat in
si tehnologie ID
le (IFR) permite
ga o analizare
le punctuala,
in concreta a
vi institutiilor
go juridice
ar identificate in
e, fisa
ca disciplinei in
t cauza. Insa nu
si trebuie omis
pr faptul ca
in inclusiv
ju Dreptul
ris administrativ
pr II este
ud influentat si
en de multiplele,
ta diversele si
in nuantatele
st interpretări
an doctrinare,
tel exprimate in
or lucrări de
de specialitate,
ju precum
tr fii, studii, si
at nu in ultimul
at rand soluţii
e, jurisprudenţia
cu le, inclusiv in
rs comentariile
ur acestora. Or
i intelegerea si
un insusirea
iv corecta a
er notiunilor,
sit conceptelor
ar si, in final, a
e, institutiilor
m juridice ale
on Dreptului
og administrativ
ra II
4
presupune o cercetare aprofundata ce se traduce inati de toate printr-o studiere serioasa si a
lucrarilor de specialitate identificate ca surse bibliografice relevante pentru prezentul suport de
curs.

Obiectivele cursului

Prin tehnica de expunere a cursului, studenţii vor intra, treptat, în procesul de asimilare şi
înţelegere a limbajului de specialitate, deprinzând în acelaşi timp corelaţiile între instituţiile de
drept. Cercetarea fiecărei instituţii juridice este diseminată în structuri componente, aflate în
strânsă interdependenţă, încât este necesară stăpânirea în parte a fiecărei sursă de cunoaştere
pentru corelarea acesteia cu cunoştinţele aflate în derulare. Prezentarea fiecărui modul
permite, la finalul însuşirii elementelor sale, deprinderea mecanismului de ansamblu a
instituţiei analizate, raportarea la diferite situaţii practice, concrete.

Obiectivele cursului, generale si specifice, constau, în principal, în:

studentul să cunoască și să înțeleagă noţiunile de bază ale dreptului administrativ;

studentul să-și dezvolte abilităţile de a aplica corect cunoștinţele teoretice acumulate pentru
soluţionarea problememlor practice şi a speţelor din domeniul dreptului administrativ;

studentul să-și formeze și dezvolte capacitatea de analiza și sinteză;

studentul este capabil să demonstreze că a dobândit conoștiinţe suficente pentru a înţelege

noţiuni precum cele de: act administrativ, contencios administrativ, raspundere administrativă,
etc.

studentul este capabil să determine şi să precizeze conţinutul noţiunilor şi conceptelor de drept

administrativ anterior precizate, să determine acte administrative, să determine modurile
control specifice dreptului administrativ, să identifice şi analizeze formele de răspundere
specifice dreptului administrativ.

studentul este capabil să selecteze şi să aplice corect metodele și principiile de bază învățate în
soluţionarea problemelor practice şi a speţelor de drept

administrativ.

• studentul poate să realizeze esee şi proiecte de cercetare pe teme de drept administrativ.

Evident, prezentul suport de curs, datorită limitărilor de întindere, poate asigura doar
incipienta si initiala aprofundare a materiei Dreptului administrativ II,

5
astfel încât, pentru optime rezultate în cadrul activităţii lor profesionale în calitate
de studenţi, aceştia ar trebui să recurgă şi la una sau mai multe din lucrările recente
indicate în bibliografia aflată la sfârşit.

Competenţe conferite

După parcurgerea materialului şi a bibliografiei indicate, fiecare student isi va

însuşi însuşi noţiunile şi a conceptele de bază cu care operează dreptul
administrativ, precum act administrativ, contencios administrativ, domeniu public,
proprietate publică, răspunderea specifică dreptului administrativ; va înţelege şi-si
va însuşi regimului juridic al actului administrativ, contenciosului administrativ,
domeniului public, proprietăţii publice, răspunderii specifice dreptului
administrativ; va înţelege, isi va însuşi şi va determina formelor de răspundere
specifice dreptului administrativ; isi va însuşi, va interpreta şi va aplica corect
aspectele de drept material şi de drept procesual specifice instituţiilor dreptului
administrativ; va înţelege rolul şi locul proprietăţii publice în cadrul economiei de
piaţă, a corelaţiei dintre proprietatea publică, domeniul public, proprietatea privată;
va înţelege şi aplica corect regimul de drept public care caracterizează instituţiile
dreptului administrativ; particularităţile acestui regim faţă de dreptul comun şi
interferenţele cu acest regim juridic; va putea corela cunoştinţele teoretice cu
abilitatea de a le aplica în practică, inclusiv prin soluţionarea unor speţe privind
aplicarea principiilor şi normelor de drept administrativ; va interpreta şi aplica în
practică a diferitelor categorii de acte administrative; va putea implementa şi
manifesta o atitudine responsabila faţă de pregătirea continuă, cunoaşterea
operativă şi aplicarea corespunzătoare a unor noi acte normative, inclusiv a
modificărilor celor existente, precum şi a jurisprudenţei din domeniul dreptului
administrativ.

De asemenea, urmare a parcurgerii acestui curs, studenţii ar trebui: să demonstreze

capacitatea de a aplica cunoştinţe dobândite in curs in discutii libere sau ghidate pe
teme indicate de profesor; să demonstreze capacitatea de a identifica notiuni si
concepte juridice administrative din legislatia in vigoare, de a le intelege si de a le
folosi in descrierea mecanismelor juridice administrative, ale spetelor in domeniu;
să aibă capacitatea de a aprecia şi evalua date oferite de curs aplicate pe domeniul
de interes al studentilor; să aibă capacitatea de a formula enunturi coerente notiuni,
concepte si principii ale acestei discipline care sa le
6
permita sa-si exprime punctul de vedere sau opiniile in mod corect si coerent.

Nu in utlimulrand, la finele acestui curs, studenţii ar trebui să demonstreze că pot

lucra atat independent cat si in grupuri în scopul informării ştiinţifice şi obţinerea
datelor necesare pentru realizarea sarcinilor de lucru; să aibă capacitatea de a
utiliza în mod corect limbajul de specialitate astfel încât să poată comunica cu alte
persoane în cadrul muncii în echipă; să fie capabili de a putea intelege şi dezbate
conţinutul manualelor şi publicaţiilor de specialitate demonstrând că le înţeleg şi le
pot transmite mai departe; să dovedească: progresul în însuşirea unor noi tehnici de
învăţare, abilităţi de autocontrol permanent şi conştient privind motivaţiile pentru
învăţare, capacitatea de a face distincţie între date, informaţii şi cunoaştere şi a
gestiona toate acestea; conştientizarea motivaţiei învăţării continue.

Resurse şi mijloace de lucru

Pentru evaluarea semestrială a cunoştinţelor, la acest nivel, este suficientă studierea

termenilor, noţiunilor şi caracterelor care definesc instituţiile analizate.

Dezvoltarea şi aprofundarea tematicilor, lărgirea sferei de aplicare a jurisprudenţei

presupun cercetarea tratatelor şi cursurilor universitare detaliate, a monografiilor,
revistelor de specialitate, culegerilor de spete, de practica judiciara ale Inaltei Curti
de Casatie si Justitie.

Este indispensabilă parcurgerii cursului procurarea legislatie in domeniu dreptului

administrativ, in vigoare la momentul parcurgerii cursului.

Structura cursului

Structura cursului conţine:

patru module pentru semestrul II al anului II, fiind necesar a aminti faptul ca acest
curs a inceput a fi dezvoltat inca din semestrul II al anului II de studii, conţinutul
celor patru module rezultă din cuprins;

unităţile de învăţare (UI) au un conţinut care evoluează în complexitate, putând fi

însuşite în procesul de învăţare în perioade cuprinse între 1 ora şi 3 ore;

configuraţia tehnică a ghidului a permis oferirea de exemple, cu trimitere la

soluţiile practice ale instantelor de judecata, la doctrina

specifica, fapt de natură a facilita înţelegerea noţiunilor şi a

7
instituţiilor juridice;

rezumatul existent la sfârşitul fiecărei unităţi de învăţare, se doreşte un ajutor

sistematic al activităţii de învăţare, constituind o enumerare a problematicii
analizate;

în fine, testele de evaluare au drept scop antrenarea studenţilor în soluţionarea unor

probleme sau chiar a unor speţe practice, adaptate tematicii fiecărei unităţi de
învăţare.

Cerinţe preliminare

Cunoasterea sistemului constitutional, a notiunilor, conceptelor si principiilor

fundamentale ale dreptului, institutiilor de drept administrativ deja studiate astfel
precum au fost insusite urmare a parcurgerii cursurilor: Teoria generala a dreptului,
Drept constitutional, Institutii politice, Drept administrativ I.

Discipline deservite

Studiul disciplinei influenţează major demersurile de însuşire a cunoştinţelor în

domeniul majoritatii ramurilor dreptului public, chiar ale unora din sfera dreptului
privat.

Durata medie de studiu individual

Timpul necesar estimat pentru înţelegerea instituţiilor şi mecanismelor juridice

cuprinse în primele trei module este de 28 ore, timp consacrat cu atenţie
concentrată.

Evaluarea

Examen scris, sistem mixt – rezolvarea unor intrebari de tip grilă si solutionarea
unor subiecte de genul „intrebare - raspuns”.

8
Cuprins

Introducere 4

Modulul I. FUNCTIA PUBLICA 11

Introducere. 11

Competenţe 11

Unitatea de învăţare I.1. Functia publica 12

I.1.1. Introducere 12

I.1.2. Competenţe 12

I.1.3. Notiunea de functie publica 12

I.1.4. Constitutionalitatea si legalitatea functiei publice 14

I.1.5. Definirea, numirea si avansarea functionarilor publici 18

I.1.6. Drepturile si indatoririle functionarilor publici 27

I.1.7. Raspunderea functionarilor publici 32

Modulul II. ACTUL ADMINISTRATIV 43

Introducere. 43

Competenţe 43

Unitatea de învăţare II.1.Forme de activitate ale administratiei publice. Actul administrativ –

definitie, trasaturi, clasificare44

II.1.1. Introducere 44

II.1.2. Competenţe 44

II.1.3. Forme de activitate ale administratiei publice 44

II.1.4. Actul administrativ – definitie si trasaturi 48

II.1.5. Actul administrativ - clasificare 52

Unitatea de învăţare II.2. Conditiile de valabilitate ale actului administrativ 56

II.2.1. Introducere 56

II.2.2. Competenţe 56
II.2.3. Regimul juridic al actelor administrativ. Aspecte generale 56

II.2.4. Conditii generale de legalitate58

II.2.5. Conditii specifice de legalitate66

Unitatea de învăţare II.3. Efectele juridice ale actelor administrative 70

II.3.1. Introducere 70

II.3.2. Competenţe 70

II.3.3. Efectele juridice ale actelor administrative. Aspecte generale 70

II.3.4. Suspendarea actelor administrative 80

II.3.4. Revocarea actelor administrative 84

Modulul III. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV 92

Introducere. 92

Competenţe 92

9
Unitatea de învăţare III.1. Contenciosul administrativ 93

III.1.1. Introducere 93

III.1.2. Competenţe 93

III.1.3. Institutia contenciosului administrativ. Aspecte generale 94

III.1.4. Controlul asupra administraţiei publice. Controlul administrativ-

jurisdicţional 99

III.1.5. Condiţiile acţiunii directe în contenciosul administrativ 108

III.1.6. Actele administrative exceptate de la controlul în contencios administrativ119

III.1.7. Aspecte procedurale privind instituţia contenciosului administrativ 128

Modulul IV. RASPUNDEREA IN DREPTUL ADMINISTRATIV 141

Introducere 141

Competenţe 141

Unitatea de învăţare IV.1. Raspunderea in dreptul administrativ 142

IV.1.1. Introducere 142

IV.1.2. Competenţe 142

IV.1.3. Aspecte generale privind răspunderea în dreptul administrativ 143

IV.1.4. Temeiul constituţional şi legal al răspunderii administrative .. 147

IV.1.5. Notiunea, formele si subiectele raspunderii administrative 148

IV.1.6. Răspunderea administrativ-disciplinară 149

IV.1.7. Răspunderea administrativ-patrimonială 152

Unitatea de învăţare IV.2. Raspunderea contraventionala 161

IV.2.1. Introducere 161

IV.2.2. Competenţe 161

IV.2.3. Aspecte generale privind răspunderea contravenţională în dreptul

administrativ. 162

IV.2.4. Răspunderea administrativ-contravenţională. Contravenţia – definiţie şi

trăsături 163
IV.2.5. Sancţiunile contravenţionale 168

1
0
Modulul I. FUNCTIA PUBLICA
Astfel, studenţii vor fi
introduşi in raportului
juridic de serviciu, al
statutului functionarilor
publici, a raspunderii
juridice a acestora. De
Cuprins asemenea cursanţii vor fi
familiarizaţi cu concepte
Introducere. operaționale precum functie
11 publica, functionar public,
raport juridic de serviciu,
Competenţe etc. si-si vor dezvolta
11 abilitatile necesare a opera
cu aceste concepte.
Unitatea de
învăţare I.1.
Functia Competenţe
publica
12 Parcurgerea primului modul
va permite studentului:

dezvoltarea capacităţii
Introducere cursanţilor de a delimita
elementele specifice fiecărei
Primul modul noţiuni, fiecarui concepte
al cursului prezentate în această unitate
destinat de învăţare, cât şi de a
disciplinei decela raportul,
Drept interdependentele dintre
administrativ acestea;
II îşi propune
familiarizarea să explice şi să
studenţilor cu interpreteze
aspectele constitutionalitatea si
teoretice şi legalitatea functiei publice,
practice drepturile si obligatiile
introductive (indatoririle) functionarilor
referitoare la publici, modificarea
functia raportului de serviciu,
publica si precum si incetarea acestuia,
regimul precum si diferitele aspecte
juridic al ale raspunderii specifice
acesteia. functionarilor publici.
11
Unitatea de învăţare I.1. Functia publica
referitoare la functia publica,
constitutionalitatea si legalitatea
functiei publice, regimul juridic al
acesteia, drepturile si libertatile
functionarilor publici,
raspunderea functionarilor
Cuprins publici.

I.1.1. Introducere
12 I.1.2. Competenţele unităţii de
învăţare
I.1.2. Competenţe
12 Aprofundarea tematicii permite
intelegerea conceptelor, notiunilor
I.1.3. Notiunea de specifice acestei unitati de
functie publica12 invatare, precum functie publica,
raport de serviciu, functionar
I.1.4. public; distingerea, in functie de
Constitutionalitatea multiple criterii de clasificare, a
si legalitatea categoriilor de functionari
functiei publice publici, a tipurilor de raspundere
14 specifice functionarilor publici;
identificarea, insusirea si
I.1.5. Definirea, intelegerea trasaturilor specifice
numirea si diferitelor categorii si concepte cu
avansarea care se opereaza in aceasta
functionarilor unitate de invatare.
publici 18

I.1.6. Drepturile si
indatoririle
functionarilor Durata medie de parcurgere a
publici 27 primei unităţi de învăţare este
de 4 ore.
I.1.7. Raspunderea
functionarilor
publici 32

I.1.3. Notiunea de functie

publica

I.1.1. Introducere
Noţiunea de funcţie publică
Secţiunea permite reprezintă o noţiune fundamentală
familiarizarea a dreptului public în general, a
studenţilor cu dreptului administrativ în special,
aspectele teoretice strâns legată de noţiunea de organ,
şi practice autoritate, activitate
introductive administrativă.
12
Funcţia public şi funcţionarul public sunt instituţii juridice ale dreptului public, în general, şi
ale dreptului administrativ, în particular, care s-au conturat ca atare într-o dispută între
doctrină, jurisprudenţă şi reglementare.

Funcţionarea oricărei autorităţi sau instituţii publice presupune trei elemente:

Competenţă

Mijloace materiale şi financiare

Personal, structurat pe compartimente, linii ierarhice şi funcţii, dintre care doar unele sunt
funcţii publice

Titularul unei funcţii publice este, de regulă, dar nu întotdeauna, un funcţionar public. În toate
ţările există tradiţii privind reglementarea funcţiei publice, ce nu trebuie însă

confundate cu apariţia unui statut general. Spre exemplu, în Spania a fost adoptat primul astfel
de statut în anul 1852.

Denumirea de statut provine de la latinescul „statutum” care derivă de la verbul „statuere”

care înseamnă a statua, a decide, a ordona, şi semnifică un ansamblu de norme juridice ce
cuprinde voinţa statului de a reglementa, în mod autoritar, o anumită categorie de raporturi
sociale ori instituţii juridice.

Doctrina românească interbelică, dar am putea menţiona chiar şi doctrina actuală, s-a
pronunţat ferm în favoarea unui Statut „ce ar urma să împiedice arbitrariul organelor politice,
să pună stavilă stării de nesiguranţă în care se aflau slujbaşii administraţiei centrale şi locale,
dar şi să întărească garanţiile de bună îndeplinire a serviciilor publice”, acest statut trebuind să
asigure garantarea imparţialităţii şi neutralităţii în administraţie şi, deci, protejarea
funcţionarului de presiunile guvernamentale sau ale administraţiei.

Denumirea de „Statut al funcţionarilor publici” a fost utilizată în România pentru prima dată
în art. 8 al Constituţiei din 1923. Prin acest articol au fost stabilite două principii: funcţiile şi
demnităţile publice nu puteau fi deţinute decât de români şi necesitatea adoptării unor legi
speciale privind statutul funcţionarilor publici. În consecinţă, prima lege specială în materie a
fost adoptată în 19 iunie 1923 şi a intrat în vigoare la 1 ianuarie 1924. Dispoziţii cu privire la
funcţionarii din administraţia centrală şi locală, precum şi la demnitari au fost prevăzute şi în
alte legi, precum: Legea pentru organizarea ministerelor, Legea pentru unificarea
administrativă, ambele din anul 1929, Legea contenciosului administrativ din anul

1925.

Dacă în perioada 1949-1989, funcţionarilor publici li s-au aplicat prevederile Codului Muncii,
adică regimul contractual, chiar dacă s-au adoptat şi unele reglementări cu caracter special,
actualmente este în vigoare Statutul funcţionarului public – Legea nr. 188/1999, republicată,
cu modificările şi completările ulterioare.

1
3
I.1.4. Constitutionalitatea si legalitatea functiei publice

În ceea ce priveşte constituţionalitatea funcţiei publice, dacă ne raportăm la ţările Uniunii

Europene constatăm că în fiecare din ţările care au constituţii scrise se regăsesc principii ale
funcţiei publice. Raportat la tehnica şi conţinutul reglementării, precum şi la numărul de
articole pe care le cuprind aceste Constituţii, putem identifica trei grupe de state:

•Grupul statelor în care Constituţia prevede competenţa legiuitorului de a stabili regulile

aplicabile funcţiei publice – Danemarca, Germania, Grecia, Spania, Italia, Portugalia, Suedia,
Austria, Finlanda

•Grupul statelor în ale căror Constituţii atribuirea acestei competenţe este implicită şi rezultă
chiar din supremaţia legiuitorului care poate interveni pentru a reglementa materia – Irlanda

•Grupul de state în ale căror Constituţii observăm o partajare, în baza dispoziţiilor

constituţionale, între legislativ şi executiv, a reglementării funcţiei publice – Belgia, Marea
Britanie, Olanda, Franţa – statutul funcţionarilor publici este reglementat de şeful statului.

Se poate observa că nivelul Europei există, la nivelul fiecărui stat, un statut al funcţionarilor
publici, neputându-se afirma, însă, faptul că ar exista un statut general al funcţiei publice
aplicabil la nivelul întregii Europe.

Un alt aspect cu privire la funcţia publică are-n vedere răspunsul la întrebările: Care sunt
categoriile de funcţionari publici care întră sub incidenţa Statutului? şi Care este gradul de
generalitate a regulilor cuprinse în Statut?

Astfel în unele state, precum Belgia, Grecia, Spania, Franţa, Irlanda, Olanda, Portugalia,
statutul este aplicabil tuturor funcţionarilor atât celor de la nivelul administraţiei de stat, al
administraţiei publice locale, cât şi celor de la nivelul autorităţilor administrative autonome. În
alte state, precum Germania şi Luxemburg, se face distincţie între funcţionarii cărora le sunt
aplicate regulile impuse de statut şi cei care sunt angajaţi pe bază de contract, apreciindu-se
faptul că cei care fac parte din prima categorie pot exercita prerogative de putere publică sau
atribuţii de satisfacere a interesului general, activitatea lor având un caracter permanent.

În Franţa se face o distincţie între funcţia publică propriu-zisă ce se supune legii privind
drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici, precum este funcţia de Stat, funcţia publică
teritorială, funcţia publică din sănătate, funcţionarii de la poştă, funcţionarii de la France
Telecom şi cei ai instituţiilor publice care au statutul de operator public, şi militarii şi
magistraţii care sunt supuşi unor reglementări specifice.

Dreptul comparat din ţările Uniunii Europene reflectă şi faptul că anumite categorii de
funcţionari publici au reglementări speciale, precum poliţişti, judecătorii, diplomaţii,
profesorii universitari.

1
4
O altă problemă care este privită în mod diferit în Europa, în state precum Germania şi Franţa,
faţă de S.U.A este cea a autonomiei funcţiei publice. Astfel, dacă în primele două state vom
remarca faptul că accentul este pus pe exerciţiul suveranităţii prin agenţii publici, în S.U.A,
pentru a se evita birocraţia, se admite din ce în ce mai mult autonomia funcţiei publice. În
celelalte state din Uniunea Europeană vom constata tendinţa de apropiere a statutului
funcţionarilor publici de cel al agenţilor din sectorul privat.

Bazele constituţionale ale funcţiei publice în România se regăsesc, în principal, în conţinutul

art. 16 alin. 3 şi art. 73 alin. 3 lit. j. Astfel, art. 16 alin. 3 din Constituţia României, republicată,
prevede principiul conform căruia: funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi
ocupate, în condiţiile legii, de persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară, statul
român trebuind să garanteze egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi pentru ocuparea acestor
funcţii şi demnităţi.

Faţă de reglementarea iniţială au intervenit două modificări în urma revizuirii constituţionale

din 2003, şi anume:

A fost eliminată condiţia de a avea numai cetăţenia română pentru ocuparea unei demnităţi
sau funcţii publice, deoarece în spiritul reglementărilor europene, nu era justificată interdicţia
ocupării acestor funcţii de către cetăţenii români care au şi altă cetăţenie.

S-a prevăzut garanţia egalităţii de şanse dintre femei şi bărbaţi în ocuparea unei asemenea
funcţii, garanţie ce corespunde unui curent de idei caracteristice dezvoltării democraţiilor
contemporane şi prezintă semnificaţia unei discriminări pozitive, în favoarea femeilor, pentru
a dobândi un rol mai important în viaţa publică a ţării.

O altă reglementare constituţională în materie se regăseşte în art. 73 alin. 3 lit. j din care
deducem faptul că şi statutul funcţionarilor publici trebuie să fie prevăzut prin lege organică.
La acelaşi articol, la lit. p, se menţionează că materie a legii organice este şi regimul general
privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială, de aici rezultând că
legiuitorul constituant a urmărit să consacre un regim statutar, pentru funcţionarii publici, şi
un regim contractual, pentru restul salariaţilor.

Aceste principii constituţionale exprimă un adevăr exprimat de doctrină şi anume faptul că

funcţia publică are un fundament obiectiv în toate elementele sale, deoarece învestirea în
funcţie se face în conformitate cu dispoziţiile legii, iar conţinutul său este de asemenea
reglementat de lege.

În ceea ce priveşte sfera funcţionarilor publici, aspect ce este reglementat prin normele legii
organice, nu este de conceput un funcţionar public în afara principiilor generale ale Statutului
care reglementează, de regulă, un regim de dreptul public, mai exact, un regim de drept
administrativ.

Legea privind Statutul funcţionarilor publici a fost adoptată în şedinţa comună a Camerelor
Parlamentului, în urma angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului, potrivit art. 114
din Constituţia, republicată, devenind Legea nr. 188/1999. Ulterior această
1
5
lege a suferit o serie de modificări şi completări, din păcate, de regulă prin ordonanţe şi mai cu
seamă ordonanţe de urgenţă ale Guvernului. O modificare substanţială a fost adusă prin Legea
nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor
publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei. Şi
această lege a fost adoptată prin aceeaşi metodă, cea a angajării răspunderii Guvernului în
temeiul art. 114 din Constituţie.

Obiectul de reglementare al Legii nr. 188/1999 este, potrivit art. 1 alin. 1, „regimul general al
raporturilor juridice dintre funcţionarii publici şi stat sau administraţia publică locală, prin
autorităţile administrative autonome ori prin autorităţile şi instituţiile publice din administraţia
publică centrală şi locală, denumite în continuare, raporturi de serviciu”. Scopul legii este,
conform art. 1 alin. 2 al acesteia, asigurarea, în conformitate cu dispoziţiile legale, a unui
serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial, în interesul cetăţenilor,
precum şi al autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală.

Doctrina a încercat, de-a lungul timpului, să stabilească natura juridică a conceptului de raport
de serviciu, în cazul funcţionarului public. Astfel de opinii sunt:

Raportul de serviciu este tot o formă a raportului juridic de muncă, şi nu un raport de drept
administrativ – punct de vedere al specialiştilor în dreptul muncii

Natura juridică a acestui raport trebuie să fie stabilită în funcţie de specificul acestui raport
juridic şi anume părţile, conţinutul şi obiectul său. Astfel, funcţionarii publici sunt priviţi ca
agenţi ai autorităţilor sau instituţiilor publice care concură la realizarea puterii publice şi de
aceea, sunt supuşi, cu preponderenţă, regulilor speciale de drept administrativ. Autorii de drept
administrativ apreciază ca această calitate de funcţionar public izvorăşte din actul de numire
în funcţie – act administrativ de autoritate, şi nu de dreptul muncii. În baza actului de numire
în funcţie ia naştere un raport de serviciu care este un raport de drept public având ca obiect
realizarea puterii publice.

În concluzie, raportul de serviciu este un raport contractual de drept administrativ, şi nu de

dreptul muncii, deşi cele două raporturi reprezintă şi unele trăsături comune.

Acest punct de vedere din doctrină a fost preluat şi de legiuitor care, conform art. 4 din Legea
nr. 188/1999, precizează că aceste raporturi de serviciu se nasc şi se exercită pe baza actului
administrativ de numire, emis în condiţiile legii, precizându-se că exercitarea acestor raporturi
se realizează pe perioadă nedeterminată şi doar cu titlu de excepţie funcţiile publice pot fi
ocupate pe perioadă determinată, în condiţiile expres prevăzute de lege.

În privinţa naturii juridice a funcţiei publice, doctrina din perioada interbelică a dezvoltat două
puncte de vedere:

Teoria „situaţiei contractuale” prin care s-a încercat definirea funcţiei publice, fie prin
intermediul unor instituţii ale dreptului civil, precum este contractul de mandat – doctrina

1
6
germană, fie prin intermediul unor instituţii ale dreptului administrativ, precum este contractul
administrativ – doctrina franceză.

• Teoria „statutului legal” – doctrina franceză, potrivit căreia funcţia de stat trebuie să fie
privită ca un statut legal pentru că actul de instituire este întotdeauna un act de autoritate, iar
cel care exercită funcţia, exercită autoritatea statală şi nu drepturile izvorâte dintr-o situaţie
contractuală.

Doctrina postbelică a fundamentat, la rândul ei, două teze opuse cu privire la natura juridică a
funcţiei publice:

Doctrina actuală a privit funcţia publică şi ca o instituţie complexă, aflată la graniţa dintre
dreptul administrativ şi dreptul muncii.

Astfel, D. Brezoianu apreciază că funcţia publică reprezintă un anumit post stabilit de lege, iar
funcţionarul public este persoana fizică învestită în mod legal cu exercitarea acelei funcţii prin
care se realizează sarcinile şi atribuţiile organului în cadrul căruia se exercită funcţia
respectivă.

Majoritatea doctrinei a susţinut ideea caracterului legal al funcţiei publice, actul de numire
fiind un act unilateral de voinţă, de drept public şi nu un contract de drept comun.

Aflându-se într-o situaţie legală, funcţionarului public îi sunt stabilite coordonatele funcţiei
sale prin lege, iar atribuţiile ce îi sunt încredinţate sunt de ordin general, prevăzute de lege, nu
în interesul său, ci în interesul serviciului public.

Aşadar, raportul juridic dintre funcţionarul public şi funcţia publică este un raport juridic
obiectiv, funcţionarul care îndeplineşte atribuţiile ce-i sunt stabilite, exercită o putere publică
şi nu un drept subiectiv.

Prin urmare, arată doctrina actuală, constituirea posturilor şi delimitarea exactă a atribuţiilor
acestora trebuie să aibă un caracter legal, atribuţiile specifice funcţiilor publice nu pot face
obiectul unor tranzacţii între părţi şi nici al unor contracte, acestea neputând fi nici modificate
sau desfiinţate decât tot prin lege sau printr-un act normativ adoptat în baza legii fără a fi
necesară obţinerea consimţământului din partea titularului funcţiei.

Astăzi, în ţările Uniunii Europene, se menţine aceeaşi dilemă între concepţia axată pe ideea
statutului legal ce conduce la un regim juridic unilateral de drept public şi concepţia statutului
contractual ce conduce la regimul dreptului privat.

Legea nr. 188/1999 prevede, în art. 2 alin.1, faptul că funcţia publică reprezintă ansamblul
atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de
putere publică de către administraţia centrală şi administraţia publică locală şi autorităţile
administrative autonome.

Funcţiile publice sunt prevăzute în anexa acestei legi, înlăturându-se, în acest mod,
posibilitatea ca această anexă să fie completată printr-o hotărâre de Guvern.

Principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice, conform art. 3 din lege, sunt:
legalitate, imparţialitate, obiectivitate; transparenţă; eficienţă şi eficacitate; responsabilitate, în
1
7
conformitate cu prevederile legale; orientare către cetăţean; stabilitate în exercitarea funcţiei
publice, subordonarea ierarhică. Trebuie remarcat că aceste principii nu sunt ale funcţiilor
publice, ci ale funcţionarilor publici.

I.1.5. Definirea, numirea si avansarea functionarilor publici

Legea nr. 188/1999 defineşte funcţionarul public ca fiind persoana publică numită, în
condiţiile legii, într-o funcţie publică, precizând că totalitatea funcţionarilor publici din
autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică centrală şi locală constituie corpul
funcţionarilor publici. Legea mai menţionează că, dacă acelei persoane nu i-a încetat raportul
de serviciu din motive imputabile, nu-şi pierde calitatea de funcţionar public, urmând să facă
parte din corpul de rezervă al funcţionarilor publici.

Insa, doctrina a observat că acest mod de reglementare nu face nici o distincţie între
funcţionarii publici din autorităţile publice centrale şi cei din autorităţile publice locale,
tuturor aplicându-li-se acelaşi statut. Aşadar, structura legală a funcţiei publice nu cuprinde o
funcţie publică de stat şi o funcţie publică locală.

Exemple

Din motivul enuntat in cele de mai sus, doctrina a definit functionarul public surprinzand si
acest aspect.

Astfel, A. Iorgovan defineste functionarul public ca fiind persoana fizică învestită, în mod
legal, prin actul de voinţă unilaterală al unei autorităţi publice sau al cetăţenilor, cu sarcina
îndeplinirii pe un timp limitat sau nedeterminat a unei funcţii publice, în vederea realizării
competenţei organului din structura căreia face parte funcţia respectivă.

In schimb, V. Prisăcaru defineste aceasta notiune astfel: funcţionarul public este acea
persoană fizică care, cu respectarea condiţiilor cerute de lege, a fost învestită prin numire
într-o funcţie publică, pentru a desfăşura, contra unui salariu, o activitate continuă şi ritmică.
Pe timpul cât deţine funcţia publică, persoana fizică are anumite drepturi şi îi revin obligaţii.

Dispoziţiile Legii nr. 188/1999 se aplică tuturor funcţionarilor publici, inclusiv celor care
beneficiază de statute proprii, aprobate prin legi speciale, dacă nu se dispune altfel, fapt prin
care se recunoaşte faptul că acest Statut recunoaşte existenţa şi a altor funcţionari publici în
afara celor supuşi reglementărilor sale. Astfel, conform prevederilor Legii nr. 188/1999, pot
beneficia de statute speciale, funcţionarii publici care îşi desfăşoară activitatea în cadrul
următoarelor servicii publice: structurile de specialitate ale Parlamentului României,
structurile de specialitate ale Administraţiei Prezidenţiale, structurile de specialitate ale
1
8
Consiliului Legislativ, serviciile diplomatice şi consulare, autoritatea vamală, poliţia şi alte
structuri ale Ministerului de Interne, alte servicii publice stabilite prin lege.

Legea prevede, expres, categoriile de personal care nu beneficiază de dispoziţiile acestui

Statut, anume:

o Personalul contractual salariat din aparatul propriu al autorităţilor şi instituţiilor publice care
desfăşoară activităţi de secretariat, administrative, protocol, gospodărie, întreţinere-reparaţii şi
de deservire, precum şi alte categorii de personal care nu exercită prerogative de putere
publică. Acestor persoane li se aplică legislaţia muncii.

o Personalul salariat încadrat, pe baza încrederii personale, la cabinetul demnitarului o Corpul

magistraţilor

o Cadrele didactice

o Persoanele numite sau alese în funcţii de demnitate publică.

Persoanele numite sau alese în funcţii de demnitate publică nu cad sub incidenţa prevederilor
prezentului Statut pentru că alegerea/selectarea acestora se supune regulilor, criteriilor
exclusiv politice. Ideal ar fi fost ca acest text să facă o distincţie între demnitarii centrali şi cei
locali pentru ca să nu existe riscul ca în categoria de demnitar să fie incluse şi situaţii care
presupun numai un statut de funcţionar public.

Exemple

In categoria demnitarilor publici regasim, in principal: consilierii locali, primarii, consilierii

judeteni, presedintii consiliilor judetene, parlamentarii, Presedintele Romaniei, ministrii.

O problemă ridicată de doctrină este cea a regimului public aplicabil funcţionarului public de
fapt, discuţia pornind de la legalitatea învestiturii. Funcţionarul public de fapt este acel
funcţionar care exercită în public şi într-un loc public atribuţiile specifice unei funcţii publice,
dar care fie nu dispune în realitate de nici un fel de învestitură, fie învestitura sa a fost ilegală.
Importante în acest caz pentru dreptul administrativ sunt consecinţele juridice pe care le pot
produce actele emise de acest funcţionar, şi nu consecinţele juridice ce vor fi suportate de
persoana fizică pentru faptele sale. Se poate afirma că nu există un text legal cu valoare de
principiu, dar există o soluţie propusă de doctrină şi care se bazează pe prevederi din legi
speciale care prevăd acoperirea nulităţii actelor încheiate de un asemenea funcţionar, respectiv
salvgardarea actului încheiat de un funcţionar de fapt. Doctrina şi jurisprudenţa franceză fac
distincţie după cum învestirea funcţionarului a fost plauzibilă – publicul şi autorităţile au
crezut că funcţionarul era legal numit, caz în care actele acestuia pot fi considerate valabile –
şi după cum învestirea funcţionarului nu era plauzibilă – persoana era un uzurpator, iar actele
sale sunt considerate inexistente. Dacă în cazul funcţionarului-uzurpator nu există nici o
aparenţă de legalitate a învestirii, în cazul funcţionarului – plauzibil există aparenţă de
1
9
legalitate, iar actele pe care le emite produc efecte juridice limitate în favoarea terţilor de
bună-credinţă.

Recrutarea funcţionarilor publici trebuie să ţină seama atât de necesitatea respectării

principiilor care stau la baza exercitări funcţiei publice, cât şi de anumite condiţii ce ţin de
persoana însăşi.

Partidele politice au fost întotdeauna interesate de modul şi de condiţiile în care se va face

selecţia funcţionarilor publici, în special partidele aflate la guvernare. Criteriile şi metodele de
selecţie reflectă însă, în fiecare ţară şi pentru fiecare epocă, caracteristicile fundamentale ale
sistemului administrativ statal respectiv.

Accesul la funcţia publică trebuie să respecte două principii: o Principiul accesului egal la
funcţia publică

o Principiul meritului

Aplicarea celor două principii face posibilă stabilirea unor reguli destinate să protejeze
candidaţii şi administraţia contra arbitrariului sau erorilor de apreciere ale şefului de serviciu.

Condiţiile de acces la funcţia publică sunt destinate să garanteze calificarea profesională a

viitorilor funcţionari şi să limiteze arbitrariul în selecţie.

Exemple

Primul principiu apare ca urmare a respingerii privilegiilor consecinţă a Revoluţiei franceze.

Cu excepţia Danemarcei şi a Irlandei care consacră acest prim principiu prin lege, toate
celelalte constituţii din Europa îl consacră prin Constituţie, unde este înscris, de regulă, şi
principiul recrutării prin concurs.

Cel de-al doilea principiu îşi are originea într-un principiu mai mult politic, decât juridic,
specific sistemului britanic, respectiv principiul acordării funcţiei după merit (merit system),
sistem generalizat în Marea Britanie în secolul al

XIX-lea.

In doctrina (A. Iorgovan), înţelegând funcţia publică ca o profesie în virtutea căreia persoana
care o ocupă are un drept la carieră, distinge între:

condiţii generale de ocupare a oricărei funcţii publice

condiţii specifice necesare pentru ocuparea anumitor categorii de funcţii publice din
administraţie, din justiţie, din sfera legislativului.

În ceea ce priveşte condiţiile speciale cerute doar unor categorii de funcţionari publici, modul
de verificare a acestora variază de la o ţară la alta, atât în ceea ce priveşte autorităţile cu
atribuţii în acest domeniu, cât şi în ce priveşte forma şi momentul la care se realizează.

Referitor la modalităţile de selectare şi de recrutare ale funcţionarilor publici trebuie remarcat,

în primul rând, faptul că mai toate ţările cunosc un minim de formalism care
2
0
determină delimitarea funcţiei publice de orice funcţie din sectorul privat, iar în al doilea rând
trebuie observat că acest grad de formalism este diferit de la un stat la altul. Astfel observăm
existenţa a patru modele:

o Modelul unui minim comun de formalităţi – presupune obligaţia de publicare a posturilor

vacante – Olanda şi Danemarca;

o Modelul german – presupune selecţia în etape şi recrutare liberă – Germania şi Luxemburg

– este caracteristic pentru ocuparea funcţiilor de înalt funcţionar public, aceste funcţii fiind
ocupate, de regulă, de jurişti;

o Modelul britanic – presupune recrutarea printr-o comisie independentă – Marea Britanie şi

Irlanda,

o Modelul francez – presupune organizarea de concursuri şi pregătirea în şcoli de formare

profesională a funcţionarilor publici.

Concursul presupune: un număr de locuri precis determinate, un juriu independent faţă de

candidaţi, un clasament al candidaţilor declaraţi admişi, în ordinea rezultatelor obţinute, şi
obligaţia pentru autoritate de a respecta clasamentul.

Exemple

Metoda concursului – ca metodă de bază pentru recrutarea funcţionarilor – tinde să se

generalizeze în majoritatea statelor contemporane, astăzi existând în: Belgia, Grecia, Spania,
Franţă, Irlanda, Italia, Luxemburg, Portugalia şi Marea Britanie. Pentru a da cele mai bune
rezultate trebuie să fie aplicată cu obiectivitate şi corectitudine.

În acest sens legea noastră - Legea 188/1999 prevede că persoana care doreşte să ocupe o
funcţie publică trebuie să îndeplinească următoarele condiţii:

- să aibă cetăţenia română şi domiciliul în România. Această regulă a fost consacrată iniţial
prin Legea nr. 161/2003, iar ulterior prin chiar Constituţia României în art. 16 alin.3,
consacrându-se, astfel, posibilitatea exercitării unei funcţii publice şi de către persoane având
dublă cetăţenie, dintre care una să fie cea română.

Exemple

În anul 2001, Curtea Constituţională a fost sesizată cu o excepţie de neconstituţionalitate pe

aceeaşi temă, pe care a respins-o pentru că admiterea acesteia ar fi însemnat o implicită
revizuire a Constituţiei de către chiar aceasta, aspect evident neconstituţional.

să cunoască limba română, scris şi vorbit;

să aibă vârsta de minimum 18 ani împliniţi;

2
1
să aibă capacitate deplină de exerciţiu;

să aibă o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează, atestată pe
bază de examen medical de specialitate;

să îndeplinească condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică;

să îndeplinească condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice;

să nu fi fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra statului
sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea
justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie, care ar
face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit
reabilitarea;

să nu fi fost destituită dintr-o funcţie publică sau nu-i fi încetat contractul individual de muncă
pentru motive disciplinare în ultimii 7 ani;

să nu fi desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este definită prin lege.

În România ocuparea funcţiilor publice se poate face prin: concurs, promovare, transfer,
redistribuire, recrutare sau alte modalităţi prevăzute expres de legea în vigoare. Funcţionarii
publici pot fi debutanţi sau definitivi.

După nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice, funcţiile publice se împart în:

- înalţi funcţionari publici. Această categorie este calificată de doctrina franceză ca fiind
formată din funcţionarii care prin locurile pe care le ocupă în instituţiile administrative asigură
legătura între puterea politică şi aparatele administrative.

Exemple

Prin lege sunt stabilite care sunt aceste funcţii, precum: secretari generali, secretari generali
adjuncţi ai Guvernului, ministerelor şi altor organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale, consilierii de stat, prefecţii, subprefecţii.

funcţionari publici de conducere;

funcţionari publici de execuţie.

Condiţiile de participare şi procedura de organizare a concursului sunt stabilite prin Legea nr.
188/1999, republicată, - Statutul funcţionarului public. Aceasta specifică faptul că acest
concurs are la bază principiul competiţiei deschise, transparenţei, meritelor profesionale şi
competenţei, precum şi cel al egalităţii accesului la funcţiile publice pentru fiecare cetăţean
care îndeplineşte condiţiile legale. Condiţiile de desfăşurare a concursului vor fi publicate în
Monitorul Oficial al României, Partea a III-a, cu cel puţin 30 de zile înainte de data
desfăşurării concursului. Pentru ca rezultatele concursului să fie cât mai fidele în raport cu
valoarea candidatului, doctrina propune folosirea mai multor metode de verificare a
aptitudinilor, capacităţilor, calităţilor acestuia.
2
2
Învestitura este următoarea etapă după ce condiţiile generale şi cele speciale de acces la
funcţia publică sunt îndeplinite. Aceasta este procedura desfăşurată de către o autoritate sau
instituţie publică prin care se încredinţează unei persoane exercitarea unei funcţii publice în
cadrul respectivei autorităţi sau instituţii. Învestirea poate cuprinde, având o importanţă
deosebită ori de către ori se pune în discuţie validitatea actelor juridice emise, a operaţiunilor
administrative sau chiar a simplelor fapte materiale săvârşite de acestea ori angajarea
răspunderii pentru consecinţele ce derivă din încălcarea legii, şi o procedură mai complexă
care să includă formalităţi anterioare, concomitente sau ulterioare operaţiunii propriu-zise de
ocupare a funcţiei, dar strânse legate de aceasta, sub forma propunerii, avizului, acordului,
aprobării, confirmării, etc.

Numirea în funcţie este un act administrativ individual emis de conducătorul autorităţii sau
instituţiei publice, fiind o manifestare de voinţă exclusivă şi unilaterală provenită de la acea
parte a raportului juridic care încredinţează funcţia spre exercitare.

Actualul Statut face o distincţie cu privire la numirea funcţionarilor după cum aceştia sunt
înalţi funcţionari publici, funcţionari publici de conducere, funcţionari publici de execuţie.
Însă, în toate cazurile actul administrativ de numirea are formă scrisă şi trebuie să conţină
temeiul legal al numirii, numele funcţionarului public, denumirea funcţiei publice, data la care
urmează să exercite funcţia publică, drepturile salariale, precum şi locul de desfăşurare a
activităţii.

La intrarea în corpul funcţionarilor publici, funcţionarul public depune jurământul de credinţă

în termen de 3 zile de la emiterea actului de numire în funcţia publică definitivă. Acest
jurământ este prevăzut de Legea nr. 188/1999. O parte a doctrinei apreciază că doar din
momentul depunerii jurământului, funcţionarul public definitiv îşi poate exercita funcţia
publică, fapt care, însă, nu atrage declararea ca nule de drept a actelor juridice efectuate pe
perioada stagiaturii.

Refuzul depunerii jurământului se consemnează în scris şi atrage revocarea actului

administrativ de numire în funcţie. După intrarea în corpul funcţionarilor publici,
funcţionarului public i se întocmeşte un dosar personal.

Avansarea constă în trecerea funcţionarului public, cu acordul său, într-un alt grad ori treaptă
profesională, în cadrul aceleaşi funcţii sau trecerea într-o funcţie superioară. În doctrina
interbelică avansarea a fost privită ca un drept al funcţionarului public, aspect preluat şi în
doctrina actuală care precizează că aceasta este un drept obiectiv.

Din punct de vedere al modului de avansare al funcţionarilor publici există două posibilităţi:

- avansarea liberă – aceasta se poate realiza fie prin aprecierea conducătorului cu privire la
persoana (implică subiectivismul conducătorului), funcţia şi momentul în care ea trebuie să
aibă loc, fie prin constatarea îndeplinirii automate a unor condiţii legale – exemplu: vechimea
în funcţia deţinută
2
3
- avansarea prin concurs sau examen – aceasta se poate realiza ca urmare a verificării
cunoştinţelor de specialitate necesare exercitării funcţiei publice superioare – este o metodă de
selecţie obiectivă a candidaţilor, aceştia putând proveni din cadrul sau din afara autorităţii.

Concursul se organizează atunci când numărul candidaţilor este mai mare decât al funcţiilor
publice vacante, iar examenul se organizează atunci când numărul candidaţilor este egal sau
mai mic cu cel al funcţiilor publice vacante.

Promovarea funcţionarului public într-o funcţie publică superioară vacantă se face prin
concurs sau examen. Mai este în aceste condiţii aceasta o „veritabilă promovare” dacă
presupune promovarea unui examen sau a unui concurs? Apreciem că da, în acest fel
promovarea realizându-se pe baza unor criterii obiective.

Anual are loc evaluarea performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici,
această procedură având drept scop: avansarea în gradele de salarizare, retrogradarea în
gradele de salarizare, promovarea într-o funcţie publică superioară, eliberarea din funcţia
publică, precum şi stabilirea cerinţelor de formare profesională a funcţionarilor publici.
Calificativele ce pot fi primite de funcţionarul public în urma evaluării pot fi: excepţional,
foarte bun, bun, satisfăcător, nesatisfăcător.

Diversitatea şi complexitatea funcţiilor publice, organizarea şi exercitarea acestora la nivelul

autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, ridică şi problema gestionării funcţiilor
publice într-un sistem global, corelat şi bazat pe principii şi norme comune tuturor funcţiilor
publice, aplicabile funcţionarilor publici.

Gestiunea funcţiei publice reprezintă ansamblul activităţilor desfăşurate, în condiţiile legii, de

către structuri organizatorice anume create pentru elaborarea şi aplicarea politicii şi strategiei,
precum şi a reglementărilor referitoare la funcţionarii publici. Legea nr. 188/1999, republicată,
a prevăzut în acest sens structuri organizatorice în subordinea unor autorităţi sau instituţii
publice.

Exemple

Astfel, în subordinea ministerului de resort, a carui titulatura variaza si va varia in functie de

compozitia unui guvern aprobata de Parlament, (ex. Ministerul Administraţiei şi Internelor,
Ministerul Administratiei, Ministerul Reformei Administrative, Ministerul de Interne si al
Reformei Administrative) a fost

înfiinţată Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici – organ de specialitate al administraţiei

publice centrale, cu personalitate juridică – creat pentru crearea şi dezvoltarea unui corp de
funcţionari publici profesionist, stabil şi imparţial. Conducerea acestei agenţii este exercitată
de un preşedinte, cu rang de secretar de stat, numit de primul-ministru. În exercitarea
atribuţiilor care îi revin acesta emite ordine cu caracter normativ sau individual.

2
4
De asemenea, în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice se constituie comisii paritare
formate, în număr egal, din reprezentanţi desemnaţi de conducătorul autorităţii sau instituţiei
publice şi din sindicatul reprezentativ al funcţionarilor publici sau, dacă nu există un astfel de
sindicat, funcţionarii publici îi vor desemna pe aceşti reprezentanţi prin votul majorităţii lor
(majoritate absolută).

Modificarea raportului de funcţie sau de serviciu este rezultatul aceleaşi manifestări

unilaterale a voinţei autorităţii sau instituţiei publice, care poate conferi sau retrage atribuţii,
poate încredinţa o nouă funcţie titularului în mod permanent (prin redistribuire de personal)
ori în mod temporar (prin delegare sau detaşare), în acelaşi loc sau organ, ori în altă localitate
sau în alt organ. Această modificare a raporturilor de serviciu – mobilitatea în cadrul corpului
funcţionarilor publici se realizează, conform prevederilor Legii nr.188/1999, fie pentru
eficientizarea activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice, fie în interes public, fie în interesul
funcţionarului public, pentru dezvoltarea carierei în funcţia publică.

Conform Legii nr. 188/1999 această modificare poate avea loc prin:

Delegare – se dispune în interesul autorităţii sau al instituţiei publice în care este încadrat
funcţionarul public pe o perioadă de cel mult 60 de zile calendaristice într-un an, fiind posibilă
prelungirea acestei perioade, numai cu acordul scris al funcţionarului public.

Detaşare – se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice în care urmează să îşi
desfăşoare activitatea funcţionarul public, pentru o perioadă de cel mult 6 luni. În cursul unui
an calendaristic, un funcţionar public poate fi detaşat mai mult de 6 luni, numai cu acordul său
scris. Astfel, practic funcţionarul public este dislocat temporar din unitatea sau instituţia în
care îşi desfăşoară activitatea şi integrat într-o altă unitate sau instituţie. Funcţionarul public
poate fi detaşat doar dacă acesta dispune de pregătirea profesională corespunzătoare
atribuţiilor şi responsabilităţilor funcţiei publice respective.

•Transfer – acesta este privit de Legea nr. 188/1999 ca o modificare a raportului de serviciu şi
nu ca o încetare a raportului de serviciu. Acesta poate avea loc între autorităţile sau instituţiile
publice în următoarele situaţii:

o în interesul serviciului – se face într-o funcţie echivalentă cu funcţia publică deţinută de

funcţionarul public, poate fi făcută şi într-o funcţie publică de nivel inferior.

o la cererea funcţionarului public - se face într-o funcţie echivalentă cu funcţia publică

deţinută de funcţionarul public, în urma aprobării cererii de transfer de către conducătorul
autorităţii sau instituţiei la care se solicită transferul

Mutarea în cadrul altui compartiment al autorităţii sau instituţiei publice;

Exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii de conducere.

Doctrina a menţionat faptul că atât măsura detaşării, cât şi cea a delegării, pot fi contestate de
cel vizat, pe cale ierarhică şi, în cazul unui refuz al unităţii de a da curs solicitării, petiţionarul
se poate adresa instanţei de contencios administrativ, în măsura în care

2
5
poate dovedi vătămarea unui drept sau a unui interes legitim consacrat prin măsura de
modificare temporară a raportului de serviciu.

Suspendarea raportului de serviciu poate fi:

• de drept

Exemple

Suspendarea de drept intervine in situatii precum: numirea sau alegerea într-o funcţie de
demnitate publică, încadrarea la cabinetul unui demnitar; efectuarea stagiului militar;
arestarea preventivă.

•la iniţiativa funcţionarului public

Exemple

Suspendarea la iniţiativa funcţionarului public intervine in situatii precum: concediu pentru

creşterea copilului în vârstă de până la 2 ani sau în cazul copilului handicapat, până la
împlinirea vârstei de 3 ani; participarea la campania electorală; participarea la grevă.

Încetarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici are loc în următoarele condiţii:

• de drept

Exemple

Incetarea de drept intervine in situatii precum: la data decesului funcţionarului public, la

data rămânerii irevocabile a hotărârii judecătoreşti de declarare a morţii funcţionarului
public, la data comunicării deciziei de pensionare pentru limită de vârstă ori invaliditate a
funcţionarului public, ca urmare a constatării nulităţii absolute a actului administrativ de
numire în funcţia publică, de la data la care nulitatea a fost constată prin hotărâre
judecătorească, la data expirării termenului pe care a fost exercitată, cu caracter temporar,
funcţia publică; pe perioada cercetării administrative, la propunerea comisiei de disciplină;
pe perioada în care se află în concediu pentru incapacitate temporară de muncă, dacă este
vorba despre o perioadă mai mare de o lună; în cazul în care s-a dispus trimiterea în judecată
pentru săvârşirea unor infracţiuni precum cele expres prevăzute de Statutul funcţionarului
public.

prin acordul părţilor, consemnat în scris

prin eliberarea din funcţia publică

2
6
Exemple

Eliberarea din functia publica intervine in situatii precum: când autoritatea sau instituţia
publică şi-a încetat activitatea ori a fost mutată într-o altă localitate, iar funcţionarul public
nu este de acord să o urmeze; când autoritatea sau instituţia publică îşi reduce personalul ca
urmare a reorganizării activităţii, prin reducerea postului ocupat de funcţionarul public; ca
urmare a cererii de reintegrare în funcţia publică ocupată de către funcţionarul public a unui
funcţionar public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive neîntemeiate, de la data
rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti de reintegrare; pentru incompetenţă
profesională în cazul obţinerii calificativului „nesatisfăcător” la evaluarea performanţelor
profesionale individuale, etc.

prin destituirea din funcţia publică

Exemple

Destituirea din functia publica intervine in situatii precum: ca sancţiune disciplinară,

aplicată pentru săvârşirea repetată a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare
care a avut consecinţe grave, dacă s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar
funcţionarul public nu acţionează pentru încetarea acestuia într-un termen de 10 zile
calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate.

prin demisie

Ordinele şi dispoziţiile de naştere, modificare şi încetare a raporturilor juridice dintre

funcţionarii publici şi serviciile publice fiind acte administrative de autoritate, cei care se
consideră vătămaţi într-un drept, recunoscut de lege, vor putea cere instanţelor de contencios
administrativ competente, modificarea ori anulare celor pe care le consideră ilegale.

Modificarea şi încetarea raportului de funcţie publică nu se poate realiza, conform doctrinei

actuale, decât în cazurile expres şi limitativ prevăzute de lege.

I.1.6. Drepturile si indatoririle functionarilor publici

Deontologia funcţionarilor publici reprezintă ansamblul atribuţiilor, obligaţiilor morale şi

juridice ale acestora, necesare pentru îndeplinirea misiunilor ce incumbă funcţiilor lor,
considerate ca îndatoriri în slujba societăţii, în scopul înfăptuirii raţionale, eficiente,

27
operative şi legale a administraţiei publice şi a satisfacerii drepturilor şi intereselor legitime
ale persoanelor fizice şi juridice.

Doctrina analizează distinct de celelalte aspecte, mai sus discutate, drepturile şi obligaţiile
funcţionarilor publici.

Existenţa sistemului funcţiei publice demonstrează că funcţionarilor publici nu le poate fi în

mod necesar garantat esenţial un drept la carieră.

Elementul caracteristic al funcţiei publice este stabilitatea în funcţie. Acordarea stabilităţii este
privită de doctrină ca o frână împotriva imixtiunii partidelor politice în administraţie, cu
finalitatea de a asigura o autonomie aparatului administrativ, fără de care legalitatea în
activitatea serviciilor publice nu poate fi realizată. De regulă, după efectuarea unei perioade de
probă, după îndeplinirea unor formalităţi – precum este depunerea jurământului -, funcţionarul
îşi obţine titularizarea sau, altfel spus, obţine numirea pe viaţă, în cazul în care se dovedeşte
corespunzător.

Exemple

Statutule funcţionarilor publici din Europa prevăd: dreptul funcţionarilor publici la

încadrarea într-o funcţie echivalentă, dreptul la plata unei indemnizaţii compensatorii pentru
perioada în care au fost privaţi de slujbă, sancţiuni disciplinare aplicabile în cazul abaterilor
săvârşite de aceştia. În toate statele democratice se aşteaptă de la funcţionarul public o
solidă competenţă profesională, neutralitate, loialitate, imparţialitate, simţ al datoriei şi grijă
faţă de interesul general.

În ceea ce priveşte Statutul funcţionarilor publici români din perioada interbelică vom putea
observa că, spre deosebire de actualul Statut care oferă soluţii din reglementările aplicabile
tuturor salariaţilor, sub aspectul drepturilor şi îndatoririlor, acesta rezolva problemele cele mai
delicate, precum greva, asocierea, salariile, indemnizaţiile. A. Iorgovan apreciază că „spre
deosebire de reglementarea interbelică având un pronunţat caracter tehnico-juridic, legea
actuală prezintă mai degrabă un caracter filosofico-politic”.

În ansamblul lor, drepturile şi obligaţiile constituie suportul legal al autorităţii şi prestigiul

funcţionarului public, fiind asigurate şi garantate de stat prin mijloace juridice, de natură
materială, civilă, administrativă şi chiar penală.

Clasificarea acestor drepturi şi libertăţi poate fi făcută după mai multe criterii. Astfel: •după
cum toţi funcţionarii au aceste drepturi şi obligaţii sau nu, avem:

o drepturi şi obligaţii cu caracter general pe care le au toţi funcţionarii publici;

o drepturi şi obligaţii cu caracter special pe care le au anumite categorii de funcţionari publici.

2
8
• după cum aceste drepturi şi obligaţii privesc situaţia personală a funcţionarului sau sunt
specifice funcţiei publice deţinute, indiferent de titular:

o drepturi şi obligaţii care privesc situaţia personală a funcţionarului public;

o drepturi şi obligaţii specifice funcţiei publice deţinute, indiferent de titularul acesteia.

Exercitarea acestor drepturi se face în limitele competenţei legale ce revine autorităţii din care
face parte funcţionarul public. Funcţionarul, exercitând un drept legal conferit, cealaltă parte a
raportului juridic de funcţie trebuie să urmeze, ca titular al obligaţiei, o conduită conformă
interesului juridic ocrotit, în caz contrar, suportând consecinţele nerespectării legii. Faţă de
lege şi de celelalte reglementări, aceste drepturi au un caracter obiectiv, decurgând din norme
şi aparţinând funcţiei şi nu funcţionarului.

