09 Drept Administrativ 2 ID

Universitatea „ Lucian Blaga” din Sibiu
Facultatea de Drept
Departamentul pentru Învaţamânt la Distanţă
COORD. CONF..UNIV. DR. DAIANA MAURA VESMAS
Drept Administrativ II.
- Suport de curs pentru învăţământul la distanţa -
2014
3
1. GHID DE UTILIZARE A MANUALULUI DE STUDIU
Introducere
Prezentul manual de studiu reprezintă o sinteză a conţinutului disciplinei DREPT

ADMINISTRATIV II, care este comună învăţământului la forma de zi şi la forma de învăţământ
la distanţă, conform planurilor de învăţământ în vigoare.
El este destinat studenţilor de la forma de învăţământ la distanţă (ID) şi constituie materialul

bibliografic minim necesar pentru parcurgerea, însuşirea şi evaluarea disciplinei respective.
Manualul este structurat în conformitate cu standardele şi procedurile de uz larg în învăţământ

naţional şi internaţional, care se adresează învăţării individuale pe baze interactive. Parcurgerea
manualului, pe baza prezentelor instrucţiuni asigură reţinerea informaţiilor de bază, înţelegerea
fenomenelor fundamentale şi aplicarea cunoştinţelor dobândite la rezolvarea unor probleme
specializate.
Manualul este structurat pe teme de studiu. Tema de studiu reprezintă o parte omogenă din
componenţa manualului, caracterizată de un număr limitat de termeni de referinţă (cuvinte-cheie),
care poate fi parcurs şi însuşit printr-un efort continuu de concentrare intelectuală care să nu
depăşească 2-6 ore (intervalul se referă la conţinutul de idei al modulului de studiu şi nu ia în
calcul întrebările recapitulative, temele pentru acasă, testele de autoevaluare sau pe cele de
evaluare).
Fiecare unitate de studiu are o structură proiectată din perspectiva exigenţelor autoinstruirii.
Rezultatele efective ale utilizării manualului se vor suprapune pe rezultatele aşteptate doar cu
condiţia respectării întocmai a procedurii de parcurgere a modulelor de studiu, procedură care este
prezentate în cele ce urmează.
Totalul general al orelor de studiu necesare parcurgerii şi înţelegerii t1-t14 este de 28 pe semestru.
Orele necesare studiului individual al disciplinei sunt cele corespunzătoare numărului de credite
transferabile alocate disciplinei înmulţite cu 24 ore pentru fiecare credit.
Procedura de învăţare în sistem de autoinstruire
Utilizarea manualului de studiu individual se face pe baza unui program de autoinstruire.

Recomandăm câteva reguli de bază în procedura de realizare a programului de autoinstruire pe
baza manualului de faţă:
4
1. Temele de studiu se parcurg în ordinea în care sunt prezentate în manual, chiar în cazul în care
studentul apreciază că ar putea ”sări” direct la o altă unitate de studiu. Criteriile şi modalitatea de
”înlănţuire” a modulelor de studiu sunt prezentate la fiecare modul de studiu şi ele trebuie
respectate întocmai, sub sancţiunea nerealizării la parametrii maximali a programului de
autoinstruire;
2. Fiecare modul de studiu conţine şi un test de evaluare şi/sau temă pentru acasă pe care studentul
trebuie să le realizeze, cu scopul evaluării gradului şi corectitudinii înţelegerii fenomenelor ţi
proceselor descrise sau prezentate în modulul de studiu;
3. Întrebările de autocontrol, testele de evaluare sau tema pentru acasă nu sunt de perspicacitate,
deci nu trebuie rezolvate cotra cronometru;
4. Ordinea logică a parcurgerii unităţii de studiu este următoarea:
 se citesc obiectivele şi competenţele modulului de studiu

 se citesc termenii de referinţă (cuvintele cheie)
 se parcurg ideile principale ale modulului sintetizate în rezumat
 se parcurge conţinutul dezvoltat de idei al modulului
 se parcurge bibliografia recomandată
 se răspunde la întrebările recapitulative, revăzând, dacă este necesar, conţinutul dezvoltat
de idei al modulului
 se efectuează testul de autoevaluare ţi se verifică, prin confruntare cu răspunsurile date la
sfârşitul manualului, corectitudinea răspunsurilor
 se efectuează testul de evaluare şi/sau tema pentru acasă sau de control (după caz)
OBS.: Este recomandabil ca, înainte de efectuarea testelor de autoevaluare, să se facă o pauză de
30 de minute sau o oră. De asemenea este recomandabil ca la fiecare 2 ore de studiu să se facă o
pauză de 30 de minute.
5. Nu este recomandabil să se parcurgă mai mult de 1-2 teme de studiu pe zi, pentru a nu se
periclita însuşirea temeinică şi structurală a materiei. În funcţie de necesităţile şi posibilităţile de
studiu ale studentului, studiul unui modul poate fi fracţionat pe mai multe zile, dedicând cel puţin
30 de minute pe zi studiului.
TEMA PENTRU ACASĂ (TA) reprezintă un exerciţiu obligatoriu de reflecţie pentru fiecare
temă de studiu. Ea se constituie într-un instrument indispensabil de studiu individual necesar
înşirii şi mai ales înţelegerii temei. Rezolvarea ei se poate face în aprox. 1-2 or2.
TEMA DE CONTROL (TC): reprezintă un exerciţiu obligatoriu mai amplu, cu caracter

integrativ, care are rolul de a realiza un liant noţional şi cognitiv între temele studiate anterior şi
de a provoca capacitatea sitentică şi creativă a studentului. Pregătirea ei necesită un efort mai
îndelungat (aprox.10 ore), implică stăpânirea temelor anterioare precum şi consultarea tutorelui de
5
disciplină. Cele două teme de control se regăsesc pe parcursul manualului astfel încât să acopere
cele mai importante părţi ale acestuia.
COORDONATOR DE DISCIPLINĂ:
Conf.univ.dr. Daiana Maura Vesmaş
daiana.vesmas@ulbsibiu.ro
TUTORI DISCIPLINĂ:
Asist.univ.drd. Andreea Dragomir deea0112@yahoo.com
Asist.univ.drd.LaurenţiuŞoneriu sone_laurentiu@yahoo.com
2. PREZENTAREA MANUALULUI DE STUDIU ŞI A DISCIPLINEI
Manualul de studiu ”Drept administrativ” reprezintă o sinteză realizată în manieră

interactivă a cursului corespondent utilizat la forma de învăţământ zi.
Conţinutul de idei nu a fost redus ci doar sintetizat, în principiu, într-o manieră mai
accentuat enunciativă, elementele de detaliu sau de explicaţie redundantă (necesare pentru
atingerea scopului pedagogic al fixării şi corelării cunoştinţelor) putând fi găsite de către student
în bibliografia de specialitate recomandată.
Obiectul general al cursului ”Drept administrativ”:

Obiectul cursului îl reprezintă prezentarea
Obiectivele disciplinei:
Obiective generale :
Înţelegerea de către studenţi a fenomenului administrativ românesc contemporan dintr-o

perspectivă sistemică, respectiv a modului de organizare şi funcţionare a autorităţilor
administraţiei publice şi a celorlalte subiecte care realizează administraţia publică contemporană a
României şi a raporturilor dintre ele precum şi cu celelalte elemente ce compun sistemul statal în
general. Înţelegerea de către studenţi a interdependenţelor dintre elementele componente ale
sistemului administraţiei publice româneşti contemporane şi instituţiile europene şi dreptul
european.
Obiective specifice :
Înţelegerea de către studenţi a mecanismului concret de conducere şi funcţionarea a

autorităţilor administraţiei publice, a raporturilor lor cu societatea civilă şi a limitelor puterii
6
discreţionare a acestor autorităţi. Înţelegerea de către studenţi a organizării interne a autorităţilor
publice şi a diferitelor categorii de raporturi intrainstituţionale. Dobîndirea de către studenţi a
deprinderilor necesare integrării corespunzătoare în sectorul public, după absolvire.
Descrierea structurii manualului:

Manualul este structurat în conformitate cu rigorile studiului individual (autoinstruire) și
este compartimentat în teme de studiu. Structura fiecărei teme de studiu este următoarea:
I. Obiective (rezultatele aşteptate ale temei)
II. Competenţele dobândite de student (utilitatea temei pentru student)
III. Termeni de referinţă (concepte cheie)
IV. Structura temei de studiu
V. Rezumatul ideilor principale
VI. Conţinutul dezvoltat de idei al temelor
VII. Bibliografia recomandată
VIII. Întrebări recapitulative
IX. Teste de autoevaluare, teste de evaluare, teme de casă
Prezentul manual constituie bibliografia generală minimală obligatorie pentru studiul

disciplinei Drept administrativ. El reprezintă minimul de informaţie necesară pentru înţelegerea
şi însuşirea noţiunilor fundamentale ale disciplinei.
3. BIBLIOGRAFIE ROMÂNĂ GENERALĂ, SELECTIVĂ ŞI ACTUALIZATĂ

RECOMANDATĂ:
Bibliografie minimală obligatorie:
1.Daiana Maura Vesmaș, Drept administrativ, Suport de curs pentru invățământul la distanță,
Edit.Universității Lucian Blaga, Sibiu, 2013/2014
2. Daiana Maura Vesmaş, Drept administrativ. Teoria generală.Organizarea administraţiei
publice.Volumul I. Edit. Universităţii Lucian Blaga din Sibiu, Sibiu, 2005
3. Iordan Nicola, Drept administrativ, Edit. Universităţii Lucian Blaga, Sibiu, 2007
4. Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Vol.I. Edit. Alma Mater, Sibiu, 2009
Date privind bibliografia complementară se regăsesc în trimiterile bibliografice din subsolul

paginilor.
4. CERINŢE DE FOND ŞI DE FORMĂ PRIVIND (TEHNO-)REDACTAREA

TEMELOR PENTRU ACASĂ ŞI/SAU A TEMELOR DE CONTROL:
a. Referatul trebuie să aibă o structură logică şi echilibrată care se va prezenta în cuprinsul

acestuia
b. Referatul trebuie să fie redactat într-un limbaj academic cu utilizarea corectă şi riguroasă a
conceptelor şi noţiunilor de specialitate
7
c. Referatul va fi elaborat şi redactat cu utilizarea a cel puţin 3 surse bibliografice actuale şi
diferite, care vor fi identificate la sfârşitul lucrării precum şi cu utilizarea corectă a trimiterilor
bibliografice în subsolul paginilor.
d. Referatul se va tehnoredacta cu font Times New Roman CE, caractere de 14, la un rand
e. Intinderea referatului va fi de 6-15 pagini
f. Depunerea referatului se face electronic pe adresa tutorelui de disciplină până cel mai
târziu la data înscrisă în calendarul activităţilor didactice şi de evaluare.
g. Referatele care prezintă actualitate şi originalitate precum şi cele care discută probleme
controversate vor putea fi selectate pentru publicare în una din publicaţiile oficiale ale
Facultăţii (Revista Acta Universitatis Cibiniensis Seria Jurisprudentia sau într-una din
publicaţiile Centrelor de Cercetare Ştiinţifică din cadrul Facultăţii.)
CONȚINUTUL TEMATIC AL MANUALULUI
1.ACTIVITATEA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Tema I. Introducere în activitatea executivă
1. Activitatea executivă – formă fundamentală de activitate a statului
2. Formele concrete ale activităţii executive
3. Decizia administrativă
4. Activitatea decizională a administraţiei publice
5. Cercetarea activităţii executive şi a deciziei administrative
2. FORMELE CONCRETE ALE ACTIVITĂŢII EXECUTIVE. ACTELE DE DREPT
ADMINISTRATIV
Tema II. Generalităţi privind actele de drept administrativ
1. Denumirea actelor de drept administrativ
2. Definiţia actelor de drept administrativ
3. Trăsăturile actelor de drept administrativ
4. Regimul juridic al actelor de drept administrativ
Tema III. Clasificarea actelor de drept administrativ
1. Clasificarea actelor după întinderea efectelor juridice
2. Clasificarea actelor după conduita prescrisă
3. Clasificarea actelor după situația juridică generată
4. Clasificarea actelor după subiectul lor
5. Clasificarea actelor după procedura lor
Tema IV. Elementele actelor de drept administrativ
1. Voinţa manifestată în temeiul şi pentru realizarea puterii de stat
2. Obiectul actelor de drept administrativ
3. Motivele actelor de drept administrativ
4. Organul emitent al actului juridic
5. Termenul şi condiţia în actele de drept administrativ
Tema V. Condiţiile de valabilitate ale actelor de drept administrativ
1. Emiterea actelor de către organele cu competenţă decizională
2. Conformitatea actelor de drept administrativ cu forma prevăzută de lege
3. Conformitatea actelor de drept administrativ cu conţinutul legii
4. Conformitatea actelor administrative cu scopul legii
8
Tema VI. Caracteristicile actelor de drept administrativ
1. Caracterul unilateral
2. Caracterul legal al actelor de drept administrativ
3. Caracterul obligatoriu al actelor de drept administrativ
4. Caracterul executoriu al actelor administrative
5. Caracterul oportun (actual) al actelor administrative
Tema VII. Procedura actelor de drept administrativ
1. Generalităţi privind procedura administrativă
2. Noţiunea de proces şi de procedură administrativă decizională
3. Etapele procedurii administrative decizionale
4. Reglementarea legală a procedurii administrative
5. Unele principii ale procedurii decizionale
6. Necesitatea codificării procedurii administrative
Tema VIII. Pregătirea elaborării actelor de drept administrativ
1. Avizele
2. Acordul prealabil
3. Alte forme procedurale prealabile
Tema IX. Adoptarea actelor de drept administrativ
1. Apariţia necesităţii elaborării deciziei
2. Deliberarea
3. Votarea
4. Forme procedurale concomitente adoptării actelor de drept administrativ
5. Forme procedurale ulterioare adoptării actelor de drept administrativ
Tema X. Executarea actelor de drept administrativ
1. Obiectul executării administrative
2. Subiectul execuţiei administrative
3. Formele execuţiei administrative
4. Metode de executare în administraţia de stat
5. Forme procedurale ale executării administrative
Tema XI. Căile administrative de atac
1. Noţiunea şi clasificarea căilor administrative de atac
2. Elementele şi caracteristicile căilor administrative de atac
3. Procedura de soluţionare a recursului administrativ
Tema XII. Efectele actelor administrative
1. Noţiunea, natura şi importanţa efectelor juridice
2. Întinderea efectelor actelor administrative
Tema XIII. Sancţiunile actelor de drept administrativ
1. Noţiunea sancţiunii juridice administrative
2. Inexistenţa actelor de drept administrativ
3. Efectele inexistenţei actelor de drept administrativ
4. Diviziunea nulităţilor în dreptul administrativ
5. Nulităţile absolute şi nulităţile relative în dreptul administrativ
Tema XIV. Actul administrativ jurisdicțional
1. Definiția și trăsăturile actului administrativ-jurisdicțional
2. Deosebirea dintre actul administrativ jurisdicțional și actele administrative
nejurisdicționale
3. Clasificarea actelor administrativ jurisdicționale
9
TEMA I. Introducere în activitatea executivă
Obiective: identificarea sarcinilor specifice Executivului, identificarea formelor concrete de
activitate ale administrației publice, delimitarea actelor juridice de operațiunile administrative și
alte forme de activitate, delimitarea regimului juridic aplicabil activității administrației publice.
Cuvinte cheie: executiv, legislativ, judecătoresc, decizie administrativă, act administrativ,
oprațiune administrativă
Rezumat:
Tema pentru acasa: Principiul separației puterilor în stat.
Prin noţiunea de "formă fundamentală de activitate a statului" se înţelege o anumită grupă

de activităţi, din ansamblul activităţilor desfăşurate de stat, în cadrul căreia aceste activităţi sunt
reunite ţinând seama de acele trăsături specifice obiectului şi metodelor de exercitare a lor, care
determină apariţia diferitelor ramuri de autorităţi în cadrul aparatului de stat1.
Activitatea executivă reprezintă acea formă fundamentală de activitate ce realizează
puterea de stat şi care constă din executarea legilor şi a altor acte subordonate acestora, înfăptuită
de autorităţile publice. Această activitate de "executare" constă din activităţi de conducere,
activităţi de organizare a executării şi activităţii de executare în concret a legilor şi a altor acte
juridice subordonate lor. Astfel, suntem în prezenţa unei activităţi de conducere atunci când
Guvernul adoptă acte prin care coordonează activitatea ministerelor. Suntem în prezenţa unei
activităţi organizatorice (de organizare a executării) atunci când un minister elaborează
instrucţiuni pe care le reclamă un act cu forţă juridică superioară (lege, decret, hotărâre
guvernamentală) pentru a-i asigura o aplicare unitară2. În sfârşit, suntem în prezenţa unei activităţi
de punere în executare atunci când un primar emite o autorizaţie3.
Raportul dintre activitatea de conducere şi cea de execuţie diferă în cadrul organelor
administraţiei publice. În general, cu cât o autoritate se găseşte pe o treaptă ierarhică mai înaltă în
sistemul administrativ, cu atât în activitatea sa vor precumpăni actele de conducere şi invers, cu
cât un organ de stat se găseşte la un nivel ierarhic mai scăzut în acel sistem, cu atât în activitatea
sa vor fi preponderente actele şi faptele de execuţie.
Aceasta nu exclude însă posibilitatea ca la nivelul aceluiaşi organ să se poată adopta acte
de conducere concomitent cu adoptarea şi realizarea actelor de execuţie. Astfel, de exemplu,
reprezintă o activitate de conducere hotărârea normativă consiliului local şi constituie o activitate
de executare emiterea hotărârii de numire în funcţia prevăzută de lege.
1
T.Drăganu, "Drept constituţional", Editura Didactică şi Pedagogică Bucureşti, 1972, p.251.
2
Art.32 din Decretul nr.16/1976 pentru aprobarea metodologiei generale de tehnică legislativă.
10
Aprecierea unei acţini ca fiind măsură de conducere sau de execuţie, depinde de sistemul
de referinţe la care ne raportăm în cadrul ierarhiei administrative. În acest sens un act de
conducere care apare ca atare faţă de un organ inferior, poate să se constituie ca act de executare
faţă de actele organului ierarhic superior celui care a adoptat măsura în cauză.
Activitatea executivă, atât cea de conducere cât şi cea de execuţie în concret, presupune,
cu necesitate, ca de altfel orice altă activitate fundamentală a statului 4 şi desfăşurarea unor
activităţi organizatorice. Noţiunea de conducere include activitatea organizatorică necesară
dirijării, coordonării, îndrumării şi controlului sistemului respectiv. De asemenea, punerea în
executare şi executarea însăşi presupun măsuri organizatorice adecvate unei realizări eficiente,
motiv pentru care administraţia mai este considerată ca reprezentând tocmai activitatea
organizatorică a statului.
Activitatea executivă a administraţiei publice are unele trăsături 5 care o deosebesc, în
general, de alte activităţi fundamentale ale statului şi, în special, de activitatea de exercitare a
puterii legislative. Astfel, activitatea executivă se caracterizează prin aceea că:
- este derivată, intervenind "secundum legem", în baza unei împuterniciri stabilite expres
sau tacit de lege, chiar dacă administraţia recurge la reglementarea normativă a unor raporturi
sociale6, inclusiv pe cale primară, prin ordonanţe guvernamentale;
- este limitată la realizarea strictă a prevederilor stabilite prin lege, spre deosebire de
activitatea legislativului, care are, în general, un caracter "nelimitat"7;
- este organizatorică8 întrucât în orice situaţie administraţia desfăşoară, în ultimă instanţă,
acţiuni de natură organizatorică, absolut necesare realizării actelor cu forţă juridică superioară;
- este supusă controlului legislativ exercitat în diferite forme;
- are un caracter complex întrucât utilizează toate cele patru forme concrete de activitate
(acte juridice, acte politice, fapte material-juridice şi operaţiuni tehnico-materiale) într-un mare
număr şi într-o mare diversitate;
- realizează atât propriile acte juridice, cât şi acte aparţinând altor subiecte de drept,
atunci când este cazul, cum sunt acte ale persoanelor fizice şi juridice, ale autorităţilor şi ale
organizaţiilor neguvernamentale;
- actele executate de administraţie se realizează, la nevoie, întocmai ca şi alte acte juridice,
prin forţa de constrângere de care dispune în mod propriu numai sistemul organelor
administraţiei de stat9.

În cadrul societăţii umane se produc fapte şi fenomene sociale ori naturale care determină
sau influenţează dezvoltarea socială având relevanţă pe plan politic, economic, moral, juridic etc.
Împrejurările care determină apariţia, modificarea sau desfiinţarea raporturilor juridice (a
3
Art.43 lit."ţ" din Legea administraţiei publice locale nr.69/1991.
4
M.Anghene, "Elemente de drept administrativ", Editura ştiinţifică, Bucureşti, 1958, p.9.
5
I.Ceterchi şi colab., "Organizarea şi activitatea de stat…", Editura Academiei, Bucureşti, 1974, p.296.
6
Art.3 alin. ultim, din Decretul nr.16/1976.
7
Art.24 din decretul precitat.
8
T.Drăganu, "Formele de activitate ale organelor statului…", Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1965, p.214.
11
drepturilor şi obligaţiilor care alcătuiesc conţinutul acestor raporturi) formează faptele juridice 10.
Spre deosebire de clasificarea tradiţională utilizată în dreptul civil 11, în ştiinţa dreptului
administrativ s-a propus clasificarea faptelor juridice (în sens larg) în acte juridice şi fapte
material-juridice (sau fapte juridice materiale)12. Faptele juridice materiale (numite şi fapte
juridice în sens restrâns) includ, la rândul lor evenimentele şi acţiunile omeneşti, ultimele putând
fi atât acţiuni licite cât şi acţiuni ilicite. Avantajele acestei clasificări ar consta în principal în
următoarele:
- evidenţiază unitatea dialectică dintre evenimentele naturale şi acţiunile umane ca
transformări aduse lumii materiale înconjurătoare, fără intenţia de a produce efecte juridice;
- în dreptul administrativ actele juridice ocupă o pondere mult mai mare, în cadrul faptelor
juridice decât în alte ramuri de drept, motiv pentru care ele trebuie să apară ca o categorie
principală şi distinctă atât de evenimente cât şi de fapte material-juridice;
- în sfârşit, utilitatea grupării unitare a evenimentelor cu acţiunile umane rezidă şi din
faptul că uneori ambele categorii pot determina unele efecte juridice identice (de ex., în cadrul
dreptului civil, decesul natural al unei persoane fizice şi infracţiunea de omor, pot produce
aceleaşi efecte juridice în materia succesiunii). În cadrul dreptului administrativ, în mod similar,
se poate declanşa răspunderea organului administrativ13 atât pentru actele sale ilegale cât şi pentru
faptele ilicite fără ca să trebuiască dovedită culpa autorităţii de stat întocmai ca şi în cazul
răspunderii obiective (fără vină) pentru producerea unor evenimente naturale (de ex., răspunderea
asigurătorului pentru bunurile calamitate supuse asigurării prin efectul legii).
Actele juridice sunt manifestări de voinţă făcute în scopul producerii anumitor efecte
juridice în acord cu legea şi a căror realizare este garantată, la nevoie, prin forţa de constrângere a
statului. În dreptul administrativ asemenea acte pot fi normative (regulamentele, de ex.) şi
individuale (autorizaţiile).
Faptele juridice materiale sunt acele împrejurări care determină producerea unor efecte
juridice în baza normelor de drept, fără ca să existe o manifestare de voinţă făcută în scopul
producerii acestor consecinţe. Ele includ evenimentele naturale şi acţiunile umane.
Evenimentele sunt împrejurări care se produc independent de voinţa umană, dar care au ca
rezultat efecte juridice în baza consacrării lor prin lege. Astfel, de ex., aplicarea sancţiunii
contravenţionale se prescrie în termen de 3 luni de la data săvârşirii faptei14, timpul fiind un
eveniment care înlătură răspunderea juridică.
Faptele (activităţii) licite se caracterizează prin aceea că, fiind în concordanţă cu interesele
statului, apar ca acţiuni permise. Astfel, plata impozitelor sau a taxelor datorate de o persoană
9
M.Lepădătescu, "Sistemul organelor statului în R.S.R.", Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1966, p.316.
10
I.Ceterchi şi colab., "Teoria generală a statului şi dreptului", Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti,
1967, p.381.
11
Tr.Ionaşcu şi colab., "Tratat de drept civil", Editura Academiei R.S.R., Bucureşti, 1967, p.236-237.
12
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", Editura ştiinţifică, Bucureşti, 1959, p.16-17; idem,
"Consideraţii privind noţiunea de fapt juridic şi clasificarea faptelor juridice", în "S.C.J." nr.1/1980,
p.25 şi urm.
13
În temeiul Legii contenciosului administrativ nr.29/1990 în privinţa judecării de către instanţele
judecătoreşti a cererilor celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative.
14
Art.13 alin.1 din Legea nr.32/1968.
12
fizică o poate efectua şi un alt subiect decât cel legalmente obligat la îndeplinirea ei, iar prin
efectuarea plăţii se stinge în mod legal obligaţia administrativ-financiară. Faptele (activităţile)
ilicite fiind acţiuni umane periculoase, în contradicţie cu interesele statului, nu sunt permise a fi
săvârşite, iar dacă s-au produs atrag, în baza normelor de drept, sancţionarea celui vinovat. În
dreptul administrativ fapta ilicită tipică este contravenţia.
Atât actele juridice cât şi faptele material-juridice licite reprezintă două forme concrete şi
tipice de realizare a activităţii executive, generatoare de drepturi şi obligaţii, constituind izvoare
ale raportului juridic administrativ. În activitatea executivă se mai întâlnesc şi alte două forme
concrete de activitate şi anume actele politice şi operaţiunile tehnico-materiale, care la un loc
formează categoria faptelor nejuridice, cu o mare pondere şi un mare rol, mai ales operaţiunile, în
activitatea curentă a administraţiei de stat.
Actele politice reprezintă manifestările unilaterale de voinţă ale administraţiei publice
făcute în scopul producerii unor efecte politice, nesusceptibile de îndeplinire prin forţa de
constrângere a statului, dar care îşi au rezonanţa socială proprie ca urmare a poziţiei şi prestigiului
organului de stat de la care emană (de ex., declaraţiile Guvernului).
Operaţiunile tehnico-materiale (de ex., avizele) sunt o formă concretă de manifestare a
activităţii executive care produc simple efecte materiale necesare, de cele mai multe ori, pregătirii,
adoptării, executării şi controlului actelor de drept administrativ.
Actele juridice, actele politice, faptele material-juridice şi operaţiunile tehnico-materiale
sunt cele patru forme concrete de realizare ale activităţii executive, cunoscute sub termenul
generic de "fapt administrativ"15, termen corespunzător cu condiţia ca el să includă atât activităţile
de conducere, de organizare a executării şi de executare în concret înfăptuite de organele
administraţiei de stat.
Faptul administrativ este un fapt social care se manifestă numai în cadrul societăţii umane
organizate reprezentând acţiunea unei colectivităţi determinate în vederea realizării unor anumite
scopuri. Din această cauză faptele administrative sunt specifice tuturor activităţilor cu caracter
organizatoric. Existenţa în societate a statului şi a altor forme organizatorice (persoane juridice,
organizaţii neguvernamentale, asociaţii etc.) face ca şi faptele administrative să se grupeze în două
mari categorii şi anume, faptele administrative statale cu un pronunţat caracter politic şi faptele
administrative nestatale destinate unor scopuri specifice aparţinătoare diferitelor colectivităţi
sociale şi organisme neguvernamentale.
Faptul administrativ este un fapt subordonat destinat să realizeze valori superioare
stabilite în afara administraţiei, respectiv formulate de către factorii politici şi consacrate juridic
de către puterea legislativă. Administraţia publică are de îndeplinit scopuri stabilite în afara ei şi
chiar dacă există şi scopuri proprii ale actelor de drept administrativ, acestea trebuie să fie, în
ultimă instanţă, în conformitate cu scopul general al legii.
Valorile politice realizate juridic prin administraţie, exprimă năzuinţele unei majorităţi a
societăţii. De aceea, actele administrative chiar individuale nu pot fi considerate numai ca simple
acte juridice interesând doar raporturile dintre autoritatea emitentă şi subiectele ce cad sub
15
Asupra trăsăturilor faptului administrativ a se vedea Alex. Negoiţă, "Ştiinţa administraţiei", Editura
didactică şi pedagogică", Bucureşti, 1977, p.18-19.
13
incidenţa acestor acte, ci, dimpotrivă, actele în cauză interesează şi întreaga societate, motiv
pentru care, în asigurarea valabilităţii lor, trebuie să opereze concordanţa cu interesul general.
Faptul administrativ presupune în mod necesar organizarea – indiferent dacă este cazul
unei activităţi de conducere, de punere în executare sau de executare propriu-zisă – motiv pentru
care nu putem situa faptul administrativ numai pe o poziţie intermediară între valoarea de executat
şi executarea materială a acestei valori.
În concluzie, faptul administrativ statal se defineşte ca un fapt social subordonat unor
valori politice superioare şi exterioare administraţiei şi care constă în organizarea mijloacelor de
realizare şi realizarea efectivă a acestor valori în baza autorităţii de stat.
Noţiunea de "decizie" desemnează hotărârea luată în urma examinării unei probleme, a
unei situaţii16. În ştiinţa conducerii decizia este definită ca un act deliberat prin care se determină
natura unei acţiuni, agenţii, mijloacele, durata şi modul ei de execuţie17. Pentru a preciza
apartenenţa deciziei la un domeniu sau altul, decizia este denumită, după caz, politică, economică,
juridică etc.
Decizia administrativă reprezintă o categorie a deciziilor de stat sau publice. În sensul cel
mai larg al noţiunii ea este echivalentă cu faptul administrativ sau ce cele patru forme concrete ale
activităţii executive (actul juridic, actul politic, operaţiunea tehnico-materială şi faptul material-
juridic) întrucât toate reprezintă manifestări voliţionale. În sens juridic larg decizia administrativă
este orice act voliţional producător de efecte juridice care îmbracă atât forma unui act juridic cât şi
forma unui fapt material-juridic. În sens juridic restrâns decizia administrativă reprezintă actul
juridic, indiferent de ramura de drept aparţinătoare ori de caracterul unui sau bilateral al voinţei pe
care îl cuprinde, cu condiţia ca actul să emane de la administraţie.
În mod curent însă prin decizie administrativă se desemnează numai actele administrative
sau de drept administrativ emise de administraţia de stat, ca cea mai importantă categorie a
deciziei administrative. În acest din urmă sens decizia administrativă nu se confundă cu acele acte
administrative numite decizii (cum sunt cele emise de către delegaţia permanentă a consiliilor
judeţene) ea putând avea diverse denumiri (hotărâre, ordin, dispoziţie, etc.).
După obiectul său decizia administrativă se poate referi la domeniul economic, financiar,
sanitar, militar etc., deşi nu toate deciziile economice, financiare ş.a.m.d. emană exclusiv de la
administraţie. După sfera subiectelor cărora le sunt adresate deciziile administrative, acestea pot fi
interne, destinate organului emitent sau sistemului administrativ şi decizii externe, care produc
efecte în exteriorul organului emitent sau a sistemului administrativ.
16
Dicţionar explicativ al limbii române", Editura Academiei R.S.R., Bucureşti, 1975, p.24.
17
C. Popa, "Norme, decizie, libertate", în vol. "Ştiinţa conducerii societăţii", Editura politică, Bucureşti,
1971, p.214; V.Ceauşu, "De la incertitudine la decizie", Editura Militară, Bucureşti, 1972, p.34; Alex.
Negoiţă, "Ştiinţa administraţiei", Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1977, p.123-134;
I.Ceterchi, "Actul juridic normativ ca act de conducere în societate", în "R.R.D." nr.8/1973; I.Iovănaş,
"Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei", Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1977, p.230.
14
În literatura de specialitate, inclusiv cea administrativă, decizia a fost definită în modurile
cele mai diferite. Încercând să grupăm aceste definiţii după scopul pe care îl urmăreşte decizia şi
după mijloacelor avute în vedere la adoptarea ei, obţinem mai multe grupe de definiţii.
O primă grupă este constituită din acele definiţii în care predomină elementul psihologic în
determinarea deciziei: decizia reprezintă terminarea normală a deliberării într-un act
voluntar18; decizia este orice modificare de comportament, care decurgând dintr-o trebuinţă,
este declanşată după un proces de evaluare în vederea realizării unui scop prefigurat, cu alte
cuvinte decizia ar fi acţiunea prin care se încearcă concretizarea într-un anumit sens a
viitorului19; decizia este rezultatul unui proces de gândire desfăşurat în vederea executării
sau neexecutarea unei acţiuni20.
O altă grupă de definiţii are în vedere în special elementul de opţiune sau de alegere în
emiterea deciziei: decizia este un proces raţional de alegere a unei linii de acţiune, dintr-un
număr oarecare de posibilităţi, în scopul de a se ajunge la un anumit rezultat 21; decizia este
un act uman prin care se operează o alegere dintre mai multe posibilităţi de a acţiona, cine
nu are de ales nu decide22.
O altă grupă de definiţii insistă asupra caracterului de act de conducere al deciziei: decizia
este actul normativ al unui organ conducător23; decizia este în toate cazurile un act de
conducere24; decizia este un instrument de conducere25.
Numeroase definiţii accentuează elementul execuţional în definirea deciziei: decizia nu se
reduce numai la alegerea între mai multe soluţii, ci presupune un întreg proces de informare,
evaluare-opţiune, incluzând executarea şi controlul ei26; decizia este actul deliberat al unui
individ sau grup de indivizi, investiţi cu această capacitate, prin care se determină natura
unei acţiuni, agenţii, mijloacele, durata şi modul ei de execuţie27.
Din analiza diverselor definiţii date deciziei rezultă unele constatări. O primă constatare
care se impune este aceea că în definirea deciziei nu trebuie inclus elementul de alegere între două
sau mai multe variante de soluţionare, deoarece unele decizii, cum sunt cele de execuţie (de ex. în
materia stabilirii impozitelor şi a taxelor) pot să nu conţină o asemenea posibilitate. Mai mult, în
unele cazuri organul este chiar obligat să dispună măsura prevăzută de lege, fără vreo posibilitate
18
H.Buch, "Le décision", în "Traité de science administrative", Mouton, Paris, 1966, p.433; Alex. Negoiţă,
op. cit., p.121.
19
H.Piéron, "Vocabulaire de la psychologie" P.U.F., Paris, 1957, p.91; V.Ceauşu, op. cit., p.35.
20
"Analiza conducerii", note de curs, editate de C.S.E.A.L., multiplicat, Bucureşti, 1972, p.201.
21
Op. cit., p.178; L.M.Maitour, "La psychologie et les sciences humaines dans l'entreprise", în "Les
éditions d'organisation", Paris, 1962, p.169.
22
M.Oroveanu, op. cit., p.190.
23
"Dicţionar politic", Editura Politică, Bucureşti, 1975, p.185.
24
C.Oprişan, op. cit., p.3.
25
Fl. Gîlcă, "Organizarea şi conducerea întreprinderilor agricole", Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1973, p.50.
26
I.Iovănaş, op. cit., p.243.
27
C. Popa, op. cit., p.214.
15
de a proceda altfel (de ex., în cazul actelor atributive de statut personal impuse de lege, cum sunt
diplomele şi care trebuie eliberate la solicitare).
În al doilea rând, din definiţia deciziei trebuie exclusă caracterizarea ei ca act de
conducere, întrucât, pe de o parte, noţiunea de conducere are un conţinut mai larg (incluzând,
alături de dreptul de decizie şi dreptul de îndrumare, coordonare şi control), chiar dacă decizia este
un element esenţial al activităţii de conducere. Pe de altă parte dreptul de decizie poate să aparţină
şi organelor de execuţie.
În al treilea rând, decizia nu trebuie confundată cu procesul decizional care include etapele
de pregătire, adoptare, executare şi control ale deciziei. A considera că decizia se defineşte prin
executare sau control ar însemna că deciziile neurmate de operaţiunea executării sau a verificării
nu reprezintă acte decizionale în adevăratul sens al noţiunii.
Din analiza diverselor definiţii date deciziei şi în baza constatărilor care s-au desprins
rezultă unele elemente comune esenţiale în configurarea actului decizional. Astfel, decizia este un
act de voinţă. Voinţa conţinută are un caracter deliberat. Prin decizie se urmăreşte realizarea unui
scop prefigurat.
Deşi definiţiile date deciziei diferă în funcţie de domeniul de cercetare şi de importanţa
conferită unor elemente componente ale deciziei, totuşi actul decizional se poate defini, în
general, ca fiind o manifestare de voinţă deliberată a unui subiect făcută în anumite scopuri. În
cazul deciziei administrative aceasta o putem defini ca fiind manifestarea deliberată de voinţă a
unei autorităţi publice, realizată în cadrul activităţii executive pentru atingerea scopurilor specifice
acestei forme fundamentale de activitate a statului.
În cazul deciziilor administrative adoptate sub forma actelor de drept administrativ, ele se
definesc ca reprezentând o categorie de decizii emise sub forma actelor juridice de putere
specifice activităţii executive a statului.

Societatea contemporană se caracterizează, printre altele, şi prin amploarea dezvoltării
activităţii executive. Volumul acestei activităţi cât şi numărul mare de organe şi de persoane care
o înfăptuiesc conferă o anumită poziţie specifică administraţiei de stat în cadrul general al
autorităţilor statului. Factorul principal care contribuie la amplificarea şi specializarea organelor
administrative este diviziunea socială a muncii care se accentuează şi în cadrul activităţii
executive. Istoria organizării şi dezvoltării administraţiei de stat este strâns legată de dezvoltarea
forţelor şi relaţiilor de producţie şi, în special, de dezvoltarea statului şi a dreptului ca principalele
instituţii de suprastructură28. Cauzele dezvoltării administraţiei publice rezidă în esenţa orânduirii
sociale respective. Revin, astfel, organelor administraţiei sarcini deosebite pe linia evidenţei,
gestiunii, planificării şi controlului, în conducerea organizatorică şi realizarea practică a funcţiilor
statului.
Activitatea de conducere realizată de administraţia publică are un caracter complex iar
conţinutul ei este determinat de sarcinile ce revin respectivelor organe. Această activitate poate fi
28
S.Bereny, "La rôle de la science administrative dans dévelopement du système hongrois de
l'administration d'Etat" în "Acta Juridica Academiae Scientiarum Hungaricae", nr.1-2/1971.
16
caracterizată de "conducere" chiar dacă se face parte din forma fundamentală de activitate
denumită "executivă" deoarece noţiunea de "executiv" subliniază doar poziţia organelor
administraţiei publice faţă de celelalte puteri în stat, actele ultimelor categorii de organe trebuind
să fie duse la îndeplinire prin măsuri fie de conducere subordonată şi de organizare a executării,
fie prin măsuri de executare în concret a legilor şi a altor acte normative inferioare legii.
Activitatea de conducere realizată de administraţie se compune din acţiuni decizionale
(deliberative), de coordonare, de îndrumare şi de control. Frecvent în legislaţie se subliniază
poziţia conducătoare a unui organ într-un anumit domeniu, arătându-se că el conduce, îndrumă,
coordonează şi controlează un anumit sector de activitate. Astfel, guvernul conduce, îndrumă şi
controlează activitatea ministerelor şi celorlalte organe centrele şi locale de specialitate ale
administraţiei de stat29.
Prin indicarea în formularea legală a tuturor elementelor care compun sfera atribuţională a
conducerii sau, uneori, neindicarea lor completă în cazul unor organe care au totuşi un rol
conducător, nu înseamnă că în prima ipoteză legiuitorul a extins sfera noţiunii de conducere, iar
în cea de a doua a restrâns-o. Într-adevăr, unele elemente ale conducerii, ca de ex., controlul, pot
exista independent de orice activitate decizională, motiv pentru care sunt încredinţate chiar unor
alte organe, cum sunt cele de inspecţie, care nu se află în nici un raport ierarhic cu organele
verificate. Dar, din moment ce legea caracterizează un organ ca fiind de conducere, implicit el
dispune şi de atributele îndrumării, controlului etc.
Realizarea practică a funcţiilor statului impune administraţiei publice săvârşirea unor
multiple activităţi ceea ce nu împiedică, totuşi, gruparea acestora într-un sistem unitar. În cadrul
acestui sistem fiecare organ are o serie de atribuţii care, alături de poziţia organului respectiv în
cadrul ierarhiei administrative, exprimă rolul conducător sau de execuţie al acestui organ. Chiar la
nivelul aceluiaşi organ administrativ se constată existenţa unor activităţi de conducerea şi a
activităţilor de execuţie. Primele sunt specifice conducerii organului iar ultimele aparatului
propriu, astfel încât apar două sisteme de activităţi, unul decizional sau de conducere şi altul
operaţional sau de execuţie30, între aceste două situându-se un al treilea care se interpune,
respectiv sistemul informaţional31. Acceptând teza că, în general, activitatea unui organ se poate
grupa în sisteme esenţiale corespunzătoare, respectiv de decizie, de execuţie şi de informare să
analizăm componentele acestor sisteme.
Sistemul decizional are rolul de a asigura conducerea activităţii organului şi funcţionarea acestuia
prin întreg ansamblul centrelor de decizie determinate, la rândul lor, de modul de alcătuire a
organului (departamente, direcţii, servicii, birouri – adică de structurile funcţionale şi structurile
de specialitate) ca şi de modul de constituire şi funcţionare a organului de conducere. Centrele de
decizie reprezintă totalitatea nivelurilor ierarhice de la care se emit decizii, inclusiv cele cu
atribuţii decizionale delegate.
X S Y
X
29
Art.14 lit."b" din Legea nr.37/1990 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României.
30
P.Vagu, G. Dumitru, "Ştiinţa conducerii", Editura Didactică
R şi Pedagogică, Bucureşti, 1972, p.24.
31
"Analiza conducerii", op. cit., p.24.
17
Sistemul decizional se compune din "intrări" şi din "ieşiri".
"Intrările" sunt stările exterioare care pătrund în sistem sub forma datelor sau informaţiilor
furnizate direct de mediul social sau prin intermediul sistemului operaţional sau
informaţional şi la care acesta reacţionează. Prin pătrunderea datelor în organ, care este un
sistem reglat (S), acesta le supune unui proces de transformare înainte de ieşire. Procesul de
transformare este dirijat de un sistem reglator (R), de regulă conducerea organului, care
asigură funcţionarea sistemului reglat în limitele unor parametri, în cazul nostru cadrul legal
de competenţă al organului. Faţă de aceste informaţii, organul reacţionează emiţând decizii
ce reglează conduita subiectelor. "Ieşirile" sistemului decizional sunt constituite din
informaţiile rezultate din prelucrarea datelor intrate şi care, în cazul nostru, sunt tocmai
deciziile juridice adoptate. Ele provoacă anumite schimbări în mediul social prin conduita
pe care o prescriu subiectelor de drept.
Sistemul operaţional (de execuţie) are rolul de a asigura îndeplinirea deciziilor adoptate
de factorii de conducere şi de factorii de decizie. El asigură transformarea deciziilor în acţiune şi
se compune din persoanele şi din mijloacelor (materiale, financiare, etc.) necesare executării
deciziilor.
Sistemul informaţional, interpus între cel decizional şi cel operaţional, este alcătuit din
fluxul informaţional (cantitatea de informaţii) şi circuitul informaţional (drumul parcurs de
informaţii).
O asemenea abordare a organelor administraţiei de stat, a organizării şi funcţionării lor
reliefează caracterul tehnic al acestora. Cu toate acestea, aspectele tehnice sunt strâns legate de
natura socială a statului şi a activităţii executive pe care el o realizează. A rupe elementul social-
politic din această unitate înseamnă a face abstracţie de esenţa activităţii executive, aceea de
promovare, într-un cadru organizat, a intereselor politice. Relaţia "politic-organizatoric" se
materializează, în cadrul conducerii executive, în relaţia "conţinut-formă".

Preocupările şi cercetările privind studierea deciziei, inclusiv a celei administrative, au dus
la constituirea unei ramuri a ştiinţei, relativ nouă, componentă de bază a ştiinţei conducerii sau a
managementului, numită "teoria deciziei". Această ştiinţă contribuie la formarea unei teorii
unitare şi generale asupra deciziei care să permită introducerea şi utilizarea unor metode şi tehnici
eficiente de pregătire, adoptare şi aplicare a deciziilor32.
Cercetarea actului decizional, inclusiv a deciziei administrative – ca formă de manifestare
a activităţii executive – nu se face numai la nivelul ştiinţei conducerii şi a teoriei generale a
deciziei, ci ea se realizează şi la nivelul unor ramuri deosebit de specializate ale ştiinţei, cum sunt
ştiinţa administraţiei de stat şi ştiinţa dreptului administrativ, care contribuie la fundamentarea
teoretică şi practică a activităţii executive şi a deciziei administrative.
32
Gh.Boldur, "Fundamentarea complexă a procesului decizional economic", Editura Ştiinţifică, Bucureşti,
1973, p.92.
18
Un rol important revine contribuţiei ştiinţei dreptului administrativ datorită faptului că o
bună parte a activităţii executive îmbracă o formă juridică. Ea demonstrează însemnătatea
regulilor juridice în activitatea administrativă şi deplina compatibilitate dintre aceste reguli şi
activitatea executivă. Studiul juridic al administraţiei se impune deoarece aceasta este ea însăşi un
mediu juridic33, inseparabil de stat34 şi căruia dreptul îi fixează reguli organizatorice şi
funcţionale. Dreptul stabileşte cadrul legal în care se adoptă şi se realizează deciziile (condiţiile de
valabilitate, modul de executare şi efectele juridice); de asemenea, normele de drept
reglementează şi activitatea de control a executării deciziilor, inclusiv răspunderea juridică cu
privire la ele.
Un aport deosebit în studiul activităţii executive revine ştiinţei administraţiei de stat.
Dezvoltarea activităţii executive a statului cât şi diversitatea formelor (juridice şi nejuridice)
concrete în care se realizează impune cercetarea complexă a fenomenului administrativ, în scopul
descoperii legităţilor ce stau la baza organizării şi funcţionării administraţiei publice. Un loc
central îl ocupă studiul deciziei administrative, componentă esenţială a activităţii executive, ştiinţa
administraţiei de stat contribuind la constituirea unei teorii generale şi unitare a deciziei
administrative35 ca sarcină fundamentală a acestei ştiinţe. În stadiul actual sunt abordate aspecte
legate de tehnica pregătirii şi adoptării deciziilor (necesarul de informaţii, analiza posibilităţilor de
soluţionare, alegerea variantei optime, motivaţia deciziei). Formulările generale ale ştiinţei
administraţiei constituie premise ale formulării normelor de drept ce reglementează activitatea
executivă şi totodată premise ale aplicării eficiente a reglementărilor. La rândul lor, normele de
drept permit verificarea practică a valabilităţii tezelor formulate de ştiinţa administraţiei de stat 36.
De altfel, raportul dintre ştiinţa administraţiei şi cercetarea juridică a deciziei administrative se
înscrie în perspectiva mai largă a corelaţiilor dintre cele două ştiinţe administrative37.
O deosebită importanţă la cercetarea interdisciplinară a activităţii executive şi a deciziei
administrative o au ramurile mai noi ale ştiinţei cum sunt sociologia, informatica, cercetările
operaţionale şi cibernetica.
Sociologia studiază, printre altele, administraţia de stat ca pe un subsistem social ilustrând
modul în care se produc efectele sociale ale activităţii executive. Un rol deosebit îl au tehnicile de
investigare sociologică în faza pregătitoare emiterii deciziei prin aportul lor substanţial în
operaţiunile de documentare prealabilă.
Informatica este utilizată cu prioritate în faza de elaborare a deciziei stabilind modul de
prelucrare a datelor necesare, punând la dispoziţia specialiştilor mijloace tehnice care fac parte,
într-o proporţie crescândă, din baza tehnico-materială a procesului administrativ38. Informatica
juridică, ramură a informaticii, contribuie la perfecţionarea metodelor de elaborare şi de aplicare a
33
Alex. Negoiţă, "Ştiinţa administraţiei", multiplicat, Bucureşti, 1972, p.35.
34
J.M.Aubry, "Le milieu juridique", în "Traité de science administrative", Mouton, Paris, 1966, p.177.
35
M.Oroveanu, "Introducere în ştiinţa administraţiei de stat", Editura Enciclopedică Română, Bucureşti,
1975, p.191.
36
J.Starosciak, "Elemente ale ştiinţei administraţiei", Editura Politică, Bucureşti, 1967, p.15.
37
L.Samel, "Les differentes tendances de la science administrative", în "Acta Juridica Academiae
Scientiarum Hungaricae", vol.V, Budapesta, 1963, Ed.I, p.98.
38
A se vedea utilizarea calculatoarelor în materia stării civile în D.Farcaş, "Ce limbaj cunosc calculatoarele
electronice?", Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1971, p.180.
19
dreptului. În acest sens reglementările legale39 stabilesc că însăşi folosirea terminologiei în actele
normative să se facă în mod unitar pentru a satisface şi cerinţele unui sistem de informatică
legislativă.
Cercetările operaţionale contribuie la punerea în ecuaţie a problemelor ce fac obiectul
deciziei, indicând diverse posibilităţi de soluţionare, determinând modelul matematic al soluţiei
optime preconizate. În acest fel, alături de criteriile politico-juridice, un loc tot mai important
revine şi criteriilor matematice40 în fundamentarea ştiinţifică a procesului decizional.
Cibernetica contribuie la elaborarea unei teorii noi asupra activităţii executive, văzută ca
un complex de sisteme (decizional, operaţional, informaţional), permiţând introducerea unor
tehnici de natură a îmbunătăţii conducerea administrativă.
Conducerea societăţii implică în permanenţă adoptarea unui mare număr de decizii.
Caracterul ştiinţific al conducerii sociale implică fundamentarea temeinică a procesului
decizional. Activitatea decizională îşi reflectă eficienţa în modul în care administraţia îşi
îndeplineşte sarcinile care îi revin.

 Daiana Maura Vesmaș, Drept administrativ, Suport de curs pentru invățământul la
distanță, Edit.Universității Lucian Blaga, Sibiu, 2013/2014
 Daiana Maura Vesmaş, Drept administrativ. Teoria generală.Organizarea administraţiei
 Iordan Nicola, Drept administrativ, Edit. Universităţii Lucian Blaga, Sibiu, 2007
 Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Vol.I. Edit. Alma Mater, Sibiu,
2009
Bibliografie complementară:
 Daiana Maura Vesmaş, Fenomenul guvernarii- repere fundamentale, Editura Burg, Sibiu,
2003
 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol.I, Editia a 2a, Edit. All Beck, Bucureşti,
2008
 Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Ediţia a III-a, Edit.
Universul Juridic, Bucureşti, 2009
 Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Ediţia a VI-a, Edit. Universul Juridic, 2011
 Anton Trăilescu, Drept administrativ, Tratat elementar, Ediţia a 4-a, Edit. C.H. Beck,
Bucureşti, 2010
 Corneliu Manda, Cezar C.Manda, Dreptul colectivităţilor locale, Ediţia a IV-a, Edit.
Universul juridic, Bucureşti, 2008
 Emil Bălan, Instituţii administrative, Edit. C.H.Beck, Bucureşti, 2008
 Dumitru Brezoianu, Mariana Oprican, Administraţia publică în România, Edit. C.H.Beck,
Bucureşti, 2008
 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Edit. Hamangiu, Bucureşti, 2009
39
Art.50 alin.2 din Decretul nr.16/1976.
40
20
 Iulian Nedelcu, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei, Edit. Universul
juridic, Bucureşti, 2009
Legislaţie obligatorie:
 Constituţia României din 1991, revizuită în 2003
 Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările
ulterioare
 Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi
ministerelor, cu modif. Ulterioare
 Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic[ legislativă pentru elaborarea actelor
normative, cu modificarile și completările ulterioare aduse de Legea nr. 49/2007, Legea nr.
173/2007,
 Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, republicată în 2006, cu modificările
ulterioare
 Legea nr. 544/2001 privind accesul liber la informațiile de interes public cu modificările și
completările ulterioare aduse prin Legea 371/2006, Legea 380/2006, Legea 188/2007
 Legea nr.52/2003 cu privire la transparenţa decizională în administraţia publică
 Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 cu modificarile si completarile ulterioare
aduse de OUG NR. 190/2005, Legea nr. 262/2007, Legea nr. 97/2008, Legea nr. 100/2008
 OUG nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite
 OG nr. 27/2002 privind reglementarea activitatii de solutionare a petitiilor cu modificările
si completările aduse prin Legea nr. 233/2002
 O.G. nr. 53/2002 privind statutul-cadru al unităţilor administrativ teritoriale
 HG nr. 1361/2006 privind conținutul instrumentului de prezentare și motivare a proiectelor
de acte normative supuse aprobării Guvernului
TEMA II. Generalităţi privind actele de drept administrativ

Obiective: identificarea elementelor definitorii ale actului administrativ, prin raportare la doctrină
și dreptul pozitiv, identificarea actelor normative care reglementează principalele categorii de acte
administrative, identificarea principalelor trăsături ale actelor administrative.
Cuvinte cheie: act administrativ, unilateralitate, emitere, adoptare.
Rezumat:
Tema pentru acasa: Manifestarea de voință expresă, unilaterală și supusă unui regim de putere
publică.
21
Legislaţia, practica judiciară şi literatura de specialitate nu întrebuinţează o terminologie
unitară pentru denumirea principalului act juridic (de putere) emis de administraţia de stat.
Legislaţia foloseşte, de regulă denumirile concrete ale actelor juridice administrative, ca, de
exemplu, hotărâre, regulament, autorizaţie etc., ceea ce permite, în cazurile precitate, stabilirea
provenienţei actului juridic, determinarea caracterului său normativ sau individual etc. Întrucât
actele juridice emise de administraţia publică cunosc o mare varietate şi o abundenţă de denumiri
s-a impus, cu necesitate, găsirea unei denumiri generice (întocmai ca şi în cazul actelor civile sau
a celor judiciare) care să desemneze, în mod unitar, întreaga categorie a acestor acte. În acest sens
două denumiri reţin, în principal, atenţia: cea de act administrativ41 şi cea de act drept
administrativ.
Considerăm că denumirea de act de drept administrativ se impune a fi reţinută şi aceasta
din mai multe motive. În primul rând, ea indică apartenenţa actului la administraţia de stat şi la
activitatea executivă a acesteia. În al doilea rând, ea precizează regimul juridic al actului respectiv,
cel de drept administrativ, înlăturând orice posibilitate de confuzie între actele de putere ale
administraţie şi actele juridice lipsite de această trăsătură (de exemplu, contractele) emanând de la
aceleaşi organe şi care, sub aspectul provenienţei lor sunt tot acte ale administraţiei sau
administrative (de exemplu, contractul administrativ). În al treilea rând, noţiunea de act de drept
administrativ înlătură confuzia posibilă între actele juridice administrative şi înscrisurile sau actele
constatatoare ale actelor juridice administrative. În sfârşit, această noţiune, folosită în practica
judiciară42, administrativă în literatura de specialitate43, deşi nu este consacrată legal, dă
posibilitatea departajării după criterii ştiinţifice, respectiv natura juridică sau ramură de drept
aparţinătoare, a actelor juridice de putere ale administraţiei de stat de alte acte juridice, respectiv
actele de drept civil, de dreptul muncii, de dreptul familiei etc., provenind de la aceeaşi autoritate.

Definind44 actele de drept administrativ trebuie să le evidenţiem atât asemănările cu actele
juridice în general (genul proxim), cât şi deosebirile faţă de toate celelalte acte juridice (diferenţa
specifică). În primul rând, actele de drept administrativ, sunt acte juridice, adică manifestări de
voinţă făcute cu intenţia de a produce efecte juridice, în acord cu legea, garantate în realizarea lor
prin forţa de constrângere a statului. În al doilea rând, aceste acte juridice sunt unilaterale fiind
emise fără consimţământul celeilalte părţi a raportului juridic căreia îi este destinat actul. În al
treilea rând, ele emană de la organele de stat (de obicei ale administraţiei), în calitatea lor de
subiecte special investite cu atribuţii de realizare a puterii publice. În sfârşit, ele sunt acte de
putere, expresie juridică a formei pe care o îmbracă activitatea executivă a statului.
41
Art.48 alin.1 din Constituţie; Legea contenciosului administrativ nr.29/1990; Dec.civ.nr.1142/11 mai
1974 a Trib.Supr.sec.civ. în "C.D." pe 1974, p.283; R.Ionescu, "Drept administrativ", Editura
Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, p.218; Alex. Negoiţă, "Drept administrativ", multiplicat,
Bucureşti, 1973, p.45.
42
Dec.civ. nr.1820/18.08.1974 a Trib.Sup., sec.civ., în "C.D." pe 1974, p.285.
43
T. Drăganu, "Actele de drept administrativ", op. cit., p.34-35; I. Iovănaş, op. cit., p.210
22
Sintetizând aceste elemente putem defini actele de drept administrativ ca fiind actele
juridice unilaterale emise în cadrul activităţii executive de autorităţi publice în calitatea lor de
subiecte special investite cu atribuţii de realizare a puterii de stat45.

Trăsăturile actelor de drept administrativ reprezintă acel ansamblu de însuşiri care
determină includerea respectivelor acte în categoria actelor juridice şi în mod concomitent le
diferenţiază de alte specii de acte juridice aparţinătoare diverselor ramuri de drept. Trăsăturile
actelor de drept administrativ includ elementele esenţiale, condiţiile de valabilitate şi
caracteristicile specifice.
Elementele sunt acele trăsături esenţiale fără de care manifestarea de voinţă nu se poate
constitui ca act juridic. Condiţiile de valabilitate reprezintă acel ansamblu de cerinţe care asigură
actelor de drept administrativ producerea integrală şi în mod valabil a efectelor juridice46.
Caracteristicile actelor de drept administrativ reprezintă acele însuşiri care, rezultând din reunirea
cumulativă a elementelor esenţiale şi a condiţiilor de valabilitate, diferenţiază aceste acte de alte
categorii de acte juridice.
Un act juridic este de drept administrativ fie atunci când din analiza aspectelor de fond
(adică a însuşirilor sale interne) rezultă aceste trăsături, deci având în vedere criteriul material - al
activităţii fundamentale căreia îi dă expresie – fie atunci când actul este calificat ca atare prin
normele juridice47 (criteriul formal – al denumirii sale).

Regimul juridic al actelor administrative reprezintă un ansamblu de reguli ce guvernează
formarea, modificarea şi desfiinţarea respectivelor acte.
În primul rând, actele de drept administrativ sunt supuse regimului juridic administrativ,
având în acest sens un regim juridic propriu, distinct de al altor acte juridice. Acest regim se
manifestă cu privire la legalitatea actelor de drept administrativ, forţa lor juridică şi forţa lor
probantă, mod de intrare în vigoare, de executare şi de încetare a efectelor juridice. Astfel, actele
respective, dispun de prezumţia de legalitate, sunt obligatorii şi se pun direct în executare. Se
evidenţiază caracterul lor de acte de putere sau de autoritate prin opoziţie, de exemplu, cu actele
juridice civile, ale căror efecte vizează, de regulă, numai părţile participante la raportul juridic
respectiv.
În al doilea rând, analizând regimul juridic al acestor acte trebuie să-l distingem de natura
juridică a efectelor sau raporturilor pe care le generează. Astfel, un act normativ (o hotărâre a
Guvernului) rămâne un act de drept administrativ chiar dacă reglementează raporturi civile, natura
sa juridică fiind distinctă de faptul că el constituie un izvor al dreptului civil. Pe de altă parte, un
44
T. Drăganu, op. cit., p.42; R. Ionescu, op. cit., p.218-2221; Alex. Negoiţă, op. cit., p.50-51; I. Iovănaş,
op. cit., p.218.
45
T. Drăganu, "Formele concrete de activitate ale organelor…", op. cit., p.234, 238, 240.
46
T. Drăganu, "Actele de drept administrativ", op. cit., p.107 şi urm.
47
R. Ionescu, op. cit., p.230.
23
act individual de drept administrativ poate genera şi raporturi juridice de altă natură (de exemplu
ordinul de repartizare a unei suprafeţe locative poate sta la baza contractului de închiriere) fără ca
aceste raporturi, de cu totul altă factură, să-i modifice natura juridică proprie. În sfârşit, faptul că
un act de drept administrativ (o autorizaţie) este reglementat prin norme aparţinând mai multor
ramuri de drept (dreptul administrativ, drept civil, drept financiar etc.) nu duce la schimbarea
naturii juridice unitare a actului în cauză, atunci când regimul juridic al acestuia este de drept
administrativ, cu toată pluralitatea de norme care îl reglementează.
În al treilea rând, actul de drept administrativ, ca act juridic nu se confundă cu înscrisurile
materiale sau "actele" constatatoare ale manifestărilor de voinţă producătoare de efecte juridice.
Numeroase acte de drept administrativ trebuie să îndeplinească în mod imperativ cerinţa formei
scrise, astfel încât existenţa actului juridic este condiţionată de însăşi existenţa înscrisului a cărui
lipsă antrenează inexistenţa respectivei manifestări de voinţă.
În dreptul administrativ apare însă o situaţie specială în sensul că administraţia emite
numeroase înscrisuri sau "acte", altele decât cele care constată actele juridice de putere ori actele
civile sau de dreptul muncii, cu privire la care se pune problema naturii lor48. Dintre aceste "acte"
enumerăm pe cele de stare civilă, încheierile de autentificare, adeverinţele şi alte acte doveditoare.
Aceste înscrisuri nu pot fi considerate acte juridice deoarece ele nu cuprind o manifestare de
voinţă propriu-zisă, producătoare de efecte juridice, ci se mărginesc doar să constate existenţa
unui eveniment (naşterea, decesul), a unui fapt material-juridic (procesul-verbal de constatare a
săvârşirii unei contravenţii) ori atestă o anumită situaţie (de exemplu, calitatea de salariat, nivelul
retribuţiei). Alteori, aceste înscrisuri constată existenţa unor acte juridice civile (contract de
vânzare-cumpărare) sau de dreptul muncii (contractul de muncă). În sfârşit, în unele cazuri
înscrisul se mărgineşte să constate manifestarea de voinţă a unei sau a unor terţe persoane iar rolul
funcţionarului de stat se rezumă doar la stabilirea identităţii părţilor, constatarea consimţământului
acestora şi precizarea datei când a avut loc operaţiunea de constatare. Întreaga activitate a
funcţionarului sau a organului de stat rezumându-se la o simplă operaţiune tehnico-materială, de
constatare, fără ca ea să genereze efecte juridice în plus faţă de cele conferite de lege
evenimentelor sau faptelor juridice respective ori voinţei părţilor din raportul juridic concret.
Înscrisurile doveditoare emanând de la administraţie nu reprezintă acte de drept
administrativ. Cu toate acestea ele au o anumită semnificaţie juridică, acordată de lege, în sensul
că pot condiţiona valabilitatea actelor juridice civile, administrative, la care se referă, a unor
operaţiuni tehnico-materiale (de exemplu, avizele), fie servesc ca mijloace de probă pentru
stabilirea existenţei acelor acte, fapte juridice sau operaţiuni până la dovada contrară sau până la
înscrierea în fals.
48
T. Drăganu, "Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc în baza Legii
nr.1/1967", Editura Dacia, Cluj, 1970, p.89-93; D. Holt şi colaboratorii, "Administraţia de stat în
R.S.R.", Ed.Acad.Buc., 1968, p.277-282.
24
2009
2003
2008
Bucureşti, 2010
Bucureşti, 2008
ulterioare
173/2007,
ulterioare
25
TEMA III. Clasificarea actelor de drept administrativ

Obiective: identificarea și analizarea principalelor categorii de acte administrative în funcție de
câteva criterii de diferențiere precum: întânderea efectelor juridice, conduita prescrisă, situația
jurodică generată, subiectul și procedura de elaborare.
Cuvinte cheie: act administrativ,conduită prescrisă, subiect de drept administrativ, procedură de
elaborare administrativă, efect administrativ.
Rezumat:
3. Clasificarea actelor după situația juridică generată
5. Clasificarea actelor după procedura lor
Tema pentru acasa: Actul de autoritate (act administrativ tipic)

După întinderea efectelor juridice pe care le produc actele de drept administrativ se
clasifică în acte normative şi acte individuale49.
a) Actele normative conţin reguli generale, abstracte şi impersonale de aplicabilitate
repetată50. Stabilind reguli abstracte de conduită, ele se aplică în mod repetat şi pentru orice
situaţie particulară care intră sub incidenţa normei, eficienţa acesteia din urmă neîncetând printr-
unul sau prin mai multe acte individuale de aplicare. Actul are caracter normativ chiar dacă la data
publicării sale ar fi cunoscute cu precizie toate subiectele de drept cărora urmează să le fie
aplicat51. Astfel, de exemplu, dacă se emite un act ce reglementează obligaţii edilitar-gospodăreşti
pentru locuitorii unui cartier, el îşi păstrează caracterul normativ deşi subiectele cărora le este
destinat sunt cunoscute şi aceasta deoarece actul urmează să se aplice tuturor persoanelor prezente
şi viitoare, care se vor afla sub incidenţa reglementărilor cuprinse în acel act. În schimb, dacă actul
este destinat să se aplice o singură dată unui număr mare de persoane strict determinate, el va avea
un caracter individual, deoarece nominalizează subiectele (de exemplu, dispoziţia primarului prin
care dispune înscrierea în listele de alegători52 a unui număr de cetăţeni omişi din greşeală de pe
aceste liste). În această situaţie actul se aplică o singură dată pentru fiecare caz individualizat.
49
I.Iovănaş, op. cit., ed.1974, p.222-223.
50
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.86.
51
T.Drăganu, "Actele administrative şi faptele asimilate lor…", p.161.
52
Art.12 din Legea nr.68/1992.
26
b) Actele individuale se caracterizează prin aceea că produc efecte juridice numai cu
privire la subiecte de drept determinate, nu sunt de aplicabilitate repetată şi îşi epuizează
conţinutul prin executare. La rândul lor, aceste acte se clasifică în acte administrative
jurisdicţionale şi acte administrative nejurisdicţionale sau de administraţie activă, primele fiind
emise ca rezultat al soluţionării unui litigiu de către un organ administrativ, iar ultimele se emit în
cadrul activităţii curente a administraţiei şi în afara oricărui litigiu. Importanţa distincţiei dintre
actele normative şi cele individuale constă în aceea că:
- actele normative sunt de aplicabilitate repetată şi nu îşi epuizează conţinutul şi efectele
prin executare, aşa cum este cazul actelor individuale;
- actele individuale se emit în conformitate cu actele normative;
- actele normative nu pot forma obiectul controlului jurisdicţional direct al administraţiei,
justiţiei ori altor organe de jurisdicţie, în ceea ce priveşte legalitatea lor, aşa cum este cazul
majorităţii actelor de drept administrativ cu caracter individual.