Drepturile şi obligaţiile care privesc situaţia personală a funcţionarului public sunt:

o dreptul la salariu. Acest salariu este compus din: salariu de bază, sporul pentru vechime în
muncă, suplimentul postului, suplimentul gradului. Funcţionarii publici beneficiază de prime
şi alte drepturi salariale, în condiţiile legii. Folosirea termenului de „salariu” pentru a defini
contraprestaţia activităţii desfăşurate de funcţionarii publici, respectiv a aceluiaşi termen cu
cel utilizat în legislaţia muncii este contestat de doctrină pentru că dacă salariaţii îşi negociază
salariul cu patronul, funcţionarii publici nu şi-l pot negocia, acesta fiind stabilit prin lege.

o dreptul la durata normală a timpului de lucru care este de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe

săptămână. Pot fi prestate şi ore suplimentare, dar în limita a 360 de ore pe an şi plătite cu un
spor de 100% din salariul de bază, dar aceste precizări sunt valabile doar pentru funcţionarii
de execuţie. Autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să asigure funcţionarilor publici,
condiţiile normale de muncă şi igienă, de natură să le ocrotească sănătatea şi integritatea
fizică.

o dreptul la concediu de odihnă, la concedii medicale şi la alte concedii. În perioada

concediilor de boală, a concediilor de maternitate şi a celor pentru creşterea şi îngrijirea
copiilor, raporturile de serviciu nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât din iniţiativa
funcţionarului public în cauză.

o dreptul la asistenţă medicală, proteze şi medicamente în condiţiile legii. Acest drept derivă
din dreptul constituţional la ocrotirea sănătăţii.

o dreptul la pensie şi la alte drepturi de asigurări sociale.

o dreptul de a beneficia în exercitarea atribuţiilor lor de protecţia legii, cu precizarea expresă a

obligaţiei autorităţii sau instituţiei publice de a asigura protecţie funcţionarului public
împotriva ameninţărilor, violenţelor, faptelor de ultraj cărora le-ar putea fi victimă în
exercitarea funcţiei publice sau în legătură cu acestea. Pentru garantarea acestui drept,
autoritatea sau instituţia publică va solicita sprijinul organelor abilitate, potrivit legii.
Autoritatea sau instituţia publică are obligaţia de a-l despăgubi pe funcţionarul public în
situaţia în care acesta a suferit, din culpa autorităţii sau instituţiei publice, un prejudiciu
2
9
material, în timpul îndeplinirii atribuţiilor. Doctrina actuală insistă şi pentru prevederea în lege
a posibilităţii acordării unor despăgubiri morale, în consonanţă cu dispoziţiile Legii
contenciosului administrativ.

o dreptul la opinie. Este o expresie a art. 29 şi art. 30 din Constituţia României, republicată,
privind libertatea conştiinţei şi libertatea de exprimare. Astfel se garantează atât libertatea de a
avea o anumită opinie, cât şi libertatea de a exprima această opinie. Atât doctrina occidentală,
cât şi cea românească apreciază că, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, funcţionarul public
este obligat să se abţină de la exprimarea sau manifestarea convingerilor sale politice, iar în
afara serviciului, deşi legea nu interzice expres, ar trebui să aibă o conduită de rezervată şi cu
măsură în exprimarea ideilor politice. Legea a prevăzut interzicerea oricărei discriminări între
funcţionarii publici pe criterii politice, sindicale, religioase, etnice, de sex, de stare materială,
de origine socială sau de orice altă natură. Se poate afirma că libertatea de opinie este
inviolabilă, dar libertatea de manifestare a opiniilor este limitată, această limită este variabilă
în raport cu natura funcţiilor şi cu gradul de răspundere al funcţionarilor.

o dreptul la asociere sindicală este garantat funcţionarilor publici, cu excepţia celor care sunt
numiţi în categoria înalţilor funcţionari publici, funcţionarilor publici de conducere şi altor
categorii de funcţionari publici cărora le este interzis acest drept prin statute speciale. Acest
drept este o consacrare a dreptului de asociere prevăzut de art. 40 din Constituţie, drept care
cuprinde două dimensiuni ale acestuia: asocierea sindicală şi asocierea profesională. Cu
excepţiile prevăzute de lege, funcţionarii publici pot, în mod liber, să înfiinţeze organizaţii
sindicale, să adere la ele şi să exercite orice mandat în cadrul acestora.

o dreptul la grevă le este garantat funcţionarilor publici, în condiţiile legii, cu respectarea

principiului continuităţii şi celerităţii serviciului public. Şi acest drept este o expresie a
dreptului omonim consacrat constituţional în art. 43 din Constituţie. Legea conflictelor de
muncă precizează că există o serie de servicii publice în care declanşarea grevei nu se poate
face decât cu menţinerea a cel puţin unei treimi din activitatea normală. Aceasta ar fi una
dintre soluţiile la care s-ar putea recurge şi-n cazul funcţionarilor publici, o alta propusă de
doctrină fiind cea a interzicerii dreptului la grevă.

Îndatoririle funcţionarilor publici se disting, de către doctrină, în îndatoriri legate de

îndeplinirea funcţiei şi îndatoriri legate de viaţa privată. Legiuitorul nu le reglementează decât
pe cele din prima categorie, acestea fiind:

o obligaţia funcţionarului public de a-şi îndeplini cu profesionalism, imparţialitate şi în

conformitate cu legea, îndatoririle de serviciu. Profesionalismul se manifestă pe multiple
planuri, atât în relaţiile cu colegii din compartiment şi din instituţie, faţă de subordonanţii şi
superiorii ierarhici, cât şi din afara acesteia cu persoanele juridice cu care instituţia intră în
contact. Imparţialitatea este acea obligaţie care poate interveni atât în timpul exercitării
funcţiei, cât şi în afara acesteia, ea vizând deci atât profesiunea, cât şi viaţa privată a
funcţionarului.
3
0
o obligaţia de a se abţine de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau
juridice ori prestigiului corpului funcţionarilor publici;

o obligaţia de a respecta normele de conduită profesională şi civică prevăzute de lege;

o obligaţia de a se abţine de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi

preferinţelor lor politice, să nu favorizeze vreun partid politic şi să nu participe la activităţi
politice în timpul programului de lucru. Le este interzis funcţionarilor publici să facă parte din
organele de conducere ale partidelor politice. Înalţilor funcţionari publici, conform Legii nr.
161/2003, le este interzis expres să fie membri ai vreunui partid politic, sub sancţiunea
destituirii din funcţia publică;

o obligaţia funcţionarilor publici de a se conforma dispoziţiilor primite de la superiorii

ierarhici. Au dreptul de a refuza, în scris şi motivat, îndeplinirea acestora, dacă le consideră
ilegale.

o obligaţia de a păstra secretul de stat, secretul de serviciu, precum şi confidenţialitatea în

legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care iau cunoştinţă în exercitarea funcţiei
publice, în condiţiile legii, cu respectarea informaţiilor de interes public. Sintagma secret de
serviciu evocă actele şi faptele prevăzute expres de o normă generală sau cu caracter intern, a
cărei încălcare atrage sancţiuni penale sau disciplinare, iar prin intermediul obligaţiei de
confidenţialitate se satisfac atât interesele statului, cât şi ale cetăţeanului.

o obligaţia funcţionarului public de a nu solicita sau accepta, direct sau indirect, pentru ei sau
pentru alţii, în considerarea funcţiei lor publice, daruri sau alte avantaje;

o obligaţia ca, la numirea în funcţia publică, cât şi la încetarea raportului de serviciu, să

prezinte, în condiţiile legii, conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, declaraţia de
avere. Aceasta se actualizează anual.

o obligaţia de a urma forme de perfecţionare profesională organizate de Institutul Naţional de

Administraţie sau alte instituţii abilitate potrivit legii. Acest institut reprezintă o instituţie
postacademică ce funcţionează sub patronajul primului-ministru şi în subordinea ministerului
de resort. Misiunea acestuia este de a elabora şi de a asigura aplicarea în practică a strategiei
Guvernului privind formarea continuă şi perfecţionarea întregului personal din administraţia
publică centrală şi locală.

o obligaţia de a respecta întocmai regimul juridic al conflictului de interese şi al

incompatibilităţilor, stabilite potrivit legii.

I.1.7. Raspunderea functionarilor publici

Doctrina de drept public constată distincţia dintre noţiunile de răspundere şi responsabilitate,

distincţie ce îşi are originea în tezele filosofice cu privire la delimitarea

3
1
fenomenului răspunderii sociale de cel al responsabilităţii sociale. În dreptul administrativ
această diferenţiere este evidenţiată sub mai multe aspecte:

dreptul administrativ analizează responsabilitatea, dar şi răspunderea autorităţilor

administraţiei publice;

dreptul administrativ analizează aceste două fenomene în legătură cu funcţionarii

publici;

dreptul administrativ se preocupă de cercetarea responsabilităţii cetăţenilor faţă de normele

juridice, respectiv a răspunderii acestora în cazul încălcării lor.

Răspunderea juridică intervine în urma săvârşirii unei abateri, iar specific abaterilor săvârşite
de funcţionarii publici este faptul că ele pot interveni în timpul exercitării funcţiei, în legătură
cu exercitarea acesteia sau, pur şi simplu, prin abaterea de la anumite norme care nu au
legătură directă cu funcţia, dar care pun sub semnul întrebării prestigiul funcţionarului public.

Prin intermediul răspunderii se realizează atât scopul preventiv, cât şi cel sancţionator, precum
şi, conform doctrinei actuale, cel educativ.

Potrivit Legii nr. 188/1999 încălcarea de către funcţionarii publici, cu vinovăţie, a îndatoririlor
de serviciu atrage răspunderea disciplinară, contravenţională, civilă sau penală, după caz.

Actuala reglementare, faţă de reglementările din 1923 până-n prezent care privesc statutul
funcţionarilor publici, introduce elementul de vinovăţie pentru încălcarea îndatoririlor de
serviciu şi reglementează şi alte forme de răspundere, în afara celei specifice dreptului
administrativ. Astfel, Legea 188/1999 stabileşte 4 forme de răspundere aplicabile
funcţionarilor publici. Aceste forme nu se exclud între ele, acestea putând fi aplicate
concomitent dacă fapta comisă întruneşte în acelaşi timp, condiţiile unor forme diferite de
răspundere juridică.

Răspunderea civilă (răspunderea patrimonială) are în vedere o răspundere pentru pagubele

cauzate. Aceasta este o instituţie a dreptului administrativ atunci când paguba a fost cauzată
printr-un act administrativ declarat ilegal de către instanţa de contencios administrativ, fiind
vorba despre o răspundere administrativ-patrimonială, specifică dreptului administrativ. Poate
fi identificată şi ca o instituţie a dreptului civil atunci când paguba a fost produsă printr-o faptă
plasată în afara atribuţiilor de serviciu, un delict civil ori printr-o infracţiune, fiind vorba de
latura civilă în procesul penal. Această răspundere se angajează în următoarele cazuri (cea
administrativ-patrimonială):

pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice în care
funcţionează;

pentru nerestituirea în termenul legal al sumelor ce i s-au acordat necuvenit;

pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent, unor terţe
persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile.
3
2
Sintetizând, răspunderea patrimonială a funcţionarilor publici intervine în cazul în care aceştia
au cauzat prin actele sau faptele lor anumite prejudicii, fie autorităţii sau instituţiei publice din
care fac parte, fie unei alte persoane fizice sau juridice de drept public sau privat.

În primele două situaţii, în ceea ce priveşte modul de reparare a pagubelor aduse autorităţii
sau instituţiei publice, repararea se va dispune prin emiterea de către conducătorul autorităţii
sau instituţiei publice a unui ordin sau a unei dispoziţii de imputare, în termen de 30 de zile de
la constatarea pagubei sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată, iar în a treia
situaţie, pe baza unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile. Împotriva ordinului sau a
dispoziţiei de imputare, funcţionarul public în cauză se poate adresa instanţei de contencios
administrativ.

Dreptul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice de a emite ordinul sau dispoziţia de
imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii faptei.

Răspunderea disciplinară intervine atunci când funcţionarul public încalcă cu vinovăţie

îndatoririle corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţine şi a normelor de conduită
profesională şi civică prevăzute de lege, caz în care acesta săvârşeşte o abatere disciplinară.

Această formă de răspundere are următoarele trăsături:

•este o răspundere de drept public;

intervine numai în cazul săvârşirii unei abateri disciplinare calificată ca atare prin norme ale
dreptului public;

subiectul activ este un funcţionar public, iar subiectul pasiv este autoritatea sau instituţia
publică la care acesta este încadrat,

procedura de constatare, aplicare şi contestare a sancţiunilor disciplinare sunt supuse unor

norme speciale;

abaterile şi sancţiunile disciplinare sunt prevăzute prin norme cu putere de lege sau, în baza
acestora, prin statute speciale.

Exemple

Sunt abateri disciplinare – conform Legii nr. 188/1999, următoarele fapte:

întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;

neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;

absenţele nemotivate de la serviciu;

nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;

intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal;

nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter;

manifestările care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în
3
3
care îşi desfăşoară activitatea;

desfăşurarea, în timpul programului de lucru, a unor activităţi cu caracter politic;

refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu;

încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de interese

şi interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici;

stabilirea de către funcţionarii publici de execuţie de relaţii directe cu petenţii în vederea

soluţionării cererilor acestora.

Abaterea disciplinară poate fi definită ca fiind fapta săvârşită cu vinovăţie de către funcţionar,
din culpa acestuia, prin care acesta încalcă obligaţiile ce-i revin din raportul de funcţie publică
sau în legătură cu acesta sau, altfel spus, prin care-şi încalcă îndatoririle de serviciu, şi care
afectează statutul socio-profesional şi moral al funcţionarului, faptă care nu constituie o
infracţiune, fiind sancţionată, de regulă, de organele administrative, şi nu de către instanţele
judecătoreşti.

Abaterea disciplinară este întotdeauna o faptă concretă, care trebuie analizată sub toate
elementele care-i constituie conţinutul: subiect, obiect, latură obiectivă, latură subiectivă,
sancţiune.

Prin faptul că legiuitorul a optat pentru enumerarea exhaustivă a abaterilor disciplinare, s-a
încercat asigurarea stabilitatea în serviciu a funcţionarului public.

Sancţiunile disciplinare aplicabile în cazul săvârşirii unei abateri disciplinare sunt:

mustrarea scrisă;

diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni;

suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în

funcţia publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani;

retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în funcţia publică pe o perioadă de

până la un an;

destituirea din funcţia publică.

Aceste sancţiuni au următoarele trăsături:

• sunt stabilite numai prin norme cu putere de lege;

•nu sunt prevăzute pentru fiecare abatere disciplinară, aplicarea uneia sau alteia fiind lăsată la
latitudinea autorităţii competente cu sancţionarea;

sunt instituite într-un sistem ierarhic, care însă are un caracter relativ, putând fi aplicată o
sancţiune mai gravă;

au caracter personal, aplicându-i-se funcţionarului public vinovat de săvârşirea abaterii

disciplinare.
Legea prevede principiul individualizării sancţiunii disciplinare – principiu fundamental
aplicabil regimului răspunderii disciplinare a funcţionarului public – specificând
3
4
faptul că se va ţine seama de cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare, împrejurările în care
aceasta a fost săvârşită, gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii, comportarea generală în
timpul serviciului a funcţionarului public, precum şi de existenţa în antecedentele acestuia a
altor sancţiuni disciplinare care nu au fost radiate în condiţiile legii. Aşadar, aplicarea
sancţiuni de către autoritatea competentă trebuie să fie una obiectivă pentru a se asigura atât
rolul preventiv-educativ al sancţiunii, cât şi cel reparator.

Sancţiunile disciplinare se aplică în termen de cel mult 1 an de la data sesizării comisiei de

disciplină cu privire la săvârşirea abaterii disciplinare, dar nu mai târziu de 2 ani de la data
săvârşirii abaterilor, acest termen fiind unul de prescripţie.

În funcţie de gravitatea abaterii disciplinare săvârşite, este stabilită o procedură diferită de

sancţionare.

Exemple

Astfel, mustrarea scrisă se poate aplica direct de către conducătorul autorităţii sau instituţiei
publice, la propunerea conducătorului compartimentului în care funcţionează cel în cauză,
celelalte sancţiuni aplicându-se de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, la
propunerea comisiei de disciplină. În cazul abaterilor săvârşite de un înalt funcţionar public,
sancţiunea se aplică prin decizie a primului-ministru, prin ordin al ministrului ori, după caz,
al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice centrale, la propunerea comisiei de
disciplină.

Legea instituie regula cercetării disciplinare, regulă care transpune în practică principiile
constituţionale privind dreptul la apărare şi prezumţia de nevinovăţie. Astfel, sancţiunile
disciplinare nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi după
audierea funcţionarului public. Audierea acestuia trebuie consemnată în scris, sub sancţiunea
nulităţii.

Legea nr. 188/1999 reglementează şi procedura de constituire în cadrul autorităţilor sau

instituţiilor publice a comisiilor de disciplină – structuri competente să cerceteze faptele
sesizate ca abateri disciplinare şi să propună sancţiunea aplicabilă funcţionarilor publici unde
sunt înfiinţate. Comisia de disciplină va întocmi un act pregătitor pe baza căruia cel în drept,
conducătorul compartimentului ori serviciului public, după caz, va emite ordinul sau
dispoziţia de aplicare a sancţiunii disciplinare – aceste acte sunt acte administrative de
autoritate. Nu este obligatoriu, chiar dacă legea tace, ca această comisie să aplice o sancţiune
funcţionarului public.

Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate adresa instanţei de contencios

administrativ, solicitând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau a dispoziţiei de
sancţionare. Această prevedere tranşează, cu claritate, deosebirea de regim
3
5
juridic dintre salariat şi funcţionar public, demonstrând apartenenţa acestei instituţii la ramura
dreptului public. Astfel de litigii urmează să fie soluţionate de către instanţa de contencios
administrativ conform regulilor stabilite de Legea nr. 554/2004 – a contenciosului
administrativ, Legea nr. 188/1999 adăugând la soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de
contencios administrativ şi pe aceea a modificării ordinului sau dispoziţiei de sancţionare.
Această regulă a fost contestată de o parte a doctrinei care a apreciat că, astfel, avem de-a face
cu o imixtiune a puterii judecătoreşti în sfera de competenţă a administraţiei publice. Însă,
instanţa judecătorească trebuie să verifice legalitatea actului de sancţionare, inclusiv în ceea ce
priveşte individualizarea sancţiunii, astfel încât să existe o anumită proporţionalitate între
sancţiunea aplicată şi gravitatea faptei săvârşite, însă nu poate ea însăşi să aplice o sancţiune
disciplinară unui funcţionar aparţinând administraţiei publice. Dacă instanţa judecătorească
apreciază că actul de sancţionare este nelegal, ea va dispune anularea actului şi, poate cel
mult, să indice sancţiunea cea mai severă care ar putea fi aplicată funcţionarului public, dar nu
mai aspră decât cea iniţial dispusă.

Radierea sancţiunilor disciplinare se realizează astfel:

în termen de 6 luni de la aplicare – pentru mustrarea scrisă;

în termen de 1 an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate – pentru celelalte

sancţiuni disciplinare;

în termen de 7 ani de la aplicare – pentru destituirea din funcţia publică.

În primele două cazuri radierea se constată prin act administrativ al conducătorului autorităţii
sau instituţiei publice. Radierea de drept a sancţiunilor disciplinare reprezintă un principiu al
regimului juridic aplicabil răspunderii disciplinare a funcţionarilor publici.

Răspunderea contravenţională (sau răspunderea administrativ-contravenţională) a

funcţionarilor publici se angajează în cazul în care aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul
şi în legătură cu sarcinile de serviciu, diferite de cele săvârşite în afara activităţii profesionale,
asemeni oricărui cetăţean, care implică o răspundere contravenţională potrivit dreptului
comun în materie.

Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii,

funcţionarul public se poate adresa cu plângere la judecătoria în a cărei circumscripţie îşi are
sediul autoritatea sau instituţia publică în care este numit funcţionarul public sancţionat. Faţă
de regimul de drept comun, Legea nr. 188/1999 a stabilit competenţa judecătoriei în a cărei
circumscripţie îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică în care este numit funcţionarul
public sancţionat, de a soluţiona plîngerea acestuia, care poate să nu fie cea de la locul
săvârşirii contravenţiei. Deoarece dreptul comun al contravenţiilor stabileşte şi calea de atac a
recursului la secţia de contencios administrativ, vom interpreta că acesta poate fi exercitat şi
de către funcţionarii publici

Contravenţia constituie acea faptă săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată ca atare prin
lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului
3
6
local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului
judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.

Răspunderea penală a funcţionarului public intervine pentru infracţiunile săvârşite în timpul

serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă. În cazul în care s-a pus
în mişcare acţiunea penală, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice va dispune suspendarea
funcţionarului public din funcţia publică pe care o deţine.

Doctrina a apreciat că, pentru a ţine cont şi de principiul prezumţiei de nevinovăţie, suspendarea
din funcţie trebuie să fie una facultativă, urmând să aibă un caracter obligatoriu numai dacă s-a
dispus măsura arestării preventive.

Dacă se dispune scoaterea de sub urmărire penală ori încetarea urmăririi penale, precum şi în
cazul în care instanţa judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal,
suspendarea din funcţia publică încetează, iar funcţionarul public respectiv va fi reintegrat în
funcţia publică deţinută anterior şi îi vor fi achitate drepturile aferente perioadei de suspendare.
În situaţia în care nu sunt întrunite condiţiile pentru angajarea răspunderii penale, iar fapta
funcţionarului public poate fi considerată abatere disciplinară, va fi sesizată comisia de disciplină
competentă.

Regimului răspunderii penale consacrat de dreptul comun, i se adaugă instituţia suspendării

funcţionarului public, care va fi dispusă de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, în mod
obligatoriu, dacă sunt întrunite condiţiile prevăzute de Legea nr. 188/1999.

Să ne reamintim...

Regimul juridic aplicabil functiei publice este unul de drept administartiv, derogatoriu de la
regimul de dreptul muncii, dreptul comun in materie fiind Statutul functionarilor publici. In
consecinta, litigiile ce tin de contenciosul functiei publice sunt de competenta instantelor de
contencios administrativ.

Nu tuturor categoriilor de persoane li se aplica prevederile Statutului finctionarilor

publici. Astfel de categorii sunt: personalul contractual salariat din aparatul propriu al
autoritatilor si institutiilor publice; personalul salariat, incadrat pe baza increderii personale, la
cabinetul demnitarului; magistratii; cadrele didactice; demnitarii publici.

Accesul la functia publica presupuna indeplinirea cumulativa a unor conditii, recrutarea

functionarilor publici facandu-se, in sistemul noastru, prin concurs.

Fiecare functionar public are intocmit un dosar profesional si-i sunt evaluate performantele
profesionale, dreptul la cariera a functionarului public implicand, in mod necesar, dreptul la
avansare si la promovare al funcionarului.
3
7
Modificarea raportului de serviciu se poate realiza prin una din urmatoarele
modalitati: delegare; detasare, transfer; mutarea in cadrul altui compartiment al
autoritatii sau institutiei publice; exercitarea cu caracter temporar a unei functii
publice de conducere.

Suspendarea raportului de serviciu poate fi: de drept sau la initiativa functionarului

public.

Modalitatile de incetare a raportului de serviciu sunt: de drept, prin acordul partilor,

prin eliberarea din functia publica; prin destituirea din functia publica; prin demisie.

Raspunderea functionarilor publici poate fi: disciplinara; contraventionala; civila sau

penala.

Rezumat

Bazele constituţionale ale funcţiei publice în România se regăsesc, în principal, în

conţinutul art. 16 alin. 3 şi art. 73 alin. 3 lit. J, baza legala a acesteia este
reprezentata, in principal, de Legea nr.188/1999, cu modificarile si completarile
ulterioare – Statutul functionarilor publici. Raportul de serviciu este un raport
contractual de drept administrativ, şi nu de dreptul muncii, deşi cele două raporturi
reprezintă şi unele trăsături comune.

Principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice, conform art. 3 din lege, sunt:
legalitate, imparţialitate, obiectivitate; transparenţă; eficienţă şi eficacitate;
responsabilitate, în conformitate cu prevederile legale; orientare către cetăţean;
stabilitate în exercitarea funcţiei publice, subordonarea ierarhică.

Legea 188/1999 prevede că persoana care doreşte să ocupe o funcţie publică trebuie
să îndeplinească următoarele condiţii: să aibă cetăţenia română şi domiciliul în
România, să cunoască limba română, scris şi vorbit; să aibă vârsta de minimum 18
ani împliniţi, să aibă capacitate deplină de exerciţiu; să aibă o stare de sănătate
corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează, atestată pe bază de examen
medical de specialitate; să îndeplinească condiţiile de studii prevăzute de lege pentru
funcţia publică; să îndeplinească condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei
publice; să nu fi fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii,
contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care
împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei
infracţiuni săvârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei
publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea; să nu fi fost destituită
dintr-o funcţie publică sau nu-i fi încetat contractul individual de muncă pentru
motive disciplinare în ultimii 7 ani; să nu fi desfăşurat activitate de poliţie politică,

38
astfel cum este definită prin lege.

După nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice, funcţiile publice se împart în:
înalţi funcţionari publici, funcţionari publici de conducere, funcţionari publici de
execuţie.

Numirea în funcţie este un act administrativ individual emis de conducătorul

autorităţii sau instituţiei publice, fiind o manifestare de voinţă exclusivă şi unilaterală
provenită de la acea parte a raportului juridic care încredinţează funcţia spre
exercitare.

Drepturile functionarilor publici sunt: dreptul la salariu; dreptul la durata normală a

timpului de lucru care este de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe săptămână; dreptul la
concediu de odihnă, la concedii medicale şi la alte concedii; dreptul la asistenţă
medicală, proteze şi medicamente în condiţiile legii; dreptul la pensie şi la alte
drepturi de asigurări sociale; dreptul de a beneficia în exercitarea atribuţiilor lor de
protecţia legii, cu precizarea expresă a obligaţiei autorităţii sau instituţiei publice de
a asigura protecţie funcţionarului public împotriva ameninţărilor, violenţelor,
faptelor de ultraj cărora le-ar putea fi victimă în exercitarea funcţiei publice sau în
legătură cu acestea; dreptul la opinie; dreptul la asociere sindicală; dreptul la grevă.

Îndatoririle funcţionarilor publici sunt: obligaţia funcţionarului public de a-şi

îndeplini cu profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu legea; obligaţia de a
se abţine de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau
juridice ori prestigiului corpului funcţionarilor publici; obligaţia de a respecta
normele de conduită profesională şi civică prevăzute de lege; obligaţia de a se abţine
de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor lor
politice, să nu favorizeze vreun partid politic şi să nu participe la activităţi politice în
timpul programului de lucru; obligaţia funcţionarilor publici de a se conforma
dispoziţiilor primite de la superiorii ierarhici; obligaţia de a păstra secretul de stat,
secretul de serviciu, precum şi confidenţialitatea în legătură cu faptele, informaţiile
sau documentele de care iau cunoştinţă în exercitarea funcţiei publice, în condiţiile
legii, cu respectarea informaţiilor de interes public; obligaţia funcţionarului public de
a nu solicita sau accepta, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alţii, în
considerarea funcţiei lor publice, daruri sau alte avantaje; obligaţia ca, la numirea în
funcţia publică, cât şi la încetarea raportului de serviciu, să prezinte, în condiţiile
legii, conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, declaraţia de avere; obligaţia
de a urma forme de perfecţionare profesională organizate de Institutul Naţional de
Administraţie sau alte instituţii abilitate potrivit legii; obligaţia de a respecta
întocmai regimul juridic al conflictului de interese şi al incompatibilităţilor, stabilite
potrivit legii.

Răspunderea patrimonială a funcţionarilor publici intervine în cazul în care aceştia

3
9
au cauzat prin actele sau faptele lor anumite prejudicii, fie autorităţii sau instituţiei
publice din care fac parte, fie unei alte persoane fizice sau juridice de drept public
sau privat. Răspunderea disciplinară intervine atunci când funcţionarul public încalcă
cu vinovăţie îndatoririle corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţine şi a
normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de lege, caz în care acesta
săvârşeşte o abatere disciplinară. Răspunderea contravenţională (sau răspunderea
administrativ-contravenţională) a funcţionarilor publici se angajează în cazul în care
aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu,
diferite de cele săvârşite în afara activităţii profesionale, asemeni oricărui cetăţean,
care implică o răspundere contravenţională potrivit dreptului comun în materie.
Răspunderea penală a funcţionarului public intervine pentru infracţiunile săvârşite în
timpul serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă.

Test de evaluare a cunoştinţelor

1. Raportul de serviciu este:

un raport contractual de drept administrativ;

un raport contractual de drept al muncii şi, în acelaşi timp, un raport contractual de

drept administrativ;

un raport contractual de drept al muncii..

După nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice, funcţiile publice se împart în:

a) funcţionari - demnitari publici, înalţi funcţionari publici şi funcţionari publici de

conducere;

b) înalţi funcţionari publici, funcţionari publici de conducere şi funcţionari publici de

execuţie;

c) funcţionari publici de conducere şi funcţionari publici de execuţie.

Intrarea în corpul funcţionarilor publici se face de la data:

emiterii actului administrativ individual de numire în funcţie;

la depunerea jurământului de credinţă, în termen de 3 zile de la data emiterii actului

de numire în funcţia publică;

la depunerea jurământului de credinţă, indiferent de termenul în care acesta se

depune de la data emiterii actului de numire în funcţia publică.

4. Delegarea funcţionarului public:

se dispune în interesul autorităţii sau al instituţiei publice în care este încadrat

funcţionarul public;
se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice în care urmează să îşi
4
0
desfăşoare activitatea funcţionarul public;

c) se dispune atât în interesul autorităţii sau al instituţiei publice în care este

încadrat funcţionarul public, cât şi al autorităţii sau instituţiei publice în care
urmează să îşi desfăşoare activitatea funcţionarul public.

5. În exercitarea atribuţiilor de serviciu, funcţionarul public:

a) este obligat să se abţină de la exprimarea sau manifestarea convingerilor sale

politice, iar în afara serviciului, deşi legea nu interzice expres, ar trebui să aibă o
conduită rezervată şi cu măsură în exprimarea ideilor politice;

nu este obligat să se abţină de la exprimarea sau manifestarea convingerilor sale

politice, iar în afara serviciului, deşi legea nu interzice expres, ar trebui să aibă o
conduită rezervată şi cu măsură în exprimarea ideilor politice;

este obligat să se abţină de la exprimarea sau manifestarea convingerilor sale

politice, iar în afara serviciului, legea interzice expres ca acesta să aibă o conduită
rezervată şi cu măsură în exprimarea ideilor politice.

6. Precizaţi ce limitări legale sunt aduse dreptului la opinie al funcţionarului

public.

7. Precizaţi natura juridică a raportului de serviciu, potrivit reglementărilor

constituţionale şi legale în vigoare.

8. Precizaţi dacă există vreo excepţie de la regula potrivit căreia funcţionarul

public trebuie să se conformeze dispoziţiilor primite de la superiorii ierarhici.
Argumentaţi răspunsul formulat.

9. Precizaţi ce consecinţe juridice produce refuzul depunerii jurământului de

credinţă de către funcţionarul public.

10. Identificaţi şi corectaţi erorile din textul legal de mai jos:

"Actul administrativ de numire are formă orală şi poate să conţină temeiul

constituţional şi legal al numirii, numele funcţionarului public, denumirea
funcţiei publice de execuţie, data la care va depune jurământul de credinţă,
precum şi locul de desfăşurare a activităţii."

11. Functionarul public XY, director al Directiei de Patrimoniu din cadrul

Primariei Municipiului A, solicita transferul in cadrul Ministerului Finantelor
Publice pe functia publica de conducere de director general al Directiei Generale
de Patrimoniu. Atasat cererii de transfer XY ataseaza copia unei cereri adresate
Agentiei Nationale a Functionarilor Publici (ANFP) prin care solicita avizarea
cererii de transfer. Ministerul Finantelor Publice respinge cererea de transfer
motivandu-si decizia prin faptul ca nu se solicita transferul pe aceeasi functie
publica de conducere, dar si pentru ca pentru ocuparea functiei din cadrul
ministerului este obligatorie detinerea unei diplome de master in domeniul
dreptului, XY nedovedind detinerea unei astfel de diplome. XY contesta,
4
1
decizand a parcurge procedura prealabila conform Legii nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ, cu modificarile si completarile ulterioare, raspunsul
comunicat de minister sustinand ca, intre timp, ANFP a comunicat avizul
favorabil fata de transfer, aviz care ar suplini neindeplinirea tuturor conditiilor
cerute pentru ocuparea, prin transfer, a postului de director general al Directiei de
Patrimoniu din cadrul Ministerului Finantelor Publice. Care credeti ca este
raspunsul la contestatia formulata de functionarul public XY si care considerati ca
este motivarea acestei solutii.

4
2
Modulul II. ACTUL ADMINISTRATIV

Introducere

Această unitate de învăţare

urmăreşte familiarizarea
Cuprins studenţilor cu notiunea si
clasificarea izvoarelor dreptului
Introducere. 43 Uniunii Europene, precum si cu
izvoarele diferitele izvoare ale
Competenţe 43 acestui drept. Astfel, studenţii
vor fi introduşi atât în studiul
Unitatea de tratatelor constitutive ale
învăţare Comunitatilor Europene,
II.1.Forme de precum si al celor de modificare
activitate ale a acestora, inclusiv al Tratatului
administratiei de la Lisabona, tratat ce
publice. Actul guverneaza, in prezent, Uniunea
Europeana, cat si a izvoarelor
administrativ – derivate ale dreptului unional.
definitie, trasaturi,
clasificare 44
Competenţe
Unitatea de
învăţare II.2. Structura de învăţare permite:
Conditiile de
valabilitate ale dezvoltarea capacităţii
actului cursanţilor de a delimita
administrativ 40 elementele specifice fiecărei
noţiuni prezentate în această
Unitatea de unitate de învăţare, precum
învăţare II.3. izvoarele dreptului Uniunii
Efectele juridice Europene, cât şi de a decela
ale actelor raportul dintre acestea;
administrative 47
să identifice şi să
interpreteze principalele
izvoarele originare sau primare
ale dreptului Uniunii Europene.

4
3
Unitatea de învăţare II.1.

Forme de activitate ale administratiei publice. Actul administrativ –

definitie, trasaturi, clasificare

Cuprins

II.1.1. Introducere 44

II.1.2. Competenţe 44

II.1.3. Forme de activitate ale administratiei publice 44

II.1.4. Actul administrativ – definitie si trasaturi 48

II.1.5. Actul administrativ - clasificare 52

II.1.1. Introducere

Secţiunea permite familiarizarea studenţilor cu conceptul de izvor al dreptului Uniunii

Europene, cu diferitele categorii de izvoare, precum si cu acelea care reprezinta categoria
izvoarelor originare sau primare ale dreptului unional.

II.1.2. Competenţele unităţii de învăţare

Aprofundarea tematicii permite intelegerea disctintiei dintre dinferitele izvoare ale dreptului
Uniunii Europene, studentul putand identifica izvoarele care se incadreaza in categoria
acestor izvoare, in special a celor primare sau originare, putand astfel a opera corect cu
acestea tinand cont de forta lor juridica, de momentul intrarii in vigoare.

Durata medie de parcurgere a primei unităţi de învăţare este de 2 ore.

II.1.3. Forme de activitate ale administratiei publice

1. Dublul rol al executivului – guvernarea şi realizarea administraţiei publice

Noţiunea de guvernare evocă activitatea cu caracter politic exercitată, de regulă, de organele

de la vârful executivului, anume Preşedintele şi Guvernul.

Actele cu caracter exclusiv politic ce rezultă din această activitate pot fi caracterizate ca
„declaraţii de voinţă prin care se afirmă principii directoare sau se apreciază atitudinea pe care
autorităţile emitente o adoptă în conducerea statului”.
4
4
Guvernarea se referă la deciziile esenţiale care angajează viitorul naţiunii, precum:

implicarea în negocieri internaţionale în vederea aderării la organizaţii internaţionale;

exprimarea unei opţiuni în favoarea unei anumite politici economice

pe când administraţia publică se ocupă de probleme cotidiene, precum:

prestarea de servicii publice,

administrarea patrimoniului statului.

Graniţa dintre guvernare şi administraţie publică – ambele dimensiuni ale activităţii din cadrul
executivului, este greu de fixat din cauza imposibilităţii separării totale a laturii tehnice,
administrative, de latura politică.

Baza constituţională a dublului rol al executivului este reprezentată de prevederile art. 102
alin. (1) din Constituţia României, republicată, conform cărora Guvernul, potrivit programului
său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi
exercită conducerea generală a administraţiei publice. Programul de guvernare reprezintă
principalul act cu caracter politic ce călăuzeşte activitatea executivului, din momentul în care
este validat de Parlament, prin acordarea votului de încredere. În acelaşi sens sunt şi
prevederile art.1 alin.(1) – (3) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor, prevederi care reiterează dispoziţiile constituţionale
deja amintite, dar le şi dezvoltă, şi potrivit cărora: Guvernul este autoritatea publică a puterii
executive, care funcţionează în baza votului de încredere acordat de Parlament şi care asigură
realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei
publice. Guvernul are rolul de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului
naţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul economic mondial în
condiţiile promovării intereselor naţionale. Guvernul se organizează şi funcţionează în
conformitate cu prevederile constituţionale, având la bază Programul de guvernare acceptat de
Parlament.

Aceeaşi dublă dimensiune a activităţii – politică şi administrativă – este întâlnită şi în cazul

Preşedintelui care apare în mai multe ipostaze reglementate de art.80 din Constituţie:

reprezentant al statului român

garant al independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării

mediator între puterile statului, precum şi între stat şi societate, în scopul de a veghea la
respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice.

În consecinţă, putem afirma în mod corect faptul că Preşedintele României emite acte care ţin
de administrarea publică, precum sunt decretele de numire în funcţii publice, cât şi acte cu
caracter eminamente politic, precum sunt mesajele adresate Parlamentului cu privire la
principalele probleme politice ale naţiunii.

2. Clasificarea formelor de activitate ale administraţiei publice A. Iorgovan distinge între:

4
5
acte care se realizează în regim de putere publică, precum sunt actele unilaterale de drept
administrativ, contractele administrative - categorii de acte care formează categoria actului
administrativ, în sens larg

acte care se realizează, în principal, într-un regim de drept civil, precum sunt actele unilaterale
ce nu realizează putere publică, contractele de drept civil.

O altă clasificare propusă de V. Vedinaş este:

acte specifice administraţiei, respectiv acte prin care administraţia se comportă ca orice
subiect de drept

fapte materiale

operaţiuni administrative.

3. Actele juridice, operaţiunile administrative şi faptele materiale din sfera administraţiei

publice

3.1. Actele juridice

Actele juridice au fost clasificate astfel:

după criteriul modului de manifestare a voinţei emitentului:

acte juridice unilaterale: actul administrativ şi actul juridic ce nu realizează putere publică

acte juridice bilaterale sau multilaterale: contractele de drept privat, contractele administrative

după regimul juridic aplicabil:

acte ce se realizează, în principal, sub un regim de drept public: acte unilaterale administrative
(actele administrative stricto sensu), contractele administrative

acte ce se realizează, în principal, sub un regim de drept civil: acte unilaterale ce nu realizează
puterea publică, contractele de drept privat, încheiate de

organele administrative ca persoane juridice de drept privat

3.2. Operaţiunile administrative şi faptele materiale

Acestea au următoarele trăsături comune relevate în doctrină:

nu concretizează o manifestare de voinţă exprimată în scopul producerii unor efecte juridice,

ci sunt forme concrete, materiale, prin care se acţionează asupra realităţii existente;

scopul realizării acestora poate consta în mijlocirea emiterii/adoptării de acte administrative,

precum este avizul, sau în executarea legii la modul concret, precum sunt activităţile concrete
de prestare a unor servicii publice.

Acestea pot fi clasificate astfel:

1. în funcţie de regimul juridic aplicabil:

operaţiuni de putere (operaţiunile tehnico-administrative şi cele prin care se realizează servicii

publice)
4
6
operaţiuni care nu se realizează într-un regim de putere (operaţiunile productive) 2. în funcţie
de consecinţe:

fapte/operaţiuni producătoare de efecte juridice

fapte/operaţiuni care produc efecte de altă natură, care pot avea şi conotaţii juridice 3. în
funcţie de scopul lor:

fapte/operaţiuni prin care se realizează în mod direct misiunile administraţiei publice (cele de
prestare de servicii publice, cele legate de emiterea/punerea în executare a unor acte
administrative)

fapte/operaţiuni prin care se mijloceşte realizarea obiectivelor administraţiei publice (precum

sunt aşa-numitele operaţiuni de birou sau de administraţie internă - operaţiunile tehnico
administrative şi actele cu caracter politic).

Operaţiunile şi faptele materiale ale administraţiei publice se regăsesc în proporţie mai

mare decât actele juridice ale acesteia şi sunt realizate, în principal, de organele de la "baza"
sistemului administraţiei publice, care au sarcini accentuate în ceea ce priveşte executarea la
modul concret a legii şi prestarea de servicii publice.

Exemple

Un exemplu de fapt material juridic specific dreptului administrativ, de natura licita, este
inregistrarea unei persoane cu drept de vot in listele electorale, pe cand un exemplu de astfel
de fapt, de natura ilicita, este reprezentat chiar de contraventie.

Operatiuni administrative (operatiuni tehnico-administrative) pot fi considerate: avizele,

darile de seama, propunerile, permisele. De regula astfel de operatiuni doar pregatesc si
premerg emiterea actului administrativ care va produce efecte juridice.

4. Contractul administrativ

Contractul administrativ face parte din categoria actelor juridice contractuale ale
administraţiei publice, fiind încheiat, în principal, sub un regim de putere publică, de drept
administrativ şi, în subsidiar, sub regimul dreptului privat.

În legislaţia română actuală, noţiunea de contract administrativ a fost introdusă prin Legea nr.
554 din 2004 a contenciosului administrativ, care în art.2 lit.c) precizează că "sunt asimilate
actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice
care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de
interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice".
4
7
II.1.4. Actul administrativ – definitie si trasaturi

Actul administrativ reprezinta cea mai importanta forma prin care administratia publica isi
realizeaza sarcinile.

Legislatia in vigoare, in special Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu

modificarile si completarile ulterioare (denumita in continuare Legea nr.554/2004), foloseste
notiunea de act administrativ pentru a se exprima juridic corect si univoc pentru a desemna
aceeasi categorie de acte juridice ale administratiei publice, luandu-se astfel in considerare
prevederile constitutionale ale art.52 si ale art. 126.

Prin art.2 lit.c) din Legea nr.554/2004, actul administrativ este definit ca fiind actul unilateral
cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica in vederea executarii ori a
organizarii executarii legii, dand nastere, modificand sau stingand raporturi juridice. In sensul
legii amintite, sunt asimilate actelor administrative si contractele incheiate de autoritatile
publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea
lucrarilor de interes public, prestarea de servicii publice, achizitiile publice.

Trasaturile actul administrativ sunt urmatoarele:

1. forma juridica principala de activitate a administratiei publice

Din punct de vedere al importantei efectelor pe care le produc pentru cei carora le sunt
adresate, actul administrativ reprezinta forma principala de activitate a administratiei publice.
Insa, din punct de vedere cantitativ, predominante nu snt acestea decat la la nivelul organelor
aflate in varful ierarhiei administratiei publice pentru ca baza acesteia predomina faptele
materiale si operatiunile administrative.

2. manifestare de vointa expresa, unilateral si supusa unui regim de putere publica

Actul administrativ reprezinta exteriorizarea vointei interne a unui organ al administratiei

publice de a produce efecte juridice, aceasta manifestare de vointa a organului administrativ
trebuie sa fie expresa, univoca si neindoielnica.

Refuzul nejustificat de solutionare a unei cereri privitoare la un drept subiectiv, precum si

nesolutionarea cererii in termenul legal de catre autoritatile publice reprezinta acte
administrative asimilate.

Actul administrativ reprezinta o manifestare de vointa unilaterala in sensul ca emiterea actului

administrativ reprezinta concretizarea unei singure vointe juridice, anume cea a emitentului,
nefiind solicitat vreun consimtamant persoanelor carora li se adreseaza acest act.

Chiar si in cazul in care la adoptarea actului participa mai multe persoane fizice, actele emise
de acestea apartin nu acestor persoane, in mod individual, ci organului colegial din care fac
parte acestea. Acordul de vointa al membrilor organului colegial reprezinta doar modalitatea
procedurala de exprimare a vointei juridice a respectivului organ, fara sa modifice caracterul
unilateral al acestei vointe. Asadar, caracterul unilateral al actului nu decurge din

48
numarul de persoane care participa la adoptarea actului administrativ in cauza pentru ca aceste
persoane actioneaza in vederea exercitarii competentei acelei autoritati.

Exemple

Un consiliu local al unei unitati administrativ-teritoriale – comuna sau oras, dupa caz
municipiu, este format din mai multe persoane fizice – consilieri, insa hotararea pe care
acestia o adopta este o manifestare a competentei consiliului local din care fac parte, nu o
expresie a propriei si individualei lor vointe.O situatie asemanatoare exista si cand Guvernul
Romaniei adopta o hotarare.

Caracterul unilateral al unui act administrativ se mentine si in cazul in care actul este emis cu
participarea mai multor autoritati publice, respectiv a unei institutii sau autoritati sau organ al
administratiei publice si a unui organism de drept privat, pentru ca in acest caz acest acord de
vointa reprezinta, de fapt, o modalitate procedurala prin care se exprima o vointa unica
apartinand autoritatilor ce reprezinta cele doua categorii.

In cazul in care actul administrativ este emis la cerere prealabila, este necesar a distinge intre
situatie in care aceasta cerere este formulata chiar de emitentul actului catre
autoritatea/institutia/organul sau seful ierarhic superior, si situatia in care o astfel de cerere
este formulata de beneficiarul actului administrativ, caz in care este o conditie procedurala
necesare pentru emiterea actului, asadar nu o manifestare de vointa juridica exprimata de
beneficiar si preluata de emitentul actului. Renuntarea beneficiarului la exercitiul dreptului
sau chiar la dreptul subiectiv recunoscut de actul administrativ solicitat nu va avea ca efect
incetarea producerii de efecte juridice de catre actul in cauza, precum nici revocarea actului
administrativ nu este conditionata de exprimarea vreunui acord de vointa de catre beneficiarul
acestuia, fiind o decizie ce apartine exclusiv organului emitent al actului sau autoritatii
ierarhic superioare, dupa caz.

Exemple

Cererea prin care se solicita de catre o persoana fizica emiterea unei autorizatii de
constructie nu este un act administrativ astfel precum este autorizatia in sine, ci reprezinta
doar o conditie pentru emiterea actului administrativ.

Actul administrativ este supus exclusiv unui regim de putere publica pentru ca acestea
concretizeaza vointa autoritatilor/institutiilor/organelor administratiei publice ca subiecte in
4
9
raporturile juridice de drept administrativ, ceea ce presupune exercitiul autoritatii publice.
Aceste acte sunt obligatorii pentru toti destinatarii sai si chiar si pentru
autoritatea/institutia/organul administratiei publice ierarhic superior, cel putin pana a
momentul la care este modificat, revocat, anulat, etc. Acest regim de putere publica justifica
atat obligativitatea actelor administrative, cat si executarea acestora din oficiu, nemaifiind
necesara o investire suplimentara cu formula executorie.

exercitarea de catre instanta de judecata, de regula instanta de contencios administrativ, a unui

control de legalitate

Cadrul constitutional pentru sustinerea acestei trasaturi a actului administrativ este

reprezentata de prevederile art.52 din Constitutia Romaniei, republicata, precum si de cele ale
art.126 alin. (6) din aceeasi lege fundamentala. Insa aceste prevederi constitutionale trebuie
coroborate cu prevederile care contureaza cadrul legal de baza in materie, anume Legea nr.
554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificarile si completarile uletrioare, care
reglementeaza, in esenta, conditiile si limitele exercitarii dreptului persoanei vatamate de o
autoritate publica, precum si aspecte de natura procedurala.

Potrivit prevederilor Legii nr.554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, precum si a

altor acte normative relevante in domeniu, pentru anumite categorii de acte administrative,
este reglementat o procedura speciala de atacare in instanta, procedura ce deroga de la cadrul
legal de baza amintit.

Exemple

Solutionarea plangerilor impotriva proceselor-verbale de constatare si sanctionare

contraventionale intra sub incidenta unui regim derogatoriu consacrat prin O.G. nr. 20/2001
privind regimul juridic al contraventiilor. De asemenea actele administrativ-jurisdictionale
emise de comisiile judetene de fond funcira, emise in baza Legii fondului funciar nr.18/1991,
sunt de competenta instantelor de judecata de drept comun si nu a instantelor de contencios
administrativ.

Pe de alta parte nu toate actele administrative pot fi supuse unui control judecatoresc in fata
instantelor de judecata.

Exemple

Astfel, spre exemplu, art.126 alin. (6) din Constitutia Romaniei, republicata, excepteaza de la
controlul judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor
5
0
publice, pe acele acte care prives raporturile cu Parlamentul, precum si actele de
comandament cu caracter militar.

De asemenea, in virtutea prevederilor art.5 din Legea nr. 554/2004, cu modificarile si

completarile ulterioare, nu pot fi atacate in contenciosul administrativ: actele administrative
ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul, precum si actele
de comandament militar cu caracter militar; dar si actele administrative pentru modificarea
sau desfiintarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara. Nu in
ultimul rand in aceasta categorie de acte intra si: actele administrative emise pentru
aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu sau al celei de urgenta, cele care
privesc apararea si securitatea nationala ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice,
precum si pentru inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, epidemiilor si epizootiilor,
acte ce pot fi atacate in contenciosul administrativ doar pentru exces de putere.

emitentul poate fi o autoritate sau institutie publica sau o persoana de drept privat de putere
publica sa presteze anumite servicii publice

Insasi prevederea constitutionala, anume art.52, se refera la actele administrative emise de

autoritati publice, asadar nu doar la cele emise de autoritati, institutii sau organe ale
administratiei publice.

Exemple

In consecinta, astfel de acte pot proveni si de la alte autoritati din afara sferei administratiei
publice, precum: Parlamentul Romaniei, instantele de judecata, Avocatul Poporului, Curtea
Constitutionala, etc , atunci cand sunt realizate activitati administrative specifice, de natura
interna, ca mijloc de realizare a competentei acestor autoritati.

De asemenea, aprecime si noi, ca astfel de acte emit si unele entitati cu caracter privat, asa-
numitele stabilimente de utilitate publica, ce presteaza, de regula, un serviciu public sau care
satisfac un interes public. Astfel de acte pot emite universitatile, Uniunea Nationala a
Barourilor din Romania, inclusiv barourile care formeaza aceasta uniune.

5
1
actul administrativ produce efecte juridice, in sensul ca da nastere, modifica sau stinge
drepturi si obligatii, specifice raporturilor de drept administrativ

Fiind o specie a actului juridic este de domeniul evidentei faptul ca si actul administrativ este
emis sau adoptat, dupa caz, cu intentia de a produce efecte juridice, anume de a naste,
modifica sau stinge raporturi juridice de drept administrativ.

II.1.5. Actul administrativ – clasificare

Clasificarea actelor administrative se poate face in functie de mai multe criterii dintre care
selectam pe cele ce urmeaza.

in functie de organul emitent, actele administrative se impart in:

acte care emana de la autoritati administrative

acte care emana de la alte autoritati publice

acte care emana de la persoane private autorizate sa presteze activitati de interes public

In functie de intinderea efectelor juridice

acte administrative normative care cuprind reglementari generale si impersonale, opozabile

erga omnes

acte administrative individuale ce produc efecte juridice fata de unul sau mai multe subiecte
de drept determinate

acte administrative cu caracter intern ale unei autoritati/institutii/organ al administratiei

publice. Acestea pot, la randul lor, sa aiba un caracter normativ sau individual in functie de
natura reglementarilor pe care le contin si asupra careia, de regula, se ajunge a se dezbate in
fata instantei de judecata.

Cat priveste acte administrative individuale, acestea la randul lor se impart in:

acte prin care se stabilesc drepturi si obligatii unui subiect de drept determinat

Exemple

Astfel de acte sunt: autorizatia de constructie sau actul administrativ fiscal.

acte de atribuire a unui statut personal

Exemple

Astfel de acte sunt: diploma de bacalaureat, diploma de licenta, diploma de master, decizia de
pensionare.

5
2
- acte de aplicare a constrangerii administrative

Exemple

Un astfel de act este reprezentat de procesul-verbal de contraventie.

acte cu caracter jurisdictional.

Referitor la actul administrativ-jurisdictional consideram necesar a face unele precizari. Intai

de toate acesta este definit chiar prin art.2 lit.d) coroborat cu lit.e) din Legea nr. 554/2004, cu
modificarile si completarile ulterioare, ca fiind actul emis de o autoriatte administrativa
investita, prin lege organica, cu atributii de jurisdictie administrativa speciala, prin aceasta din
urma intelegandu-se activitatea infaptuita de o autoritate administartiva care are, conform legii
organice speciale in materie, competenta de solutionare a unui conflict privind un act
administartiv, dupa o procedura bazata pe principiile contradictorialitatii, asigurarii dreptului
la aparare si independentei activitatii administrativ-jurisdictionale. Pentru a ne afla in prezenta
unui astfel de act este necesar ca:

actul sa fie emis de catre o autoritate adminsitrativa, asadar nu de orice autoritate publica,
precum nici de o structura nestatala

autoritatea administrativa emitenta sa aiba atributii de a solutiona un conflict

conflictul sa se solutioneze cu citarea partilor si baza contradictorialitatii

partilor sa le fie recunoscute dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat Actul

administrativ-jurisdictional este exceptat de la principiul revocabilitatii actelor

administrative, ceea ce nu inseamna ca se bucura de autoritate de lucru judecat, si este

susceptibil de a fi atacat in contenciosul administrativ conform prevederilor Legii nr.
554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare.

Exemple

Un exemplu de autoritate care desfasoara o activitate jurisdictionala este Consiliul National

de Solutionare a Contestatiilor care, potrivit competentei sale materiale, conform
prevederilor OUG nr.34/2006, cu modificarile si completarile ulterioare, este indreptatit a
solutiona contestatiile cu privire la modul de atribuire a contractelor de achizitii publice,
respectiv de concesiune de lucrari sau servicii publice.
53
Să ne reamintim...

Intre guvernare si administrare – dimensiuni ce definesc rolul bidimensional al

executivului roman, nu poate fi pus un semn de egalitate, desi limita de demarcatie
dintre acestea este foarte dificil a fi stabilita.

Nu trebuie confundate actele administrative, pe de o parte, cu operatiunile

administrative si faptele materiale. Cele doua din urma categorii nu concretizează o
manifestare de voinţă exprimată în scopul producerii unor efecte juridice, ci sunt

forme concrete, materiale, prin care se acţionează asupra realităţii existente; iar
scopul realizării acestora poate consta în mijlocirea emiterii/adoptării de acte
administrative, precum este avizul, sau în executarea legii la modul concret, precum
sunt activităţile concrete de prestare a unor servicii publice.

Rezumat

Atat Guvernul, cat si Presedintele Romaniei – autoritatile aflate in fruntea ierarhiei

administratiei publice, exercita atributii care tin de ambele dimensiuni ale rolului
executivului roman, fiind identificabile atributii ce tin de guvernare, precum si
atributii ce tin de administrare.

Formele de activitate ale administratiei publice sunt: actele juridice, operaţiunile

administrative şi faptele materiale din sfera administraţiei publice.

Conform prevederilor legale in vigoare – Legea nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ, cu modificarile si completarile ulterioare, actul administrativ este actul
unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica in vederea
executarii ori a organizarii executarii legii, dand nastere, modificand sau stingand
raporturi juridice. Acelasi act normativ asimileaza actului administrativ si alte acte
sau fapte administrative identificate expresis verbis in continutul legii amintite.

Trasaturile actului administrativ sunt: forma juridica principala de activitate a

administratiei publice, manifestare de vointa expresa, unilateral si supusa unui regim
de putere publica, exercitarea de catre instanta de judecata, de regula instanta de
contencios administrativ, a unui control de legalitate, emitentul poate fi o autoritate
sau institutie publica sau o persoana de drept privat de putere publica sa presteze
anumite servicii publice, precum si actul administrativ produce efecte juridice, in
sensul ca da nastere, modifica sau stinge drepturi si obligatii, specifice raporturilor
de drept administrativ.

Actele administrative se pot clasifica in functie de mai multe criterii, cele mai

54
importante fiind: in functie de organul emitent, respectiv in functie de intinderea
efectelor juridice. Acte administrativee individuale se impart in: acte prin care se
stabilesc drepturi si obligatii unui subiect de drept determinat; acte de atribuire a
unui statut personal; acte de aplicare a constrangerii administrative; acte cu caracter
jurisdictional.

Test de evaluare a cunoştinţelor

1. Actul administrativ este:

una dintre formele activităţii autorităţilor administraţiei publice;

forma juridică principală a activităţii autorităţilor administraţiei publice;

forma juridică secundară a activităţii autorităţilor administraţiei publice.

Manifestarea de voinţă a unei autorităţi a administraţiei publice, exprimată într-un

act administrativ:

a) poate fi expresă şi univocă;

b) trebuie să fie univocă şi neîndoielnică; c) poate să nu producă efecte juridice.

Sunt acte administrative:

deciziile Curţii Constituţionale a României;

dispoziţiile primarului;

deciziile pronunţate de instanţele de contencios administrativ.

Interpretaţi condiţia referitoare la caracterul unilateral al voinţei emitentului în

ipoteza unor acte administrative emise la cererea prealabilă a unor persoane
interesate sau cu participarea mai multor organe ale puterii publice. Argumentaţi
răspunsul formulat.

Precizaţi importanţa teoretică şi practică a clasificării actelor administrative în acte

normative şi individuale.

5
5
Unitatea de învăţare II.2. Conditiile de valabilitate ale actului

administrativ

Cuprins

II.2.1. Introducere 56

II.2.2. Competenţe 56

II.2.3. Regimul juridic al actelor administrativ. Aspecte generale 56

II.2.4. Conditii generale de legalitate58

II.2.5. Conditii specifice de legalitate66

II.2.1. Introducere

Secţiunea permite familiarizarea studenţilor cu conceptele de legalitate si oportunitate ale

actelor administrative, precum si la distinctiile dintre acestea; conditiile generale si specifice
de legalitate ale actelor administrative.

II.2.2. Competenţele unităţii de învăţare

Aprofundarea tematicii permite intelegerea distinctiei dintre legalitate si oportunitate, a

continutului si a limitelor dreptului de apreciere al autoritatilor administratiei publice,
studentul putand identifica si caracteriza diferitele conditii de legalitate ce trebuie respectate
de catre autoritatile administratiei publice. Studentul va putea prezenta etapele procedurale
care stau la baza emiterii actelor administrative, precum si a actelor sau/si operatiunilor
aferente. Studnetul va intelege si va putea explica prezumtiile care fundamenteaza regimul
juridic al actului administrativ

Durata medie de parcurgere a primei unităţi de învăţare este de 3 ore.

II.2.3. Regimul juridic al actelor administrativ. Aspecte generale

Regimul juridic presupune ansamblul regulilor de fond şi de formă care dau particularitate
unor acte juridice în circuitul juridic.
În cazul actelor administrative avem în vedere condiţiile de valabilitate/validitate ale acestora,
elementul central reprezentându-l legalitatea care este analizată în mod diferit de doctrină în
raport cu oportunitatea. Astfel, pot fi identificate două curente:

5
6
curentul de gândire susţinut de Şcoala de la Cluj - conform căruia legalitatea este calificată ca
o condiţie de valabilitate a actelor administrative, alături de oportunitate;

curentul de gândire susţinut de Şcoala de la Bucureşti – conform căruia oportunitatea este ea

însăşi o condiţie de legalitate.

A. Iorgovan defineşte legalitatea (doar a actelor administrative, s.n.) ca fiind obligativitatea

conformării actelor administrative cu dispoziţiile constituţionale, cu legile adoptate de
Parlament şi cu toate actele normative ce au o forţă juridică superioară. Pe de altă parte,
oportunitatea, precizează doctrina occidentală, se regăseşte chiar în puterea discreţionară de
care dispune administraţia şi constă în acea marjă de libertate, de apreciere lăsată la latitudinea
funcţionarului public de a alege între mai multe căi posibil de urmat pentru a ajunge la scopul
stabilit de legiuitor.

Aşadar, dacă în ceea ce priveşte legalitatea actelor administrative, aprecierea acesteia se face
prin raportarea actului în cauză la actul juridic având o forţă juridică superioară, inclusiv
legea, în ceea ce priveşte aprecierea caracterului oportun, un asemenea criteriu lipseşte cu
desăvârşire.

Doctrina postbelică a considerat că noţiunea de oportunitate este o caracteristică a actului

juridic care defineşte o trăsătură specifică a acestuia numită şi actualitate, aceasta din urmă
exprimând deplina concordanţă, în cadrul şi în limitele legii, a actului cu sarcinile care revin
organelor administrative.

Ţinând cont de actuala Constituţie, de legislaţia în materie în vigoare, cât şi de doctrina

occidentală şi românească, precum şi de practica instanţelor, putem aprecia că, indiferent cum
privim oportunitatea în raport cu legalitatea, judecătorul în contencios administrativ are
dreptul să verifice dacă administraţia publică nu a acţionat abuziv, contrar interesului public,
aşa cum rezultă acesta din legea pe care se întemeiază actul administrativ atacat. Prin urmare,
dintr-o asemenea perspectivă, condiţia oportunităţii va apărea ca un subsistem al condiţiilor de
legalitate, în sensul larg al termenului, iar excesul de oportunitate va fi stabilit de judecător
tocmai prin raportare la scopul legii .

Menţionând distincţia dintre cele două puncte de vedere, cel fundamentat la Cluj, potrivit
căruia strict necesară este respectarea condiţiilor de legalitate, şi cel funda-mentat la
Bucureşti, potrivit căruia, strict necesară este şi respectarea condiţiei oportunităţii, înţeleasă ca
o consecinţă a aprecierii organului administraţiei publice, V. Prisăcaru este de părere că
această condiţie a oportunităţii apare, de regulă, în legătură cu actele administrative
normative, nu şi cu actele administrative individuale. Se susţine astfel că, în privinţa emiterii
actelor administrative individuale, aprecierea autorităţii emitente este ţinută de îndeplinirea
condiţiilor cerute de lege, de către solicitant ori de către cel căruia îi este destinat actul, şi nu
de alţi factori.

5
7
II.2.4. Conditii generale de legalitate

În ceea ce priveşte condiţiile de legalitate ale actelor administrative, acestea sunt extrem de
numeroase şi variate, fiind de multe ori prevăzute expres pentru actul administrativ în cauză
sau pentru categoria din care acesta face parte.

Se va putea, astfel, distinge între condiţii generale de legalitate şi condiţii specifice de

legalitate, pe considerente de oportunitate.

În sfera condiţiilor generale de legalitate pot fi reţinute:

actul administrativ să fie emis în conformitate cu dispoziţiile constituţionale, cu legile

adoptate de Parlament, cu toate actele normative cu forţă juridică superioară

actul administrativ să fie emis de autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale;

actul administrativ să fie emis în forma şi cu procedura prevăzute de lege.

Din această enumerare, se poate lesne constata că, în timp ce prima condiţie reprezintă o
condiţie de fond, ultimele două sunt condiţii formale ale actelor administrative.

Un autor din doctrina postbelică, Tudor Drăganu, a mentionat că aceste condiţii nu reprezintă
în totalitate decât elemente ale unei singure condiţii, care se exprimă în obligaţia ca aceste
acte să fie emise cu respectarea dispoziţiilor legale in vigoare.

Vom analiza, pe rând condiţiile generale de legalitate ale actelor administrative.

a) În ceea ce priveşte prima condiţie generală de legalitate, conformitatea actului admi-

nistrativ cu Constituţia, legile şi celelalte acte normative cu forţă juridică superioară, vom
putea observa, în primul rând, că este vorba de un principiu tradiţional, unanim recunoscut,
aplicabil administraţiei publice.

Astfel, nu trebuie uitată importanţa acordată principiului legalităţii şi, în primul rând, a
supremaţiei Constituţiei, principiu plasat, cu ocazia revizuirii din octombrie 2003, la finalul
art. 1 din Constituţia, republicată. Avantajul consacrării în chiar primul articol al Constituţiei
constă în faptul că, pe lângă o obligaţie fundamentală a cetăţenilor, principiul supremaţiei
Constituţiei se întemeiază pe poziţia sa supraordonată în vârful piramidei sistemului juridic,
generând supralegalitatea constituţională, aplicabilă întregului sistem, astfel încât legea însăşi
exprimă voinţa generală numai cu respectarea normei constituţionale.

Este vorba despre obligaţia care trebuie să se regăsească nu doar în comportamentul

persoanelor fizice, ci şi în activitatea oricăror subiecte de drept public sau privat, de unde
necesitatea unui comportament constituţional din partea autorităţilor publice, a oricărui
subiect de drept public sau privat.

În principal, se pune problema conformităţii actului administrativ cu ipoteza, dispoziţia şi

sancţiunea normei juridice cuprinse în lege sau celelalte acte normative în vigoare şi pe care
urmează să le aplice. În plus în stabilirea conformităţii conţinutului actelor administrative cu
legea şi alte acte normative trebuie avută în vedere şi forţa juridică diferită

5
8
de care se bucură categoriile de acte normative, aceasta fiind determinată, în principiu, de
locul pe care autoritatea emitentă îl ocupă in sistemul organelor administraţiei publice.

În sfârşit, în analiza acestei importante condiţii de legalitate, nu trebuie uitată o precizare care
se regăseşte de altfel şi în doctrina postbelică, şi anume aceea ca actul administrativ să fie
emis nu numai cu respectarea textului legal, ci şi a scopului urmărit de legiuitor, un act care nu
realizează acest scop neputând fi considerat legal.

Condiţia emiterii actului administrativ de autoritatea competentă şi în limitele competenţei

sale este indisolubil legată de problema competenţei autorităţilor admi-nistraţiei publice,
privită ca ansamblul atribuţiilor stabilite de Constituţie sau de lege ce conferă drepturi şi
obligaţii pentru a desfăşura, în nume propriu şi în realizarea puterii publice, o anumită
activitate de către autoritatea respectivă. Depăşirea limitelor competenţei, în emiterea unui act
administrativ are drept consecinţă excesul de putere, înţeles ca depăşirea limitelor dreptului de
apreciere aparţinând autorităţilor administraţiei publice, autorităţilor publice în general, în
realizarea scopului propus de legiuitor.

Pentru dreptul administrativ, probleme deosebite ridică însă condiţia referitoare la şi

procedura emiterii actului administrativ, de care ne vom ocupa mai în detaliu ulterior.

c.1. Astfel, actului administrativ i se aplică o formă specifică, înţelegându-se atât aspectul
exterior, cât şi aspectele interioare ale mecanismului adoptării sale.

Astfel, actele administrative nu sunt, în principiu, consensuale, datorită caracterului lor de acte
autentice, acte emise în numele şi cu autoritatea statului în realizarea puterii publice.

În doctrina postbelică, condiţia formei scrise pentru actele administrative a fost privită ca o
dimensiune a legalităţii.

Actele administrative normative sunt elaborate întotdeauna în formă scrisă, Constituţia şi

reglementările legale în vigoare prevăzând obligativitatea publicării lor.

Actele administrative individuale sunt elaborate, de regulă, în formă scrisă, cu unele excepţii,
când ele pot îmbrăca şi forma orală în condiţiile prevăzute de lege. Spre exemplu,
avertismentul, cea mai uşoară sancţiune contravenţională, se aplică şi verbal, potrivit
prevederilor din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor,
avertismentul constând în atenţionarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra
pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale.

Ori de câte ori legea prevede necesitatea formei scrise, aceasta va trebui socotită o condiţie de
valabilitate a actului administrativ individual, independent de existenţa unei dispoziţii care să
sancţioneze cu nulitatea lipsa formei scrise. În plus şi pe deplin întemeiat, se poate afirma că
actele organelor colegiale ale administraţiei publice vor trebui întotdeauna să îmbrace forma
scrisă, chiar şi atunci când aceste acte au caracter individual, deoarece numai aşa se poate
distinge hotărârea adoptată de opiniile diverse exprimate în şedinţă.
5
9
Marea majoritate a doctrinei consideră că, actele administrative, fără distincţie, indiferent că
sunt acte normative sau individuale ar trebui să fie emise în mod obligatoriu în formă scrisă,
propunere care se regăseşte de altfel şi în proiectul Codului de procedură administrativă,
forma scrisă fiind prevăzută ca o regulă a elaborării actului administrativ

De altfel, chiar şi în perioada postbelică, a fost subliniată utilitatea formei scrise, fiind aduse
ca argumente următoarele:

cunoaşterea exactă a conţinutului actului;

posibilitatea de a fi executat de către toţi cei care cad sub incidenţa efectelor sale;

posibilitatea de a se dovedi în caz de litigiu existenţa şi efectele pe care trebuie să le producă,

servind astfel ca dovadă;

posibilitatea de a i se putea stabili legalitatea lui şi de a fi sancţionaţi cei care nu l-au respectat
sau executat;

posibilitatea de a se putea realiza rolul său educativ.

Această ultimă idee a rolului educativ al actului trebuie întărită cu ideea motivării actului şi a
transparenţei administraţiei publice, elemente ale dreptului la informaţie prevăzut de art. 31
din Constituţie.

De altfel, o parte tot mai consistentă a legislaţiei occidentale a consacrat un principiu în largă
măsură evocat de doctrină şi jurisprudenţă, legat de condiţiile de formă exterioară, şi anume
principiul motivării actelor administrative.

Referitor la forma actelor administrative, în doctrina postbelică au fost identificate două

categorii care au fost preluate ca atare şi de doctrina actuală:

o primă categoria o constituie condiţiile de formă exterioară mai importante, a căror

nerespectare poate atrage nulitatea sau doar anulabilitatea actului administrativ (modalităţi de
încetare a produceri de efecte juridice a actelor administrative), precum: autoritatea de la care
emană; antetul autorităţii; data emiterii; data la care ar urma să intre în vigoare, dacă este o
dată ulterioară publicării (pentru actele normative) sau comunicării (pentru actele
individuale); sigiliul (ştampila) instituţiei emitente; semnătura conducătorului instituţiei
emitente, precum şi numărul sub care a fost adoptat sau emis etc.

a doua categorie de cerinţe o constituie cele de ordin tehnic de redactare, de o importanţă mai
redusă, nerespectarea lor neducând automat la sancţiunea nulităţii, cum ar fi cerinţele ca actul
să fie redactat în termeni simpli, precişi şi clari, să întrebuinţeze termenii tehnici strict
necesari etc.

Constituirea acestor categorii de condiţii nu este valabilă absolut pentru toate actele
administrative, unele din aceste condiţii făcând parte dintr-o grupă sau alta, în funcţie de actul
administrativ în cauză.

Fiind vorba de cerinţe exprimate de regulă prin norme de recomandare, datele problemei se
schimbă în cazul în care legea, şi, în primul rând, legea fundamentală impune un anumit
limbaj, o anumită terminologie.

6
0
Exemple

Spre exemplu - un act elaborat de o autoritate a administraţiei publice în altă limbă decât
limba română este inexistent, el încălcând dispoziţiile art. 13 din Constituţie referitoare la
limba oficială a statului.

c.2. În ce priveşte procedura de elaborare a actelor administrative, aceasta cunoaşte mai multe
forme, de la cele mai simple, la cele mai complicate. Uneori, ea se reduce la un minim de
condiţii, alteori ea constă într-un complex de formalităţi.

Această procedură are în vedere, afirma prof. T. Drăganu, activităţile care "premerg şi
pregătesc elaborarea actului care va produce efecte juridice, fără a produce ele însele efecte
juridice şi care sunt realizate fie chiar de către autoritatea emitentă, fie de către un alt organ al
administraţiei publice”.

Unii autori sunt de părere că anumite forme procedurale produc prin ele însele efecte juridice,
în timp ce alţi autori dau un răspuns negativ la această întrebare.

Astfel, în raport de momentul emiterii actului administrativ, condiţiile procedurale se pot

delimita în trei categorii: anterioare, concomitente şi ulterioare emiterii actului:

*Operaţiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt activităţi care nu

produc ele însele efecte juridice, dar care premerg elaborarea actului producător de efecte
juridice.

Exemple

Dintre aceste operaţiuni procedurale putem aminti: expertize, referate, studii, date statistice,
sesizări, propuneri, anchete, procese-verbale, dări de seamă, dezbateri publice, rapoarte etc.,
însă, probleme teoretice şi practice ridică avizele şi acordul prealabil.

Avizele reprezintă opiniile pe care o autoritate a administraţiei publice le solicită altei

autorităţi a administraţiei publice într-o problemă sau mai multe pentru a se informa şi a
decide în cunoştinţă de cauză.

Avizul poate fi:

facultativ, atunci când organul care urmăreşte să emită un act este liber să-l ceară, iar în cazul
în care l-a cerut i se conformează sau nu, după cum consideră de cuviinţă;

consultativ atunci când organul emitent este obligat să ceară avizul, dar nu este obligat să-l
respecte;
61
- conform atunci când trebuie obligatoriu cerut de către organul emitent, iar conţinutul său
trebuie obligatoriu respectat.

În cazul avizului conform, s-a mai precizat în doctrină, actul administrativ care urmează a fi
emis nu ar putea avea un conţinut contrar opiniilor cuprinse în acesta; iar totuşi, dacă
autoritatea administrativă ce a solicitat avizul nu este de acord cu conţinutul acestuia, are
posibilitatea de a nu mai emite actul respectiv.

Avizele pot proveni de la o structură internă a autorităţii emitente a actului administrativ

(avize interne) sau de la o altă autoritate decât cea care urmează să emită actul juridic (avize
externe).

Ca esenţă, avizele reprezintă tot manifestări unilaterale de voinţă care condiţionează sau, după
caz, fundamentează manifestarea de voinţă a organului emitent. Avizele nu produc însă efecte
juridice prin ele însele, deşi, fără ele, atunci când sunt conforme, actele administrative nu pot
fi valabile.

Deşi concretizează o voinţă a unei autorităţi a administraţiei publice, ele nu sunt acte
administrative de sine stătătoare, ci doar operaţiuni administrative foarte importante.

Acordul exprimă consimţământul altui organ administrativ dat pentru emiterea unui act de un
alt organ poate fi: prealabil, concomitent sau posterior emiterii unui act administrativ.

Acordul poate fi cerut fie organului ierarhic superior, fie unui organ situat pe o poziţie cel
puţin egală cu cea a emitentului. Acordul nu obligă organul care emite actul administrativ să-I
pună în executare, nu acoperă viciile actului administrativ la care se referă, iar în cazul
acţiunii în anulare, în litigiu va trebui să figureze ca pârât atât organul emitent, cât şi cel care
şi-a dat acordul.

*Dintre operaţiunile procedurale concomitente emiterii actului, cel mai des întâlnite în
practică şi analizate în doctrină sunt: cvorumul, majoritatea cerută de lege pentru adoptarea
actului şi motivarea.

Primele două operaţiuni procedurale concomitente au în vedere doar organele colegiale din
administraţia publică, cum sunt: Guvernul, consiliile locale şi consiliile judeţene, şi nu
organele unipersonale ca de exemplu, primarul, prefectul etc.

Cvorumul presupune numărul de membri, raportat la totalul membrilor unui organ colegial,
care trebuie să fie prezenţi pentru ca deliberările acestuia să fie valabile.

Majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actului se referă la numărul de voturi necesar
pentru ca hotărârea să fie valabilă şi obligatorie.

Atât cvorumul cerut pentru ca o şedinţă să se desfăşoare legal, cât şi majoritatea cerută de lege
pentru ca un act să fie legal adoptat se exprimă printr-o majoritate ce poate fi: relativă,
absolută şi calificată. Majoritatea relativă reprezintă majoritatea celor prezenţi, majoritatea
absolută reprezintă majoritatea membrilor unui organ colegial, iar majoritatea calificată
6
2
reprezintă o majoritate mai mare decât cea absolută, de regulă, două treimi sau un alt procent
din totalul membrilor unui organ colegial.

Cvorumul nu trebuie confundat cu majoritatea necesară pentru adoptarea unui act juridic,
pentru că primul vizează numărul de membri necesar pentru ca o autoritate publică cu caracter
colegial să lucreze valabil, în timp ce cel de-al doilea priveşte numărul de membri necesar
pentru ca un act administrativ să fie adoptat în mod valabil.

La aceste două condiţii procedurale concomitente, caracteristice doar organelor colegiale, unii
autori adaugă şi condiţia semnării şi, respectiv, a contrasemnării (doar în cazul celor
normative) actelor administrative emise atât de organele de conducere unipersonală, cât şi de
organele de conducere colegială.

Exemple

Astfel, în cazul decretelor Preşedintelui României putem sublinia necesitatea semnării

acestora de către Preşedinte şi a contrasemnării, doar în cazul exercitării anumitor categorii
de atribuţii, de către primul-ministru, potrivit art. 100 alin. (1) din Constituţia republicată.
De asemenea, potrivit art. 108 alin. (4) din Constituţia republicată, hotărârile şi ordonanţele
adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru şi se contrasemnează de miniştrii care au
obligaţia punerii lor în executare.

Deseori, legea este cea care prevede necesitatea semnării iar, în unele cazuri, a contrasemnării
actelor administrative emise.

Exemple

Spre exemplu, potrivit unei dispoziţii din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică
locală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, hotărârile consiliului local se
semnează de consilierul care conduce şedinţa de consiliu, consilierul ales ca preşedinte al
consiliului la acel moment, şi se contrasemnează, pentru legalitate, de către secretarul
comunei sau oraşului.

După semnare, actul administrativ trebuie să fie ştampilat, să primească un număr de ordine şi
să fie menţionată ziua, luna şi anul, adică să fie datat.

Motivarea actelor administrative, mai concret extinderea acestei obligaţii dincolo de sfera
actelor administrativ-jurisdicţionale, este apreciată în doctrina actuală ca o operaţiune
6
3
benefică, constituind o garanţie suplimentară de legalitate şi de ocrotire efectivă a drepturilor
şi libertăţilor cetăţeneşti.

În plus, introducerea caracterului obligatoriu al motivării actelor administrative poate diminua

riscul ca, administraţia să ia decizii arbitrare, abuzive, devenind, astfel un factor de progres
pentru administraţie.

Utilitatea motivării deciziilor prezintă un triplu interes, şi anume: aducerea la cunoştinţă a

motivelor ceea ce înseamnă a explica decizia şi deci a evita conflictele posibile dintre
administraţie şi administraţii pe care îi serveşte; obligaţia motivării determină administraţia să
nu ia decizii pentru raţiuni care nu pot fi aduse la cunoştinţa opiniei publice, astfel încât
administraţia să se călăuzească, în activitatea sa, de norme morale; motivarea permite un
control eficient al superiorului ierarhic asupra conţinutului deciziei, precum şi un control
jurisdicţional riguros al instanţelor de contencios administrativ.

Dacă anterior adoptării Constituţiei din 1991, motivarea era privită doar ca principiu al actelor
administrativ-jurisdicţionale, de lege ferenda propunându-se extinderea acestui principiu la
toate actele administrative, în prezent, se apreciază, într-o viziune cu adevărat reformatoare în
această chestiune aparţinând prof. A. Iorgovan, că ideea motivării oricărui act administrativ
rezultă implicit din dispoziţiile Constituţiei, cel puţin din dreptul la informaţie consacrat în art.
31, reprezentând, astfel, o obligaţie corelativă a autorităţilor administraţiei publice.

Mai mult decât atât, după cum în doctrina recentă se subliniază, în ultimul timp, o serie de
acte normative au început să prevadă obligativitatea motivării pentru anumite acte
administrative individuale.

Exemple

Spre exemplu, Ordonanţa Guvernului nr.27/2002 privind reglementarea activităţii de

soluţionare a petiţiilor prevede expres obligaţia de a indica în răspunsul trimis petiţionarului
temeiul legal al soluţiei adoptate, iar Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile
de interes public prevede că refuzul comunicării informaţiilor solicitate se motivează şi se
comunică petiţionarului.

*Condiţiile procedurale ulterioare emiterii actului administrativ cele mai frecvente sunt:
comunicarea sau publicarea, aprobarea, confirmarea şi ratificarea. Acestea au valoare juridică
diferită, nu numai de la o categorie la alta, dar chiar în cadrul aceleiaşi categorii.

Comunicarea reprezintă operaţiunea prin care autoritatea emitentă a unui act administrativ
individual îl aduce la cunoştinţa celui căruia actul i se adresează. In unele cazuri chiar anexe
ale unor acte administrative normative se comunică direct celor interesaţi
6
4
Nu trebuie uitată în acest context nici excepţia stabilită prin art. l08 alin. (4) din Constituţia
republicată potrivit căruia, hotărârile Guvernului (individuale sau normative - subl. ns.) care
au caracter militar se comunică numai instituţiilor interesate

Publicarea reprezintă operaţiunea prin care un act administrativ ce conţine reguli generale şi
impersonale, având deci un caracter normativ, este adus la cunoştinţa cetăţenilor fie prin
imprimare, fie prin afişare într-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scrisă.

Deşi publicarea caracterizează toate actele administrative normative, uneori în practică se

publică chiar şi acte individuale, datorită imposibilităţii comunicării acestor acte către toate
persoanele interesate, spre exemplu, lista celor reuşiţi la un concurs, listele electorale etc.

Aprobarea este de regulă privită ca o manifestare de voinţă a unui organ superior prin care se
declară de acord cu un act deja emis de un organ inferior, act care, fără această manifestare de
voinţă ulterioară lui, nu ar produce conform legii, efecte juridice.

Pe lângă această aprobare propriu-zisa, doctrina a reţinut şi aşa-numitele aprobări improprii şi

aprobări substitutive, acestea din urmă reprezintă aprobările date de organul ierarhic superior
unor acte prin care un organ inferior acţionează într-un domeniu de raporturi sociale de
competenţa celui ierarhic superior, situaţie în care se consideră că efectele actului de aprobare
înlocuiesc efectele actului aprobat.

Aprobările substitutive se caracterizează prin următoarele trăsături principale: organul inferior

este obligat să pună în executare actul aprobat; aprobarea nu acoperă viciile esenţiale ale
actului aprobat; acţiunea în justiţie, in baza Legii contenciosului administrativ se introduce
împotriva organului superior care a aprobat actul.

Aprobările improprii sunt folosite pentru aprobarea unor cereri sau propuneri adresate unor
organe ale administraţiei publice, situaţii în care, aceste organe nu se pronunţă asupra unui act
administrativ prealabil, deoarece, în realitate, emit un act administrativ pe baza cererii sau
propunerii celui interesat .

Nu ptem a nu aminti o interesantă dar controversată reglementare privind aprobarea tacită,

Ordonanţa de urgenţii a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, aprobată cu
modificări şi completări prin Legea nr. 486/2003. Prevederile acestui act normativ se aplică
tuturor autorizaţiilor emise de autorităţile administraţiei publice, cu o serie de excepţii expres
prevăzute, la care Guvernul, prin hotărâre, mai poate adăuga şi altele, la propunerea motivată
a fiecărei autorităţi a administraţiei publice interesate. Autorizaţia, în acest caz, reprezintă
actul administrativ emis de autorităţile administraţiei publice competente prin care se permite
solicitantului desfăşurarea unei anumite activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei
profesii. În continuare, în noţiunea de autorizaţie sunt incluse şi avizele, licenţele, permisele,
aprobările sau alte asemenea operaţiuni administrative prealabile ori ulterioare autorizării. O
asemenea formulare a fost criticată de doctrină, constatându-se pe deplin întemeiat că sunt
asimilate autorizaţiilor, care în mod evident sunt acte administrative
6
5
producătoare de efecte juridice, o serie de operaţiuni administrative neproducătoare de efecte
juridice prin ele însele, fără nici o distincţie.

Prin procedura aprobării tacite se înţelege procedura prin care autorizaţia este considerată
acordată dacă autoritatea administraţiei publice nu răspunde solicitantului în termenul
prevăzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaţii.

Prin legea de aprobare a ordonanţei, textul iniţial a fost completat în sensul că, răspunsul
negativ al autorităţii administraţiei publice competente, în termenul prevăzut de lege, nu
echivalează cu aprobarea tacită. De aici rezultă că legiuitorul a urmărit să considere tăcerea
administraţiei, atitudinea sa de pasivitate, drept un act administrativ, prin interpretarea în sens
pozitiv a nerăspunderii administraţiei publice solicitantului unei autorizaţii.

Noţiunea de confirmare prezintă în dreptul administrativ mai multe sensuri.

Într-o primă accepţiune, prin confirmare se înţelege actul prin care o autoritate a administraţiei
publice încunoştinţează subiectul de drept interesat că înţelege să-i menţină un act
administrativ anterior, situaţie care nu atrage vreun nou efect juridic, actul confirmat
nedobândind statutul de act complex. Într-o a doua accepţiune, prin confirmare, o autoritate a
administraţiei publice urmăreşte să acopere un viciu al propriului său act emis anterior sau să
acopere un viciu de care era lovit un act inferior. Această confirmare este în realitate un act
administrativ distinct de cel confirmat, care contribuie la valabilitatea acestuia. Într-o a treia
accepţiune, confirmarea este întrebuinţată pentru a desemna, de fapt, o aprobare dată de
autoritatea administraţiei publice ierarhic superioară, fără de care, potrivit legii, un act juridic
anterior nu poate fi pus în executare.

Astfel, potrivit doctrinei postbelice, dar în egală măsură şi actuale, acordul, aprobarea,
confirmare şi ratificarea conduc, în unele situaţii, la acte administrative complexe care se
caracterizează prin faptul că iau naştere prin două sau mai multe manifestări de voinţă, care
provin de la autorităţi diferite, dar, deoarece converg spre producerea aceluiaşi efect juridic
formează o singură unitate complexă.

Formele procedurale stabilite de lege cu ocazia elaborării actelor administrative au importanţă

diferită.

Unele dintre ele, denumite esenţiale, urmăresc asigurarea legalităţii şi oportunităţii actelor
administrative, iar neîndeplinirea lor atrage nulitatea sau anulabilitatea acestor acte.
Dimpotrivă, altele, denumite neesenţiale, au ca scop doar asigurarea operativităţii activităţii
administrative sau o anumită tehnică de elaborare a actului administrativ, nerespectarea lor
neinfluenţând valabilitatea actului.

II.2.5. Conditii specifice de legalitate

În sfera condiţiilor specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate, vom înţelege

interesul public ocrotit de lege, fără a pune semnul egalităţii între scopul legii şi
6
6
spiritul acesteia. Scopul legii reprezintă "limita legală" a dreptului de apreciere (a oportunităţii),
limită la care se raportează judecătorul în contencios administrativ pentru a stabili caracterul
ilegal al unui act administrativ, adică excesul de putere.

Astfel, doctrina franceză consideră că scopul legii - interesul public este un element ce ţine de
legalitate, iar mijloacele pentru atingerea acestui scop sunt aspecte ce ţin de oportunitate.

Limitele dreptului de apreciere de care beneficiază autorităţile administraţiei publice cu ocazia

elaborării actelor administrative sunt determinate chiar de lege şi de celelalte acte normative pe
care trebuie să le aplice. Prin urmare, un act ilegal, dar oportun, nu este valabil. Este posibil
totodată ca un act juridic superior să fie legal şi oportun dar, un act inferior, deşi emis pe baza
celui superior, să fie inoportun.

În esenţă, sub forma chiar a unei definiţii, oportunitatea vizează: momentul în care se adoptă
actul administrativ, locul şi condiţiile concrete în care urmează să se aplice un act administrativ,
conformitatea cu scopul legii, mijloacele, durata, calitatea vieţii şi interesul public.

Să ne reamintim...

Conditiile de legalitate ale actului administrativ se centreaza pe doua concepte: legalitatea si

oportunitatea.

Conditiile generale de legalitate constau in: emiterea actului in conformitate cu dispozitiile

constitutionale, cu legile adoptate de Parlament si cu toate actele normative cu forta juridica
superioara; actul sa fie emis de autoritate competenta si in limitele competentei sale; actul sa fie emis
in forma si prin procedura prevazute de

lege.

3. Regula este cea a emiterii/adoptarii actelor administrative in forma scrisa, este o cerinta ad
validitatem; exceptia de la aceast regula putand fi intalnita doar in cazul actelor administrative
individuale ce pot imbraca si forma orala (ex. avertismentul).

4. Procedura emiterii sau adoptarii actelor administrative presupune parcurgerea unei proceduri
care cuprinde o serie de atape, anume: operatiuni procedurale anterioare emiterii sau adoptarii
actului administrativ; operatiuni procedurale concomitente cu emiterea sau adoptarea actului
administrativ: operatiuni procedurale ulterioare emiterii sau adoptarii actului administrativ.

6
7
Rezumat

1. Legalitatea este definita ca fiind obligativitatea conformării actelor administrative

cu dispoziţiile constituţionale, cu legile adoptate de Parlament şi cu toate actele
normative ce au o forţă juridică superioară. Oportunitatea este o caracteristică a
actului juridic care defineşte o trăsătură specifică a acestuia numită şi actualitate,
aceasta din urmă exprimând deplina concordanţă, în cadrul şi în limitele legii, a
actului cu sarcinile care revin organelor administrative. Oportunitatea este privita fie
ca o conditie de legalitate, fie ca o conditie distincta a validitatii unui act
administrativ.

Procedura emiterii sau adoptarii actului administrativ, dupa caz, presupune

parcurgerea unor etape reprezentate de: forme procedurale anterioare emiterii
acttului administrativ; forme procedurale concomitente cu emiterea actului
administrativ; forme procedurale ulterioare emiterii actului administrativ.

Forme procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt: avizele si acordul

prealabil.

Forme procedurale concomitente emiterii actului administrativ sunt: cvorumul,

majoritate ceruta pentru adoptarea (votarea) unui anumit act; semnarea si, daca este
cazul, contrasemnarea actului administrativ.

Forme procedurale ulterioare emiterii actului administrativ sunt: comunicarea actului

administartiv; publicarea actului administrativ; aprobarea unui astfel de act;
confirmarea.

Procedura aprobarii tacite reprezinta procedura prin care o autorizatie este

considerata acordata daca autoritatea administratiei publice nu raspunde
solicitantului in termenul prevazut de lege pentru emiterea respectivei autorizatii.

Test de evaluare a cunoştinţelor

1. Legalitatea unui act administrativ presupune:

conformitatea sa cu dispozitiile legii stricto sensu, nu si cu alte acte normative;

conformitatea exclusiva cu dispozitiile actelor administrative emise de organele

ierarhic superioare;

conformitatea sa cu dispozitiile constitutionale, legale si ale celorlalte acte juridice

cu forta juridica superioara.

2. Intrarea-n vigoare a unui act administrativ normativ:

este conditionata de publicarea acestuia in Monitorul Oficial al Romaniei;

este precedata, in mod obligatoriu, de afisarea acestuia la sediul emitentului;

este conditionata de aducerea acestuia la cunostinta publica. 3. Actele administrative

cu caracter individual:
6
8
trebuie intotdeauna comunicate subiectelor de drept vizate;

sunt aduse la cunostinta publica;

ca regula, sunt supuse regulii comunicarii subiectelor de drept vizate. 4. Avizul

conform:

reprezinta o specia a actului administrativ individual;

produce intotdeauna efecte juridice;

face parte din categoria operatiunilor administrative.

Precizaţi care sunt termenele de intrare-n vigoare a actelor exclusiv

administrative. Cum interpretaţi dispoziţiile art. 78 din Constituţia României în
raport cu aceste acte?

Interpretaţi condiţia referitoare la caracterul unilateral al voinţei emitentului în

ipoteza unor acte administrative emise la cererea prealabilă a unor persoane
interesate sau cu participarea mai multor organe ale puterii publice. Argumentaţi
răspunsul formulat.

Precizaţi importanţa teoretică şi practică a clasificării actelor administrative în

acte normative şi individuale.

6
9
Unitatea de învăţare II.3. Efectele juridice ale actelor administrative
conditiilor impuse de lege.

II.3.2. Competenţele unităţii de învăţare

Aprofundarea tematicii permite intelegerea

Cuprins efectelor juridice produse de actele
administrative, studentul putand identifica
II.3.1. Introducere 70 momentul in care se produc aceste efecte, atat
regula cat si exceptiile relevante cu privire la
II.3.2. Competenţe 70 acest aspect, respectiv intinderea acestor
efecte dupa cum actul administrativ este unul
II.3.3. Efectele juridice ale actelor normativ sau individual, operand corect cu
administrative 70 aceste concepte, instrumente. De asemenea,
studentul va putea opera cu concepte
II.3.4. Suspendarea actelor administrative specifice incetarii efectelor juridice ale
80 actelor administrative, anume: anulare,
revocare propriu-zisa, retractare, abrogare,
II.3.5. Revocarea actelor administrative distingandu-le.
84

Durata medie de parcurgere a primei

unităţi de învăţare este de 3 ore.
II.3.1. Introducere

Secţiunea permite familiarizarea studenţilor

cu efectele juridice ale actelor
administrative, cu momentul in care se
produc aceste efecte, cu intinderea acestora, II.3.3. Efectele juridice ale actelor
precum si cu situatiile in care inceteaza administrative
efectele juridice ale actului administrativ,
evidentiindu-se faptul ca la baza efectelor
juridice pe care le produc actele Actele administrative, ca orice acte juridice,
administrative sta prezumtia potrivit careia dau naştere, modifică sau sting raporturi
acestea au fost emise cu respectarea tuturor juridice, deci produc efecte juridice.

70
Prin urmare, prin efectele juridice ale actelor administrative înţelegem drepturile şi obligaţiile
care iau naştere, se modifică sau încetează prin intermediul acestor acte.

Doctrina postbelică a consacrat şi noţiunea de eficienţă a actelor administrative, cu referire

atât la efectele juridice pe care acestea le produc, pe de-o parte, cât şi la consecinţele social-
economice şi politice, pe de altă parte.

Pentru fundamentarea forţei juridice deosebite a actelor administrative se face apel la

prezumţia de legalitate, aceasta fiind o prezumţie relativă aflată la baza regimului juridic
aplicabil actului administrativ şi presupune faptul că atâta vreme cât actul administrativ se
aplică, se prezumă că acesta a fost emis cu respectarea tuturor condiţiilor de fond şi de formă
prevăzute de lege.

Sub aspectul efectelor juridice pe care le produce, prezumţia de legalitate este de două feluri:
prezumţie relativă de legalitate şi prezumţie absolută de legalitate:

Prezumţia de legalitate este relativă, iuris tantum, în cazul actelor administrative, pentru că
acestea pot fi atacate de cei vătămaţi în drepturile sau în interesele lor legitime, urmând ca
instanţele judecătoreşti să cerceteze legalitatea lor. Prezumţia relativă de legalitate poate fi,
deci, răsturnată, dovedindu-se cu probe că actul administrativ este ilegal.

În mod cu totul excepţional, există şi o prezumţie absolută de ilegalitate, iuris et de iure, ce nu

poate fi combătută, nefiind deci posibilă cercetarea legalităţii actului care beneficiază de o
astfel de prezumţie. Asemenea acte nu pot fi atacate pe nici o cale.

Prezumţia de legalitate este asociată cu alte două prezumţii, şi anume: prezumţia de

autenticitate şi prezumţia de veridicitate, prezumţii care, fără a fi prevăzute expres, se
desprind din coroborarea mai multor dispoziţii constituţionale.

•Prin prezumţia de autenticitate se înţelege calitatea pe care o are actul administrativ de a fi

considerat că provine în mod real de la organul evocat prin forma sa exterioară.

•Prin prezumţia de veridicitate se înţelege calitatea actului administrativ de a corespunde

adevărului.

Potrivit acestor prezumţii, se porneşte de la ideea că actele administrative redau exact relaţiile
sociale pe care le constată, adică prevederile lor sunt conforme cu realităţile sociale pe care le
reflectă.

La rândul lor, cele două prezumţii au un caracter relativ, în sensul că actele administrative se
menţin în vigoare atâta vreme cât corespund adevărului privitor la autoritatea de la care emană
şi la conţinutul lor. Când actele administrative nu mai corespund acestor cerinţe, valoarea lor
juridică este firesc să înceteze. Răsturnarea celor două prezumţii prin proba contrară trebuie să
fie supusă unei proceduri speciale, procedura înscrierii în fals, tocmai pentru a se asigura
autoritatea actului administrativ.

Se mai susţine în doctrină şi faptul că prezumţiile de autenticitate şi veridicitate a actelor

administrative se bazează pe obligaţia personală de onestitate şi sinceritate a celor care

7
1
emit aceste acte juridice. O garanţie în plus a acestor prezumţii o constituie sancţiunea penală
în cazul falsului sau a uzului de fals în legătură cu aceste acte.

În doctrina postbelică s-a susţinut că forţa juridică a actului administrativ este identică cu a
altor acte unilaterale ce emană de la organele statului în realizarea puterii de stat, dar este
inferioară forţei juridice a legii.

Potrivit doctrinei actuale, forţa juridică a unui act administrativ este dată de locul pe care îl
ocupă organul emitent în sistemul organizării administraţiei publice precum, şi de natura
organului respectiv.

Aşadar, actele administrative au o forţă juridică diferită între ele însele, în concordanţă cu
principiul ierarhiei actelor normative. Dar, chiar între actele administrative emise de aceeaşi
autoritate administrativă există deosebiri cu privire la forţa lor juridică, în raport cu efectele
lor juridice.

Astfel, actele administrative individuale urmează a fi conforme actelor normative, actele de

administraţie specială urmează a fi conforme celor de administraţie generală, iar actele
aplicabile într-o unitate administrativ-teritorială urmează a fi conforme celor aplicabile pe
întreg teritoriul în cadrul căruia este competent organul care le-a emis.

Distinct de forţa lor juridică, care reprezintă puterea cu care actele produc efecte, adică sunt
obligatorii în executare, actele administrative având o formă scrisă beneficiază şi de o forţă
probantă, ce reprezintă, potrivit doctrinei postbelice, puterea lor de a constitui o dovadă despre
cele constatate prin act. Această teorie a fost preluată şi în doctrina actuală susţinându-se, în
egală măsură, că actele administrative beneficiază şi de o forţă probantă, diferită de forţa lor
juridică, ce rezultă din faptul că, în majoritatea covârşitoare a cazurilor, actele administrative
iau forma înscrisurilor, sunt emise de o autoritate publică şi sunt asimilate oricărui act
autentic, făcând dovada conţinutului lor şi a autorităţii emitente care, coroborată cu
competenţa acestei autorităţi conferă acestor acte o forţă probantă egală.

Actele juridice unilaterale ale autorităţilor publice emise în realizarea puterii publice se
caracterizează în ceea ce priveşte regimul juridic aplicabil prin regula executării din oficiu.
Astfel, ca act prezumat legal, actul administrativ este obligatoriu, poate fi executat şi produce
efectele pe care le-a urmărit autoritatea administrativă prin emiterea lui.

În ceea ce priveşte conţinutul obligativităţii actelor administrative, în doctrina postbelică se

făcea distincţie între obligaţia de executare, pe de-o parte şi obligaţia de respectare sau
opozabilitate, pe de altă parte.

Obligaţia de executare nu constituie în general o obligaţie numai în sarcina unui singur subiect
de drept, ci se întinde asupra tuturor subiectelor, active sau pasive, la care se referă actul
administrativ. Astfel, atunci când actul administrativ este normativ, obligaţia de executare se
întinde la toate subiectele care, în prezent sau în viitor, intră în condiţiile prevăzute de ipoteza
cuprinsă în normele sale, această obligaţie fiind, în general, continuă. În

7
2
cazul în care actul administrativ are caracter individual, efectele juridice se întind numai la
acele subiecte prezente, care sunt precis determinate de act .

Obligaţia de respectare sau opozabilitatea actelor administrative constituie o obligaţie diferită

de prima, deoarece ea impune o respectare a efectelor de executare pe care le produc actele
administrative, astfel că se întinde şi la alte subiecte decât acelea obligate la executare. În
cazul în care obligaţia ce rezultă din act nu este executată de bunăvoie, cel îndreptăţit poate
cere intervenţia forţei de constrângere a statului, direct în baza actu-lui de putere respectiv,
fără a mai fi necesară învestirea actului cu titlu executoriu.

Executarea silită, în acest caz, este o măsură extremă la care organele administraţiei publice
recurg doar după ce au fost epuizate toate celelalte căi prin care s-ar putea asigura executarea
obligaţiilor prevăzute în actul administrativ. Astfel, pentru executarea silită a actelor
administrative, se cer îndeplinite o serie de condiţii:

în primul rând, trebuie să existe cel care urmează să execute obligaţia prevăzută în actul
administrativ;

în al doilea rând, este necesară abilitarea legală a organului administraţiei publice de a trece la
executarea silită;

în al treilea rând, este necesar să nu existe nici o altă cale de drept care să asigure îndeplinirea
obligaţiei prevăzute în actul administrativ.

Actele administrative sunt caracterizate de acest principiu, tocmai datorită caracterului lor de
forme juridice principale de activitate a autorităţilor administraţiei publice, activitate ce
presupune organizarea executării şi executarea în concret a legii, respectiv organizarea de
servicii publice, în limitele legii.

În ceea ce priveşte momentul de la care actul administrativ produce efecte juridice sau cu alte
cuvinte momentul de la care actul administrativ intră în vigoare, în doctrina românească s-a
fundamentat teza potrivit căreia acesta este considerat momentul publicării pentru actele
administrative normative şi momentul comunicării pentru actele administrative individuale.

Această susţinere nu mai poate fi privită atât de categoric, mai ales în raport cu dispoziţiile
constituţionale care prevăd obligativitatea publicării în Monitorul Oficial al României, a
decretelor Preşedintelui (art.100) şi a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului (art.108), cu
excepţia hotărârilor având caracter militar, fără a distinge după cum aceste acte administrative
au caracter normativ sau individual. Se propune, astfel, reformularea tezei privind momentul
de la care actele administrative produc efecte juridice, de o manieră care să acopere toate
aspectele, susţinându-se, în consecinţă, că actele administrative încep să producă efecte
juridice din momentul în care au fost aduse la cunoştinţă în formele îngăduite de lege. În acest
mod, este avută în vedere atât modalitatea comunicării, specifică actelor indivduale, cât şi cea
a publicării, specifică actelor normative, cu admiterea unor excepţii.

7
3
Într-o formulare mai cuprinzătoare, actele juridice, deci şi cele administrative, produc efecte
juridice de la data aducerii la cunoştinţa celor cărora li se adresează. Acestora nu li se poate
pretinde o anumită conduită dacă nu au cunoscut conţinutul actului care prescrie o acţiune sau
o inacţiune a subiectelor de drept. Aşa după cum nimeni nu se poate prevala de necunoaşterea
legii în cazul în care a încălcat o normă publicată, tot astfel nici autorităţile publice nu pot
pretinde respectarea voinţei lor, decât dacă o aduc la cunoştinţa celor care trebuie să i se
conformeze.

Există însă şi situaţii concrete în practică, criticate pe deplin întemeiat în doctrină, în care, de
regulă în finalul actului administrativ, se prevede că acesta "intră în vigoare pe data adoptări”,
sau chiar "la data semnării" sale. În realitate însă, până la data publicării în Monitorul Oficial
al României, Partea I, luând ca exemplu hotărâri ale Guvernului, aceste acte nu puteau
produce efecte juridice deoarece numai de la această dată conţinutul lor devenea cunoscut
celor interesaţi.

Precizarea constituţională actuală introdusă prin legea de revizuire potrivit căreia legea intră
în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei,
corespunzător art. 78, a născut vii controverse privitoare la momentul intrării în vigoare a
tuturor actelor administrative normative. Această măsură a fost justificată prin imposibilitatea
distribuirii Monitorului Oficial pe întreg teritoriul ţării, astfel încât, în numeroase cazuri,
persoanele fizice sau persoanele juridice au fost puse în situaţia de a se conforma dispoziţiilor
unei legi pe care nu o cunoşteau încă.

Într-o riguroasă analiză a noilor dispoziţii constituţionale în această materie, prin raportare la
alte două texte constituţionale, şi anume cel conţinut în art. 15 alin. (2) potrivit căruia legea
dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile şi,
respectiv, a celui conţinut în art. 115 alin. (5) care consacra intrarea în vigoare a ordonanţelor
de urgenţă numai după depunerea lor spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera
Competentă să fie sesizată şi după publicarea în Monitorul Oficial al României, un autor
subliniază că, acestea ridică două probleme de interpretare, şi anume: una privind modul de
calcul al termenului de 3 zile şi alta privind sfera actelor normative la care se aplică. Dacă
legat de prima problemă doctrina este unitară, în sensul calculării termenului de 3 zile pe zile
libere, a doua problemă referitoare la domeniul de aplicare a textului naşte întrebarea dacă
regula din art. 78 urmează să se aplice doar legii ca act juridic al Parlamentului sau ar trebui
avute în vedere şi celelalte acte normative Astfel, în ce priveşte actele administrative
normative lato sensu, acestea fiind cele care ne interesează în acest context, doctrina
consideră, de principiu, că discuţia trebuie nuanţată, dar admite că actele administrative
normative, care sunt aduse la cunoştinţă publică, ca regulă, intră în vigoare potrivit
dispoziţiilor constituţionale de drept comun în materia legilor, aplicate prin analogie, adică la
3 zile de la data aducerii la cunoştinţă publică, cu excepţia intrării în vigoare la o dată
ulterioară expres prevăzută în cuprinsul lor, precum şi cu excepţia retroactivităţii dispoziţiilor
7
4
contravenţionale mai favorabile. Autorul mai precizează şi necesitatea ca pentru eliminarea
oricăror posibilităţi de interpretare neuniformă, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică
legislativă pentru elaborarea actelor normative să fie modificată expres sub acest aspect, atât
în sensul precizării exprese a momentului intrării în vigoare a actelor normative, cât şi sub
aspectul modului de calcul al termenului.

Exemple

Astfel, dacă în ce priveşte termenul de 3 zile, acesta se calculează pe zile calendaristice,

începând cu data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, şi expirând la ora
24,00 a celei de-a treia zi de la publicare, momentul intrării în vigoare a hotărârilor
Guvernului, a actelor normative ale autorităţilor administrative autonome precum şi a
ordinelor, instrucţiunilor şi a altor acte normative emise de organele administraţiei publice
centrale de specialitate este cel al publicării in Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă
în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară. Atunci când nu se impune ca intrarea în
vigoare să se producă la data publicării, în cuprinsul acestor acte normative trebuie să se
prevadă că ele intră în vigoare la o dată ulterioară stabilită prin text.

În spiritul art. 78 din Constituţia, republicată, legile şi ordonanţele emise de Guvern în baza
unei legi speciale de abilitare intră în vigoare la 3 zile de la data publicării, iar în spiritul art.
115 alin. (5) din Constituţia, republicată, ordonanţele de urgenţă intră în vigoare de la data
publicării, sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată,
conform art. 11 din Legea nr. 24/2000.

Potrivit art. 81 din aceeaşi lege, în vederea intrării lor în vigoare, actele normative adoptate
de autorităţile administraţiei publice locale se aduc la cunoştinţă publică, în condiţiile Legii
nr. 215/2001, prin afişare în locuri autorizate şi prin publicare într-un cotidian local de mare
tiraj.

În principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, fiind active şi nu
retroactive.

De la această regulă există şi unele excepţii, cum ar fi: actele administrative cu caracter
retroactiv adică acele acte care constată existenţa sau întinderea unor drepturi şi obligaţii ce au
luat naştere anterior (declarative sau recognitive) ori inexistenţa lor. Din categoria acestor acte
fac parte:

• actele de revocare a unor acte administrative, care produc efecte juridice de la data intrării în
vigoare a actului desfiinţat sau de la data emiterii actului de desfiinţare;

7
5
actele administrative normative interpretative, care emană de la aceeaşi autoritate care a emis
actul interpretat sau de la o autoritate ierarhic superioară şi care au efect retroactiv de la data
aplicării actului interpretat;

actele administrative jurisdicţionale, care au efect retroactiv deoarece se recunosc părţilor

situaţii juridice preexistente emiterii actului;

În plus, nu trebuie uitată situaţia deja evocată mai sus, decurgând din configuraţia actuală a
art. 15 alin. (2) din Constituţia, republicată, potrivit căreia actele administrative normative
contravenţionale mai favorabile vor retroactiva;

De la regula intrării in vigoare a actelor administrative mai sus evocată, fac excepţie evident şi
actele administrative ce încep să producă efecte juridice la o data ulterioară comunicării sau,
după caz, publicării. Situaţiile de acest gen sunt determinate fie de unele dispoziţii ale legii,
fie de voinţa organului emitent (existând o dată ulterioară prevăzută în finalul actului), fie de
natura actului (actele supuse aprobării sau confirmării).

În doctrina actuală, o parte a doctrinei ia în considerare şi prorogarea actelor administrative,

aceasta fiind privită ca operaţiunea juridică prin care organul administraţiei publice care a
adoptat sau a emis un act administrativ ce produce efecte juridice temporare, adoptă sau emite
un alt act administrativ de aceeaşi forţă juridică, prin care dispune ca efectele juridice ale
acelui act să se producă şi după expirarea perioadei de timp pentru care a fost adoptat sau
emis. Pot fi prorogate atât actele administrative de autoritate normative, cât şi cele
individuale, prorogarea putând fi atât expresă, cât şi implicită.

Problematica intrării în vigoare a actelor administrative normative nu poate face abstracţie de

metodologia elaborării acestora, fiind o consecinţă firească a aplicării unor norme de tehnică
legislativă, prin care se urmăreşte asigurarea sistematizării, unificării şi coordonării legislaţiei,
precum şi conţinutul şi forma juridică a fiecărui act normativ.

Exemple

Astfel, potrivit art. 3 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, normele de tehnică legislativă sunt
obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de către Guvern şi a propunerilor legislative
aparţinând deputaţilor, senatorilor sau cetăţenilor, în cadrul exercitării dreptului la iniţiativă
legislativă, la elaborarea şi adoptarea ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, precum şi la
elaborarea şi adoptarea actelor normative ale celorlalte autorităţi cu asemenea atribuţii. În
plus, potrivit art. 3 alin. (2) din aceeaşi lege precizează că normele de tehnică legislativă se
aplică în mod corespunzător şi la elaborarea şi adoptarea proiectelor de ordine, instrucţiuni
şi de alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de
specialitate, precum şi la elaborarea şi adoptarea actelor cu caracter normativ emise de
autorităţile administraţiei publice locale.
7
6
În ceea ce priveşte specificul elaborării şi adoptării hotărârilor Guvernului, în doctrina actuală
se consideră că acesta rezidă în respectarea, în plus faţă de cele arătate, a unor legi, inclusiv a
celei privitoare la organizarea şi funcţionarea Guvernului, a unor ordonanţe şi a unor hotărâri
de Guvern care sunt izvoare formale ale logisticii formale.

Exemple

Un exemplu edificator în acest sens îl constituie Hotărârea Guvernului nr.

555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor

de acte normative spre adoptare Guvernului.

Principiul ierarhiei actelor normative atât de important în acest domeniu este consacrat sintetic
şi sugestiv în conţinutul art. 4 din Legea nr. 24/2000. Actele normative se elaborează în
funcţie de ierarhia lor, de categoria acestora şi de autoritatea publică competentă să le adopte.
Categoriile de acte normative şi normele de competenţă privind adoptarea acestora sunt
stabilite prin Constituţia României, republicată, şi prin celelalte legi. Actele normative date în
executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit
normelor care le ordonă.

Vom mai reţine în acest context că proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli
necesare, suficiente şi posibile, care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă
legislativă.

Textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi sintactice şi
pasaje obscure sau echivoce, să nu conţină termeni cu încărcătură afectivă, iar forma şi
estetica exprimării nu trebuie să prejudicieze stilul juridic, precizia şi claritatea dispoziţiilor.

Totodată, Legea nr. 24/2000 conţine dispoziţii speciale privind integrarea proiectului în
ansamblul legislaţiei, unicitatea reglementării în materie, precum şi evitarea paralelismelor.

Prevederi speciale sunt consacrate motivării proiectelor de acte normative:

prin note de fundamentare pentru ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului

prin referate de aprobare pentru celelalte acte normative, expunerile de motive pentru legi şi
notele de fundamentare pentru ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului trebuind să se publice
împreună cu actul normativ în cauză în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau să se
prezinte pe internet de către autoritatea emitentă.

În sfârşit, actele normative ale autorităţilor administraţiei publice locale se adoptă ori se emit
pentru reglementarea unor activităţi de interes local, în limitele stabilite prin Constituţie şi
prin lege şi numai în domeniile în care acestea au atribuţii legale.

Dacă toate aceste precizări, la care se pot adăuga multe altele conţinute în textul Legii nr.
24/2000 şi dezvoltate în Hotărârea Guvernului nr. 555/2001, se constituie într-o veritabilă
codificare a procedurii de elaborare a actelor administrative normative, în schimb, în ce
7
7
priveşte actele administrative individuale, există dispoziţii disparate în unele acte normative,
care ar trebui unificate.

În ceea ce priveşte întinderea efectelor juridice produse de actele administrative, trebuie

făcută distincţie intre actele administrative normative care, în principiu, produc toate
categoriile de efecte, fiind şi izvoare ale dreptului şi actele administrative individuale care se
prezintă în principiu ca fapte juridice ce dau naştere la raporturi de drept administrativ, dar şi
la alte categorii de raporturi.

Într-o opinie mai nuanţată, dezvoltată de asemenea în doctrina postbelică, întinderea efectelor
juridice produse de actele administrative se delimitează după subiectele ce au obligaţia la
executare. Astfel,

actul administrativ care produce efecte în cea mai restrânsă sferă a subiectelor de drept este
acel act individual prin care se instituie un singur raport juridic între două subiecte;

actele administrative care dau naştere tot la un singur raport juridic, dar între mai multe
subiecte;

actele administrative care dau naştere la două sau mai multe raporturi juridice, deşi tot
determinate.

Aşadar, chiar în cadrul actelor administrative cu caracter individual există o deosebire între ele
după sfera mai largă sau mai restrânsă a subiectelor între care se creează raporturi juridice.

Totuşi, diferenţe mai mari după acest criteriu există în cazul actelor administrative normative.
Astfel, distingem între:

acte administrative normative care produc efecte numai în interiorul organului administrativ
de la care emană;

acte administrative normative care produc efecte într-o sferă ceva mai largă, şi anume în
cadrul aceleiaşi ierarhii de organe administrative;

acte administrative normative care produc efecte în sfera şi mai largă a tuturor organelor
administraţiei de stat;

acte administrative normative care produc efecte juridice într-o sferă cât se poate de largă,
inclusiv asupra celorlalte organe ale statului şi asupra altor organizaţii.

În ce priveşte efectele actelor administrative, acestea pot fi reglementate şi de alte norme de

drept decât cele ale dreptului administrativ.

Exemple

Spre exemplu, adopţia este supusă unui regim juridic mixt, de drept administrativ

şi de dreptul familiei.

Raporturile juridice ce au luat naştere pe baza actelor administrative pot să înceteze fie ca
urmare a intervenţiei unui act juridic emis în acest scop, fie ca urmare a unor fapte materiale
prevăzute de lege, tocmai pentru a lipsi de efecte juridice, actele administrative.
7
8
Astfel, în ceea ce priveşte încetarea efectelor juridice, actele administrative produc efecte
juridice până în momentul scoaterii lor din vigoare, care de regulă se face de organul emitent,
de autoritatea ierarhic superioară sau de instanţele judecătoreşti, fiind vorba despre
suspendare, revocare sau anulare.

Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative prin fapte materiale prevăzute de lege se
referă doar la actele administrative individuale pentru că efectele juridice ale actelor
administrative normative ce conţin reguli generale impersonale nu pot fi stinse ca urmare a
acţiunii unui fapt material prevăzut de lege.

Excepţie de la această regulă fac actele administrative normative temporare, ale căror efecte
juridice încetează prin împlinirea termenului (fapt material) pentru care au fost emise.

Actele administrative individuale emise în considerarea unor persoane determinate se

epuizează, de regulă, printr-o singură aplicare sau printr-o aplicare repetată, limitată la un
anumit număr de cazuri, motiv pentru care raporturile juridice create de astfel de acte se pot
stinge; ca urmare a unor fapte materiale de producerea cărora legea leagă acest efect.

Exemple

Spre exemplu, decesul unei persoane constituie un asemenea fapt material care atrage
încetarea efectelor juridice produse de acte administrative, iar dizolvarea persoanelor
juridice, subiecte ale unor raporturi juridice administrative, poate antrena încetarea acestor
raporturi.

Nu orice activitate de executare duce la încetarea efectelor actelor administrative.

Exemple

Exercitarea pe baza unei diplome, de pildă, nu determină încetarea efectelor acesteia, fiindcă
drepturile conferite de acest act administrativ se realizează printr-o suită nesfârşită de acte
de executare. Numai atunci când executarea se înfăptuieşte printr-unul sau printr-un număr
determinat de fapte materiale, putem vorbi de încetarea efectelor juridice prin acte de
executare.

Prescripţia prevăzută într-un act normativ constituie un alt fapt material care atrage încetarea
efectelor juridice produse de unele acte administrative individuale.

Exemple

Spre exemplu, potrivit dreptului comun, în materia răspunderii contravenţionale aplicarea

sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârşirii
faptei. La rândul ei, executarea sancţiunii amenzii
79
contravenţionale se prescrie dacă procesul-verbal de constatare a contravenţiei nu a fost
comunicat contravenientului în termen de o lună de la data aplicării sancţiunii.

Executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte stinge efectele acestuia.

Astfel, obligaţia de executare a actului administrativ poate înceta, ca orice obligaţie, prin
îndeplinirea ei. Este necesar, totuşi, ca această încetare să fie prevăzută în mod expres fie de
un alt act administrativ cu cel puţin aceeaşi forţă juridică, fie de lege sau de o hotărâre
judecătorească.

II.3.4. Suspendarea actelor administrative

Suspendarea reprezintă operaţia de întrerupere temporară a efectelor juridice produse de un

act juridic

În doctrina actuală este subliniată distincţia între suspendarea unui act juridic, reprezentând
întreruperea producerii oricărui efect de către actul respectiv, pe de o parte, şi suspendarea
efectelor sale juridice, care semnifică întreruperea efectelor cu acest caracter ale actului
respectiv, pe de altă parte.

Astfel, suspendarea executării unui act administrativ este, prin însăşi înţelesul acestei noţiuni,
o stare temporară, urmând deci ca, după un anumit timp, actul administrativ să-şi recapete
caracterul său executoriu sau să înceteze complet a mai produce efecte juridice, fiind anulat
sau revocat.

Suspendarea actelor administrative este o garanţie a asigurării legalităţii, ce intervine însă în

cazuri de excepţie, în situaţii limită.

Aceasta are în vedere fie întreruperea vremelnică a producerii de efecte juridice (ceea ce
înseamnă că actul era în vigoare), fie amânarea temporară a producerii de efecte juridice.

În doctrina postbelică, un autor a identificat două sensuri ale noţiunii de suspendare:

suspendarea "stricto sensu" privită ca încetarea temporară a obligaţiei de executare după

intrarea în vigoare a actului administrativ, adică după ce acesta a început să producă efecte
juridice

suspendarea "lato sensu” privită nu doar ca încetarea temporară a unei activităţi deja începute,
ci şi ca situaţia în care un act administrativ intră în vigoare ulterior momentului în care a fost
emis şi ar fi trebuit să intre în vigoare. În acest caz, s-a susţinut, de către alţi autori, că
suspendarea este de fapt lipsită de obiect, actul neproducând nici un efect juridic în perioada
menţionată, neputându-se vorbi de suspendare deci înainte ca acest act să fi intrat în vigoare
sau înainte ca el să fi fost în măsură să producă vreun efect.

În acelaşi sens, în doctrina actuală se susţine că suspendarea unui act administrativ de

autoritate poate să intervină:

numai după intrarea sa în vigoare;

8
0
ca urmare a dispoziţiei unui organ competent sau prin efectul legii;

după ce actul administrativ a început să îşi producă efectele juridice pentru care a fost adoptat
sau emis.

Exemple

Astfel, dacă într-un act administrativ se prevede că acesta va intra în vigoare la o dată
ulterioară, aceasta nu înseamnă că pentru perioada de timp de la publicare, până la data
stabilită pentru intrarea în vigoare, actul este suspendat, ci în această perioadă actul nu
există, potrivit principiului că actele administrative produc efecte juridice de la data
publicării sau comunicării sau de la o dată ulterioară, prevăzută expres.

În plus, suspendarea actului administrativ trebuie să fie dispusă de organul competent potrivit
legii, dar ea poate interveni şi prin efectul legii.