După conduita rescrisă actele de drept administrativ se clasifică în acte onerative, prohibite
şi permisive, care la rândul lor pot fi atât acte normative cât şi acte individuale.
a) Actele onerative obligă subiectele de drept cărora li se adresează la o anumită prestaţie.
Astfel, prin hotărâre guvernamentală se stabilesc organele care au obligaţia reevaluării periodice a
bunurilor din patrimoniul cultural naţional53. Act individual onerativ este, de exemplu, actul care
stabileşte obligaţia administrativ-financiară (impozit, taxă, primă de asigurare prin efectul legii
etc.).
b) Actele prohibitive prescriu interzicerea unor acţiuni. Astfel, normele prevăd interdicţia
de acces a persoanelor străine în locurile de păstrarea sau depozitare a bunurilor gestionate 54. Un
act individual cu caracter prohibitiv este actul de suspendare a executării măsurilor cu caracter
economico-financiar luate de instituţiile bugetare controlate când acestea contravin dispoziţiilor
legale, dispuse de Ministerul Finanţelor.
c) Actele permisive fără a obliga sau a interzice o anumită acţiune lasă o anumită libertate
de conduită subiectelor de drept. În cazul actelor permisive individuale dreptul la realizarea unor
acţiuni se exercită de către titulari numai pe baza unor verificări prealabile ale organelor
administraţiei de stat, cu privire la îndeplinirea unor condiţii legale. Aceste acte se împart în
autorizaţii şi în acte atributive de statut personal.
Autorizaţiile pot fi autorizaţii impuse de lege, întrucât prin îndeplinirea condiţiilor legale
de către solicitanţi organul este obligat să le emită (autorizarea vânzării-cumpărării unui imobil) şi
autorizaţii libere, care se emit în baza aprecierii organului, chiar dacă subiectul îndeplineşte
condiţiile legale (de exemplu, autorizaţia pentru exercitarea unei meserii).
Actele atributive de statut personal spre deosebire de autorizaţii conferă titularului lor un
drept sau un complex de drepturi impuse de lege (de exemplu, diploma de licenţă) sau se emit în
53
Art.2 din H.C.M. nr.311/1975.
54
Art.16 din H.C.M. nr.2230/1969.
27
baza aprecierii organului, în cazul actelor atributive libere (de exemplu, decizia de schimbare a
numelui pe cale administrativă).
Distincţia între aceste două categorii de acte este următoarea55: actele atributive de statut
personal nu asigură, ca regulă, prin ele însele legalitatea unor acţiuni viitoare ale titularului lor, ci,
pentru ca desfăşurarea acestora să fie posibilă, este nevoie, de cele mai multe ori, să intervină,
după emiterea actului respectiv un nou act administrativ. Astfel, pentru încadrarea unui absolvent
licenţiat poate fi necesară, după caz, repartizarea sau numirea în funcţie. În cazul autorizaţiilor
prin simpla lor emitere nu mai este nevoie de un alt act administrativ pentru a se beneficia de
exerciţiul lor (de exemplu, în cazul autorizaţiei pentru exercitarea unei meserii). Actele atributive
şi autorizaţiile, când sunt impuse de lege se verifică numai sub aspectul legalităţii în timp ce actele
libere se apreciază şi sub aspectul oportunităţii lor.
În practica administrativă actele normative nu conţin, de regulă, un singur gen de norme,
ci, sub aspectul conduitei prescrise conţin norme ce prevăd conduite diferite.
3. Clasificarea după situaţia juridică generată

După criteriul situaţiei juridice generate, actele de drept administrativ pot fi acte
constitutive de drepturi şi obligaţii şi acte declarative de drepturi şi obligaţii, având în vedere
caracterul atributiv sau neatributiv al acestora56. Actele constitutive sunt izvorul unei situaţii
juridice noi, creând, modificând şi desfiinţând raporturi juridice. În categoria lor intră actele de
autorizare, actele de sancţionare etc.57. Actele declarative sau recognitive se mărginesc să constate
o situaţie preexistentă emiterii actului juridic, fiind relativ puţine în cadrul dreptului administrativ.
În această categorie intră, de exemplu, actele administrative jurisdicţionale, actele de constatare
ale organelor de control, unele acte cu caracter confirmativ etc.
Interesul practic al acestei distincţii constă în aceea că actele declarative, stabilind drepturi
şi obligaţii preexistente emiterii lor, produc efecte juridice anterioare adoptării lor şi anume din
momentul când faptul juridic constatat de ele s-a produs. Actele constitutive, dimpotrivă,
generând prin ele însele noi raporturi juridice, produc, de regulă, efecte numai din momentul
emiterii lor şi pentru viitor.

a) După subiectul de la care emană actele de drept administrativ se pot clasifica, având în
vedere poziţia şi competenţa acestora, cât şi numărul de manifestări de voinţă care concură la
adoptarea actului.
1) După organul de la care emană, actele pot proveni de la:
- Guvern (hotărâri), de la primul ministru (decizii), de la biroul executiv al guvernului
(hotărâri);
- Ministerele şi celelalte autorităţi centrale de specialitate ale administraţiei de stat emit
prin conducătorul lor ordine, instrucţiuni şi regulamente;
55
56
T.Drăganu, "Formele de activitate ale organelor…", p.242-244.
57
D.Holt, op. cit., p.240.
28
- consiliile locale şi judeţene adoptă hotărâri, iar deciziile sunt emise de către delegaţia
permanentă a consiliilor judeţene, primarii emit dispoziţii, iar prefecţii ordine;
- conducătorii autorităţilor de specialitate în teritoriu emit dispoziţii.
Interesul practic al acestei distincţii constă în aceea că:
- poziţia ierarhică a organului emitent conferă, în principal, forţa juridică şi locul actului
normativ respectiv în sistemul izvoarelor dreptului;
- actele organelor colegiale au o forţă juridică superioară comparativ cu forţa actelor emise
de formele operative de conducere sau cu actele conducătorului organului respectiv;
- actele organelor centrale ale administraţiei de stat produc efecte pe întreg teritoriul ţării,
în timp de actele organelor locale generează efecte doar în respectiva unitate administrativ-
teritorială.
2) După felul competenţei organelor de la care emană actele de drept administrativ pot fi
acte de administraţie generală (emanând de la organele cu competenţă generală) şi acte de
administraţie specială (emanând de la organe cu competenţă specială) ultimele trebuind să fie
conforme cu primele.
3) După numărul manifestărilor de voinţă care concură la formarea lor, actele de drept
administrativ pot fi acte simple, când sunt rezultatul unei singure manifestări de voinţă (provenind
de la un singur organ de stat) şi acte complexe când cuprind două sau mai multe manifestări de
voinţă (provenind de la mai multe organe de stat, inclusiv acte emise de administraţie împreună cu
organisme şi organizaţii neguvernamentale). Interesul practic al acestei distincţii constă în faptul
că actele simple pot fi revocate în exclusivitate de către organul emitent, în timp de actele
complexe se pot revoca doar prin acţiunea comună a tuturor organelor care au contribuit la
constituirea respectivelor acte.
b) După subiectele cărora le sunt adresate actele de drept administrativ pot fi acte interne
şi acte externe, primele producând efecte în interiorul organului, iar ultimele în afara acestuia58.
5. Clasificarea actelor administrative după procedura lor

După criteriul procedurii lor actele se clasifică având în vedere gradul de complexitate al
acestei proceduri, iniţiativa în elaborare, mod de aducere la cunoştinţă şi forma exterioară.
1) După gradul lor de complexitate actele de drept administrativ pot fi elaborate după o
procedură simplă sau după o procedură complexă, primele nu presupun îndeplinirea unor
formalităţi procedurale deosebite, în timp ce ultimele trebuie să îndeplinească cerinţele unor
formalităţi deosebite pentru a putea produce în mod valabil efecte juridice;
2) După modul lor de iniţiere actele de drept administrativ pot fi emise din oficiu sau la
cerere, primele fiind, de regulă revocabile, iar ultimele sunt, în general, irevocabile;
3) După modul lor de aducere la cunoştinţă distingem actele comunicate, cele individuale
şi acte publicate, cele normative;
4) După forma lor exterioară actele de drept administrativ se împart în acte emise în formă
scrisă şi acte emise fără îndeplinirea acestei condiţii (orale), încălcarea cerinţei formei scrise,
cerute de lege, antrenează nulitatea actului juridic.
58
Alex.Negoiţă, "Drept administrativ", p.54; "Ştiinţa administraţiei", p.137.
29
Actele de drept administrativ se mai pot clasifica şi după alte criterii. Astfel, după
conţinutul efectelor pe care le generează actele individuale pot fi creatoare de drepturi (diplome de
absolvire a studiilor), creatoare de obligaţii (actele de sancţionare contravenţională) şi creatoare de
drepturi şi obligaţii (autorizaţiile de diferite categorii). După conţinutul lor material actele
administrative pot fi acte patrimoniale oneroase (actul de atribuire a unui teren în folosinţă pe
durata existenţei construcţiei contra unei taxe) sau acte patrimoniale gratuite (repartizarea de
mijloace materiale nerambursabile instituţiilor administrative) ori acte administrative
nepatrimoniale (actul de schimbare a numelui pe cale administrativă). În sfârşit, după modul lor
de executare, actele de drept administrativ pot fi acte cu executare instantanee (actul de
sancţionare contravenţională) sau cu executare succesivă (autorizaţia de construcţie).
2009
2003
2008
Bucureşti, 2010
Bucureşti, 2008
ulterioare
30
173/2007,
ulterioare
TEMA IV. Elementele actelor de drept administrativ

Obiective: identificarea trăsăturilor eseniale ele actelor administrative ce constituie manifestările
de voință ale administrației ca acte specifice acesteia.
Cuvinte cheie: voință juridică, obiect juridic, motivul actelor administrative, organ emitent,
termenul actelor administrative, condiția actelor administrative.
Rezumat:
Tema pentru acasa: Organul emitent al actului administrativ
Elementele actelor de drept administrativ sunt acele trăsături esenţiale care constituie
manifestările de voinţă ale administraţiei ca acte juridice specifice acesteia. Elementele esenţiale
conferă acţiunilor voliţionale ale administraţiei un caracter juridic, dar concomitent le diferenţiază
de alte categorii de acte juridice. Aceste elemente sunt următoarele: voinţa manifestată în temeiul
şi pentru realizarea puterii de stat, obiectul actului juridic, organul sau subiectul emitent al actului
şi motivele care stau la baza actului. Actele de drept administrativ nu pot exista în afara unuia, a
unora sau a tuturor acestor elemente, în mod contrar fiind lovite de inexistenţă. Alături de aceste
elemente esenţiale ale actelor de drept administrativ mai pot exista şi unele elemente neesenţiale,
termenul şi condiţia, care pot să apară în cazul unor acte de drept administrativ.
31
În ceea ce priveşte decizia administrativă ea are ca elemente interne înţelegerea (compusă
din fenomene raţionale şi de ordin emoţional) şi voinţa (impulsul care determină acţiunea
subiectului într-un anumit sens)59, iar ca elemente externe factorul decident şi obiectul deciziei.

Actul de drept administrativ este un act voliţional care intervine în cadrul activităţii
executive contribuind într-o formă specifică la realizarea puterii de stat.
1. Actul administrativ este un act de voinţă cu caracter deliberativ, constituit în scopul
producerii unor efecte juridice. Acest act presupune acţiunea conştientă şi voită a autorului său
neputând avea un caracter întâmplător. Şi alte activităţi administrative au un caracter voliţional,
cum este cazul actelor politice, a unor operaţiuni tehnico-materiale (avizele) sau unele fapte
material juridice (de exemplu, refuzul administraţiei de a satisface o cerere referitoare la un drept
subiectiv), însă diferenţa dintre aceste acţiuni şi actele de drept administrativ rezidă în scopul
urmărit prin actele juridice şi anume producerea efectelor juridice. Prin această trăsătură actele de
drept administrativ apar ca o categorie a actelor juridice. La rândul ei, voinţa din aceste acte
trebuie să întrunească mai multe caracteristici: să fie intenţionată, manifestată, să aibă un dublu
caracter, să fie autonomă şi neviciată.
a. Caracterul intenţionat al voinţei din actele administrative presupune prefigurarea sau
reprezentarea scopului acţiunii şi acceptarea rezultatelor produse prin realizarea actului. Din
această cauză actele juridice licite au întotdeauna la bază intenţia directă. Ea cuprinde intenţia de a
produce efecte juridice60, în care sens subiectul de drept urmăreşte producerea anumitor efecte
juridice determinate, iar legea atribuie voinţei acestuia relevanţa juridică numai în considerarea
existenţei voinţei şi a direcţiei acesteia.
Actul de voinţă cuprinde un element intern, subiectiv, intenţia şi unul extern, obiectiv,
respectiv efectele produse în baza intenţiei şi anume raporturile juridice generate, modificate sau
desfiinţate. Atât intenţia cât şi efectele urmărite şi produse trebuie să fie în concordanţă cu legea
întrucât legalitatea sau liceitatea constituie o caracteristică esenţială pentru existenţa actului
juridic, în special a celui administrativ care este înzestrat cu prezumţia de legalitate. În cazul
actelor de drept administrativ intenţia autorului lor trebuie să fie în concordanţă numai cu acele
efecte pe care legea le recunoaşte respectivei categorii de acte juridice.
Astfel, în cazul actelor normative, organul de stat trebuie să prevadă efectele de ordin
politic, economic, social sau cultural urmărite61 prin reglementare, iar în cazul actelor individuale
trebuie să se prevadă efectele ce decurg din lege sau din alte acte normative subordonate acesteia
şi care stau la baza actelor individuale. În acest sens, intenţia şi efectele actelor de drept
administrativ sunt extrem de limitate, comparativ cu alte acte juridice, datorită tocmai
circumscrierii şi cunoaşterii exacte a efectelor din aceste acte, neexistând posibilitatea conferirii
unor alte efecte decât cele specifice respectivei categorii de acte sau a interpretării într-un anumit
sens a intenţiei pentru determinarea mai exactă a efectelor.
59
Alex. Negoiţă, "Ştiinţa administraţiei", op. cit., p.122-123.
60
D.Cosma, "Teoria generală a actului juridic civil", Editura Ştiinţifică Bucureşti, 1969, p.10-11.
61
Art.102, lit."c" din Decretul nr.16/1976.
32
Dreptul obiectiv determină conţinutul voinţei interne stabilind condiţiile în care actul
juridic produce efectele scontate. Cu cât organul administrativ este mai strict obligat la emiterea
unui act cu atât dreptul obiectiv acţionează mai mult asupra intenţiei emitentului (de exemplu, în
cazul autorizaţiilor impuse de lege), iar în măsura în care emiterea unui act administrativ este
lăsată la aprecierea organului (de exemplu, autorizaţiile libere), alături de dreptul obiectiv, un rol
crescând în conturarea intenţiei şi a efectelor sale îl au şi elementele de oportunitate, împrejurările
faptice.
b. Voinţa trebuie să fie manifestată adică trebuie să fie cunoscută de către cei cărora li se
adresează actul, pentru ca aceştia să-şi conformeze conduita conform intenţiei autorului. Voinţa
rămasă la stadiul de simplu proces intern nu are nici o relevanţă atâta timp cât ea nu trece în
realitatea obiectivă, în faza sa externă. În cazul actelor de drept administrativ nu este suficientă
numai o simplă manifestare a voinţei, pentru a se produce efectele juridice, deoarece actele în
cauză trebuie să îndeplinească anumite cerinţe de formă, fie în ceea ce priveşte procedura lor (de
exemplu, cerinţa aprobării), fie în ceea ce priveşte materializarea manifestării de voinţă respectiv
forma exterioară scrisă, necesară de cele mai multe ori)62.
Aceste cerinţe de formă, deşi nu conferă efecte juridice manifestării de voinţă, constituie,
uneori, condiţii de valabilitate sau de probaţiune a actului juridic63. Tocmai datorită acestor cerinţe
de formă necesare manifestărilor de voinţă în cazul actelor de drept administrativ, a deciziilor de
autoritate în general, s-a pus problema raportului de anterioritate, simultaneitate sau de
ulterioritate dintre voinţă şi actul juridic64, dintre decizia internă şi actul juridic extern. Pornind de
la teza că voinţa apare în două ipostaze, una internă şi alta externă, respectiv exteriorizarea ei, şi
că în dreptul administrativ este validă exteriorizarea făcută cu respectarea condiţiilor de formă
cerute de lege, rezultă că manifestarea voinţei coincide cu emiterea sau cu adoptarea actului, fără a
se putea considera manifestarea de voinţă anterioară actului juridic, chiar dacă putem distinge,
uneori, între momentul apariţiei actului juridic şi momentul întocmirii înscrisului constatator care
se redactează ulterior.
Modul de manifestare a voinţei organelor administrative şi cunoaşterea efectivă a acestei
manifestări are loc prin aducerea la cunoştinţă a actelor administrative, de regulă întocmite în
formă scrisă, fie pe calea publicării actelor normative, fie pe calea comunicării actelor individuale.
De momentul şi din momentul manifestării voinţei şi mai ales al cunoaşterii efective al acesteia se
leagă anumite efecte ale actelor juridice cum ar fi intrarea lor în vigoare, punerea în executare etc.
c. Actele de drept administrativ au un dublu caracter voliţional prin aceea că exprimă atât
voinţa statului consacrată prin lege şi prin alte acte subordonate acesteia şi care se impune în
actele administraţiei cât şi voinţa autorităţii executive emitente. În cazul acestor acte voinţa
statului are un rol important dată fiind poziţia subordonată a organelor administraţiei faţă de lege
şi de organele executive ierarhic superioare. De aceea, de exemplu, atunci când emit acte,
organele administraţiei publice trebuie să indice întotdeauna actul normativ superior care
62
63
T. Drăganu, "Actele de drept administrativ", op. cit., p.11.
64
M. Constantinescu, "Conţinutul şi forma de adoptare a deciziilor economice ca obiect al reglementării
juridice", în "R.R.D." nr.1/1973, p.65.
33
constituie temeiul lor legal65, spre deosebire de actele juridice civile ale persoanelor fizice sau
juridice. Uneori actele administrative pot să cuprindă manifestările de voinţă ale mai multor
organe care îşi dau acordul ori aprobarea la emiterea deciziilor.
d. Voinţa din actul de drept administrativ exprimă un anumit grad de autonomie a
organului emitent care dispune fie de autonomia decizională, fie de simpla independenţă operativă
în activitatea sa. Deşi voinţa organului emitent este subordonată voinţei statului, reprezentat de
organele puterii legislative şi ale celei executive ierarhic superioare - întrucât în foarte multe
cazuri administraţia este obligată să-şi declanşeze din oficiu activitatea decizională – totuşi nu
putem reduce activitatea executivă numai la acţiunea de simplă declanşare a incidenţei legii.
Autonomia de voinţă creşte odată cu facultatea recunoscută administraţiei de a aprecia o anumită
situaţie şi de a-şi alege mijloacele cele mai corespunzătoare în rezolvarea ei acţionând şi pe
considerente de oportunitate.
e. Voinţa trebuie să fi neviciată întrucât vicierea ei afectează existenţa şi valabilitatea
actului juridic. Viciile actelor de drept administrativ sunt eroarea, dolul şi mai puţin violenţa.
Eroarea este de fapt atunci când faptele reţinute ca motive ale actului sunt eronate sau greşit
stabilite şi eroarea este de drept când în emiterea actului organul nu se bazează pe un text legal sau
se bazează în mod greşit pe un text. Dolul, ca eroare provocată în mod fraudulos, are în dreptul
administrativ particularităţile sale, spre deosebire, de exemplu, de dreptul civil. Astfel, el poate
proveni de la unul din subiecţii raportului juridic (beneficiarul sau emitentul actului) ori de la
ambele părţi în scopul eludării legii, a realizării fraudei la lege. Din această cauză manoperele
dolosive sau frauda la lege determină desfiinţarea actelor de drept administrativ (chiar şi a celor
stabilite, definitive sau irevocabile) aşa cum a prevăzut legislaţia şi a statuat practica
administrativă şi cea judiciară).
2. Actul de drept administrativ este un act voliţional emis în cadrul activităţii executive,
de realizare a puterii de stat. De aici concluzia că el nu poate proveni decât de la o autoritate
publică şi că acest act nu poate fi emis în cadrul unei alte forme fundamentale de activitate a
statului. Totuşi, această trăsătură luată în mod izolat nu deosebeşte actul de drept administrativ de
alte acte juridice ale administraţiei de stat cum sunt contractele civile sau cele de muncă, încheiate
de organele în cauză în scopul realizării unor atribuţii inerente chiar activităţii executive.
3. Actul de drept administrativ este expresia juridică a modului specific de realizare a
puterii publice de către administraţia de stat, trăsătură care îl particularizează în cadrul altor acte
de putere ale statului, deosebindu-l, în acelaşi timp, de actele civile sau de dreptul muncii ale
puterii executive. Prin intermediul acestui act statul se manifestă în calitate de titular al puterii
publice ceea ce îi conferă actelor sale administrative un caracter executoriu din oficiu. Puterea de
stat pe care se sprijină actul de drept administrativ nu se identifică cu forţa de constrângere a
statului, întrucât această putere reprezintă energia organizată a societăţii în exprimarea şi
realizarea voinţei sale ca voinţă obligatorie pentru toţi membrii ce o compun 66. Forţa de
constrângere este mijlocul eficient de garantare şi de realizare a drepturilor şi obligaţiilor generate
65
Art.32 alin. ultim şi art.38 din Decretul nr.16/1976.
66
M.Lepădătescu, op. cit., p.80.
34
de actele juridice în cazul neîndeplinirii lor din convingere67. Deşi sunt emise în baza puterii de
stat şi pot fi duse la îndeplinire prin forţa de constrângere a statului, garantarea efectelor juridice
ale actelor administrative prin această forţă nu constituie o caracteristică proprie acestor acte,
întrucât toate actele juridice sunt garantate, la nevoie, în realizarea lor, prin forţa de constrângere a
statului. Ceea ce reprezintă trăsături în adevăr specifice ale actelor de drept administrativ este
faptul că ele se pun direct în executare, de cele mai multe ori din oficiu, fără vreo altă formalitate
deosebită, iar forţa de constrângere care le garantează aparţine chiar sistemului de organe
administrative.

Alături de elementul voinţă, actele de drept administrativ au şi un obiect propriu. Obiectul
actului juridic este, după cum se ştie, chiar obiectul raportului juridic pe care acel act îl
generează68.
Obiectul raportului juridic este constituit din conduita părţilor69, adică din acea acţiune
asupra căreia sunt îndreptate drepturile şi respectiv obligaţiile participanţilor la raportul juridic70.
Analizând obiectul actelor de drept administrativ vom constata următoarele:
1. Obiectul acestor acte este unic având la bază o singură cauză sau motiv întrucât actul
administrativ nu este un acord de voinţă de forma contractului sinalgamatic (în care obiectul
prestaţiei unei părţi are drept cauză contraprestaţia celeilalte părţi), astfel încât actul administrativ
să aibă un dublu obiect.
2. Obiectul actului este strict determinat de lege şi de alte acte normative, subiecţii,
participanţii la raportul juridic respectiv, neputând fixa un alt obiect în cadrul aceleaşi categorii de
acte juridice, decât cel prevăzut prin normele de drept ce reglementează respectiva categorie.
3. Obiectul actului juridic este impus în mod unilateral de către organul emitent, care apare
ca supraordonat în cadrul raportului administrativ chiar dacă actul a fost emis la cererea unui
solicitant.
4. Obiectul are caracter obligatoriu întrucât subiectele de drept trebuie să aibă o conduită
conformă cu manifestarea de voinţă a organului de stat. Această trăsătură rămâne valabilă şi în
actele permisive (cum sunt, de exemplu, autorizaţiile), care, deşi nu obligă subiectele de drept la
realizarea conduitei prevăzute de ele, totuşi atunci când acestea doresc să-şi exercite drepturile
conţinute de aceste acte trebuie să adopte conduita prevăzută de ele. Caracterul obligatoriu al
obiectului este cât se poate de evident în cazul actelor onerative şi a celor prohibitive.
Uneori obiectul actelor de drept administrativ poate fi dublat de elemente de natură
materială, susceptibile de evaluare pecuniară, cum este cazul deciziilor de imputare aplicabile
67
68
Gh. Fekete, I.Zinveliu, "Drept civil" – partea generală – multiplicat, Cluj, 1973, p156.
69
Op. cit., p.91.
70
I.Ceterchi …, "Teoria generală a statului şi dreptului", 1967, p.378.
35
persoanelor încadrate în muncă71, a actelor prin care se stabilesc amenzi contravenţionale 72 sau se
dispune confiscarea administrativă a unor bunuri73.
Alteori obiectul actului de drept administrativ este în strânsă legătură cu obiectul altor acte
juridice care au la bază o decizie a administraţiei de stat (de exemplu, obiectul unei autorizaţii de
înstrăinare şi obiectul contractului de vânzare-cumpărare, astfel încât, ori de câte ori între obiectul
actului de drept administrativ şi obiectul asupra căruia a căzut acordul părţilor apare o
neconcordanţă, înseamnă că nu există o autorizaţie de înstrăinare referitoare la obiectul
convenţiei74).
Obiectul actelor normative este alcătuit din reglementarea propriu-zisă a relaţiilor sociale,
reglementare ce formează dispoziţiile de conţinut ale acestor acte 75. Obiectul reglementării
juridice îl reprezintă suma relaţiilor sociale reglementate prin normele juridice76. Obiectul de
reglementare, privit la nivelul mai general al ramurii de drept, împreună cu metoda de
reglementare contribuie la constituirea normelor juridice în ramuri unitare şi autonome ale
dreptului77.

Satisfacerea unor nevoi sociale, generale sau personale, naţionale sau locale, impun
organelor de stat promovarea, prin intermediul actelor juridice, a unor interese specifice. Aceste
interese reprezintă tocmai motivele sau cauzele actelor de drept administrativ, în cazul nostru.
Totalitatea motivelor care stau la baza unui act juridic constituie motivaţia acelui act, în timp ce
motivarea acestuia reprezintă acţiunea de arătare a motivelor actului respectiv. Motivul constituie
un element esenţial, intern şi subiectiv care nu poate lipsi din structura actului juridic, indiferent
de motivarea acestuia. El se desprinde din însăşi textul înscrisului constatator al actului juridic 78
fiind de neconceput emiterea unui act fără vreun motiv sau în afara motivelor legale.
Motivele pot fi motive de fapt şi motive de drept. Motivele de fapt sunt faptele sau
împrejurările care justifică şi determină adoptarea unui act juridic, iar motivele de drept sunt
textele legale care permit şi determină această adoptare. Actele administrative normative sunt
emise întotdeauna pe baza şi în executarea legilor sau, după caz, a decretelor79, care le constituie
motivul sau temeiul lor legal. Uneori legea prevede şi anumite situaţii de fapt care determină
apariţia unor reglementări administrative. Astfel, unele categorii de consilii locale au dreptul de a
reglementa contravenţii în caz de epidemii, calamităţi naturale etc., precum şi în orice alte situaţii
care reclamă măsuri urgente80. În acest caz situaţia de fapt creată şi urgenţa rezolvării ei reprezintă
71
Art.107(1) din Codul Muncii.
72
Art.20 alin.1, art.23 alin.1 din Legea nr.32/1968.
73
74
C.Bîrsan, A.Vasiliu, Notă la dec.civ. nr.507/10 mai 1973 a Trib.Jud. Braşov, în ".R.R.D." nr.12/1974,
p.59.
75
76
Gh. Boboş, "Teoria generală a statului şi dreptului", multiplicat, Cluj-Napoca, 1975, p.172.
77
Op. cit., p.172.
78
Alex. Negoiţă, "Ştiinţa administraţiei", 1977, p.153.
79
80
Art.2 lit."b" din Legea nr.32/1968.
36
stările de fapt care permit şi determină organele administrative să recurgă la asemenea
reglementări.
În cazul actelor de drept administrativ cu caracter individual motivele de drept izvorăsc din
actul normativ de bază, iar cele de fapt din situaţia concretă existentă şi care se încadrează în
ipoteza normei juridice. Astfel, motivele juridice care determină primarul să emită o autorizaţie
constau tocmai în existenţa unei reglementări legale81, iar motivele de fapt izvorăsc din
necesitatea solicitantului de a desfăşura o anumită activitate permisă de lege.
Lipsa motivelor duce la inexistenţa actului juridic, ca de exemplu, în cazul în care s-ar
aplica o amendă contravenţională pentru o faptă care nu a fost săvârşită. Caracterul ilegal al
motivelor duce la nulitatea actului respectiv, ca de exemplu, în situaţia în care actul de sancţionare
ar avea un alt temei decât cel legal (în ipoteza dată dacă s-ar întemeia acel act pe o normă
abrogată). Sancţiunea nulităţii operează şi atunci când organul este în eroare asupra motivelor care
au determinat emiterea actului de drept administrativ sau când organul a fost indus în eroare cu
privire la motivele care stau la baza acelui act juridic.
Când organul administrativ este obligat prin lege să emită un act juridic (de exemplu,
autorizaţiile impuse de lege), fie din oficiu fie la cerere, nu interesează motivele care-l determină
pe solicitant să ceară emiterea unui act impus de lege. Când însă organul are facultatea de a
aprecia asupra satisfacerii unei cereri prin emiterea unui act, el va fi liber să cerceteze motivele
solicitării (de exemplu, în cazul emiterii autorizaţiei pentru exercitarea unei meserii).

Actul de drept administrativ emană de la organele statului care au potrivit legii, calitatea
de organe ale administraţiei de stat, fiind organe de decizie. Organele decizionale administrative
pot fi organe cu conducere colegială şi organe colegiale de conducere sau, în unele cazuri organe
cu conducere unipersonală. Dreptul de decizie poate să aparţină şi unor persoane din cadrul
organului colegial (miniştri, preşedinţi, directori) sau unor funcţionari din structurile interne ale
organului. Factorii de decizie au posibilitatea atât de a emite decizii cât şi de a participa la întregul
proces decizional (în etapele pregătirii, adoptării, executării şi controlului). În ştiinţa
administraţiei autorul unei decizii este numit factor sau subiect decident (reprezentând persoana
sau grupul de persoane ca organe investite cu dreptul de decizie în baza calităţii recunoscute prin
lege). Toţi factorii care nu participă în nume şi în interes propriu la adoptarea deciziei sunt
participanţi la decizia administrativă.
Organele cu conducere unipersonală funcţionează fie în această formă exclusivă, fie în
îmbinare cu formele colegiale de conducere. În procesul decizional avantajele conducerii
unipersonale constau, printre altele, în operativitatea luării deciziilor (datorită unei proceduri mult
simplificate) şi în unitatea deciziilor (datorită unităţii de poziţie a subiectului decident).
Dezavantajele acestei forme de conducere constau în posibilitatea nefundamentării temeinice a
deciziilor, în pericolul încălcării legalităţii şi în micşorarea posibilităţilor de control asupra
procesului de pregătire şi adoptare a deciziilor.
81
Art.43 lit."t" din Legea administraţiei publice locale nr.60/1991.
37
Pe planul activităţilor decizionale se constată în ultima vreme o creştere a numărului
participanţilor la decizii şi o protejare mai eficientă a intereselor colectivităţii căreia îi sunt
adresate deciziile. Avantajele conducerii colective82 în procesul decizional constau în posibilitatea
unei mai temeinice fundamentări a deciziilor, posibilitatea alegerii variantei optime dintre soluţiile
puse în dezbatere, creşterea gradului de control asupra întregului proces decizional. Dezavantajele
acestei forme de conducere rezidă în volumul mare de timp şi de muncă necesar adoptării
deciziilor, procedura mai complexă de adoptare şi tendinţa de diminuare a răspunderii personale.
Aceste lipsuri se pot însă elimina printr-o activitate organizatorică corespunzătoare, prin
instituirea unei proceduri simple şi eficiente de adoptare a deciziilor şi prin individualizarea
riguroasă a sarcinilor de execuţie şi a răspunderii pentru decizia luată.
În epoca contemporană se remarcă tendinţa crescândă de participare în procesul
decizional, alături de organele de decizie, a organelor sau a formelor consultative (nedecizionale
sau nedeliberative83).
Activitatea consultativă poate fi desfăşurată de către organisme consultative anume create
în acest scop şi care pot funcţiona în structura organului decizional sau a aparatului său (de
exemplu oficiul juridic) ori pe lângă organul de conducere, ori această activitate poate fi
desfăşurată chiar de către organe de decizie consultate într-o anumită problemă care formează
obiectul unei decizii aparţinând unui alt organ de stat. Forma principală prin care aceste organe îşi
concretizează activitatea o reprezintă avizul de specialitate. De pildă, prefectul avizează numirea
sau eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice ale autorităţilor centrale organizate
în judeţe84.
Apariţia şi dezvoltarea activităţii consultative se explică prin caracterul tot mai specializat
al conducerii administrative ceea ce impune o cunoaştere temeinică, ştiinţifică, a sectorului
condus, asigurată de specialişti în problemele ce formează obiectul activităţii decizionale.
Activitatea consultativă poate fi prezentă în diferitele etape ale procesului decizional. Astfel, în
etapa premergătoare ea constă din strângerea şi prelucrarea informaţiilor necesare deciziei şi
realizarea documentării prealabile; în etapa de adoptare activitatea consultativă se realizează prin
intermediul rapoartelor şi referatelor, a expunerilor de motive şi a proiectelor de decizii; în etapa
executării deciziilor ea asigură asistenţa necesară de specialitate; în etapa controlului executării se
informează organele de conducere asupra realizării şi se propun măsurile de corecţie în cazul
abaterilor ivite.
Uneori activitatea organele consultative este deficitară prin tendinţa de accentuare
unilaterală a aspectelor de strictă specialitate neglijându-se cadrul social-juridic mai general. De
asemenea, aceste organe pot dobândi, "ipso facto", drept de decizie atunci când se substituie în
atribuţiile organului deliberativ, care se mărgineşte doar la acţiuni de adoptare pur formală a
proiectelor de decizie întocmite de specialişti, Cu toate acestea, o sporire reală şi eficientă a
rolului organelor consultative se poate realiza prin asigurarea, în beneficiul acestora, a dreptului
de iniţiere a proiectelor de decizie, cu libertatea corespunzătoare de concepţie, concomitent cu
82
"Analiza conducerii", op. cit., p.183.
83
J.Starosciak, op. cit., p.98.
84
Art.100 lit."c" din Legea nr.69/1991.
38
creşterea importanţei lor în activitatea de avizare şi în răspunderea 85 pentru proiectele iniţiate şi
avizate. Creşterea rolului organelor de avizare nu trebuie să ducă cu nimic la diminuarea
atribuţiilor organelor de decizie care să se mărginească doar la un simplu rol coordonator86.
Atunci când decizia îmbracă forma unui act juridic administrativ, organul decident este un
organ de stat care are calitatea de subiect de drept administrativ. Subiectul va putea fi autoritatea
publică, prin intermediul conducerii sale, sau un funcţionar de decizie, calitatea de subiect de
drept administrativ fiind un element esenţial pentru constituirea şi existenţa unui act de drept
administrativ, întrucât în baza ei organele respective sunt investite cu un drept propriu de decizie
(administrativă). Vor fi acte de drept administrativ numai acele acte juridice emise în cadrul
activităţii executive prin care organul de stat se manifestă ca subiect special investit cu atribuţii de
realizare a puterii de stat, indiferent de existenţa sau de lipsa altor capacităţi juridice, cum ar fi, de
exemplu, cele de drept civil sau de dreptul muncii.
În acest sens numeroase servicii publice din teritoriu ale organelor centrale de stat, chiar
lipsite de personalitate juridică, sunt subiecte de drept administrativ întrucât emit în baza legii sau
a împuternicirilor date – cu temei legal conducerii lor de către organele ierarhic superioare – acte
juridice administrative, cum sunt regulamentele de ordine interioară, decizii de imputare etc.
Dreptul de a emite acte de drept administrativ poate să aparţină şi altor organe de stat, decât cele
ale administraţiei, cum sunt cele legislative, ale justiţiei şi parchetului, în vederea organizării
activităţii lor principale.
Alături de organul de decizie, la diferitele etape ale procesului decizional se întâlnesc şi
alţi factori care, deşi nu reprezintă subiecte propriu-zise de decizie administrativă, sunt totuşi
participanţi la procesul decizional87.
O formă politico-juridică deosebită o reprezintă participarea puterii legislative într-o formă
indirectă la decizia administrativă. Legislativul dă expresie juridică unor valori politice prin
reglementări de natură primară a căror realizare se face, în mod efectiv, prin decizii
administrative. Participarea puterii legislative se mai realizează indirect şi prin calitatea de
parlamentari ai unor funcţionari ai administraţiei de stat, membrii ai guvernului cât şi prin
controlul puterii legislative asupra modului de executare a deciziilor administrative.
Tot o formă politico-juridică de participare la procesul decizional administrativ o reprezintă
participarea celorlalţi conducători ai organelor centrale de specialitate ale administraţiei de stat,
membrii ai guvernului, în persoana cărora se reunesc funcţiile politice şi administrative. Aceste
persoane (care au şi calitatea de a emite acte proprii – fiind factori de decizie) sunt participanţi la
procesul decizional în cadrul formelor colegiale de conducere din care fac parte.
Funcţionarii administrativi sunt participanţi la procesul decizional, fie în cadrul organelor
colegiale de decizie din care fac parte, fie în calitate de subiecte consultate cu privire la emiterea
unor decizii, fie ca subiecte ce asigură realizarea şi controlul executării deciziei.
85
R.N.Petrescu, "Răspunderea patrimonială a membrilor organelor consultative din administraţia de stat"
în "R.R.D." nr.1/1977, p.27.
86
A.Vasilescu, "Dreptul în faţa tranzienţelor social-economice" în "R.R.D." nr.1/1976, p.3.
87
Alex. Negoiţă, "Ştiinţa administraţiei"; 1977, p.144-148.
39
De regulă, actele de drept administrativ sunt acte juridice pure şi simple, producându-şi
efectele din momentul adoptării lor legale. Cu toate acestea unele acte administrative pot fi
afectate în ceea ce priveşte, mai ales executarea lor şi mai puţin formarea sau existenţa lor, de
termen şi de condiţie ca modalităţi neesenţiale al acestor acte, ceea ce le conferă un conţinut
complex.
În cazul actelor administrative normative efectele acestora se produc din momentul
adoptării lor legale, de la data aducerii lor la cunoştinţă sau de la data încunoştinţării subiectelor.
Şi în această materie operează principiul neretroactivităţii normelor juridice cu posibilele excepţii
ale retroactivităţii şi ultraactivităţii. În cazul actelor individuale, care reflectă trăsăturile şi efectele
în timp ale normelor juridice care le stau la bază, acţiunea şi executarea lor se declanşează de la
data adoptării, a comunicării sau de la data fixată prin actul juridic. Uneori actele individuale, cum
este cazul unor autorizaţii, fixează termene de valabilitate a lor la împlinirea cărora actul juridic îşi
încetează existenţa indiferent de faptul că titularul a îndeplinit sau nu conţinutul prevederilor sale.
În unele situaţii legea prevede expres că actele normative devin obligatorii de la data publicării,
iar cele individuale de la data comunicării88.
În alte situaţii emiterea sau efectele unor acte de drept administrativ este condiţionată şi de
realizarea sau îndeplinirea unor anumite condiţii prevăzute de lege 89. În acest sens cei care solicită
administraţiei emiterea unor acte juridice trebuie să-şi însoţească cererile adresate organelor de
stat de înscrisurile necesare sau de actele doveditoare prevăzute delege şi în lipsa cărora actul
juridic solicitat nu poate fi emis sau adoptat. Alteori condiţiile de emitere sunt prevăzute în
normele juridice fiind hotărâtoare pentru a declanşa formarea raporturilor de drept administrativ.
2009
2003
2008
Bucureşti, 2010
88
Este cazul hotărârilor locale(art.30 alin.2 din Legea nr.69/1991).
89
De pildă, în cazul acordării burselor pentru elevi şi studenţi.
40
Bucureşti, 2008
ulterioare
173/2007,
ulterioare
TEMA V. Condiţiile de valabilitate ale actelor de drept administrativ