Suspendarea unui act administrativ poate deveni necesară în mai multe situaţii, cum ar

fi:

contestarea legalităţii de către un cetăţean, o organizaţie nestatală sau o autoritate publică;

schimbarea condiţiilor de fapt după emiterea actului cu implicaţii asupra oportunităţii actului;

necesitatea de a pune de acord actul respectiv cu actele organelor ierarhic superioare emise
ulterior;

aplicarea unei sancţiuni persoanei fizice care a săvârşit o abatere administrativă;

clarificarea unor îndoieli ale organului emitent cu privire la legalitatea actului

Oricât de mare ar fi sfera acestor cauze, se apreciază în doctrina actuală, acestea nu pot,
transforma suspendarea într-o regulă a regimului juridic aplicabil actelor administrative,
asemeni revocării.

Astfel, suspendarea se deosebeşte de revocare prin mai multe aspecte:

în primul rând, revocarea apare ca o regulă, în timp ce suspendarea reprezintă o operaţie

excepţională;

în al doilea rând, revocarea se dispune când există certitudinea că actul este ilegal, inclusiv
sub aspectul oportunităţii, pe când suspendare intervine când există un dubiu în privinţa
legalităţii, inclusiv sub aspectul oportunităţii;

în al treilea rând, revocarea atrage încetarea definitivă a producerii de efecte juridice, pe când
suspendarea determină doar încetarea temporară a acestor efecte.

Faţă de această poziţie tradiţională din doctrina administrativă, în realitate, analiza evoluţiei
practicii administrative şi a jurisprudenţei administrative din ultimii ani demonstrează faptul
că, în timp ce situaţiile de revocare a actelor administrative sunt destul de rare, în cazul
acţiunilor în contencios administrativ sunt tot mai des întâlnite cazurile în care
8
1
reclamantul, o dată cu introducerea acţiunii de anulare a actului administrativ vătămător
introduce şi o cerere de suspendare în condiţiile stabilite de Legea contenciosului
administrativ.

În esenţă, suspendarea poate fi dispusă prin act juridic, dar poate fi şi opera legiuitorului, ope
legis.

Astfel, suspendarea actelor administrative poate interveni în următoarele situaţii:

de drept: în baza unei dispoziţii legale sau chiar constituţionale

în baza unui ordin al unui organ ierarhic superior;

în baza hotărârii de „retractare vremelnică" de către organul emitent;

în baza unei hotărâri judecătoreşti sau a unei ordonanţe a Ministerului Public.

Exemple

În ce priveşte prima situaţie de suspendare, vom reţine în primul rând prevederea art. 123
alin.(5) din Constituţia, republicată, potrivit căreia introducerea acţiunii prefectului în
instanţa de contencios administrativ, împotriva unui act al consiliului judeţean, al celui local
sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal, va atrage suspendarea de drept a
actului. Pentru a se evita producerea unor efecte ireparabile, Constituţia a prevăzut
principiul suspendării actului atacat, fiind consacrată o normă de protecţie atât a persoanei
în faţa unor eventuale abuzuri ale administraţiei publice locale, cât şi a intereselor naţionale,
în raport cu cele locale.

Astfel, legat de controlul de legalitate exercitat de prefect, în temeiul Constituţiei şi al Legii

nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, cât şi al Legii nr.340/2004, modificată şi
completată prin Ordonanţa de Urgenţă nr. 179/2005 şi ulterior republicată, privind instituţia
prefectului, calificat ca fiind un contencios administrativ obiectiv, control de tutelă
administrativ, în doctrina actuală se manifestă rezerve faţă de consacrarea principiului
suspendării în cazul actelor administrative normative.

Astfel, Legea nr.340/2004, republicată, a stabilit un termen care expiră cu cel puţin 10 zile
înaintea introducerii acţiunii în contenciosul administrativ, în care prefectul urmează să
decidă dacă actul administrativ normativ prezintă elemente de ilegalitate, situaţie în care îl
va returna autorităţii emitente, cu motivarea necesară, pentru a-l modifica sau revoca după
caz, având ulterior la dispoziţie, în termenul prevăzut de art.11 (6 luni sau, după caz, de un
an, care curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal, în cazul actelor
administrative individuale, în timp ce pentru actele administrative normative, acţiunea poate
fi introdusă oricând) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, dreptul de a-l
ataca efectiv în instanţa de contencios administrativ. Legea nr.
8
2
554/2004 reiterează, într-un alineat distinct, prevederea constituţională referitoare la
suspendarea de drept a actului atacat, până la soluţionarea cauzei. Un alt exemplu de
suspendare în temeiul legii ni-l oferă Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul
juridic al contravenţiilor, care stabileşte expres că plângerea contravenientului împotriva
procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii atrage suspendarea
executării actului de sancţionare.

Legea contenciosului administrativ (art.14) consacră o reglementare mai amplă instituţiei

suspendării actului atacat, prevăzând expres că cererea de suspendare poate să intervină o dată
cu declanşarea procedurii prealabile, până la pronunţarea instanţei de fond, ea urmând să fie
rezolvată de urgenţă, cu citarea părţilor, iar încheierea sau, după caz, sentinţa prin care se
pronunţă suspendarea fiind executorie de drept şi putând fi atacată cu recurs în termen de 5
zile de la pronunţare.

În plus, mai precizează legiuitorul organic, când în cauză este un interes public major, de
natură a perturba grav funcţionarea unui serviciu public administrativ de importanţă naţională,
cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusă şi de

Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare.

O dispoziţie expresă este consacrată situaţiei în care solicitarea suspendării executării actului
administrativ individual este cerută de reclamant prin acţiunea principal, caz în care instanţa
va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă şi
irevocabilă a cauzei.

Revenind la celelalte cazuri în care intervine suspendarea, vom mai reţine că, potrivit
doctrinei, chiar autoritatea emitentă şi autoritatea ierarhic superioară pot suspenda actele
administrative emise, dacă există dubii cu privire la legalitatea acestora.

Organele care fac parte din Ministerul Public pot suspenda numai actele administrative ale
organelor de deţinere şi executare a pedepselor.

Un act administrativ poate fi suspendat şi dacă există îndoieli cu privire la oportunitatea sa,
fără a-i fi pusă în discuţie legalitatea.

Astfel, spre deosebire de anularea şi revocarea actelor administrative care operează in cazul în
care acestea sunt ilegale sau inoportune, suspendarea intervine în situaţia în care există
îndoieli cu privire la legalitatea sau oportunitatea actelor administrative.

Prin urmare, efectele suspendării vor înceta fie prin anularea actului, fie prin repunerea lui în
vigoare, ca urmare a stabilirii legalităţii lui.

Atunci când suspendarea actului administrativ a intervenit pe considerente de neoportunitate,

ea va înceta de drept la sfârşitul perioadei pentru care a fost hotărâtă sau, dacă nu a fost
stabilită o perioadă, suspendarea va înceta atunci când au dispărut împrejurările care au
determinat-o.
8
3
II.3.5. Revocarea actelor administrative

În ceea ce priveşte revocarea, aceasta reprezintă operaţia juridică prin care organul emitent al
unui act administrativ sau organul ierarhic superior desfiinţează acel act. Când este pronunţată
de organul emitent, revocarea mai este numită şi retractare.

Altfel spus, revocarea este privită ca operaţiunea juridică ce poate consta în două forme de
exprimare: retractarea, atunci când desfiinţarea actului se face de autoritatea emitentă şi
revocarea propriu-zisă, atunci când desfiinţarea actului se face de către autoritatea ierarhic
superioară celei emitente. Evident, în această din urmă, situaţie, este necesar să existe o astfel
de autoritate ierarhic superioară având în vedere actuala organizare a administraţiei publice,
caracterizată mai degrabă prin lipsa de subordonare între autorităţi.

Revocarea reprezintă deci un caz particular al nulităţii dar, în acelaşi timp, şi o regulă, un
principiu fundamental al regimului juridic al actelor administrative.

Acest principiu fundamental aplicabil actelor administrative rezultă din art. 21 şi art. 52 din
Constituţia, republicată, precum şi din dispoziţiile noii Legi a contenciosului administrativ,
care menţine caracterul obligatoriu al procedurii prealabile ce fusese consacrat prin Legea nr.
29/1990.

Astfel potrivit art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, înainte de a se adresa
instanţei de contencios administrativ competente, cel vătămat într-un, drept al său sau un
interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice
emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte,
a acestuia. Plângerea se poate adresa, în egală măsură, organului ierarhic superior, dacă acesta
există. Prin această procedura prealabilă, legiuitorul a fundamentat dreptul administraţiei de a
reveni oricând asupra actului emis.

Principiul revocabilităţii actelor administrative apare, astfel, ca un efect firesc al trăsăturilor

administraţiei publice, al raţiunii însăşi de a fi a actelor administrative. Structura
organizaţională a administraţiei publice se bazează pe anumite reguli, între care şi
subordonarea ierarhică administrativă. Vom înţelege, astfel, revocarea actelor administrative
ca fiind o regulă, un principiu al structurii funcţionale a administraţiei publice.

Principiul revocării actelor administrative a devenit o constantă a dreptului public românesc,

fiind unanim admis de toţi specialiştii, recunoscut de practicienii din administraţia publică, dar
neprevăzut ca atare în vreun text de lege. Este motivul pentru care, în doctrina actuală, a fost
subliniată necesitatea consacrării sale exprese în viitorul Cod de procedură administrativă,
aspect care ar clarifica o serie de probleme teoretice şi ar oferi un criteriu sigur pentru practica
administrativă şi judecătorească.

84
Deşi aparent simplă, revocarea ridică unele probleme speciale, cum ar fi cea a situaţiei
efectelor juridice deja produse până atunci, precum şi cea a consecinţelor juridice ale efectelor
produse în raport de cauzele care au determinat-o.

În ce priveşte condiţiile în care trebuie dispusă revocarea, vom reţine că aceasta trebuie
dispusă printr-un act cu cel puţin aceeaşi forţă juridică cu a actului revocat, cu respectarea
procedurii de emitere şi cu admiterea posibilităţii unei acţiuni în instanţa de contencios
administrativ. Ea trebuie motivată.

De la această regulă, pot apărea excepţii, în cazul în care, după ce actul a fost emis, au
intervenit reguli noi care au modificat procedura de elaborare a acestuia, actul de revocare
urmând să respecte noile norme procedurale.

Revocarea poate interveni pentru nerespectarea condiţiilor generale de legalitate ale actului
administrativ, dar în mod special a condiţiei specifice referitoare la oportunitate.

Cauzele revocării pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii actului administrativ.

Spre deosebire de actele administrative normative care sunt întotdeauna şi oricând revocabile,
actele administrative individuale sunt în principiu revocabile, cu următoarele categorii de
excepţii:

actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziţie expresă a legii;

actele administrative cu caracter jurisdicţional;

c)actele administrative de aplicare a sancţiunilor corespunzătoare formelor răspunderii din

dreptul administrativ;

d) actele administrative de punere în executare a actelor procedurale penale;

actele administrative care au dat naştere la contracte civile (în sensul larg al termenului);

actele administrative emise ca urmare a existenţei unor contracte civile;

actele administrative care dau naştere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul
legalităţii;

actele administrative care au fost executate material.

Deoarece prima categorie se subînţelege, iar celelalte trei vor fi abordate în contextul
cercetării altor instituţii cu care au directă legătură, ne vom ocupa în continuare de ultimele
patru excepţii, cu precizarea că, după cum s-a remarcat în doctrina recentă, aceste excepţii
sunt deduse fie din natura actului, fie din efectele pe care le-au produs sau din voinţa
legiuitorului.

e şi f) Exceptarea actelor administrative care au dat naştere la contracte civile are în vedere
raporturile dintre dreptul administrativ şi dreptul civil, fiind unul din aspectele esenţiale ale
acestei corelaţii.

În doctrină au fost identificate două ipoteze:

• prima în care contractul civil se încheie pe baza unui act administrativ prealabil între doi
particulari sau între un particular şi o instituţie publică. În acest caz contractul încheiat în
8
5
baza actului administrativ poate fi reziliat numai pe cale judecătorească, actul administrativ
fiind irevocabil. În doctrină există şi o analiză mai nuanţată, potrivit cărora, în unele situaţii,
contractelor li se poate aplica un regim comandat de dreptul public, iar identificarea acestor
situaţii se va face de la caz la caz, în concret, ţinându-se cont de litera şi spiritul legii. O
asemenea poziţie porneşte de la premisa că, în realitate, contractul civil nu este decât un
instrument juridic de realizare a sarcinilor organului administraţiei publice de la care provine
actul administrativ, act pe care "s-a grefat" contractul civil, contractul comercial, contractul
individual de muncă etc. Prin urmare, capacitatea de drept civil a părţilor contractante este
"subordonată" capacităţii de drept administrativ a organului emitent. Este de fapt problema
priorităţii între cele două exigenţe: siguranţa persoanelor particulare în viaţa juridică, şi
implicit în raporturile născute pe baza unui act administrativ, şi interesul public pe care îl are
de apărat administraţia publică. Admiţând "prioritatea administrativului", trebuie să admitem
şi dreptul "particularului" de a ataca în contencios administrativ, actul de revocare.

• a doua în care contractul civil se încheie pe baza unui act administrativ prealabil între două
autorităţi ale administraţiei publice sau între o astfel de autoritate şi o instituţie publică. În
acest caz principiul revocabilităţii operează numai dacă autorităţile administraţiei publice,
respectiv autoritatea administrativă şi instituţia publică nu sunt subordonate aceleiaşi autorităţi
administrative ierarhic superioare

Această categoric de acte exceptate de la principiul revocabilităţii se impune a fi regândită în

raport cu noua prevedere a recentei reglementări în domeniul contenciosului administrativ
care stabileşte posibilitatea autorităţii publice emitente a unui act administrativ nelegal de a
solicita instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat
deoarece a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, situaţie în care, în cazul admiterii
acţiunii, instanţa se va pronunţa, la cerere, şi asupra legalităţii actelor civile încheiate în baza
actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor civile produse.

O altă excepţie de la excepţie o reprezintă şi actele administrative de numire în funcţii publice

din administraţia centrală.

Actele administrative emise pe baza unui contract prealabil sunt exceptate de la principiul
revocabilităţii, actul administrativ fiind în această situaţie "un instrument juridic" strict
necesar pentru executarea contractului civil însuşi.

Actul administrativ nu poate fi desfiinţat decât o dată cu contractul şi pe căile prevăzute de

lege în acest scop, nu însă şi printr-o revocare din partea organului administraţiei publice.

Sunt situaţii în care contractul civil preexistă legal între subiecte de drept care nu fac parte din
sistemul "administrativ" al organului ce trebuie să emită actul.

g) Actele administrative care au dat naştere la drepturi subiective garantate de lege sub
aspectul legalităţii ca acte exceptate se disting după cum dreptul subiectiv apare în sfera unui
raport juridic administrativ, respectiv a unui raport juridic civil.

8
6
În prima categorie intră certificatele de naştere, cărţile de identitate, diplomele de absolvire a
unor instituţii de învăţământ superior etc.

Săvârşirea unor operaţii de fraudare a legii de către beneficiarii unor astfel de acte va putea
atrage însă, în mod evident, ilegalitatea actului, ducând implicit la posibilitatea revocării sale.

În cazul drepturilor subiective civile legea a înţeles să le ocrotească în mod spe-cial,

exceptând actul administrativ ce stă la baza lor de la principiul revocabilităţii, deoarece ele
presupun angajarea beneficiarului la cheltuieli importante.

Actele care au fost executate material în mod evident nu mai pot fi revocate deoarece
desfiinţarea lor nu va putea şterge efectele materiale deja produse.

Cele mai frecvente acte administrative din sfera acestei categorii sunt autorizaţiile, care au dat
naştere la drepturi subiective care nu sunt protejate special. Revocarea unei autorizaţii de
construire, după ridicarea clădirii, nu ar mai avea nici o valoare, desi practica recenta a
instantelor de judecata tinde a contrazice acest punct de vedere exprimat in doctrina si sustinut
de practica judiciara mai veche.

Această categorie priveşte numai actele administrative individuale care se realizează material
printr-o singură operaţiune (acţiune) sau mai multe operaţiuni determinate.

În legătură cu revocarea autorizaţiilor, trebuie făcută distincţie între autorizaţiile impuse de

lege, care se caracterizează prin faptul că autoritatea administraţiei publice este obligată să le
elibereze la solicitarea celui interesat dacă sunt îndeplinite condiţiile cerute de lege şi
autorizaţiile libere, care se caracterizează prin faptul că autoritatea administraţiei publice nu
are obligaţia de a le elibera, ci poate să aprecieze oportunitatea emiterii lor.

Astfel, în timp ce prima categorie de autorizaţii evocată se bucură de stabilitate mai mare,
deoarece autoritatea competentă are obligaţia de a le elibera dacă cel interesat întruneşte
condiţiile cerute de lege, fiind deci irevocabile, a doua categorie prezintă un caracter precar şi
revocabil tocmai datorită dreptului de apreciere de care beneficiază autoritatea emitentă,
beneficiarul unei asemenea autorizaţii asumându-şi riscul unor pagube în momentul solicitării
autorizaţiei (spre exemplu, autorizaţia de exercitare a unei meserii). În concluzie, după cum s-
a apreciat şi în doctrina postbelică, un act de drept administrativ nu devine irevocabil prin
simplul fapt că dă naştere unui drept subiectiv, chiar dacă acesta este garantat prin dispoziţiile
dreptului civil sau ale dreptului muncii, ci dobândeşte acest caracter abia în clipa în care
dreptul subiectiv pe care l-a generat este protejat de lege atât de eficace încât din textul sau
scopul ei rezultă că ea a înţeles să lipsească autoritatea administrativă de posibilitatea de a-l
desfiinţa prin anularea actului administrativ de bază.

Doctrina a mai remarcat şi faptul că irevocabilitatea unui act administrativ nu mai poate fi
invocată chiar dacă acesta se încadrează într-una dintre excepţiile de la principiul
revocabilităţii actelor administrative, în ipoteza în care actul administrativ pe care partea îşi
întemeiază un drept subiectiv a fost emis datorită manevrelor sale frauduloase sau dolosive.
8
7
De asemenea, irevocabilitatea actelor administrative din categoriile exceptate de la principiul
revocabilităţii nu mai poate fi invocată dacă ne aflăm în prezenţa unor acte inexistente, adică a
unor acte care nu au avut nici un moment aparenţa de legalitate.

Autoritatea emitentă a unui act administrativ poate nu doar să-l revoce, dar şi să-l modifice.

Modificarea actelor administrative poate fi făcută, în opinia unui autor, de autoritatea emitentă,
dar şi de alte autorităţi publice, cum ar fi autoritatea administraţiei publice ierarhic superioară sau
instanţa judecătorească competentă, potrivit legii.

În analiza acestei chestiuni, trebuie făcută distincţie după cum este vorba despre acte
administrative de autoritate normative sau individuale.

•Astfel, actele administrative normative pot fi modificate, de regulă, de către autoritatea emitentă
dar, în condiţiile legii, şi de către instanţa competentă.

Modificarea de către autoritatea emitentă trebuie realizată printr-un act de acelaşi nivel, adoptat
sau emis cu respectarea aceleiaşi metodologii de tehnică legislativă, iar modificările produc
efecte juridice numai pentru viitor.

Modificarea de către instanţa competentă intervine în aplicarea prevederii din Legea

contenciosului administrativ potrivit căreia "instanţa soluţionând acţiunea, poate, după caz, să
anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ ... ", prevedere menţinută şi de actuala
reglementare, această anulare în parte nereprezentând altceva decât o modificare adusă actului
administrativ.

• Actele administrative individuale pot fi modificate în principal de autoritatea emitentă, iar, în

secundar, de autoritatea administrativă ierarhic superioară precum şi, în condiţiile legii, de
instanţele judecătoreşti, în acest caz, fiind vorba de evocarea aceleiaşi dispoziţii din Legea
contenciosului administrativ.

La modificarea actelor administrative individuale trebuie să se ţină seama însă de principiul

drepturilor câştigate, astfel încât, după modificare, să nu se creeze o situaţie mai rea celui căruia
actul i se adresează.

Să ne reamintim...

1. Efectele juridice ale actelor administrative au in vedere: forta juridica a actelor

administrative care depinde de locul organului emitent in structura administratiei

publice, natura organului emitent, din punct de vedere al competentei sale si

categoria actelor – individuale sau normative; momentul din care produc efectele

juridice ale unui act administrativ – moment distinct pentru organul emitent,

respectiv pentru celelalte subiecte de drept (dupa cum actul administrativ este

individual sau normativ); intinderea efectelor juridice ale actelor administrative care
88
difera, de asemenea, dupa cum actul administrativ este individual, respectiv

normativ.

Incetarea efectelor juridice produse de actul administrativ se poate produce urmare a

uneia dintre procedurile de scoatere din vigoare a acestuia, anume: anulare, revocare
propriu-zisa, retractare, respectiv abrogare.

Suspendarea actelor administrative presupune intreruperea vremelnica a producerii

de efecte juridice de catre un act administrativ. Suspendarea poate fi de drept, in baza
legii, sau dispusa prin act juridice al unui organ competent.

Revocarea desemeneaza acea operatiune juridica prin care organul emitent sau
organul superior ierarhic desfiinteaza actul in cauza, din oficiu sau la cererea
subiectelor de drept interesate. Este necesar a distinge intre revocarea propriu-zisa,
despre care vorbim atunci cand este dispusa de organul superior ierarhic emitentului,
respectiv retractare, despre care vorbim atunci cand este dispusa chiar de organul
emitent. Nu toate actele administrative sunt revocabile, dar exceptiile de la principiul
revocabilitatii vizeaza exclusiv actele administrative indivuale, niciodata pe cele
normative, iar actele administrative ce nu pot fi revocate, pot fi totusi desfiintate, mai
precis anulate, de instanta de judecata.

Anularea actelor administrative este acea operatiune juridica prin care se dispune
desfiintarea unui act, incetarea definitiva a producerii de efecte juridice de catre
acesta.

Anularea actului administrativ nu trebuie confundata cu inexistenta acestuia.

Inexistenta unui act administrativ este o sanctiune specifica acestei categorii de acte,
care interrvine atunci cand viciile de legalitate care afecteaza actul sunt atat de grave
incat constientizarea lor este facila pentru toate subiectele de drept. Inexistenta
actului administrativ este consacrata inclusiv prin prevederi constitutionale precum
cele din art. 100 alin. (1) sau cele ale art. 108 alin. (4) din Constitutia Romaniei,
republicata.

Rezumat

1. Prezumtia potrivit careia actele administrative au fost emise cu respectarea tuturor

conditiilor prevzute de lege, prezumtie ce sta la ba efectelor juridice pe care le
produc actele administrative, are trei dimensiuni: prezumtia de legalitate, prezumtia
de autenticitate si prezumtia de veridicitate. Orice persoana vatamata poate rasturna
8
9
oricare dintre aceste prezumtii, acestea nefiind absolute, ci relative.

Pentru organul emitent momentul de la care se produc efecte juridice este chiar
momentul emiterii sau adoptarii, dupa caz, a actului administrativ, pe cand pentru
celelalte subiecte de drept acest moment difera dupa cum actul este unul individual
cand, in principiu, efectele se produc de la momentul comunicarii acestora, sau unul
normativ, cand efectele juridice se produc de la momentul aducerii la cunostinta
publica, de regula prin publicare. Hotararile de guvern, precum si decretele
Presedintelui Romaniei care au caracter individual produc efecte juridice, prin
exceptie de la regula deja enuntata, de la data publicarii in Monitorul Oficial al
Romaniei, sub sanctiunea inexistentei actului.

De regula actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, din momentul in
care au fost aduse la cunostinta, in formele prevazute de lege. Exceptii de la aceasta
regula pot fi actele administrative care produc efecte retroactive, in categoria
acestora intrand acte administrative individuale, precum: actele declarative (ex.
certificate de nastere, casatorie, deces), actele administrative interpretative, actele
administrative juridictionale; respectiv actele administrative care produc efecte
juridice de la o data ulterioara aducerii lor la cunostinta.

Suspendarea executarii unui act administrativ are ca efecte juridice intreruperea

temporara a producerii de efecte juridcie de catre actul suspendat. Subiectele de
drept care pot dispune suspunderea sunt: organul emitent, organul ierarhic superior
celui emitent; instanta de judecata, legiuitorul. Regimul juridic al suspendarii dispusa
prin act juridic al unui organ competent este reglementat de prevederile art.14 si 15
din Legea nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare.

Revocarea actelor administrative are valentele unui principiu, motiv pentru care
regula este cea potrivit careia actele administrative sunt revocabile. Revocarea poate
interveni atunci cand nu respectate conditiile de legalitate ale actului administrativ,
dar si atunci cand este evidenta lipsa de oportunitate a acestuia. Dupa cum cauzele ce
determina revocarea sunt anterioare sau concomitente emiterii actului administrativ,
respectiv sunt ulterioare emiterii acestuia, revocarea produce efecte juridice pentru
trecut (ex tunc), respectiv pentru viitor (ex nunc).

Nulitatea unui act administrativ are, de regula, efecte juridice retroactive (ex tunc),
insa retroactiv pot fi inlaturate, tot de regula, doar efectele juridice, nu si faptele
materiale. De asemenea, in principiu, declararea nulitatii unui act administrativ are
ca efect si anularea tuturor actelor juridice ulterioare si conditionate, sub aspectul
legalitatii, de existenta actului administrativ anulat.

Inexistenta actului administrativ este o santciune juridica consacrata de Constitutie,

motiv pentru care poate fi considerata mai grava decat nulitatea absoluta. Actele
administrative inexistente nu se bucura de prezumtia de legalitate;
9
0
sunt lipsite de forta executorie, nu sunt vizate de obligatia de respectare si de
executare a actului. Inexistenta unui act administrativ poate fi constatata de orice
subiect de drept.

Test de evaluare a cunoştinţelor

Ce caracter au prezumtiile care stau la baza fortei juridice a actului administrativ?

Care sunt termenele de intrare in vigoare a actelor administrative si cum se

calculeaza ele, conform legislatiei in vigoare? Cum interpretati dispozitiile art.78 din
Constitutia Romaniei, republicata?

Exista diferente intre obligatia de respectare si cea de executare a unui act

administrativ? Argumentati raspunsul formulat.

Care este raportul dintre revocarea si retractarea actului administrativ?

Se poate vorbi despre abrogare in cazul actelor administrative individuale?

Prin O.U.G. nr. x/2014 se aduc mai multe modificari Legii educatiei nationale,
precizandu-se in cuprinsul acesteia (a O.U.G., s.n.) ca va intra in vigoare in termen
de 3 luni de la publicarea sa in Monitorul Oficial al Romaniei. Este constitutionala
sau nu aceasta O.U.G.? Argumentati raspunsul formulat.

Care sunt diferentele dintre suspendare si revocare?

Pot fi desfiintate actele administrative care nu pot fi revocate? Argumentati raspunsul

formulat.

Ce importanta practica prezinta distinctia dintre inexistenta si nulitatea unui act

administrativ?

Se poate anula un act administrativ deja abrogat? Dar invers?

9
1
Modulul III. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
Cuprins
Introducere. 92
Competenţe 92
Unitatea de învăţare III.1.
Contenciosul administrativ
93
Introducere
Această unitate de învăţare
urmăreşte familiarizarea
studenţilor cu notiunea
contenciosului administrativ,
precum si cu fundamentele
constitutionale ale acestuia.
Astfel, studenţii vor fi
introduşi în studiul fiecareia
dintre trasaturile
contenciosului administrativ,
in baza art.52 din Constitutia
Romaniei, republicata, si a
Legii nr.554/2004 a
contenciosului administrativ,
cu modificarile si
completarile ulterioare; a
conditiilor actiunii directe,
formulate in baza aceleasi
Legi nr. 554/2004, fiind
relevate si exceptiile de la
controlul de legalitate
exercitat de instantele de contencios
administrativ; a procedurii
contenciosului administrativ.
Competenţe
Parcurgerea modulului contribuie la
definirea şi reprezentarea
contenciosului administrativ,
înţelegerea sensului si a continutului
acestuia, a relevantei nu doar
teoretice, ci si practice a a acestei
forma de control.
Structura de învăţare permite, asadar:
*dezvoltarea capacităţii cursanţilor de
a individualiza contenciosul
administrativ, ca forma de control
asupra activitatii administratiei
publice;
*identificarea şi interpretarea de catre
studenti a caracteristicilor speciale ale
procedurii contenciosului
administrativ.
*identificarea şi interpretarea de catre
studenti a caracteristicilor speciale ale
procedurii contenciosului
administrativ;
*analizarea conditiilor de
admisibilitate ale actiunii in
contencios administrativ, precum si a
exceptiilor de la controlul de
legalitate exercitat de instanta de
contencios administrativ.
*prezentarea procedurii in materia de
contencios administrativ.
9
2
Unitatea de învăţare III.1. Contenciosul administrativ

Cuprins

III.1.1. Introducere 93

III.1.2. Competenţe 93

III.1.3. Institutia contenciosului administrativ. Aspecte generale 94

III.1.4. Controlul asupra administraţiei publice. Controlul administrativ-

jurisdicţional 99

III.1.5. Condiţiile acţiunii directe în contenciosul administrativ 108

III.1.6. Actele administrative exceptate de la controlul în contencios administrativ119

III.1.7. Aspecte procedurale privind instituţia contenciosului administrativ 128

I.1.1. Introducere

Intr-un sens larg, doctrina defineste contenciosul administrativ ca reprezentand totalitatea

litigiilor dintre autoritatile publice si cei vatamati prin acte administrative nelegale ale
acestora, indiferent de instanta competenta sau procedura de solutionare a acestora. Insa,
intr-un sens restrans, contenciosul administrativ reprezinta totalitatea litigiilor dintre
autoritatile publice si persoanele vatamate in drepturile sau interesele lor legitime prin acte
administrative nelegale, tipice sau asimilate, litigii care sunt de competenta instantelor de
contencios administrativ si sunt solutionate in baza unui regim de putere publica guvernat de
legea-cadru in materie, anume Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu
modificarile si completarile ulterioare.

I.1.2. Competenţele unităţii de învăţare

Aprofundarea tematicii permite intelegerea notiunii de contencios administrativ, a trasaturilor

acestuia, studentul putand identifica conditiile actiunii directe ce poate fi formulata in temeiul
Legii nr, 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare. Studentul va putea identifica si
analiza etapele procedurale ale contenciosului administrativ, anume procedura administrativa
prealabila, respectiv procedura in fata instantei de contencios administrativ, putand distinge
intre tipurile de actiuni in contencios administrativ sau partile din procesul de contencios
administrativ.

9
3
Durata medie de parcurgere a primei unităţi de învăţare este de 10 ore.

III.1.3. Institutia contenciosului administrativ. Aspecte generale

Într-un stat întemeiat pe ordinea de drept, instituţia contenciosului administrativ reprezintă

forma democratică de reparare a încălcărilor legii săvârşite de către autorităţile administraţiei
publice, autorităţile publice, în general, de limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a
drepturilor individuale ale administraţiilor. Aşadar, contenciosul administrativ apare ca o
formă juridică de apărare a particularilor - persoane fizice sau juridice - împotriva abuzurilor
administraţiei publice, în principal.

Noţiunea de contencios administrativ reprezintă o noţiune tradiţională a dreptului

administrativ, considerată neadecvată "realităţilor specifice orânduirii socialiste" şi, în
consecinţă, utilizată în această perioadă mai degrabă cu scopul de evocare istorică.

Etimologic, cuvântul contencios derivă din latinescul “contendere” însemnând “a lupta”. Este
vorba de o luptă în sens metaforic, o luptă a unor interese contrarii, dintre două părţi, din care
una va ieşi învingătoare. Astfel, termenul de contencios exprimă conflictul de interese,
contradictorialitatea intereselor.

În dreptul administrativ, termenul de contencios a început să fie utilizat pentru a delimita căile
de atac jurisdicţionale de recursurile administrative obişnuite.

Conţinutul şi sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, au variat de la o ţară la

alta, de la o perioadă la alta şi chiar în doctrina administrativă, de la un autor la altul.

În doctrina franceză a secolului trecut, contenciosul administrativ era definit, în sens organic,
prin raportare la autorităţile competente să soluţioneze litigiile dintre administraţie şi
administraţi. Contenciosul administrativ cuprindea astfel ansamblul litigiilor de competenţa
tribunalelor administrative. Era vorba despre alcătuirea sistemului justiţiei administraţiei
franceze, prin înfiinţarea Consiliului de Stat, la 8 ani după Revoluţia franceză din 1789,
urmată de crearea tribunalelor administrative, numite până în 1953, consilii de prefectură.
Două principii fundamentale au caracterizat încă de la început sistemul francez şi anume:
separarea activităţilor administrative de activităţile judiciare şi separarea administraţiei active
de justiţia administrativă, ce constituie un ordin de jurisdicţie paralel, distinct de puterea
judiciară. Specific sistemului francez, caracterizat prin dualitate de jurisdicţie, este faptul că
justiţia administrativă intră în sfera largă a puterii executive, consilierii ce o compun
dispunând, de regulă, de o pregătire superioară în domeniul administraţiei publice,
supunându-se deci unor reguli de recrutare şi de carieră proprii, ce au condus la adoptarea
unor reguli de procedură distincte.

94
Sub aspect formal s-au dezvoltat, de-a lungul vremii, trei mari sisteme de control judiciar
asupra administraţiei publice:

sistemul administratorului judecător (caracterizat prin soluţionarea conflictelor cu

administraţia de către autorităţi administrative cu atribuţii jurisdicţionale);

sistemul francez al unei justiţii administrative distincte (caracterizat prin soluţionarea

conflictelor cu administraţia de către instanţe specializate în acest tip de conflicte, instanţe
distincte de justiţia ordinară);

sistemul anglo-saxon al instanţelor ordinare (caracterizat prin soluţionarea conflictelor cu

administraţia de către instanţele ordinare, de drept comun).

Legislaţia românească a consacrat iniţial sistemul francez, apoi pe cel anglo-saxon, cu

anumite particularităţi, într-o perioadă sau alta, dar a menţinut de-a lungul vremii şi sistemul
administratorului judecător, şi deci, autorităţile cu atribuţii administrativ-jurisdicţionale.

Doctrina românească interbelică a utilizat noţiunea de contencios administrativ, fie în sens

organic, formal, ca fiind constituit din totalitatea litigiilor de competenţa tribunalelor sau
justiţiei administrative, fie în sens material, putând fi definit în raport de persoanele între care
are loc litigiul sau în raport de natura regulilor juridice puse în cauză şi aplicabile în
soluţionarea litigiului. În primul caz, se susţinea că aparţin contenciosului administrativ toate
litigiile născute între particulari şi administraţie, în care aceasta din urmă figura ca parte,
deoarece opunea o pretenţie contradictorie celei emisă de particular, iar în cel de-al doilea caz,
aparţin contenciosului administrativ toate acele litigii care puneau în cauză reguli şi principii
ale dreptului administrativ sau dreptului public. Astfel, contenciosul administrativ reprezintă
"totalitatea litigiilor născute între particulari şi administraţiile publice, cu ocazia organizării şi
funcţionării serviciilor publice şi în care sunt puse în cauză reguli, principii şi situaţii juridice
aparţinând dreptului public".

În doctrina administrativă actuală, contenciosul administrativ a fost definit, în sens larg, ca

reprezentând totalitatea litigiilor de competenţa instanţelor judecătoreşti dintre un organ al
administraţiei publice, respectiv, un funcţionar public sau, după caz o structură autorizată să
presteze un serviciu public, pe de-o parte, şi alt subiect de drept, pe de altă parte, în care
autoritatea publică apare ca purtătoare a prerogativelor de putere publică. Cu alte cuvinte, prin
termenul de contencios administrativ înţelegem, în sensul general, totalitatea litigiilor juridice
în care se află administraţia publică cu cei admi-nistraţi, indiferent de natura juridică a
acestora, de drept comun sau de drept public.

În sens restrâns, noţiunea de contencios administrativ evocă totalitatea litigiilor de competenţa

secţiilor de contencios administrativ. Cu alte cuvinte, în sens restrâns, termenul de contencios
administrativ se referă numai la acele litigii în care autorităţile administraţiei publice folosesc
regimul juridic administrativ în baza competenţei pe care le-o conferă legea.

Totodată, despre accepţiunea restrânsă a contenciosului administrativ se mai arată că ea are un

sens organic, ce se referă la natura organelor de jurisdicţie competente să
9
5
soluţioneze litigiile şi un sens material care evidenţiază natura litigiilor pe care le cuprinde
acest contencios şi regimul juridic care se aplică în rezolvarea lor, dreptul comun sau regimul
juridic administrativ, asemeni tezei mai sus evocate din perioada interbelică.

În România această instituţie – cea a contenciosului administrativ – este înfiinţată în anul

1864, fiind preluat sistemul francez, prin înfiinţarea Consiliului de Stat, ca organ cu caracter
consultativ pe lângă Guvern, având şi atribuţii de soluţionare a conflictelor apărute între
administraţie şi particulari.

În baza dispoziţiilor constituţionale din anul 1923, a fost adoptată, în decembrie 1925, Legea
contenciosului administrativ, prima lege specială în materie, care instituie un contencios de
plină jurisdicţie pentru actele de gestiune şi, respectiv, un control de anulare, pentru actele de
autoritate. Legea menţionată a învestit curţile de apel din circumscripţia în care domicilia
reclamantul cu competenţa de a judeca cererile de contencios administrativ, iar hotărârile
pronunţate de acestea erau supuse recursului fostei Curţi de Casaţie. Contenciosul reglementat
prin Legea din 1925 era un contencios subiectiv, în sensul că reclamantul trebuia să invoce
lezarea unui drept subiectiv. Totodată, era un contencios de plină jurisdicţie, în sensul că acela
ce se considera lezat în drepturile sale putea cere anularea actului, putea invoca ilegalitatea
actului pe cale de excepţie şi putea pretinde despăgubiri. Erau exceptate de la acest control,
atât potrivit dispoziţiilor constituţionale cât şi celor legale, actele de guvernământ şi actele de
comandament cu caracter militar.

Deşi Constituţia din 1923, ca şi Constituţia din 1938, a stabilit principiul judecării acestor
litigii de către instanţele ordinare, au continuat să fie menţinute o serie de jurisdicţii
administrative speciale, unele înfiinţate chiar din perioada Consiliului de Stat, investite însă cu
o competenţă limitată la un anumit serviciu public sau la activitatea unei anumite autorităţi
publice.

Din anul 1948 şi până la adoptarea Constituţiei din 1965, regula în legislaţia românească a
constituit-o inexistenţa unui control judecătoresc direct asupra actelor administrative, ce
puteau fi puse în discuţie doar pe calea excepţiei de ilegalitate, ori de câte ori rezulta în mod
neîndoielnic intenţia legiuitorului, în acest sens.

Perioada anilor 1965 - 1990 este marcată de consacrarea expresă, în art. 35 al Constituţiei din
1965, a posibilităţii celui vătămat într-un drept al său printr-un act ilegal al unui organ de stat
de a cere organelor competente, în condiţiile legii, anularea actului şi repararea pagubei,
pentru ca în art. 103 să se specifice: "Tribunalele şi judecătoriile judecă cererile celor vătămaţi
în drepturile lor prin acte administrative, putând să se pronunţe, în condiţiile legii, şi asupra
legalităţii acestor acte". În baza acestor dispoziţii, a fost adoptată Legea nr. 1/1967 privind
judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative
ilegale, lege care a reglementat în sistemul socialist tradiţionala instituţie a contenciosului
administrativ, adaptând-o la specificul epocii, inclusiv plin

înlăturarea sintagmei "contencios administrativ", cu formularea mult mai greoaie, dificil de

9
6
reţinut, utilizată în titlul actului normative (Legea privind judecarea de către tribunale a
cererilor celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale).

După cum în doctrina actuală se remarcă cu deplin temei, în această perioadă, instituţia
contenciosului administrativ a avut, în realitate, un rol pur propagandistic, fiind pur formală,
fără relevanţă în apărarea drepturilor cetăţenilor şi contracararea abuzurilor autorităţilor
administrative, situaţie de aşteptat într-un sistem totalitar, în care nu se putea vorbi de stat de
drept, de independenţa şi inamovibilitatea judecătorilor

Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ, prima lege specială în materie, adoptată
după anul 1990, reia tradiţia din perioada interbelică, marcând începutul unei noi etape în
evoluţia acestei instituţii fundamentale pentru statul de drept.

Caracteristica cea mai importantă a noii reglementări a constat, fără îndoială, în crearea unor
secţii speciale şi specializate de contencios administrativ, iniţial la nivelul tribunalelor şi al
Curţii Supreme de Justiţie, iar apoi, ca urmare a modificărilor intervenite în anul 1993, în
organizarea judecătorească, şi la nivelul curţilor de apel, nou înfiinţate. În esenţă, Legea din
1990 a preluat o serie de elemente conţinute în Legea din 1925, aducând şi multe elemente de
noutate.

Astfel, printre trăsăturile tradiţionale reluate prin Legea nr. 29 din 1990 a contenciosului
administrativ, reţinem următoarele:

este un control de plină jurisdicţie, în sensul că instanţa poate dispune recunoaşterea dreptului
pretins sau a interesului legitim încălcat (inclusiv obligând autoritatea emitentă la emiterea
unui alt act), anularea actului atacat şi repararea pagubei, aspecte prevăzute ulterior şi în art.
52 din Constituţia, republicată (art. 48 - în forma iniţială);

este un control direct, pe cale de acţiune judiciară, ce poate viza atât un act administrativ
propriu-zis, cât şi acte administrative asimilate, fiind vorba despre situaţiile ce se regăsesc în
practica administrativă sub denumirea de tăcerea administraţiei (lipsa oricărui răspuns faţă de
o cerere a unui petent) sau tardivitatea (depăşirea termenului legal pentru formularea
răspunsului la o cerere adresată de un petent);

actul atacat trebuia să-i aparţină unei autorităţi administrative, viziune modificată o dată cu
intrarea în vigoare a Constituţiei, la 8 decembrie 1991;

obligativitatea unei proceduri prealabile la autoritatea emitentă, constând într-un recurs

graţios, înaintea introducerii acţiunii în instanţa de contencios administrativ, şi posibilitatea
unei proceduri prealabile la autoritatea ierarhic superioară, constând într-un recurs ierarhic, în
cazul existenţei unei astfel de autorităţi; sunt create astfel premisele înlăturării actului ilegal şi
reparării prejudiciului suferit, prin revocarea actului vătămător de către autoritatea emitentă
sau autoritatea ierarhic superioară, aspect deja reliefat în contextul analizei revocării actelor
administrative

Trei aspecte se cuvine a fi menţionate însă în acest context, aspecte care vizează în egală
măsură modificări de esenţă ale instituţiei contenciosului administrativ.
9
7
Astfel, spre deosebire de reglementarea anterioară în materie (Legea nr. 1/1967) care nu
permitea controlul actelor administrative normative, ci doar al actelor administrative
individuale, exceptând în totalitate actele Consiliului de Miniştri (fostul organ suprem al
administraţiei de stat), Legea nr. 29/1990 nu a mai făcut o asemenea delimitare, punct de
vedere menţinut prin art. 52 din Constituţia republicată. În consecinţă, în principiu, toate
actele autorităţilor administraţiei publice pot fi atacate în contencios administrativ, inclusiv
actele guvernului, fără deosebire după cum acestea sunt normative sau individuale, cu
excepţiile consacrate în Constituţie.

Un alt aspect, ce a rezultat din analiza sferei administraţiei publice potrivit art. 52 din
Constituţia, republicată, acţiunea în contencios administrativ poate viza nu doar acte
aparţinând unor autorităţi administrative, aşa cum prevăzuse iniţial Legea nr. 29/1990, lege
preconstituţională, ci şi acte administrative aparţinând altor autorităţi publice investite cu
prerogative de putere publică, care realizează o altă activitate fundamentală, dar subsidiar
acesteia pot desfăşura şi acţiuni de natură administrativă, precum şi acte administrative
aparţinând unor structuri organizatorice cu caracter privat, asimilate autorităţilor publice
deoarece exercită atribuţii de putere publică, pentru realizarea unui interes public, prin
prestarea unor servicii publice.

În sfârşit, Legea nr. 29//990, spre deosebire de Legea nr. 1/1967, nu a mai făcut nici o
precizare expresă cu privire la caracterul ilegal al actului atacat, lăsând instanţa să se pronunţe
asupra acestei chestiuni, aşa cum era şi firesc.

Toate aceste aspecte au conturat în doctrină un punct de vedere pe deplin întemeiat potrivit
căruia se poate vorbi de o perioadă de aplicabilitate de doar un an a Legii nr. 29/1990, în
forma ei iniţială (8 decembrie 1990 - 8 decembrie 1991), intrarea în vigoare a Constituţiei
marcând practic începutul unei noi etape, de la care unele dispoziţii ale legii trebuiau
considerate implicit modificate.

Evoluţia practicii administrative, varietatea şi diversitatea acţiunilor introduse în instanţele de

contencios administrativ, numărul tot mai mare de acte normative care pentru soluţionarea
conflictelor trimit expres sau implicit la instanţa de contencios administrativ, dar, mai ales
fundamentele constituţionale ale instituţiei stabilite încă prin forma iniţială a acesteia, au
impus în 1991 conturarea unor modificări de substanţă ale reglementării în materie, însă cele
introduse în principal în 1993 au fost cu totul insuficiente şi nesatisfăcătoare. S-a realizat
astfel un proiect al unei noi legi, încă din anul 1999, trimis Camerei Deputaţilor, proiect care
nu a intrat niciodată în dezbaterea parlamentară.

Regândirea instituţiei contenciosului administrativ cu ocazia revizuirii Constituţiei, în

octombrie 2003, a impus regândirea vechiului proiect de lege şi necesitatea adoptării de
urgenţă a unui nou act normativ în această materie.

Legea contenciosului administrativ, in vigoare si in prezent, cu multiple si succesive

modificari si completari, care - după cum se arată în prima monografie, de referinţă,
9
8
consacrată noii reglementări, aparţinând chiar iniţiatorului, celui care a reuşit să promoveze şi
să finalizeze adoptarea actualei reglementări, profesorul Antonie Iorgovan, - reprezintă un
moment al evoluţiei legislaţiei în materie, şi nu culmea acestei revoluţii. Este vorba despre
Legea nr. 554/2004. Nu trebuie să uităm că va urma, în mod firesc, un proces de armonizare a
legislaţiilor ţărilor membre ale Uniunii Europene, apoi va urma procesul de constituţionalizare
europeană a legislaţiilor naţionale, iar reglementările în vigoare ale U.E. cuprinzând, între
altele, şi dreptul fundamental al cetăţeanului "la o bună administrare".

III.1.4. Controlul asupra administraţiei publice. Controlul administrativ-jurisdicţional

Administraţia publică se prezintă ca un ansamblu sistematizat de organe structurate după

competenţa lor materială şi teritorială.

În raport cu Guvernul distingem:

organe subordonate direct sau indirect acestuia;

autorităţi administrative centrale autonome, subordonate acestuia, în condiţiile art. 102 alin.1
din Constituţie, dacă nu există un control parlamentar;

autorităţi administrative locale autonome, controlate prin intermediul tutelei administrative

exercitate de prefect.

În sens larg, controlul este un element important al actului de conducere socială care urmează,
în mod firesc, celui de aplicare a deciziei, indiferent de natura acesteia - politică, economică,
administrativă etc.

Controlul este "barometrul" care indică modul în care acţionează cel chemat să aplice decizia,
precum şi gradul în care decizia corespunde scopului pentru care a fost emisă. Controlul
constă în permanenta confruntare a administraţiei, aşa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu
ceea ce trebuie sau ar trebuie să fie.

Rolul controlului este de a preveni erorile în aplicarea deciziilor, de a le înlătura când acestea
există, de a asigura îmbunătăţirea permanentă a activităţii, pentru ca aceasta să corespundă cât
mai bine nevoilor sociale într-o etapă dată.

În administraţia publică, obiectul controlului îl constituie acţiunile şi inacţiunile (conduita)

autorităţii administraţiei publice sau a funcţionarilor săi, felul în care aceştia si-au exercitat
atribuţiile cu care au fost învestiţi. Astfel, oricare ar fi forma de control şi oricare ar fi autorul
controlului, după modelul doctrinei franceze, în doctrină sunt precizate trei elemente
principale ale acestuia, şi anume: baza de referinţă a controlului, obiectul controlului şi
operaţiunile de control propriu-zise.

În doctrina administrativă au fost identificate mai multe criterii de clasificare a controlului

asupra administraţiei.

9
9
după natura autorităţii publice care îl exercită se distinge: controlul exercitat de Parlament,
controlul exercitat de autorităţi ale administraţiei publice, controlul exercitat de autorităţi
judecătoreşti.

după regimul procedural aplicabil se distinge un control contencios (exercitat de instanţele

judecătoreşti şi de Curtea Constituţională, pentru ordonanţele Guvernului) si un control
necontencios (exercitat de Parlament, de autorităţile supraordonate ierarhic şi de

Avocatul Poporului).

după efectele pe care le determină, se distinge un control ce atrage atenţionări şi sancţionări

ale autorităţilor administraţiei publice şi funcţionarilor acestora, însoţite de anularea actelor şi
un control ce atrage numai atenţionări şi sancţionări.

O analiză cuprinzătoare cu privire la controlul asupra administraţiei publice, asupra puterii

executive în sens larg, poate fi realizată pornind de la principiul separaţiei puterilor statului,
prin raportare la autorităţile care realizează clasicele funcţii ale statului. Vom distinge, astfel,
având în vedere primul criteriu de clasificare:

a) un control parlamentar asupra administraţiei publice; b) un control administrativ asupra

administraţiei publice; c) un control judecătoresc asupra administraţiei publice.

În ce priveşte prima formă de control evocată - controlul parlamentar asupra administraţiei

publice, vom constata că regimul constituţional românesc actual consacră atât un control
parlamentar tradiţional, cât şi un control parlamentar modern, exercitat prin intermediul unor
autorităţi publice distincte de Parlament, dar supuse obligaţiei de a prezenta anual rapoarte
acestuia, cum ar fi Avocatul Poporului.

Controlul parlamentar tradiţional se concretizează, la rândul său, în obligaţia Guvernului şi a

celorlalte organe ale administraţiei publice de a prezenta informaţii şi documente acestuia
potrivit art. 111 din Constituţie, în adresarea Guvernului de întrebări, interpelări şi moţiuni
simple potrivit art. 112 din Constituţie, în dezbaterea rapoartelor şi declaraţiilor prim-
ministrului potrivit art. 107 alin. (1) din Constituţie etc., aspecte prezentate pe larg în
contextul analizei controlului parlamentar asupra Guvernului, respectiv a prim-ministrului etc.

Controlul parlamentar modern este realizat de autorităţi publice la care ne-am referit în
prelegerile anterioare cu privire la relaţia guvernare-administraţie publică, rolul executivului
în dreptul public contemporan, autorităţi precum Avocatul Poporului sau Curtea de Conturi.

Garantarea legalităţii actelor administrative prin intermediul controlului presupune şi existenţa

unor forme de control în cadrul autorităţilor administraţiei publice înseşi. În logica sistemului
constituţional există ca principiu un drept de control al Guvernului asupra

10
0
celorlalte autorităţi ale administraţiei publice. Generic, controlul înfăptuit de administraţia
publică asupra ei însăşi poartă denumirea de control administrativ.

Prin urmare, controlul administrativ poate fi caracterizat ca reprezentând controlul

înfăptuit de administraţia publică, în conformitate cu legea, asupra propriei activităţi.

Controlul administrativ are ca obiective: respectarea legii în activitatea autorităţilor

administraţiei publice, verificarea mijloacelor folosite pentru realizarea scopului legii,

constatarea rezultatelor pozitive şi a abaterilor de la normele prescrise, precum şi stabilirea
măsurilor pentru înlăturarea deficienţelor constatate.

Controlul administrativ poate fi organizat ca o modalitate permanentă, care intervine la o dată

fixă sau ca o modalitate inopinată.

Controlul administrativ poate fi un control intern, atunci când este realizat de persoane,
compartimente etc. din interiorul organului administrativ controlat sau un control extern,
atunci când este exercitat de organe sau funcţionari din afara autorităţilor controlate. Controlul
intern presupune existenţa a două subiecte: cel care controlează (subiectul activ) şi cel
controlat (subiectul pasiv). Acesta se poate exercita fie din oficiu, fie la cererea sau sesizarea
unei persoane fizice sau juridice. Obiectul controlului intern general îl reprezintă verificarea
legalităţii, inclusiv pe considerente de oportunitate, a întregii activităţi desfăşurate, a modului
de utilizare a mijloacelor materiale şi financiare de care dispune organul respectiv etc.

Procedura de realizare a controlului intern general cunoaşte în practică o varietate foarte mare,
în absenţa unei reglementări exprese ce va trebui realizată prin viitorul Cod de procedură
administrativă.

La rândul său, controlul extern poate fi un control ierarhic, un control de supraveghere

generală, un control de tutelă administrativă sau un control specializat.

Controlul ierarhic se exercită de autorităţile ierarhic superioare asupra celor inferioare, în baza
raportului de subordonare dintre ele, ori de câte ori este nevoie, fără a fi necesar să fie
prevăzut în vreun text de lege. Prevederile legii sunt necesare doar atunci când se doreşte o
limitare a acţiunilor de control.

În cazul autorităţilor administraţiei publice locale nu poate fi vorba de un astfel de control,

acestea fiind organizate şi funcţionând, potrivit Constituţiei şi legislaţiei în materie, pe baza
autonomiei locale, efect al descentralizării administrative.

Obiectul controlului ierarhic, care poate fi anterior, concomitent sau posterior, cuprinde
întreaga activitate a organelor subordonate, atât actele juridice cât şi faptele materiale,
reprezentând un control asupra tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv al oportunităţii.

Controlul ierarhic poate fi efectuat din oficiu, acest gen de control reprezentând un element
component al activităţii de conducere exercitată de superior asupra inferiorului sau la cererea
unei persoane fizice sau juridice, situaţie în care controlul se numeşte recurs ierarhic.
10
1
Astfel, între controlul administrativ ierarhic şi recursul ierarhic există un raport de la gen la
specie. Orice recurs ierarhic este şi o formă de realizare a controlului administrativ ierarhic,
dar nu orice formă de exercitare a controlului administrativ ierarhic este şi un recurs ierarhic.

În ce priveşte sensul noţiunii de recurs, se impune precizat în acest context că există o

distincţie între semnificaţia pe care dreptul administrativ o conferă acestei noţiuni şi
semnificaţia aceleiaşi noţiuni în dreptul procesual civil. Astfel, în dreptul administrativ, în
general, recursul este definit ca fiind calea de atac sau mijlocul procedural care creează
posibilitatea remedierii încălcării drepturilor subiective şi a intereselor legitime în urma unor
vătămări produse de autorităţi ale administraţiei publice sau, în subsidiar, de autorităţi publice.
Cu alte cuvinte, termenul recurs este utilizat în dreptul public pentru a desemna dreptul
persoanelor lezate în interesele lor juridice printr-un act sau operaţiune administrativă de a
formula reclamaţii la autorităţile publice.

În raport cu autoritatea administrativă căreia i se adresează recursul administrativ, vom

distinge între:

un recurs graţios, introdus la autoritatea de la care emană actul administrativ.

un recurs ierarhic, ce poate fi introdus la autoritatea ierarhic superioară, în cazul existenţei

unei asemenea autorităţi.

Recursul graţios, cel mai important, este calificat în doctrină ca reprezentând plângerea
adresată de un particular, persoană fizică sau juridică, autorităţii administrative de la care
emană actul administrativ prin care se solicită revocarea, modificarea sau revenirea asupra
acestuia. Recursul graţios are ca temei dreptul autorităţilor administraţiei publice de a reveni
şi de a retracta actele administrative, dacă acestea au fost săvârşite fără respectarea
dispoziţiilor legale sau dacă nu mai corespund intereselor sociale

Recursul ierarhic reprezintă plângerea adresată de un particular autorităţii admi-nistrative

ierarhic superioare, prin care solicită anularea actului emis de o autoritate inferioară
subordonată care îi vatămă drepturile sau interesele, în scopul de a o determina pe aceasta să-
şi modifice actul sau să îndeplinească o anumită prestaţie. Dreptul particularului de a utiliza
calea recursului ierarhic este de esenţa organizării administrative a statului de drept. De aceea,
se apreciază în doctrină, nu este necesar ca acesta să fie reg1ementat prin dispoziţii legislative
speciale, deoarece coincide cu dreptul de petiţionare, considerat ca expresia unei libertăţi
publice şi individuale, pe care Constituţia îl consacră în art. 51.

La rândul său, în funcţie de natura juridică şi subordonarea organelor de control, controlul

specializat poate fi exercitat de: a) inspecţii de stat din cadrul ministerelor, altor organe
centrale de specialitate sau autorităţilor locale autonome; b) autorităţi administrative cu
caracter jurisdicţional, în condiţiile prevăzute de lege; c) autorităţi special constituite cu
atribuţii de control, ca de exemplu, Curtea de Conturi, Administratia Nationala a Finantelor

10
2
Publice, prin directia de specialitate prin care au fost preluate atributiile fostei Garzi financiare
etc.

Această clasificare nu trebuie privită cu rigiditate, în sensul că încadrarea într-o anumită

categorie sau subcategorie nu exclude posibilitatea ca aceeaşi structură administrativă să fie
inclusă şi în alta, în funcţie de alt criteriu de referinţă.

Controlul specializat este exercitat de anumite persoane sau compartimente faţă de care cel
controlat nu se află în raport de subordonare ierarhică.

Controlul specializat se realizează numai în cazurile expres prevăzute de lege, în condiţiile

stabilite de aceasta şi se limitează la aspectele care se încadrează în specifi¬cul activităţii
organului de control.

Sunt trecute astfel în revistă în doctrina recentă, sub aspectul organizării şi func-ţionării lor,
următoarele autorităţi publice cu atribuţii de control: Curtea de Conturi, Garda Naţională de
Mediu şi Autoritatea Naţională de Control (aceasta din urmă a fost desfiinţată începând cu 21
ianuarie 2005, după ce a fost o structură a administraţiei publice centrale, aflată în subordinea
Guvernului care avea rolul de a aplica strategia şi programul de guvernare în domeniul
exercitării funcţiilor autorităţilor de control).

În general, controlul administrativ asupra administraţiei publice constituie obiect de analiză nu

doar pentru dreptul administrativ, ci şi pentru alte ramuri ale dreptului precum dreptul
financiar, dreptul mediului, dreptul muncii etc. Pentru a avea eficienţă, în doctrina
administrativă au fost identificate o serie de condiţii care privesc toate fazele controlului, de la
conceperea, pregătirea şi efectuarea acestuia şi până la stabilirea măsurilor şi valorificarea
concluzii lor.

În primul rând, controlul trebuie să fie efectuat de persoane competente, cu experienţă în

domeniile controlate, persoane care trebuie să dea dovadă de probitate profesională, de
corectitudine şi cinste, de tact şi să fie receptive la toate explicaţiile date de cel controlat.

Eficienţa controlului depinde în mare măsură de formele şi de metodele de control folosite.

Concluziile trebuie să fie bine fundamentate şi argumentate, să se desprindă ca sinteză a unor
practici, nu ca acţiuni izolate, singulare, punându-se un accent deosebit pe identificarea
cauzelor şi condiţiilor care au determinat neajunsurile constatate. În plus, concluziile trebuie
aduse la cunoştinţa organului controlat, propunându-se în scris măsuri de lichidare a
problemelor existente, urmând apoi ca organul de control să urmărească modul în care cel
controlat acţionează pentru lichidarea deficienţelor constatate.

O menţiune specială necesită evocarea controlului exercitat de Ministerul Public asupra

administraţiei publice, în raport cu noua concepţie asupra rolului procurorului. Astfel, potrivit
art. 131 din Constituţie, "în activitatea judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele
generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor".
Deşi este vorba despre o autoritate publică ce face parte, alături de instanţele judecătoreşti şi
Consiliul Superior al Magistraturii, din "autoritatea judecătorească" (titlul
10
3
capitolului VI din titlul III consacrat Autorităţilor publice din Constituţie), din puterea
judecătorească în sens larg, există, potrivit sistemului constituţional şi legislativ actual, şi
autorităţi ale administraţiei publice care realizează o activitate judiciară, asupra cărora

Ministerul Public va avea un drept de control.

c) În ce priveşte controlul judecătoresc asupra administraţiei publice, este vorba despre

forma cea mai importantă de control şi care, sintetic, se exprimă tradiţional sub denumirea de
contencios administrativ constituind însăşi finalitatea dreptului administrativ.

Fundamentul constituţional al instituţiei contenciosului administrativ se regăseşte în principal

în art. 52 din Constituţia republicată, privitor la dreptul persoanei vătămate de o autoritate
publică. Alături de acesta, analiza instituţiei contenciosului administrativ presupune în mod
obişnuit evocarea altor dispoziţii constituţionale precum art. 21 privitor la accesul liber la
justiţie; art. 73 alin. (3) litera k), privitor la caracterul de lege organică al legii contenciosului
administrativ; art. 123 alin. (5) referitor la atribuţia prefectului de a ataca, în faţa instanţei de
contencios administrativ, actele autorităţilor administraţiei publice locale.

Pe lângă modificările aduse fostului art. 48 devenit art. 52 cu ocazia revizuirii Constituţiei din
octombrie 2003, adăugarea unui nou alineat la art. 21 prin care este precizat expres caracterul
facultativ şi gratuit al jurisdicţiilor speciale administrative, dar, mai ales, introducerea unui
nou alineat la fostul art. 125 devenit art. 126, consacrat instanţelor judecătoreşti, prin care
controlul judecătoresc asupra administraţiei publice este garantat cu două excepţii expres
prevăzute, presupun o regândire a întregii instituţii sub aspect doctrinar, atrăgând, în mod
firesc, remodelarea legislaţiei în materie.

Dacă într-o perspectivă mai apropiată sau mai depărtată jurisdicţiile speciale administrative ar
putea deveni “istorie", Constituţia prevăzând pe lângă caracterul lor gratuit şi pe cel facultativ,
de lege lata, existenţa unor autorităţi cu atribuţii administrativ jurisdicţionale competente să
emită acte administrativ-jurisdicţionale este consacrată încă în numeroase reglementări legale.

Sub aspectul evoluţiei instituţiei, vom aminti că Legea nr. 29/1990 privind contenciosul
administrativ a prevăzut pentru prima dată, în art. 4, regula atacării în faţa instanţelor de
contencios administrativ a actelor administrativ-jurisdicţionale, după epuizarea căilor
administrativ-jurisdicţionale de atac, cu recurs la Curtea Supremă de Justiţie, în termen de 15
zile de la comunicare. De la această regulă, în redactarea iniţială a legii, fuseseră prevăzute
două excepţii, şi anume: “cererile privitoare la stabilirea şi scăderea impozitelor şi a taxelor,
precum şi a amenzilor prevăzute în legile de impozite şi taxe", ce urmau să fie rezolvate de
organele prevăzute de legea specială şi în condiţiile stabilite de aceasta, pe de-o parte, şi actele
"din domeniul contravenţiilor", pe de altă parte. În urma intrării în vigoare a Constituţiei din
1991, aceste excepţii nu au mai putut fi reţinute, prevederile respective intrând sub incidenţa
art. 150 alin. (1) referitor la conflictul de legi (devenit art. 154 alin. (1),
10
4
în urma revizuirii şi republicării) astfel cum s-a pronunţat şi Curtea Constituţională, prin

Decizia 34/1993.

O problemă apărută în doctrină după adoptarea Constituţiei din 1991 a privit însă chiar
răspunsul la întrebarea dacă se mai putea vorbi de jurisdicţii administrative, atât timp cât
potrivit art. 125 din Constituţie (în forma iniţială) justiţia se realizează prin Curtea Supremă de
Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege, iar în capitolul referitor la
"Guvern" şi în cel consacrat "Administraţiei publice" nu se află dispoziţii privind activitatea
unor autorităţi administrativ-jurisdicţionale. De aici concluzia conform căreia dispoziţiile art.
4 din Legea contenciosului administrativ nu mai erau aplicabile. Faţă de prevederile
constituţionale existente la acea vreme în materie, în doctrina administrativă s-a apreciat că o
asemenea teză nu putea fi acceptată, deoarece, pe de-o parte, art. 125 din Constituţie avea în
vedere justiţia şi nu activitatea jurisdicţională, sfera acesteia din urmă fiind mai largă, justiţia
fiind o specie a activităţii jurisdicţionale, iar pe de altă parte, Constituţia nu prevedea şi nici
nu interzicea vreo activitate jurisdicţională. Mai mult decât atât, art. 139 referitor la Curtea de
Conturi consacra expres atribuţiile jurisdicţionale ale acesteia, în condiţiile legii. Aşadar,
singurele dispoziţii speciale în materie se regăseau în art. 133 alin. (2) şi, respectiv, în art. 139
alin. (1) care priveau două autorităţi administrative cu atribuţii jurisdicţionale, Consiliul
Superior al Magistraturii (ce îndeplinea rolul de consiliu de disciplină al judecătorilor) şi

Curtea de Conturi.

Prin Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1/1994 privind liberul acces la justiţie al
persoanelor în apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor lor legitime, jurisdicţia
constituţională s-a pronunţat asupra conformităţii cu dispoziţiile constituţionale (originare) a
existenţei procedurilor administrative jurisdicţionale şi, prin urmare, a jurisdicţiilor
administrative.

Revizuirea Constituţiei din 2003 a adus importante schimbări şi sub acest aspect.

Pe de-o parte a prevăzut caracterul facultativ şi gratuit al jurisdicţiilor speciale administrative,

iar pe de altă parte a înlăturat atribuţiile jurisdicţionale ale Curţii de Conturi, urmând ca
litigiile rezultate din activitatea acesteia să fie soluţionate de instanţele judecătoreşti
specializate.

În plus, în ce priveşte Consiliul Superior al Magistraturii, potrivit art. 134 alin. (2) din
Constituţia, republicată, acesta "îndeplineşte rolul de instanţă de judecată, prin secţiile sale, în
domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor şi a procurorilor, potrivit procedurii stabilite
prin legea sa organică ... ".

Rolul jurisdicţiilor administrative a fost privit în primul comentariu consacrat revizuirii

Constituţiei, ca o modalitate de a decongestiona instanţele judecătoreşti, astfel încât
intervenţia lor să poată fi justificată numai dacă litigiul ar putea fi soluţionat incontestabil pe
această cale, dreptul invocat fiind evident, fără a putea constitui o modalitate de prelungire a
cauzei, ceea ce ar fi contrar judecării pricinii într-un termen rezonabil. În egală măsură,
10
5
gratuitatea a fost apreciată ca un mijloc de încurajare pentru a recurge la asemenea proceduri.
Printr-un comentariu ulterior, mai amplu, se precizează că sintagma “jurisdicţii speciale
administrative" are în vedere acele activităţi de soluţionare a litigiilor care se desfăşoară în
faţa unui organ administrativ-jurisdicţional prin emiterea unui act administrativ-jurisdicţional.
Nu intră în această categorie recursurile prealabile sau ierarhice, cerute de unele acte
normative drept condiţii pentru introducerea unei acţiuni în justiţie, între care şi Legea
contenciosului administrativ, recursuri care nu presupun contradictorialitatea, soluţionându-se
pe baza unor reguli ale procedurii administrative necontencioase.

De altfel, jurisdicţia administrativă este definită, potrivit doctrinei actuale, ca reprezentând

activitatea de soluţionare a unui litigiu administrativ după norme proce-durale specifice
procedurii judiciare, în urma căreia rezultă un act administrativ cu caracter jurisdicţional.

Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 411/2003 s-a statuat că, potrivit normelor
constituţionale revizuite, caracterul facultativ al jurisdicţiilor administrative permite celui
îndreptăţit să se adreseze fie organului administrativ jurisdicţional, fie direct instanţei de
judecată. O dată aleasă însă calea administrativ-jurisdicţională, aceasta trebuie urmată până la
capăt, după care, în condiţiile legii, partea se poate adresa instanţei de judecată, în temeiul
dreptului de acces la justiţie prevăzut de art. 21 din Constituţie.

Interpretarea sistematică a art. 21 alin. (4) din Constituţie permite potrivit doctrinei actuale o
corectă delimitare a domeniului de aplicare a textului pentru a nu se ajunge la concluzia
greşită că, în toate circumstanţele, jurisdicţiile administrative sunt facultative şi gratuite, fiind
vorba despre dispoziţii care vizează jurisdicţiile administrative doar prin raportare la accesul
liber la justiţie. Prin urmare, numai atunci când este vorba, pentru apărarea drepturilor, a
libertăţilor sau a intereselor legitime, de realizarea dreptului de acces la o instanţă
judecătorească îşi găseşte aplicarea art. 21 alin. (4) din Constituţie. Pentru toate celelalte
ipoteze, adică atunci când nu constituie o procedură prealabilă sesizării instanţei judecătoreşti,
nu există nici o condiţionare constituţională, astfel încât este conform normelor constituţionale
ca legiuitorul să prevadă jurisdicţii administrative obligatorii şi/sau cu taxă. Totodată, legat de
gratuitatea jurisdicţiilor speciale administrative, se apreciază că aceasta ar trebui să fie
generală, deci să includă nu numai scutirea de taxe de timbru, ci toate cheltuielile de
procedură, modalitate care ar determina părţile să utilizeze cu prioritate procedurile
administrative jurisdicţionale, deşi ele sunt facultative, iar numai în ultimă instanţă să se
adreseze justiţiei. Fireşte, pentru aplicarea efectivă şi fără obstacole de fapt a textului
constituţional, s-ar impune detalierea prin lege a modalităţilor de asigurare a gratuităţii şi
înscrierea în buget a sumelor corespunzătoare cu o asemenea destinaţie.

În ce priveşte înlăturarea atribuţiilor jurisdicţionale ale Curţii de Conturi, potrivit doctrinei

actuale, aceasta s-a datorat exacerbării acestora, în baza legii sale organice, care a condus
treptat la transformarea Curţii de Conturi într-o justiţie paralelă faţă de sistemul Înaltei
10
6
Curţi de Casaţie şi Justiţie, existând chiar perioade în care «instanţele din sistemul Curţii de
Conturi au "obstrucţionat" instanţele de contencios administrativ, deoarece soluţiile pe care
acestea le pronunţau, ca natură juridică, nu erau altceva decât acte administrative
jurisdicţionale, susceptibile de control în instanţa de contencios administrativ, potrivit art. 4
mai sus evocat. Dispoziţia constituţională care se referă la instanţele judecătoreşti specializate
urmează să fie coroborată cu textul art. 126, sediul general actual referitor la instanţele
judecătoreşti, care în alin. (5) teza II admite ideea instanţelor specializate în anumite materii
şi, respectiv cu art. 155 alin. (6), potrivit căruia: "Până la constituirea instanţelor judecătoreşti
specializate, litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi vor fi soluţionate de către
instanţele judecătoreşti ordinare."

Activitatea autorităţilor administraţiei publice învestite cu atribuţii administrativ-

jurisdicţionale se finalizează cu emiterea unor acte administrativ-jurisdicţionale, care
reprezintă, în esenţă, soluţiile date în cazul unei acţiuni contencioase (conflictuale) apărute
între o autoritate a administraţiei publice, de-o parte şi o altă persoană fizică sau juridică de
drept public sau de drept privat, de cealaltă parte. Astfel, spre deosebire de contenciosul
administrativ în sens restrâns, în cazul căruia conflictul dintre cele două părţi urmează a fi
soluţionat la nivelul puterii judecătoreşti, activitatea administrativ-jurisdicţională se
caracterizează prin soluţionarea unui conflict la nivelul administraţiei active, de către structuri
specializate în acest scop, acestea dispunând de atribuţii administrativ-jurisdicţionale.

Sub aspect terminologic, constatăm că de-a lungul vremii s-au utilizat diferite expresii pentru
a identifica existenţa unui fenomen administrativ-jurisdicţional, vorbindu-se de acte
administrativ-jurisdicţionale, acte administrative cu caracter jurisdicţional sau acte
administrative de jurisdicţie. După cum pe deplin întemeiat s-a apreciat în doctrină,
terminologia evocată trebuie să fie în măsură să reflecte următoarele note de conţinut ale
noţiunii pe care o exprimă: act juridic, act emis de o autoritate a administraţiei publice, act
emis în soluţionarea unui conflict creat în sfera administraţiei active, soluţionarea litigiului
reprezintă un mijloc de control asupra administraţiei active respective. Un asemenea act
juridic are o funcţie complexă, acesta apărând atât ca un act de executare a legii, cât şi ca un
act de garantare a executării corecte a legii şi deci o garanţie juridică aflată la îndemâna
cetăţenilor.

Actuala lege a contenciosului administrativ defineşte expres, în art. 2 alin.(1) lit.d), actul
administrativ-jurisdicţional ca reprezentând actul juridic emis de o autoritate administrativă cu
atribuţii jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict, după o procedură bazată pe
contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la apărare. Suntem, deci, în prezenţa unui act
administrativ-jurisdicţional şi implicit a unei jurisdicţii speciale administrative dacă sunt
întrunite următoarele condiţii, pe care le reamintim pentru ca acestea se regasesc in prezentul
suport de curs in unitatile de invatare anterioare:

- actul este emis de către o autoritate administrativă;

10
7
autoritatea administrativă emitentă are atribuţii de a soluţiona un conflict, deci este o
autoritate administrativ-jurisdicţională;

conflictul trebuie soluţionat cu citarea părţilor şi în baza principiului contradictorialităţii, iar

părţilor trebuie să le fie recunoscut dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat.

În prezent, într-un amplu studiu consacrat jurisdicţiilor administrative potrivit Constituţiei

revizuite, au fost identificate numeroase exemple de jurisdicţii administrative, cum ar fi:
comisiile de disciplină - jurisdicţii administrative disciplinare pentru funcţionarii publici,
prevăzute de Statutul funcţionarilor publici, comisiile de disciplină şi consiliile superioare de
disciplină - jurisdicţii administrativ-disciplinare pentru poliţişti, prevăzute de Statutul
poliţistului; comisiile de soluţionare a întâmpinărilor - jurisdicţii administrative în materia
exproprierii, prevăzute de Legea privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică,
birourile electorale - jurisdicţii administrative electorale, prevăzute de legile electorale,
organele administrative fiscale -, în procedura administrativ-jurisdicţională fiscală, prevăzute
de Codul de procedură fiscală etc. În sfârşit, în ce priveşte configuraţia în noua lege a
contenciosului administrative (Legea nr. 554/2004) a posibilităţii de atac împotriva unui act
administrativ-jurisdicţional, este o problemă asupra căreia vom reveni cu ocazia prezentării
unor aspecte procedurale privind instituţia contenciosului administrativ.

III.1.5. Condiţiile acţiunii directe în contenciosul administrativ

În mod tradiţional, în doctrina administrativă au fost identificate o serie de condiţii ale acţiunii
directe la instanţa de contencios administrativ calificate de unii autori, mai ales după modelul
doctrinei franceze, drept condiţii de admisibilitate ale acţiunii în instanţă.

Condiţiile de admisibilitate sunt privite în doctrină ca reprezentând cerinţele legale şi de fapt

ce trebuie îndeplinite la momentul promovării acţiunii în justiţie.

Din perspectiva fundamentelor constituţionale şi legale actuale ale instituţiei pot fi identificate
următoarele condiţii ce trebuie îndeplinite pentru introducerea acţiunii:

actul atacat să fie un act administrativ;

actul să aducă o vătămare unui drept sau unui interes legitim;

actul să emane de la o autoritate publică;

să fie îndeplinită procedura administrativă prealabilă;

acţiunea să fie introdusă într-un anumit termen;

actul să nu fie emis anterior intrării în vigoare a legii contenciosului administrativ.

În ce priveşte însă ultima condiţie enunţată, ea nu mai prezintă la ora actuală decât un interes
istoric, având semnificaţia ei în perioada imediat ulterioară intrării în vigoare a Legii nr.
29/1990 (în prezent abrogată), care a stabilit de altfel unele dispoziţii tranzitorii aplicabile în
astfel de situaţii. Este si motivul pentru care nu o vom mai include în analiza noastră.
10
8
Mai precizăm în acest context faptul că unii autori mai analizează drept condiţie a acţiunii
directe în contencios administrativ condiţia referitoare la calitatea reclamantului, pornind de la
dispoziţiile art. 52 alin. (1) din Constituţia republicată, care are drept titlu marginal dreptul
persoanei vătămate de o autoritate publică, şi pun în discuţie necesitatea ca reclamantul să fie
o persoană fizică sau o persoană juridică. Cu alte cuvinte, evocând această condiţie, doctrina
se referit la capacitatea reclamantului de a sta în justiţie.

Mai mult decât atât, unii autorii se referă la calitatea procesuală ce presupune existenţa unei
identităţi între persoana reclamantului şi persoana care este titulară a dreptului încălcat
(calitate procesuală activă) sau între persoana pârâtului şi cel obligat să respecte dreptul
(calitate procesuală pasivă).

I. În ce priveşte prima condiţie a acţiunii directe în instanţa de contencios administrativ pe

care o supunem analizei, condiţia ca actul atacat să fie un act administrativ, cercetarea
porneşte tot de la conţinutul art. 52 alin. (1) din Constituţia republicată. Astfel, potrivit acestei
dispoziţii constituţionale, acţiunea în justiţie poate fi introdusă atât împotriva unui act
administrativ, cât şi împotriva nesoluţionării în termenul legal a unei cereri, care se
subînţelege că poate să intervină fie ca urmare a refuzului de a soluţiona, fie ca urmare a
tardivităţii în soluţionare ceea ce echivalează cu tăcerea administraţiei.

Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare,

asimilează, actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim sau, după caz, faptul de a nu răspunde
solicitantului în termenul legal, adică situaţia cunoscută în doctrină sub denumirea de tăcerea
administraţiei.

În ce priveşte refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere, acesta este calificată ca reprezentând

exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea, iar nesoluţionarea
în termenul legal a unei cereri este definită ca faptul de a nu răspunde solicitantului în termen
de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen.

Legea contenciosului administrative a înţeles să lege noţiunea de refuz nejustificat de noţiunea

de exces de putere, ce apare atunci când administraţia dispune de un drept de apreciere, când
legea îi îngăduie să adopte o soluţie din mai multe posibile, pentru a ajunge la scopul expres
prevăzut. Astfel, nu orice refuz de a rezolva favorabil o cerere este refuz nejustificat, ci acesta
va avea caracter nejustificat doar atunci când se întemeiază pe excesul de putere. Prin urmare,
pentru a fi vorba de un refuz nejustificat, pe de-o parte, trebuie să fim în prezenţa unei
comunicări exprese a poziţiei autorităţii publice căreia i s-a adresat cererea, deci în prezenţa
unei veritabile notificări, iar, pe de altă parte, refuzul de a soluţiona favorabil cererea trebuie
să se bazeze pe depăşirea limitelor dreptului de apreciere, adică pe excesul de putere.

10
9
Legea contenciosului administrative preia sub aspectele sale esenţiale, conţinutul art. 52 alin.
(l) din Constituţia republicată, potrivit unei tehnici legislative des utilizate.

Înţelesul noţiunii de act administrativ este însă stabilit într-un articol distinct destinat
prezentării semnificaţiei unor termeni. Astfel, actul administrativ reprezintă actul unilateral cu
caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării sau a
organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice.

Legea asimilează actelor administrative contractele încheiate de autorităţile publice care au ca

obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică; executarea lucrărilor de interes
public; prestarea serviciilor publice şi achiziţiile publice. Este vorba de sensul larg al noţiunii
de act administrativ, şi nu de sensul restrâns al noţiunii de act administrativ unilateral, cu care
doctrina administrativă în mod tradiţional ne-a obişnuit. În mod evident de acum, acesta este
şi sensul în care trebuie interpretată semnificaţia noţiunii de act administrativ din art. 52 alin.
(1) al Constituţiei, republicate.

O altă problemă controversată se referă la posibilitatea atacării în contencios administrativ nu

doar a actelor administrative individuale, ci şi a actelor administrative normative.

În majoritatea cazurilor, după cum pe deplin întemeiat s-a arătat în doctrină, vătămarea unui
drept sau a unui interes legitim aparţinând unei persoane fizice sau juridice se produce prin
intermediul unui act administrativ individual. Nu mai puţin adevărat este că, uneori, raporturi
juridice administrative şi implicit şi drepturi subiective pot lua naştere şi direct pe baza unor
acte administrative normative. În asemenea cazuri de excepţie, cel vătămat trebuie să aibă
posibilitatea de a se adresa în justiţie şi de a cere pe cale directă anularea unei sau a unor
dispoziţii ale acestui act.

În consecinţă, Constituţia din 1991, în varianta sa iniţială, a consacrat această formulă,

referindu-se în general la actul administrativ, iar după revizuire conţinutul art. 48, devenit art.
52, a rămas neschimbat sub acest aspect. Legea contenciosului administrativ a rezolvat însă o
serie de aspecte ignorate de legea anterioară, care, deşi nu făcea diferenţiere între cele două
categorii de acte administrative mai sus evocate, sub aspect procedural a avut în vedere de
cele mai multe ori, doar actul administrativ individual, dacă ar fi să menţionăm, cu titlu de
exemplu, termenul de 30 de zile stabilit pentru procedura prealabilă, care curgea din
momentul comunicării actului vătămător, ştiut fiind faptul că, doar actele administrative
individuale intră în vigoare din momentul comunicării celor cărora li se adresează.

Punctul de vedere conform căruia şi actele administrative normative pot fi atacate cu acţiune
directă la instanţa de contencios administrativ a fost susţinut şi de Curtea Constituţională şi de
Curtea Supremă de Justiţie, actuala Înaltă Curte de Casaţie şi Justiţie.

În acest sens, Curtea Constituţională a statuat - menţinând o practică constantă în această

privinţă "competenţa secţiilor de contencios administrativ ale instanţelor judecătoreşti de a
controla legalitatea actelor normative şi individuale ale Guvernului şi celorlalte autorităţi
11
0
ale administraţiei publice centrale sau locale, indiferent de materia la care se referă, concluzie
care se impune şi atunci când legalitatea actului administrativ priveşte nerespectarea însăşi a
legii fundamentale, fiind emise cu exces de putere, adică cu depăşirea limitelor şi a condiţiilor
de exercitare a competenţei organului emitent. Prin urmare, nelegalitatea şi
neconstituţionalitatea actelor administrative nu pot constitui obiect de sesizare a Curţii
Constituţionale [cu excepţia ordonanţelor Guvernului, al cărui control presupune o discuţie
specială, dată fiind noua configuraţie a art. 126 alin. (6) din Constituţia republicată], cum în
mod greşit unele instanţe mai procedează şi în prezent, ci doar al instanţelor de contencios
administrativ. În ce priveşte Curtea Supremă de Justiţie, respectiv Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie, după unele ezitări şi o practică neunitară, şi aceasta s-a pronunţat în acelaşi sens.

Identificarea concretă a actului administrativ - se arată pe deplin întemeiat în doctrină - este o

operaţie de apreciere, de investigare a voinţei autorităţii emitente, de cercetare a formei pe
care o îmbracă, pentru a delimita actul administrativ de celelalte acte juridice ale autorităţilor
publice şi, respectiv, de operaţiunile tehnico-administrative, neproducătoare de efecte juridice.

Astfel, o problemă apărută în jurisprudenţa administrativă de-a lungul vremii a vizat

delimitarea actului administrativ de simplele adrese şi circulare.

Încă din perioada interbelică, practica judecătorească a admis că simplele ordine şi adrese de
serviciu nu sunt acte administrative şi deci nu pot fi atacate în instanţa de contencios
administrative. Şi în prezent, o serie de înscrisuri ce poartă denumirea de adresă, certificat, cir-
culară, adeverinţă etc. nu produc prin ele însele efecte juridice, nu sunt acte administrative, ci
doar operaţiuni materiale, tehnice.

Spre exemplu, adresa unui primar prin care îi comunică unui petent demersurile întreprinse în
vederea soluţionării cererii sale nu reprezintă un act administrativ producător de efecte
juridice prin el însuşi.

Faţă de această soluţie din jurisprudenţă, în doctrina administrativă s-au făcut două precizări.

În primul rând, dreptul cetăţeanului poate fi lezat de o acţiune abuzivă a unui funcţionar
public, care se prevalează de un act administrativ intern al autorităţii respective, situaţie în
care nu poate fi acceptată imposibilitatea acţiunii împotriva unui asemenea act, pornind de la
premisa că, la ora actuală instituţia contenciosului administrativ nu reprezintă doar o pârghie
de contracarare prin justiţie a administraţiei publice, ci şi un instrument de garantare a
drepturilor cetăţeneşti, de protecţie juridică a cetăţenilor.

În al doilea rând, potrivit vechii, dar şi actualei Legi a contenciosului administrativ, "instanţa
este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative
care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii". Este problema actelor preparatorii care, în
perioada interbelică, puteau fi atacate o dată cu actul sau cu decizia definitivă dată pe baza lor.

111
În consecinţă, judecătorul va trebui să constate dacă acţiunea are în vedere: un act
administrativ extern, un act administrativ intern, un act preparator al unui act administrativ sau
pur şi simplu, adrese şi note cu caracter pur tehnic administrativ. Primele două categorii pot fi
atacate direct, actele preparatorii pot fi atacate o dată cu primele categorii, iar adresele, notele
etc. nu pot face obiectul controlului judecătoresc.

Pe aceeaşi linie de idei, în doctrina recentă este menţionată adoptarea unui act normativ chiar
în această materie, şi anume Ordonanţa Guvernului nr. 33/2002 privind reglementarea
eliberării certificatelor şi adeverinţelor de către autorităţile publice centrale şi locale, aprobată
cu o modificare prin Legea nr. 223/2002, în care sunt definite chiar noţiunile de certificat şi
adeverinţă. Certificatul reprezintă documentul prin care se confirmă exactitatea sau realitatea
unui fapt ori se atestă o anumită calitate în vederea valorificării anumitor drepturi de către
persoana care solicită eliberarea acestuia.

Adeverinţa reprezintă documentul prin care se atestă un drept sau un fapt. Certificatele sau
adeverinţele se eliberează numai la cererea scrisă a persoanei sau persoanelor îndreptăţite ori a
mandatarului acestora şi numai în situaţia în care confirmarea, respectiv atestarea dreptului
sau faptului, le privesc în mod direct.

Prin urmare, împotriva simplelor înscrisuri materiale nu se poate promova o acţiune directă în
contencios administrativ.

În ce priveşte delimitarea actului administrativ de alte acte juridice ale autorităţilor

administrative, în practica secţiilor de contencios administrativ s-au ridicat probleme legate de
calificarea ca acte administrative a următoarelor categorii: actele de desfacere a contractului
de muncă, deciziile de numire şi eliberare din funcţie, actele de încadrare într-o altă grupă de
muncă, actele procedurale de atribuire a locuinţelor, actele de expertiză medicală.

În ultimii ani au fost adoptate o serie de acte normative (Legea nr.188/1999 privind statutul
funcţionarilor publici, republicată; Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală;
Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia; O.G. nr. 2/2001
privind regimul contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002
etc.), reglementări care rezolvă unele dintre problemele cu care s-a confruntat jurisprudenţa
administrativă după intrarea în vigoare a Legii nr. 29/1990 şi apoi a Constituţiei din 1991, în
forma sa iniţială.

Diversificarea tot mai largă a administraţiei publice, prestarea unui număr tot mai mare de
servicii publice de către agenţi privaţi, dar, mai ales sporirea continuă a actelor normative care
pentru soluţionarea conflictelor apărute în aplicarea normelor ce le conţin trimit la instanţa de
contencios administrativ sunt tot atâţia factori care au contribuit la adoptarea unui nou cadru
legislativ în materie, Legea nr. 29/1990 devenind o "haină prea strâmtă" pentru realităţile
existente, respective Legea nr. 554/2004. Se înţelege că, la rândul ei, noua lege a
contenciosului administrativ obligă ca normele anterioare, fie că sunt stabilite

11
2
prin ordonanţe, ordonanţe de urgenţă, legi ordinare sau legi organice, să se "alinieze" la
prevederile sale.

Astfel, într-o perioadă tranzitorie, până se vor modifica în mod expres legile speciale
anterioare, textele acestora, contrare noii reglementări, vor fi considerate modificate de
aceasta.

Refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative, ca specie a actului administrativ atacat, s-

a regăsit tradiţional în legislaţia noastră şi în egală măsură a fost acceptat de jurisprudenţa
românească.

În ce priveşte jurisprudenţa românească actuală în chestiunea legată de asimilarea refuzului

nejustificat de soluţionare a unei cereri de către autorităţi ale administraţiei publice cu actul
administrativ, cu titlu de exemplu, vom reţine că instanţele de contencios administrativ au
admis acţiuni, considerând că refuzul este nejustificat, în următoarele cazuri: refuzul unui
primar de a întocmi un proces-verbal de evaluare a unei gospodării demolate abuziv, pe baza
căruia ar fi urmat ca reclamantului să-i fie achitate despăgubirile solicitate, refuzul unui
minister de a reîncadra o persoană în postul din care fusese abuziv înlăturată, refuzul Băncii
Naţionale de a deschide acreditiv în valută, refuzul unui primar de anulare a deciziei de
instituire a tutelei, refuzul Uniunii Avocaţilor din România (actuala Uniune Nationala a
Barourilor din Romania) de a reprimi în exercitarea profesiei un avocat cu pensie stabilită în
sistemul asigurărilor sociale de stat etc.

Din jurisprudenţa mai recentă sunt evocate în doctrină şi alte soluţii în acelaşi sens, cum ar fi:
refuzul Comitetului Român pentru Adopţii (actualul Oficiu Roman pentru Adoptii) de a
înregistra un minor pe lista copiilor adoptabili, refuzul unităţii judeţene de poliţie de a restitui
reclamantului permisul de conducere auto, după trecerea unui an de zile, în care nu s-a luat
nici o măsură.

Dintre acţiunile respinse pe motiv că nu fusese vorba despre un refuz nejustificat sau despre
încălcarea unui drept menţionăm: refuzul unor autorităţi ale administra¬ţiei publice de a
înscrie sume de bani în bugetul de stat; refuzul unei autorităţi administrative de elibera o
adeverinţă cu formularea indicată de petent; refuzul autorităţii administrative competente de a
elibera autorizaţia de construire pe un teren aflat în coproprietate, coproprietarul opunându-se
edificării construcţiei; refuzul unor autorităţi administrative de a elibera copii după acte
administrative sau contracte; refuzul unui minister de a emite ordin de numire a unei persoane

într-o funcţie care nu era prevăzută de lege şi de nomenclatorul de funcţii etc.

II. În ce priveşte cea de-a doua condiţie a acţiunii directe în contencios administrativ, condiţia
ca actul să vatăme un drept sau un interes legitim, până la revizuirea Constituţiei din
octombrie 2003, analiza sub aspect doctrinar s-a făcut din perspectiva coroborării art. 48
referitor la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică cu art. 21 referitor la accesul
liber la justiţie, situat în Capitolul I (Dispoziţii comune) din Titlul II consacrat drepturilor,
11
3
libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale. Una din completările aduse art. 52 alin. (1) (fostul
art. 48) a fost tocmai consacrarea expresă alături de criteriul încălcării unui drept pentru
introducerea acţiunii şi a criteriului interesului legitim, mult mai uşor de demonstrat, sfera
intereselor legitime fiind mai largă.

Legea nr. 554/2004 preia practic fundamentul constituţional al instituţiei contencio¬sului

administrativ conţinut în art. 52 alin. (1), pe care îl dezvoltă corespunzător.

O acţiune contra unui act administrativ pe ideea vătămării unui drept recunoscut de lege
reprezintă, în subsidiar, şi o acţiune pe ideea vătămării unui interes legitim, chiar dacă acest
lucru nu este menţionat expres în acţiune.

Dacă în ceea ce priveşte noţiunea de drept subiectiv, doctrina juridică este destul de bogată,
realizându-se şi monografii pe această temă, în ceea ce priveşte noţiunea de interes legitim, ea
se află încă într-un stadiu al căutărilor doctrinare, deşi a fost consacrată expres încă din 1991,
prin alin. (1) al art. 21 din Constituţie, în forma iniţială. Astfel, dreptul subiectiv a fost definit
în doctrina interbelică ca reprezentând "acea putere de a pretinde cuiva un lucru oarecare, o
acţiune sau o abstenţiune, putere recunoscută şi garantată de ordinea juridică, plin posibilitatea
de a exercita la nevoie o acţiune în justiţie". Dreptul subiectiv a fost definit în doctrina
postbelică şi în cea actuală, de regulă, ca reprezentând puterea, garantată de lege, voinţei
subiectului activ al raportului juridic, în temeiul căreia acesta este în măsură, în vederea
valorificării unui interes personal direct, să desfăşoare o conduită determinată sau să pretindă
subiectului pasiv al raportului juridic o anumită comportare, care la nevoie poate fi impusă cu
sprijinul forţei de constrângere a statului.

În ce priveşte considerarea unui interes ca fiind legitim, în doctrină s-a apreciat că nu este
suficient ca el să nu contravină ordinii juridice în vigoare, ci este necesar să-şi aibă izvorul şi
să fie ocrotit de o prevedere a unei norme juridice scrise sau cutumiare.

Esenţial în a socoti un interes ca fiind legitim este ca acesta să fie ocrotit printr-o normă de
drept. Din această perspectivă, se susţine în doctrină că pot fi valorificate în justiţie numai
interese legitime, personale, directe, actuale şi juridice, vătămate prin acte administrative de
autoritate.

Orice interes legitim ce face obiectul unei acţiuni în justiţie presupune şi justificarea
interesului de a promova acea acţiune, dar nu orice interes de a promova o acţiune vizează
interesul legitim, se vizează, cum spune textul Constituţiei, în primul rând, dreptul subiectiv.

Prin urmare, trebuie acceptat că, în sensul art. 21 alin. (1) din Constituţie, iar după revizuire, şi
în sensul art. 52 alin. (1), "interesul legitim" apare ca o situaţie juridică anterioară dreptului
subiectiv, cea care "pregăteşte terenul" dreptului subiectiv, care este prefigurat, apare ca
virtualitate cu grad mare de posibilitate, cu certitudine chiar, fiind doar o chestiune de timp.

Interesul legitim poate fi atât personal, cât şi public, fundamentul constituţional al interesului
public reprezentându-l dispoziţiile Constituţiei cu privire la îndatoririle
11
4
fundamentale ale cetăţeanului roman. Este ceea ce legea actuală precizează expres stabilind că
interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public, pentru ca în art. 2 consacrat înţelesului unor
termeni să definească conţinutul noţiunilor utilizate.

Astfel, interesul public reprezintă interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia
constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoriri lor fundamentale ale cetăţenilor,
satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice.

Interesul legitim privat constă în posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în

considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat, în timp ce, interesul
legitim public constă în posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea
realizării unui drept fundamental care se exercită în colectiv ori, după caz, în considerarea
apărării unui interes public.

Conceptul de drept subiectiv nu trebuie privit prin prisma unui singur raport juridic concret, ci
prin prisma complexului de raporturi juridice, începând cu cele de drept constituţional, în care
se află reclamantul şi celelalte părţi implicate în proces.

Este necesară o "ordonare valorică" a drepturilor subiective, pe primul plan aflându-se cele
fundamentale, prevăzute în Constituţie, urmând apoi cele care îşi au fundamentul în legile
organice, legile ordinare şi ordonanţe etc., potrivit forţei juridice a actului care este invocat ca
suport juridic normativ al dreptului subiectiv încălcat .

Printre categoriile de drepturi încălcate invocate cel mai adesea în practica jude-cătorească
reţinem în primul rând problema dreptului de apreciere aparţinând autorităţilor administrative.
Astfel, în această chestiune, din analiza jurisprudenţei, în doctrină s-a conturat opinia conform
căreia nu poate fi vorba de încălcarea unui drept subiectiv atunci când administraţia
încadrează în urma unui concurs sau atunci când are de ales între mai mulţi solicitanţi, în
egală măsură îndreptăţiţi.

Dimpotrivă, în doctrină, s-a admis posibilitatea introducerii unei acţiuni în cazul în care
administraţia, după anunţarea concursului şi înscrierea candidaţilor, numeşte fără concurs pe
unul dintre aceştia sau, după derularea concursului, nu-l numeşte pe cel care a obţinut cel mai
bun rezultat. Este adevărat însă că o asemenea optică nu poate fi absolutizată, fiind posibil ca
regulile de desfăşurare a concursului, procedura şi sistemul de vot etc., să-i pună pe unii
candidaţi într-o situaţie mai dificilă, aspecte care ar putea justifica acţiunea acestora nu asupra
deciziei în sine, ci asupra actului administrativ intern, de stabilire a regulilor de organizare şi
de desfăşurare a concursului.

O altă categorie de acţiuni în contencios administrativ a vizat recunoaşterea unui drept

subsecvent, ca de exemplu recunoaşterea dreptului la pensie după reintegrarea în activitate.

De asemenea, în practica instanţelor de contencios administrativ s-au întâlnit acţiuni vizând

drepturile procesual civil ale unei terţe persoane. Cea mai des întâlnită speţă a

11
5
reprezentat-o emiterea de autorizaţii de construcţii în spaţiile comune ale imobilelor, fără
acordul celorlalţi locatari.

În sfârşit, tot în categoria unor drepturi încălcate, un alt tip de acţiuni apărut după 1990
inclusiv la nivelul instanţelor de contencios administrativ a vizat revendicarea unor imobile
trecute în mod abuziv în proprietatea statului. Deşi între timp, au fost adoptate Legea nr.
112/1995 pentru reglementarea situaţiei juridice a unor imobile cu destinaţia de locuinţe
trecute în proprietatea statului şi Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile
preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, problemele care s-au
ridicat de-a lungul vremii, cu privire la existenţa sau inexistenţa unui drept subiectiv sau a
unui interes legitim îşi păstrează pe deplin actualitatea.

III. O a treia condiţie a acţiunii directe în contencios administrativ se referă la necesitatea ca

actul administrativ atacat să provină de la o autoritate publică.

Legea nr. 29/1990 a folosit expresia de "autoritate administrativă" şi nu pe cea de organ al

administraţiei de stat, precum o făcea Legea nr. 1/1967, pentru a se referi la structurile
administrative ale căror acte puteau fi atacate în instanţă. Au fost incluse astfel în această
categorie atât autorităţile administraţiei publice centrale, cât şi autorităţile administraţiei
publice locale, precum şi regiile autonome, instituţiile sau, după caz, societăţile comerciale cu
capital de stat, în măsura în care, potrivit normelor de organizare şi funcţionare, aceste organe
dispuneau şi de capacitatea de a emite acte administrative.

După cum se subliniază în doctrină, sunt numeroase servicii publice care au competenţa de
organizare a executării legii, în cadrul căreia pot emite acte administrative sau refuza pretenţii
juridice care se referă la drepturi conferite de lege persoanelor fizice sau juridice.

Astfel, după cum doctrina a apreciat, puteau fi atacate în instanţa de contencios administrativ
şi actele administrative aparţinând unor organisme neguvernamentale (barouri, asociaţii,
societăţi, institute, academii, universităţi etc.) autorizate prin lege sau de un organ
guvernamental, în baza legii, să presteze servicii publice, în regim de putere publică. Se
considera astfel că, interpretarea largă a noţiunii de autoritate administrativă era benefică
pentru particularii, care puteau astfel ataca în condiţiile Legii nr..29/1990, un număr sporit de
acte administrative, aspect care se pare a fost şi în intenţia legiuitorului, practica judiciară
orientându-se în acelaşi sens.

Art. 48 din Constituţie, în forma iniţială, va consacra dreptul persoanei vătămate de o

autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei
cereri, lărgind considerabil sfera autorităţilor emitente şi tranşând astfel, vechea dispută
teoretică din doctrina administrativă, aceea de a şti, dacă acte administrative pot emite şi alte
organe ale statului decât cele ale administraţiei de stat. Curtea Constituţională, prin Decizia nr.
97/1997 a prevăzut expres, că, înţelesul noţiunii de autoritate administrativă din art. 1 din
11
6
Legea nr. 29/1990 urmează să se stabilească prin raportare la noţiunea de autoritate publică
avută în vedere de art. 48 alin. (1) din Constituţie.

În privinţa celorlalte autorităţi publice competente să emită acte administrative cenzurabile în

instanţa de contencios administrativ trebuia făcută distincţia între actele de autoritate prin care
acestea îşi realizează competenţa (spre exemplu, legi, hotărâri, mesaje, în cazul Parlamentului,
sentinţe sau decizii, în cazul instanţelor judecătoreşti) şi actele de autoritate prin care se
realizează o activitate administrativă, subsidiară activităţii lor principale.

La rândul său, art. 52 din Constituţia republicată va menţine formularea din art. 48, referindu-
se la autorităţi publice în general.

Faţă de toate aceste observaţii, confirmate de evoluţia jurisprudenţei în materie, art. 2 din
actuala lege a contenciosului administrativ conferă un înţeles mai larg noţiunii de autoritate
publică, definită ca reprezentând orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale
care acţionează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public, fiind
asimilate autorităţilor publice, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut
statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.

Prin urmare, actuala reglementare are în vedere toate categoriile de autorităţi publice,
legiuitorul înţelegând să procedeze şi la o ficţiune juridică, asimilând "autorităţilor publice" şi
structurile care sunt de sorginte privată, dar care sunt atrase, fie printr-o dispoziţie expresă a
legii, fie printr-o autorizaţie dată de autoritatea administraţiei publice competentă, în baza
legii, la prestarea diferitelor servicii publice, cu aceleaşi efecte juridice ca autorităţile publice.

IV. În ce priveşte cea de-a patra condiţie care trebuie realizată pentru introducerea unei acţiuni
în contencios administrativ, este vorba despre îndeplinirea procedurii administrative
prealabile.

În esenţă, în doctrina administrativă se face distincţie între recursul graţios, constând în

obligaţia celui care doreşte să introducă o acţiune în contencios administrativ de a se mai
adresa o dată autorităţii emitente şi recursul ierarhic, constând în posibilitatea de a se adresa şi
autorităţii ierarhic superioare.

După cum se arată în doctrină, procedura administrativă prealabilă a fost reglementată spre a
oferi persoanelor interesate posibilitatea rezolvării într-un termen mai scurt şi mai operativ a
reclamaţiei lor, organul administrativ sesizat putând să revină asupra actului emis anterior şi
să emită altul acceptat de reclamant

Legea contenciosului administrativ menţine caracterul obligatoriu al procedurii prealabile,

deşi în doctrină au existat propuneri în sens contrar şi chiar proiectul legii a fost redactat în
ideea consacrării caracterului facultativ al acesteia.

11
7
În primul rând, plângerea prealabilă este definită ca reprezentând plângerea prin care se
solicită autorităţii publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz reexaminarea unui
act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării acestuia.

Potrivit art. 7 alin. (1) din lege, "înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ
competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al sau într-un interes legitim,
printr-un act administrativ unilateral trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen
de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea
se poate adresa, în egală măsură, organului ierarhic superior, dacă acesta există."

Un element de noutate îl reprezintă posibilitatea recurgerii la procedura prealabilă şi în ipoteza

în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar partea nu a optat
pentru aceasta.

Plângerea prealabilă se soluţionează în termenul de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă

prin lege nu se prevede un alt termen, adică în termenul prevăzut în contextul definirii
nesoluţionării în termenul legal a unei cereri.

În plus, printr-un alineat distinct, se prevede posibilitatea introducerii plângerii prealabile şi de

către persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat
cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele unui termen maxim de 6 luni.

Totodată, noua reglementare precizează expres că, în cazul acţiunilor introduse de prefect,
Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici sau cele
care privesc cererile celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, precum şi în
cazul acţiunilor care au ca obiect excepţia de nelegalitate, nu este obligatorie procedura
prealabilă.

În plus, tot ca un element de noutate, legiuitorul prevede posibilitatea introducerii plângerii

prealabile în cazul actelor administrative individuale, pentru motive temeinice, şi peste
termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, termenul de 6
luni fiind calificat expres ca un termen de prescripţie. Din logica internă a textului şi din
coroborarea acestuia cu alte dispoziţii din lege rezultă că procedura prealabilă este posibilă
numai în cazul actului administrativ unilateral tipic, adică numai atunci când este vorba de o
manifestare expresă de voinţă, nu şi de refuz nejustificat sau de tăcerea administraţiei.

V. În ce priveşte cea de-a cincea condiţie necesară pentru introducerea unei acţiuni în
contencios administrativ, condiţia ca acţiunea să fie introdusă într-un anumit termen, ea
reprezintă o consecinţă logică a celei anterioare, fiind deci în strânsă conexiune cu procedura
prealabilă, deoarece se referă la termenul în care acţiunea poate fi introdusă la instanţă.

11
8
Analiza naturii juridice a termenului de 30 de zile de sesizare a tribunalului nu putea fi
separată de analiza naturii juridice a termenului de un an, ambele fiind termene de prescripţie.

Articolul 11 din lege stabileşte un termen general de 6 luni pentru introducerea acţiunii,
termen calificat expres ca fiind un termen de prescripţie care curge de la data primirii
răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat
nejustificat, de soluţionare a cererii; data expirării termenului legal de soluţionare a cererii,
fără a depăşi termenul de un an; data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii
concilierii, în cazul contractelor administrative.

Totodată, ca şi în vechea reglementare, este menţinut termenul de un an de la data emiterii

actului, în care poate fi introdusă cererea, pentru motive temeinice, termen calificat expres ca
fiind un termen de decădere.

Termenul de 6 luni constituie regula, de acest termen pot beneficia toate subiectele de drept, în
timp ce termenul de un an constituie o excepţie, el rămânând la latitudinea instanţei, care va
aprecia asupra temeiniciei motivelor.

În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut
existenţa actului nelegal.

Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale, precum şi

actele administrative cu caracter normativ, care se consideră a fi nelegale, pot fi atacate
oricând. Este vorba în prima parte a acestei prevederi despre situaţia întemeiată pe dispoziţiile
art. 126 alin. (6) din Constituţie, potrivit cărora, instanţele de contencios administrativ sunt
competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin
dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale. Soluţia promovată de legea nouă în ce
priveşte acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului este o soluţie nouă, inedită şi prin ea se
urmăreşte crearea posibilităţii celui vătămat prin ordonanţe ale Guvernului de a declanşa un
litigiu în instanţa de contencios administrativ, care să-i permită ridicarea excepţiei de
neconstituţionalitate, în situaţia în care Curtea Constituţională nu se pronunţase deja asupra
ordonanţelor sau dispoziţiilor din ordonanţe considerate vătămătoare.

VI. În sfârşit, cea de-a şasea condiţie analizată în mod obişnuit în contextul cercetării
condiţiilor de admisibilitate la instanţa de contencios administrativ, potrivit art. 27 din actuala
reglementare, cauzele aflate pe rolul instanţelor la data intrării în vigoare a legii vor continua
să se judece potrivit legii aplicabile în momentul sesizării instanţei.

III.1.6. Actele administrative exceptate de la controlul în contencios administrativ

Ideea unor categorii de acte administrative exceptate de la controlul în contencios

administrativ îşi are originea în jurisprudenţa administrativă franceză. Astfel, încă de la
11
9
începutul activităţii sale, Consiliul de Stat francez, instanţa administrativă supremă, având şi
atribuţii de avizare a unor proiecte de acte normative, a recunoscut existenţa unor categorii de
acte administrative, care pentru raţiuni superioare nu puteau fi controlate şi implicit, anulate
de instanţele de contencios administrative. Pe baza evoluţiei jurisprudenţei Consiliului de Stat,
doctrina franceză a dezvoltat noţiunea actelor de guvernământ, care nu a fost însă consacrată
legislativ, în timp ce, în România, ea va apărea prevăzută expres chiar în Constituţia din 1923,
pentru a fi apoi definită în Legea contenciosului administrativ din anul 1925. Potrivit art. 107
alin. final din Constituţia din 1923, puterea judecătorească nu avea căderea de a judeca actele
de guvernământ, precum nici actele de condiment cu caracter militar.

După cel de-al doilea război mondial, semnificaţia actelor de guvernământ a scăzut, devenind
extrem de dificilă delimitarea între guvernare şi administrare, dar s-au dezvoltat, în schimb,
teoria circumstanţelor excepţionale şi teoria puterii discreţionare, problema unor cauze sau
fine de neprimire, cum le-a denumit doctrina interbelică, adică a unor acte exceptate,
continuând să se menţină în doctrina şi legislaţia statelor occidentale.

Legea nr. 29/1990 a restrâns sfera actelor exceptate de la controlul instanţelor de contencios
administrativ, renunţând la noţiunea de act de guvernământ.

Din analiza categoriilor de acte exceptate (fine de neprimire) anterior şi ulterior intrării în
vigoare a Constituţiei din 1991, se conturează de la sine o delimitare a acestora în două
categorii: fine de neprimire rezultate din natura actului şi fine de neprimire rezultate din
existenţa unui recurs paralel.

Acesta este şi criteriul după care am delimitat studiul actelor exceptate de la controlul

în contencios administrativ, şi anume: acte exceptate din cauza naturii lor şi acte exceptate
datorită existenţei unui recurs paralel.

Art. 126 din Constituţia României, republicată, consacrat instanţelor judecătoreşti conţine un
nou alineat potrivit căruia: controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor
publice, pe calea contenciosului administrativ este garantat, cu excepţia celor care privesc
raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar.

În plus, în continuarea noii dispoziţii constituţionale mai sus evocate, este prevăzută expres
competenţă instanţelor de contencios administrativ de a soluţiona "cererile persoanelor
vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate
neconstituţionale".

Instituţia contenciosului administrativ este "paznicul judiciar" al cetăţeanului în faţa

comportamentului abuziv al autorităţilor administraţiei publice, inclusiv al Guvernului, motiv
pentru care era esenţial ca textul constituţional să prevadă expres categoriile de acte
administrative ale autorităţilor publice exceptate de la controlul instanţelor judecătoreşti pe
calea contenciosului administrativ, spre a nu permite majorităţii parlamentare ca, din

12
0
considerente politicianiste, din interese de grup etc., să mărească mereu sfera excepţiilor până
la transformarea acestora în regulă, aşa cum se întâmplase prin Legea nr. 1/1967.

Cu alte cuvinte, după cum în doctrina recentă se arată, faţă de redactarea imperativă a textului
constituţional, s-ar părea că, în prezent, doar două categorii de acte administrative sunt
exceptate de la controlul pe calea contenciosului administrativ: actele administrative care
privesc raporturile cu Parlamentul şi actele de comandament cu caracter militar. Dacă în ce
priveşte sintagma acte de comandament cu caracter militar nu apar probleme de fond, din
punctul de vedere al delimitării de mai sus aceeaşi formulare existând şi în lege, încă din
1990, jurisprudenţa şi doctrina au fost puse în faţa necesităţii de a identifica sfera primei
categorii de acte exceptate, şi anume a actelor care privesc raporturile cu Parlamentul.

Dacă în ce priveşte actele Parlamentului în raporturile cu Guvernul, acestea sunt toate acte cu
caracter politic, neputând fi atacate în instanţa de contencios administrativ, în justiţie în
general, în schimb, în ce priveşte actele Guvernului în raporturile sale cu Parlamentul,
judecătorul de contencios administrativ ar trebui să interpreteze de la caz la caz. Astfel, pot
apărea situaţii, spre exemplu în aplicarea art. 111 din Constituţia republicată, privitor la
informarea Parlamentului, în care unele din documentele puse în discuţie cu acest prilej să fie
hotărâri ale guvernului, supuse atacului în contencios administrativ.

În ce priveşte actele Guvernului în raporturile cu Preşedintele, acestea pot avea forma

propunerilor, a negocierilor unor tratate internaţionale sau a unor acte juridice specifice
prevăzute de art. 108 din Constituţie referitor la actele Guvernului, dacă, spre exemplu, ele se
adoptă într-o şedinţă la care, potrivit art. 87 din Constituţie participă şi Preşedintele României.

Invers, în ce priveşte actele Preşedintelui în raporturile cu Guvernul, acestea sunt de regulă

acte cu caracter politic. Pot exista însă şi acte de pură administraţie, cum ar fi spre exemplu,
decretele de numiri în funcţii publice, în aplicarea art. 94 lit. c din Constituţie, acte
administrative cu caracter individual, care pot fi atacate în instanţa de contencios
administrativ.

Astfel, faţă de prevederea constituţională, ar urma să menţinem în categoria de acte exceptate

mai sus evocată doar două categorii, şi anume actele care privesc raporturile Parlamentului cu
Guvernul, precum şi actele care privesc raporturile Parlamentului cu Preşedintele.

În schimb, actele care privesc raporturile Preşedintelui cu Guvernul şi invers, actele care
privesc raporturile Guvernului cu Preşedintele ar însemna că trebuie excluse din sfera
excepţiilor, urmând să poală fi atacate în contencios administrativ.

Dispoziţiile din Legea nr. 554/ 2004 se referă expres la "actele administrative ale autorităţilor
publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul", preluând pur şi simplu dispoziţia
constituţională. Şi în raport cu această prevedere apreciem că judecătorul, în baza rolului său
activ, va trebui să analizeze de la caz la caz dacă actul atacat intră în sfera acestor acte
exceptate.
12
1
Categoria actelor de comandament cu caracter militar, categorie de acte exceptate de la
controlul contencios administrativ, prevăzută pentru prima dată în Constituţia din 1923 şi apoi
în prima lege specială a contenciosului administrative din 1925 a fost reluată cu o formulare
identică în Legea nr. 29//990 pentru a căpăta cu ocazia revizuirii Constituţiei din 1991, o
consacrare constituţională. Justificarea introducerii unei asemenea categorii de acte exceptate
de la controlul instanţelor judecătoreşti se regăseşte în situaţiile ivite în timpul primului război
mondial, în memoria parlamentarilor şi a opiniei publice fiind încă proaspete, în anul 1923,
unele împrejurări negative legate de comanda trupelor, preocupările vizând în mod deosebit
primejdiile existente pentru conducerea tehnică a armatei, dacă s-ar fi dat puterii judecătoreşti
dreptul de a cenzura asemenea acte. Sustragerea acestor acte de la controlul judecătoresc se
întemeia pe necesitatea asigurării spiritului de disciplină al subordonaţilor raportat la ideea de
prestigiu şi de autoritate a superiorilor, precum şi a condiţiilor de unitate, capacitate şi
rapiditate necesare operaţiunilor militare.

Nu orice act al unei autorităţi militare era însă un act de comandament cu caracter militar. În
timp ce actele din prima categorie, în care intrau spre exemplu actele de numire ale ofiţerilor,
de înaintare în grad, de avansare, de sancţionare, de pensionare etc., puteau fi atacate de
regulă în instanţa de contencios administrativ, actele din a doua categorie, indiferent de la cine
proveneau, şeful statului, Guvern, ministrul apărării etc., nu puteau fi atacate în contencios
administrativ.

Majoritatea autorilor care s-au ocupat de această noţiune a făcut distincţie între actele de
comandament cu caracter militar care intervin în raporturile dintre autorităţile militare şi
populaţia civilă şi actele de comandament cu caracter militar care intervin în interiorul
ierarhiei militare. Cele din prima categorie erau supuse controlului judecătoresc pe calea
contenciosului administrativ, afară de cazurile când erau săvârşite în timp de război.

Prin eliminare, în sfera actelor de comandament cu caracter militar au fost reţinute numai
actele ce răspundeau sarcinii de a comanda, de a ordona ceva sub aspect militar.

Încadrarea unui act administrativ concret în sfera actelor de comandament cu caracter militar
rămâne o chestiune de apreciere a instanţei, dar o apreciere realizată şi prin prisma ştiinţei
dreptului public.

După cum se susţinea şi în doctrina interbelică, a admite că toate actele autorităţilor militare,
în integralitatea lor, intră în sfera actelor de comandament cu caracter militar

înseamnă a aşeza o autoritate publică, care în mod necontestat face parte din puterea
executivă, într-o situaţie privilegiată, cu nimic justificată, într-un stat în care toate celelalte
acte chiar legislative, sunt subordonate principiului de legalitate, care se află la baza statului
modern.

În raport cu toate aceste elemente de doctrină, consacrarea prin noua lege a contenciosului
administrativ a conceptului de act de comandament cu caracter militar este binevenită. Astfel,
potrivit art. 2 alin. (l) litera j) din lege, acesta este definit ca reprezentând
12
2
actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activităţii din cadrul forţelor
armate, specifice organizării militare care presupun dreptul comandanţilor de a da ordine
subordonaţilor în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau de război sau,
după caz, la îndeplinirea serviciului militar.

În ce priveşte vechile categorii de acte exceptate de la controlul în contencios admi-nistrativ,

în baza Legii nr.29/1990, datorită naturii lor, acestea au fost regândite şi introduse în categoria
actelor exceptate în noua lege a contenciosului administrativ, de o manieră specială, pornind
de la interpretarea art. 126 alin. (6) din Constituţia republicată, ce reg1ementează finele de
neprimire de rang constituţional prin raportare la art. 52 alin. (2) din Constituţia republicată
(condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică), ce vizează finele
de neprimire de rang legal, în limitele acceptate de art. 53 din Constituţia republicată,
consacrat restrângerii exerciţiului unor drepturi sau libertăţi. Astfel, potrivit art. 5 alin. (3) din
actuala lege a contenciosului administrativ, "actele administrative emise pentru aplicarea
regimului stării de război, stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi
securitatea naţională, ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru
înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, a epidemiilor şi epizotiilor, pot fi atacate
numai pentru exces de putere".

În litigiile având ca obiect aceste acte nu se mai aplică dispoziţiile legii referitoare la
suspendarea executării actelor precum şi la judecarea recursului în situaţii deosebite.

Se constată că, actele administrative enumerate mai sus pot fi atacate în instanţa de contencios
administrativ numai în anumite condiţii, iar anumite reguli ale procedurii stabilite de lege nu
le sunt aplicabile

Este necesar ca actele respective să fie atacate numai pentru exces de putere, cu respectarea
condiţiilor şi limitelor prevăzute de art. 53 din Constituţia, republicată. În articolul 2 al legii,
consacrat înţelesului unor termeni şi expresii, excesul de putere este definit ca reprezentând
"exercitarea dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin
încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau
de lege".

În raport cu conţinutul art. 5 alin. (3) din actuala lege, mai sus menţionat, vechile categorii de
acte exceptate - actele referitoare la siguranţa naţională; actele diplomatice referitoare la
politica externă a României; actele emise în circumstanţe excepţionale - urmează a fi
reconsiderate.

Astfel, în ce priveşte categoria actelor referitoare la siguranţa naţională, în optica legiuitorului

din perioada interbelică, ele fuseseră privite ca un gen de acte de guvernământ, alături de
actele privind ordinea publică, fiind calificate ca "actele ce vizau siguranţa internă şi externă a
statului", formulare având acelaşi înţeles.

12
3
Cu ocazia revizuirii constituţionale din 2003, sintagma siguranţă naţională a fost înlocuită cu
noţiunea de securitate naţională, în ideea unei simetrii terminologice, pornind de la premisa că
sintagma ,,securitate naţională" este utilizată atât în Uniunea Europeană, cât şi în cadrul
NATO, cu un conţinut ce asigură compatibilitatea ţării noastre cu standardele de apărare
colectivă ale acestora.

Prin urmare, actele privind securitatea naţională, ca acte exceptate de la controlul instanţelor
judecătoreşti, se regăsesc la ora actuală în conţinutul art. 5 alin. (3) din noua lege.