Obiective: identificarea și analizarea condițiilor de valabilitate ale actelor administrative,
fundamentarea distincției dintre „legalitate” și „oportunitate”
Cuvinte cheie: act administrativ, competență decizională, conformitate, legalitate, oportunitate.
Rezumat:
2. Conformitatea actelor de drept administrativ cu forma prevăzută de lege
3. Conformitatea actelor de drept administrativ cu conţinutul legii
Tema pentru acasa: Delegarea dreptului de decizie.
41
Actele de drept administrativ, ca şi categorie a deciziilor administrative, trebuie să
îndeplinească o serie de condiţii generale întocmai ca şi orice decizie. Condiţiile generale ale
actului decizional reprezintă acel ansamblu de trăsături care trebuie să asigure producerea
integrală a efectelor urmărite de autorul deciziei. Distingem între condiţiile generale sau comune
tuturor deciziilor, inclusiv celor administrative, şi condiţii speciale, caracteristice anumitor
categorii de decizii, cum sunt, de exemplu, condiţiile de valabilitate, specifice actelor de drept
administrativ sau condiţiile de eficienţă specifice deciziilor economico-financiare.
Dintre condiţiile generale ale actelor de drept administrativ, considerate decizii
administrative, enumerăm următoarele, aşa cum au fost ele determinate, în general, pentru
deciziile de orice fel90 şi anume: fundamentarea ştiinţifică, unitatea, oportunitatea, simplitatea
formei şi legalitatea.
1) Fundamentarea ştiinţifică a deciziei presupune existenţa unor criterii ştiinţifice care
stau la baza pregătirii şi a adoptării ei, în care scop proiectele de acte normative se vor baza pe
studii de fundamentare social-economică, politică şi juridică, pe metode moderne de analiză şi
luarea deciziei, precum şi pe procedee de tehnică legislativă adecvate91;
2) Unitatea deciziei impune atât concordanţa exterioară dintre decizie cu deciziile
anterioare – în măsura în care acestea nu sunt modificate sau abrogate – astfel încât fiecare act
normativ să fie corelat cu actele normative cu care se află în legătură, integrându-se organic în
sistemul general al legislaţiei92 (concordanţa externă), cât şi lipsa contradicţiilor dintre dispoziţiile
sale (concordanţa internă);
3) Oportunitatea deciziei sau actualitatea ei presupune adoptarea şi executarea actului în
timp util şi la condiţiile date, precum şi abrogarea lui atunci când, ca o consecinţă a evoluţiei
relaţiilor sociale, actul juridic a încetat practic să mai fie aplicat93;
4) Simplitatea formei presupune, sub aspect extern, adoptarea deciziei fără formalităţi
procedurale deosebite care ar îngreuna în mod inutil procesul decizional, iar sub aspectul intern,
redactarea deciziei într-o formă prescriptivă, logică şi într-un stil concis, clar şi precis, care să
excludă orice echivoc94;
5) Legalitatea este acea condiţie conform căreia actul decizional, atunci când este cazul,
trebuie întotdeauna adoptat numai în baza unui drept legal de decizie şi numai de către persoanele
sau organele investite cu putere legală de decizie, în temeiul şi pentru executarea legilor, sau, după
caz, a decretelor95.
Decizia administrativă, emisă sub forma actelor de drept administrativ, trebuie să
îndeplinească şi anumite condiţii speciale sau de valabilitate care să asigure integralitatea
producerii valabile a efectelor juridice. Aceste condiţii de valabilitate sunt condiţii de legalitate
specifice respectivei categorii de acte juridice, la care se adaugă, în mod firesc, condiţiile generale
ale oricărei decizii, inclusiv condiţiile de eficienţă, în măsura în care decizia administrativă
90
P.Vagu, G. Dumitru, "Ştiinţa conducerii", Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1972, p.132.
91
Art.5 din Decretul nr.16/1976.
92
93
94
95
42
urmăreşte şi efecte economice iar nu numai juridice. Condiţiile de valabilitate96 ale actelor de
drept administrativ sunt următoarele:
- actele să fie emise de către organele competente de decizie în limitele competenţei lor
legale;
- actele să fie emise cu respectarea formelor procedurale legale;
- conţinutul actelor să fie conform normelor legale;
- actele să corespundă scopului urmărit de lege.
Din enumerarea acestor condiţii se poate lesne observa că primele două, şi anume
competenţa organului emitent şi forma actului, sunt condiţii externe sau formale ale actelor de
drept administrativ, în timp ce ultimele două reprezintă condiţii de fond, de conţinut sau interne
ale respectivei categorii de acte juridice.
Actele de drept administrativ se constituie ca acte juridice prin reunirea cumulativă a
elementelor şi a condiţiilor de valabilitate condiţii de o importanţă deosebită care urmăresc atât
protejarea intereselor de ordin general, cât şi apărarea drepturilor cetăţeneşti, ale celor aparţinând
persoanelor juridice, organizaţiilor neguvernamentale etc.

a) Noţiunea şi conţinutul competenţei decizionale.
Competenţa reprezintă ansamblul activităţilor cu şi fără semnificaţie juridică săvârşite de
un subiect de drept în vederea realizării atribuţiilor sale. În sens juridic larg ea reprezintă
activităţile (actele şi faptele) cu semnificaţie juridică, iar în sens juridic restrâns reprezintă numai
ansamblul actelor juridice prevăzute a fi emise, conform legii, de un organ în realizarea
atribuţiilor.
Reglementarea legală a unei competenţe se poate face în mod sumar (când legea indică
doar organul competent şi actele pe care acesta le poate emite, făcând, eventuale, precizări sumare
asupra denumirii, a procedurii şi a întocmirii actelor), stabilindu-se principalele atribuţii ale
respectivului organ. Dar stabilirea competenţei unui organ administrativ se face şi prin
coroborarea reglementării organice cu reglementările speciale, cu caracter completator sau
derogator. De aceea actele juridice emise în baza reglementărilor speciale nu pot fi considerate ca
fiind adoptate cu depăşirea competenţei legale şi având un caracter ilicit97.
Competenţa presupune dreptul şi obligaţia de a săvârşi acţiuni de informare, de consultare,
de verificare şi de decizie, motiv pentru care ea nu este o noţiune sinonimă cu cea de capacitate
juridică, ultima presupunând întotdeauna posibilitatea de a adopta acte juridice. Competenţa
decizională este acea competenţă care permite şi conferă unui organ dreptul de a hotărî sau de a
dispune prin acte de decizie în ceea ce priveşte rezolvarea unei anumite situaţii. Actele decizionale
administrative emise de un organ de stat ilustrează calitatea de subiect de drept administrativ a
acelui organ. Un organ căruia legea îi atribuie caracter deliberativ dispune întotdeauna de
capacitatea juridică şi de dreptul de decizie.
96
T. Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.107-147-
97
V. Pătulea, "Notă" la decizia civilă nr.1469/29 dec.1972 a Trib.Jud. Braşov, în "R.D.D." nr.3/1974,
p.112.
43
Dreptul de decizie este conferit conducerii organului sau unor funcţionari de decizie, deşi
iniţierea sau formularea, executarea şi controlul deciziei pot să aparţină şi unor factori
nedecizionali cum sunt organele consultative sau ajutătoare (auxiliare). La nivelul conducerii
organului administrativ se adoptă un mare volum de decizii, dintre care unele vizează activitatea
de ansamblu a organului, altele raporturile acestuia cu terţii, iar altele se referă la activitatea
curentă a organului de stat (decizii operative)98.
În unele situaţii dreptul de decizie aparţine în exclusivitate numai funcţionarului sau
organului desemnat de lege, caz în care competenţa decizională are un caracter exclusiv. Alteori
dreptul de decizie este încredinţat în mod direct spre exercitare unor subiecte care nu dispun în
mod obişnuit de o competenţă proprie99 într-un anumit domeniu. Aceste încredinţări deosebite ale
legii îmbracă forma repartizării de atribuţii, a înlocuirii sau suplinirii, a delegării de atribuţii şi a
încredinţărilor cu caracter special.
Organele cu competenţă exclusivă100 exercită un drept propriu de decizie, iar organele lor
ierarhic superioare nu li se pot substitui în atribuţii având doar posibilitatea de îndrumare
obligatorie a activităţii organelor subordonate şi dreptul de anulare a actelor necorespunzătoare ale
acestora din urmă.
Alături de organele cu competenţă exclusivă pot funcţiona şi organe cu competenţă
ajutătoare sau auxiliară constituite în cadrul sau pe lângă unele organe de stat şi având caracterul
sau statutul de aparat propriu (departament, inspectorat etc.). Analizând poziţia organelor cu
competenţă ajutătoare vom constata că aceste organe:
- sunt dependente de organele în cadrul cărora sau pe lângă care ele funcţionează;
- exercită în mod excepţional atribuţii în numele şi interesul competenţei proprii deoarece
le revin, în mod obişnuit, atribuţii în numele şi în interesul autorităţii pe lângă care funcţionează;
- pot fi substituite în atribuţiile lor de către organele în cadrul cărora sau pe lângă care
funcţionează101.
Comparativ cu organele ajutătoare, autorităţile cu competenţă exclusivă dispun de
autonomia decizională sau de independenţa operativă, exercitând atribuţii în nume şi interes
propriu neputând fi substituite de către alte organe, inclusiv ierarhic superioare.
Autoritatea ierarhică a organului superior asupra celui inferior, în materie decizională, se
poate manifesta astfel102:
- să se prescrie în mod aprioric organelor ierarhic inferioare conduita pe care sunt obligate
să o urmeze în baza dispoziţiilor organelor superioare, care pot suprima total sau parţial dreptul de
opţiune al organelor subordonate obligate să emită decizii de executare;
- să aprecieze ulterior activitatea organelor subordonate prin utilizarea formalităţilor
procedurale de genul aprobărilor, confirmărilor etc., putându-se anula, suspenda, chiar înlocui
deciziile organului ierarhic inferior.
98
"Analiza conducerii", op. cit., p.2113-214.
99
T. Drăganu, op. cit., p.110-111.
100
T. Drăganu, "Actele de drept administrativ", op. cit., p.108 şi urm.
101
M.Mepădătescu, op. cit., p.283.
102
Alex. Negoiţă, op. cit., p.66.
44
În stabilirea exactă a competenţelor decizionale în cadrul organului, un loc important îl
ocupă regulamentele interne de organizare şi funcţionare care precizează sfera de probleme în
legătură cu care funcţionarii pot primi şi emite dispoziţii obligatorii103. Funcţionarul dobândeşte
dreptul de decizie prin investirea sa legală în funcţie (moment desăvârşit de solemnitatea
depunerii jurământului de credinţă şi devotament). În cazul funcţionarilor administrativi a căror
învestitură legală a fost incompletă, viciată etc., numiţi funcţionari "de fapt", actele lor sunt, în
principiu, acte nevalabile. În cazul actelor decizionale, cum sunt cele de autorizare, de sancţionare
etc., nu se pot produce efecte juridice valabile deoarece autorul lor nu dispune de competenţa
legală de emitere, iar voinţa sa este lipsită de semnificaţia juridică pe care legea o acordă voinţei
celor aflaţi în deplină legalitate. În schimb, în cazul unor operaţiuni tehnico-materiale, cum sunt
cele de constatare, în materia actelor de stare civilă, a autentificării şi, în general în materia actelor
constatatoare – unde iregularitatea investiturii este irelevantă pentru terţii participanţi în raport
juridic, aceştia neputând cunoaşte lipsa condiţiilor legale în exercitarea competenţei de către
funcţionar –respectivele "acte" vor trebui considerate ca operaţiuni valabile 104. Valabilitatea
actelor constatatoare este determinată de rolul funcţionarului a cărei activitate se reduce la o
simplă operaţiune de constatare şi de înregistrare a voinţei părţilor din actul juridic ori a faptului
produs. Astfel, în baza principiului aparenţei de drept aceste "acte" sunt valabile cu condiţia ca
întocmirea lor să se fi făcut cu respectarea formelor cerute de lege, iar beneficiarul lor să fi fost în
drept a le obţine.
Actele decizionale sau de drept administrativ ale unui funcţionar "de fapt" sunt lovite de
nulitate în timp ce actele constatatoare sunt valabile întrucât ele nu cuprind şi nu exprimă
manifestarea de voinţă a funcţionarului care înregistrează şi constată faptul (naşterii sau a
decesului, de exemplu), sau, în cazul actelor juridice săvârşite de terţi, stabilesc identitatea şi
voinţa acestora precum şi data încheierii actului (de căsătorie, autentificarea donaţiei).
b) Nivelul la care se adoptă deciziile105
Unul din elementele esenţiale ale procesului decizional este stabilirea nivelului ierarhic la
care se adoptă decizii, adică determinarea organului sau a persoanei care exercită dreptul de
decizie. Unul din argumentele de bază ale adepţilor sistemului decizional excesiv de centralizat
este acela că lucrătorii organelor administrative ierarhic inferioare având, în general, un nivel de
pregătire mai scăzut decât cei din organele ierarhic superioare, impune deplasarea dreptului de
decizie spre nivelele centrale sau superioare. Însă, superioritatea pregătirii profesionale, de la un
anumit nivel, nu implică şi superioritatea rezolvării problemei deoarece trecerea formală a
dreptului de decizie în competenţa organului superior nu impune, de la sine şi transmiterea
rezolvării cazului către persoana cea mai competentă sub aspect profesional.
Dimpotrivă, deplasarea dreptului de decizie către organele ierarhic superioare prezintă o
serie de dezavantaje. În primul rând, este necesară o mai mare cantitate de informaţii cu un circuit
mai complex pentru adoptarea hotărârilor, ceea ce dăunează operativităţii. Din acest motiv
deciziile nu se iau în timp util şi ele parvin tardiv organelor de execuţie, uneori executarea fiind
imposibilă de realizat, mai ales la termenul prevăzut în înscris. În al doilea rând, se creează la
103
J.Starosciak, op. cit., p.314-315.
104
Alex. Negoiţă, "Drept administrativ", p.70.
45
nivelul central sau superior numeroase organe cu o structură tot mai complexă sau apar structuri
interne deosebite la nivelul organelor existente, ceea ce nu facilitează procesul decizional,
creându-se paralelisme mai ales în ceea ce privesc circuitele informaţionale. În al treilea rând,
eliberarea organelor ierarhic inferioare de dreptul de decizie duce la diminuarea iniţiativei acestora
şi la eliminarea sau slăbirea răspunderii proprii.
Toate aceste considerente pledează pentru încredinţarea dreptului de decizie unor nivele
ierarhice cât mai scăzute, deşi nu toate problemele pot fi încredinţate spre rezolvare acestora.
Astfel, problemele care cer o abordare cât se poate de unitară pe ansamblul ţării, presupunând o
strictă centralizare şi subordonare a organelor care le rezolvă, impun încredinţarea şi exercitarea
dreptului de decizie la un nivel superior sau central (de exemplu, în apărare, transporturi şi
telecomunicaţii). Totuşi, nu toate problemele cu caracter decizional sunt considerate de către
funcţionarii organelor ierarhic inferioare ca fiind necesare a fi încredinţate spre rezolvarea lor. La
nivelul inferior presiunea mediului social este cu mult mai puternică asupra factorilor de decizie,
comparativ cu organele ierarhic superioare, iar pe de altă parte, deciziile organelor locale nu au
caracterul "anonim" al deciziilor organelor centrale sau superioare.
Din această cauză problemele care formează "sfera de conducere a dezvoltării social-
economice" sunt privite în mod favorabil în mediul social, care urmăreşte extinderea activităţilor
de acest fel şi încredinţarea lor spre rezolvare la cel mai scăzut nivel ierarhic posibil. De aceea şi
funcţionarii răspund favorabil încredinţărilor de competenţă decizională de acest gen. În cazul
problemelor ce ţin de aşa numita "sferă a conducerii represive" cum este cazul competenţelor
privind asigurarea ordinii publice sau a celor de sancţionare contravenţională, în general, reacţia
mediului social nu este deosebit de favorabilă şi de aceea funcţionarii organelor locale ori din
teritoriu nu înclină să dobândească o competenţă de acest gen, preferând încredinţarea ei unor
organe ierarhic superioare. În legislaţia noastră această tendinţă şi-a găsit consacrarea şi în faptul
că la nivelul comunelor, organele locale ale administraţiei de stat nu au dreptul să reglementeze
contravenţii106. De asemenea, dreptul de sancţionare contravenţională este întotdeauna strict
determinat şi încredinţat la nivelul funcţionarilor din cadrul organelor administraţiei de stat,
inclusiv a celor locale.
Stabilirea nivelului decizional optim este uşurată şi de utilizarea calculului economic care
permite determinarea exactă a eficienţei unui anumit volum de activitate, indicând dacă luarea
deciziilor este eficientă, sub aspect economic, la un nivel superior, mediu sau inferior al
organizării administrative, la un nivel local sau central, având în vedere necesarul de personal,
dotarea materială existentă, mijloacele de comunicaţie etc. (de pildă, în materia organelor
financiare).
În procesul dezvoltării autonomiei locale administrative asistăm la trecerea treptată a
dreptului de decizie, pe categorii de probleme, spre nivelele ierarhic inferioare ale organizării
administrative, ceea ce implică o creştere a gradului de coordonare a activităţii acestor din urmă
autorităţi, în scopul asigurării unei concordanţe depline între activitatea locală sau de nivel
ierarhic inferior cu principiile politicii centrale a statului. Dacă în sistemul conducerii centralizate
105
J. Starosciak, op. cit., p.68 şi urm.
106
Art.2 lit."b" din Legea nr.32/1968.
46
sfera principală de activitate a organelor centrale este stricta îndrumare a organelor din subordine,
în sistemul descentralizării şi a autonomiei locale rolul organelor centrale constă în coordonarea
activităţii organelor locale şi acordarea asistenţei de specialitate.
Utilizarea mijloacelor tehnice de calcul la luarea deciziei nu duce la o modificare esenţială
a nivelului ierarhic la care se adoptă decizii107 întrucât personalul tehnic nu decide ci oferă date
gata prelucrate factorilor de decizie. Nivelul optim la care se încredinţează dreptul de decizie va fi
acela la care se poate obţine cu maximum de uşurinţă şi minimum de cheltuială informaţiile
necesare şi la care se poate adopta hotărârea corespunzătoare.
c) Delegarea dreptului de decizie
Una din caracteristicile de bază ale competenţei (alături de caracterul legal, obligatoriu şi
temporal) este şi caracterul propriu sau personal al acesteia în sensul că ea aparţine numai
subiectului de drept prevăzut de lege. În mod excepţional unele atribuţii, inclusiv dreptul de
decizie, se pot încredinţa – pe calea repartizării, a înlocuirii sau suplinirii şi a delegării – unor
organe sau persoane care în mod obişnuit nu dispun de altfel de competenţe.
Prima ipoteză este aceea a repartizării de atribuţii, situaţie în care se stabileşte că anumite
atribuţii proprii unui organ colegial de conducere vor fi exercitate în intervalul dintre şedinţe, în
mod temporar sau permanent, de către unii din membrii care îl compun sau de către forme
operative de conducere. Această repartizare operează în limitele legii şi este o distribuire de
atribuţii conferită membrilor organului colegial într-un mod diferenţiat. Scopul repartizării este
asigurarea creşterii operativităţii în activitatea organului colegial, care, de regulă, nu poate
desfăşura în permanenţă o activitate în plen.
În acest caz nu se transmite de la organul colegial către membrii săi totalitatea atribuţiilor,
ci se încredinţează, prin individualizare, unele din atribuţiile care aparţin însuşi organului colegial.
Repartizarea de atribuţii poate fi de drept sau se poate face prin act juridic. O repartizare de drept
s-a instituit în cazul preşedintelui consiliului judeţean care are ca atribuţie sprijinirea instituţiilor şi
regiilor autonome de interes judeţean108. Repartizarea prin act juridic o avem, de exemplu, în
ipoteza în care consiliile locale stabilesc, prin hotărâri, atribuţii ale preşedintelui de şedinţă109.
O a doua ipoteză este înlocuirea sau suplinirea unui funcţionar de către altul, atunci când
cel în cauză este împiedicat în exercitarea atribuţiilor sale. Înlocuirea se face de drept (prefectul
este înlocuit, în caz de lipsă, de subprefect110) sau prin act juridic, când pentru funcţionarul
înlocuit se desemnează locţiitorul (de pildă, în cazul interimatului funcţiei ministeriale, când
primul ministru propune preşedintelui României persoana care urmează a exercita funcţia al cărui
titular este împiedicat să o facă, până la revenirea acestuia111).
O a treia formă de încredinţare a competenţei este competenţa delegată. Ea reprezintă
încredinţarea unor atribuţii care revin în mod obişnuit unui funcţionar şi căruia legea îi permite să
şi le încredinţeze unui subordonat ierarhic. Spre deosebire de situaţia repartizării de atribuţii, când
107
J.P.Gilli, "Informatică şi administraţie", în "Ştiinţa administraţiei", revistă de referate şi recenzii, 1972,
p.66.
108
Art.66 lit."c" din Legea nr.69/1991.
109
Art.30 lit."e" din Hotărârea Guvernului nr.103/1992.
110
111
Art.106 alin.3 din Constituţie.
47
operează transmiterea acestora către mai multe persoane, în cazul delegării operează transmiterea
către o singură persoană112 a unei părţi din atribuţii113 şi nu a tuturor ca în ipoteza înlocuirii sau a
suplinirii114.
I. Instituirea delegării trebuie să ţină seama de următoarele elemente: scop, obiect, formă,
mod şi condiţii de delegare.
- Scopul delegării este creşterea eficienţei activităţii organului de stat, reprezentând o
modalitate tipică de conducere pe bază de participare a funcţionarilor ierarhic inferiori degrevând
organele de conducere de atribuţii de rutină mărind interesul şi răspunderea subordonaţilor,
permiţând o mai corectă evaluare a capacităţii lor;
- Obiectul delegării poate viza atribuţii nedecizionale (de exemplu, delegarea atribuţiilor
notariale ale secretarului consiliului local de către acesta unor funcţionari din subordine115) sau
poate viza atribuţii cu caracter decizional (de exemplu în materia procedurii contravenţionale,
împuternicirea dată de primari unor persoane din subordine pentru constatarea săvârşirii abaterilor
administrative de acest gen116);
- Modul de delegare vizează transmiterea directă a atribuţiilor de la titularul lor la
subordonat, fără intermediere şi fără posibilitatea retransmiterii succesive a atribuţiilor delegate de
către persoana delegată la o altă persoană. Delegarea dreptului de decizie se poate face de drept
sau prin act juridic (normativ şi individual). Astfel, de drept legea delegă unor persoane (şefii de
servicii şi asimilaţii acestora) competenţa constatării săvârşirii contravenţiilor la locul de muncă
nu numai în cazul abaterilor comise de persoanele încadrate în acele unităţi, ci şi în cazul în care
faptele au fost comise de către persoane neîncadrate la respectivele organizaţii117.
Delegarea prin act juridic normativ poate fi reală, avându-se în vedere materia atribuţiilor
delegate (de exemplu, delegaţia permanentă a consiliului judeţean care exercită competenţe ale
consiliului118) sau delegarea poate fi personală, având în vedere calităţile persoanei delegate ori a
subiectului vizat, precum şi specificul faptelor care determină obiectul delegării (de exemplu,
comandatul unităţii militare din care face parte contravenientul, militar în termen, poate aplica
sancţiuni disciplinare în locul celor contravenţionale119, prin derogare de la dreptul comun în
materie). Delegarea se poate face şi prin act juridic individual, ca de exemplu, în cazul în care
recepţionarea produselor se face de către delegatul furnizorului sau a beneficiarului, anume
desemnaţi în acest scop de către conducerea respectivelor societăţi, în cazul raporturilor
comerciale care se stabilesc între ele.
- Forma de delegare este cea scrisă, uneori condiţionată de îndeplinirea unor formalităţi
procedurale, cum sunt, acordurile, aprobările.
112
I.Iovănaş, op. cit., p.122-123.
113
Alex. Negoiţă, "Drept administrativ", p.68-69.
114
M. Anghene, "Înlocuirea temporară, precum şi delegarea de atribuţii în dreptul administrativ român", în
"R.D.D." nr.10/1977, p.24.
115
116
117
Art.16 alin.5 din legea precitată.
118
119
48
- Subiectul care delegă este chiar titularul atribuţiilor ce sunt încredinţate, iar subiectul
delegat este persoana subordonată din structura internă a organului, care poate îndeplini delegarea,
având pregătirea şi calitatea necesară.
II. Exercitarea delegării încredinţate presupune respectarea unor condiţii recomandate de
ştiinţa administraţiei de stat120. O primă condiţie este aceea a respectării sferei de atribuţii delegate
în sensul neintervenţiei funcţionarului ierarhic superior în atribuţiile subordonatului, atunci când
acesta le îndeplineşte în mod corespunzător, întrucât rolul personalului de conducere trebuie să se
menţină la emiterea indicaţiilor asupra modului de rezolvare fără a impune soluţia chiar dacă
există mai multe posibilităţi de rezolvare (deoarece decizia trebuie să aparţină funcţionarului
delegat ce poartă şi răspunderea personală).
O a doua condiţie este aceea conform căreia personalul care şi-a delegat atribuţiile are
obligaţia să menţină delegarea în limitele noilor competenţe şi, deşi există dreptul de retragere a
delegării, acesta trebuie să opereze doar în cazul încălcării condiţiilor de delegare, personalul de
conducere intervenind doar pentru rezolvarea situaţiilor de excepţie care depăşesc limitele
normale ale respectivei delegări.
O a treia condiţie se referă la controlul activităţii delegate, în sensul că verificarea trebuie
să vizeze elemente esenţiale stimulând exercitarea în mod propriu a atribuţiilor încredinţate.
III. Încetarea delegării se efectuează după aceeaşi procedură prin care ea a fost instituită.
Astfel, retragerea va fi de drept sau prin act juridic, după cum a fost instituită prin această
modalitate, iar în cazul în care instituirea delegării a fost însoţită de anumite formalităţi
procedurale, cum sunt acordul sau aprobarea, retragerea ei se face cu respectarea aceloraşi
formalităţi. Retragerea trebuie să fie întotdeauna expresă şi în formă scrisă datorită caracterului
expres al normelor de competenţă. O retragere tacită a delegării, prin intervenţia funcţionarului
superior în atribuţiile delegate, nu trebuie admisă. Dacă această intervenţie are la bază iniţiativa
funcţionarului subordonat ea reprezintă, în realitate, o formă tacită de renunţare la delegare prin
trecerea responsabilităţii asupra organului superior, ceea ce nu trebuie, de asemenea, admis.
Caracterul propriu al competenţei determină şi răspunderea personală a funcţionarului care
emite acte juridice. În cazul delegării considerăm că răspunderea juridică, în speţă cea
administrativă, pentru actele emise prin delegaţie aparţine, în primul rând, persoanei delegate. De
aceea nu se poate disjunge răspunderea administrativă de drepturile rezultând din delegare astfel
ca răspunderea să revină exclusiv în sarcina celui care şi-a delegat atribuţiile (în timp ce în cazul
suplinirii răspunderea s-a considerat că aparţine persoanei care suplineşte121). Desigur şi cel care
şi-a delegat atribuţiile poate răspunde atunci când actele sau faptele ilegale ale subordonatului se
datorează unei sau şi unei supravegheri administrative necorespunzătoare122.
2. Conformitatea actelor de drept administrativ cu forma prevăzută de lege123
120
N.Radu,, Gh.Ciulbea. "Experienţa mondială în domeniul administraţiei locale", sinteză documentară,
multiplicat, Bucureşti, 1973. Vol.I, p.60-65.
121
Sentinţa civilă nr.1514/07.11.1973 a Judecătoriei Drăgăşani, în "R.D.D." nr.5/1974, p.46.
122
Dec.nr.2001/1967 a Trib.Supr. col.civ. în "R.D.D." nr.4/1968, p.183.
123
T. Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.119-120..
49
În general, manifestarea de voinţă din actele juridice nu este necesară să fie exprimată în
anumite forme pentru a putea produce efecte juridice. Dacă în dreptul civil regula este lipsa
formalităţilor la încheierea actelor juridice, în baza principiului consensualismului, în dreptul
administrativ, dimpotrivă regula este că, pentru ca o manifestare de voinţă să producă efecte
juridice, este necesar ca să fie emisă cu respectarea anumitor forme.
Procedura de elaborare a actelor de drept administrativ reprezintă ansamblul formelor
necesare pentru ca actul să producă efecte juridice. Ea poate consta din forme simple sau forme
mai complexe. Uneori emiterea actului se poate face fără obligaţia respectării unei proceduri
prestabilite, alteori această procedură se reduce la un minim de condiţii (de exemplu, condiţia
formei scrise), iar în unele cazuri ea poate consta dintr-un complex întreg de formalităţi.
Această diversitate de forme procedurale şi chiar libertatea de alegere a formelor este
instituită de lege în beneficiul administraţiei tocmai datorită multitudinii sarcinilor care-i revin.
Pentru a putea face faţă acestora este necesar, uneori, ca să se lase organelor executive libertatea
de a alege mijloacele prin care să acţioneze. Spre deosebire de activitatea judecătorească, cea
executivă se poate desfăşura în lipsa unei proceduri sau în baza unei proceduri variate, de la caz la
caz.
Prin instituirea formelor procedurale necesare elaborării actelor de drept administrativ se
urmăreşte: garantarea efectuării actelor cu toate precauţiile necesare pentru ca ele să corespundă
prin conţinut şi scop intereselor generale cât şi celor personale; simplificarea formelor procedurale
şi creşterea operativităţii în activitatea executivă; împiedicarea luării unor decizii nefondate şi
obligarea la pregătirea temeinică a soluţiilor; întărirea legalităţii, întrucât anumite forme
procedurale asigură un control eficient.
După importanţa lor, formele se clasifică în forme esenţiale şi forme neesenţiale124.
Formele esenţiale sunt stabilite pentru asigurarea legalităţii şi oportunităţii actelor, iar
nerespectarea lor duce la nulitatea deciziilor Formele neesenţiale stimulează operativitatea în
munca administrativă, facilitând sistemul de evidenţă al actelor juridice, iar nerespectarea lor nu
influenţează valabilitatea actelor (de exemplu, nesemnarea) înscrisului constatator al actului unui
organ colegial, adoptat cu majoritate de voturi).
Distincţia între cele două forme este importantă sub aspectul sancţiunii actelor emise fără
respectarea lor. Astfel, dacă o formă prevăzută de lega să apere un interes general este consacrată
prin norme imperative, ea nu poate forma obiectul unei derogări din partea organului emitent, iar
neregularitatea actului poate fi invocată şi din oficiu. Dimpotrivă, atunci când o anumită formă
este instituită numai în scopul apărării intereselor sau a drepturilor participanţilor la raportul
juridic, încălcarea acestora nu duce la nulitatea actului decât dacă partea în interesul căreia forma
a fost instituită cere anularea actului făcut, fără respectarea ei.
Formele procedurale au fost considerate ca o "garanţie automată" sau de drept a respectării
legii, în sensul că orice act făcut cu încălcarea formelor procedurale care apără un interes general e
nul, indiferent de conţinutul său. Teoria nu este însă aplicabilă formelor procedurale sancţionate
prin anulabilitatea actelor întrucât în acest caz, anularea operează numai la solicitarea celui
interesat. Pe de altă parte, sancţiunea nulităţii absolute ar apărea prea aspră pentru încălcarea unor
124
50
forme neesenţiale. Teoria este aplicabilă în sens negativ, deoarece dacă încălcarea formelor
procedurale esenţiale duce la nulitatea actului, în schimb respectarea lor nu este de natură să
creeze prezumţia legalităţii actului sub aspectul conţinutului.
Sancţionarea actului juridic făcut cu încălcarea formelor procedurale nu este efectul
acestor forme ci efectul legii care urmăreşte să garanteze regularitatea îndeplinirii formelor în
asigurarea valabilităţii actelor.
Procedura administrativă este foarte diferită şi ea constă din forme simple sau forme
complexe. Cea mai simplă formă exterioară a actelor de drept administrativ este forma scrisă.
Această formă este obligatorie în cazul actelor normative, a actelor individuale de tipul celor
jurisdicţionale, de sancţionare, sau pentru care legea cere forma scrisă. Ea poate să mai apară şi în
cazul unor operaţiuni sau formalităţi procedurale (de exemplu, avizele). Avantajele acestei forme
constau în: asigurarea cunoaşterii corespunzătoare a conţinutului actelor; garanţia respectării
legalităţii; posibilitatea unui control eficient de legalitate. Forma orală sau nescrisă este utilizată în
cazul în care nu este obligatorie forma scrisă. Actele emise în acest fel pot fi confirmate ulterior în
scris.
3. Conformitatea actelor de drept administrativ cu conţinutul legii125

Problema conformităţii deciziilor administrative cu conţinutul legii vizează conformitatea
acestora cu elementele normei juridice conţinute în lege şi anume ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea.
a) Aplicând legea organul trebuie să examineze dacă condiţiile de fapt cerute de lege,
pentru ca o acţiune sau o inacţiune să fie obligatorie (ipoteza legală) sunt sau nu întrunite în fapt.
În raport cu ipoteza legii organul are o dublă obligaţie: să emită actul administrativ pe care legea îl
cere, dacă condiţiile de fapt prevăzute de ea există în mod obiectiv; să nu emită actul dacă aceste
condiţii lipsesc. Neîndeplinirea acestor cerinţe îmbracă următoarele forme posibile126:
- organul nu emite actul deşi există condiţiile de fapt cerute de lege (de exemplu, nu emite
actul de sancţionare contravenţională deşi abaterea s-a săvârşit);
- organul emite actul deşi nu sunt întrunite condiţiile de fapt prevăzute în ipoteză (de
exemplu, întocmeşte procesul-verbal şi aplică sancţiunea administrativă, deşi contravenţia nu a
fost săvârşită, fapta fiind în faza de tentativă, deci nesancţionabilă);
- organul emite actul stabilind greşit o anumită stare de fapt, deşi în realitate situaţia este
alta (de exemplu, emite o autorizaţie de construcţie a unui imobil în locul celei de înstrăinare).
În dreptul procesual civil neconformitatea hotărârilor judecătoreşti cu ipoteza legii este
considerată un viciu distinct de cel al ilegalităţii, viciu încadrat în noţiunea de netemeinicie. În
dreptul administrativ, unde nu există o reglementare strictă a adunării materialului probator sau a
unei proceduri precise de adunare şi apreciere a probelor, cu excepţia unor acte administrative
125
126
I.Iovănaş, op. cit., p.236-237.Cu toate acestea art.61 din Legea consiliilor populare nr.57/1968
(abrogată) instituia o excepţie în acest sens atunci când prevedea posibilitatea comitetelor executive
ale consiliilor populare de a anula deciziile biroului permanent când constatau că ele sunt neconforme
cu legea sau netemeinice. În baza acestei distincţii legale neconformitatea cu legea (nelegalitatea) viza
încălcarea formală a legii, iar netemeinicia ţinea de domeniul stării de fapt reţinute în act. (I.Santai,
"Locul şi rolul birourilor permanente ale comitetelor executive ale consiliilor populare judeţene în
conducerea superioară a activităţii executive pe plan local", în "S.C.J.", nr.1/1981, p.27).
51
jurisdicţionale, problema conformităţii sau neconformităţii actelor administrative cu legea este
inclusă în problematica acestor acte cu dispoziţia şi sancţiunea legii127.
b) este posibil însă ca organul să stabilească în mod corect starea de fapt, dar să
interpreteze greşit dispoziţia normei juridice sau să aplice o altă dispoziţie decât cea
corespunzătoare situaţiei de fapt. De exemplu, potrivit Legii nr.50/1991 (art.26 lit."c"), în cazul în
care s-au efectuat lucrări de construire, transformare sau reparare a construcţiilor fără autorizare
administrativă consiliile locale sunt obligate să-l sancţioneze contravenţional pe beneficiarul
lucrărilor, obligându-l să demoleze construcţia sau să o aducă la starea iniţială. Dacă acesta nu se
conformează, organul va cere obligarea lui prin justiţie la realizarea măsurii. Să presupunem că
odată cu sancţiunea contravenţională autoritatea executivă sesizează justiţia în vederea obligării
contravenientului prin hotărâre judecătorească la aducerea lucrurilor în starea lor iniţială fără a
mai dispune această măsură, în prealabil, pe cale administrativă. În acest caz, la o situaţie de fapt
bine stabilită, respectiv, realizarea ilegală a unei construcţii, s-a interpretat greşit legea
recurgându-se direct la calea judiciară (art.30).
c) Un act administrativ poate fi nevalabil şi pentru că s-a aplicat o altă sancţiune sau o
sancţiune greşită (de exemplu, s-a dispus măsura confiscării unui bun nesusceptibil de confiscare
administrativă).
Aplicarea legii poate duce la posibile erori; organul nu aplică dispoziţia legală necesară
cazului respectiv; se aplică o altă dispoziţie legală decât cea corespunzătoare; se interpretează
greşit legea şi se aplică contrar adevăratului ei înţeles; se aplică acte inferioare legii emise de
organe necompetente sau se aplică dispoziţii contrare legii.

Scopul legii este rezultatul pe care vrea să îl atingă reglementarea legală. Scopul actului
individual sau normativ, contrar scopului legii, atrage nulitatea actului administrativ iar dacă
existenţa acestui scop ilegal apare şi ca o încălcare abuzivă a atribuţiilor de serviciu, putem fi în
prezenţa unei abateri disciplinare contravenţionale sau infracţionale care atrage sancţionarea
funcţionarului vinovat. Scopul poate fi definit expres sau tacit de lege.
2009
2003
127
T. Drăganu, op. cit., p.145-147; I.Iovănaş, op. cit., p.248.
52
2008
Bucureşti, 2010
Bucureşti, 2008
ulterioare
173/2007,
ulterioare
53
TEMA VI. Caracteristicile actelor de drept administrativ
Obiective: identificarea trăsăturilor care individualizează actele administrative și analizarea
elementelor esențiale ale acestora precum și condițiile lor de valabilitate stabilite de lege.
Cuvinte cheie:unilateralitate, legalitate, obligativitate, caracter executorie, oportunitate.
Rezumat:
3. Caracterul obligatoriu al actelor de drept administrativ
Tema pentru acasa: Oportunitatea actelor administrative.
Prin caracteristici ale actelor de drept administrativ înţelegem acele trăsături care
individualizează aceste acte faţă de alte acte juridice. Întrunind anumite elemente esenţiale şi
îndeplinind condiţiile de valabilitate stabilite de lege, actele administrative au următoarele
caracteristici: caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu şi oportun (actual).
Principala caracteristică definitorie a manifestării de voinţă din actele administrative este
unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral reprezintă acea calitate a actului juridic conform
căreia el este emis fără participarea sau consimţământul subiectelor de drept cărora le este destinat
sau cu privire la care generează drepturi sau obligaţii. Faţă de alte acte juridice unilaterale (de
exemplu, cele civile), unilateralitatea actelor administrative este determinată de emiterea actelor în
temeiul şi pentru realizarea puterii de stat. Acest caracter unilateral este specific tuturor actelor de
putere, în categoria cărora intră şi actele administrative, alături de actele puterii legislative, a
instanţelor judecătoreşti şi ale parchetului. Caracterul unilateral al actelor administrative se
particularizează prin aceea că manifestarea unilaterală de voinţă are loc în cadrul activităţii
executive, de organizare a executării legii şi de executare în concret a acesteia, provenind, de
regulă, de la un organ al administraţiei publice.
Desigur, când un act administrativ este emis din oficiu de către un organ de stat, creând
obligaţii în sarcina altor subiecte, autorităţi publice, organizaţii, asociaţii, persoane fizice etc.
caracterul unilateral al acestor acte este cât se poate de evident, ceea ce explică şi posibilitatea
revocării nelimitate a actelor de drept administrativ, chiar de către autoritatea care le-a emis.
Există unele situaţii în care modul de emitere şi cel de executare al unor acte de drept
administrativ ar părea că efectuează caracterul unilateral al acestor acte. Avem în vedere situaţii
cum sunt: efectuarea unei prestaţii sau plăţi de către celălalt subiect al raportului juridic, altul
decât organul emitent, îndeplinirea unor obligaţii de către organul de stat, respectarea unor
formalităţi procedurale la emiterea actelor administrative.
a) Uneori emiterea unui act administrativ este precedată, însoţită sau succedată de
efectuarea unei prestaţii sau plăţi de către celălalt subiect al raportului juridic, altul decât organul
emitent. Astfel, livretul militar se eliberează, printre altele, persoanelor care şi-au satisfăcut stagiul
54
militar128 fără ca să se poată afirma că satisfacerea serviciului militar reprezintă îndeplinirea unei
obligaţii de natură contractuală, căreia emiterea livretului să-i confere caracterul bilateral. De
asemenea, permisul pentru menţinerea armelor se eliberează titularului, numai după ce a achitat
taxele legale şi costul imprimatului129. La fel, terenurile proprietate de stat pot fi atribuite în
vederea construirii de locuinţe cu plata taxei stabilite prin dispoziţiile legale 130. În aceste cazuri nu
suntem în prezenţa unei contraprestaţii oneroase a beneficiarului unui act administrativ, în
schimbul emiterii deciziei, astfel încât aceasta să dobândească un caracter bilateral. Suma plătită
nu reprezintă contravaloarea prestaţiei organului de stat, în schimbul emiterii actului, ci ea
reprezintă taxa sau impozitul impus de lege pentru eliberarea unei autorizaţii sau a unui permis
etc.
La o analiză sumară se poate constata că ar exista, după principiile dreptului civil,
neaplicabile în această materie, o vădită disproporţie între suma plătită şi serviciul administrativ
realizat, în sensul că această sumă poate apărea ca fiind fie prea puţin oneroasă sau prea onoroasă,
după caz, faţă de serviciul administrativ efectuat. Pe de altă parte, în cele mai multe cazuri,
respectivele sume nici nu sunt vărsate în beneficiul organului de stat, parte în raportul juridic, aşa
cum este cazul vânzătorului în contractul civil, ci aceste sume sunt destinate beneficiului direct al
statului.
b) Caracterul unilateral se menţine şi în ipoteza în care prin actul administrativ se stabilesc
unele obligaţii în sarcina organului emitent. Astfel, unităţile militare sunt obligate să execute
dispoziţiile de repartizare în producţie a absolvenţilor învăţământului militar superior. Aceste
obligaţii nu apar ca urmare a unui acord de voinţă dintre administraţie şi beneficiari în virtutea
căruia administraţia s-ar obliga în mod corelativ dreptului subiectiv al celeilalte părţi. Dimpotrivă,
obligaţiile administrative sunt generate de prevederi legale pe care administraţia trebuie să le
respecte şi care conferă dreptul celor administraţi. Aceste drepturi nu se nasc nici în urma liberei
aprecieri a organului şi cu atât mai puţin prin acord de voinţă, ele derivând direct din lege.
c) Caracterul unilateral al deciziei administrative subzistă şi în ipoteza în care actul
administrativ este emis cu respectarea unor formalităţi procedurale, ca de exemplu cererea
solicitantului, avizul sau acordul, cerute de lege. Astfel, persoanele fizice care îndeplinesc
condiţiile legale pentru a fi autorizate şi vor să deţină arme de foc, depun cererea în vederea
autorizării131. În cazul actelor administrative emise la cerere132 solicitanţii au deplina libertate de a
se folosi de beneficiul acestor acte. Cererea, prin care se manifestă voinţa solicitantului urmată de
emiterea actului juridic nu constituie, împreună, un consimţământ care să dea naştere unui raport
contractual. Unele dintre aceste acte (de exemplu permisele) atribuie solicitantului o situaţie
juridică generală cu drepturi şi obligaţii care nu izvorăsc din respectivul act administrativ, ci din
lege. Aceasta demonstrează că nu suntem în prezenţa unui contract civil, unde drepturile şi
obligaţiile sunt generate de acordul de voinţă al părţilor. În alte cazuri actele administrative, ca de
exemplu autorizaţiile date pentru exercitarea unei meserii, atribuie o situaţie juridică generală
128
Art.88, alin.2 din Legea nr.14/1972.
129
Art.4, alin.2 din H.C.M. nr.1369/1971.
130
Art.4, alin.2, din Legea nr.4/1973, Legea nr.50/1991.
131
Art.10, alin.1 din Decretul nr.367/1971.
132
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.56-62.
55
solicitantului, pe lângă care creează şi drepturi sau obligaţii cu caracter determinant (stabilesc
locul, obiectul şi condiţiile de exercitare a meseriei, atribuie folosinţa unui teren delimitându-l în
mod exact, indicând data terminării construcţiei etc.).
Cu toate aceste nu suntem în prezenţa unui contract civil. În primul rând, contractul
sinalagmatic presupune existenţa unui raport juridic având un dublu obiect (la vânzare-cumpărare
el constă din predarea bunului şi plata preţului, pe când în cazul unei autorizaţii, obiectul acesteia
îl constituie în mod exclusiv asigurarea posibilităţii ca beneficiarul să desfăşoare o activitate sau
să-şi asigure condiţiile necesare pentru satisfacerea unor drepturi sau interese. În al doilea rând,
cauza actelor administrative este unică şi nu dublă (ca în contractul precitat, unde prestaţia fiecărei
părţi în raportul juridic constituie cauza contraprestaţiei celeilalte părţi), ea constând în asigurarea
desfăşurării unei activităţi sau a realizării unor drepturi. În al treilea rând, modul de manifestare a
voinţei beneficiarului are un rol secundar, ea contribuind la emiterea actului juridic la cerere, act
ale cărui efecte se produc numai în baza manifestării de voinţă a organului emitent, chiar dacă ea
este declanşată de formularea cererii.
În ce privesc efectele juridice ale actelor administrative constatăm că, pe de o parte, ele se
produc din momentul emiterii lor, iar pe de altă parte, refuzul beneficiarului actului de a-şi
exercita drepturile atribuite este irelevant pentru existenţa actului, întrucât desfiinţarea lui trebuie
să fie expresia voinţei organului de stat. Astfel, autoritzaţia se anulează şi permisul se retrage chiar
dacă titularul lor renunţă să mai deţină armele înscrise în permis şi prezintă actul de înstrăinare al
acestora133. În mod similar, nici renunţarea la beneficiul uni act administrativ nu poate influenţa
existenţa actului, organul trebuind să intervină prin desfiinţarea actului în cauză, chiar dacă
această operaţiune este determinată de refuz sau renunţare din partea beneficiarului şi este
prevăzută ca o condiţie a anulării sau revocării. Pe de altă parte, chiar dacă în cazul actelor
administrative emise la cerere am considera că acordul de voinţă este elementul esenţial al
acestora (cererea şi actul administrativ) efectele ar trebui să se producă din momentul realizării
acestui pretins acord, iar desfiinţarea actului ar presupune realizarea aceluiaşi acord caracteristic şi
constituirii actului juridic.
Actul administrativ este unilateral chiar dacă a fost emis în comun de mai multe organe
administrative, fără a se putea considera că suntem în prezenţa unui contract intervenit între
organele emitente. Într-adevăr, contractul presupune nu numai existenţa unui acord de voinţă, ci şi
subiecte de drept diferite, capacităţi juridice distincte, drepturi şi obligaţii opozabile între părţile
contractante. Ori în cazul actelor emise în comun, drepturile şi obligaţiile apar opozabile nu între
organele în cauză, ci faţă de subiecţii destinatari pentru care actul apare tot ca o manifestare
unilaterală de voinţă, chiar dacă provine de la mai multe subiecte de drept.
În unele cazuri, emiterea unui act administrativ este supusă unor cerinţe procedurale cum
ar fi avizul sau acordul dar nici una din ele – chiar dacă concordă cu actul juridic de bază la care
se referă – nu obligă organul la emiterea actului, ci reprezintă condiţii de valabilitate ale actului
juridic. Odată ce actul a fost emis cu respectarea acestor condiţii, retragerea avizului sau acordului
este irelevant pentru existenţa actului.
133
Art.17, lit."a" din Decretul nr.367/1971.
56
În sfârşit, caracterul unilateral se menţine chiar dacă actul administrativ constituie el însuşi
o condiţie prealabilă încheierii unui act civil (de exemplu autorizaţia de înstrăinare în cazul unui
contract de vânzare-cumpărare a unui imobil), sau dacă, dimpotrivă, rezultă în urma încheierii
unui asemenea act contractual (de exemplu, dispoziţia de repartizare la locul de muncă a
absolventului, însă după încheierea şi executarea contractului de şcolarizare). În aceste cazuri
organul administrativ fie că nu este parte în raportul juridic respectiv, fie că între el şi partea
contractantă se stabilesc ulterior raporturi de drept administrativ.
Ca o concluzie a situaţiilor prezentate se impune faptul că efectele juridice ale actelor
administrative sunt rezultatul manifestării unilaterale de voinţă a organului de stat, singurul
element hotărâtor, şi că prezenţa unor condiţii prealabile, concomitente sau ulterioare adoptării
actului, asigură doar valabilitatea actului respectiv134. Caracterul unilateral al actului determină, cu
unele excepţii, şi caracterul revocabil al deciziilor administrative. Dacă în dreptul civil majoritatea
actelor unilaterale sunt irevocabile, odată ce au beneficiat de acceptarea părţilor, în dreptul
administrativ actele sunt, în principiu, revocabile. Caracterul unilateral al deciziilor
administrative, spre deosebire de caracterul unilateral al unor acte civile, nu face necesară, în
scopul perfectării actului, existenţa consimţământului celeilalte părţi.
Caracterul unilateral al actelor administrative dublat de caracterul revocabil al acestora,
aseamănă şi distinge această categorie de acte de hotărârile instanţei judecătoreşti. Aceste hotărâri
sunt unilaterale, fiind emise în temeiul autorităţii de stat, dar prin adoptarea lor, instanţa se
dezinvesteşte de orice drept de revenire sau de retractare a soluţiei pronunţate.

Caracterul legal al actelor administrative rezultă din obligativitatea emiterii lor pe baza şi
în conformitate cu legile în vigoare. Fiind emise în mod unilateral, de regulă de către un organ al
administraţiei de stat, deci provenind de la o autoritate şi fiind emise cu respectarea legii aceste
acte se bucură de prezumţia de legalitate. Această prezumţie care, deşi în cele mai multe cazuri nu
este absolută (ca şi în cazul actelor administrative jurisdicţionale), este totuşi o prezumţie relativă
puternică, care conferă caracter obligatoriu şi executoriu acestor acte, deşi poate fi înlăturată135.
Această prezumţie are anumite trăsături conferind caracter autentic şi caracter veridic
actelor administrative. Veridicitatea este acea trăsătură conform căreia se prezumă că actul
administrativ exprimă adevărul, având un conţinut corespunzător realităţii faptice şi prevederilor
legii. Caracterul autentic este acea trăsătură conform căreia se prezumă că actul provine de la
însuşi organul pe care înscrisul îl indică drept autor al său. Prezumţia de legalitate a actelor
administrative face să nu mai fie necesară, anterior punerii sale în executare, cercetarea legalităţii
actului aşa cum se procedează în alte ramuri de drept.
Obligativitatea emiterii deciziei pe bază şi în conformitate cu legea în vigoare şi cu alte
acte normative subordonate legii este un rezultat al subordonării actelor administrative, care au o
forţă juridică inferioară comparativ cu actele juridice ce dispun de o forţă superioară, de exemplu
134
Alex.Negoiţă, "Drept administrativ", 1973, p.48-49.
135
Notă de Alex.Negoiţă la Decizia nr.2549/28.12.1972 a Secţiei civile a Tribunalului Suprem, publicată în
R.R.D. nr.10/1973, p.146.
57
legea. Analizând această caracteristică a actelor administrative se pot formula unele reguli136:
actele administrative nu pot modifica, suspenda sau lipsi de eficacitate legea ori un alt act cu o
forţă juridică superioară; legea sau un alt act juridic superior poate modifica, anula sau suspenda
un act administrativ.
Actele administrative normative nu pot reglementa raporturi sociale ce ţin în exclusivitate,
fie în mod expres, fie în mod tacit, de competenţa puterii legislative, fiind reglementate prin lege
sau prin decrete prezidenţiale. De asemenea, actele administrative se emit şi cu respectarea
celorlalte acte juridice subordonate legii, fie că aparţin organelor puterii legislative (de pildă,
hotărârile) sau altor organe de stat, ale administraţiei ierarhic superioare, justiţiei şi parchetului.
Necesitatea subordonării actelor administrative faţă de alte acte juridice superioare nu este
reglementată ca un principiu expres al dreptului constituţional şi al celui administrativ, dar se
desprinde din unele reglementări, care cuprind reguli de principiu şi pentru dreptul administrativ.
Astfel, guvernul şi organele centrale ale administraţiei de stat emit acte normative numai în baza
unor prevederi cuprinse în Constituţie, legi sau decrete, în vederea luării măsurilor necesare
privind organizarea şi asigurarea executării legilor137.
Uneori legea prevede această subordonare în mod expres şi cu caracter general, referindu-
se la anumite categorii de acte administrative, fie la anumite acte concrete. Astfel, guvernul emite
hotărâri pentru organizarea executării legilor138. Organele administraţiei de stat care îndeplinesc
atribuţii speciale cu privire la Fondul Arhivistic Naţional elaborează norme tehnice pentru
desfăşurarea activităţii arhivistice, în conformitate cu prevederile Decretului nr.472/1971,
îndrumând şi controlând aplicarea acestora139.
În ipoteza în care un raport social nu a fost reglementat în prealabil prin lege, se face
distincţie între actul normativ şi cel individual. În cazul actelor normative ale administraţiei de stat
ele vor putea reglementa raportul social în scopul realizării atribuţiilor, dar numai cu respectarea
strictă a cadrului legal. De aceea, administraţia nu va putea reglementa raporturi de competenţa
puterii legislative în domeniul legilor organice (în materie penală, electorală, de organizare
administrativ-teritorială), ci numai în raporturi de competenţă administrativă. În măsura în care
aceste raporturi nu fac obiectul de reglementare al actelor organelor puterii legislative, se
consideră140 că ele vor putea fi reglementate şi prin intermediul actelor administrative. Unele
reglementări cu valoare generală au adus precizări privind competenţa normativă administrativă.
Proiectele de hotărâri guvernamentale cu caracter normativ se elaborează pentru realizarea
atribuţiilor ce-i revin Guvernului, potrivit Constituţiei, legilor şi decretelor, pentru aducerea la
îndeplinire a politicii interne şi externe a statului141. În hotărârile normative se va indica actul
normativ superior pe baza şi în vederea executării căruia au fost adoptate142. Aceste prevederi
demonstrează faptul că nu se poate considera ca aparţinând reglementării administrative, tot ceea
136
137
138
Art.107, alin.2 din Constituţie.
139
Art.6, lit."a", din Decretul nr.472/1971.
140
T.Drăganu, op. cit., p.63-66.
141
Art.31, alin.1, din Decretul nr.16/1976.
142
58
ce organele puterii nu şi-au rezervat pentru propria reglementare, sau ceea ce nu ţine în mod
obişnuit de competenţa normativă a puterii legislative.
Instrucţiunile, ordinele şi alte acte cu caracter normativ ale organelor centrale ale
administraţiei de stat se emit numai în temeiul unor prevederi exprese cuprinse în legi, decrete,
sau hotărâri143. Prin această prevedere se elimină practica privind emiterea automată a unor acte
de aplicare în concret a legilor, trebuind să existe o împuternicire specială şi expresă în acest sens.
Asemenea acte se pot însă emite în mod excepţional, în lipsa unei împuternicirii exprese, dar
numai în cazul în care actul de nivel superior reclamă existenţa unui act de executare, care să-i
asigure o aplicare unitară144. În instrucţiuni, ordine şi alte asemenea acte normative, trebuie să se
indice actul normativ superior pe baza şi în vederea executării căruia au fost emise145. Rezultă că
emiterea unor acte de acest gen în afara unor prevederi legale exprese reprezintă cazuri de
excepţie.
În cazul actelor administrative individuale ele nu pot fi emise dacă nu au la bază un act
normativ al puterii legislative, sau al administraţiei de stat. În ipoteza în care un raport social a
fost reglementat în prealabil prin acte ale puterii legislative, normele administrative subordonate
aduc, prin reglementarea secundară, precizări în plus faţă de norma legislativă. Nu putem însă
afirma că normele inferioare vin să umple o lacună legislativă, deoarece dispoziţiile legale şi
exprese interzic ca prin hotărâri guvernamentale sau alte acte subordonate să se completeze legea.
Reglementarea legală a metodologiei generale de tehnică legislativă prevede că actele normative
ale administraţiei nu pot adăuga sau contraveni principiilor şi dispoziţiilor din legile şi decretele
pe baza şi în vederea executării cărora sunt adoptate146.
Caracterul licit al actelor administrative nu este contrazis de existenţa actelor ilegale.
Liceitatea sau legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor
până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Prin înlăturarea prezumţiei efectele
juridice ale actului, pretins legal, se şterg, actul având doar valoarea unui simplu fapt material.
Dacă actul ilicit a produs şi efecte juridice, consecinţe păgubitoare, vătămarea drepturilor
subiective, el va reprezenta un fapt material juridic ilicit.
3. Caracterul obligatoriu al actelor de drept administrativ147

Obligativitatea actelor administrative trebuie privită sub aspectul organului emitent al
subiectelor de drept, care cad sub incidenţa actului şi a organelor administrative ierarhic
superioare.
a) Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent. Cele normative sunt
obligatorii atâta timp cât rămân în vigoare. Actele individuale trebuie să fie emise în conformitate
şi cu respectarea dispoziţiilor din propriile acte normative. Organul emitent nu este obligat să-şi
aplice propriul act ilegal întrucât contravine principiului legalităţii. Prin actul individual organul
nu poate deroga de la prevederile propriului act normativ. Când actul se adresează însăşi organului
143
144
145
146
147
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.67-69; I.Iovănaş, op. cit., p.216-219.
59
emitent, respectarea prevederilor sale se face atât în această calitate, cât şi ca subiect obligat să îl
execute.
b) Actele administrative sunt obligatorii şi pentru subiectele care cad sub incidenţa lor,
subiecte care pot fi sau nu subordonate în mod obişnuit organului emitent. Pentru organele
ierarhic inferioare sunt obligatorii actele normative şi cele individuale ale organelor superioare.
Actele unui organ sunt obligatorii şi pentru subiectele nesubordonate în mod obişnuit organului
emitent atunci când acesta are un rol coordonator într-o ramură sau domeniu de activitate. Astfel,
respectarea normelor privind declararea, cercetarea şi evidenţa accidentelor de muncă elaborate de
Ministerul Muncii şi Ministerul Sănătăţii148, se impune, deopotrivă, atât organelor subordonate cât
şi celor nesubordonate.
c) Actele administrative se impun şi organelor administrative ierarhic superioare organului
emitent. Distingem următoarele ipoteze: actele normative ale organelor ierarhic inferioare pot fi
abrogate sau modificate de către organele ierarhic superioare; actele individuale ale organelor
subordonate au un regim special. Astfel, organul superior poate anula actul ilegal al organului
inferior, dar fără să poată emite actul individual în locul organului subordonat (organul de poliţie
care constată nulitatea actului de identitate, poate dispune anularea lui149, dar nu poate emite un alt
act dacă actul anulat a fost emis de un alt organ, organ ce va trebui încunoştinţat despre această
anulare150).
Alteori organul superior are dreptul de anulare a actului individual putând emite actul sau
putând obliga organul ierarhic inferior la emiterea lui. Astfel, cel nemulţumit de nerezolvarea
cererii pentru autorizarea deţinerii armelor de către Inspectoratul Judeţean de Poliţie, se poate
adresa Inspectoratului General al Poliţiei în vederea soluţionării cererii sale151.
În alte cazuri când emiterea actului este de competenţa exclusivă a organului inferior,
organul superior nu va putea anula actul şi nu va putea emite un nou act individual (astfel,
contravenţiile la normele privind protecţia muncii se sancţionează numai de către inspectorii
pentru protecţia muncii, în afara cazurilor când legea dispune altfel152).
În sfârşit, organul superior nu va putea anula actul organului inferior şi nici să-l modifice,
în ipoteza în care acel act este definitiv sau irevocabil (astfel, dacă un consiliu local municipal a
atribuit un teren pe care s-a realizat o construcţie, consiliul judeţean nu mai poate anula hotărârea).
Actele administrative au anumită forţă juridică, care reprezintă puterea cu care ele produc
efecte juridice comparativ cu alte acte, deşi toate actele sunt obligatorii în executare 153. Această
forţă juridică superioară există în măsura în care un act juridic nu poate fi desfiinţat de un altul
care are o forţă juridică inferioară. Forţa diferită a actelor juridice este determinată de mai mulţi
factori:
148
Instrucţiunile nr.50/1967 de aplicare a H.C.M. nr.2896/1966.
149
Art.13, alin.1, din Legea nr.5/1971.
150
151
152
Art.12, alin.1 din H.C.M. nr.2494/1969.
153
60
- Poziţia organului emitent în cadrul sistemului ierarhic administrativ face ca actele
organelor ierarhic superioare să aibă o forţă juridic superioară comparativ cu actele organelor
ierarhic inferioare;
- Competenţa generală a unui organ conferă forţă juridică superioară actelor sale faţă de
actele organului cu competenţă specială (actele consiliilor locale sunt superioare actelor serviciilor
publice locale ale administraţiei);
- Procedura de elaborare, alăturată unor elemente, ca, de exemplu, competenţa,
influenţează forţa juridică a unui act, astfel că dacă el emană de la un organ colegial de conducere
are o forţă juridică superioară comparativ cu actele formelor operative de conducere sau cu actele
conducătorului organului;
- Caracterul normativ conferă superioritate actului de reglementare comparativ cu cel
individual, ultimul conformându-se primului;
- Caracterul novator (nou) al actului duce la desfiinţarea actului anterior, chiar dacă acela
are o forţă juridică egală cu nou act.
Forţa juridică a actelor poate fi determinată şi de alte elemente, ca, de exemplu, caracterul
jurisdicţional al acestora, ceea ce face ca actul de jurisdicţie să aibă o forţă superioară actului
contestat în faţa jurisdicţiei. Caracterul definitiv sau irevocabil conferă superioritate actelor
administrative respective, comparativ cu actele care nu cunosc această trăsătură.

Sub aspectul regimului juridic ce le guvernează realizarea, actelor juridice se împart 154 în
acte pentru a căror executare, atunci când ea nu se realizează de bună voie, cel în drept se
adresează unui organ de stat (instanţă de judecată) pentru a obţine un titlu executor susceptibil de
realizare prin forţa de constrângere a statului şi acte juridice a căror executare, atunci când cel
obligat să o facă refuză, se realizează direct prin forţa de constrângere a statului, fără o formalitate
deosebită, ele constituind un titlu executor. În prima categorie intră, de regulă, contractele, iar în a
doua sunt cuprinse, în general, actele de putere, ca de exemplu actele administrative, actele
financiare sau unele contracte cum sunt cele de împrumut de credit155 încheiate între persoanele
fizice şi bănci.
Caracterul executoriu al actelor administrative există indiferent de faptul că ele creează
drepturi sau obligaţii în beneficiul unui subiect de drept. Cauzele care determină acest caracter
sunt mai multe. O primă cauză o constituie emiterea actului în realizarea puterii de stat, ceea ce îi
conferă de drept caracterul executoriu, caracter ce poate lipsi numai dacă legea sau alte acte
superioare prevăd aceasta. O a doua cauză este prezumţia de legalitate de care beneficiază actele
administrative şi care are ca efect producerea imediată a consecinţelor juridice ale actului, fără a
mai fi necesară cercetarea legalităţii acestuia, fiind posibilă executarea directă. În cazul actelor
juridice care nu realizează puterea de stat, caracterul executoriu se dobândeşte numai dacă legea îl
prevede, deşi actul individual are o aparenţă de legalitate. Astfel, caracterul legal nu contribuie
singur la asigurarea caracterului executoriu al actelor administrative. În dreptul administrativ
154
155
61
regula este caracterul executoriu al actelor şi excepţia lipsa acestui caracter dacă normele prevăd o
atare situaţie.
Ambele cauze, atât emiterea actului în baza puterii, cât şi caracterul legal, contribuie
cumulativ la conferirea caracterului executoriu al actelor administrative. Nu putem afirma că
numai prin emiterea actului în baza puterii de stat aceasta dobândeşte caracter executoriu, din
moment ce există şi alte titluri executorii (angajamentele personale de plată, unele contracte etc.)
care dispun de acest caracter. De asemenea, nu putem afirma că prezumţia de legalitate a actelor
administrative conferă acestora, în mod izolat, caracterul executoriu din moment ce această
prezumţie se întâlneşte şi la acte juridice prezumate a fi legale (de exemplu, contractele
autentificate) şi care pot să fie lipsite de executorialitate (când nu dispun de formula executorie).
Caracterul obligatoriu al actelor administrative nu se identifică cu cel executoriu. Astfel,
toate actele juridice sunt obligatorii iar în caz de nevoie executarea se realizează prin forţa de
constrângere a statului. Caracterul executoriu al unor acte juridice subliniază doar că executarea
prin această forţă a unor acte se realizează în mod direct156.
Caracterul executoriu al actelor administrative există chiar din momentul adoptării lor
legale. El nu se confundă cu executarea sau cu momentul executării actului. De regulă actul, deşi
executoriu, se va pune în realizare numai odată sau după aducerea lui la cunoştinţă şi cu totul
excepţional înaintea încunoştinţării subiectului interesat (astfel, confiscarea administrativă a unor
obiecte a căror deţinere este interzisă prin lege, poate opera chiar dacă în momentul confiscării nu
este cunoscut titularul acestor bunuri, sau acesta nu a luat la cunoştinţă cu privire la actul de
confiscare).
Există acte administrative ce nu dobândesc în mod direct caracter executoriu şi care nu pot
fi puse direct în aplicare. Astfel, împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei se poate
face plângere în termen de 15 zile de la data comunicării acestuia, plângerea suspendând
executarea157. De asemenea, în ipoteza în care somaţia făcută de către consiliul local
beneficiarului lucrărilor de construcţii efectuate fără autorizaţie legală nu este executată de bună
voie, organul administrativ este obligat să ceară prin justiţie dărâmarea, desfiinţarea sau aducerea
lucrărilor în starea iniţială158. În sfârşit, actele administrative de repartizare a spaţiului locativ vor
fi puse în executare în caz de opoziţie, prin hotărâre judecătorească159.
Excepţiile de la principiul executării din oficiu sunt posibile atunci când actele
administrative generează şi raporturi civile sau de dreptul muncii a căror existenţă juridică este
hotărâtă de părţile contractante sau de către organele de jurisdicţie. S-a considerat, de
asemenea160, că suspendarea unui act administrativ reprezintă tot o excepţie de la principiul
156
Considerăm în acest sens eronată prevederea art.30 alin.2 din Legea administraţiei publice locale
nr.69/1991 în conformitate cu care hotărârile normative ale consiliilor locale devin obligatorii de la
data aducerii lor la cunoştinţă publică, iar cele individuale, de la data comunicării lor.
157
Art.31, alin.1 şi alin.3 din Legea nr.32/1968.
158
159
Art.39 şi art.69 din Legea nr.5/1973.
160
62
executării actelor administrative întrucât operează o încetare temporară a obligaţiei de executare a
acestor acte161.
Caracterul executoriu al actelor administrative există şi în situaţia în care prin aceste acte
se conferă altor subiecte drepturi la a căror exercitare nu pot fi obligate. În acest caz caracterul
executoriu apare faţă de organul emitent care poate fi obligat să-şi execute, din oficiu sau la
cerere, dispoziţiile cuprinse în propriul act.

a) Noţiunea oportunităţii
Dreptul îşi atinge scopul şi devine eficient numai în măsura în care dispoziţiile sale sunt
respectate în baza principiului legalităţii. Actele administrative au un caracter legal, dar, pentru a
fi pe deplin eficiente ele trebuie adaptate condiţiilor concrete, astfel încât ele să devină şi oportune
sau actuale. Problema oportunităţii se pune cu privire la actele administrative nejurisdicţionale, ca
de altfel în cazul tuturor actelor de putere de acest gen, cu excepţia legii, despre care se consideră
că este întotdeauna oportună atâta timp cât se află în vigoare.
Dacă în ceea ce priveşte legalitatea actelor administrative, aprecierea acestei calităţi se
face prin raportarea actului în cauză la actul juridic având o forţă superioară, inclusiv legea, în
ceea ce priveşte aprecierea caracterului oportun, un asemenea criteriu precis de referinţă lipseşte.
Astfel, un act juridic superior poate fi legal şi oportun, iar un act inferior, deşi emis în baza şi cu
respectarea unui act superior, poate fi neoportun sau inactual. Noţiunea de oportunitate este
considerată ca fiind acea caracteristică a actului juridic care defineşte o trăsătură specifică a
acestuia numită şi actualitate162. Actualitatea unui act juridic exprimă deplina concordanţă, în
cadrul şi în limitele legii, a actului cu sarcinile care revin organelor administrative163, exprimă
concordanţa dintre drept cu necesităţile în continuă transformare ale societăţii. În mod contrar,
este inoportun acel act care – deşi legal prin conţinutul prevederilor sale – contravine unor situaţii
concrete şi nu corespunde realităţii în care şi pentru care se aplică. Un asemenea act este
întotdeauna inactual deşi este legal. Problema oportunităţii actelor administrative este strâns legată
de dreptul de apreciere al organelor administraţiei de stat care reprezintă o facultate recunoscută
de lege acestor subiecte de drept în alegerea soluţiilor celor mai adecvate pentru aplicarea
eficientă a legii.
b) Cauzele care generează oportunitatea
Realitatea înconjurătoare în care dreptul edictat trebuie să fie aplicat se află într-o continuă
schimbare de care trebuie să ţină seama atât legiuitorul, prin reglementările sale, cât mai ales
organele administrative chemate să aplice legea la condiţiile concrete mereu evoluate. Pornind de
la ideea că actele administrative sunt acte de realizare a legii, înseamnă că ele trebuie să fie, în
primul rând, în deplină concordanţă cu actul normativ suprem, cât şi cu realitatea în care se aplică.
161
Astfel, potrivit prevederilor art.9, alin.1 din Legea contenciosului administrativ nr.291/1990 în litigiile
având ca obiect acte administrative care au vătămat drepturi subiective în cazuri bine justificate şi
pentru a se preveni producerea unei pagube iminente, reclamantul poate cere tribunalului să dispună
suspendarea executării actului până la soluţionarea acţiunii.
162
63
În general, cu cât un act normativ se găseşte pe o treaptă mai înaltă în ierarhia sistemului
izvoarelor de drept, cu atât dispoziţiile sale sunt mai generale, ceea ce face necesară şi elaborarea
ulterioară a unor acte de reglementare în vederea asigurării aplicării unitare. În cadrul
reglementării de detaliu şi cu ocazia emiterii actelor de executare există posibilitatea ca acestea să
devină inactuale prin neconcordanţa dintre prevederile legale cu modul concret de aplicare.
Legea poate acorda un drept de apreciere pe considerente de oportunitate pentru cazurile
cele mai diferite:
- considerent de loc ca de exemplu emiterea unor acte în materie locativă, ţinând cont de
faptul că norma locativă pentru locuinţele din fondul locativ de stat este de 10 mp. suprafaţă
locuibilă pentru fiecare persoană, iar în cazul când din construcţie rezultă camere mai mici, pot fi
atribuiţi şi 8 mp. de persoană164;
- considerente de timp, de exemplu pentru ipoteza în care organele C.F.R. de comun acord
cu organele de stat care administrează drumurile şi cu organele poliţiei stabilesc, în raport cu
intensitatea circulaţiei şi cu condiţiile de vizibilitate trecerile la nivel peste linia ferată care
necesită să fie prevăzute cu bariere sau cu semnalizare optică ori acustică165;
- considerente de situaţie, pentru cazul în care organizaţiile şi societăţile sunt obligate să ia
orice alte măsuri, decât cele enumerate de lege, în vederea asigurării celor mai bune condiţii de
muncă, pentru prevenirea accidentelor de muncă şi a îmbolnăvirilor profesionale166;
- considerente de persoane, de exemplu eliberarea paşaportului poate fi refuzată, sau
paşaportul eliberat poate fi retras ori anulat cetăţeanului român, care este cunoscut pe bază de
fapte confirmate că desfăşoară activităţi care afectează ordinea şi stabilitatea publică, precum şi
bunele moravuri, organele Ministerului de Interne fiind obligate să ia măsurile necesare pentru a
stabili dacă persoanele care au solicitat sau au primit paşaport se găsesc în situaţia prevăzută de
lege167;
- considerente de scop, de exemplu instrucţiunile, ordinele şi alte acte cu caracter normativ
ale organelor centrale ale administraţiei se pot emite, în mod excepţional fără o prevedere legală
expresă, dar numai în cazul în care actul de nivel superior reclamă existenţa unui act de executare,
care să-i asigure o aplicare unitară168 (scopul legii constituind principalul criteriu care limitează
posibilităţile de opţiune şi de acţiune, în acest caz, ale administraţiei169).
c) Sfera de acţiune a oportunităţii
Raportând problema oportunităţii la etapele procesului decizional, constatăm următoarele:
- în etapa pregătitoare emiterii actului, dacă legea prevede considerente de oportunitate în
aplicarea ei, se va analiza dacă acestea mai subzistă, ştiut fiind că actele normative sunt frecvent
supuse şi expuse neoportunităţii170;
163
164
165
Art.5, alin.1 din Regulament, pentru aplicarea Decretului nr.328/1966 (republicat).
166
Art.9, lit."c", din Legea nr.5/1965, privind protecţia muncii.
167
Art.16, lit."c" din Decretul-lege nr.10/1990.
168
169
170
64
- în faza de adoptare se va examina din nou dacă pentru acel moment s-au mai păstrat
considerente de oportunitate avute în vedere în etapa de pregătire şi care justifică măsura, altfel
actul este inoportun "ab initio";
- în etapa executării se vor avea în vedere atât considerentele de oportunitate ale actului
normativ de referinţă, cât şi existenţa condiţiilor în care are loc executarea actului;
- în etapa controlului oportunitatea măsurii adoptate şi executate se va aprecia de către
organul de control prin raportarea actualităţii măsuri verificate faţă de data ori condiţiile realizării
ei şi nu faţă de data sau condiţiile efectuării verificării.
d) Modul de rezolvare a situaţiilor de oportunitate
Posibilitatea de acţiune a organelor administrative pe considerente de oportunitate este
limitată strict de lege.
1) Dreptul de a acţiona pe considerente de oportunitate este consacrat prin acte normative
nefiind acordat în mod aprioric şi nelimitat organelor administrative:
- în unele cazuri ipoteza normei juridice poate fi relativ determinată, permiţând o libertate
de apreciere a organului de stat în aplicarea normelor (astfel, autorizaţiile eliberate se retrag de
către organele competente, atunci când titularul lor încalcă în mod repetat dispoziţiile legale
privind regimul materialelor explozive sau nu iau măsuri imediate pentru înlăturarea
încălcărilor171);
- în alte cazuri, dispoziţia normei fiind relativ determinată sau nedeterminată permite
organului posibilitatea de alegere între mai multe soluţii (astfel, în funcţie de natura condiţiilor
deosebite de muncă, se vor putea acorda concedii suplimentare de odihnă, mai mari de 12 zile
lucrătoare172, organul având un drept de opţiune între limitele legale care stabilesc durata pentru
care ele pot fi acordate);
- în sfârşit, sancţiunea normei juridice poate permite alegerea între mai multe, sancţiuni
alternative (avertisment sau amendă contravenţională173) sau privitor la cuantumul sancţiunii
amenzii (între limita legală minimă şi maximă).
2) Normele ce reglementează dreptul de apreciere au un caracter permisiv, întrucât organul
poate opta în luarea măsurii celei mai corespunzătoare şi doar obligaţia alegerii măsurii celei mai
adecvate este imperativă (iar încălcarea acestei cerinţe permite organelor superioare desfiinţarea
actelor organelor inferioare tocmai pe considerente de neoportunitate).
3) Dreptul de apreciere operează în limitele competenţei organului, care nu poate fi
depăşită pe considerente de oportunitate.
4) Dreptul de apreciere nu poate duce la încălcarea drepturilor subiective ale persoanelor
cărora le este destinat actul.
5) Exercitarea dreptului de apreciere se face cu respectarea principiului legalităţii nefiind
valabil un act oportun dar ilegal.
6) Toate actele administrative sunt supuse controlului de legalitate şi controlului de
oportunitate din partea organelor administraţiei de stat ierarhic superioare.
171
Art.50, lit."b", din Decretul nr.367/1971.
172
Art.2 din H.C.M. nr.1149/1968.
173
65
În concluzie oportunitatea se poate defini174 ca un element strâns legat de dreptul de
apreciere al organelor administrative, în cursul organizării şi executării legii, prin care se asigură
realizarea sarcinilor şi a atribuţiilor lor legale în termen optim, cu cheltuieli minime şi în
conformitate cu mijloacele care corespund cel mai bine scopului legii.
2009
2003
2008
Bucureşti, 2010
Bucureşti, 2008
ulterioare
173/2007,
174
A.Balogh, "Oportunitatea actelor de drept administrativ", în R.R.D. nr.2/1970, p.58.
66
ulterioare
TEMA VII. Procedura actelor de drept administrativ175