În ce priveşte categoria actelor diplomatice referitoare la politica externa a României, după

cum pe deplin întemeiat se arată în doctrina actuală, este vorba despre acte care vizează
acţiuni ale Preşedintelui României, ale Guvernului, ale Ministerului Afacerilor Externe pentru
a realiza politica externă a României Nu ar putea intra în această categorie, spre exemplu,
refuzul unei ambasade, al unui consulat sau al altei autorităţi publice a României din
străinătate de acorda protecţie diplomatică unui cetăţean român aflat în străinătate.

Faţă de dispoziţiile constituţionale şi legale actuale, considerăm că această categorie de acte

poate fi inclusă în sfera actelor ce privesc raporturile cu Parlamentul, din dispoziţiile
constituţionale privind atribuţiile Preşedintelui în domeniul politicii externe rezultând că în
procedura complexă de negociere, încheiere şi ratificare a tratatelor internaţionale sunt
implicate trei autorităţi publice, şi anume: Parlamentul, Guvernul şi Preşedintele României.

În plus, în examinarea acestei excepţii trebuie avute în vedere dispoziţiile constituţionale

referitoare la raportul dintre dreptul internaţional şi dreptul intern, potrivit cărora tratatele
ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern, actele administrative emise în executarea
unui tratat internaţional putând fi atacate în contencios administrative.

În ce priveşte cea de-a treia categoric de acte exceptate, grupate în doctrina sub titulatura de
acte emise în circumstanţe excepţionale, este vorba de măsuri luate în stare de necesitate,
potrivit Legii nr. 29/1990, anterior intrării în vigoare a Constituţiei din 1991, şi, respectiv, de
măsuri luate în stare de asediu sau stare de urgenţă, după intrarea în vigoare a Constituţiei,
legea fiind modificată implicit prin Constituţie, sub acest aspect.

Constituţia nu precizează însă nici condiţiile în care starea de asediu şi starea de urgenţă pot fi
proclamate, nici consecinţele juridice ale instituirii lor, ci stabileşte organul competent să le
instituie şi procedura pe care trebuie să o urmeze

Atunci când îşi exercită atribuţiile privind măsuri excepţionale prevăzute de art. 93 din
Constituţia republicată, Preşedintele României nu face altceva decât să aprecieze momentul în
care începe să producă efecte legea organică privind starea de asediu sau starea de urgenţă,
respectându-se dispoziţiile art. 53 din Constituţia republicată privitoare la restrânge rea
exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi.

Starea de asediu se referă la acţiuni de naturii politică, iar starea de urgenţă la acţiuni de altă
natură care creează, însă o stare de pericol deosebit, instituirea lor, având loc în

12
4
condiţiile legii, fie în întreaga ţară, fie - după cum a prevăzut legea de revizuire - în unele
unităţi administrativ-teritoriale.

În mod evident, şi această categorie de acte exceptate se regăseşte în conţinutul art. 5 alin. (3)
din noua lege a contenciosului administrativ, mai sus evocat.

Tradiţional, în legislaţie, doctrină şi jurisprudenţă, a fost recunoscută o categorie de acte

exceptate de la controlul în instanţa de contencios administrativ, ce decurge din existenţa unui
recurs paralel şi nu din natura actului administrativ.

Teoria recursului paralel nu reprezintă o teorie de justificare a unor "sustrageri" de acte

administrative de la controlul jurisdicţional, ci dimpotrivă, este teoria potrivit căreia, asupra
acelor acte administrative se exercită un alt control jurisdicţional decât cel al instanţelor de
contencios administrativ şi anume controlul instanţelor de drept comun.

Actul de naştere al acestui fine de neprimire îl reprezintă, după cum se arată în doctrina
actuală, o decizie a Curţii de Casaţie din 1907, deci de acum aproape un secol, potrivit căreia,
calea contenciosului administrativ este deschisă celor lezaţi doar atunci când nu pot dobândi
satisfacţie prin mijlocul altui recurs prevăzut şi instituit prin lege.

Instanţele judecătoreşti au interpretat ca regulă, că prin expresia „o altă acţiune

jurisdicţională” (alta decât cea de contencios administrativ) trebuie evocate orice acţiuni cu
caracter jurisdicţional, nu numai cele înaintate instanţelor judecătoreşti.

Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ va schimba fundamental această situaţie,

prevăzând pentru prima dată în legislaţia românească posibilitatea introducerii recursului
împotriva actelor administrativ-jurisdicţionale, după epuizarea căilor administrativ-
jurisdicţionale de atac, la Curtea Supremă de Justiţie, în termen de 15 zile de la comunicare,
aspect deja evocat în contextul analizei controlului administrativ-jurisdicţional.

În ce priveşte categoriile de acte exceptate de la controlul instanţelor de contencios

administrativ datorită existenţei unui recurs paralel, Legea nr. 29/1990 consacra, la art. 2 lit.
c), actele administrative pentru desfiinţarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege
specială, o altă procedură judiciară.

Legile care reglementează acţiuni în faţa instanţelor de drept comun împotriva unor acte
administrative, cum ar fi spre exemplu, Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, sau
Legea nr. 119/1996 privind actele de stare civilă (republicata in 2012, cu modificarile si
completarile ulterioare) stabilesc regimuri derogatorii de la dreptul comun al contenciosului
administrativ.

O altă categorie de acte exceptate de la controlul contencios administrativ datorită existenţei

unui recurs paralel era prevăzută în art. 2 litera d) din Legea nr. 29/1990 sub formularea actele
de gestiune săvârşite de stat în calitate de persoană juridică şi pentru administrarea
patrimoniului său. O asemenea excepţie se justifica în condiţiile în care organele
administraţiei de stat dispuneau de "un drept real de tip nou" - dreptul de

12
5
administrare directă asupra bunurilor proprietate de stat, după cum se susţinea în doctrina de
drept civil a vremii.

Această teorie îşi avea sorgintea în doctrina clasică franceză şi pornea de la faptul că unele
acte erau emise de stat în exercitarea funcţiei sale de putere publică, deci de deţinătoare a
suveranităţii, care se realiza prin manifestări unilaterale de voinţă, în timp ce alte acte erau
făcute tot de stat, dar ca simplă persoană juridică, titulară a unui patrimoniu, realizate în formă
contractuală şi numite acte de gestiune.

Preocuparea în această privinţă era justificată de faptul că litigiile născute în legătură cu actele
statului erau, după caz, fie de competenţa instanţelor de contencios administrativ, fie de
competenţa instanţelor judecătoreşti ordinare.

Astfel, în România, noţiunea de acte de gestiune a apărut la începutul secolului al XX-lea, în

procesul de formare a contenciosului administrativ, ca un atribut al instanţelor judecătoreşti.
Atribuindu-se Curţii de Casaţie şi Justiţie, prin legile din 1905 şi 1912, competenţa verificării
legalităţii actelor administrative, s-a simţit necesitatea stabilirii categoriei actelor de gestiune
pe care le făceau organele administraţiei publice. Deoarece aceste acte se încheiau după
regulile dreptului privat, au fost supuse controlului instanţelor de drept comun.

În practică însă, delimitarea între actele de autoritate şi actele de gestiune era adeseori dificil
de realizat, statul având în realitate o singură activitate, fără să se poată preciza întotdeauna
când această activitate se exercită în calitate de persoană publică şi când în calitate de
reprezentantă legală a personalităţii lui juridice. Existau astfel acte de autoritate emise pentru
a gestiona patrimoniul şi acte de gestiune emise în considerarea puterii publice de care
dispunea organul administrativ.

S-a susţinut astfel că ne aflăm în prezenţa unui act de gestiune dacă autoritatea administrativă
participă la emiterea lui exclusiv ca persoană juridică civilă şi actul a fost săvârşit de stat
pentru administrarea patrimoniului său, iar dacă autoritatea administrativă se manifestă în
ambele calităţi, atât ca persoană de drept public, cât şi ca persoană juridică civilă, prima dintre
calităţi va prevala asupra celeilalte, actul trebuind să fie considerat un act administrativ de
autoritate

Totodată, legislaţia actuală face distincţie între domeniul public al statului sau unităţilor
administrativ-teritoriale şi domeniul privat al statului sau unităţilor administrative-teritoriale.

Mai mult decât atât, art. 136 alin. (3) din Constituţia, republicată, are în vedere bunurile
proprietate publică, în sens de bunuri ce aparţin domeniului public. De aici concluzia firească
din doctrina actuală, potrivit căreia art. 2 lit.d) din Legea nr. 29/1990 ar fi trebuit să aibă în
vedere doar actele de gestiune săvârşite de stat sau unităţile administrativ-teritoriale prin
autorităţile lor, în calitate de persoane juridice şi pentru administrarea patrimoniului

12
6
privat şi a domeniului privat, restul actelor de gestiune vizând bunuri ale domeniului public
naţional sau local urmând să rămână în competenţa instanţelor de contencios administrativ.

O a treia categorie de acte exceptate de la controlul în contencios administrativ, datorită

existenţei unui recurs paralel, prevăzută în art. 2 lit.a) teza II din Legea nr. 29/1990 viza actele
administrative de autoritate şi de gestiune ale organelor de conducere din cadrul

Parlamentului.

Art. 52 din Constituţia republicată a permis, după cum este binecunoscut, şi controlul asupra
actelor altor autorităţi publice decât autorităţile administraţiei publice, actele administrative de
autoritate ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului urmând să rămână sub
controlul instanţelor de contencios administrativ.

În ce priveşte actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului, şi sfera
acestora trebuia restrânsă - pentru întreaga argumentare de la excepţia anterior pusă în discuţie
- doar la actele care privesc domeniul privat aparţinând organelor de conducere din cadrul
Parlamentului, actele care se referă la domeniul public aparţinând organelor de conducere din
cadrul Parlamentului urmând să rămână pe mai departe în competenţa instanţelor de
contencios administrativ pentru considerentele mai sus expuse.

Deoarece şi în cazul celei de-a treia categorii de acte exceptate, ca şi în cazul celei de-a doua,
este vorba despre acte de gestiune aparţinând unor autorităţi ale administraţiei publice sau
chiar unor autorităţi publice (spre exemplu, în cazul organelor de conducere din cadrul
Parlamentului) care au ca obiect bunuri ale domeniului privat al statului sau unităţilor
administrativ-teritoriale, care pot fi supuse controlului instanţelor de drept comun, fiind
exceptate doar de la controlul instanţelor de contencios administrativ, apreciem că ele se pot
contopi intrând în categoria analizată pe larg în această prelegere a actelor exceptate datorită
existenţei unui recurs paralel.

În consecinţă, deşi art.126 alin.(6) din Constituţia, republicată, nu a prevăzut expres această
categorie de acte exceptate, asemeni legiuitorului constituant din 1923, nu trebuie interpretat
că ea nu mai poate fi acceptată atât timp cât menţionează doar două categorii de acte
exceptate, în condiţiile garantării controlului judecătoresc al actelor administrative ale
autorităţilor publice pe calea contenciosului administrativ, adică doar la nivelul instanţelor de
contencios administrativ.

Este raţiunea pentru care art.5 alin.(2) din actuala lege a contenciosului administrativ prevede
expres că: „Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru
modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară”.

Iată cum tradiţională distincţie din doctrina interbelică între fine de neprimire rezultate din
natura actului şi fine de neprimire rezultate din existenţa unui recurs paralel se contopeşte în
prezent, în regimul constituţional şi în cel legal al contenciosului administrativ.

12
7
III.1.7. Aspecte procedurale privind instituţia contenciosului administrativ

Procedura în materia contenciosului administrativ se delimitează de regulă în doctrina

administrativă după cum este vorba despre dispoziţii care privesc:

sesizarea instanţei de contencios administrativ;

judecata în fond şi soluţiile ce pot fi date;

judecata în recurs şi executarea hotărârii.

I. În ce priveşte prima categorie de dispoziţii, Legea nr. 29/1990 privind contenciosul

administrativ avea în vedere patru mari situaţii, primele trei fiind delimitate în funcţie de
subiectul de sezină, şi anume:

1. sesizarea instanţei de fond de către persoana fizică sau juridică care se consideră vătămată,
după exercitarea procedurii prealabile şi în termenele prevăzute de lege (situaţia tipică);

sesizarea instanţei de fond de către prefect, atunci când considera actul administrativ ca fiind
ilegal, în baza art.123 alin.(5) din Constituţia, republicată (control de tutelă administrativă);

sesizarea instanţei de fond de cel care se consideră vătămat sau, după caz, de orice persoană
interesată, în condiţiile prevăzute de legi speciale, de regulă, fără îndeplinirea procedurii
prealabile (spre exemplu, în cazurile prevăzute în Legea nr. 67/2004 privind alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale);

sesizarea instanţei de contencios administrativ împotriva unui act administrativ-jurisdicţional,

potrivit art. 4 din lege, fără îndeplinirea procedurii prealabile.

Aceste situaţii trebuie regândite acum în raport cu dispoziţiile noii legi (Legea nr.

554/2004) (Legea nr. 554/2004 prevede urmatoarele:)

Astfel, în prima situaţie, a sesizării instanţei de fond de către persoana vătămată, în ce priveşte
subiectul care poate introduce acţiunea, din dispoziţiile art.52 alin.(1) din Constituţia,
republicată, reiese că acesta poate fi orice persoană fizică sau juridică care se consideră
vătămată în drepturile sau în interesele sale legitime.

Mai mult decât atât, legea actuală defineşte noţiunea de persoană vătămată, într-o manieră
foarte extinsă ca reprezentând: "orice persoană fizică sau juridică ori grup de persoane fizice,
titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vătămate prin acte
administrative", asimilând persoanei vătămate şi "organismele sociale care invocă vătămarea
unui interes public prin actul administrativ atacat."

În ce priveşte a doua situaţie, în care subiect de sezină este prefectul, după cum am mai
precizat, potrivit art.123 alin.(5) din Constituţie, acesta poate ataca în faţa instanţei de
contencios administrativ un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul
în care consideră actul ilegal, actul atacat fiind suspendat de drept.
12
8
Această dispoziţie a fost preluată şi dezvoltată în reglementările privind instituţia prefectului,
respectiv în Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, modificată şi completată.

În acest caz este vorba de un contencios administrativ obiectiv, noua lege a contenciosului
administrativ consacrând expres controlul de tutelă administrativă exercitat de prefect,
indicând ca termene de introducere a acţiunii, termenele generale de 6 luni sau, după caz, de
un an, de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal, în cazul actelor administrative
individuale, în timp ce pentru actele administrative normative, acţiunea poate fi introdusă
oricând.

La acelaşi articol privitor la tutela administrativă, noua lege introduce un nou subiect de
sezină, şi anume Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, care poate ataca actele
autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică, în
condiţiile legii contenciosului administrativ şi ale Legii privind Statutul funcţionarilor publici,
republicată.

În ambele cazuri, noua lege a contenciosului administrativ consacră şi ea expres suspendarea

de drept a actului administrativ atacat până la soluţionarea cauzei.

În ce priveşte existenţa altor subiecte de sezină, Legea nr. 554/2004 prevede următoarele:

Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, în baza unei
sesizări a unei persoane fizice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau excesul de putere al
autorităţii administrative nu poate fi înlăturată decât prin justiţie, poate sesiza instanţa
competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiţionarul dobândeşte de
drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate.

Ministerul Public, atunci când, în urma exercitării atribuţiilor prevăzute de legea sa organică,
apreciază că încălcările drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor se
datorează existenţei unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităţilor publice
emise cu exces de putere, sesizează instanţa de contencios administrativ de la domiciliul
persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate. Petiţionarul dobândeşte de drept
calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate.

Mai mult decât atât, atunci când Ministerul Public apreciază că, prin excesul de putere,
concretizat în emiterea unui act administrativ normativ, se vatămă un interes public, va sesiza
instanţa de contencios administrativ competentă de la sediul autorităţii publice emitente.

Un element de noutate tot în ce priveşte subiectele de sezină îl reprezintă consacrarea expresă

a posibilităţii ca acţiunea să fie introdusă chiar de autoritatea publică emitentă a actului
administrativ nelegal, care poate să solicite instanţei constatarea nulităţii acestui act, în situaţia
în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte

12
9
juridice, instanţa urmând a se pronunţa la cerere şi asupra legalităţii actelor civile încheiate în
baza actului administrative nelegal, precum şi asupra efectelor civile produse.

Sintetizând, vom reţine ca subiecte de sezină în contenciosul administrativ: persoana

vătămată, în condiţiile prevăzute de lege, prefectul, Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici, Avocatul Poporului, Ministerul Public, precum şi autoritatea publică emitentă, în
condiţiile speciale stabilite de legiuitor.

Aspect deosebit de important, printr-o dispoziţie expresă situată în partea finală a legii, se
precizează că: “Acţiunile introduse de Avocatul Poporului, de Ministerul Public, de prefect şi
de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, precum şi cele introduse împotriva actelor
administrative normative, nu mai pot fi retrase”.

În ce priveşte cea de-a treia situaţie avută în vedere de doctrină anterior adoptării noii legi,
vom preciza că, în unele cazuri, poate fi vorba despre introducerea unei acţiuni de către orice
persoană care are un interes, sintagma "cei interesaţi" fiind des utilizată în legi speciale care
fac trimitere expresă la instanţa de contencios administrativ.

A patra situaţie are în vedere controlul în instanţa de contencios administrativ asupra actelor
administrativ-jurisdicţionale, cu sublinierea necesităţii regândirii acestei situaţii în raport cu
conţinutul art.21 alin.(4) din Constituţia, republicată, care prevede caracterul facultativ şi
gratuit al jurisdicţiilor speciale administrative.

Astfel, reluând dispoziţia constituţională mai sus menţionată, într-un articol distinct, noua lege
a contenciosului administrativ adaugă următoarele prevederi [art. 6 alin. (2)]: “Actele
administrativ-jurisdicţionale pot fi atacate, direct la instanţa de contencios administrativ
competentă (potrivit regulilor pe care noua lege le stabileşte), în termen de 15 zile de la
comunicare, dacă partea nu exercită căile administrativ-jurisdicţionale de atac. Dacă partea
care a optat pentru jurisdicţia administrative specială înţelege să nu utilizeze calea
administrativ-jurisdicţională de atac, va notifica aceasta organului administrativ-jurisdicţional
competent. Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să
renunţe la calea administrativ-jurisdicţională în timpul soluţionării acestui litigiu, va notifica
intenţia sa organului administrative-jurisdicţional sesizat, care va emite o decizie care atestă
renunţarea la jurisdicţia administrativă specială.

În ce priveşte obiectul acţiunii judiciare, acesta îl poate constitui: un act administrativ

unilateral; nesoluţionarea în termen a unei cereri; un răspuns nesatisfăcător sau absenţa unui
răspuns.

În plus, potrivit noii reglementări: "Instanţa de contencios administrativ este competentă să

soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ,
precum şi orice litigii legate de aplicarea şi executarea contractului administrativ", ţinând cont
de regula după care "principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii
interesului public".
13
0
În ce priveşte noul conţinut al art.126 alin.(6) teza finală din Constituţia, republicată, ce
consacră expres competenţa instanţelor de contencios administrativ de a soluţiona conflicte
bazate pe ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului declarate neconstituţionale,
legiuitorul organic propune următoarea soluţie concretă:

,,Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii
din ordonanţe introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de
neconstituţionalitate. Instanţa de contencios administrativ, dacă apreciază că excepţia
îndeplineşte condiţiile prevăzute de art.29 alin.(1) şi (3) din Legea privind organizarea şi
funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea
Constituţională şi suspendă soluţionarea cauzei pe fond. Instanţa de contencios administrativ,
după pronunţarea Curţii Constituţionale, repune cauza pe rol şi va da termen, cu citarea
părţilor, numai dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională. În
caz contrar, respinge acţiunea ca inadmisibilă pe fond.”

Totodată, legiuitorul rezolvă şi ipoteza în care excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată

în alte cauze decât cele din faţa instanţelor de contencios administrativ.

III. În ce priveşte documentele necesare introducerii unei acţiuni în contencios administrativ,

reclamantul va anexa la acţiune copia actului administrativ pe care îl atacă sau, după caz,
răspunsul autorităţii publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. În situaţia
în care reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii,
certificată prin numărul şi data înregistrării la autoritatea publică, precum şi orice înscris care
face dovada îndeplinirii procedurii prealabile .

Şi reglementarea actuală prevede expres posibilitatea introducerii în cauză a funcţionarului, a

persoanei fizice care a elaborat, emis sau încheiat actul ori, după caz, care se face vinovată de
refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se
solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere. În cazul în care
acţiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cu
autoritatea publică respectivă. Potrivit legii, persoana acţionată astfel în justiţie poate chema
în garanţie pe superiorul său ierarhic de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu
elaboreze actul.

Din economia legii contenciosului administrativ, reiese potrivit doctrinei că, în cazul unui act
administrativ vătămător (tipic), reclamantul are la îndemână trei posibilităţi de formulare a
obiectului acţiunii: a) de anulare a actului; b) de anulare a actului şi de obligare la plata unor
despăgubiri; c) de obligare la plata unor despăgubiri.

Despăgubirile pot fi cerute atât pentru daune materiale, cât şi pentru daunele morale cauzate.

După cum pe deplin întemeiat s-a apreciat în doctrină, cele trei modalităţi de formulare a
acţiunii reprezintă acţiuni principale ce ţin de punerea în aplicare a elementelor de
13
1
esenţă ale instituţiei contenciosului administrativ, în înţeles de instituţie de drept administrativ
substanţial.

Daunele morale constau în atingerile aduse fiinţei umane şi personalităţii sale, cum sunt mai
ales durerile fizice şi psihice încercate de victimele loviturilor, rănilor, mutilărilor sau
desfigurărilor, restrângerile posibilităţilor de viaţă provenite din asemenea vătămări, precum şi
suferinţele personale şi neajunsurile sociale încercate de victimele calomniilor şi defăimărilor
şi alte asemenea prejudicii privind viaţa personală, familială şi socială a oamenilor.

Pentru daunele morale pe care le constată, instanţele de judecată sunt îndreptăţite, conform
legii, să acorde, numai la cerere, despăgubiri băneşti.

Sumele de bani acordate pentru repararea daunelor morale nu au o denumire proprie, ci ele
sunt numite despăgubiri, cu toate că nu sunt despăgubiri propriu-zise, întrucât nu înlocuiesc o
valoare economică prin altă valoare economică, aşa cum o fac despăgubirile pentru repararea
prejudiciilor patrimoniale.

Procedura administrativă contencioasă este, de regulă, supusă dublului grad de jurisdicţie,

fondul şi recursul, reprezentând astfel o excepţie de la regula triplului grad de jurisdicţie care
caracterizează cea mai mare parte a litigiilor civile

Actuala lege a contenciosului administrativ stabileşte, expres de data aceasta, instanţa

competentă atât sub aspect material, cât şi sub aspect teritorial, atât în fond cât şi în recurs.
"Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi
judeţene, precum şi cele care privesc taxele şi impozitele, contribuţiile, datoriile vamale,
precum şi accesorii ale acestora de până la 5 miliarde lei se soluţionează în fond de către
tribunalele administrative-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de
autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxele şi impozitele, contribuţiile,
datoriile vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 5 miliarde de lei se
soluţionează, în fond, de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă
prin lege specială nu se prevede altfel.” În finalul legii se regăseşte o dispoziţie tranzitorie
potrivit căreia, "până la constituirea tribunalelor administrativ-fiscale, litigiile se soluţionează
de secţiile de contencios administrativ ale tribunalelor".

În ce priveşte instanţa competentă sub aspect teritorial, reglementarea actuală este mult mai
f1exibilă, prevăzând că "reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul său sau celei de
la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanţa de la domiciliul pârâtului, nu
se poate invoca excepţia necompetenţei teritoriale".

Procedura administrativă contencioasă are ca specific caracterul urgent al judecării cauzelor,

caracterul public şi caracterul accesibilităţii în ce priveşte cuantumul taxelor.

Astfel, sub aspectul procedurii în faţa instanţei de fond, potrivit reglementării actuale, cererile
adresate instanţei se judecă de urgenţă şi cu precădere în şedinţă publică, în completul

13
2
stabilit de lege, iar hotărârile urmează să fie redactate şi motivate de urgenţă, în cel mult 10
zile de la pronunţare.

În ce priveşte taxa de timbru, noua reglementare precizează expres că se percep taxele de

timbru prevăzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele de timbru, cu modificările şi
completările ulterioare, cauzelor neevaluabile în bani, cu excepţia celor care au ca obiect
contractele administrative, care se vor taxa la valoare.

Potrivit regulilor procedurii civile, suspendarea actului administrativ supus judecăţii se

dispune prin încheiere, supusă recursului, la instanţa competentă să soluţioneze recursul o dată
cu hotărârea judecătorească asupra fondului.

Actuala lege a contenciosului administrativ conţine o reglementare mai amplă în ce priveşte

instituţia suspendării, prevăzând aceleaşi condiţii de suspendare (cazuri bine justificate şi
pentru prevenirea unei pagube iminente), dar permiţând expres ca, în cazul în care reclamantul
a recurs la procedura prealabilă, cererea de suspendare să poată fi introdusă o dată cu
sesizarea autorităţii publice care a emis actul, situaţie de neacceptat în practica judecătorească,
decât în foarte rare cazuri.

Ca un element de noutate, se prevede posibilitatea ca suspendarea unui act administrativ

normativ să poată fi cerută, în aceleaşi condiţii, şi de către Ministerul Public, din oficiu sau la
sesizare, atunci când în cauză este un interes public major, de natură a perturba grav
funcţionarea unui serviciu public administrativ de importanţa naţională.

În ce priveşte regulile procedurale, se precizează că: "Instanţa va rezolva cererea de

suspendare de urgenţă, cu citarea părţilor, actuala reglementare prevăzând că: "Încheierea sau,
după caz, sentinţa prin care se pronunţă suspendarea este executorie de drept şi poate fi
atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunţare".

Totodată, în cazul solicitării suspendării executării actului administrativ, chiar prin cererea
adresată instanţei competente pentru anularea în tot sau în parte a actului atacat sau printr-o
acţiune separată, se prevede expres că instanţa va putea dispune suspendarea actului
administrativ atacat până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei. Aşadar, cererea de
suspendare trebuie să fie introdusă până la soluţionarea cauzei în fond.

În ce priveşte soluţiile instanţei de fond, potrivit Legii nr. 29/1990 acestea puteau fi:

anularea în întregime a actului administrativ supus judecăţii;

anularea anumitor părţi ale actului administrativ (în special în cazul actului administrativ
normativ);

obligarea autorităţii pârâte să emită un act administrativ, să elibereze un certificat, o

adeverinţă sau orice alt înscris;

constatarea ilegalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii
actului supus judecăţii;

obligarea la despăgubiri pentru daunele materiale şi morale produse.

13
3
Era vorba de soluţii care răspundeau unor situaţii tipice, în practică putând să apară şi alte
capete de cerere, instanţa de fond trebuind să formuleze soluţii la toate acestea, precum:
declararea nulităţii totale sau parţiale a actului atacat; suspendarea actului atacat; obligarea
pârâtului să emită alt act, un înscris sau să facă o operaţiune administrativă; obligarea la
despăgubiri pentru daune materiale şi/sau morale a autorităţii pârâte, dar şi a unor funcţionari,
după caz; obligarea "conducătorului autorităţii pârâte" să plătească o amendă pentru fiecare zi
de întârziere peste termenul stabilit de instanţă; obligarea pârâtului să plătească reclamantului
daune pentru întârziere peste termenul stabilit de instanţă; obligarea pârâtului la plata
cheltuielilor judiciare.

Potrivit reglementării actuale, se pot identifica aceleaşi posibile soluţii din partea instanţei de
fond, cu o prevedere expresă în cazul contractelor administrative: “Instanţa soluţionând
cererea, poate, după caz, să anuleze în tot sau în parte actul administrativ, să oblige autoritatea
publică să emită un act administrativ, ori să elaboreze un certificat, o adeverinţă sau orice alt
înscris. Instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor
administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecării. În cazul soluţionării cererii,
instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă
reclamantul a solicitat acest lucru. Atunci când obiectul acţiunii în contencios administrativ îl
formează un contract administrativ, în funcţie de starea de fapt, instanţa poate dispune
anularea acestuia, în tot sau în parte, poate obliga autoritatea publică să încheie contractul la
care reclamantul este îndrituit, poate impune uneia din părţi îndeplinirea unei anumite
obligaţii, poate suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere sau poate
obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale."

Actuala lege a menţinut termenul de 15 zile de la pronunţare ori de la comunicare în care

hotărârea primei instanţe poate fi atacată cu recurs, introducerea acestuia suspendând
executarea, iar judecata urmând a se face de urgenţă.

Totodată se prevede expres că: "În cazul admiterii recursului, instanţa de recurs, casând
sentinţa, va rejudeca litigiul în fond, dacă nu sunt motive de casare cu trimitere. Când
hotărârea primei instanţe a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor referitoare la competenţa
materială din prezenta lege, cauza se va trimite la instanţa competentă. Când hotărârea primei
instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singură dată, la această
instanţă."

În plus, o serie de dispoziţii privesc judecarea recursului în situaţii deosebite.

O dispoziţie nouă şi interesantă stabileşte că hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile,

prin care s-au admis acţiuni formulate potrivit dispoziţiilor legii, constituie titluri executorii.

În ce priveşte punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti, în actuala lege există dispoziţii

speciale, mai ample şi mai detaliate decât cele din Legea nr. 29/1990.

13
4
Astfel, dacă în urma admiterii acţiunii, autoritatea publică este obligată să încheie, să
înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverinţă sau
orice alt înscris, executarea hotărârii definitive şi irevocabile se va face în termenul prevăzut
în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii
irevocabile a hotărârii.

În cazul în care termenul nu este respectat, se va aplica conducătorului autorităţii publice sau,
după caz, persoanei obligate, o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de
întârziere, iar reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere.

Un element de maximă noutate îl constituie stabilirea unei sancţiuni penale, pentru prima dată
într-o lege a contenciosului administrativ, neexecutarea sau nerespectarea hotărârilor
judecătoreşti definitive şi irevocabile pronunţate de instanţa de contencios administrativ şi
după aplicarea amenzii, constituind infracţiune şi fiind sancţionată cu închisoare sau cu
amendă.

Cea mai importantă prevedere care permite clarificarea controverselor manifestate de-a lungul
timpului în doctrina de drept public, în problema posibilităţii introducerii unei acţiuni în
contencios administrativ împotriva actelor administrative normative, este cea care priveşte
obligaţia publicării hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile, prin care s-au anulat acte
administrative cu caracter normativ, în Monitorul Oficial al României, partea I sau, după caz,
în Monitoarele Oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti.

În plus, aceste hotărâri sunt calificate expres ca fiind general obligatorii şi ca având putere
numai pentru viitor, asemeni deciziilor Curţii Constituţionale.

Această poziţie clar exprimată în textul noii legi a ridicat problema regândirii excepţiei de
ilegalitate, ceea ce s-a şi întâmplat în conţinutul unui articol distinct.

Dar să lămurim ce înseamnă excepţia de ilegalitate. Aceasta reprezintă o apărare pe care o

parte în proces o ridică împotriva unui act administrativ ilegal ce are incidenţă în cauza
respectivă. Ea poate fi ridicată în orice proces de competenţa instanţelor judecătoreşti şi de
orice parte din proces, precum şi, din oficiu, de instanţa judecătorească. În cazul excepţiei de
ilegalitate nu se întâlnesc deci termene de prescripţie sau de decădere.

Excepţia de ilegalitate trebuie să prezinte interes pentru soluţionarea cauzei, astfel încât
instanţa urmează să hotărască în ce măsură acel act poate fi luat în considerare sau înlăturat de
la soluţionarea litigiului.

Deci, în baza rolului său activ, dacă judecătorul constată că excepţia este întemeiată nu va ţine
cont în procesul respectiv de dispoziţia considerată ca ilegală din actul administrativ vizat.

În doctrină s-a conturat teza potrivit căreia soluţionarea excepţiei de ilegalitate a unui act
administrativ nu este necesar să fie prevăzută expres de un text de lege.

13
5
Soluţia actualei reglementări în privinţa excepţiei de ilegalitate este nouă, originală, inspirată din
procedura de ridicare a excepţiei de neconstituţionalitate prevăzută de Legea de organizare şi
funcţionare a Curţii Constituţionale.

Astfel, potrivit art. 4 din lege legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată
oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În
acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, va
sesiza, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă, suspendând
cauza. Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă
publică, cu citarea părţilor. Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului,
care se declară în 48 de ore de la pronunţare ori de la comunicare şi se judecă în trei zile de la
înregistrare, cu citarea părţilor prin publicitate. În cazul în care instanţa de contencios
administrative a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va
soluţiona cauza fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

Să ne reamintim...

Fundamentele constitutionale de baza pentru contenciosul administrativ se regasesc

in urmatoarele prevederi: art.52; art.21; art.53; art.123 alin.(5); art.126 alin. (5) si

(6); art.73 alin. (3) lit.k); art. 115 alin.(6); art.154 alin. (1).

Conditiile actiunii directe in baza Legii nr.554/2004, cu modificarile si completarile

ulterioare, sunt: obiectul actiunii sa-l reprezinte un act administrativ tipic sau

asimilat; actul sa emane de la o autoritate publica; actul sa vatame un drept subiectiv

sau un interes legitim; parcugerea procedurii administrative prealabile; respectarea

termenelor de introducere a actiunii in contencios administrativ.

Actele administrative tipice pot fi atacate indiferent de caracterul lor normativ sau

individual.

Nu poate forma obiectul exclusiv al unei actiuni in contencios administrativ

legalitatea unor operatiuni administrative, aceasta putand fi analizata numai in cadrul

actiunii vizand anularea actului administrativ pe care-l fundamenteaza, astfel precum

prevede art.18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificarile si completarile

ulterioare. Insa, poate fi analizat, sub aspectul legalitatii, refuzul autoritatii publice

de efectuare a unei asemenea operatiuni.

Parcugerea procedurii prealabile este obligatorie si in cazul actelor administrative cu

caracter normativ, introducerea actiunii in fata instantei de judecata fiind posibila

13
6
doar ulterior parcurgerii acestei faze. Insa, spre deosebire de parcurgerea procedurii

prealabile in cazul actelor administrative individuale, in cazul actelor administrative

cu caracter normativ aceasta procedura poate fi parcursa oricand.

Procedura administrativa contencioasa cuprinde doua etape: etapa anterioara

sesizarii instantei de contencios administrativ (procedura plangerii prealabile

administrative) si etapa judiciara.

Conform prevederilor Legii nr.554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare,

legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracer individual, indiferent de data

emiterii acestuia, poate fi cercetara oricand in cadrul unui proces, pe cale de

exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. Obiectul exceptie de nelegalitate

il reprezinta doar actele administrative cu caracter individual, pentru actele

administrative cu caracter normativ legea prevazand posibilitatea nelimitata in timp

de introducere a unei actiuni in anulare. Urmare a anularii unui act administrativ

normativ, printr-o hotarare judecatoreasca irevocabila, aceasta hotarare se publica in

Monitorul Oficial al Romaniei, efectele sale fiind erga omnes.

Rezumat

In sens larg, prin contencios administrativ se intelege totalitatea litigiilor dintre

autoritatile publice si cei vatamati prin acte administrative nelegale ale acestora,
indiferent de instanta competenta sau de procedura de solutionare a acestora. In sens
restrans prin contencios administrativ se intelege totalitatea litigiilor dintre
autoritatile publice si persoanele vatamate in drepturile sau interesele lor legitime
prin acte administrative nelegale, tipice sau asimilate, litigii care sunt de competenta
instantelor de contencios administrativ si sunt solutionate in baza unui regim de
putere publica guvernat, in prezent, de Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, cu modificarile si completarile ulterioare.

Obiectul actiunii in contencios administrativ il poate reprezenta un act administrativ

tipic sau un act administrativ asimilat, precum tacerea administratiei, refuzul
nejustificat, contractele administrative, dar si refuzul de efectuare a unei operatiuni
administrative.
Calitatea de parat intr-o actiune in contencios administrativ o au autoritatile publice
sau persoanele juridice private care exercita, conform legii, unele prerogative de
putere publica.

Calitatea de reclamant o au persoanele fizice sau juridice vatamate prin acte

13
7
administrative nelegale ale autoritatilor publice, iar uneori chiar o autoritate publica

– astfel de subiecte speciale de sesizare fiind, conform legii-cadru in materie,

Avocatul Poporului; Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici,
prefectul.

Contenciosul administrativ roman este un control de plina jurisdictie in sensul ca

puterile ce sunt acordate instantei de judecata nu se limiteaza la simpla anulare a
actului administrativ nelegal.

Procedura administrativa prealabila este obligatorie, de regula, inainte de

introducerea unei actiuni administrative, atunci cand vorbim despre contenciosul
subiectiv despre care vorbim atunci cand reclamantul solicita instantei de judecata sa
solutioneze un litigiu referitor la un drept subiectiv sau interes legitim personal.

Este recunoscuta posibilitatea: atacarii in instanta a actelor administrativ-

jurisdictionale; precum si a formularii unei cereri de despagubire pentru prejudiciile
cauzate si impotriva functionarului public care a elaborat, a emis sau a incheiat actul
sau, dupa caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un
drept subiectiv sau la un interes legitim.

Sunt exceptii de la controlul de legalitate exercitat de instantele de contencios

administrativ: actele autoritatilor publice in relatia cu Parlamentul; actele de
comandament cu caracter militar; actele administrative pentru modificarea sau
desfiintarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara. Pe de
alta parte actele administrative emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, al
starii de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea
nationala ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum si pentru
inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, epidemiilor si epizootiilor pot fi
atacate numai pentru exces de putere.

Cat priveste normele de procedura aplicabile pentru solutionarea actiunilor in

contencios administrativ este necesar a preciza ca, intr-adevar, acestea se regasesc in
legea-cadru in materie – Legea nr. 554/2004, cu modificarile si completarile
ulterioare, insa acestea, chiar potrivit propriilor prevederi, se completeaza cu
prevederile Codului de procedura civila, in masura in care nu sunt incompatibile cu
specificul raporturilor de putere dintre autoritatile publice, pe de o parte, si
persoanele vatamate in drepturile sau interesele lor legitime, pe de alta parte.
Compatibilitatea aplicarii unor norme ale Codului de procedura civila se stabileste
de instanta de judecata, cu prilejul solutionarii cauzei.

Calitatea de reclamant in litigiile de contencios administrativ o poate avea, de regula,

orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes
legitim, de catre o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin
nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, precum si persoana vatamata prin
13
8
refuzul autoritatii publice de efectuare a unor operatiuni administrative necesare
pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Mai pot avea
aceasta calitate: tertul vatamat in drepturile sau interesle sale legitime printr-un act
administrativ individual adresat altui subiect de drept; dar si, in anumite conditii,
Avocatul Poporului; Ministerul Public; autoritatea publica emitenta ce poate solicita
instantei de judecata anularea actului administrativ unilateral nelegal; persoanele
vatamate prin contracte administrative; Agentia Nationala a Functionarilor Publici;
prefectul.

Calitatea de parat o pot avea: autoritatile publice sau persoanele juridice de drept
privat autorizate de puterea publica sa presteze anumite servicii publice, precum si,
in anumite situatii, functionarul public, daca se solicita plata unor despagubiri pentru
prejudiciul cauzat ori pentru intarziere.

Obiectul cererii de chemare in judecata poate fi: anularea totala sau partiala a actului
administrativ si acordarea unor despagubiri materiale si/sau morale; obligarea
autoritatii parate la emiterea unui act administrativ sau a altui inscris si acordarea
unor despagubiri si/sau morale; obligarea autoritatii parate la efectuarea unei
anumite operatiuni administrative si acordarea unor despagubiri materiale si/sau
morale; suspendarea executarii actului administrativ pana la solutionarea pe fond
sau, dupa caz, irevocabila, a actiunii in nulitate; contractele administrative; obligarea
autoritatii parate/persoanei la plata unei amenzi pentru fiecare zi de intarziere in
executarea unei decizii irevocabile de contencios administrativ, insotita, eventual, de
o cerere de despagubiri pentru intarziere.

Test de evaluare a cunoştinţelor

Introducerea de către prefect a acţiunii la instanţa de contencios administrativ are

întotdeauna ca efect:

a) anularea actului atacat; b) revocarea actului atacat;

c) suspendarea actului atacat..

Pot fi atacate în contenciosul administrativ:

toate actele administrative emise de autorităţile publice;

toate actele administrative emise de autorităţi publice;

numai actele administrative emise de autorităţile administrative. 3. Acţiunea în

contencios administrativ reprezintă:

cererea de soluţionare de către superiorul ierarhic al emitentului a cererii de revocare

a actului administrativ nelegal;

cererea de anulare a actului administrativ nelegal adresată instanţei de

13
9
contencios administrativ;

c) cererea de anulare a unui act administrativ sau a oricărui contract încheiat de

administraţia publică, indiferent de organul căruia i se adresează.

Înainte de înregistrarea cererii de anulare a unui act administrativ este obligatorie:

a) formarea unui memoriu către Ministerul Administraţiei;

b) formularea unei plângeri prealabile către Guvernul României, în calitatea

acestuia de conducător general al administraţiei publice;

c) formularea unei plângeri prealabile către emitent sau superiorul ierarhic al

acestuia.

Plângerea administrativ prealabilă prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr.

din 2004, cu modificările şi completările ulterioare: a) este obligatorie, ca regulă;

b) nu este obligatorie a fi efectuată;

c) trebuie efectuată doar de către persoanele fizice vătămate prin acte

administrative nelegale.

6. Precizaţi în ce situaţii nu este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile. 7.

Precizaţi distincţia dintre recursul ierarhic şi recursul graţios.

8. Precizaţi care sunt condiţiile necesar a fi întrunite pentru a ne afla în prezenţa

unui act administrativ-jurisdicţional.

9. Precizaţi care este termenul în care poate fi formulată plângerea prealabilă în

cazul actului administrativ normativ.

10. Enumeraţi subiectele de sesizare în contenciosul administrativ.

14
0
Modulul IV. RASPUNDEREA IN DREPTUL ADMINISTRATIV
dreptul administrativ, la elementele
specifice fiecarei categorii de raspundere,
la legislatia incidenta. Astfel, studenţii vor
fi introduşi în studiul raspunderii
Cuprins administrativ-disciplinare, raspunderii
administrativ-contraventionale si
Introducere 141 raspunderii administrativ-patrimoniale.
De asemenea cursanţii vor fi familiarizaţi
Competenţe 141 cu concepte sau notiuni operaționale
precum constrangere administrativa,
Unitatea de învăţare IV.1. Raspunderea in abatere disciplinara, sanctiune
dreptul administrativ 142 disciplinara, contraventie, amenda
contraventionala.
Unitatea de învăţare IV.2. Raspunderea
contraventionala 160
Competenţe

Parcurgerea celui de-al patrulea modul va

permite studentului:

dezvoltarea capacităţii cursanţilor de

a delimita elementele specifice fiecărei tip
de raspundere specifica dreptului
administrativ;

Introducere să explice şi să interpreteze

diferențele existente între diferitele forme
Cel de-al patrulea modul al cursului ale raspunderii administrative, intre
destinat disciplinei Drept administrativ II elementele structurale ale fiecareia dintre
îşi propune familiarizarea studenţilor cu acestea, intre procedurile diferite de
aspectele privitoare la raspunderea din angajare.

1
4
1
Unitatea de învăţare IV.1. Raspunderea in dreptul administrativ
societate, va putea afirma ca devine
raspunzator. Raspunderea intervine doar
atunci cand s-a savarsit o fapta ilicita si
urmareste, pe de o parte restabilirea ordinii
de drept si prevenirea comiterii pe viitor a
unor noi fapte neconforme cu ordinea
Cuprins juridica prestabilita, respectiv sanctionarea
celui ce a savarsit fapta ilicita, societatea
IV.1.1. Introducere 142 exprimandu-si astfel dezacordul fata de
atitudinea negativa a acestuia, prin
IV.1.2. Competenţe 142 intermediul autoritatilor expres desemnate
competente in acest sens, pe de alta parte.
IV.1.3. Aspecte generale privind Raspunderea administrativ-disciplinara
răspunderea în dreptul administrativ intervine atunci cand s-a comis o abatere
143 disciplinara, pe cand raspunderea
administrativ-patrimoniala intervine atunci
IV.1.4. Temeiul constituţional şi legal al cand autoritatile publice produc prejudicii
răspunderii administrative .. 147 materiale si/sau morale prin activitatea lor
nelegala, prejudicii pe care vor fi obligate a
IV.1.5. Notiunea, formele si subiectele le repara prin plata unor despagubiri.
raspunderii administrative 148

IV.1.6. Răspunderea administrativ-

disciplinară 149
IV.1.2. Competenţele unităţii de învăţare
IV.1.7. Răspunderea administrativ-
patrimonială 152 Unitatea va permite studentului a prezenta
notiunile de baza din materia raspunderii si
a stabilirii corelatiilor dintre acestea.
Parcugerea acestei unitati de invatare va
permite studentului a identifica elementele
specifice pentru fiecare categorie a
raspunderii din dreptul administrativ,
IV.1.1. Introducere legislatia incidenta. Studentul va fi capabil a
analiza raspunderea administrativ-
Atunci cand un subiect de drept are o disciplinara, a califica notiunea raspunderii
conduita conforma sistemului de valori administrativ-patrimoniale, putand a
al societatii, putem afirma ca este distinge intre cele doua forme ale
responsabil, insa atunci cand deviza de raspunderii administrative. Studentul va fi
la sisitemul de valori instituit de capabil a identifica principiile care
142
guverneaza regimul juridic al raspunderii administrativ-patrimoniale.

Durata medie de parcurgere a primei unităţi de învăţare este de 2 ore.

IV.1.3. Aspecte generale privind răspunderea în dreptul administrativ

Normele de drept sunt adoptate de autorităţile publice competente în exercitarea

prerogativelor de putere publică conferite de lege, normele de drept prevăd atât răspunderea,
precum şi sancţiunile aplicabile subiectelor de drept care le încalcă.

Asadar, încălcarea normelor consacrate în societate va antrena răspunderea socială a persoanei

vinovate care, în funcţie de natura normei încălcate poate fi, după caz: răspundere juridică,
morală, politică etc. Aşadar, răspunderea juridică este o componentă a răspunderii sociale şi se
particularizează prin faptul că intervine ori de câte ori o persoană încalcă o normă de drept,
printr-o faptă ilicită care poate consta într-o acţiune sau inacţiune.

Răspunderea administrativă este o formă a răspunderii juridice care este antrenată ori de câte
ori sunt încălcate normele dreptului administrativ, prin săvârşirea unei fapte ilicite, denumită
generic abatere administrativă.

Răspunderea administrativă are în vedere repararea prejudiciilor cauzate particularilor prin

activitatea culpabilă a statului, autorităţilor publice, demnitarilor şi funcţionarilor publici, pe
de o parte, iar, pe de altă parte, sancţionarea celor care încalcă normele dreptului
administrativ.

În mod constant, doctrina a relevat că spre deosebire de răspunderea civilă şi răspunderea

penală care au o existenţă mult mai consistenta in timp, fiind consacrate în anumite forme încă
din antichitate, răspunderea administrativă este mult mai tânără, fiind consfinţită pentru prima
dată în Franţa, ca urmare a Marii Revoluţii Franceze din anul 1789.

În România, principiul responsabilităţii Statului faţă de cei administraţi este reglementat

pentru prima dată prin Legea pentru înfiinţarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864.
Astfel, potrivit art.51 din lege particularii şi alte persoane juridice ale căror interese erau
vătămate prin hotărâri ale miniştrilor, prefecţilor sau a altor agenţi administrativi emise cu
exces de putere ori cu încălcarea legilor sau a regulamentelor, se puteau adresa Consiliului de
Stat. În alţi termeni, legea consacra în favoarea particularilor posibilitatea de a promova recurs
contencios împotriva unor acte administrative emise cu încălcarea legii de către miniştri,
prefecţi sau alţi agenţi administrativi.

Constituţia din 1866 garanta creanţele asupra Statului şi-n acelaşi timp instituia o
responsabilitate specială a administraţiei pentru cazurile de expropriere pentru utilitate
publică, articolul 19 având următorul conţinut: „Proprietatea de orice natură, precum şi toate
14
3
creanţele asupra Statului, sunt sacre şi neviolabile. Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru
cauză de utilitate publică legalmente constatată şi după o dreaptă şi prealabilă despăgubire.”
Într-un evident progres, Constituţia din 1923 instituie principii de natură a garanta protecţia
particularilor faţă de activitatea abuzivă, culpabilă a statului, reiterand principiul conform
căruia nici o persoană nu poate fi expropriată decât pentru cauză de utilitate publică şi numai
după o prealabilă şi dreaptă despăgubire, stabilită de justiţie (art.17); menţinand dreptul la
acţiunea civilă „a părţii vătămate şi în ceea ce priveşte crimele şi delictele comise de miniştri
afară de exerciţiul funcţiunii lor” (art.98 alin.1); consacrand competenţa justiţiei de a se
pronunţa asupra daunelor civile provocate de administraţie, precum şi responsabilitatea
Statului şi a funcţionarilor publici, (art.99). Aceasta ultima prevedere constitutionala a asimilat
Statul, persoană morală de drept public, cu orice persoană care, trebuie să repare prejudiciul
cauzat prin activitatea sa culpabilă, Statul putându-se îndrepta apoi cu acţiune împotriva
funcţionarului public vinovat, fiind consfinţită astfel atât răspunderea patrimonială a Statului,
precum şi cea a funcţionarului public.

În acest sens, Paul Negulescu releva că prin activitatea lor, organele Statului, exercitând
prerogativele de putere publică, pot produce pagube variate particularilor şi în consecinţă
„Legislaţiunile Statelor moderne admit că particularul care a suferit un prejudiciu din cauza
activităţii de putere publică a Statului are drept la despăgubire menită să repare paguba
încercată.”

Analizând doctrina şi jurisprudenţa din perioada interbelică, Paul Negulescu constată că s-au
consacrat mai multe forme de responsabilitate pentru activitatea prejudiciabilă a Statului şi
anume:

responsabilitatea subiectivă, bazată pe culpă;

responsabilitatea obiectivă, întemeiată pe ideea de risc;

responsabilitatea extralegală, fundamentată pe principiul solidarităţii şi egalităţii sociale, Paul

Negulescu tratand răspunderea Statului „aşezând-o pe principiul egalităţii tututor în faţa
sarcinilor publice şi pe acela al solidarităţii care există între membrii societăţii omeneşti.”
Esenţa acestui principiu constă în necesitatea de a nu se aduce daune nici unui individ, chiar şi
atunci când administraţia vizează soluţionarea intereselor colective, generale. În caz contrar,
înseamnă că autorităţile administraţiei publice, prin activitatea lor ar putea să pună individul
în stare de inegalitate faţă de ceilalţi membri ai colectivităţii, situaţie care contravine legilor şi
a obligaţiilor publice.

În concluzie, legislaţia, doctrina şi jurisprudenţa din perioada interbelică au consacrat

răspunderea administrativ-patrimonială a Statului şi a funcţionarilor publici.

In doctrina recenta se distinge intre trei forme principale ale raspunderii administrative,
raspundere ce intervine atunci cand se comite ilicitul administrativ, anume atunci cand sunt
incalcate dispozitii imperative care reglementeaza raporturile juridice de drept administrativ,

14
4
respectiv raspunderea administrativ-disciplinara; raspunderea administrativ-contraventionala
si raspunderea administrativ-patrimoniala.

Doctrina distinge intre raspundere si constrangere subliniind faptul ca daca raspunderea apare
atunci cand este savarsita o fapta ilicita, constrangerea intervine chiar si atunci nu este comisa
o astfel de fapta, putandu-se afirma, astfel, ca orice masura cu caracter sanctionatoriu dispusa
de un organ al administratiei publice este, implicit, si o forma de manifestare a constrangerii
administrative, dar nu orice sanctiune de drept administrativ este si o forma de concretizare a
raspunderii specifice dreptului administrativ.

Constrangerea administrativa se caracterizeaza prin faptul ca reprezinta ansamblul de masuri

luate de administratia publica, care se pot concretiza in acte juridice, operatiuni administrative
sau fapte materiale; este necesar caracterul legal al masurilor mentionate; se bazeaza pe putere
publica.

Scopul masurilor de constrangere administrativa poate consta in: prevenirea savarsirii unor
fapte ilicite; sanctionarea autorului faptei ilicite; apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor;
asigurarea exercitarii unor obligatii; punerea in executare a unor decizii emise de diferite
autoritati.

Masurile de constrangere administrativa se pot clasifica in functie de diferite criterii

astfel:

1. in functie de scopul lor

a) masuri fara caracter sanctionatoriu ce intervin pentru a preveni comiterea unor fapte ilicite

Exemple

Astfel de exemple sunt: tratamentul medical obligatoriu, instituirea carantinei.

b) masuri cu caracter sanctionatoriu ce intervin in ipoteza savarsirii unei fapte ilicite

Exemple

Astfel de exemple sunt: amenda contraventionala, anularea unui act administrativ.

c) masuri de executare silita ce intervin atunci cand cele din primele doua categorii nu sunt
indeplinite de buna voie

Exemple
Un astfel de exemplu este retinerea si conducerea la sediul politiie a unei persoane care a
comis o contraventie.
14
5
2. in functie de obiectul masurii a) cu privire la bunuri

Exemple

Astfel de exemple sunt: rechizitii, confiscari.

b) cu privire la persoane

Exemple

Astfel de exemple sunt: internarea obligatorie intr-o unitate medicala, retinerea in vederea
prelevari de probe biologice.

c) cu privire la acte juridice sau operatiuni administrative

Exemple

Astfel de exemple sunt: anularea sau suspendarea unui act administrativ.

d) cu privire la protectia mediului inconjurator

Exemple

Un astfel de exemplu este obligarea proprietarilor la luarea unor masuri de protejare a

terenurilor sau a padurilor.

etc.

3. in functie de organul care le dispune

masuri dispuse de organe ale administratiei publice;

masuri dispuse de organe ale administratiei publice impreuna cu alte organe de stat, cu
structuri nestatale sau cu sprijinul cetatenilor.
Subiectele raspunderii administrative sunt:

subiectul activ al faptei – care devine subiect pasiv in procesul tragerii la raspundere =
persoana fizica sau juridica – autor al faptei ilicite,

subiectul pasiv al faptei – care devine subiect activ in procesul tragerii la raspundere =

146
autoritatea publica fata de care se rasfrang consecintele faptei si in a caror competenta intra
tragerea la rspundere a faptuitorului.

IV.1.4. Temeiul constituţional şi legal al răspunderii administrative

Constituţia României, republicata, a stabilit principiile răspunderii administrative, precum şi

formele acesteia, mai multe dispoziţii avand o semnificaţie deosebită în materia răspunderii
administrative în urmatoarele articole: 1, 4, 21, 44, 52, 53, 72 alin.(3) lit.j) şi k),

95, 96, 109, 123 şi 126. prin legi organice.

Cat priveste unele dintre dispozitiile constituţionale anterior amintite, anume cele din
articolele 21, 52, 53, 123 alin.(4) şi 126 alin.(6), consideram necesar a face unele precizari.
Astfel, trebuie să subliniem o modificare de esenţă adusă de Constituţia României,
republicată, cu privire la răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin
erorile judiciare prin art.52 alin.(3), potrivit căruia: „Statul răspunde patrimonial pentru
prejudiciile cauzate prin eorile judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii
şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă
neglijenţă.”

Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate, acest text stabileşte două principii cu caracter
de noutate şi anume:

se instituie răspunderea patrimonială a statului pentru toate posibilele erori judiciare,

indiferent de natura cauzelor, spre deosebire de vechiul text care limita răspunderea statului
doar pentru erorile judiciare săvârşite în procesele penale;

se instituie răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau cu gravă
neglijenţă, ca o răspundere subsidiară celei asumate de stat, în condiţiile legii.

Pe de altă parte, răspunderea administrativă în diversele forme are şi un multiplu suport legal.

Aşa de exemplu, dispoziţii cu privire la materia analizată se regăsesc în:

• Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a

ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare;

• Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, republicată, cu modificările şi

completările ulterioare;

• Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi

completările ulterioare;

• Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare;

• Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, cu modificările şi completările

ulterioare etc.

14
7
Actele normative menţionate consacră răspunderea juridică specifică diverselor autorităţi ale
administraţiilor publice, a demnitarilor şi funcţionarilor publici, inclusiv răspunderea
administrativă sub cele trei forme, respectiv: răspunderea administrativ-disciplinară,
răspunderea administrativ-contravenţională şi răspunderea administrativ-patrimonială.

IV.1.5. Notiunea, formele si subiectele raspunderii administrative

Răspunderea administrativă este acea formă a răspunderii juridice care este antrenată atunci
când sunt încălcate normele dreptului administrativ.

La fel ca şi oricare altă formă a răspunderii juridice, răspunderea administrativă este

declanşată atunci când sunt încălcate normele de drept administrativ, prin săvârşirea unei fapte
ilicite, acţiune, inacţiune sau faptă comisiv-omisivă, denumită generic abatere administrativă.

Doctrina a atribuit noţiunii de abatere administrativă două accepţiuni, după cum urmează:

în sens larg, prin abatere administrativă se înţelege orice încălcare a normelor de drept
administrativ;

în sens restrâns, prin abatere administrativă se înţelege numai acea faptă administrativă ilicită
care constituie contravenţie şi care are drept consecinţă antrenarea răspunderii administrativ-
contravenţionale.

Având în vedere diversitatea, multitudinea şi complexitatea normelor dreptului administrativ,

este firesc faptul că şi sfera abaterilor administrative şi pe cale de consecinţă a sancţiunilor
administrative îmbracă o paletă foarte largă şi diversificată.

Exemple

Spre exemplu, răspunderea administrativ-disciplinară poate atrage o gamă largă de

sancţiuni, precum:

avertismentul, retragerea cuvântului, chemare la ordine, eliminarea din sala de şedinţă,

excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiilor de specialitate, retragerea
indemnizaţiei de şedinţă pentru 1-2 şedinţe etc. prevăzute de Legea nr. 393/2004 privind
Statutul aleşilor locali;

mustrarea scrisă, diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni,

suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în
funcţie publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani, destituirea din funcţia publică etc. prevăzute de
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici;

c)suspendarea din funcţia publică etc.

14
8
Pe de altă parte, săvârşirea unei contravenţii are drept consecinţă antrenarea răspunderii
administrativ-contravenţionale şi aplicarea unor sancţiuni specifice.

În sfârşit, vatamarea unor drepturi subiective sau a unor interese legitime ale particularilor
printr-un act administrativ ilegal cauzator al unui prejudiciu al unei autorităţi publice ori,
prejudicierea particularilor cauzate prin erori judiciare va antrena răspunderea administrativ-
patrimonială a statului, funcţionarului public sau magistratului.

Din cele ce preced reiese faptul că datorită diversităţii normelor dreptului administrativ şi
implicit, a valorilor pe care acestea le protejează, răspunderea administrativă nu este unică.

Dimpotrivă, răspunderea administrativă îmbracă mai multe forme, în funcţie de anumite

criterii de clasificare consacrate în literatura de specialitate.

Aşa cum am mai precizat, răspunderea administrativă este antrenată atunci când s-a săvârşit o
faptă ilicită, în speţă fiind vorba despre un ilicit administrativ.

Avându-se în vedere ilicitul administrativ, doctrina distinge trei forme ale răspunderii
administrative, după cum urmează: ilicitul administrativ propriu-zis, ilicitul contravenţional şi
ilicitul cauzator de prejudicii materiale şi morale.

Săvârşirea ilicitului administrativ propriu-zis, denumit şi abatere administrativ disciplinară are

drept consecinţă antrenarea răspunderii administrativ-disciplinare; săvârşirea ilicitului
contravenţional (contravenţie) va antrena răspunderea administrativ contravenţională, iar
săvârşirea unui ilicit cauzator de prejudicii materiale şi morale va antrena răspunderea
administrativ patrimonială.