Obiective: prezentarea procesului și procedurii administrative și administrativ-decizionale.
Cuvinte cheie: procedură administrativă, avizul, acordul prealabil, cvorum, majoritate,
comunicarea actelor administrative, publicarea actelor administrative, aprobarea actelor
administrative, codificarea procedurii administrative.
Rezumat:
Tema pentru acasa: Procedura administrativă decizională.

a) Noţiunea de proces şi de procedură administrativă
Activitatea executivă desfăşurată de organele administraţiei de stat este în ansamblul ei o
activitate complexă. Din această cauză ea reprezintă un adevărat proces. Caracterul de proces al
acestei activităţi se evidenţiază mai ale cu privire la actele sau deciziile administrative a căror
formare, aplicare şi verificare se prezintă ca un ansamblu de operaţiuni aflate într-o succesiune
logică şi necesară. Procesul administrativ se poate defini ca ansamblul activităţilor (actelor şi
faptelor) realizate de administraţia de stat în îndeplinirea atribuţiilor sale. Procedura
administrativă este forma sau ansamblul de formalităţi îndeplinite de organele administraţiei de
stat pentru organizarea executării şi executarea în concret a legilor şi a actelor subordonate
acestora, acte care pot emana de la administraţia de stat sau de la alte subiecte de drept. Pe de altă
175
R. Ionescu, op. cit., p.239 şi următ.
67
parte, procedura administrativă reprezintă şi totalitatea normelor juridice care reglementează
forma în care se îndeplineşte activitatea executivă.
În literatura de specialitate176 noţiunii de procedură (judecătorească) i se dau mai multe
sensuri. În sens larg ea include: norme care arată ce organe sunt chemate să îndeplinească o
anumită activitate (norme de organizare): ce atribuţii are fiecare organ (norme de competenţă), ce
acte sau operaţiuni se îndeplinesc de către organele sau persoanele participante în cadrul unei
activităţi (norme de procedură propriu-zisă). Acest ultim sens, restrâns, este şi accepţiunea pe care
înţelegem să o utilizăm pentru noţiunea de procedură administrativă.
Procedura administrativă caracterizează totalitatea formelor concrete ale activităţii
executive, întrucât toate activităţile voliţionale ale administraţiei trebuie să îndeplinească un
minimum de formalităţi. Ea se realizează în moduri specifice şi diferite în cazul actelor juridice, a
operaţiunilor tehnico-materiale, a faptelor, iar în cadrul ei procedura actelor administrative sau
procedura decizională este cea mai importantă categorie a procedurii administrative. Procedura
decizională poate fi o procedură nejurisdicţională (de exemplu, procedura de brevetare a
invenţiilor) şi o procedură jurisdicţională (de exemplu, procedura soluţionării cererilor de
revizuire a pensiilor).
Analizând procesul şi procedura administrativă se impun mai multe precizări.
O primă precizare este aceea că trebuie să dăm noţiunii de procedură administrativă sensul
ei restrâns, înţelegând prin ea totalitatea formalităţilor care concură la realizarea activităţii
executive. Într-adevăr, întreaga activitate executivă nu o putem considera ca fiind însăşi procedura
administrativă, întrucât am şterge orice diferenţă între conţinutul acestei activităţi şi formalităţile
ce trebuie îndeplinite pentru realizarea ei.
O a doua precizare se referă la demarcaţia dintre procedura administrativă şi dreptul
procedural administrativ177.Procedura este forma de desfăşurare a activităţii iar dreptul procedural
administrativ reprezintă ansamblul normelor ce reglementează forma în care se desfăşoară
activitatea executivă.
O a treia precizare se referă la distincţia dintre dreptul administrativ material şi dreptul
procedural administrativ, în sensul că primul reglementează conţinutul activităţii executive, iar cel
de al doilea forma de realizarea a acestei activităţi.
În sfârşit se impune şi precizarea că fiecărei forme concrete de activitate executivă îi
corespund anumite forme procedurale.
b) Caracteristicile procedurii administrative
Procedura administrativă are unele caracteristici care o deosebesc, în special, de procedura
civilă, prin aceea că:
- procedura judiciară este reglementată prin lege (cod), pe când cea administrativă şi prin
acte normative subordonate legii, unele emise inclusiv de către administraţia de stat178;
176
V. Negru, D. Radu, "Drept procesual civil", Edit. Did. Şi Ped., Bucureşti, 1973, p.17.
177
A.Balogh, "Reglementarea procedurii administrative în dreptul socialist comparat", în "Studia
napocensia", vol.I, Ed.Acad. R.S.R., Bucureşti, 1974, p.84.
178
De pildă, procedura acordării brevetului pentru agenţii economici din comerţul interior, conform
Hotărârii Guvernului nr.1109/1990.
68
- procedura judiciară nu are un caracter atât de complex ca cea administrativă, ultima fiind
formată dintr-un ansamblu de proceduri dintre cele mai diferite (de exemplu, în materia
sancţionării contravenţiilor, a brevetării invenţiilor, a avizării proiectelor de acte normative);
- procedura administrativă se declanşează de cele mai multe ori din oficiu pe când cea
judiciară se declanşează numai la sesizarea instanţei de judecată de către părţile în litigiu,
procuror, alte organe prevăzute de lege;
- hotărârile judecătoreşti nu sunt revocabile, iar prin pronunţarea lor instanţa se
dezinvesteşte de soluţionarea litigiului, în timp ce mareea majoritate a actelor administrative sunt
revocabile.
c) Unele principii şi etapele procedurii administrative
Comparând unele principii ale procedurii administrative cu procedura judiciară constatăm:

- principiul necontradictorialităţii este un principiu de bază al procedurii administrative
nejurisdicţionale, comparativ cu principiul contradictorialităţii care guvernează activitatea
instanţelor de judecată şi care presupune cel puţin două părţi cu interese contradictorii, dar egale
procesual, în timp ce activitatea executivă presupune subordonarea;
- principiul nepublicităţii constă în aceea că organele administrative nu sunt obligate, ca şi
instanţele judecătoreşti, să acţioneze în faţa celor care vor să asiste la desfăşurarea activităţii lor
sau sunt interesate în emiterea actelor administrative;
- principiul indisponibilităţii constă în aceea că subiectele pasive ale raportului
administrativ nu pot dispune de crearea, modificarea, desfiinţarea şi realizarea acestor raporturi,
datorită subordonării lor, comparativ cu procesul civil în care părţile au posibilitatea să dispună de
obiectul litigiului, de întinderea lui şi de mijloacele de apărare în proces.
Alături de aceste principii, în procedura administrativă mai există şi unele principii comune cu
procedura judecătorească, cum ar fi principiul legalităţii, principiul egalităţii în faţa administraţiei,
principiul dreptului la apărare, principiul rolului activ al administraţiei. Etapele sau fazele
procedurii administrative sunt în general etapele pe care le parcurg, în existenţa lor, actele
administrative şi anume: pregătirea, emiterea, executarea şi controlul actelor administrative.

Procesul administrativ decizional se poate defini ca totalitatea acţiunilor necesare
elaborării, adoptării, executării şi controlului deciziilor sau al actelor administrative. Aceste
acţiuni pot consta din documentarea prealabilă, dezbaterea şi deliberarea asupra proiectului de
decizie, activităţile de control al executării etc. Procedura administrativă decizională cuprinde
ansamblul formalităţilor ce guvernează procesul decizional. Actele administrative, pentru ca să
producă efecte juridice valabile, este necesar ca să fie emise cu respectarea anumitor forme179.
Totalitatea formelor necesare pentru ca un act de drept administrativ să producă efecte juridice
reprezintă procedura de elaborare a acelui act180. Această procedură este alcătuită din operaţii
tehnico-materiale numite şi acte de procedură.
179
I.Iovănaş, op. cit., p.237-238.
180
D.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.119.
69
Procedura administrativă decizională poate fi simplă sau complexă. Ea este simplă atunci
când, pentru ca manifestarea de voinţă cuprinsă în actele juridice să producă efecte, legea nu cere
îndeplinirea unei proceduri deosebite. Procedura este complexă atunci când formalităţile sunt
deosebite pentru ca actul administrativ să producă în mod valabil efecte juridice.
Noţiunea de procedură simplă şi cea de procedură complexă nu se identifică cu noţiunea
de act administrativ simplu, sau act administrativ complex. În cazul actelor administrative simple
prin însăşi simpla manifestare de voinţă se produc efecte juridice valabile, indiferent de
complexitatea formelor procedurale. În cazul actelor administrative complexe, procedura lor de
elaborare nu presupune neapărat, concurenţa unor operaţiuni tehnico-materiale deosebite, ci
concursul mai multor manifestări de voinţă care împreună produc efecte juridice valabile (de
exemplu, actul administrativ emis în comun de mai multe organe administrative este un act
complex). Astfel, un act administrativ simplu se poate elabora după o procedură complexă, sau un
act complex se poate emite după o procedură simplă. Prin urmare, naţiunea de "act administrativ
complex" nu se identifică cu noţiunea de "procedură administrativă complexă" de elaborare, a
actului administrativ, ultima noţiune fiind mai extinsă decât prima181.
Formele procedurale se pot clasifica după mai multe criterii182. După importanţa lor pentru
valabilitatea actului distingem forme esenţiale şi neesenţiale. După forma exterioară a formelor
procedurale distingem între forme scrise şi forme nescrise. Încălcarea dispoziţiilor referitoare la
formele procedurale esenţiale atrage sancţiunea actului juridic dar nu ca efect al acestor forme, ci
ca efect al legii, care urmăreşte să garanteze regularitatea formelor procedurale în asigurarea
valabilităţii actelor juridice.
După etapa în care intervin, faţă de momentul constituirii actului juridic, distingem
forme procedurale din etapa pregătirii (de exemplu, avizele), din etapa elaborării (motivarea), din
etapa executării (somarea) şi din etapa controlului (procesul-verbal de control).

În procesul său decizia parcurge mai multe momente importante care se stabilesc în raport
de momentul esenţial al adoptării actului juridic. Aceste momente sunt denumite în mod generic
etape, deşi în literatura de specialitate ele au mai fost denumite şi faze 183, iar în unele cazuri,
reglementarea legală184 foloseşte denumirea de etapă, pentru unele subdiviziuni ale unor momente
importante cum este cel al elaborării proiectului de act normativ.
Nu există o părere unitară asupra numărului acestor etape, deşi majoritatea autorilor
recunosc că, în procesul decizional se disting patru etape important: pregătirea, adoptarea,
executarea şi controlul. Se consideră că procesul decizional se încheie odată cu adoptarea
deciziilor, executarea nefiind un element inerent deciziei, întrucât există decizii administrative
elaborate, dar care nu sunt executate185, deşi se recunoaşte că în cariera sa completă decizia
181
T.Drăganu, "Actele administrative şi faptele…", p.96-97.
182
T.Drăganu, "Actele administrative şi faptele…", p.119-142.
183
184
185
Alex.Negoiţă, "Ştiinţa administraţiei", p.163.
70
trebuie să parcurgă şi etapa executării186. După o altă opinie, în procesul decizional se includ trei
mari grupe de activităţi; cele ce preced decizia, cele de luare a deciziei şi cele care succed luării
deciziei, inclusiv executarea187. În sfârşit, se consideră că în procesul decizional trebuie să se
includă şi controlul executării cât şi controlul eficienţei deciziei188.
De asemenea, etapele procesului decizional au fost denumite în mod diferit. Astfel,
pregătirea este frecvent denumită "elaborare" sau "etapă prealabilă", etapa adoptării se mai
numeşte şi etapa "emiterii"189, iar cea de executare e numită şi etapa realizării. În sfârşit, etapa
controlului se mai numeşte etapa verificării.
În ce priveşte întinderea procesului decizional, adică momentul situat între declanşarea lui
şi momentul în care el se încheie, sintetizând opiniile literaturii de specialitate se desprind două
mari tendinţe190:
- prima, după care procesul decizional începe odată cu apariţia necesităţii deciziei
(diagnoza191) până la realizarea ei, inclusiv controlul;
- a doua tendinţă, după care procesul decizional se încheie prin adoptarea deciziilor192.
Considerăm că procesul decizional începe din momentul naşterii necesităţii elaborării
deciziei – întrucât din acest moment al cunoaşterii respectivei necesităţi se declanşează activitatea
care se poate finaliza cu adoptarea actului decizional -, încheindu-se cu momentul terminării
controlului asupra efectelor acelui act.
În ce priveşte conţinutul procesului decizional, el este determinat de operaţiunile care se
săvârşesc în diferite etape ale acestuia. Se consideră că, în etapa de elaborare intervine
documentarea ca fază care se compune din culegerea datelor, selectarea şi ordonarea lor,
prelucrarea şi analiza acestora193. După o altă opinie, se consideră că operaţiunile acestei etape ar
consta în stabilirea problemei de rezolvat, culegerea şi prelucrarea informaţiilor, elaborarea
variantelor, analiza şi compararea lor194. În sfârşit, alţii includ în această etapă următoarele:
precizarea problemei ce necesită o decizie, colectarea şi sistematizarea informaţiilor, elaborarea
variantelor, analiza lor comparată şi adoptarea variantei celei mai corespunzătoare195.
Desigur caracterul normativ sau individual al actului decizional, modul de reglementare al
adoptării acestuia, cât şi autonomia de competenţă a organului decident, influenţează etapele şi
conţinutul procesului decizional. Considerând că procesul decizional este alcătuit din cele patru
etape esenţiale, şi anume: pregătirea, adoptarea, executarea şi controlul, trebuie să recunoaştem că
şi procedura decizională, strâns legată de procesul decizional, se constituie din totalitatea
formalităţilor care intervin în raport cu etapele esenţiale ale procesului decizional.
186
Idem, op. cit., p.154.
187
M.Anghene, "Necesitatea codificării normelor privind administraţia de stat", în R.R.D. nr.3/1976, p.25.
188
189
190
N. Radu, Gh.Cilbea, op. cit., p.109.
191
"Politică, ştiinţă, conducere", Editura "Dacia", Cluj, 1972. P.72-73.
192
Op. cit., p.72-73.
193
C.Purcărete, "Sistemul informaţional", Edit.did. şi ped., Bucureşti, 1972, p.39.
194
P.Vagu, op. cit., p.140-143.
195
"Analiza conducerii", p.277.
71
Analizând pe etape, sub aspectul consacrării juridice, procedura actelor sau deciziilor
administrative se impun unele precizări referitoare la modul de reglementare legală. De la început
trebuie să precizăm că esenţa reglementării procedurii administrative este actul administrativ
întrucât el reprezintă cea mai importantă formă concretă de activitate executivă.
Etapa de pregătire a deciziei nu a beneficiat de o reglementare unitară la nivelul tuturor
actelor administrative. În general, fiecare organ emitent sau organul ierarhic superior acestuia
elabora o metodologie proprie privind pregătirea proiectelor de acte juridice în special normative.
Totuşi s-a impus unificarea şi coordonarea reglementării juridice a etapei pregătitoare a
proiectelor de acte juridice normative, elaborându-se în acest sens "Metodologia generală de
tehnică legislativă privind pregătirea şi sistematizarea proiectelor de acte normative" aprobată prin
Decretul nr.16/1976. Această metodologie aplicabilă principalelor proiecte de acte normative ale
statului nostru şi care a suferit modificări implicite, vizează şi actele administraţiei de stat.
Metodologia în cauză se aplică şi unor acte individuale aşa cum rezultă din prevederile art.111 al
menţionatului decret, care arată că metodele şi procedeele tehnice stabilite pentru actele normative
sunt aplicabile în mod corespunzător şi pentru elaborarea actelor, care, fără a avea un caracter
normativ, îmbracă forma de decret sau hotărâre guvernamentală "per a contrario", actele care nu
au caracter normativ nu pot fi decât actele individuale, care în cazul dat se prezintă sub forma
decretului sau hotărârii. Acelaşi decret reglementează, concomitent operaţiunile ce alcătuiesc
procesul decizional, cum este de exemplu documentarea196, sau formalităţile procedurale, ca de
exemplu avizul unic197.
Etapa adoptării deciziilor administrative a fost şi este reglementată în mod diferit, de
regulă prin normele de organizare şi funcţionare a respectivelor organe (astfel, de exemplu,
hotărârile consiliilor locale se emit pe baza şi în vederea executării legii, cu votul majorităţii
membrilor lor, fiind semnate de preşedinte198.
Reglementarea este diferită, întrucât specificul şi varietatea organelor administrative
determină diferite moduri de adoptare a deciziilor, deşi unele reguli cu caracter general se pot
desprinde, ca de exemplu, în cadrul organelor colegiale unde principiul conducerii colegiale
determină ca o hotărâre să fie adoptată întotdeauna cu majoritatea voturilor exprimate.
Uneori, la cerinţele generale ale legilor organice se pot adăuga şi cerinţele speciale din
aceste legi sau din legi speciale. Astfel, pentru categoria consiliilor judeţene se constituie delegaţia
permanentă care decide în problema activităţii curente a plenului199, iar alte reglementări stabilesc,
de exemplu, perioada de timp, în care un organ este obligat să rezolve o cerere care îi este
adresată200.
Etapa executării este reglementată prin norme specifice fiecărui organ datorită
particularităţii activităţii de realizare. Există şi dispoziţii cu caracter general aplicabile executării
196
Art.40 din Decret nr.16/1976.
197
Art.67 din Decret nr.16/1976.
198
Art.29, 30 din Legea nr.69/1991.
199
200
72
într-un domeniu sau ramură, cum ar fi executarea sancţiunilor contravenţionale201, sau procedura
executării silite, comună în materia despăgubirilor patrimoniale sau materiale202.
Etapa controlului este reglementată diferenţiat pe categorie de organe şi prin reglementări
specifice pe domenii sau ramuri de activitate. Astfel, consiliile locale urmăresc şi controlează
activitatea consiliilor împuterniciţilor mandataţi ai statului203. De asemenea, primarul îndrumă şi
controlează aparatul propriu204. În unele cazuri se consacră recursul administrativ ierarhic în
materia controlului legalităţii actelor administrative205. Cu privire la aspectele specifice ale
controlului intervin reglementări deosebite, ca de exemplu, în cazul controlului primarului asupra
modului de încasare şi cheltuire a sumelor din bugetul local al unităţilor administrativ-
teritoriale206.
În cazul actelor administrative jurisdicţionale reglementarea cadrului lor de pregătire şi
emitere se face în mod amănunţit, întrucât ele vizează soluţionarea unui litigiu. Astfel, procedura
administrativ-jurisdicţională este completată cu reglementările codului de procedură civilă, aşa
cum este cazul activităţii Comisiei Judeţene de Pensii, în măsura în care acestea corespund cu
obiectivele activităţii acestui organ207.
Uneori, există posibilitatea alternării procedurii administrative cu o altă procedură, de
exemplu cea judecătorească208, organul având un drept de opţiune, ca de exemplu în cadrul
evacuării persoanelor care ocupă fără contract de închiriere o suprafaţă din fondul locativ de stat
(aflate în administrarea unei întreprinderi), evacuarea ce se poate dispune fie prin hotărârea
consiliului local competent209, fie în baza hotărârii instanţei de judecată210.
Procedura administrativă odată instituită este obligatorie, organul de stat nemaiputând
alege o altă procedură în realizarea atribuţiilor sale. Astfel, practica judiciară a decis 211 că este
inadmisibilă acţiunea prin care, după ce a emis o decizie prin care se dispune demolarea
construcţiei ridicate, fără prealabila autorizaţie administrativă, consiliul local să mai ceară şi
instanţei obligarea pârâtului la demolarea construcţiei. Aceasta deoarece Decretul nr.545/1958
(abrogat) autoriza212 acest organ ca, pe baza propriilor acte, să treacă la demolarea construcţiilor
ridicate fără autorizare prealabilă, iar opunerea celui vizat de această măsură nu era de natură să
afecteze caracterul executoriu al actului de demolare.
În alte situaţii, organul este obligat prin lege ca, în urma îndeplinirii procedurii prealabile,
să sesizeze alte organe de stat, care pot declanşa procedura lor proprie. Astfel, în cazul în care
personalul cu atribuţii de control financiar constată că unele abateri de la disciplina financiară
201
202
Art.26-28 din Decretul nr.221/1960.
203
Art.21, lit."j" din Legea nr.69/1991.
204
Art.43, lit."x" din Legea nr.69/1991.
205
Art.5 din Legea contenciosului administrativ nr.29/1990.
206
Art.42, lit."h" din Legea nr.69/1991.
207
208
Decizia nr.5/27.09.1975 a Plenului Trib.Supr. în R.R.D. nr.12/1975, p.12.
209
210
211
Deciz.civ.nr.18/14.01.1974 a Trib.Jud. Covasna, în R.R.D. nr.10/1974, p.56.
212
Art.4 din Decr.545/1958.
73
îmbracă forma unor infracţiuni, el este obligat să înainteze procurorului actele încheiate 213. Uneori
procedura administrativă se poate continua cu procedura judiciară, ca de exemplu cazul în care
contravenientul se adresează instanţei cu o plângere împotriva procesului-verbal de constatare a
contravenţiei214.

Procesul şi procedura administrativă decizională au o serie de principii, între care un loc
important îl ocupă principiul legalităţii în pregătirea şi adoptarea deciziilor. Sub aspectul
procesului decizional acest principiu se bazează pe prevederile conform cărora normele juridice
nu se pot elabora, decât de organele prevăzute de lege215 şi în condiţiile prevăzute de lege.
Sub aspect procedural toate organele trebuie să respecte acele formalităţi care asigură
valabilitatea actelor juridice.
În metodologia generală de tehnică legislativă se arată că elaborarea actelor normative de
către toate organele administraţiei de stat se face cu respectarea principiului supremaţiei legii,
actele normative elaborându-se numai pe baza şi în executarea legilor sau, după caz, a
decretelor216. Actele normative ale administraţiei de stat nu pot adăuga sau contraveni principiilor
şi dispoziţiilor din legile şi decretele pe baza cărora sunt adoptate217.
Desigur, în procesul decizional se reflectă şi unele principii ale dreptului administrativ218
caracteristice activităţii executive.
Astfel, principiul conducerii colective este ilustrat în activitatea decizională prin aceea că
aprobarea proiectelor de acte normative se face de către organele colegiale de conducere 219 şi prin
dispoziţiile care consacră rezolvarea eventualelor divergenţe privind proiectele de acte normative
tot de către colectivele de conducere ale organelor de stat220.
Alături de principiile generale există şi unele principii metodologice sau de tehnică
legislativă. Dintre acestea enumerăm principiul obligativităţii documentării în cazul întocmirii
proiectelor de acte normative221, principiul obligativităţii respectării etapelor şi a succesiunii
acestora în elaborarea proiectelor de acte normative, principiul organizării şi coordonării activităţii
normative de către Consiliul Legislativ222.
Procedura administrativă decizională are şi o serie de principii comune în marea lor
majoritate cu principiile procedurii administrative223. Principiul oficialităţii, conform căruia un
organ administrativ se autosesizează şi se investeşte în mod propriu în emiterea actelor juridice
este ilustrat prin aceea că organele centrale ale administraţiei de stat pot emite, chiar în lipsa unei
împuterniciri exprese, ordine, instrucţiuni etc. atunci când un act de nivel superior (lege, decret)
213
Art.32, lit."b" din Legea nr.5/1970 (abrogată).
214
215
216
217
218
Asupra principiilor a se vedea I.Iovănaş, "Drept administrativ", p.38 şi următoarele.
219
Art.52, 63 din Decretul nr.16/1976.
220
221
222
74
reclamă acte inferioare care să le asigure o aplicare unitară224. Principiul nepublicităţii, în
conformitate cu care activitatea administrativă nu este destinată să fie cunoscută în mod public, în
ceea ce priveşte unele aspecte ale ei, se ilustrează prin aceea că activitatea de pregătire a
deciziilor, a proiectelor de acte normative, este secretă. Ea devine publică abia prin supunerea spre
dezbatere publică a unor proiecte de acte normative mai importante sau prin adoptarea actelor,
urmată de publicarea acestora. Fazele etapei pregătitoare sunt în general lipsite de principiul
publicităţii.

În activitatea executivă, alături de normele materiale, un rol important îl ocupă şi normele
de procedură. Normele procedurale reglementează diversele forme de realizare ale activităţii
executive, cum ar fi de exemplu actele juridice (iar în cadrul lor cele administrative, civile sau de
dreptul muncii) cât şi celelalte forme concrete de activitate.
Normele de procedură pe care trebuie să le respecte administraţia sunt cuprinse în
diferitele reglementări, fie cu caracter general (cum este cazul Metodologiei generale de tehnică
legislativă), fie în reglementări organice (de exemplu, Legea nr.69/1991), fie în reglementări
speciale (de exemplu, Legea nr.32/1968, Legea nr.29/1990, Legea nr.1/1978), fără a fi reunite
într-un mod unitar. De aceea, în activitatea executivă se resimte lipsa unei sistematizări a
legislaţiei, în sensul unei codificări materiale şi procedurale a celor mai importante norme care
reglementează conţinutul şi forma acestei activităţi.
În literatura de specialitate s-a considerat că imposibilitatea codificării administrative, de
natură materială şi procedurală, se datorează numeroaselor norme ce guvernează această
activitate, diversităţii regulilor juridice, cât şi caracterului relativ stabil al acestora. Cu toate
acestea s-au manifestat preocupări din partea legiuitorului ca printr-o serie de reglementări să se
realizeze o codificare parţială, a unor aspecte ale activităţii executive, mai ales prin unele legi
speciale, ceea ce nu a eliminat necesitatea codificării tuturor normelor privind administraţia de
stat225.
Cu aceeaşi acuitate se impune şi elaborarea unui cod de procedură administrativă similar
celor existente în mai multe state. Considerăm în acest sens că "Metodologia generală de tehnică
legislativă" a reprezentat un prim pas în reglementarea etapei pregătitoare a deciziei, deşi ea a
suferit multiple modificări implicite, impunându-se totuşi şi o reglementare unitară a celorlalte
etape ale procesului decizional. Normele procedurale, alături de reglementarea competenţei, ar
trebui să cuprindă reguli de organizare şi funcţionare cu caracter general pentru întreaga
administraţie de stat şi reguli privind formalităţile actelor administrative, totul reunit într-o
codificare unitară.
Legislaţia noastră are o serie de lacune în privinţa procedurii pregătitoare astfel, ea nu
instituie ca reguli generale obligativitatea ascultării părţilor înaintea emiterii actelor,
obligativitatea motivării actelor administrative şi nu reglementează în mod strict recursul
administrativ ierarhic, care poate fi exercitat la ora actuală în mod nelimitat.
223
Asupra principiilor a se vedea R. Ionescu, "Drept administrativ", p.396-398.
224
75
O codificare ar oferi multiple avantaje între care enumerăm existenţa unei concepţii
unitare care să stea la baza tuturor reglementărilor, evitarea repetărilor şi contradicţiilor din
reglementările administrative, simplificarea şi reducerea numărului procedurilor existente şi o mai
puternică apărare a legalităţii şi a drepturilor cetăţeneşti.
Codificarea decizională ar trebui să cuprindă regulile de drept cele mai generale aplicabile
tuturor actelor administrative cât şi reguli specifice de procedură aplicabile unor acte
administrative cum sunt cele jurisdicţionale. Ea ar trebui să indice condiţiile de valabilitate ale
actelor juridice cât şi principalele etape ale procesului decizional. În cadrul acestei codificări s-ar
putea reuni şi reguli speciale de procedură, cum sunt cele referitoare la stabilirea şi urmărirea
impozitelor şi taxelor, reguli privind constatarea şi sancţionarea contravenţiilor, primirea şi
rezolvarea cererilor, reclamaţiilor, sesizărilor şi propunerilor, cuprinse actualmente în acte
normative separate226. Caracterul programat al unei părţi din activitatea legislativă impune, printre
altele, şi dezvoltarea dreptului şi tehnicii sale de reglementare în direcţia codificării procedurii
administrative227.
2009
2003
2008
Bucureşti, 2010
Bucureşti, 2008
225
M.Anghene, "Necesitatea codificării normelor privind administraţia de stat", în R.R.D. nr.3/1976, p.24.
226
M.Anghene, op. cit., p.60.
227
"Dezvoltarea şi perfecţionarea activităţii juridice" în R.R.D. nr.12/1974, p.3; I. Alexandru, "Un punct de
vedere în conturarea unei concepţii privind elaborarea codului administrativ", în R.R.D., nr.9/1976,
p.13.
76
ulterioare
173/2007,
ulterioare
TEMA VIII. Pregătirea elaborării actelor de drept administrativ

Obiective: prezentarea etapelor procedurale care stau la baza emiterii actelor administrative și a
actelor/operațiunilor aferente.
Cuvinte cheie: avizul, acordul prealabil, cvorum, majoritate, comunicarea actelor administrative,
publicarea actelor administrative, aprobarea actelor administrative.
Rezumat:
1. Avizele
Tema pentru acasa: Procedura aprobării tacite.
77
Pregătirea sau elaborarea deciziei reprezintă prima etapă în procesul decizional, etapă în
care nu există o decizie sau un act juridic, ci un proiect de decizie sau o decizie potenţială. Fazele
etapei pregătitoare sunt: apariţia necesităţii elaborării deciziei, documentarea decizională şi
fundamentarea deciziilor potenţiale, întreaga etapă fiind dublată de formalităţile procedurale
prealabile adoptării actelor juridice.
1. Avizele
Avizele reprezintă opinii pe care un organ administrativ le solicită altui organ într-o
anumită problemă pentru a putea decide în deplină cunoştinţă de cauză 228. Avizele sunt forme
necesare în procedura de elaborare a actelor administrative şi sunt solicitate în cazul unor
probleme pentru a căror rezolvare justă este utilă şi cunoaşterea opiniilor de specialitate, denumire
în literatură şi "recomandări"229. Avizul nu se confundă cu "preavizul" care reprezintă anunţarea
prealabilă a măsurii desfacerii unilaterale a contractului de muncă la un anumit termen anterior
intrării ei în vigoare, perioadă în care raportul juridic de muncă se menţine230.
După subiectele de la care sunt solicitate, avizele pot fi avize interne, provenind chiar de la
organul emitent al actului juridic sau de la o structură internă a acestuia231 şi avize externe când
emană de la un alt organ decât cel care urmează să emită actul juridic.
După treapta ierarhică pe care se situează organul ce le emite avizele pot proveni 232 de la
organe inferioare, egale sau superioare233 ca poziţie ierarhică faţă de organul care le-a solicitat.
După modul de conformare al organului solicitat faţă de opinia exprimată, avizele se
împart în234:
- avize facultative235, caracterizate prin faptul că organul care emite actul administrativ este liber
să le ceară sau nu, iar dacă le-a cerut este liber să se conformeze sau nu opiniei exprimate de ele;
- avize consultative, caracterizate prin faptul că organul solicitant este obligat să le ceară, dar nu
este obligat să li se conformeze, putând adopta actul juridic contrar avizului (de exemplu, în
situaţii urgente236);
- avize conforme, caracterizate prin faptul că organul solicitant este obligat să le ceară, iar dacă
emite actul juridic este obligat să li se conformeze, ca de exemplu, în cazul eliberării
autorizaţiilor, prin care se autorizează efectuarea de operaţii cu materii explozive şi când este
necesar avizul Inspectoratului Teritorial pentru Protecţia Muncii (în care sunt indicate unele
condiţii237).
Trăsăturile comune ale acestor forme procedurale sunt următoarele:
- reprezintă forme prealabile actelor juridice;
228
T.Drăganu, op. cit., p.126.
229
230
S.Belingrădeanu, "Aspecte procedurale ale încetării contractului de muncă în reglementarea noului Cod
al muncii", în R.R.D. nr.11/1973, p.21.
231
232
233
În sens contrar faţă de organul superior, M.Anghene, "Rolul şi însemnătatea activităţii consultative
desfăşurată în administraţiei. de stat" în "Studii şi cercetări juridice", nr.4/1973, p.543.
234
235
236
Art.14 din Legea nr.5/1970 (abrogată).
78
- se emit numai la solicitarea unor organe;
- se pot emite de către organe decizionale238 ori consultative, de către funcţionari de
decizie sau funcţionari lipsiţi de acest drept;
- ca urmare a emiterii avizului organul nu este obligat să emită actul juridic pentru care a
solicitat avizul;
- retragerea ulterioară a avizului nu influenţează valabilitatea actului administrativ legal
emis. (În afară de cazul în care organul emitent al actului juridic nu mai respectă condiţiile iniţial
prevăzute în avizul conform, ca de exemplu, în cazul în care Inspectoratul Teritorial pentru
Protecţia Muncii retrage avizul necesar eliberării autorizaţiei pentru efectuarea operaţiilor cu
materii explozive, atunci când se încalcă condiţiile legale239);
- efectele juridice se produc ca urmare a emiterii actului juridic şi nu ca urmare a emiterii
avizului.
Avizele se emit de regulă, în formă scrisă240. În unele opinii avizele consultative şi cele
conforme se reunesc în categoria avizelor obligatorii241 datorită trăsăturilor comune, respectiv
obligativitatea solicitării lor.
În reglementările juridice242 este prezent avizul unic, care are ca scop asigurarea
operativităţii şi a simplificării activităţii de pregătire a actelor normative, în cadrul căruia toate
autorităţile de stat interesate, precum şi Consiliul Legislativ, îşi vor exprima, într-un singur
document, punctul de vedere comun, iar în caz de divergenţă se va arăta opinia separată. Avizul
unic243 se defineşte ca reprezentând punctul de vedere comun al organelor care avizează proiectul
de act normativ, format ca urmare a conlucrării, pe baza programului legislativ şi a planurilor de
măsuri, încă din faza de documentare prealabilă şi de concepţie, continuată în toate celelalte etape
astfel încât proiectul să fie, în momentul avizării, rezultatul unei activităţi coordonate a organelor
care-l avizează şi a celor care au sarcina de a-l elabora. Organele de avizare vor examina
proiectele de acte normative, în principal, prin prisma specialităţii pe care o desfăşoară,
exprimându-şi acordul prin aviz unic244.
Acordul reprezintă o manifestare de voinţă a unui organ determinat, prin care acesta îşi dă
consimţământul pentru ca manifestarea de voinţă a unui alt organ al administraţiei de stat să
producă efecte juridice. După momentul în care intervine, faţă de manifestarea de voinţă a
organului beneficiar al acordului, el poate fi prealabil, concomitent şi ulterior245.
237
Art.8 din HCM nr.2509/1969.
238
În sens contrar, M.Anghene, op. cit., p.543.
239
Art.8 din HCM nr.2509/1969.
240
241
242
243
244
Pentru analiza amănunţită a se vedea I.Santai, "Avizul unic în cadrul metodologiei generale de elaborare
a proiectelor de acte normative", în "Studii şi cercetări juridice" nr.1/1984, p.26-32.
245
T.Drăganu, "Actele administrative şi faptele…", p.102.
79
Acordul prealabil este manifestarea de voinţă prin care organul determinat îşi dă
consimţământul la emiterea unui act administrativ de către un alt organ, ultimul neputând acţiona
fără adeziunea primului246. Astfel, Ministerul de Interne, prin Comandamentul Pompierilor îşi dă
acordul asupra normelor de prevenire şi stingere a incendiilor stabilite de ministere şi de alte
organe centrale ale administraţiei publice247. Acordul poate emana de la organe inferioare, egale,
sau superioare în grad ierarhic, comparativ cu organul beneficiar al acordului248. Acordul prealabil
are următoarele trăsături:
- se obţine prin sesizarea făcută de organul care beneficiază de acord;
- provine de la un alt organ249 decât organul emitent al actului administrativ, acordul fiind
un act extern250;
- acordul este o condiţie de valabilitate a actului juridic;
- emiterea acordului nu obligă la adoptarea actului administrativ;
- lipsa acordului ca şi retragerea ulterioară a acestuia determină nevalabilitatea actului
juridic;
- efectele juridice ale actului administrativ se produc numai ca urmare a existenţei celor
două manifestări de voinţă, din partea celor două organe, din care cauză prin acord se creează un
act administrativ complex;
- acordul nu acoperă viciile actului juridic la care se referă, din care cauză în ipoteza
ilegalităţii actului administrativ se va ataca în justiţie, în temeiul Legii contenciosului
administrativ, nu acordul, ci actul juridic.
Prin trăsăturile sale acordul se diferenţiază de aviz251, deşi în unele opinii cele două
categorii se identifică252. În condiţiile creşterii libertăţii de decizie şi a autonomiei organelor de
stat, acordul prealabil este tot mai rar utilizat.

În etapa pregătitoare a deciziei administrative se întâlnesc şi alte forme procedurale, unele
specifice actelor normative, altele celor individuale, sau comune celor două categorii.
1) Supunerea spre aprobare a proiectului este o operaţiune care caracterizează proiectele
de hotărâri guvernamentale care după avizare de către organele interesate şi definitivate, însuşite
de conducerea ministerelor şi a celorlalte organe centrale sau locale, se înaintează Secretariatului
General al Guvernului, care le verifică şi le pregătesc în vederea prezentării lor guvernului 253. În
reglementarea actuală proiectele de acte normative sunt supuse la două operaţiuni procedurale
distincte: prima operaţiune constă în însuşirea proiectului de către conducerea organului care l-a
iniţiat, ceea ce nu echivalează cu adoptarea actului, după care proiectul se trimite spre avizare
246
T.Drăganu, "Actele de drept administrative", p.127.
247
Art.23, lit.f" din Decretul nr.232/1974 privind prevenirea şi stingerea incendiilor.
248
249
T.Drăganu, "Actele de drept administrative", p.129.
250
251
252
253
80
organelor interesate254. A doua operaţiune constă în adoptarea proiectului de către organul
competent.
2) Anchetele sau cercetările constau din investigaţii făcute pe diverse căi (audiere de
martori, consultare de înscrisuri, cercetare la faţa locului) necesare în vederea unei cât mai bune
cunoaşteri a problemei ce urmează să fie soluţionată printr-un act administrativ (de exemplu,
autoritatea tutelară recurge la asemenea mijloace necesare pentru numirea tutorelui255).
3) Rapoartele de referatele256 sunt acte pregătitoare prin care un organ al administraţiei de
stat prezintă concluziile asupra unei probleme supuse examinării sale, precizând diferitele aspecte
de fapt sau de drept, de lămurirea cărora depinde emiterea unui act administrativ de către un alt
organ.
În mod obişnuit ele sunt acte procedurale scrise şi motivate. Există şi rapoarte nemotivate
care aduc la cunoştinţa unui organ anumite fapte ca, de exemplu, referatele sau rapoartele
întocmite de organele de specialitate cu ocazia cercetării accidentelor de muncă257.
4) Dările de seamă258 sunt acte prin care se prezintă întreaga activitate a unui organ într-o
perioadă de timp. Se aseamănă cu avizele facultative deoarece organul are libertatea de a le cere
sau nu, dar spre deosebire de ele, cuprind opinii referitoare la activitatea deja înfăptuită.
Asemenea acte utilizate frecvent sunt dările de seamă contabile, operaţiuni care au un caracter
obligatoriu în ceea ce priveşte efectuarea lor. Dările de seamă pot fi incluse şi în categoria
formalităţilor procedurale anterioare deoarece premerg actele juridice ce se adoptă în baza lor.
5) Procesele verbale sunt înscrisuri constatatoare ale unei situaţii şi se întocmesc cu ocazia
unor operaţiuni, ca, de exemplu, inventarierea unor bunuri sau în cazul săvârşirii unor contravenţii
a căror constatare se face prin acest înscris încheiat de persoanele anume prevăzute în actul
normativ259. Când prin ele se dispun şi unele măsuri, de exemplu sancţiuni, partea respectivă din
procesul-verbal reprezintă un înscris constatator al actului administrativ.
6) Dezbaterea publică260 reprezintă modalitatea procedurală de aducere la cunoştinţă
publică a proiectelor de acte juridice, subliniind democratismul procesului decizional. Dezbaterea
are ca trăsături faptul că:
- vizează proiecte de acte juridice normative;
- se referă la proiecte de importanţă publică deosebită;
- se realizează anterior adoptării actelor juridice;
- organele care au elaborat proiectul împreună cu organele de avizare au obligaţia de a
analiza observaţiile şi propunerile făcute în cursul dezbaterii publice, iar concluziile desprinse vor
fi prezentate împreună cu propunerile de îmbunătăţire ale proiectului organelor componente
pentru a fi avute în vedere la adoptarea acestuia.
254
255
Art.116 din Codul Familiei.
256
257
Instrucţiunile nr.50/1967 ale Ministerului Muncii şi Ministerului Sănătăţii.
258
259
260
81
7) Îndeplinirea unei proceduri jurisdicţionale este caracteristică actelor administrative
jurisdicţionale a căror elaborare se face după o procedură specifică în cadrul căreia întâlnim ca
forme procedurale citarea, expertizarea, audierea de martori etc. Astfel, în cazul înaintării unei
plângeri împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei, organul în drept să o
soluţioneze citează pe cel care a făcut plângerea261.
2009
2003
2008
Bucureşti, 2010
Bucureşti, 2008
ulterioare
261
82
173/2007,
ulterioare
TEMA IX. Adoptarea actelor de drept administrativ

Obiective: prezentarea etapei de adoptare sau emitere a actelor administrative, a modaalităților de
realizare și fazelor de adoptare
Cuvinte cheie: dezbaterea, deliberarea şi votarea.
Rezumat:
2. Deliberarea
3. Votarea
Tema pentru acasa: Quorum-ul şi majoritatea necesară.
Etapa adoptării sau emiterii actelor administrative reprezintă momentul în care voinţa se
manifestă în scopul producerii efectelor juridice. Ea se realizează în diverse modalităţi, astfel, în
cazul organelor unipersonale momentul emiterii este marcat de semnarea înscrisului constatator al
actului juridic, iar în cazul organelor colegiale, adoptarea are loc în cadrul şedinţei prin
mecanismul votului. Etapa adoptării se poate diviza, în cazul organelor, în cel puţin 3 faze:
dezbaterea, deliberarea şi votarea. Etapa adoptării este guvernată de importante formalităţi
procedurale concomitente adoptării deciziei şi ulterioare adoptării acesteia, necesare asigurării
valabilităţii ei sau punerii în executare.

Dezbaterea este o activitate de evaluare a propunerilor cuprinse într-un proiect de act în
baza unei confruntări de idei în cadrul căreia se evidenţiază avantajele şi dezavantajele soluţiilor
83
preconizate262. Forma organizatorică a dezbaterii în cadrul organelor colegiale este şedinţa
(adunare generală, sesiune) care reprezintă o reuniune de două sau mai multe persoane ce
alcătuiesc împreună un organ şi a căror reunire are un anumit scop. Şedinţele se clasifică în mai
multe categorii263, în rândul cărora un loc important îl ocupă şedinţele decizionale, reuniuni în
cadrul cărora se adoptă hotărâri. Pentru desfăşurarea lor corespunzătoare trebuie îndeplinite o
serie de măsuri cu caracter organizatoric264, care intervin în etapa de pregătire a şedinţei (stabilirea
ordinii de zi, a participării, a datei, locului şi duratei de desfăşurare preconizate), în etapa de
desfăşurare (reguli privind deschiderea şedinţei, organele de lucru, modul de dezbatere şi de
votare) şi în etapa de finalizare (care cuprinde măsuri de redactare a hotărârilor, înregistrarea şi
comunicarea acestora, controlul realizării lor etc.).
Dezbaterea propriu-zisă este precedată de prezentarea în cadrul şedinţei a unor materiale
documentare, cum ar fi referatele serviciilor de specialitate, expunere de motive, proiectul de act
juridic, avizele etc. Referatele, cele mai obişnuite materiale, cuprind265 o prezentarea rezumativă a
documentaţiei, a datelor esenţiale şi a măsurilor ce se impun a fi luate. De regulă, referatul şi
proiectul de act se expun către membrii organului colegial sau de serviciile de specialitate ale
aparatului propriu. Pe marginea materialelor au loc discuţii în cadrul cărora se pot face propuneri
(amendamente) la proiectul dezbătut. În timpul dezbaterii, prin confruntarea de idei se
cristalizează poziţia fiecărui participant, ceea ce îi va influenţa modul de deliberare şi hotărârea
finală.
În perioada actuală se manifestă pe plan mondial multiple preocupări pentru găsirea unor
noi metode de conducere şi de luare a deciziilor266, metode care să se situeze la interferenţa cu
metodologia instruirii active a cadrelor de conducere267. Dintre aceste metode enumerăm:
conferinţa-discuţie, metoda studiului cazurilor, metoda Brainstorming, metoda Delphi etc.
Subliniem faptul că aceste metode nu sunt folosite în administraţia publică ca tehnici de adoptarea
deciziilor, întrucât cadrul decizional al acestor organe este precis determinat de normele organice
cu caracter imperativ. Aceste metode pot fi însă folosite cu succes în activitatea colegială de
pregătire a proiectelor de decizii şi în activitatea organelor consultative cu caracter colegial.
Conferinţa-discuţie268 este o metodă care constă în analizarea unei probleme de către un
grup de participanţi în cadrul unei discuţii conduse de către o persoană pregătită în prealabil
pentru acest scop. Fiecare participant are deplina libertate de a-şi exprima opinia, în acest fel
există posibilitatea aprecierii cunoştinţelor profesionale şi a experienţei proprii. Prin discutarea în
262
263
J.Starosciak, op. cit., p.305; C.Murgescu, "Echipa de conducere în unităţile economice…",
Edit.pol.Buc., 1972, p.232-247.
264
265
266
D.Gigusievici, M.Dumitrescu, "Metode utilizate în conducerea întreprinderilor şi procesul luării
deciziilor" (Edit.pol.Buc., 1970), în vol. "Conducerea ştiinţifică a întreprinderilor"; P.Cosmovici,
"Consideraţii asupra actului de decizie în activitatea organelor colective de conducere a unităţilor
socialiste", în "Studii şi cercetări juridice" nr.4/1973, p.617-628.
267
N. Radu, Gh.Ciulbea, op. cit., p.174P.Anton, "Metodologia specifică de instruire în cadrul programelor
de perfecţionare", în revista "Forum" nr.6/1971, p.30-38; N. Radu, Gh.Ciulbea, op. cit., p.176.
268
P. Anton, "Metodologia specifică de instruire în cadrul programelor de perfecţionare" în revista
"Forum" nr.6/1971, p.30-38; N. Radu, Gh.Ciulbea, op. cit., p.176.
84
colectiv, pot apărea noi sugestii, se descoperă erorile şi omisiunile indicându-se cea mai bună
soluţie de rezolvare a cazului.
Metoda studiului cazurilor269 presupune antrenarea şi mai intensă a participanţilor la
dezbatere datorită modului în care le sunt solicitate cunoştinţele şi experienţa personală în
rezolvarea unui caz. Studiul cazurilor constă în prezentarea unei situaţii reale cu datele necesare
înţelegerii problemei, prezentare întreruptă în momentul în care acţiunea ajunge într-un impas şi
când, pentru depăşirea acestuia este necesară elaborarea şi adoptarea unei decizii. După ce fiecare
participant şi-a formulat o părere, participanţii trebuie să-şi confrunte în grup opiniile şi să ajungă
la o decizie acceptată de majoritatea membrilor grupului.
Metoda Brainstorming270 reuneşte o grupă de participanţi, reprezentând diverse domenii
de specialitate, care discută asupra unei probleme ce trebuie rezolvată, într-un mod cu totul
neconvenţional. Principiul suprem al acestui stil este acela ca toţi participanţii să-şi exprime în
mod liber ideile lor referitoare la problema respectivă, în mod spontan şi fără nici o reţinere.
Conducătorul grupului nu are voie să folosească aprecieri descurajatoare sau etichetări la adresa
participanţilor prin care ar frâna fluxul de idei al acestora. Dimpotrivă, este necesar ca toţi
participanţii la dezbateri să sesizeze, ideile prezentate în mod reciproc, să le combine unele cu
altele. În acest fel se stimulează formarea unor lanţuri de asociere reciproce, prin care se ajunge la
idei şi concluzii care nu ar fi apărut niciodată în cazul unei dezbateri izolate şi coordonate
realizate pe categorii de specialişti asupra aceloraşi probleme.
Metoda Delphi271 este o metodă de explorare a viitorului prin care se încearcă să se
stabilească natura şi data când se pot produce în viitor anumite evenimente (de exemplu,
necesitatea unei reorganizări sau reforme administrative) şi ce măsuri trebuie luate în acest sens.
Metoda constă din alcătuirea unui program de interogări individuale şi succesive care alternează
cu informaţii şi sondaje ale opiniei, ceea ce permite să se corecteze, cu ajutorul calculatorului,
concluziile trase din prima etapă a operaţiei. Participanţii interogaţi, persoane cu înaltă pregătire în
domeniul de specialitate, sunt invitaţi să răspundă prin corespondenţă la chestionarul trimis. În
baza răspunsurilor primite se calculează tendinţa medie (în producerea evenimentului şi a datei
lui) care este din nou comunicată participanţilor cu invitarea acestora de a-şi motiva opţiunea lor.
Această "dezbatere" în contradictoriu îi determină pe unii să-şi schimbe părerea şi să adere la alte
opinii, ceea ce permite micşorarea deosebirilor între răspunsuri. Rezultatele sunt din nou
prelucrate şi se stabileşte o nouă valoare medie mai precisă decât cea precedentă. Urmează o nouă
informare şi o nouă prelucrare a răspunsurilor în vederea determinării valorii medii, procesul
desfăşurându-se în trei etape. În final se obţine, prin aceste dezbateri şi calculări succesive a
valorilor medii, un pronostic la care aderă majoritatea celor chestionaţi.
2. Deliberarea
269
Gh.Ciulbea, "Metodologia instruirii active", în "Probleme ale consiliilor populare, ale economiei şi
administraţiei locale" nr.12/1971.
270
Gh.Ciulbea, M.Vlădulescu, "Dezvoltarea spiritului novator în întreprinderi", sinteză documentară,
multiplic., I.C.D.T., Buc., 1971, p.64-84.
271
J.Bonnet, "La prevision technologique", în "L'usine nouvelle", Franţa, nr.supl.oct. 1969, p.95-96.
85
Deliberarea, ca proces finalizat prin adoptarea unei hotărâri, aparţine mai mult domeniului
proceselor psihice interne, atât în cazul hotărârii organelor unipersonale, cât şi în cazul organelor
colegiale. În mod practic nu există un cadru organizatoric distinct, chiar şi în cadrul organelor
colegiale, care să delimiteze deliberarea de dezbatere, întrucât procesul de formare a convingerilor
proprii are loc pe parcursul întregii dezbateri. Desigur, în cazul unor acte administrative
jurisdicţionale între momentul dezbaterii propriu-zise şi cel al deliberării există o diferenţă de
cadru organizatoric, întocmai ca şi în cazul hotărârilor judecătoreşti.
În cazul organelor colegiale fiecare participant la dezbatere optează, din considerente
specifice, asupra unui proiect sau variante şi asupra unor amendamente. Procedura de deliberare a
fiecărui participant diferă în ceea ce priveşte structura demonstraţiei sale, alegerea şi ordonarea
argumentelor, modul şi momentul de prezentare. Alegerea unei variante din mai multe, are loc în
baza unei aprecieri comparative a variantelor propuse sub aspectul diferiţilor factori, indicatori de
eficienţă, prin aprecierea unor efecte posibile ca apariţie272 etc., dar cu respectarea cadrului
legal273 care delimitează posibilităţile de opţiune.
În marea majoritate a cazurilor există mai multe alternative care se oferă alegerii, pentru
aceeaşi problemă, dar ele sunt limitate ca număr. Astfel, nu se iau în considerare alternative
imposibil de realizat, sau cele cu caracter antisocial sau ilegal. Dintre alternative se aleg numai
cele posibile ca realizare, prin mijloacele de care dispune organul, iar dintre acestea se aleg numai
cele admisibile (realizabile în conformitate cu legile în vigoare), care include la rândul lor o serie
de alternative preferabile la nivelul fiecărui individ274.
Fiecare participant va alege o anumită alternativă în concordanţă cu hotărârea pe care şi-a
format-o în baza analizei comparative a mai multor variante275, atunci când acestea există. Întregul
grup de rezultate individuale, format în baza opţiunii proprii a fiecărui membru al organului
colegial, se transformă într-un rezultat final, colectiv, în baza a doi factori şi anume: suma
rezultatelor individuale şi influenţa determinantă a normelor legale, inclusiv a celor de procedură
în baza cărora se adoptă opţiunea generală sau actul final.
Actul de alegere a unei alternative nu interesează atât sub aspectul proceselor psihologice
interne, cât sub aspectul conduitei externe a subiecţilor care în urma deliberării îşi manifestă
voinţa în conformitate cu procesul intern. În cazul organelor colegiale are loc transformarea unui
grup determinat de soluţii individuale, într-o rezolvare finală care, potrivit procedurii de votare, va
fi considerată ca aparţinând organului colectiv.
Fiecare participant are o anumită ordine de preferinţă pentru anumite alternative. Dacă
problema în cauză este notată cu "a" iar numărul de alternative, este cuprins între 1-4, în ordinea
formulării lor starea preferenţială individuală se poate prezenta astfel:
272
Fl.Gîlcă, op. cit., p.86.
273
Alex.Negoiţă, "Ştiinţa administraţiei", p.128.
274
"Modelarea proceselor sociale", Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1973, p.148.
275
Fl.Studnicki, "Despre deciziile colective", în Revista de referate şi recenzii", "Ştiinţa administraţiei",
1972.
86
a 4
 
a 2
a 1
 
a 3 

La nivelul organelor colegiale se formează o stare preferenţială colectivă privind o
anumită alternativă. Ea este ordonarea a "n" stări preferenţiale individuale ce intervine la toţi
participanţii la un proces decizional dat. Această stare se poate prezenta cu ajutorul unui model
(care are "n" coloane şi "m" componente) în care fiecare coloană indică numărul de participanţi la
proces, iar în cadrul fiecărei coloane prin indici se reliefează starea preferenţială pentru anumite
alternative ce aparţin grupului "a" de probleme. Dacă participanţii sunt în număr de trei iar
alternativele sunt 4, putem obţine un model (matrice) cu următoarea structură:
În acest model, fiecare coloană reprezintă starea preferenţială
 a4 a1 a4 individuală a fiecărui subiect participant la procesul decizional, în
 
 a 2 a 2 a 3  ordinea descrescândă pe verticală, a importanţei acordate fiecărei
 a1 a3 a2 
  variante, iar întregul model reflectă starea preferenţială colectivă.
 a3 
 a4 a1  Metodele de deliberare276 sunt dintre cele mai diferite
întrucât deliberarea se poate realiza, de exemplu, prin imitarea
modului de deliberare al altor persoane, fie prin folosirea experienţei proprii în adoptarea
deciziilor277. Opiniile care pot rezulta în urma deliberării reflectă278 fie unitatea de păreri, de la
începutul şi până la terminarea dezbaterii, fondată pe elemente de conţinut sau elemente formale,
fie lipsa de unitate, caz în care minoritatea se subordonează majorităţii.
3. Votarea
Votarea reprezintă operaţiunea prin care se manifestă cu efecte juridice voinţa organului
colegial prin adoptarea actului juridic. Voinţa pe care o cuprinde decizia se manifestă în realizarea
puterii de stat şi se află numai la nivelul persoanelor care au un drept de vot deliberativ şi nu un
drept de vor consultativ sau care sunt lipsite de acest drept. Astfel, secretarul consiliului local
participă de drept la şedinţele consiliului, fără drept de vot279.
Manifestarea voinţei implică răspunderea autorilor pentru decizia luată. Voinţa trebuie să
se bazeze pe înţelegere, pe cunoaşterea faptelor reale şi să corespundă rezultatelor deliberării.
Elementele care pot anihila280 fuziunea firească dintre înţelegerea şi voinţa sunt:
- ignorarea rezultatelor deliberării, ca urmare a existenţei unor interese străine, prin
încălcarea normelor de drept, astfel încât voinţa nu reflectă convingerea subiectului;
- insuficienta deliberare şi cunoaştere a problemei, astfel încât opinia formată poate să fie
superficială sau contradictorie ceea ce împiedică formarea unei opţiuni temeinic fundamentate şi a
unei opinii unitare.
276
277
Alex.Negoiţă, op. cit., p.173-174.
278
279
Art.32 din Hotărârea Guvernului nr.103/1992.
280
Alex.Negoiţă, op. cit., p.134-135.
87
Ştiinţa administraţiei recomandă în ce priveşte procedura supunerii la vot respectarea unor
reguli. Astfel, supunerea la vot a proiectelor trebuie să se facă în ordinea efectuării propunerilor,
în afară de cazul în care prin însăşi regulamente se prevede o altă ordine sau aceasta este fixată la
începutul dezbaterii, de către organul de conducere a dezbaterilor. În privinţa votării, de regulă se
supun la vot propunerile care se exclud în mod reciproc şi care se referă la aceeaşi materie,
deoarece prin adoptarea uneia în mod ferm se exclude cealaltă propunere, cât şi posibilitatea
repetării votului. La rândul său, operaţiunea votării poate fi guvernată de anumite reguli
procedurale (vot secret sau vot nesecret) etc.

În etapa adoptării sau emiterii actului juridic se grupează acele forme procedurale reunite
după momentul în care intervin faţă de constituirea manifestării de voinţă ca act juridic
obligatoriu. Aceste forme procedurale se pot situa în timp faţă de acest moment, chiar în imediata
apropiere a adoptării actului juridic, dar premerg această adoptare fiind strâns legată de ea (cum
este cazul condiţiilor privitoare la quorum) în chiar momentul adoptării (cum este cazul regulilor
privitoare la vot) şi imediat după acest moment (cum este cazul redactării înscrisului). Fiind însă
atât de strâns legate de momentul adoptării actului juridic, formele procedurale se departajează în
forme concomitente adoptării şi forme ulterioare adoptării. Şi în etapa adoptării actelor juridice se
pot reîntâlni unele forme procedurale observate în etapa pregătitoare cum sunt de exemplu acordul
(concomitent) necesar emiterii281, propunerile sau amendamentele care se fac în cursul dezbaterii
proiectului de act juridic sau procesul-verbal întocmit cu ocazia dezbaterii.
a) Quorum şi majoritatea necesară282
Quorumul reprezintă numărul de membrii necesari, raportat la numărul total de membrii ai
organului colegial, care trebuie să fie prezenţi pentru ca deliberările organului să fie valabile.
Normele privitoare la quorum sunt prestabilite şi reprezintă un element de formă esenţial întrucât
prin respectarea lor manifestarea de voinţă dobândeşte puterea de a produce efecte juridice.
Legea poate prevedea sau nu ce quorum este necesar pentru ca un organ colegial să lucreze
în mod valabil. Astfel, în cazul guvernului şi a consiliilor locale îşi găseşte aplicare regula
conducerii colective potrivit căreia, pentru ca un organ colegial să lucreze valabil este necesară
prezenţa majorităţii membrilor săi (1/2 + 1). În cazul consiliilor de conducere ale ministerelor,
quorumul legal nu este întotdeauna reglementat sub aspectul prezenţei din totalul membrilor ce
compun consiliul283. În cadrul dispoziţiilor privitoare la quorum organul nu are libertatea de
apreciere asupra lor, întrucât se găsesc cuprinse în norme organice formulate prin lege sau prin
alte acte normative superioare, faţă de care organul în cauză trebuie să se conformeze. Pe de altă
parte, aceste dispoziţii reprezintă o condiţie de valabilitate a întrunirii legale a organului şi implicit
influenţează şi valabilitatea actului administrativ,
281
De pildă, acordul primului ministru la adoptarea hotărârilor guvernului (art.6 din Legea nr.37/1990).
282
283
De pildă, se arată numai că adoptă hotărâri cu votul a jumătate plus unu din numărul total al celor
prezenţă (art.14, alin.3 din Legea nr.40/1990 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului de
Interne).
88
Majoritatea necesară luării unei hotărâri reprezintă numărul de membrii din totalul
membrilor ce compun organul, număr necesar pentru ca un act juridic să fie adoptat în mod
valabil. Majoritatea necesară poate fi o majoritate simplă sau o majoritate absolută (calificată).
Astfel hotărârile Consiliului local se adoptă cu majoritate simplă iar cele ale guvernului cu votul a
cel puţin o treime din membri. Quorumul nu se confundă cu majoritatea necesară adoptării unui
act juridic întrucât primul aspect se referă la numărul de membrii necesari ca un organ să lucreze
valabil, iar al doilea se referă la numărul de membrii necesari pentru ca un act să fie adoptat în
mod valabil. Între quorum şi majoritatea necesară există o strânsă legătură în sensul că quorumul
permite să se deducă şi majoritatea necesară adoptării unui act juridic şi invers, dacă legea nu le-ar
reglementa284. Pe de altă parte, majoritatea necesară poate fi mai mică decât quorumul.
Dispoziţiile privitoare la quorum şi la majoritatea necesară dobândesc aplicabilitatea
efectivă numai în momentul adoptării actului juridic. Fiind forme procedurale impuse de lege
încălcarea lor atrage nulitatea absolută a actului juridic.
b) Actele administrative emise în comun
Actele administrative emise în comun de mai multe organe ale administraţiei de stat sau de
acestea împreună cu alte organisme, sunt manifestări de voinţă simultane285 făcute cu intenţia de a
produce efecte juridice. Actul juridic nu se poate forma în lipsa unei manifestări de voinţă a unui
organ, astfel încât suntem în prezenţa unui act administrativ complex.
Constituie caracteristici ale acestor acte:
- existenţa mai multor manifestări de voinţă provenind de la mai multe organe
administrative (de regulă egale286) în grad ierarhic, sau acestea împreună cu organe ori organizaţii
neguvernamentale;
- constituirea actului are loc numai prin epuizarea numărului de manifestări de voinţă
necesare adoptării lui;
- inexistenţa raporturilor de subordonare între organele participante la emitere, altfel, în
caz contrar am fi în prezenţa aprobării sau confirmării;
- raporturile sociale cu privire la care se manifestă voinţa organelor în cauză, intră în
competenţa tuturor acestor organe ceea ce explică de ce numeroase acte emise în comun sunt date
în aplicarea unui act normativ al unui organ superior cu competenţă generală sau, dimpotrivă, sunt
aprobate printr-un act al organului cu competenţă generală;
- actul juridic apare faţă de terţi ca act al mai multor organe, dar totuşi ca un act juridic
unilateral;
- efectele juridice se produc numai prin manifestările de voinţă ale organelor participante
la emiterea actului;
- în cazul actelor administrative individuale cu caracter ilegal, acţiunea în justiţie împotriva
unor asemenea acte, ar putea fi introdusă împotriva oricărui organ participant la emitere, dar în
practica administrativă, chiar dacă se întâlnesc acte administrative emise în comun, în cazul
284
Idem, T.Drăganu, op. cit.
285
T.Drăganu, "Studii de drept constituţional", Edit. Dacia, Cluj-Napoca, 1975, p.190.
286
Instrucţiunile nr.50/1967 ale Ministerului Muncii şi Ministerului Sănătăţii pentru aplicarea HCM
nr.2896/1966.
89
actelor individuale o asemenea posibilitate, este, de regulă, exclusă întrucât executarea unui act
individual şi răspunderea pentru el presupun un organ strict determinant;
- spre deosebire de alte acte administrative complexe (ca, de exemplu, aprobările sau acordurile),
în cazul actelor emise în comun nu mai există o manifestare de voinţă preponderentă în unitatea
actului juridic complex, toate manifestările având aceeaşi importanţă, actul neluând fiinţă în lipsa
unuia din ele, iar viciile unei singure voinţe afectează întreaga unitate a actului administrativ
complex.
c) Redactarea şi semnarea înscrisului
Una din condiţiile formei externe ale actelor administrative este cerinţa formei scrise care
ocupă un loc important în cadrul condiţiilor de formă ale actelor juridice. În mod obişnuit se face
distincţie între forma exterioară, scrisă sau nescrisă a actelor juridice, şi formele procedurale ale
acestor acte.
Redactarea actului juridic reprezintă operaţiunea de întocmire a unui înscris (document)
care să reflecte deplin şi concordant manifestarea de voinţă exprimată. Momentul redactării poate
coincide cu însăşi adoptarea actului juridic sau imediat după adoptarea acestuia, dar în strânsă
legătură cu ea.
În "Metodologia generală de tehnică legislativă" se stabilesc reguli privitoare la metode şi
procedee valabile, deopotrivă, atât pentru proiectele de acte normative cât şi pentru actele juridice
propriu-zise. Aceste reguli vizează în principal actele normative de o importanţă deosebită,
putându-se grupa în următoarele categorii:
- reguli referitoare la părţile constitutive ale proiectului de act normativ287 (alcătuit din
titlul şi formula introductivă, dispoziţii generale sau de principiu, dispoziţii de conţinut, dispoziţii
finale şi dispoziţii tranzitorii);
- reguli privind structura şi procedeele de sistematizare ale proiectelor de acte
normative288, elementul structural de bază fiind articolul;
- reguli tehnice privind abrogarea, modificarea şi completarea actelor normative289
instituindu-se principiul abrogării exprese şi directe;
- reguli privitoare la redactarea şi stilul actelor normative290 care trebuie să se caracterizeze
printr-un limbaj concis dar şi larg accesibil.
Deşi legea nu prevede întotdeauna şi în mod expres pentru toate actele normative
necesitatea formei scrisă, această cerinţă rezultă implicit atunci când normele legale în vigoare
stabilesc reguli referitoare la textul proiectelor de acte normative, la semnarea, prezentarea
expunerii de motive etc.
Forma scrisă reprezintă un minimum de condiţii ce permite291:
- dovada existenţei manifestării de voinţă;
- cunoaşterea exactă a conţinutului actului juridic;
- o mai strictă asigurare a respectării drepturilor şi obligaţiilor;
287
288
289
290
291
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ"", p.121.
90
- un control eficient al legalităţii actelor juridice.
În cazul actelor normative cerinţa formei scrise este necesară pornind de la considerentul
că o cunoaştere reală a actelor normative se realizează, în principiu, prin publicarea lor şi că
numai astfel devine eficient principiul după care nimeni nu va putea invoca necunoaşterea legii. În
al doilea rând, actele individuale se emit numai în baza actelor normative, ultimele constituindu-le
punctul de referinţă, acte normative ce trebuie întocmite şi păstrate în formă scrisă. În sfârşit,
dreptul administrativ care exclude cutuma în materia izvoarelor de drept, necesită o dezvoltare
programată a activităţii de reglementare, actul normativ constituind principalul izvor de drept, iar
acesta se redactează în forma scrisă.
Neîndeplinirea formei scrise în cazul actelor normative, reprezintă încălcarea unei condiţii
esenţiale de valabilitate ale acestor acte. Întocmirea sau redactarea în formă scrisă a actelor
normative este strâns legată şi de modul aducerii lor la cunoştinţă prin publicare sau comunicare.
În ceea ce privesc actele individuale problema formei scrise se pune în mod diferit. Forma
scrisă este o condiţie de valabilitate a acestora numai în ipoteza în care normele prevăd, în mod
expres sau tacit (de exemplu, obligativitatea semnării înscrisului) necesitatea acestei forme 292.
Când normele nu prevăd această obligaţie actul poate fi emis în formă nescrisă (orală).
Se vor întocmi în formă scrisă actele individuale:
- ale organelor colegiale, pentru cunoaşterea poziţiilor manifestate prin vot la adoptarea
actelor;
- actele emise în baza unei proceduri jurisdicţionale;
- actele cu caracter sancţionator şi care instituie obligaţii;
- cele pentru care legea cere în mod expres necesitatea formei scrise.
Sancţiunea nerespectării formei scrise se raportează la gravitatea încălcării acestei condiţii
de valabilitate a actului, Dacă actul individual nu a fost întocmit în formă scrisă, deşi o asemenea
formă se cere, organul administrativ nu va putea pretinde subiectului pasiv să-şi execute
obligaţiile indiferent de modul în care acesta din urmă, a luat cunoştinţă, de exemplu, pe o altă
cale (orală), de existenţa şi conţinutul actului juridic. Subiectul pasiv este în drept să solicite
organului administrativ consacrarea actului juridic în formă scrisă atunci când legea cere această
formă. Desigur, nimic nu împiedică însă ca subiectul pasiv să-şi execute de bună voie obligaţiile
ce decurg din actul administrativ, chiar dacă nu a fost respectată cerinţa formei scrise în redactarea
actului. Executarea prestaţiei sale poate fi considerată ca o obligaţie îndeplinită cu temei legal în
virtutea unei îndatoriri consacrate prin norme de drept, indiferent de nerespectarea formei
exterioare a actului juridic individual.
Elementele unui document se împart în elemente logice şi elemente formale293. Elementele
logice sunt: introducerea, motivarea (cuprinsul) şi concluzia (încheierea). Ordinea este în funcţie
de metoda de redactare. Metoda directă (analitică) presupune următoarea ordine: introducerea,
motivarea şi concluzia. Metoda indirectă (sintetică) presupune următoarea ordine: concluzia şi
292
Astfel, practica judiciară a decis că nu se poate dispune prin încheiere intabularea dreptului de
proprietate, cu privire la un imobil, pe baza unei simple adrese semnate de un şef de serviciu al
consiliului local, iar nu a unui act semnat de preşedintele acestuia şi secretar, singurii în drept a angaja
organul (Trib.jud. Bistriţa-Năsăud, dec.civ.nr.451/1969 în R.R.D. nr.7/1970, p.181).
293
P. Dumitru, "Organizarea muncii administrative", multiplic. Iaşi, 1971, p.103.
91
motivarea. Elementele formale ale înscrisului cuprind: forma exterioară (antetul organului ce
emite actul şi al subiectului căruia este destinat), forme de control (semnătură, ştampilă, număr de
înregistrare, dată), forme de secretariat (iniţiale celui care l-a redactat, ale celui care l-a conceput,
număr de exemplare).
Semnarea înscrisului constatator al actelor juridice reprezintă o cerinţă de formă absolut
necesară. Necesitatea semnăturii se desprinde implicit din obligativitatea redactării în formă scrisă
a actului juridic, dar alteori este prevăzută expres de lege. Astfel, hotărârile Consiliilor locale se
semnează de preşedintele şedinţei294.
Semnarea înscrisului o pot realiza în cazul actelor colegiale, chiar şi persoane care au votat
împotriva actului juridic în cauză, dar cărora prin funcţiile deţinute le revine această îndatorire.
În cazul actelor emanând de la organele unipersonale, pentru care legea cere formă scrisă,
nesemnarea reprezintă o încălcare a unei condiţii esenţiale de valabilitate, deoarece posibilitatea
cunoaşterii efective a manifestării de voinţă are loc în urma semnării înscrisului. Semnătura
consacră transformarea unui proiect într-un adevărat act juridic295.
În cazul actelor administrative care se pot emite în formă orală (nescrisă) efectele juridice
se produc fără a mai trebui îndeplinite cerinţele formei scrise. Prin exteriorizarea voinţei, ea
încetează să mai fie un simplu proces intern, devenind un fapt social-juridic, iar terţii pot lua
cunoştinţă de existenţa şi de cuprinsul ei, acţionând în funcţie de aceasta 296. Un act emis în formă
orală poate fi confirmat ulterior în forma scrisă.
d) Motivarea deciziei administrative297
Totalitatea motivelor care stau la baza unuia act juridic constituie motivaţia acelui act, iar
motivarea este acţiunea de arătare a motivelor pe care se fundamentează actul. Motivarea este un
element obiectiv şi extern, fiind o condiţie formală, de procedură, acolo unde legea o impune, spre
deosebire de motivaţie care este un element intern, subiectiv şi obligatoriu.
Actele normative, categorie importantă a actelor juridice, sunt în principiu acte motivate.
Motivarea acestora se face prin expunerea de motive. Chiar dacă unele acte normative nu sunt
motivate, totuşi considerentele care au impus adoptarea lor rezultă din rapoartele şi referatele care
preced emiterea actului298. Metodologia generală de tehnică legislativă prevede necesitatea ca
proiectele de acte normative să fie trimise la avizare însoţite de expunerea de motive. La cererea
organelor care acordă avizul se vor trimite şi studiile sau alte lucrări documentare care au stat la
baza propunerilor de reglementare299.
Actele administrative individuale cu caracter jurisdicţional sunt acte motivate 300 în virtutea
procedurii specifice după care se elaborează şi a principiilor care stau la baza acestei proceduri301.
De asemenea, sunt motivate şi actele administrative de sancţionare sau cele care stabilesc
294
295
296
D.Cosma, op. cit., p.410.
297
C.Wiener, "La motivation des décison administratives en droit comparé", nr.4 oct.-dec., p.779-795
(Franţa).
298
299
Art.52,alin.2 din Decretul nr.16/1976.
300
301
V.Prisăcaru, "Jurisdicţiile speciale în R.S.R.", Ed. Acad. R.S.R., Buc., 1974, p.194.
92
obligaţii. Faţă de toate celelalte acte administrative individuale sau operaţiuni tehnico-materiale,
operează, în cadrul dreptului administrativ, principiul general al nemotivării cu excepţiile
prevăzute de lege. Se consideră că motivarea ar încălca în mod deosebit activitatea executivă,
dăunând operativităţii ei sau că ar dezvălui date ce constituie secrete302.
Motivarea actelor individuale poate fi prevăzută într-un mod expres şi direct. Astfel,
decizia de imputare dată în cadrul răspunderii materiale pentru pagube cauzate unităţii trebuie să
fie motivată303, iar dacă actul a fost atacat în justiţie, este inadmisibilă schimbarea temeiurilor de
fapt şi de drept ale acestuia304.
Motivarea poate fi prevăzută prin reglementări într-un mod expres şi indirect, în sensul că
legiuitorul nu arată că actul va fi motivat, dar cerinţa rezultă din modul de constituire a actului
juridic. Astfel, procesul-verbal305 de constatare şi sancţionare a contravenţiilor va cuprinde, printre
altele, descrierea faptei ce constituie contravenţie şi a altor împrejurări cu indicarea actelor
normative ce stabilesc şi sancţionează contravenţia.
În sfârşit, necesitatea motivării poate să apară chiar dacă nu există o dispoziţie legală
expresă în acest sens sau legea nu lasă să se întrevadă această posibilitate. Astfel, dacă decizia de
imputare este motivată, anularea ei considerăm că trebuie şi ea motivată. Această motivare, bazată
pe simetria formal-juridică ("contrarius actus"), se impune pentru că se anulează o decizie
motivată. Uneori legea prevede că refuzul autorităţilor administrative trebuie să fie motivat, ca în
cazul respingerii cererii de licenţe de export sau import306.
Conţinutul motivării se referă la împrejurările care au fost reţinute ca determinante în
emiterea actului. Sub acest aspect, în cazul actelor normative, expunerea de motive va arăta
succint307:
- cerinţele care justifică intervenţia normativă cu o referire specială la insuficienţa
reglementărilor în vigoare;
- efectele de ordin politic, economic, social şi cultural urmărite în funcţie de obiectul
reglementării;
- efectele pe care noua reglementare le are asupra reglementărilor deja existente.
În cazul actelor individuale conţinutul motivării se referă la starea de fapt, adică la acele
împrejurări care au determinat hotărârea organului, confirmându-se că acestea s-au produs ori că
au existat, cât şi la starea de drept, care exprimă modul în care organul emitent a înţeles să aplice
dispoziţiile legale în vigoare308, la cazul dat. La aceste elemente se mai adaugă, după natura
actului, indicarea probelor pe baza cărora s-au stabilit faptele, cât şi expunerea modului în care s-a
ţinut seama de probe la stabilirea faptelor, precum şi de fapte, la stabilirea stării de drept309.
302
N. Radu, Gh.Ciulbea, op. cit., p.110-112.
303
Art.108, paragraf.3 din Codul Muncii.
304
A se vedea decizia nr.355/1980 a Trib.jud. Botoşani cu notă de Ş.Beligrădeanu în R.R.D. nr.12/1981,
p.78 şi urm.
305
Art.17, 24 din Legea nr.32/1968.
306
Art.9 din hotărârea guvernului nr.472/1991.
307
308
M.Anghene, "Necesitatea codificării normelor de procedură administrativă" în R.R.D.. nr.11/1973,
p.60.
309
N. Radu, Gh.Ciulbea, op. cit., p.110-112.
93
Fundamentarea sau justificare motivării reprezintă o cerinţă de conţinut310, întrucât
motivarea actelor este un element de formă. Dacă lipsa motivării face ca actul să fie nemotivat,
prezenţa ei nu implică şi justificarea măsurii dispusă prin actul juridic. Prin nejustificarea actului
administrativ se încalcă o cerinţă de fond, iar prin nemotivare se încalcă o cerinţă de formă. Legea
contenciosului administrativ permite atacarea în justiţie a refuzului nejustificat al organelor
administrative de a satisface o cerere privitoare la un drept subiectiv, indiferent de prezenţa sau
absenţa motivării311.
Sancţiunea nemotivării actelor este în funcţie de gravitatea încălcării normelor. Astfel,
actul emis în mod nemotivat este lovit de nulitate dacă a încălcat această condiţie de valabilitate.
Dacă actul este motivat, dar motivele sunt în contrazicere cu legea, actul va fi valabil formal, dar
ilegal, sub aspectul conţinutului sau temeiniciei sale312.