Daca raspunderea administrative-disciplinara si raspunderea administrativ-contraventionala

pot fi considerate, din punct de vedere ale scopului urmarit de declansarea raspunderii
administrativ, forme ale raspunderii administrativ cu caracter sanctionator; raspunderea
administrativ-patrimoniala are un caracter reparator.

Esenţial de reţinut este însă că dreptului administrativ îi este proprie şi specifică o anumită
formă a răspunderii juridice care, revine după caz: autorităţilor publice, structurilor nestatale,
demnitarilor şi funcţionarilor publici, precum şi cetăţenilor, ca urmare a săvârşirii unei fapte
ilicite, prin încălcarea obligaţiilor din raportul administrativ de subordonare, denumită
răspundere administrativă.

IV.1.6. Răspunderea administrativ-disciplinară

Răspunderea adnimistrativ-disciplinară este o formă de răspundere specifică a dreptului

administrativ care este antrenată ori de câte ori este săvârşită o abatere administrativă.

Această teză doctrinară este consacrată de prevederile din Legea nr. 188/1999 – privind
Statutul funcţionarilor publici, cu modificarile si completarile ulterioare, conform căruia
„incălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor corespunzătoare
14
9
funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de
lege constituie abatere disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a acestora.”

În acelaşi timp, prin acelasi act normative sunt stabilite faptele ilicite care constituie abateri
disciplinare, dar sunt prevăzute si sancţiunile disciplinare aplicabile funcţionarilor publici.

Menţionăm că norme cu un conţinut similar regăsim şi în dispozitii din Legea nr. 393/2004
privind Statutul aleşilor locali, dispoziţii care au în vedere: preşedinţii şi vicepreşedinţii
consiliilor judeţene, viceprimarii, consilierii locali şi judeţeni.

În legătură cu această formă a răspunderii juridice, considerăm că este esenţial de reţinut

următoarele particularităţi:

Este o răspundere administrativ-disciplinară, specifică dreptului administrativ şi diferită de

răspunderea disciplinară din dreptul muncii.

Această particularitate îşi are izvorul în „raportul de serviciu” ori, în „raportul de funcţie de
autoritate publică”, stabilite, după caz, între autoritatea administraţiei publice, pe de o parte şi
funcţionarul, respectiv demnitarul public, pe de altă parte. Cu alte cuvinte este vorba despre
un raport de drept administrativ şi nu despre un raport de muncă, al cărui izvor îl constituie
contractul individual de muncă încheiat între salariat şi angajator.

Actul administrativ cu caracter individual prin care se aplică sancţiunea administrativ-

disciplinară, poate fi atacată de funcţionarul public ori, după caz, alesul local nemulţumit la
instanţa de contencios administrativ.

Fapta ilicita poate fi reprezentata de incalcarea unei norme de drept administrativ sau, pe cale
de exceptie, de incalcarea unei norme de drept penal care nu prezinta gradul de pericol social
concret al unei infractiuni.

Reprezinta continutul unui raport juridic sanctionator, fara caracter contraventional.

Subiectul activ al raspunderii disciplinare este autoritatea publica in a carei competenta intra
sanctionarea faptei ilicite, iar subiectul pasiv il constituie autorul abaterii disciplinare.

Subiectul pasiv al raspunderii administrativ-disciplinare poate fi, dupa caz, un organ al

administratiei publice, un functionar public, o structura nestatala sau o persoana fizica care nu
detine o functie publica.

Angajarea raspunderii este conditionata de existenta vinovatiei.

Sanctiunile specific aceste forme de raspundere nu sunt privative de libertate. Sanctiunile

disciplinare, astfel precum le prevede Legea nr. 188/199, cu modificarile si completarile
ulterioare, sunt: mustrarea scrisa; diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioada de
pana la 3 luni; suspendarea dreptului de avansare in gradele de salarizare sau, dupa caz, de
promovare in functia publica pe o perioada de la 1 la 3 ani; retrogradarea in treptele de
salarizare sau retrogradarea in functia publica pe o perioada de pana la un an; destituirea din
functia publica. In cazul alesilor locali, sanctiunile disciplinare ce pot fi aplicate, conform
Statutului alesilor locali, sunt: avertismentul; chemarea la ordine; retragerea cuvantului;
15
0
eliminarea din sala de sedinte; excluderea temporara de la lucrarile consiliului si ale comisiei
de specialitate; retragerea indemnizatiei de sedinta, pentru 1-2 sedinte.

Statutul functionarilor publici retine ca abateri disciplinare: intarzierea sistematica in

efectuarea lucrarilor; neglijenta repetata in rezolvarea lucrarilor; absente nemotivate de la
serviciu; nerespectarea in mod repetat a programului de lucru; interventiile sau staruintele
pentru solutionarea unor cereri in afara cadrului legal; nerespectarea secretului professional
sau a confidentialitatii lucrarilor cu aceste caracter; manifestari care aduc atingere prestigiului
autoritatii sau institutiei publice in care-si desfasoara activitatea; desfasurarea in timpului
programului de lucru a unor activitati cu caracter politic; refuzul de a indeplini atributiile de
serviciu; incalcarea prevederilor legale referitoare la indatoriri, incompatibilitati, conflicte de
interese si interdictii stabilite prin legea pentru functionarii publici; alte fapte prevazute ca
abateri disciplinare in actele normative din domeniul functiei publice si a functionarilor
public.

Cat priveste procedura angajarii raspunderii disciplinare in cazul savarsirii unei abateri
disciplinare de catre un functionar public, subliniem faptul ca este instituita o procedura
prealabila obligatorie ce consta in cercetarea prealabila a faptei savarsite si audierea
functionarului public, consemnata in scris, sub sanctiunea nulitatii. Organul competent a
cerceta faptele sesizate ca abateri disciplinare si a propune sanctiunea aplicabila functionarului
public este comisia de disciplina – structura deliberativa, fara personalitate juridica,
independenta in exercitarea atributiilor care-i revin si care functioneaza, de regula, in cadrul
fiecarei autoritati sau institutii publice. Activitatea acestor comisii de disciplina are la baza
principia precum: prezumtia de nevinovatie; garantarea dreptului la aparare;
contradictorialitatea; proportionalitatea; legalitatea sanctiunii; unicitatea sanctiunii; celeritatea
procedurii; obligativitatea opiniei fiecarui membru al comisiei.

Comisia de disciplina:

efectueaza procedura de cercetare administrativa a faptei sesizate ceea ce presupune: audierea

persoanei care a formulat sesizarea si a functionarului public a carui fapta a fost sesizata ca
abatere disciplinara, a altor persoane care pot oferi informatii cu privire la solutionarea cazului
sau a persoanelor desemnate sa efectueze cercetarea disciplinara; administrarea probelor
propuse de parti, precum si, daca este cazul, a celor solicitate de comisia de disciplina;
dezbaterea cazului.

propune sanctiunea disciplinara aplicabila sau, dupa caz, propune clasarea sesizarii, cu votul
majoritatii membrilor comisiei, tinand cont de principiul individualizarii sanctiunii care obliga
comisia sa tina cont de: cauzele care au determinat savarsirea abaterii disciplinare;
imprejurarile in care aceasta a fost savarsita; gradul de vinovatie; gravitatea si consecintele
abaterii disicplinare; conduita functionarului public; existenta unor antecedente disciplinare
ale functionarului public, care nu au fost radiate conform reglementarilor legale. Eventualele
sanctiuni disciplinare vor fi aplicate de conducatorul autoritatii sau institutiei publice prin
15
1
emiterea actului administartiv de sanctionare, ulterior primirii raportului comisiei de
disciplina, acesta putand aplica o alta sanctiune decat cea propusa de comisia de disciplina, cu
conditia de a o motiva.

- propune mentinerea sau anularea sanctiunii disciplinare, in cazul in care aceasta a fost
contestata la conducatorul autoritatii sau institutiei publice.

Pentru evidentierea situatiei disciplinare a functionarului public, Agentia Nationala a

Functionarilor Publici va elibera cazierul administrativ, in conformitate cu baza de date pe
care o administreaza, cazier in care se regasesc sanctiunile disciplinare aplicabile
functionarului public si care nu au fost radiate conform reglementarilor legale in vigoare.

Sanctiunile administrative se radiaza, in functie de gravitatea lor, intr-un interval de timp

cuprins intre 6 luni si 7 ani.

In esenta, putem afirma ca, practic, prin eliminare, orice forma de raspundere declansata in
cadrul raporturilor de drept administrativ, care nu este reglementata de acte normative
contraventionale, intra sub incidenta raspunderii administrativ-disciplinare clasice.

IV.1.7. Răspunderea administrativ-patrimonială

Conform art.52 alin.1 din Constituţia României, republicată, stabileşte că persoana vătămată
într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionare în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină
recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.

Pe de altă parte alin.(3) al aceluiaşi articol instituie principiul potrivit căruia statul răspunde
patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare.

Din analiza textului constituţional se desprind două concluzii cu valoare de principiu:

Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare, spre deosebire de
Constituţia din 1991 care rezuma răspunderea patrimonială a statului doar pentru erorile
judiciare săvârşite în procesele penale;

Se stabileşte răspunderea administrativ-patrimonială a autorităţilor publice, ori de câte ori,

prin activitatea lor ilegală (culpabilă) provoacă daune unor particulari.

Fundamentată pe principiul constituţional stabilit prin art.52 alin.(1), Legea contenciosului

administrativ conferă instanţelor de contencios administrativ competenţa de a cenzura
legalitatea actelor administrative şi de se pronunţa cu privire la daunele cauzate particularilor
prin actele administrative nelegale. Menţinând principiul introdus de vechea reglementare,
Legea nr. 29/1990, art. 18 alin.(3) din Legea nr.554/2004 prevede ca, in cazul soluţionării
cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate,
dacă reclamantul a solicitat acest lucru.

Pe aceste temeiuri legale şi în considerarea tezelor consacrate de doctrina interbelică,

literatura de specialitate contemporană a statuat că fundamentarea juridică a obligaţiei pe care
15
2
o are statul şi autorităţile publice de a repara prejudiciul cauzat şi-n consecinţă de a răspunde
patrimonial, se regăseşte în conţinutul unor construcţii teoretice, şi anume: teoria relei
funcţionări a autorităţilor administative, teoria riscului şi teoria echităţii şi egalităţii în faţa
sarcinilor publice.

Teoria relei funcţionări a autorităţilor administraţiei publice se fundamentează pe necesitatea

funcţionării legale a acestora. În consecinţă, orice abatere de la litera şi spiritul legii are drept
consecinţă activitatea culpabilă a administraţiei care, va fi obligată să răspundă pentru
prejudiciile cauzate. Se consacră astfel o răspundere subiectivă a administraţiei publice, bazată
pe culpă.

Teoria riscului are în vedere stabilirea unei legături cauzale între activitatea autorităţilor
administrative, actele şi faptele acesteia pe de o parte şi prejudiciul cauzat, pe de altă parte.
Teoria se fundamentează pe ideea că şi în ipoteza în care administraţia îsi desfăşoară
activitatea cu respectarea riguroasă a legii, există riscul de a provoca particularilor anumite
pagube. În acest context, teoria riscului propune înlocuirea răspunderii subiective bazată pe
culpă, cu o răspundere obiectivă a administraţiei.

Teoria echităţii şi egalităţii tuturor cetăţenilor în faţa serviciilor publice şi pe acela al

solidarităţii care există între membrii societăţii. Principiul de solidaritate socială impune ca
societatea să preia asupra sa, asupra tuturor membrilor săi, paguba suferită de un cetăţean din
cauza unui act de putere publică, care a avut în vedere satisfacerea interesului general.

Cele trei teorii apar ca o consecinţă firească a raporturilor de drept public stabilite între
autorităţile administraţiei publice, care sunt înfiinţate pentru a funcţiona în mod legal, şi
particulari care, atunci când sunt vătămaţi, prin autoritatea abuzivă a administraţiei, pot
pretinde anularea actelor nelegale şi repararea pagubelor.

Răspunderea administrativ-patrimonială este reglementată de legiuitorul nostru cosntituant în

mai multe texte, printre care cităm art.1 alin.(3), art.44, art.52, art.53, art.73 lit. j) şi k), art.109
alin.(3), art.123 alin.(5) şi art.126 alin.(6).

Astfel, legea fundamentală garantează dreptul de proprietate şi creanţele particularilor asupra

statului, art.44 alin.(1) prevazand ca dreptul de proprietate, precum şi creanţele asupra statului,
sunt garantate, conţinutul şi limitele acestor drepturi fiind stabilite de lege.

În acelaşi timp, într-o nouă concepţie faţă de forma iniţială, Constituţia României, republicată,
instituie principiul răspunderii patrimoniale a statului pentru prejudiciile cauzate particularilor
prin erori judiciare. Noutatea rezidă în faptul că a fost stabilită răspunderea statului pentru
toate posibilele erori judiciare şi nu doar pentru cele săvârşite în procesele penale, art.52 alin.
(3) dispunand ca statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile caizate prin erorile judiciare,
răspunderea statului fiind stabilită în condiţiile legii şi neinlaturand răspunderea magistraţilor
care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.

De asemenea, Constituţia recunoaşte persoanei vătămate într-un drept subiectiv ori într-un
interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
15
3
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, posibilitatea ca instanţa judecătorească
competentă să-i recunoască dreptul pretins sau interesul legitim, anularea actului şi repararea
cauzei.

Aşadar, din coroborarea dispoziţiilor constituţionale menţionate putem conchide că legea

fundamentală consacră responsabilitatea autorităţilor faţă de particular, după cum urmează:

răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare, indiferent
de natura procesului;

dreptul particularilor la repararea pagubelor cauzate de autorităţile publice, după caz, printr-un
act administrativ respectiv, prin nesoluţionarea în termenul prevăzut de lege a unei cereri;

dreptul particularilor la recuperarea creanţelor asupra statului, indiferent de provenienţa

acestora.

Răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate „printr-un act administrativ

sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri” a fost reglementată prin

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Potrivit art.1 alin.(1) din lege, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său
ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios
administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a
interesului legitim şi recuperarea pagubei ce i-a fost cauzată.

Competenţa de soluţionare a litigiilor de această natură a fost dată de legiuitor în competenţa

tribunalelor administrativ-fiscale, secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de
apel şi Secţiei de contencios administrativ şi fiscal al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Aceste instanţe se pot pronunţa atât cu privire la prejudiciile cauzate din nelegalitatea actelor
administrative, precum şi cele rezultate din neconstituţionalitatea acestora, astfel cum rezultă
din art.11 al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Din coroborarea dispoziţiilor art.11 şi art.16 din Legea nr. 554/2004 rezultă că reclamantul îşi
poate exercita dreptul la acţiune, după caz:

printr-o acţiune formulată împotriva autorităţii publice;

printr-o acţiune formulată exclusiv împotriva persoanei fizice (funcţionar public sau personal
contractual) care a elaborat actul, a emis sau a încheiat actul, ori, după caz, care se face
vinovată de refuzul nejustificat;

printr-o acţiune îndreptată concomitent împotriva autorităţii publice şi a persoanei fizice

(funcţionar public sau personal contractual).

Evident că este la latitudinea reclamantului alegerea uneia sau a alteia dintre variantele
menţionate.
15
4
Este însă necesar să subliniem că legiuitorul organic a instituit principiul răspunderii solidare
dintre autoritatea publică şi persoana fizică, art.16 alin.(1) teza a II-a stabilind ca in cazul în
care acţiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata despăgubirilor,
solidar cu autoritatea publică respectivă.

Persoana acţionată astfel în justiţie, îl poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic, de la
care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.

În sfârşit, subliniem faptul că legislaţia şi doctrina au stabilit şi răspunderea administrativ-

patrimonială a statului şi autorităţilor administraţiei publice pentru limitele serviciului public,
mai concret, pentru funcţionarea necorespunzătoare a diferitelor servicii publice.

Aşa de exemplu, conform art.9 si urmatoarele din Legea nr. 241/2006 privind organizarea şi
funcţionarea serviciilor publice de alimentare cu apă şi de canalizare este garantat tuturor
utilizatorilor.

Dreptul garantat prin lege utilizatorilor la un serviciu de calitate, are drept consecinţă
penalizarea operatorului de servicii publice pentru nerespectarea angajamentelor asumate prin
contract, la valori corespunzătoare prejudiciilor cauzate, astfel cum prevăd dispoziţiile legii
amintite.

În concluzie, Constituţia României, republicată, şi legislaţia consfinţesc următoarele principii

ale răspunderii administrativ-patrimoniale pentru daunele cauzate particularilor:

răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare;

răspunderea patrimonială a autorităţilor publice pentru pagubele cauzate prin acte

administrative sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, cu posibilitatea
introducerii în cauză şi a persoanei (funcţionar public sau personal contractual) vinovate de
încălcarea legii;

răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor administraţiei publice şi a funcţionarilor

publici pentru pagubele cauzate domeniului public ori ca urmare a proastei funcţionări a
serviciilor publice;

răspunderea patrimonială exclusivă a autorităţilor administraţiei publice pentru limitele

serviciului public.

Literatura de specialitate a realizat clasificarea răspunderii administrativ-patrimoniale

în funcţie de două principale criterii:

forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale consacrate de Constituţia României,

republicată, şi de Legea contenciosului administrative, in vigoare;

b) forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale reieşite din doctrină, jurisprudenţă,

precum şi din unele reglementări speciale implicite.

Pe de altă parte, din punct de vedere al semnificaţiei laturii subiective, doctrina a identificat:
15
5
a) forme de răspundere obiectivă, care includ:

răspunderea administrativ-patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile

judiciare;

răspunderea autorităţilor publice pentru limitele serviciului public sau funcţionarea

necorespunzătoare a serviciului public;

b) forme ale răspunderii subiective, bazate pe culpă, care se manifestă ca:

răspunderea administrativ-patrimonială a autorităţilor publice pentru pagubele materiale şi/sau

morale cauzate prin cate administrative ori prin nesoluţionarea în termenul legal a unor cereri;

răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor administraţiei publice şi a funcţionarului

public pentru pagubele cauzate prin acte administrative sau prin nesoluţionarea în termenul
legal a unor cereri.

În perioada interbelică, prof. Paul Negulescu constata că jurisprudenţa franceză şi română

admiteau responsabilitatea delictuală, bazată pe culpă a statului, în anumite condiţii. În acest
sens, autorul sublinia ca responsabilitatea delictuală, bazată pe culpă şi admisă de
jurisprudenţa franceză şi română faţă de stat, lucrând ca putere publică, cere ca acel care se
plânge de o lesiune trebue să dovedească: a) că un prejudiţiu, o daună, i-a fost provocată prin
fapta unui agent public, lucrând în exerciţiul funcţiunei sale; dauna poate să fie materială sau
patrimonială, dar poate să fie şi morală; b) că aceste fapte, acţiune sau inacţiune, constituie o
culpă din partea administraţiunei. Cu alte cuvinte trebue să existe o relaţiune de cauză la efect
între faptul culpabil al unui organ sau agent public şi între prejudiţiul suferit de reclamant.

În acelaşi timp, se aprecia că responsabilitatea patrimonială a statului nu există în următoarele

situaţii:

a) în cazul în care autorul prejudiciului şi-a exercitat în mod legal competenţa; b) dacă
prejudiciul este consecinţa unui fapt al victimei;

c) în cazul fortuit sau de forţă majoră.

Aceste teze din perioada interbelică îşi găsesc şi astăzi actualitatea. Astfel, doctrina
contemporană consideră că răspunderea administrativ-patrimonială a statului poate fi
antrenată dacă se întrunesc în mod cumulativ următoarele patru condiţii:

a) Actul administrativ atacat să fie un act ilegal

Este necesar a preciza că noţiunea de act administrativ trebuie percepută astfel cum este
definită în art. 2 lit.c) din Legea nr. 554/2004, adică atât actul administrativ tipic, precum şi
cel asimilat.

În al doilea rând, subliniem că răspunderea patrimonială a statului poate fi antrenată numai

dacă actul administrativ cauzator al unui prejudiciu a fost declarat nelegal de autorităţile
competente.

15
6
Această teză a fost consacrată indubitabil de doctrină, prof. Tudor Drăganu exprimându-se în
sensul că: „organul administrativ care, în exercitarea unui drept legal emite un act administrativ,
nu răspunde de prejudiciile cauzate unui terţ prin acest act.”

b) Actul atacat şi declarat nelegal să fie cauzator al unui prejudiciu

În legătură cu această condiţie subliniem faptul că, potrivit art.18 alin.(3) din Legea nr. 554/2004,
în cazul admiterii acţiunii, instanţa poate hotărî despăgubiri pentru daunele materiale şi morale
determinate de actul administrativ ilegal, dacă reclamantul solicită acest lucru.

c) Raportul de cauzalitate dintre actul administrativ ilegal şi prejudiciu

Această condiţie este comună tuturor formelor pe care o îmbracă răspunderea juridică, şi îşi
găseşte motivaţia în teza conform căreia: pentru ca răspunderea să se declanşeze şi un subiect să
poată fi tras la răspundere pentru săvârşirea cu vinovăţie a unei fapte antisociale, este necesar ca
rezultatul ilicit să fie consecinţa nemijlocită a acţiunii sale.

d) Culpa autorităţii publice întrucât această formă a răspunderii este o răspundere subiectivă.

Să ne reamintim...

Nu trebuie confundata raspunderea administrativa cu constrangerea administrativa,

diferenta principala dintre acestea constand in aceea ca daca raspunderea este atrasa

de savarsirea unei fapte ilicite, constrangerea intervine chiar si in absenta comiterii

unei astfel de fapte.

Formele raspunderii administrative sunt: raspunderea administrativ-disciplinara ce intervine

atunci s-a comis o abatere disciplinara; raspunderea administrativ-contraventionala ce intervine
atunci cand se comit contraventii; si raspunderea administrativ-patrimoniala ce intervine atunci
cand autoritatile publice produc

prejudicii materiale si/sau morale prin activitatea lor nelegala, pe care vor fi obligate

a le repara prin plata unor despagubiri.

Raspunderea administrativ-disciplinara nu trebuie confundata cu raspunderea disciplinara din

dreptul muncii, specifica salariatului si reglementata de Codul Muncii.

In cazul in care fapta functionarului public a fost sesizata ca abatere disciplinara si ca infractiune,
procedura angajarii raspunderii disciplinare se suspenda pana la

dispunerea neinceperii urmaririi penale, scoaterii de sub urmarire penala ori incetarii

urmaririi penale sau pana la data la care isntanta de judecata dispune achitarea sau

incetarea procesului penal.

15
7
Sub aspectul laturii subiective, raspunderea administrativ-patrimoniala poate fi

clasificata in:

raspundere obiectiva – este independenta de existenta unei forme de vinovatie, astfel

precum sunt raspunderea patrimoniala exclusiva a statului pentru prejudiciile cauzate
prin erori judiciare sau raspunderea patrimoniala exclusiva a administratiei publice
pentru limitele serviciului public.

raspunderea subiectiva – intervine numai in ipoteza existentei vinovatiei, astfel

precum sunt: raspunderea solidara a autoritatilor publice si a functionarului pentru
prejudiciul cauzat prin acte administrative nelegale sau raspunderea patrimoniala a
autoritatilor administratiei publice pentru prejudiciile cauzate prin contracte
administrative.

Rezumat

Constrangerea administrativa poate fi definita ca fiind totalitatea masurilor dispuse

de organele administratiei publice, in temeiul legii si cu folosirea puterii publice, in
scopul de a realiza prevenirea savarsirii de fapte antisociale, sanctionarea comiterii
unor asemenea fapte, apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor, executarea
obligatiilor acestota sau punerea in executare a unor obligatii dispuse de autoritati
publice din sfera celor trei puteri clasice sau din afara acestei sfere.

Raspunderea administrativ-disciplinara reprezinta situatia juridica prin care se

concretizeaza raportul sanctionator, fara caracter contraventional, stabilit intre
subiectul activ al faptei (autorul abaterii disciplinare) si subiectul activ al raspunderii
(autoritatea care aplica sanctiunea), in cazul savarsirii cu vinovatie de catre primul a
unei abateri disciplinare.

Procedura angajarii raspunderii discipinare presupune instituirea unei proceduri

prealabile obligatorii constand in cercetarea prealabila a faptei savarsite si audierea
functionarului public, consemnata in scris, sub sanctiunea nulitatii.

Formele de raspundere obiectiva si subiectiva a raspunderii administrativ-

patrimoniale sunt: raspunderea patrimoniala exclusiva a statului pentru prejudiciile
cauzate prin erori judiciare (temei constitutional – art.52 alin.3); raspunderea
patrimoniala a administratiei publice pentru limitele serviciului public (nu cunoaste o
reglementare expresa, dar putem identifica un temei constitutional, spre exemplu

– art.16 alin.1 si 2, art.22) ce presupune existenta unor carente de organizare si

functionare a unui serviciu public, de natura sa aduca prejudicii particularilor;
raspunderea solidara a autoritatilor publice si a functionarului pentru prejudiciile
cauzate prin acte administrative tipice sau asimilate (tacerea sau tardivitatea
15
8
administratiei) nelegale (este consacrata in mdo expres de Legea nr. 554/2004) ce
este conditionata de existenta unor acte administrative nelegale, tipice sau asimilate,
dar si de culpa autoritatilor publice; raspunderea patrimoniala a autoritatilor
administratiei publice pentru prejudiciile cauzate prin contracte administrative (este
consacrata in mdo expres de Legea nr. 554/2004) si poate avea ca obiect contracte de
punere in valoare a bunurilor proprietate publica, de executare a lucrarilor de interes
public, de prestare de servicii publice, de achizitii publice, etc.

Actiunile in angajarea raspunderii administrativ-patrimoniala ce pot fi introduse,

conform Legii nr.554/2004, sunt: actiunile impotriva autoritatii publice; actiunile
impotriva functionarului public; actiunile indreptate impotriva autoritatii publice si a
functionarului public, oricare dintre aceste actiuni fiind de competenta instantei de
contencios administrativ.

Atat potrivit prevederilor constitutionale, cat si a celor legale in vigoare, prejudiciul

ce urmeaza a fi reparat urmare a admiterii unei actiuni in raspunderea administrativ-
patrimoniala, poate fi material sau/si moral.

Test de evaluare a cunoştinţelor

Prezentati diferentele dintre raspundrea in dreptul administrativ si constrangerea

administrativa.

Care sunt sanctiunile specifice raspunderii administrativ-disciplinare?

Care sunt diferentele dintre raspunderea disciplinara din dreptul administrativ si

raspunderea disciplinara din dreptul muncii?

In ce consta principiul individualizarii sanctiunilor administrativ-disciplinare?

Cine are dreptul de a aplica sanctiunile administrativ-disciplinare prevazute de

Statutul functionarilor publici?

Ce reprezinta cazierul administrativ?

Raspunderea administrativ-patrimoniala caracterizeaza numai administratia publica

sau si alte autoritati publice, din afara sferei Executivului?

Cine are competenta de a decide acordarea despagubirilor in cazul admiterii unei

actiuni in raspundere administrativ-patrimoniala?

In cazul raspunderii pentru emiterea de acte administrative nelegale, cine va plati

despagubirile?

In urma cercetarilor efectuate, comisia de disciplina din cadrul Ministerului X

constata ca functionarul public A.B. se face vinovat de savarsirea anumitor abateri
disciplinare, constand in neglijenta repetata in efectuarea lucrarilor si absente
nemotivate de la serviciu. In aceste conditii, comisia propune ministrului aplicarea
sanctiunii trecerii intr-o functie inferioara pe o perioada de 1 an de zile. Ministrul
emite un ordin prin care dispune sanctionarea lui A.B. cu diminuarea

15
9
drepturilor salariale cu 10% pe o perioada de 3 luni de zile, cu motivarea ca
sanctiunea propusa de comisie este mult prea dura, comparativ cu gravitatea
abaterilor comise si cu inexistenta unor consecinte negative in activitatea
departamentului din care facea parte functionarul public. Este legal ordinul
ministrului?

16
0
Unitatea de învăţare IV.2. Raspunderea contraventionala
în menţinerea ilicitului contravenţional în
sistemul normativ al faptelor care lezează
valorile sociale şi relaţiile sociale
protejate de lege. În pofida semnificaţiei
sociale evidente, legislaţia românească în
domeniul contravenţiilor, înţelegând prin
Cuprins aceasta o reglementare cadru, alte acte
normative speciale precum şi acte
IV.2.1. Introducere 161 normative care conţin unele dispoziţii în
materie este departe de a fi cristalizată,
IV.2.2. Competenţe 161 sistematizată şi de a fi conturat un punct
de vedere unitar în problema
IV.2.3. Aspecte generale privind fundamentală a clarificării naturii
răspunderea contravenţională în juridice a contravenţiei şi răspunderii
dreptul contravenţionale. Astfel, deşi materia
contravenţiilor are o vechime
administrativ. 162 considerabilă, ceea ce s-a schimbat de-a
lungul timpului a fost natura juridică a
IV.2.4. Răspunderea regimului contravenţional.
administrativ-contravenţională.
Contravenţia – definiţie şi Contraventia este acea fapta savarsita cu
vinovatie, stabilita si sanctionata prin
trăsături 163 lege, ordonanta, prin hotarare a
Guvernului sau, dupa caz, a consiliului
IV.2.5. Sancţiunile localal comunei, orasului, municipiului
contravenţionale 168 sau a sectorului municipiului Bucuresti, a
consiliului judetean ori a Consiliului
General al Municipiului Bucuresti.

IV.1.2. Competenţele unităţii de

IV.2.1. Introducere învăţare

Domeniul contravenţiilor Unitatea devoltă aspectele privind bazele

constituie fără îndoială un constitutionale si legale ale raspunderii
domeniu cu implicaţii din cele mai administrativ-contraventionale;
profunde şi mai complexe în viaţa elementele constitutive, definitia si
de zi cu zi a cetăţenilor şi, trasaturile contraventiei; sanctiunile
implicit, în practica contraventionale; cauzele care inlatura
administrativă a autorităţilor cu raspunderea
atribuţii în materie. De la debutul
instituţiei contravenţiei şi până în
prezent, reglementările în materie 161
contravenţională au fost constante
administrativ-contraventionala; procedura contraventionala. Parcugerea acestei unitati de
invatare va permite studentului sa identifice natura juridica a contraventiei, sa defineasca
conceptele de baza din materia raspunderii contraventionale, sa descrie procedura
contraventionala, sa distinga aceasta forma a raspunderii administrative de celelalte forme
ale acestei forme de raspundere recunocuta si de sistemul nostru de drept.

Durata medie de parcurgere a primei unităţi de învăţare este de 4 ore.

IV.2.3. Aspecte generale privind răspunderea contravenţională în dreptul administrativ

La origine, în România, ca şi în majoritatea statelor occidentale, materia contravenţiilor a avut

o natură penală, ilicitul contravenţional fiind consacrat de legislaţia penală în cadrul împărţirii
tripartite a ilicitului penal în: crime, delicte şi contravenţii.

În România, contravenţiile sunt scoase din câmpul faptelor penale şi trecute în cel al abaterilor
administrative, ştiinţa dreptului administrative a preluat instituţia răspunderii contravenţionale
din sfera dreptului penal, calificând-o expres ca fiind o răspundere administrativă. În timp
însă, sancţiunea contravenţională, fără a înceta să fie o sancţiune specifică dreptului
administrativ, a evoluat şi ca o garanţie a respectării altor categorii de norme juridice, cu
excepţia celor penale. De aici, două mari situaţii ale prezenţei normei contravenţionale într-un
act normativ: alături de norme de drept administrativ care reglementează relaţii sociale într-un
domeniu, sector sau ramură de activitate a administraţiei publice (ca norme de construcţie) şi
alături de norme aparţinând altor ramuri de drept decât dreptul administrativ (sau dreptul
penal), având faţă de acestea, care sunt norme de construcţie, rol de sancţiune.

După anul 1990 Decretul nr. 153/1970 pentru stabilirea şi sancţionarea unor contravenţii
privind regulile de convieţuire socială, ordinea şi liniştea publică, a fost înlocuit cu Legea nr.
61/1991 pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de convieţuire socială, a
ordinii şi liniştii publice, republicată în 2000, act normativ care a reglementat procedura
aplicării sancţiunii închisorii contravenţionale, până la reglementarea acesteia printr-o
ordonanţă a Guvernului, în 2002, după care această sancţiune a fost desfiinţată, ca urmare a
recentei revizuiri a Constituţiei, în octombrie 2003, aspect asupra căruia vom reveni.

În ce priveşte reglementarea constituţională a contravenţiei, în doctrină s-a subliniat,

pornindu-se de la cele două articole [art. 41 alin. (8) şi art. 69 alin. (1), înainte de revizuire -
subl. ns.] în care se face referire expresă la aceasta, că este vorba despre o instituţie de natură

162
constituţională, o formă a ilicitului care trebuie în mod obligatoriu să existe, neputând fi
desfiinţată prin lege sau alt act inferior Constituţiei. Fiind menţionate însă separat de
infracţiuni contravenţiile au o natură extrapenală, urmând ca legiuitorul ordinar să determine
în concret natura lor juridică, fie incluzând-o într-o categorie de ilicit juridic existentă, fie
atribuindu-i o natură distinctă, autonomă.

Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, adoptată în baza
art. 1 pct. IV.9 din Legea nr. 324/2001 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe,
reprezintă la ora actuală, dreptul comun în materie, ea abrogând expres Legea nr. 32/1968 cu
modificările şi completările ultedoare. Ulterior, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 a fost
aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002. Deşi noua reglementare a
tranşat unele din problemele esenţiale, în altele, s-a apreciat în doctrina recentă, ea a rămas la
jumătatea drumului, lăsând parcurgerea integrală a acestuia într-o etapă viitoare, în care se va
pune probabil din nou în discuţie problema codificării domeniului contravenţiilor.

IV.2.4. Răspunderea administrativ-contravenţională. Contravenţia – definiţie şi trăsături

Majoritatea specialiştilor consideră contravenţia o instituţie a dreptului administrativ cu

trăsături specifice, unii dintre ei formulând chiar propuneri de instituire a unui sistem juridic
contravenţional şi implicit de creare a unei noi ramuri de drept, Dreptul contravenţional.

Astfel, contravenţia şi răspunderea contravenţională, se specifică în doctrina actuală, sunt

instituţii ale dreptului administrativ, care privesc atât activitatea persoanelor fizice, cât şi
activitatea pe care o desfăşoară autorităţile administraţiei publice, celelalte autorităţi publice,
agenţii economici şi instituţiile publice, indiferent dacă au caracter statal sau nestatal. Tot în
doctrina actuală, contravenţia este privită atât ca fenomen social, cât şi ca fenomen juridic.

Privită ca fenomen social, noţiunea de contravenţie evoluează ca şi noţiunea de moralitate,

declararea unui anumit fapt, drept contravenţie depinzând de aprecierea pe care majoritatea
membrilor societăţii o conferă unei anumite fapte. Ca fenomen juridic, contravenţia este
caracteizată de incriminarea sa (adică calificarea unei anumite acţiuni sau inacţiuni
socialmente periculoasă drept contravenţie), dar şi prin stabilirea unei sancţiuni pentru
săvârşirea ei (de către puterea legiuitoare sau o anumită autoritate administrativă).

Deci, ca fenomen juridic, contravenţia este o faptă, constând într-o acţiune sau inacţiune,
imputabilă autorului ei, prevăzută de norma de drept administrativ şi pentru a cărei săvârşire
se aplică o sancţiune.

Astfel, în art. 1 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor
aşa cum acesta a fost modificat şi completat prin Legea nr. 180/2002 se stipulează: ,,Legea
contravenţională apără valorile sociale care nu sunt ocrotite prin legea
16
3
penală. Constituie contravenţie fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată ca atare
prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local
al comunei, oraşului, nmnicipiului sau al sectorului Municipiului Bucureşti, a consiliului
judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti."

Apreciem că, din definiţia actuală a contravenţiei rezultă două trăsături ale acesteia, pe care le
vom analiza în detaliu în cele ce urmează.

În primul rând, contravenţia este o faptă săvârşită cu vinovăţie, având deci un caracter ilicit, în
sensul că ea atacă anumite valori sociale ocrotite de lege, altele decât cele ocroti te de legea
penală. Cu alte cuvinte, ne aflăm în prezenţa unei contravenţii când subiectul alege o conduită
care este contrară normelor de drept şi ordinii de drept.

Prin vinovăţie se înţelege starea subiectivă a autorului faptei ilicite, în momentul încălcării
ordinii de drept, exprimând atitudinea psihică, negativă a acestuia faţă de interesele şi valorile
sociale ocrotite de normele juridice.

Contravenţia, ca orice faptă contrară ordinii de drept, constituie o manifestare a conduitei

umane exteriorizată în societate, adică un ansamblu de acte ale omului sub controlul voinţei şi
raţiunii sale. Cu alte cuvinte, vinovăţia implică în primul rând, un act de conştiinţă, care
presupune înţelegerea consecinţelor săvârşirii unei fapte sancţionate de lege şi, în al doilea
rând, acceptarea sau chiar urmărirea producerii consecinţelor negative, deci actul de voinţă.

În consecinţă, ilicitatea faptei contravenţionale va fi realizată numai atunci cînd subiectul

acţiunii sociale a avut, în mod obiectiv, libertatea de a alege o conduită ce se înfăţişează ca o
acţiune socială negativă în raport cu ordinea de drept.

Ilicitul contravenţional se raportează la atitudinea psihică a făptuitorului faţă de consecinţele

negative ale faptelor săvârşite. Doar o persoană responsabilă care are aptitudinea de a-şi da
seama de semnificaţia acţiunilor sau inacţiunilor sale, capabilă să le stăpânească şi să le
dirijeze, poate acţiona cu vinovăţie. Ilicitul contravenţional poate să constea într-o acţiune,
într-o inacţiune sau în fapte comisiv-omisive, legate indisolubil de o anumită atitudine psihică
a autorului acestor fapte faţă de consecinţele lor negative.

Ca şi în dreptul penal, vinovăţia în cazul răspunderii contravenţionale îmbracă două forme:

intenţia şi culpa.

Fapta se consideră săvârşită cu intenţie atunci când făptuitorul a prevăzut rezultatul faptei
sale, urmărind producerea lui prin comiterea faptei respective (intenţia directă), precum şi
atunci când făptuitorul a prevăzut rezultatul faptei sale şi, deşi nu îl urmărea, a acceptat
producerea lui (intenţia indirectă).

Fapta este săvârşită din culpă atunci când făptuitorul a prevăzut rezultatul faptei sale, dar nu l-
a acceptat, socotind fără temei că el nu se va produce (uşurinţă sau culpă cu previziune)
precum şi atunci când făptuitorul nu a prevăzut rezultatul faptei sale, deşi trebuia şi putea să-l
prevadă (neglijenţă sau culpă fără previziune).
16
4
În materie contravenţională, spre deosebire de ilicitul penal, contravenţia se sancţionează
indiferent de forma vinovăţiei, excepţia de nesancţionare a faptelor săvârşite din culpă
trebuind să fie expres prevăzută în actul normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia
respectivă. Astfel, trebuie admis faptul că, în situaţia în care actele normative prevăd intenţia
ca element constitutiv al contravenţiei, săvârşirea acesteia din culpă nu poate fi calificată
contravenţie.

În al doilea rând, o a doua trăsătură dedusă din definiţia actuală a contravenţiei, se referă la
actele normative prin care pot fi stabilite şi sancţionate contravenţii şi implicit la autorităţile
publice competente să le emită.

Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) din ordonanţă, contravenţiile pot fi stabilite şi sancţionate prin
legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului în toate domeniile de activitate, fiind vorba deci
despre o competenţă materială generalâ.

În principiu, Parlamentul stabileşte contravenţii în legile prin care de regulă se statuează

asupra regimului juridic al unor activităţi economico-sociale, pentru a da demersului legislativ
un caracter complet şi unitar. Mai puţin utilizată este calea adoptării unor legi cu caracter
exclusiv contravcnţional. În cele mai multe cazuri, Parlamentul deleagă Guvernului atribuţia
cmiterii actului normativ privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor într-un domeniu sau
altul, printr-o hotărâre adoptată în aplicarea legii.

Guvernul dispune deasemenea de o competenţă generală în stabilirea şi sancţionarea

contravenţiilor, materie în care poate adopta ordonanţe de urgenţă, ordonanţe şi hotîrâri.

Nu au însă dreptul de a adopta reglementări în materie contravenţională, ministerele şi

celelalte autorităţi publice centrale (inclusiv serviciile publice deconcentrate sau structurile
acestora din teritoriu) cu excepţia celor cărora li se conferă acest drept prin legi speciale.

Potrivit art. 2 alin. (2) din ordonanţă, prin hotărâri ale autorităţilor administraţiei publice
locale sau judeţene se stabilesc şi se sancţionează contravenţii în toate domeniile de activitate
pentru care acestora le sunt stabilite atribuţii prin lege, în măsura în care în domeniile
respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi, ordonanţe sau prin hotărâri ale

Guvernului.

Prin urmare, competenţa acestor autorităţi ale administraţiei publice în materia contravenţiilor
este condiţionată de două limitări: să fie vorba de domenii şi probleme care intră în sfera lor
de atribuţii, iar în acestea, să nu fie deja stabilite contravenţii prin acte cu forţă juridică
superioară, adică prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului.

În general, din ansamblul prevederilor mai sus menţionate privind actele normative prin care
pot fi stabilite şi sancţionate contravenţii rezultă că, doar faptele considerate ca atare prin legi,
ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului precum şi prin acte ale autorităţilor administraţiei publice
locale reprezintă contravenţii, fiind vorba despre principiul consacrat în doctrină sub
denumirea de principiul legalităţii contravenţionalizării.

16
5
Spre deosebire de reglementarea anterioară în materie, ordonanţa a introdus dispoziţii speciale
privind administraţia publică a municipiului Bucureşti.

Astfel, conform art. 2 alin. (3), astfel cum acesta a fost aprobat prin lege, consiliile locale ale
sectoarelor Municpiului Bucureşti pot stabili şi sancţiona contraventii în mai multe domenii
expres enumerate, şi anume: salubritate; activitatea din pieţe, curăţenia şi igienizarea acestora;
întreţinerea parcurilor şi spaţiilor verzi, a spaţiilor şi locurilor de joacă pentru copii;
amenajarea şi curăţenia spaţiilor din jurul blocurilor de locuinţe, precum şi a terenurilor
virane; întreţinerea bazelor şi obiectivelor sportive aflate în administrarea lor; întreţinerea
străzilor şi trotuarelor, a şcolilor şi a altor instituţii de educaţie şi cultură; întreţinerea
clădirilor, împrejmuirilor şi a altor construcţii; depozitarea şi colectarea gunoaielor şi a
resturilor menajere.

În plus, potrivit art. 2 alin. (4), Consiliul General al Municipiului Bucureşti poate stabili şi alte
domnenii de activitate din competenţa consiliior locale ale sectoarelor, în care acestea pot
stabili şi sancţiona contravenţii, fiind necesară deci o delegare de competenţă, după cum s-a
apreciat în doctrină

La aceste dispoziţii iniţiale ale ordonanţei, Legea de aprobare a introdus un nou alineat având
următorul cuprins: "Hotărârile consiliilor locale sau judeţene ori, după caz ale sectoarelor
Municipiului Bucureşti, prin care s-au stabilit contravenţii cu nesocotirea principiilor
prevăzute la alin. (2)-(4) sunt nule de drept. Nulitatea se constată de instanţa de contencios
administrativ competentă, la cererea oricărei persoane interesate." Este remedial faţă de
situaţia în care dispoziţii conţinute în acte ale autorităţilor administraţiei publice locale încalcă
dispoziţii conţinute în acte ale autorităţilor administraţiei publice centrale, sau mai mult, în
legi ale Parlamentului, în această materie, a stabilirii şi sancţionării contravenţiilor.

În plus, este pentru prima dată când, într-o reglementare consacrată regimului juridic aplicabil
contravenţiilor, este prevăzută expres competenţa instanţei de contencios administrativ, de a
constata nulitatea unor acte normative de competenţa autorităţilor administraţiei publice locale
prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii cu încălcarea dispoziţiilor conţinute de
reglementarea cadru în materie.

În doctrina actuală, unii autori se referă şi la un conţinut juridic al contravenţiei, privit ca

ansamblul condiţiilor cerute de lege peutru ca aceasta să existe.

Din această perspectivă, structura conţinutului contravenţiei se compune din: obiectul

acesteia; subiecţii, latura obiectivă şi latura subiectivă a contravenţiei.

Potrivit art. 3 din ordonanţă, actele normative prin care se stabilesc contravenţii vor cuprinde
obligatoriu descrierea faptelor ce constituie contravenţii şi sancţiunea ce urmează să se aplice
pentru fiecare dintre acestea.

Descrierea contravenţiei în actul normativ trebuie să cuprindă elementele proprii şi suficiente

care să-i asigure autonomia legislativă.

16
6
Din punct de vedere al prevederii faptelor ilicite în acte normative există deosebiri între între
infracţiune, contravenţie şi abatere disciplinară.

Astfel, în timp ce infracţiunea, datorită caracterului ei deosebit de grav, este prevăzută numai
de lege organică, potrivit art. 73 alin. (3) litera h) din Constituţia republicată, contravenţia,
având în vedere gradul de pericol social mai redus precum şi diversitatea domeniilor în care
este reglementată, poate fi prevăzută şi în alte acte normative. Deosebirea între contravenţie şi
abatere disciplinară apare şi mai evidentă, deoarece nu toate abaterile disciplinare trebuie să
fie stabilite în mod expres şi obligatoriu în acte normative. Decurgând din raporturile de
subordonare ierarhică şi fiind legată de desfăşurarea unei relaţii de serviciu, abaterea
disciplinară poate fi calificată ca atare şi de autoritatea ierarhică .

În cazul sancţiunii cu amendă, se precizează expres în ordonanţă, se vor stabili limita minimă
şi maximă a acesteia sau, după caz, cote procentuale din amunite valori. Se pot stabili şi tarife
de determinare a desbăgubirilorr pentru pagubele pricinuite prin săvârşirea contravenţiilor.

Potrivit art. 4 din ordonanţă astfel cum a fost modificat prin Legea de aprobare: ,,Actele normative
prin care se stabilesc şi se sancţioneazâ contravenţii intră în vigoare

în tennen de 30 de zile de la data publicării, iar în cazul hotârârilor consiliilor locale sau
judeţene punerea în aplicare se face şi cu respectarea condiţiilor prevâzute la art. 50 alin. (2)
din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001."

Asemenea reglementării anterioare, se menţionează expres posibilitatea ca, în cazuri urgente,

să poată fi prevăzută intrarea în vigoare a acestor acte într-un termen mai scurt, adăugându-se
însă precizarea, că acesta nu poate fi mai mic de 10 zile.

Ordonanţa mai precizează că aducerea la cunoştinţă publică a hotârârilor autorităţilor

administraţiei publice locale sau judeţene [şi unele şi altele sunt însă autorităţi ale
administraţiei publice locale, potrivit art. 3 alin. (2) din Legea nr. 21512001, subl.. ns.] prin
care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii se face prin afişare sau prin orice altă formă de
publicitate în condiţiile Legii nr. 215/2001.

În ce priveşte conţinutul art. 50 alin. (2) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001,
amintim că, potrivit acestuia, aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter nonnativ
se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect.

Însă, în raport cu dispoziţia consacrată în noua lege a contenciosului administrative este

stabilit un termen general de 6 luni pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ,
termen care pentru motive temeinice poate ajunge la maxim un an de la data emiterii actului,
pentru actele administrative individuale şi, respectiv, nu prevede nici un termen, precizând că
acţiunea poate fi introdusă oricând, pentru actele administrative normative.

Pentru prefect, ca şi pentru alte subiecte de sezină ce acţionează în numele interesului public,
termenul curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal.
16
7
Evident că, faţă de aceste noi dispoziţii, deja evocate într-un alt context, termenul de intrare în
vigoare a actelor administrative normative aparţinând autorităţilor administraţiei publice
locale trebuie regândit, înlăturându-se art. 50 alin. (2) din Legea administraţiei publice locale,
în sensul că acestea ar trebui să intre în vigoare de regulă, de la data aducerii la cunoştinţă
publică, potrivit principiului stabilit de Legea nr. 24/2000, menţionat deja, cu respectarea
dispoziţiilor derogatorii prevăzute de dreptul comun în materia contravenţiilor.

IV.2.5. Sancţiunile contravenţionale

Sancţiunea reprezintă un element structural al normelor juridice, rolul său fiind acela de a
asigura respectarea conduitei prescrise în dispoziţia normei. Sancţiunea este "preţul" plătit de
o persoană în cazul încălcării normelor juridice. Prin aplicarea sancţiunii se urmăreşte
restabilirea ordinii de drept şi repararea prejudiciului cauzat prin nesocotirea unei valori
sociale ocrotită de norma juridică.

Spre deosebire de sancţiunile civile, care se caracterizează printr-o mare stabilitate, sancţiunile
contravenţionale sunt în continuă transformare în funcţie de specificul abaterilor care se
săvârşesc, caracteristică ce face dificilă codificarea lor.

Sancţiunile contravenţionale sunt prevăzute atât în reglementarea cadru în materie, cât şi în

legi speciale contravenţionale.

Sintetic, dar edificator, sanctiunile contraventionale sunt definite în doctrina actuală ca

reprezentând o grupă a sancţiunilor juridice care se aplică persoanelor fizice şi juridice care au
săvârşit contravenţii.

Astfel, spre deosebire de reglementarea anterioară care prevedea trei tipuri de sancţiuni
(avertismentul, amenda şi confiscarea administrativă), Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 are o
concepţie modernă, stabilind în art. 5 alin. (1) că, sancţiunile contravenţionale sunt principale
şi complementare.

Sancţiunile contravenţionale principale sunt: avertismentul; amenda contravenţională şi

prestarea unei activităţi în folosul comunităţii.

Se impune precizat în acest context că sancţiunea închisorii contravenţionale, deşi prevăzută

iniţial în O.G. nr. 2/2001 şi menţinută prin Legea de aprobare nr. 180/2002, a fost desfiinţată,
ca urmare a revizuirii constituţionale din octombrie 2003.

Sancţiunile contravenţionale complementare sunt: confiscarea bunurilor destinate, folosite sau

rezultate din contravenţii; suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a
autorizaţiei de exercitare a unei activităţi; închiderea unităţii; suspendarea activităţii agentului
economic; retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite operaţiuni ori pentru activităţi de
comerţ exterior, temporar sau definitiv; desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea
iniţială.

Sancţiunea complementară a blocării contului bancar a fost, de asemenea, desfiinţată.

16
8
Deşi din modalitatea de redactare a textului s-ar părea că aceste enumerări au un caracter
limitativ, este evident că ele nu pot epuiza lista sancţiunilor contravenţionale prevăzute în alte
acte normative, deja în vigoare. Este motivul pentru care, în alin. (4) al aceluiaşi articol, este
stipulată expres posibilitatea ca prin legi speciale să fie stabilite şi alte sancţiuni principale sau
cornplementare.

În art. 5 alin. final din O.G. nr. 2/2001, astfel cum acesta a fost modificat prin legea de
aprobare a ordonanţci, este prevăzut principiul proporţionalităţii sancţiunii stabilite cu gradul
de pericol social al faptei săvârşite.

"Sancţiunile complementare se aplică în funcţie de natura şi gravitatea faptei. Pentru una şi

aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o sancţiune contravenţională principală şi una sau
mai multe sancţiuni complementare",

Avertismentul, ca sancţiune contravenţională principală, constă în atenţionarea verbală sau

scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de
recomandarea de a respecta dispoziţiile legale. Avertismentul se aplică in cazul în care fapta
este de gravitate redusă. El poate fi aplicat chiar şi în cazul în care actul normativ de stabilire
şi sancţionare a contravenţiei nu prevede această sancţiune.

Pe baza acestor dispoziţii, care păstrează în esenţă substanţa reglementării anterioare, în

doctrină s-a apreciat că avertismentul are mai degrabă un caracter moral intervenind în cazul
în care fapta săvârşită este de mai mică importanţă, iar agentul constatator apreciază că autorul
faptei contravenţionale nu o va mai repeta chiar fără aplicarea unei amenzi contravenţionale.

Spre deosebire de textul similar al fostei reglementări, este prevăzută nu doar forma verbală,
ci şi cea scrisă, pe care o poate lua avertismentul.

Considerăm, însă, că într-o viitoare reglementare în materie ar trebui să se renunţe la

sancţionarea contravenţiei cu avertismentul sau măcar la caracterul oral al acestuia, aplicarea
în practică ridicând numeroase probleme. Pe de-o parte s-ar reconsidera poate admiterea de
către doctrină, cu titlu de excepţie, a formei orale a actului administrativ, acesta fiind exemplul
tipic, la care recurg toţi autorii de drept administrativ pentru a argumenta această posibilitate.
Pe de altă parte, avem mari rezerve în eficienţa şi în consecinţă, în utilitatea unei asemenea
sancţiuni în societatea şi epoca în care trăim.

Amenda contravenţională ca sancţiune contravenţională principală are caracter administrativ

potrivit art. 8 alin. (1) din ordonanţă, precizare care exclude astfel orice dubiu cu privire la
natura sa juridică, fiind evident vorba despre o sancţiune administrativă.

Amenda contravenţională se diferenţiază de amenda penală prin natura sa juridică, prin

autoritatea care o aplică (administraţia, în primul caz, instanţa de judecată, în cel de-al doilea
caz), prin subiectul de drept asupra căruia se aplică (persoane fizice sau juridice, în primul
caz, persoane fizice, în al doilea caz) etc.

16
9
În plus, după cum doctrina a sesizat corect chiar înainte de revizuirea Constituţiei care a
tranşat problema, amenda penală poate fi înlocuită cu pedeapsa privativă de libertate atunci
când cel condamnat se sustrage cu rea-credinţă de la plata amenzii, în timp ce în cazul
amenzilor administrative o asemenea posibilitate, în principiu, este exclusă.

Amenda este o sancţiune pecuniară principală, ce constă în micşorarea silită a patrimoniului

celui sancţionat, acesta fiind obligat să plătească statului suma de bani fixată drept sancţiune.

Prima dintre problemele specifice acestei sancţiuni se referă la dimensionarea ei

corespunzătoare stării sociale şi culturale a societăţii româneşti, perspectivă din care, s-a
susţinut in doctrină, limitele generale ale amenzii contravenţionale ar trebui să fie corelate cu
cele ale amenzii penale şi cu nivelul mediu pe economie al veniturilor realizate de o persoană
prin mijloace licite.

În ce priveşte actualul cadru legislativ, spre deosebire de textul iniţial care a prevăzut limite
minime şi maxime pentru amenzile contravenţionale în funcţie de autoritatea emitentă a
actului normativ prin care acestea erau stabilite, art 8 din O.G. nr. 2/2001, astfel cum acesta a
fost substanţial modificat prin Legea de aprobare ne 180/2002, introduce un minim general şi
un plafon pentru fiecare categorie de act.

Pe planul efectelor juridice, amenda contravenţională nu atrage decăderi sau interdicţii pentru
persoanele sancţionate şi nu constituie un antecedent care să influenţeze o eventuală sancţiune
viitoare.

În general, după cum doctrina administrativă precizează, sancţiunea amenzii prezintă multiple
avantaje, printre care sunt enumerate: existenţa unor criterii mai precise de stabilire a
răspunderii, o mai corectă proporţionalizare a sancţiunii între limita minimă şi cea maximă,
conform vinovăţiei şi persoanei contravenientului ori a împrejurărilor în care s-a comis
abaterea, o procedură mai lesnicioasă de punere în executare a ei.

Recidiva ca atare nu este reglementată în materie contravenţională. Cu alte cuvinte, săvârşirea

unei contravenţii nu atrage mărirea sancţiunii în cazul în care aceeaşi persoană săvârşeşte
ulterior şi alte contravenţii. Inexistenţa recidivei în materia răspunderii contravenţionale - s-a
apreciat în doctrina administrativă - poate constitui o tentaţie pentru unele persoane de a
săvârşi noi contravenţii. De aici, propunerea ca pentru unele domenii, cum ar fi poluarea
mediului ambiant, ocrotirea sănătăţii, circulaţia pe drumurile publice, ordinea publică etc., să
fie prevăzută aplicarea unei sancţiuni care să reprezinte dublul maximului prevăzut pentru
acea contravenţie, în cazul săvârşirii unei noi contravenţii.

Şi totuşi, există cazuri, în unele reglementări speciale, în care se prevede majorarea amenzii
sau dublarea acesteia în cazul în care se constată o a doua încălcare a legii sau se dispune
aplicarea unei măsuri mai severe.

Actuala reglementare în materie stabileşte şi destinaţia sumelor provenite din aplicarea

amenzilor contravenţionale. Potrivit art. 8 alin. (3) din ordonanţa în actuala formulare,
17
0
"sumele provenite din amenzi se fac venit la bugetul de stat, cu excepţia celor provenite din
amenzile apli¬eate în temeiul hotărârilor autorităţilor administraţiei publice locale prevăzute
la alin. (2) lit. c) şi d), care se fac venit la bugetul local respectiv, precum şi a celor pentru care
legea prevede altfel. Amenzile aplicate în temeiul unei legi, ordonanţe sau hotărâri a
Guvernului se fac venit la bugetul de stat în cotă de 75%, diferenţa revenind autorităţii din
care face parte agentul constatator. Această sumă se reţine integral ca venituri extrabugetare,
cu titlu permanent, şi va fi repartizată pentru dotarea cu mijloace specifice activităţilor din
domeniu."

Prestarea unei activităţi în folosul comunităţii ca sancţiune contravenţională principală a fost

introdusă relativ recent, pe fondul procesului de armonizare a legislaţiei României cu
legislaţia ţărilor Uniunii Europene. Introducerea unei asemenea sancţiuni - s-a subliniat în
doctrină - lărgeşte paleta reacţiilor sociale la inconduitele individuale şi sociale de natură
contravenţională.

Astfel, prin Legea nr. 82/1999 a fost reglementată pentru prima dată în România procedura de
înlocuire a sancţiunii închisorii contravenţionale cu sancţiunea obligării contravenientului la
prestarea unei activităţi in folosul comunităţii, condiţionată firesc, pentru a nu se încălca
principiul constituţional al interdicţiei muncii forţate, de acordul contravenientului. La scurt
timp, datorită imperfecţiunilor sale de redactare dar şi multiplelor probleme apărute în
practică, Legea nr. 82/1999 a fost abrogată şi înlocuită cu Ordonanţa Guvernului nr. 55/2002
privind regimul juridic al sancţiunilor prestării unei activităţi în folosul comunităţii şi
închisorii contravenţionale, aprobată în forma iniţială prin Legea nr. 641/2002. Prin noul act
normativ s-a urmărit rezolvarea divergenţelor apărute în instanţe în aplicarea dispoziţiilor
Legii nr. 82/1999 vizând procedura aplicării sancţiunii obli¬gării contravenientului la
prestarea unei activităţi în folosul comunităţii şi, respectiv, a dispoziţiilor din Legea nr.
61/1991 republicată în 2000 privind procedura aplicării sancţiunii închisorii contravenţionale,
dispoziţii expres abrogate.

În prezent, cadrul legal în materia aplicării sancţiunii prestării unei activităţi în folosul
comunităţii îl reprezintă această ordonanţă, modificată în egală măsură prin O.U.G. nr.
108/2003 în ce priveşte toate dispoziţiile referitoare la sancţiunea închisorii contravenţionale,
desfiinţată o dată cu intrarea în vigoare a legii de revizuire a Constituţiei. În urma
modificălilor aduse O.G. nr. 55/2002, prin O.U.G. nr. 108/2003, care i-a schimbat adecvat
inclusiv titlul, ea referindu-se în prezent doar la regimul juridic al sancţiunii prestălrii unei
activităţi în folosul comunităţii (şi nu la regimul juridic al sancţiunilor prestării unei activitliţi
în folosul comunităţii şi închisorii contravenţionale - subl ns.) s-a stabilit chiar din noul
conţinut al art. 1 că sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii poate fi prevăzută
numai în legi sau ordonanţe ale Guvernului, prin care se stabilesc şi se sancţionează anumite
fapte ce constituie contravenţii.

17
1
Totodată, noua reglementare mai prevede expres că această sancţiune contravenţională se
stabileşte întotdeauna alternativ cu amenda şi poate fi aplicată numai de instanţa de judecată.

Ori de câte ori o lege sau o ordonanţă prevede că o contravenţie se sancţionează cu

închisoarea contravenţională alternativ cu amenda - se mai precizează în art. III alin. (1) din
O.U.G. nr. 108/2003, referirea la sancţiunea închisorii contravenţionale se consideră făcută la
sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii.

În sfârşit, în ce priveşte sancţiunile contravenţionale complementare stabilite de O.G. nr.

2/2001 ce reprezintă dreptul comun în materia răspunderi contravenţionale, cel puţin două
aspecte trebuie subliniate în raport cu vechea reglementare.

În primul rând, sfera acestora a fost mult extinsă faţă de dispoziţiile Legii nr. 32/1968 care se
rezuma doar la confiscare, privită ca sancţiune contravenţională specială, lista lor neputând fi
epuizată.

În al doilea rând, dispoziţia referitoare la confiscare a fost pusă în consonanţă cu prevederea

art. 41 alin. (8) din Consţituţie [devenit art. 44 alin. (9) după revizuire], fiind vorba despre
bunuri destinate, folosite sau rezultate din contravenţii, doctrina pronunţându-se în acest sens
încă înainte de adoptarea actualei reglementări.

Dispunerea acestei măsuri este condiţionată de săvârşirea unei contravenţii, având ca scop
înlăturarea stării de pericol care ar rezulta din păstrarea lucrurilor supuse confiscării de către
posesorul lor sau lipsirea contravenientului de lucrurile dobândite ilicit prin săvârşirea
abaterii.

Confiscarea are caracter obligatoriu, nu facultativ, atunci când actul normativ o prevede în mod
expres. Astfel, agentul constatator, aplicând sancţiunea principală, este obligat să dispună şi
confiscarea, făcând menţiunile de rigoare în procesul verbal pe care îl încheie.

Prin însăşi natura şi denumirea lor, sancţiunile contravenţionale complementare nu se pot

aplica decât împreună cu o sancţiune contravenţională principală şi numai dacă actul normativ
prin care este stabilită contravenţia prevede acest lucru, precizând şi care este sancţiunea
contravenţională complementară ce se poate aplica. Din analiza lor, rezultă că majoritatea sunt
aplicabile în cazul în care contravenientul este o persoană juridică.

Subiectele răspunderii contravenţionale şi cauzele care o înlătură.

În teoria răspunderii juridice distingem subiectul activ, adică autoritatea publică ce trage la
răspundere, aplicând sancţiunea juridică şi subiectul pasiv, adică subiectul de drept căruia i se
aplică sancţiunea juridică.

Pe cale de consecinţă, în cazul contravenţiei, subiectul activ este contravenientul, autorul

faptei ilicite, iar subiectul pasiv poate fi o persoană fizică, o structură organizatorică, un
funcţionar public, o autoritate publică etc., în funcţie de obiectul special şi nemijlocit al unei
contravenţii sau alteia.

17
2
În cazul răspunderii contravenţionale, contravenientul va deveni subiect pasiv, iar subiectul
activ va fi reprezentat de o autoritate publică centrală sau locală sau chiar de o structură
nestatală (persoană juridică de drept privat) autorizată de o autoritate publică să presteze un
serviciu public.

Potrivit regimului juridic actual aplicabil contravenţiilor, subiecte ale răspunderii

contravenţionale pot fi persoanele fizice şi persoanele juridice .

În ce priveşte persoana fizică, subiect al răspunderii contravenţionale, faţă de dispoziţiile

legale în vigoare, în doctrină, s-a susţinut constant, aplicarea principiului generalităţii,
contravenţia fiind de esenţa fiinţei umane.

Cu alte cuvinte, în genere, numai fapta omului este susceptibilă de a fi sursa unui raport
juridic de drept contravenţional, de unde concluzia că răspunderea contravenţională este tipică
pentru persoana fizică.

Faţă de prevederile actualei ordonanţe în materie, se poate sublinia în continuare că

răspunderea contravenţională revine oricărei persoane fizice care a săvârşit o contravenţie pe
teritoriul ţării noastre, indiferent dacă este cetăţean român, cetăţean român cu domiciliul in
străinătate, cetăţean străin sau apatrid. Temeiul acestei reguli - acelaşi ca şi în baza vechii
reglementări, potrivit doctrinei actuale - se regăseşte în însăşi natura şi importanţa valorilor şi
relaţiilor sociale ocrotite prin legea contravenţională, situarea acestora imediat după cele
apărate prin legea penală.

Aceste considerente - se sublinia în doctrina posteblică - fac să nu mai aibă relevanţă dacă
contravenientul are domiciliul în ţara noastră sau în străinătate, în raza teritorială pentru care
este competent organul local să stabilească contravenţii, respectiv agentul constatator să
încheie procesul verbal, ori în altă parte.

De la principiul generalităţii răspunderii contravenţionale este exceptat minorul care nu a

împlinit 14 ani, potrivit art. 1l alin. (2) din O.G. nr. 2/2001.

În plus, ca şi în reglementarea anterioară, este menţinută soluţia răspunderii limitare a

minorilor care au împlinit 14 ani (pînă la împlinirea vârstei de 18 ani subl. ns.) fiind prevăzut
un regim juridic special constând în faptul că minimul şi maximul amenzii stabilite în actul
normativ pentru fapta săvârşită sunt reduse la jumătate.

La întrebarea firească referitoare la gradul de aplicabilitate a celorlalte sancţiuni principale

prevăzute de ordonanţă, în această situaţie, se face precizarea că minorul care nu a împlinit
vârsta de 16 ani nu poate fi sancţionat cu obligarea la prestarea unei activităţi în folosul
comunităţii.

De la principiul generalităţii răspunderii contravenţionale mai fac excepţie, conform art. 44

din ordonanţă, şi militarii în termen, în cazul cărora, procesul-verbal de constatare a
contravenţiei se trimite comandantului unităţii din care face parte contravenientul, pentru a i
se aplica măsuri disciplinare, dacă se constată că acesta este întemeiat.

17
3
Dacă prin contravenţia sâvârşită de un militar în termen s-a produs o pagubă sau dacă sunt
bunuri supuse confiscării, se mai prevede în ordonanţă, preluându-se de fapt dispoziţia din
vechea reglementare, organul competent potrivit legii va stabili despăgubirea pe bază de tariff
şi va dispune asupra confiscării. Câte o copie de pe procesul-verbal se comunică
contravenientului, pârţii vătămateşi celui căruia îi aparţin bunurile confiscate.

Potrivit art. 46 din O.G. nr. 2/2001, Ministerul Apărării Naţionale, Ministerul de Interne
(Ministerul Administraţiei şi Internelor - subl. ns.), precum şi celelalte autorităţi ale
administraţiei publice care au structuri militare vor stabili prin regulamentele interne organele
competente să constate şi să aplice sancţiunile în cazul contravenţiilor săvârşite de cadrele
militare şi de angajaţii civili în legătură cu serviciul.

În ce priveşte persoana juridică, subiect al răspunderii contravenţionale, actuala reglementare

aduce o modificare de substanţă, transformând sancţionarea persoanei juridice din excepţie în
regulă, aspect criticat deja de unii specialişti.

Astfel, pornind de la calificarea răspunderii pentru contravenţii ca fiind o răspundere

individuală şi personală, în principiu - s-a afirmat în doctrină - persoana care este subiect activ
al contravenţiei urmează să răspundă în nume propriu. Numai în mod excepţional, când
răspunderea în nume propriu nu poate fi angajată, ar putea fi evocată problema răspunderii
altei persoane fizice sau juridice

Prin urmare, spre deosebire de Legea nr. 32/1968 care admitea sancţionarea persoanei juridice
cu titlu de excepţie, numai dacă era prevăzută prin legi sau decrete (acte juridice având forţa
legii, adoptate de Consiliul de Stat, organ al puterii de stat cu activitate permanentă existent în
vechiul regim), urmând ca amenzile aplicate acestora să fie apoi imputate persoanelor fizice,
actuala reglementare stabileşte o egalitate de tratament cu sancţionarea persoanei fizice şi în
ce priveşte sancţionarea persoanei juridiee.

Astfel, potrivit art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 212001, persoana juridică răspunde contravenţional
în cazurile şi în condiţiile prevăzute de actele normative prin care se stabilesc şi se
sancţionează contravenţii.

În premieră în dreptul românesc, s-a apreciat în doctrina recentă, a fost deci instituită
răspunderea contravenţională a persoanei juridice, în nume propriu şi în mod direct.

În cazul răspunderi juridice chiar dacă persoana fizică vinovată ar fi identificată, sancţionarea
contravenţională a acesteia va trebui să fie de competenţa unor organe sau agenţi constatatori
din afara sistemului administrativ implicat şi numai conform unor norme care se înscriu
obligatoriu în principiile, dispoziţiile şi soluţiile impuse de regimul juridic al contravenţiilor.

În absenţa oricărei precizări privind posibilitatea recuperării sumei plătită cu titlu de amendă
contravenţională, pe cale de consecinţă, trebuie concluzionat că posibila relaţie subsecventă
între persoana juridică sancţionată şi persoana fizică eventual "vinovată" rămâne exterioară
raportului juridic de drept contravenţional.
17
4
În ce măsură va resimţi persoana juridică impactul acestei radicale schimbări de concepţie şi
care vor fi mijloacele prin care va regla raporturile sale ulterioare cu persoana fizică eventual
implicată, rămân a fi constatate şi verificate în procesul de aplicare practică a noului regim
juridic al contravenţiilor.

În ce priveşte cauzele care inlătură caracterul contravenţional al faptei şi, respectiv,

răspunderea contravenţională, după cum se arată în doctrină, acestea se datorează unor situaţii
obiective ce ţin fie de aspectele materiale ale faptei ilicite, fie de cele subiective.

Astfel, potrivit art. 11 din ordonanţă, caracterul contravenţional al faptei este înlăturat în cazul
legitim ei apărări, stării de necesitate, constrângerii fizice sau morale, cazului fortuit,
iresponsabilităţii, beţiei involuntare complete, erorii de fapt, precum şi infirmităţii, dacă are
legătură cu fapta săvârşită. Faptele comise în oricare din condiţiile menţionate nu vor constitui
contravenţii deoarece le lipseşte un element esenţial, şi anume vinovăţia.

La aceste cauze se adaugă şi minoritatea, deja menţionată, ce se bazează pe premisa că

minorii sub 14 ani nu au capacitatea de a înţelege şi aprecia gravitatea faptelor săvârşite,
această capacitate dobândindu-se treptat, ulterior.

În plus, ordonanţa prevede expres obligativitatea constatării cauzelor care înlătură caracterul
contravenţional al faptei doar de către instanţa de judecată.

În cazul contravenţiilor pentru care este necesară plângerea părţii vătămate (spre exemplu,
alungarea din locuinţa comună a soţului sau soţiei, a copiilor, precum şi a oricărei persoane
aflate în întreţinere), retragerea acesteia sau împăcarea părţilor înlătură răspunderea
făptuitorului.

Pentru definirea acestor cauze, în absenţa unor dispoziţii speciale în dreptul comun al
contravenţiei, s-a recurs în mod obişnuit la definiţiile din Codul penal, fiind vorba despre
aceleaşi cauze care înlătură şi răspunderea penală.

Se află în stare de legitimă apărare acela care săvârşeşte fapta contravenţională pentru a
înlătura un atac material, direct, imediat şi injust, îndreptat împotriva sa, a altuia ori împotriva
unui interes public şi care pune în pericol grav, persoana sau drepturile celui atacat ori
interesul public. Mai este în legitimă apărare şi acela care, din cauza tulburării sau temerii, a
depăşit limitele unei apărări proporţionale cu gravitatea pericolului şi cu împrejurările în care
s-a produs atacul.

Potrivit Codului penal, se consideră în stare de necesitate acela care săvârşeşte fapta pentru a
salva de la un pericol iminent şi care nu putea fi înlăturat altfel, viaţa, integritatea corporală
sau sănătatea sa, a altuia sau un bun important al său ori al altuia sau un interes public.

Constrângerea constă în acţiunea de a obliga o persoană să facă un anumit lucru pe care nu l-

ar fi întreprins din proprie iniţiativă şi ea poate îmbrăca două forme, fizică sau morală, în
funcţie de circumstanţele existente.

17
5
Cazul fortuit constă în intervenţia unui eveniment sau a unei întâmplări ce nu putea fi
prevăzută sau înlăturată şi care determină producerea rezultatului socialmente periculos.

Iresponsabilitatea reprezintă incapacitatea unei persoane de a înţelege natura şi rezultatul

faptelor sale, de a-şi dirija în mod normal viaţa şi poate fi temporară sau permanentă.

Infirmitatea este o cauză necunoscută în legislaţia penală, deci ea nu exonerează de

răspundere o persoană infirmă care comite o infracţiune. În materie contravenţională însă,
infirmitatea poate constitui cauză de înlăturare a răspunderii contravenţionale pentru o faptă
ilicită săvârşită în legătură cu respectiva infirmitate.

Astfel, existenţa infirmităţii trebuie să fie de natură a-l împiedica pe făptuitor fie să respecte
conduita prescrisă de norma legală, fie să perceapă, să realizeze faptul că încalcă această
normă. Înfirmitatea poate fi temporară sau permanentă, psihică sau fizică, condiţia esenţială
fiind ca aceasta să existe în momentul săvârşirii faptei şi să aibă un rol determinant în
comiterea acesteia.

Eroarea de fapt reprezintă necunoaşterea în totalitate a unei împrejurări reale de care depinde
caracterul contravenţional al unei fapte sau cunoaşterea ei inexactă în momentul comiterii
faptei ilicite.

Deşi Codul penal cuprinde explicaţii şi reglementări cu privire la toate aceste cauze
exoneratoare de răspundere contravenţională, în mod paradoxal - s-a remarcat pe bună
dreptate în doctrină -legea prevedea (ca şi actuala reglementare – subl. ns.) că dispoziţiile sale
se întregesc cu cele ale Codului de procedură civilă, care se aplică în mod corespunzător.
Astfel, în mai multe rânduri, s-a ajuns la bizareria ca în materie contravenţională procesele să
fie finalizate prin sentinţe civile.

Din analiza eenumerării conţinute în art. 11 din ordonanţă, faţă de dispoziţia similară din
vechea reglementare, observăm că a fost adăugată printre cauzele de înlăturare a răspunderii
contravenţionale şi beţia involuntară completă, propuneri în acest sens fiind formulate în
doctrină de multă vreme.

Dintre toate formele de beţie este considerată cauză de înlăturare a răspunderii

contravenţionale numai starea de beţie involuntară completă deoarece ea este consecinţa unor
împrejurări străine de voinţa făptuitorului.

În doctrina postbelică, un autor a susţinut că în materie contravenţională operează şi o cauză

specială, de exonerare de drept a contravenientului, şi anume atunci când fapta acestuia este
facilitată de o culpă a organelor administraţiei de stat.

Potrivit art. 12 alin. (1) din ordonanţă, dacă printr-un act normativ fapta nu mai este
considerată contravenţie, ea nu se mai sancţionează, chiar dacă a fost săvârşită înainte de data
intrării în vigoare a noului act nonnativ.

Problematica retroactivităţii legii mai favorabile în materie contravenţională a suscitat

controverse între practica judiciară şi doctrina juridică.

17
6
Astfel, pornind de la principiul constituţional al neretroactivităţii legii precum şi de la stricta
interpretare a excepţiei derogatorii a legii penale mai favorabile [art.l5 alin. (2) din
Constituţie, în varianta iniţială] şi sub imperiul Legii nr. 32/1968, în practica judecătorească s-
a statuat că nu mai sunt posibile legi care să prevadă că au caracter retroactiv. Totuşi, o
interpretare logică conduce la raţionamentul potnvit căruia, dacă în materie penală - unde
abaterea are cel mai ridicat grad de pericol social şi, implicit, în funcţie de această gravitate şi
severitatea sancţiunii este mai mare - este posibilă retroactivitatea, totuşi, în cazul altor fapte,
mai reduse ca periculozitate, inclusiv contravenţiile, cu atât mai mult trebuie să admitem
caracterul retroactiv al legii noi mai favorabile, ca de altfel al oricărei legi din această
categorie, indiferent de ramura de drept aparţinătoare.

În deplin acord cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, şi Curtea

Constituţională a constat că nu este justificată o eventuală sancţionare contravenţională a unei
persoane pentru o faptă săvârşită în trecut, în condiţiile în care această faptă nu mai constituie
în prezent contravenţie, "legislaţia contravenţională din România, similară celei germane,
intrând sub prevederile art. 6 al Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor
fundamentale".

Problema a fost ulterior tranşată - după cum pe deplin întemeiat se remarcă în doctrina recentă
- prin noul text al art 15 alin. (2) al Constituţiei revizuite, potrivit căruia "legea dispune numai
pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.

Potrivit art. 12 alin. (2) din ordonanţă, dacă sancţiune a prevăzută în noul act normativ este
mai uşoară se va aplica aceasta, iar în cazul în care noul act normativ prevede o sancţiune mai
gravă, contravenţia săvârşită anterior va fi sancţionată conform dispoziţiilor actului normativ
în vigoare la data săvârşirii acesteia.

Cauzelor enumerate de actuala reglementare ce exclud vinovăţia ca trăsătură esenţială a

contravenţiei, ducând la înlăturarea caracterului ilicit al faptei, li se adaugă şi prescripţia,
cauză ce înlătură răspunderea contravenţională, noua regle¬mentare, ca şi vechea lege în
materie, făcând distincţie între prescripţia aplicării sancţiunii contravenţionale şi prescripţia
executării sancţiunii contravenţionale.

Astfel, prescripţia aplicării sancţiunii contravenţionale reprezintă o cauză ce înlătură aplicarea

sancţiunii contravenţionale, pentru săvârşirea cu vinovăţie a unei fapte prevăzute de norma
contravenţională, datorită trecerii în anumite condiţii a unui interval de timp prevăzut de lege,
de la data săvârşirii faptei.

Prescripţia aplicării sancţiunii amenzii contravenţionale intervine, potrivit art. 13 din O.G. nr.
2/2001, în termen de 6 luni de la data sâvârşirii faptei.

Cum se poate constata, reglementarea prescripţiei aplicării sanctiunii contravenţionale are în

vedere doar sanctiunea amenzii contravenţionale. În plus, sintagma utilizată în conţinutul
ordonantei pentru fixarea momentului de la care începe să curgă prescripţia, data

17
7
"săvârşirii faptei", este criticată în doctrină, apreciindu-se că formularea corectă ar fi trebuit să
fie data "constatării faptei '" sintagmă utilizată, în cazul contravenţiilor continue.

În art. 13 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 se precizează că, în cazul contravenţiilor continue,
termenul de 6 luni curge de la data constatării faptei, fiind vorba despre contravenţie continuă
în situaţia în care încălcarea obligaţiei legale durează în timp.

În doctrina actuală au existat propuneri de definire a contravenţiei continue. Aceasta era

privită ca reprezentând inacţiunea care durează până când contravenientul fie pune capăt
benevol sau datorită unei intervenţii exterioare, moment în care ea se epuizează, ajungându-se
la concluzia că termenul de prescripţie "începe să curgă din momentul epuizării inacţiunii
făptuitorului şi nu de la data când expiră termenul legal pentru realizarea în condiţii de
legalitate a conduitei prescrise de lege".

Faţă de noile dispoziţii, s-a apreciat că termenul de 6 luni reprezintă regula pentru prescripţia
aplicării sancţiunii amenzii contravenţionale, iar de la această regulă s-a stabilit o derogare în
cazul contravenţiilor continue, când termenul de 6 luni curge de la data constatării faptei, fiind
vorba de fapt, în această situaţie, de prescripţia executării sancţiunii amenzii contravenţionale,
reglementată în art. 14 din O.G. nr. 2/2001.

Potrivit art. 13 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, când fapta a fost iniţial urmărită ca infracţiune şi
ulterior s-a stabilit că ea constituie contravenţie, prescripţia aplicării sancţiunii nu curge pe tot
timpul în care cauza s-a aflat în faţa organelor de cercetare sau de urmărire penală ori în faţa
instanţei de judecată, dacă sesizarea s-a făcut înăuntrul termenului general de prescripţie.
Prescripţia operează totuşi dacă sancţiunea nu a fost aplicată în termen de un an de la data
săvârşirii, respectiv constatării faptei dacă prin lege nu se dispune altfel.

În art. 13 alin. (4) se prevede posibilitatea ca prin legi speciale să se prevadă şi alte termene de
prescripţie pentru aplicarea sancţiunilor contravenţionale.

Prescripţia aplicării sancţiunii contravenţionale se aplică tuturor contravenţiilor prevăzute de

dreptul administrativ român, neexistând contravenţii imprescriptibile.

După împlinirea termenului de prescripţie, nici o sancţiune contravenţională nu mai poate fi

aplicată contravenientului pentru contravenţia în cauză.

Prescripţia executării sancţiunii contravenţionale a fost prevăzută în art. 14 din O.G. nr.
2/2001 atât cu privire la sancţiunea amenzii contravenţionale, cât şi cu privire la sancţiunea
închisorii contravenţionale. Ca urmare a desfiinţării sancţiunii închisorii contravenţionale prin
O.G.U. nr. l08/2003, dispoziţiile referitoare la prescripţia executării acestei sancţiuni au fost
înlăturate.

Astfel, potrivit art. 14 din O.G. nr. 2/2001, executarea sancţiunii amenzii contravenţionale se
prescrie dacă procesul verbal de constatare a contravenţiei nu a fost comunicat
contravenientului în termen de o lună de la data aplicării sancţiunii.

De asemenea, mai era prevăzut în alin. (2) un termen de 2 ani de la data aplicării în care urma
să se prescrie executarea sancţiunii amenzii contravenţionale. Deoarece prin
17
8
Ordonanţa Guvernului nr. 61/2002 privind colectarea creanţelor bugetare, alin. (2) din O.G.
nr. 2/2001 a fost expres abrogat, în prezent, termenul de prescripţie pentru executarea
sancţiunii amenzii contravenţionale este de 5 ani şi începe să curgă de la data încheierii anului
financiar în care a luat naştere dreptul de a se cere excutarea creanţei bugetare, respectiv, a
amenzii contravenţionale.

Sunt autori care au identificat şi o prescripţie a constatării contravenţiei, având în vedere

specificul săvârşirii unor contravenţii, care impune stabilirea unor termene diferite de cele
prevăzute în reglementarea cadru în materie, dar prin alte acte normative.Deşi acest punct de
vedere pare motivat, s-a reţinut în doctrină, atât timp cât legea nu reglementează şi această
categorie de prescripţie, nu poate fi vorba de o recunoaştere şi o aplicare a prescripţiei
constatării contravenţiei.

Procedura aplicării sancţiunilor contravenţionale

Din perspectiva teoriei generale a răspunderii juridice, în doctrina administrativă, normele

contravenţionale procesuale au fost calificate, de lege lata, ca norme ale dreptului
administrativ procesual.

Din perspectiva dreptului privat însă, deoarece şi actuala reglementare în domeniu, Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor aprobată prin Legea nr..
180/2002 menţine prevederea din Legea nr. 32/1968 - vechea reglementare în materie -
potrivit căreia dispoziţiile sale se completează cu cele ale Codului de procedură civilă (art.7
din ordonanţă), procedura contraven¬ţională este privită ca o procedură civilă specială,
analizată ca atare în cursurile de procedură civilă.

De lege ferenda, în doctrina administrativă a fost pusă în discuţie în repetate rânduri apariţia şi
dezvoltarea unui drept contravenţional, şi de aici a unei noi categorii de litigii, litigiile
contravenţionale, pe fondul frământărilor din anii 1970, referitoare la necesitatea elaborării
unui Cod al contravenţiilor, prin care materia contravenţiilor ar urma să fie reglementată pe o
bază ştiinţifică unitară. Această reconsiderate presupunea şi reconsiderarea competenţei
exclusive a instanţelor de drept comun, ca instanţe de soluţionare a căilor de atac, înţelegerea
litigiului contravenţional ca un litigiu de competenţa instanţelor de contencios administrativ.
Este o propunere de doctrină parţial transformată în realitate - după cum vom constata
analizând căile de atac în materia răspunderii contravenţionale - Legea de aprobare a
ordonanţei completând textul iniţial al acesteia cu o dispoziţie prin care trimite în mod expres,
pentru recurs, la secţia de contencios administrativ a tribunalului.

În mod tradiţional, analiza procedurii contravenţionale potrivit dreptului comun în materie a

fost divizată în patru etape principale, şi anume: constatarea contravenţiei, aplicarea sancţiunii
contravenţiouale, exercitarea căilor de atac şi executarea sanctiunilor contraventionale.

I. Constatarea contravenţiei este reglementată în capitolul al II-lea al Ordonanţei Guvernului

nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor
17
9
Astfel, conform art. 15 alin. (1), contravenţia se constată printr-un proces-verbal încheiat de
persoanele anume prevăzute în actul normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia,
denumite în mod generic agenţi constatatori.

Prin urmare, o primă condiţie în ceea ce priveşte constatarea contravenţiei este ca aceasta să
fie realizată numai de persoane abilitate în acest scop. După cum s-a apreciat în doctrină,
problemele legate de calitatea de agent constatator al contravenţiei sunt multiple. Prima dintre
acestea se referă la statutul professional al agentului constatator. Sub acest aspect, agentul
constatator, fie că are această calitate în mod exclusiv, fie ca o deţine în mod special alăturat
alteia, exercită în această funcţie o parte a autorităţii publice, în numele căreia îşi desfăşoară
activitatea.

De asemenea, agentul de constatare a contravenţiei trebuie să aibă un rol preventiv în scena

posibilă a unei încălcări contravenţionale a legii. Condiţiile esenţiale pentru exercitarea
atribuţiilor unui agent constatator al contravenţiei, s-a mai apreciat în doctrină, trebuie să fie
moralitatea şi profesionalismul.

Potrivit actualei reglementări, pot fi agenţi constatatori: primarii, ofiţerii şi agenţii de poliţie
din cadrul Ministerului de Interne, special abilitaţi, persoanele împuternicite în acest scop de
miniştri şi de alţi conducători ai autorităţilor administraţiei publice centrale, de prefecţi,
preşedinţi ai consiliilor judeţene, primari, de primarul general al municipiului Bucureşti,
precum şi de alte persoane prevâzute în legi speciale.

Ofiţerii şi agenţii de poliţie constată contravenţii privind: apărarea ordinii publice, circulaţia
pe drumurile publice, regulile generale de comerţ, vânzarea, circulaţia şi transportul
produselor alimentare şi nealimentare, al ţigărilor şi al băuturilor alcoolice precum şi in alte
domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotărâre a Guvernului.

Comparând legislaţia contravenţională dinainte de decembrie 1989 cu cea post-decembristă se

observă, mai ales după intrarea în vigoare a Constituţiei din 1991, un proces de specializare în
ce priveşte constatarea contravenţiei, în sensul că, în timp, poliţia a ajuns să instrumenteze
doar în sfera ordinii publice, aspect prevăzut expres în dispoziţiile actualei reglementări.

Potrivit art. 10 din ordonanţă, dacă aceeaşi persoană a săvârşit multe contravenţii, sancţiunea
se aplică pentru fiecare contravenţie. În cazul în care la săvârşirea unei contravenţii au
participat mai multe persoane, sancţiunea se va aplica fiecăreia separate.

Problema stabilirii naturii juridice a procesului-verbal de constatare şi sancţionare a

contravenţiei s-a aflat în mod constant în atenţia specialiştilor.

Astfel, într-o opinie, acesta a fost calificat ca un act administrativ cu caracter jurisdicţional
urmând ca, în perspectiva unui drept contravenţional, să constituie un act procesual
contravenţional.

18
0
Reprezentanţii Şcolii de la Cluj consideră dimpotrivă că procesul-verbal de constatare a
contravenţiei este un simplu act administrativ prin care se individualizează fapta ilicită şi
contravenientul.

În doctrina administrativă întâlnim şi opinia potrivit căreia procesul-verbal de constatare a

contravenţiei reprezintă o operaţiune tehnico-materială, realizată în formă scrisă, constatatoare
a faptului illicit. Deşi nu produce efecte juridice prin el însuşi, fără încheierea lui nu s-ar putea
emite actul administrativ de autoritate, de sanctionare a celui care a săvârsit contraventia.

Articolul 16 din ordonanţă enumeră elementele pe care procesul-verbal de constatare a

contravenţiei trebuie să le conţină în mod obligatoriu, şi anume: data şi locul unde este
încheiat; numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul constatator;
datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaţia şi locul de
muncă ale contravenientului, descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi
locului în care a fost, săvârşită, precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la
aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului
normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia; indicarea societăţii de
asigurări, în situaţia în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie;
posiBilitatea achitării în termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii prevăzute de
actul normativ, dacă acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a căii de
atac şi organul la care se depune plângerea.

În cazul în care contravenientul este minor, procesul-verbal va cuprinde şi numele, prenumele

şi domiciliul părinţilor sau ale altor reprezentanţi ori ocrotitori legali ai acestuia.

În situaţia în care contravenientul este persoană juridică, în procesul-verbal se vor face

menţiuni cu privire la denumirea, sediul, numărul de înmatriculare în registrul comerţului şi
codul fiscal ale acesteia, precum şi datele de identificare ale persoanei care o reprezintă.

În momentul încheierii procesului-verbal, agentul constatator este obligat să aducă la

cunoştinţă contravenientului dreptul de a face obiecţiuni cu privire la conţinutul actului de
constatare, obiecţiuni ce vor fi consemnate distinct la rubrica "Alte menţiuni", sub sancţiunea
nulităţii procesului-verbal.

Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator şi de contravenient. În

cazul în care acesta din urmă nu se află de faţă, refuză sau nu poate să-l semneze, agentul
constatator va face menţiune despre aceste împrejurări, care trebuie să fie confirmate de cel
puţin un martor. În acest caz, procesul-verbal va cuprinde şi datele personale din actul de
identitate al martorului şi semnătura acestuia. Nu poate avea calitatea de martor un alt agent
constatator. În lipsa unui martor, agentul constatator va preciza motivele care au condus la
încheierea procesului-verbal în acest mod.

Practica judiciară s-a axat pe ideea că nu este valabil procesul-verbal de constatare a

contravenţiei încheiat de agentul competent la o dată ulterioară săvârşirii faptei pe baza unor
18
1
probe sau informaţii culese mai târziu. Procesul-verbal de constatare a contravenţiei
marchează existenţa raportului juridic contravenţional, ce se va afla la baza derulări iîntregii
activităţi procesuale contravenţionale până la stingerea acesteia, fiind actul prin care se
declanşează şi la care se raportează activitatea de tragere la răspundere a celor care au săvârşit
contravenţii. El reprezintă unicul act probator al contravenţiei săvârşite în faţa organului
sancţionator, a instanţei de judecată ori a organului de executare şi, de asemenea, reprezintă
actul supus controlului judiciar.

Ca şi în vechea I.ege nr. 32/1968, şi actuala reglementare menţionează expres o serie de

elemente a căror absenţă din procesul-verbal atrage automat nulitatea acestuia, înţeleasă ca
sancţiune care loveşte actele de procedură încheiate rară respectarea unor condiţii de fond şi
de formă impuse de lege.

Este vorba despre lipsa menţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea agentului
constatator, numele şi prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice, lipsa
denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii
agentului constatator care va atrage nulitatea procesului-verbal, nulitate ce se constată şi din
oficiu.

Alături de aceste nulităţi exprese, în doctrină a fost identificat şi un caz de nulitate virtuală a
proceselor-verbale, conturat în practica judecătorească în cazul unor plângeri îndreptate
împotriva unor procese-verbale întocmite pe numele unor persoane decedate.

Ultimul articol din capitolul consacrat dispoziţiilor privind constatarea contravenţiei se referă
la situaţia în care o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii constatate în. acelaşi timp de
acelaşi agent constatator, urmând a se încheia un singur proces-verbal.

II. Aplicarea sancţiunilor contravenţionale este prevăzută în capitolul al III-lea al ordonanţei.

Reglementarea actuală privind regimul juddic al contravenţiilor menţine principiul

deja consacrat, conform căruia aplicarea sancţiunii contravenţionale revine tot agentului
constatator al contravenţiei, în cazul în care prin actul normativ de stabilire şi sancţionare a
contravenţiilor nu se prevede altfel.

Dacă însă, potrivit actului normativ în cauză, agentul constatator nu are dreptul să aplice şi
sanctiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată organului sau persoanei
competente să aplice sancţiunea, ceva fi aplicată prin rezoluţie scrisă pe procesul-verbal.

Sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie să fie proporţională cu

gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinându-se seama de împrejurările în care a fost
săvârşită fapta, de modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea
produsă, precum şi de circumstanţele personale ale contravenientului şi de celelalte date
înscrise în procesul-verbal Este vorba, cu alte cuvinte, de obligaţia de individualizare a
sancţiunii ce revine persoanei sau autorităţii competente să o aplice.

18
2
O altă obligaţie importantă a autorităţii care aplică sancţiunea este aceea de a comunica
procesul-verbal persoanelor interesate, pentru a deschide posibilitatea căii de atac a plângerii.

Potrivit art. 25 din ordonanţă, procesul-verbal se va îmnâna sau, după caz, se va comunica, în
copie contravenientului şi, dacă este cazul, părţii vătămate şi proprietarului bunurilor
confiscate. Cmnunicarea se face de către organul care a aplicat sancţiunea în cel mult o lună
de la data aplicării acesteia. Nerespectarea acestui termen va atrage prescripţia executării
sancţiunii.

În situaţia în care contravenientul a fost sancţionat cu amendă, precum şi dacă a fost obligat la
despăgubiri, o dată cu procesul-verbal i se va comunica înştiinţarea de plată, în care se va face
menţiune cu privire la obligativitatea achitării amenzii, după caz, a despăgubirii, în termen de
15 zile de la comunicare, în caz contrar urmând să se procedeze la executarea silită. Potrivit
art. 28 din ordonanţă, contravenientul poate achita pe loc sau în termen de cel mult 48 de ore
de la data încheierii procesului-verbal ori, după caz, de la data comunicării acestuia, (conform
precizării necesare aduse prin Legea de aprobare, pentru situaţia firească când acesta nu se
află de faţă), jumătate din minimul amenzii prevăzute în actul normativ, agentul constatator
făcând menţiune despre această posibilitate în procesul-verbal. În actul normativ de stabilire a
contravenţiilor această posibilitate trebuie menţionată în mod expres.

Plata amenzii se face la trezoreria finanţelor publice, iar o copie de pe chitanţă se predă de
către contravenient agentului constatator sau se trimite prin poştei la organul din care acesta
face parte, în maxim 48 de ore. În cazul în care contravenientul a achitat jumătate din minimul
amenzii prevăzute în actul normativ pentru fapta svârşită, orice urmărire încetează.

Dacă persoana împuternicită să aplice sancţiunea apreciază că fapta a fost săvârşită în astfel
de condiţii încât, potrivit legii penale, constituie infracţiune, sesizează organul de urmărire
penală competent.

Dimpotrivă, când fapta a fost iniţial urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit de către
procuror sau de către instanţă că ea ar putea constitui contravenţie, actul de sesizare sau de
constatare a faptei, împreună cu o copie de pe rezoluţia, ordonanţa sau, după caz, de pe
hotărârea judecătoreascâ, se trimite de îndată organului în drept să constate contravenţia,
pentru a lua măsurile ce se impun conform legii. În acest caz, termenul de prescripţie de 6 luni
va curge de la data sesizării organului în drept să aplice sancţiunea.

III. Căile de atac în materia răspunderii contravenţionale sunt reglementate în capitolul al IV -

lea al ordonanţei, soluţiile aduse de aceasta în domeniu fiind calificate ulterior în doctrină ca
cele mai realizate din punctul de vedere al principiilor juridice şi ale exigenţelor privind
democratismul înfăptuirii actului de justiţie contravenţională.

În cazul contravenţiilor, ne aflăm în prezenţa unor norme de drept administrativ care

reglementează, ca şi în cazul contenciosului administrativ, dreptul celui ce se consideră
nemulţumit de efectele unui act administrativ de autoritate (procesul-verbal de constatare şi
18
3
sancţionare a contravenţiei,) de a se adresa judecătoriei ori instanţei de contencios
administrativ competente cu o plângere, o contestaţie sau o cerere.

În esenţă, după cum s-a subliniat deja în doctrină, actuala reglementare menţine principiile
vechii legi, astfel cum aceasta fusese modificată după adoptarea Constituţiei din 1991,
consacrând expres regulile căilor de atac care s-au impus şi în procedura contravenţională, în
ultimii ani, urmare a schimbărilor survenite în legislaţia procesual civilă.

Sub aspectul redactării, dispoziţiile sale sunt însă mai tranşante, prevăzând expres două grade
de jurisdicţie, în cazul oricăreia dintre sancţiunile contravenţionale principale.

Astfel, potrivit art. 31 din ordonanţă, împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei

şi de aplicare a sancţiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau
comunicării acestuia. Plângerea însoţită de copia de pe procesul-verbal de constatare a
contravenţiei se depune la organul din care face parte agentul constatator, acesta fiind obligat
să o primească şi să înmâneze depunătorului o dovadă în acest sens. Plângerea împreună cu
dosarul cauzei se trimit de îndată judecătoriei în a cărei circumscripţie a fost săvârşită
contravenţia, iar introducerea ei suspendă executarea.

Judecătoria va fixa termen de judecată, ce nu va depăşi 30 de zile, şi va dispune citarea

contravenientului sau, după caz, a persoanei care a făcut plângerea, a organului care a aplicat
sancţiunea, a martorilor indicaţi în procesul-verbal sau în plângere, a oricăror alte persoane în
măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei.

Deoarece reglementarea actuală, asemeni celei anterioare, nu conţine prevederi speciale

privind cuprinsul plângerii, se impune în continuare aplicarea dreptului comun în materie,
adică a dispoziţiilor Codului de procedură civilă.

În legătură cu persoana contravenientului, legea nu face nici o precizare. Tocmai de aceea, în

practică şi în doctrina administrativă, de-a lungul vremii, a apărut o problemă controversată,
aceea de a şti dacă plângerea împotriva sancţiunii contravenţionale mai poate fi făcută şi de
contravenientul care a achitat pe loc sau în 48 de ore, jumătate din minimul amenzii şi nu s-a
întocmit proces-verbal de constatare a contravenţiei.

Într-o opinie, majoritară, s-a susţinut că, într-un asemenea caz, contravenientul poate depune
plângerea întrucât legea nu prevede în mod explicit, printr-o dispoziţie expresă, că raportul de
drept contravenţional e soluţionat definitiv şi că împotriva soluţiei nu se poate face plângere.
În plus, lipsirea contravenientului de dreptul de a uza de calea de atac ar fi o încălcare a
principiului bunei administrări a justiţiei precum şi a principiului privind parcurgerea a cel
puţin două grade de jurisdicţie în soluţionarea cauzelor şi aflarea adevărului. Instanţa
competentă să soluţioneze plângerea, după ce verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen,
ascultă pe cel care a făcut-o şi pe celelalte persoane citate, dacă aceştia s-au prezentat,
administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalităţii şi
temeiniciei procesului-verbal, hotărâşte asupra sancţiunii, despăgubirii stabilite, precum şi
asupra măsurii confiscării.
18
4
Dacă, deşi legal citate, părţile nu se prezintă la termenul de judecată, nu se suspendă judecata,
ci dimpotrivă, plângerea se soluţionează în lipsă, pe baza actelor de la dosar.

Hotărârea judecătorească prin care s-a soluţionat plângerea poate fi atacată cu recurs în termen
de 15 zile de la comunicare. Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi
susţinute şi oral în faţa instanţei. Recursul suspendă executarea hotărârii. Faţă de această
prevedere iniţială din textul ordonanţei, Legea de aprobare a adăugat o precizare importantă,
cu repercursiuni semnificative în practica instanţelor de judecată, stabilind expres competenţa
secţiei de contencios administrative a tribunalului de a judeca recursul în materie
contravenţională.

Plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor se

soluţionează cu precădere. Ele sunt scutite de taxa de timbru, ca şi recursurile împotriva
hotărârilor judecătoreşti prin care s-a soluţionat plângerea, precum şi orice alte cereri
incidente.

Deoarece potrivit unei prevederi exprese dispoziţiile ordonanţei se completează cu dispoziţiile

Codului de procedură civilă, în doctrină s-a apreciat în mod constant că, în materia
contravenţiilor, pot fi exercitate şi căile extraordinare de atac.

IV. Executarea sancţiunilor contravenţionale constituie obiect de reglementare al capitolului al

V -lea din ordonanţă, reprezentând ultimul moment procedural în materia răspunderii
contravenţionale.

Executarea sancţiunii contravenţionale diferă în funcţie de sancţiunea aplicată, de caracterul şi

finalitatea fiecăreia dintre ele.

Astfel, potrivit art. 37 din ordonanţă, procesul-verbal neatacat în termen de 15 zile precum şi
hotărârea judecătorească irevocabilă prin care s-a soluţionat plân¬gerea constituie titlu
executoriu fără vreo altă formalitate. Printr-o asemenea prevedere expresă sunt rezolvate
problemele apărute în practica unor instanţe care au îndrumat organele financiare să
învestească hotărârile pronunţate în materie contravenţională cu formulă executorie.

Avertismentul se adresează oral atunci când contravenientul este prezent la constatarea

contravenţiei şi sancţiunea este aplicată de agentul constatator.

În celelalte cazuri, avertismentul se socoteşte executat prin comunicarea procesului-verbal de

constatare a contravenţiei, cu rezoluţia corespunzătoare.

Dacă sancţiunea a fost aplicată de instanţă, prin înlocuirea amenzii contravenţionale cu

avertisment, comunicarea acesteia se face prin încunoştinţare scrisă.

Punerea în executare a sancţiunii amenzii contravenţionale se face astfel:

de către organul din care face parte agentul constatator, ori de câte ori nu se exercită calea de
atac împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei în termenul prevăzut de lege;

de către instanţa judecâtorească, în celelalte cazuri.

Executarea se face în condiţiile prevăzute de dispoziţiile legale privind executarea silită a

creanţelor bugetare.

18
5
Împotriva actelor de executare se poate face contestaţie la executare, în condiţiile legii. În ce
priveşte procedura aplicării sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii,
dreptul comun în materie îl reprezintă Ordonanţa Guvernului nr. 55/2002 privind regimul
juridic al sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii, reglementare care a abrogat
Legea nr. 82/1999 privind înlocuirea sancţiunii închisorii contravenţionale cu sancţiunea
obligălrii contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii, precum şi
dispoziţiile referitoare la aplicarea sancţiunii închisorii contravenţionale din Legea nr. 61/1991
pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de convieţuire socială, a

ordinii şi liniştii publice, republicată în 2000.

Sanctiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii poate fi prevăzută numai în legi sau
în ordonanţe ale Guvernului, prin care se stabilesc şi se sancţionează anumite fapte ce
constituie contravenţii.

Sancţiunea prestării unei activităţii în folosul comunităţii se stabileşte întotdeauna alternativ

cu amenda şi poate fi aplicată numai de instanţa de judecată. Sancţiunea prestării unei
activităţi în folosul comunităţii poate fi aplicată numai dacă există consimţământul
contravenientului.

Ordonanţa Guvernului enumeră expres domeniile în care poate fi prestată această sancţiune,
care se execută după programul de muncă, ori, după caz, programul şcolar al
contravenientului, pe o durată cuprinsă între 50 de ore şi 300 de ore, de maximum 3 ore pe zi,
iar în zilele nelucrătoare de 6-8 ore pe zi.

Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se aplică numai contravenienţilor

persoane fizice.

Potrivit art. 6 din G.G. nr. 5512002, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr.

10812003, în cazul contravenţiilor pentru care legea prevede sancţiunea amenzii alternativ cu
sancţiunea prestării unei activităţi in folosul comunităţii, dacă agentul constatator apreciază că
sancţiunea amenzii este îndestulătoare, aplică amenda procedând potrivit dispoziţiilor
Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privitzd regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu
modificări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările ulterioare.

Dacă în raport cu gravitate a faptei se apreciază că amenda este neîndestulătoare, agentul

constatator încheie procesul-verbal de constatare a contravenţiei şi îl înaintează, în cel mult 48
de ore instanţei competente, adică judecătoriei în a cărei rază teritorială a fost săvârşită
contravenţia.

Preşedintele judecătoriei fixează termen de urgenţă, cu citarea contravenientului şi a agentului

constatator. Completul de judecatâ este format dintr-un singur judecător, contravenientul poate
fi asistat de apărător, iar în cazul în care acesta este minor, participarea procurorului la
judecată este obligatorie, ca şi asistenţa juridică, în condiţiile legii.

Instanţa apreciază asupra legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal şi pronunţă una din

următoarele soluţii:
18
6
aplică sancţiunea amenzii;

aplică sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii, cu consimţământul

contravenientului, dacă apreciază că aplicarea amenzii nu este îndestulătoare ori contravenientul
nu dispune de mijloace materiale şi financiare pentru plata acesteia;

anulează procesul-verbal.

Dacă o persoană a săvârşit mai multe contravenţii, constatate prin acelaşi proces-verbal, în cazul
în care pentru toate faptele sale sau numai pentru unele dintre ele se prevede sancţiunea prestării
unei activităţi în folosul comunităţii, sancţiunile se cumulează fără a putea depăşi maximul
general stabilit de lege.

Hotărârea prin care s-a aplicat sancţiunea este irevocabilă.

În toate situaţiile, după luarea contravenientului, instanţa, prin hotărâre, stabileşte natura
activităţilor ce vor fi prestate de acesta în folosul comunităţii, pe baza datelor communicate de
primarul localităţii în care contravenientul îşi are domiciliul sau reşedinţa, ţinând seama de
aptitudinile sale fizice sau psihice, precum şi de nivelul pregătirii profesionale.

Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se pune în executare de către instanţă
prin emiterea unui mandate de executare. Ea se va executa în raza unităţii administrative-
teritoriale în care contravenientului îşi are domiciliul sau reşedinţa. Primarul are obligaţia să
aducă la îndeplinire mandatul de executare, prin O.G. nr. 55/2002 fiind stabilite în detaliu
condiţiile de executare.

În cazul în care contravenientul, cu rea-voinţă, nu se prezintă la primar pentru luarea în evidenţă

şi executarea sancţiunii, se sustrage ulterior de la executare sau nu îşi îndelineşte îndatoririle ce îi
revin la locul de muncă, judecătoria, la sesizarea primarului, a unităţii de poliţie sau a conducerii
unităţii la care contravenientul avea obligaţia să se prezinte şi să presteze activitatea în folosul
comunităţii, poate înlocui această sancţiune cu sancţiunea amenzii. Amenda se va executa potrivit
dispoziţiilor legale privind executarea creanţelor bugetare.

Să ne reamintim...

Prevederile consti tutionale trate aza distinc t in st ituti a infract iuni i de cea a

contraventiei, ceea ce duce la concluzia rangului constitutional al institutiei

contraventiei si la consecinta imposibilitatii desfiintarii sale prin lege sau alt act

normativ subsecvent, precum si la interdictia absorbirii sale in sfera ilicitului penal.

Pentru ca actul normativ – O.G. nr.2/2001 – cadru general al raspunderii

contraventionale nu identifica alte forme ale vinovatiei, specifice acesteia, au

alicabilitate, prin analogie, formele de vinovatie din dreptul penal.

18
7
Principiul legalitatii in materie contraventionala presupune, pe de o parte legalitatea

contravetionalizarii ceea ce inseamna ca reprezinta contraventii doar faptele

calificate ca atare prin legi, ordonante, hotarari ale Guvernului si alte acte nromative

prevazute de lege; iar pe de alta parte legalitatea sanctionarii contraventionale ce

presupune atat posbilitatea aplicarii numai a acelor sanctiuni stabilite de organele

competente in materie contraventionala, cat si redactarea si emiterea actelor

normative contraventionale cu respecatrea dispozitiilor impuse de legiuitor.

Caracterul contraventional al faptei este inlaturat in cazul legitimei aparari, starii de

necesitate, constrangerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilitatii, betiei

involuntare complete, erorii de fapt, infirmitatii, daca are legatura cu fapta savarsita.

Rezumat

Elementele constitutive ale contraventiei sunt: obiectul – valorile sociale aparate de

normele dreptului pozitiv, cu exceptia celor aparate de dreptul penal; latura obiectiva

– actiunea sau inactiunea sau faptele comisiv-omisive ale faptuitorului prin care se
incalca norme de drept imperative, punandu-se in pericol valori sociale care nu sunt
aparate de normele de drept penal; latura subiectiva – atitudinea psihica a
faptuitorului fata de fapta savarsita si de urmarile acesteia.

Contravenient poate fi orice persoana fizica sau juridica, romana sau straina, care are
discernamant, are o stare de responsabilitate, are libertate de decizie si de actiune.
Exceptie de la aceasta regula sunt: minorii de pana la 14 ani care nu raspund
contraventional; minorii intre 14-16 ani care raspund contraventional, insa limitele
amenzii aplicabile se reduc la jumatate si nu pot fi obligati la prestarea muncii in
folosul comunitatii; minorii intre 16-18 ani care raspund contraventional, insa
limitele amenzii aplicabile se reduc la jumatate si pot fi obligati la prestarea muncii
in folosul comunitatii; militarii in termen.

Contraventia are urmatoarele trasaturi: reprezinta o fapta savarsita cu vinovatie;

fapta si sanctiunile aplicabile trebuie sa fie expres prevazute in actele normative
enumerate de O.G. nr. 2/2001.

Sanctiunile contraventionale principale prevazute de O.G. nr.2/2001 sunt:

avertismentul, amenda contraventionala si prestarea unei activitati in folosul
comunitatii.

Procedura contraventionala consacrata de O.G. nr.2/2001 cuprinde urmatorii pasi

importanti: constatarea contraventiei; aplicarea sanctiunii contraventionale;
executarea sanctiunilor contraventionale.
18
8
Test de evaluare a cunoştinţelor

1. Contravenţia reprezintă:

a) o specie a infracţiunii, reglementată de legi speciale fără caracter penal; b) o

formă a ilicitului administrativ;

c) sancţiunea corespunzătoare aplicabilă contravenientului. 2. Nu pot fi

reglementate contravenţii prin:

a) hotărâri ale Guvernului;

b) hotărâri ale consiliului judeţean; c) dispoziţii ale primarului.

3. Pericolul social al contravenţiei:

este inferior celui al infracţiunilor;

este identic cu cel al infracţiunilor;

nu are relevanţă sub aspectul incriminării contravenţionale. 4. Sancţiunea

prestării muncii în folosul comunităţii:

poate fi stabilită numai prin lege organică;

poate fi stabilită numai alternativ cu sancţiunea amenzii;

poate fi stabilită numai alternativ cu sancţiunea avertismentului. 5. Legea

contravenţională:

poate fi aplicată retroactiv, dacă sancţiunea prevăzută este mai aspră decât cea
prevăzută la momentul săvârşirii faptei;

poate fi aplicată retroactiv, dacă sancţiunea prevăzută este mai blândă decât cea
prevăzută la momentul săvârşirii faptei;

se aplică întotdeauna retroactiv. 6. Precizaţi trăsăturile contravenţiei.

7. Identificaţi formele vinovăţiei în cazul răspunderii contravenţionale.

8. Menţionaţi dacă în caz de sustragere cu rea-credinţă de la plata amenzii

contravenţionale, această amendă poate fi înlocuită cu o pedeapsă privativă de
libertate. Argumentaţi răspunsul formulat.

9. Menţionaţi cine poate aplica sancţiunea contravenţională a prestării unei

activităţi în folosul comunităţii.

10. Precizaţi care este data intrării în vigoare a actelor normative prin care se
stabilesc şi se sancţionează contravenţiile, conform legislaţiei în vigoare.
18
9
Bibliografie selectiva:

Alexandru I., Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2003;

Alexandru I., Politică, justiţie, administraţie, Editura All Beck, Bucureşti, 2004;

Apostol Tofan D., Instituţii administrative europene, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2006;

Apostol Tofan D., Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Editura
All Beck, Bucureşti, 1999;

Apostol Tofan D., Drept administrativ, vol. I, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, 2008;

Apostol Tofan D., Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, 2010;

Bîrsan G.B., Georgescu B., Excepţia de nelegalitate. Jurisprudenţa Secţiei de contencios

administrativ şi fiscal a Înaltei Curţii de Casaţie şi Justiţie, Editura Hamangiu, Bucureşti,
2006;

Brezoianu D., Drept administrativ român, Editura All Beck, Bucureşti, 2004;

Carp R., Responsabilitatea ministerială, Editura All Beck, Bucureşti, 2003;

Ciobanu A.S., Coman-Kund F., „Drept administrativ. Sinteze teoretice si exercitii practice
pentru activitatea de seminar”, partea a II –a, Editura Universul Juridic,

Bucureşti, 2008

Ciobanu A.S., Coman-Kund F., „Drept administrativ. Sinteze teoretice si exercitii practice
pentru activitatea de seminar”, partea a I, Editura Universul Juridic, Bucureşti,

2009

Constantinescu M., Deleanu I., Iorgovan A., Muraru I., Vasilescu F., Vida I.,

Constituţia României – comentată şi adnotată, Editura Regia Autonomă „Monitorul Oficial”,

Bucureşti, 1992;

Constantinescu M., Iorgovan A., Muraru I., Tănăsescu S. E., “Constituţia României revizuită
– comentarii şi explicaţii”, Editura All Beck, Bucureşti, 2004;

Delvolvé P., Le droit administratif, Editura Dalloz, Paris, 2002;

Dragoş D.C., Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explicaţii, Editura All Beck,
Bucureşti, 2005;

Drăganu T., Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959;

Duverger M., Les constitutions de la France, Editura P.U.F., Paris, 1944;

Fischer L, Constitutional conflicts between Congress and the President, Editura Princeton
University Press, Princeton, 1978;

Gilescu V., Drept administrativ. Partea introductivă, C.M.U.B., 1974;

Guţan M, Istoria administraţiei publice româneşti, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2006;

19
0
Ionescu C., Constituţia României. Legea de revizuire comentată şi adnotată cu dezbateri
parlamentare, Editura All Beck, Bucureşti, 2003;

Ionescu R., Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970;

Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, vol.I, Editura All Beck, Bucureşti, 2005;

Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, vol.II, Editura All Beck, Bucureşti, 2005;

Iorgovan A., Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză şi explicaţii, Editura Roata,
Bucureşti, 2004;

Laubadere (de) A. Venezia J.C., Gaudement Y., Traite de droit administratif, Tome.I,
L.G.D.J., Paris, 1996;

Laubadere (de) A, Traité de droit administratif, Editura L.G.D.J., Paris, 1973, 1980;

Lazăr R.A., Legalitatea actului administrativ. Drept românesc şi drept comparat, Editura
All Beck, Bucureşti, 2004;

Manda C., Drept administrativ. Tratat elementar, vol. I, Editura Lumina Lex,

Bucureşti, 2002;

Manda C., Drept administrativ. Tratat elementar, vol.II, Editura Lumina Lex,

Bucureşti, 2002;

Muraru I., Constantinescu M., Ordonanţa guvernamentală. Doctrină şi jurisprudenţă",

Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000;

Negulescu P., Tratat de drept administrativ, vol.I, Principii generale, ed. a IV-a, Institutul
de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934;

Negulescu P., Alexianu P., Tratat de drept public, Tomul I, Casa Şcoalelor, 1942;

Parini Ph., Institutions et droit administratifs, Editura A. Colin, Paris, 1984;

Petrescu R.N., Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004;

Rarincescu C.G., Contenciosul administrativ român, Editura "Universala" Alcalay & Co,
Bucureşti, 1936;

Rivero J., Droit administratif, Editura Dalloz, Paris, 1987;

Rivero J, Waline J., Droit administratif, Editura Precis Dalloz, Paris, 1992;

Rouault M.C., Dutieux D., Hedin B., Leclerco F., Droit administratif, Editura Gualino,
Paris, 2003;

Sanchez Morón M., Derecho administrativo. Parte general, Editura Tecnos, Madrid,

2006;
Santai I., Drept administrativ şi ştiinţă administrativă, vol.I, ediţie nerevizuită, pentru uzul
studenţilor, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 1998;

Santai I., Drept administrativ şi ştiinţă administraţiei, vol.II, Editura Risoprint, Cluj-
Napoca, 2000;

Sauron J.L., L΄administration française et l΄Union européenne, Institut International

d΄Administration Publique, 1999;

Selejan-Guţan B, Excepţia de neconstituţionalitate, Editura All Beck, Bucureşti, 2005;

19
1
Teodorescu A., Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a III-a, Institutul de Arte

Grafice Eminescu, S.A., Bucureşti, 1929;

Tănăsescu S.E., coordonator, Studii juridice. Răspunderea în dreptul constituţional, Editura C.

H. Beck, Bucureşti, 2007

Văraru M., Tratat de drept administrativ, Editura Socec, Bucureşti, 1929;

Vedel G., Delvolve P., Droit administratif, P.U.F., Paris, 1984;

Vedinaş V., Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, Editura Lumina Lex,

Bucureşti, 2002;

Vida I., Puterea executivă şi administraţia publică, Editura Regia Autonomă „Monitorul
Oficial”, Bucureşti, 1994;

Wilson J.Q., American Government. Institutions and Policies, D.C. Heath and Company,
Lexington , Massachusetts. Toronto, third edition, 1986;

Constitutii ale altor state:

Colecţia „Constituţiile Statelor Lumii”:

Legea fundamentală a Republicii Federale Germania, Editura All Beck, Bucureşti,

1998

Constituţia Statelor Unite ale Americii, Editura All Beck, Bucureşti,

Actele constituţionale ale Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, Editura All
Beck, Bucureşti, 2003

Constituţia Republicii Italiene, Editura All Beck, Bucureşti, 1998

Legea fundamentală a Republicii Federale Germania, Editura All Beck, Bucureşti,

1998

Constituţia Spaniei, Editura All Educational, Bucureşti, 1998

Constituţia Republicii Franceze, Editura All Educational; Bucureşti, 1998

Constituţia Statelor Unite ale Americii, Editura All Beck, Bucureşti, 2002

Consituţia Statelor Unite ale Americii – broşură pusă la dispoziţie de Ambasada

S.U.A.

The Constitution of the United States of America with explanatory notes, Applewood Books,
Bedford, S.U.A

The Constitution of Greece 1975/86/2001 – Comparative approach of the constitutional

revision, Centre for European Constitutional Law – Themistocles and Dimitris Tsatsos
Foundation, ant.N. Sakkoulas Publishers; Athens, 2001

♦ Pentru celelalte constituţii folosite în lucrare au fost folosite următoarele site-uri:

*http/dir.yahoo.com/Government/Law/Constitutional/Constitutions
19
2
*http/www.georgetown.edu – Georgetown University, Political Database of the America
*http/lib.umich.edu – The University of Michigan – Library – Documents Center
*confinder.richmond.edu – University of Richmond
*http/www.oefre.unibe.ch/law/icl/index.html

*http/www.constitution.ru/eu

Dicţionare

Dictionnaire de droit administratif, Editura Dalloz, Paris, 2002

Dictionnaire du droit constitutionnel, Editura Dalloz, Paris, 2001

Villiers M.de, Dictionnaire du droit constitutionnel, Editura Dalloz. Armand Colin, Paris,
1998

Marcu F., Noul dicţionar de neologisme, Editura Academiei Române, Bucureşti, 1997

Săulescu L., Rădescu S., Dicţionar de expresii juridice latine, Editura Europa, Craiova,

1996

19
3