În această categorie se grupează formalităţile procedurale care apar după momentul constituirii
actului juridic, deci după ce a avut loc manifestarea de voinţă, prezenţa lor fiind necesară pentru
desăvârşirea valabilităţii actului juridic şi a efectelor sale. Formele procedurale posterioare se
situează în timp între momentul următor adoptării actului şi momentul declanşării procesului şi
procedurii de executare a acestuia. Din această cauză nu putem considera că formalităţile
ulterioare sunt acte de executare, întrucât însăşi executarea presupune realizarea unor operaţiuni şi
formalităţi proprii. Valoarea acestor forme rezidă, în special, în posibilităţile de control pe care le
oferă organului care le realizează cu privire la actul juridic adoptat.
Datorită intervenţiei lor într-o fază ulterioară aceste forme au primit şi denumirea de acte
complimentare313, desigur nu în sensul de acte juridice, ci datorită faptului că ele complinesc
anumite cerinţe pentru actele juridice la care se referă. Actele ulterioare se aseamănă cu actele
pregătitoare314 prin aceea că nu produc prin ele însele efecte juridice, fiind totodată în strânsă
legătură cu actul administrativ de bază. Se deosebesc între ele prin aceea că actele ulterioare sunt
posterioare elaborării actului juridic condiţionând, într-o mai mică măsură, valabilitatea acestora şi
asigurându-le într-o măsură mai mare punerea în executare.
Actele ulterioare pot lua forma unor activităţi intelectuale (de exemplu aprobarea) sau a
unor operaţiuni tehnico-materiale (de exemplu, aducerea la cunoştinţă a actului juridic). În cadrul
lor se reîntâlnesc unele forme procedurale deja cunoscute, ca de exemplu acordul (ulterior)315,
utilizarea formei scrise etc.
a) Aprobarea
Aprobarea este manifestarea de voinţă a unui organ superior al administraţiei de stat
determinat de lege prin care aceasta încuvinţează faţă de un act deja emis de un organ ierarhic
inferior, act care fără manifestarea de voinţă ulterioară nu ar putea produce efecte juridice
310
V. Negru, D. Radu, "Drept procesual civil", Edit.did.şi ped., Bucureşti, 1973, p.283-284.
311
Trib. Suprem, col.civ.dec. nr.882/1968 în R.R.D. nr.12/1968, p.171.
312
313
314
94
conform legii316. În legislaţia noastră noţiunea de aprobare se utilizează în trei ipoteze317:
aprobările propriu-zise, aprobările substitutive şi aprobările "improprii".
Aprobările propriu-zise sunt date de organele superioare pentru actele organelor ierarhic
inferioare emise în exercitarea unor atribuţii date de lege în competenţa acestora din urmă. Astfel,
Comisia centrală pentru ocrotirea minorilor va putea aproba organizarea de comisii pentru
ocrotirea minorilor pe lângă consiliile locale municipale, ale sectoarelor Municipiului Bucureşti şi
consiliile orăşeneşti şi comunale318; consiliul local, aprobă statutul comunei sau oraşului şi
regulamentul de funcţionare al consiliului319.
Aceste aprobări se caracterizează prin faptul că:
- sunt forme ulterioare emiterii actului administrativ;
- provin de la organe superioare celui care emite actul:
- organul care dă aărobarea este individualizat prin lege:
- prin emiterea aprobării organul inferior nu este obligat să execute actul aprobat;
- se emite numai la solicitarea organului subordonat;
- nu acoperă viciile actului aprobat;
- actul aprobat devine, faţă de terţi, obligatoriu şi executoriu numai după aprobare;
- actul aprobat poate fi revocat de către organul emitent fără o nouă aprobare;
- pentru a obţine anularea, în baza legii contenciosului administrativ, a unui act aprobat,
prin acţiunea în justiţie va trebuie chemat în judecată, ca pârât, organul inferior emitent actului;
- efectele juridice se produc în virtutea actului de bază, aprobat iar nu a aprobării propriu-
zise.
În literatura de specialitate320 s-a considerat că aprobarea, ca şi alte acte complimentare,
intervine numai atunci când se reglementează sau se rezolvă probleme ce intră în competenţa mai
multor organe ale administraţiei de stat. Afirmaţia nu poate fi acceptată decât cu unele rezerve. În
cazul aprobărilor propriu-zise nu se poate susţine că organul al cărui act este aprobat ar acţiona în
cadrul competenţei organului superior, întrucât în acest caz am fi în prezenţa aprobărilor
substitutive. Pe de altă parte, dacă raporturile sociale ar fi de competenţa normativă a mai multor
organe administrative diferite ca sisteme ierarhice atunci s-ar recurge la acte emise în comun de
subiectele interesate.
Analizând efectele juridice ale unui act aprobat vom constata că el este un act juridic
complex, o unitate juridică, alcătuită din două elemente: actul de bază, ce se aprobă şi actul de
aprobare. În această unitate rolul hotărâtor îl are actul aprobat, întrucât este un act juridic adoptat
în limitele competenţei legale a organului emitent. Aprobarea lui constituie o cerinţă de
valabilitate şi nu de existenţă, actul fiind deja constituit din momentul adoptării sale legale. Totuşi
315
De pildă, recomandările colegiului de conducere al Ministerului de Interne, neconcretizate în ordine, se
aduc la cunoştinţa celor interesaţi numai cu acordul ministrului de interne.
316
317
318
319
Art.21 lit."b" din Legea nr-69/1991.
320
95
din momentul aprobării se leagă o serie de efecte, cum ar fi comunicarea, punerea în executare
etc.
Aprobările substitutive sunt emise de un organ ierarhic superior pentru actele organului
subordonat care acţionează într-un domeniu sau ramură de activitate şi de raporturi sociale de
competenţa organului supraordonat. În această categorie intră, de exemplu, aprobările prin
hotărâri guvernamentale a diferitelor statute şi regulamente emise pe baza şi în executarea legii.
Se numesc "substitutive" întrucât admit substituirea organului superior în competenţa sa de către
organul ierarhic inferior.
Aprobările substitutive se caracterizează prin:
- obligativitatea punerii în executare a actului aprobat;
- faptul că aprobarea nu acoperă viciile esenţiale ale actului aprobat;
- faptul că organul beneficiar al aprobării nu mai poate revoca actul aprobat, decât
solicitând o nouă aprobare;
- acţiunea în justiţie în baza Legii contenciosului administrativ se introduce împotriva
actului de aprobare, iar ca pârât apare organul autor al aprobării;
- efectele juridice se produc în baza actului de aprobare.
Se impune o precizare. Faptul că aprobarea sustitutivă nu acoperă viciile actului aprobat,
deşi aprobarea are un rol hotărâtor în această unitate juridică, are în vedere existenţa unor vicii
esenţiale ale actului aprobat (ca, de exemplu, lipsa majorităţii cerută de lege pentru adoptarea
actului aprobat), lipsa actului aprobat şi a cărui existenţă condiţionează emiterea şi nu existenţa
unor vicii neesenţiale (ca, de exemplu, lipsa semnăturii de pe înscrisul constatator al unui act
juridic adoptat în mod valabil de un organ colegial), vicii care sunt acoperite prin aprobare.
În cadrul acestor aprobări organul emitent al actului aprobat acţionează într-un domeniu
sau ramură de activitate de competenţa organului ierarhic superior, putând astfel să se substituie în
competenţa aceluia, fireşte în măsura în care normele în vigoare permit o asemenea înlocuire, ştiut
fiind că ea nu poate opera în cazul unei competenţe exclusive a organului superior, datorită
caracterului propriu sau personal al competenţei care constituie o trăsătură esenţială a acesteia. De
asemenea, respectiva aprobare se poate da numai în cazul în care prin ea nu se depăşeşte şi limita
exterioară a competenţei organului superior care emite aprobarea.
Actul aprobat şi aprobarea formează o strânsă unitate juridică alcătuind un act
administrativ complex. Totuşi legătura dintre cele două elemente componente ale acestui act se
pune în mod diferit faţă de ipoteza aprobărilor propriu-zise. Elementul esenţial, spre deosebire de
cealaltă formă procedurală, îl constituie, de astă dată tocmai aprobarea. Actul juridic produce
efecte numai în virtutea aprobării şi de aceea aprobarea nu reprezintă doar o simplă condiţie de
valabilitate a actului juridic, ci un element de existenţă al actului administrativ complex. În acest
sens invocăm şi opinia după care actul neaprobat este considerat doar ca un proiect de act juridic
de care organul ierarhic superior nici nu ar avea nevoie, deoarece are posibilitatea de a emite un
act în limitele competenţei sale legale321.
321
96
Întrucât elementul esenţial îl constituie manifestarea de voinţă a organului superior, în
lipsa ei subiectele de drept cărora le este destinat actul, nu sunt obligate să se conformeze
conţinutului dispoziţiilor lui. Actul juridic lipsit de această aprobare nu poate fi pus în executare.
Aprobările "improprii" se referă la aprobarea cererilor sau propunerilor cu care este sesizat
un organ de stat. Astfel, cererea de autorizare a deţinerii de arme de foc este aprobată de către
şeful Inspectoratului judeţean de Poliţie sau al Municipiului Bucureşti, ori de locţiitorul
acestuia322. Această aprobare, care apare frecvent inserată pe cererile adresate administraţiei de
stat, este în realitate un act administrativ simplu, deoarece nu desăvârşeşte un alt act juridic şi are
o existenţă juridică proprie. Asemenea aprobări se întâlnesc în special în cazul actelor
administrative emise la cerere şi stau la baza eliberării diverselor permise, certificate, înscrisuri
etc.
b) Confirmarea323
Noţiunea de confirmare este utilizată în mai multe sensuri: confirmare "improprie",
confirmare propriu-zisă, confirmare aprobativă.
Întru-un prim sens, noţiunea de confirmare "improprie", desemnează un act prin care un
organ al administraţiei de stat aduce la cunoştinţă că înţelege să-şi menţină un act juridic emis
anterior. În acest sens actul de confirmare rămâne la nivelul simplei manifestări de voinţă lipsite
de orice efect juridic. Totuşi, prin confirmare se pot produce şi unele efecte juridice. Astfel,
organul poate confirma că a repus în aplicare un act juridic propriu care a fost anterior suspendat
pentru o anumită perioadă de timp. De asemenea, prin confirmare se pot prelungi în timp efectele
unui act administrativ. Astfel, autorizaţiile eliberate în materia armelor de foc, muniţiilor şi
materialelor explozive se vizează periodic de către Inspectoratul Judeţean de Interne, sau al
Municipiului Bucureşti, în a cărui rază teritorială îşi are domiciliul sau sediul titularul în cauză324.
Într-un alt sens, confirmarea "propriu-zisă" are ca scop asigurarea valabilităţii unui act
administrativ emis anterior de acelaşi organ sau de un organ inferior, afectat de anumite vicii,
astfel încât confirmarea apare ca o manifestare de voinţă distinctă de actul confirmat care
contribuie la valabilitatea acestuia. Atunci când viciul care afectează actul organului inferior sau
nulitatea lui constă în faptul că emiterea acestui act este legată de competenţa organului superior,
nu mai suntem în domeniul confirmării, ci în realitate organul superior emite o aprobare
substitutivă sau adoptă pur şi simplu un nou act juridic.
Într-un ultim sens, noţiunea de confirmare aprobativă, desemnează în realitate aprobările
date de un organ superior în scopul punerii în executare a unui act emis anterior de un organ
inferior. Actul de confirmare nu adaugă noi efecte juridice actului confirmat. Astfel, senatul
instituţiei de învăţământ superior confirmă hotărârile consiliilor325 facultăţilor asupra rezultatului
concursurilor pentru ocuparea postului de asistent326.
322
Art.3, alin.1 şi 2 din H.C.M. nr.1369/1971.
323
T.Drăganu, "Actele administrative…", p.105 şi urm.
324
325
Art.133 din Statutul personalului didactic.
326
Hotărârea comisiei de doctorat se supune spre confirmare comisiei superioare de diplome, această
operaţiune neconferind titlul de doctor în ştiinţe (a se vedea în acest sens Trib.supr.sec.civ. nr.97/1982
în R.R.D.. nr.10/1982, p.59.
97
c) Ratificarea327
Noţiunea de ratificare328 este utilizată în sensul de ratificare propriu-zisă şi în sensul de
ratificare improprie. Ratificarea propriu-zisă este operaţiunea de control asupra unui act
administrativ anterior adoptat de un alt organ de stat, act care îşi produce în mod propriu şi deplin
efectele juridice urmărindu-se prin ratificare descărcarea de răspundere a organului emitent al
actului ratificat. Ratificarea, vizează astfel, numai raporturile dintre organele în cauză fără să
afecteze şi efectele actului juridic faţă de terţi.
Rămânând decizii administrative şi după ratificare, ele vor putea fi revocate de către
organul administrativ emitent şi vor putea fi, după caz, supuse controlului judecătoresc.
Caracteristicile acestei ratificări constau în aceea că:
- este o operaţiune ulterioară emiterii actului juridic;
- presupune existenţa unui act juridic valabil anterior;
- operează în cadrul raporturilor dintre autorităţi diferite;
- efectele juridice rezultă din actul ratificat şi nu din cel de ratificare.
Într-un alt sens ratificările improprii se referă la manifestările de voinţă ale unui organ
superior prin care acesta urmăreşte să dea valabilitate actului emis de un organ inferior cu
depăşirea competenţei legale a acestuia din urmă, dar în cadrul competenţei organului superior.
d) Aducerea la cunoştinţă a actelor administrative
Aducerea la cunoştinţă a deciziei este operaţiunea prin care are loc înştiinţarea subiectelor
cu privire la existenţa şi conţinutul actului juridic. Ea se realizează prin comunicare şi publicare.
Comunicarea329 reprezintă operaţiunea prin acre organul administrativ competent predă un
act al său sau al altui organ, fie direct celui interesat, fie unei persoane din familie, de serviciu, fie
afişându-l la locuinţa sau, sediul celui în cauză330. Comunicarea operează cu privire la subiectul
destinatar al actului individual sau pentru orice alte subiecte interesate. Astfel, comunicarea
datelor din cazierul judiciar331 operează faţă de organele de urmărire penală şi instanţele
judecătoreşti care le pot cere ori de câte ori este necesar cu privire la persoana aflată în curs de
urmărire penală sau judecată. De asemenea, organele militare pot cere copie de pe cazierul
judiciar al persoanei supuse obligaţiilor militare. În sfârşit, persoanele fizice care au interes
legitim pot obţine certificat de pe cazierul judiciar, iar organizaţiile pot cere extras de pe cazierul
judiciar al unei persoane, dacă cunoaşterea datelor cu privire la aceasta le este necesară.
327
328
În legislaţia anterioară erau supuse ratificării deciziile comitetelor şi birourilor executive ale consiliilor
populare locale emise în intervalul dintre sesiuni şi în realizarea atribuţiilor acestora din urmă,
conform prevederilor art.26 din Legea nr.57/1968. La ora actuală parlamentul ratifică acordurile,
convenţiile şi înţelegerile – din anumite domenii – semnate de guvernul român şi care fac necesară
adoptarea sau revizuirea legilor (art.4 din Legea nr.4/1991 privind încheierea şi ratificarea hotărârilor)
329
Comunicarea trebuie să vizeze aducerea la cunoştinţă a actului şi nu a măsurii dispuse prin el; a se
vedea în acest sens, Trib.Supr.dec.nr.8/1979 în R.R.D., nr.8/1979, p.50.
330
331
Art.13 din Legea nr.7/1972 privind cazierul judiciar.
98
Comunicarea trebuie făcută de organul care emite actul, orice altă comunicare făcută de un alt
organ fiind lipsită de eficienţă332.
Comunicarea operează în cadrul actelor administrative individuale, care, de regulă, obligă
la o anumită prestaţie, în cazul actelor administrative jurisdicţionale şi a celor cu caracter
sancţionator-contravenţional. De asemenea, operează şi în cazul unor persoane care sunt
îndreptăţite la valorificarea anumitor drepturi sau exercitarea unor atribuţii. Astfel, comunicarea
procesului-verbal în copie se face către contravenient, părţii vătămate şi persoanei fizice sau
juridice prevăzute de lege, de către organul care a aplicat sancţiunea, în termen de cel mult o lună
de la data aplicării sancţiunii333. Procesul-verbal de constatare se trimite comandantului Unităţii
Militare din care face parte contravenientul, militar în termen, spre a i se aplica, dacă procesul-
verbal este întemeiat, măsuri disciplinare334.
Comunicarea se mai întâlneşte şi în cazul actelor normative, cum este cazul unor anexe ale
acestora care se comunică direct celor interesaţi.
Publicarea335 este operaţiunea prin acre actul este adus la cunoştinţa subiectelor de drept
prin imprimare, afişare, difuzare în presa scrisă sau vorbită. Ea este caracteristică în special actelor
normative. Astfel, hotărârile cu caracter normativ ale consiliilor locale se aduc la cunoştinţa
populaţiei, prin publicare, prin afişare sau prin orice alt mijloc de publicitate. În unităţile
administrativ-teritoriale în care minorităţile naţionale au o pondere însemnată, acestea se aduc la
cunoştinţa cetăţenilor şi în limba acelei naţionalităţi336. De asemenea, Regulamentul de ordine
interioară se aduce la cunoştinţa tuturor persoanelor angajate într-o unitate, instituţie, fiind afişat,
în permanenţă, la loc vizibil.
Publicarea se întâlneşte şi în cazul unor acte individuale cum ar fi listele de alegători,
listele privind rezultatele unui concurs pentru ocuparea unor posturi etc. Publicarea unui act
individual nu exclude şi comunicarea lui către subiectul interesat, întrucât comunicarea rămâne
totuşi principala modalitate de încunoştinţare directă a acestuia, ca de exemplu, în cazul numirii în
unele funcţii administrative de conducere. Există cazuri când publicarea este dublată în mod
obişnuit de comunicare. Astfel, instituţiile de învăţământ superior unt obligate să comunice
centrelor militare numele candidaţilor reuşiţi la examenul de admitere în termen de 10 zile de la
fişarea rezultatelor acestuia337.
Publicarea actelor individuale este utilizată în ipoteza în care practic este imposibilă
efectuarea comunicării individuale către toate subiectele interesate, ca de exemplu, listele
candidaţilor reuşiţi la un concurs sau listele electorale. Ea este utilizată şi ca mijloc de informare a
opiniei publice asupra unor probleme, ca de exemplu, în cazul numirii în unele funcţii
administrative de conducere. Uneori comunicare se poate referi şi la alte subiecte decât cele
interesate, ca, de exemplu, în cazul încadrării în muncă a unei persoane, când faptul încadrării
332
De la data comunicării actului administrativ pretins ilegal se determină momentul curgerii termenului de
introducere a acţiunii judiciare în temeiul Legii contenciosului administrativ (Trib.Supr.,
dec.civ.955/1978, în "Culegere de decizii", p.307).
333
334
335
336
337
Art.92, alin. ultim. din Legea nr.14/1972.
99
urmează să fie adus la cunoştinţă colectivului din compartimentul în care urmează să lucreze
persoana338.
Publicarea actelor normative este o consecinţă firească a principiului după care nimeni nu
poate invoca în apărarea sa necunoaşterea legii, prin publicare oferindu-se tocmai posibilitatea
cunoaşterii existenţei şi conţinutului normelor juridice. Comunicarea şi publicarea sunt strâns
legate în special de cerinţa formei scrise a actului adus la cunoştinţă, ceea ce nu împiedică
posibilitatea ca un act scris să fie confirmat oral sau un act emis în formă orală să fie confirmat
ulterior, într-o formă scrisă şi comunicat tot în această formă.
2009
2003
2008
Bucureşti, 2010
Bucureşti, 2008
ulterioare
338
Art.65 din Codul Muncii.
100
173/2007,
ulterioare
TEMA X. Executarea actelor de drept administrativ

Obiective: identificarea obiectului executării administrative, a subiectului a formelor, metodelor
dar și a formelor procedurale ale executării administrative.
Cuvinte cheie: obiectul executării administrative, subiectul executării administrative, convingerea
juridică.
Rezumat:
2. Subiectul execuţiei administrative
3. Formele execuţiei administrative
Tema pentru acasa: Metode de executare în administraţia de stat.

Pentru înfăptuirea sarcinilor sale administraţia publică desfăşoară o intensă activitate de
organizare a executării şi de executare în concret a legilor şi a altor acte subordonate legii.
Administraţia execută atât propriile decizii, cât şi actele altor organe de stat, organe şi organizaţii
neguvernamentale, persoane fizice şi juridice.
Deciziile proprii pe care administraţia şi le execută pot fi acte juridice (administrative,
civile, de dreptul muncii) sau pot fi operaţiuni tehnico-materiale, deci lipsite de caracter juridic
(avize, comunicări, evidenţe etc.).
Deciziile juridice ale administraţiei pot fi duse la îndeplinire fie prin alte acte juridice, fie
prin simple operaţiuni. Astfel, măsura sancţiunii amenzii contravenţionale se poate realiza prin
101
instituirea popririi asigurătoare sau a sechestrului asigurător, care au ca efect juridic
indisponibilizarea banilor sau a bunurilor. De asemenea, măsura confiscării administrative a unor
bunuri, dispusă printr-un act de drept administrativ, se poate executa prin preluarea bunurilor prin
intermediul unui proces verbal de inventariere a acestora. Există cazuri în care executarea unor
operaţiuni tehnico-materiale se poate face şi în afara unor acte juridice, ca de exemplu,
comunicarea unor date statistice unor organe care le solicită.
2. Subiectul executării administrative

Subiectul care execută actele de drept administrativ poate fi diferit. În primul rând, sarcina
executării deciziei administrative revine subiectului pasiv, titular al obligaţiei: contravenientului,
persoană fizică, îi revine sarcina amenzii contravenţionale; autorităţilor le revine obligaţia
întocmirii şi păstrării evidenţei documentelor secret de stat339 etc. De asemenea, sarcina punerii în
executare a deciziei poate reveni şi organului administrativ, chiar dacă el nu apare ca titular al
unei obligaţii ci, dimpotrivă, al unor drepturi. Astfel, în caz de neplată, la termen, a impozitelor şi
a taxelor datorate statului, organele financiare au obligaţia de a declanşa procedura executării
silite. Este cunoscut faptul că drepturile organului administrativ faţă de celălalt subiect (pasiv) al
raportului juridic (titularul obligaţiei) apar ca îndatoriri faţă de lege.
3. Formele executării administrative

Executarea sarcinilor de către administraţia de stat se poate face atât în afara răspunderii
juridice, cât şi în cadrul acesteia. Sunt numeroase cazurile în care administraţia execută măsuri în
afara răspunderii juridice, deci fără ca măsura executării să intervină ca urmare a atitudinii
culpabile a unui subiect (ca de exemplu, în cazul întocmirii listelor de alegători 340, a selecţionării
periodice a documentelor autorităţilor şi instituţiilor de stat341, a întocmirii actelor de identitate342
etc.). În unele cazuri executarea unei măsuri are loc în cadrul răspunderii juridice a subiectului de
drept. Asemenea cazuri sunt, de exemplu, executarea amenzii contravenţionale 343, executarea
măsurii confiscării administrative344, dispuse ca urmare a comiterii unei contravenţii, sau ipoteza
executării deciziei de anulare a schimbării domiciliului prin întocmirea menţiunii corespunzătoare
în actul de identitate345. Executarea de către administraţie se poate face fie în baza convingerii
celui chemat să realizeze măsura, fie luându-se măsuri de constrângere asupra acestuia, a
bunurilor şi a veniturilor sale.

Metodele de executare utilizate şi de administraţia de stat sunt metoda convingerii şi
metoda constrângerii346. Convingerea reprezintă atitudinea psihică de însuşire sau aprobare a unei
339
Art.5 din H.C.M. nr.19/1972.
340
341
342
343
344
345
Art.10 din Decretul nr.68/1975 (abrogat).
346
I.Iovănaş, op. cit., p.341 şi urm.
102
idei şi de recunoaştere a ei ca adevărată. Convingerea juridică se exteriorizează printr-o conduită
conformă a subiectului de drept cu prevederile legale. Ansamblul măsurilor educative utilizate în
scopul formării convingerilor asupra justeţei politicii, moralei, dreptului etc., constituie metoda
convingerii.
În formarea convingerilor juridice la subiectele de drept un rol de seamă îl au organele
administrative, mai ales în raporturile lor cu cetăţenii. Ele trebuie să dea dovadă de solicitudine,
operativitate şi competenţă profesională faţă de cererile şi sesizările persoanelor, să respecte ele
însele şi în primul rând legea, întărind astfel încrederea şi convingerea cetăţenilor în necesitatea
respectării dreptului. De altfel, executarea din convingere a actelor juridice în general şi a celor
administrative în special, permite:
- uşurarea activităţii de executare;
- realizarea actelor printr-o programare simplificată;
- excluderea constrângerii şi a procedurii ei complexe;
- exprimă adeziunea la deciziile adoptate.
Deşi legea nu reglementează expres ce procedură trebuie să urmeze organele pentru a
recurge în mod prioritar la executarea din convingere a măsurilor, totuşi având în vedere funcţia
cultural-educativă a statului, inclusiv a administraţiei sale, se pot desprinde unele reguli pe linia
obligaţiilor ce revin administraţiei în utilizarea prioritară a metodei convingerii în procesul
execuţional347 şi anume:
- activitatea de explicare se duce la nivel individual sau colectiv, în funcţie de subiectele
cărora le este destinat actul;
- activitatea de explicare a justeţei unei măsuri se face fie în vederea pregătirii opiniei
publice sau a celor în cauză pentru o hotărâre ce urmează să fie luată, fie se desfăşoară cu privire
la o decizie deja adoptată;
- explicarea se poate face fie direct celor interesaţi, fie prin intermediul mijloacelor de
informare în masă.
Metoda convingerii în executarea unor măsuri administrative se poate utiliza fie în afara
răspunderii juridice (de exemplu, rechiziţionarea unor bunuri) fie în cadrul ei (de exemplu, plata
pe loc a amenzii contravenţionale făcută direct agentului constatator348).
Deşi dreptul contemporan se caracterizează prin primatul convingerii, ca metodă
principală de asigurare a respectării legii, acesta nu exclude constrângerea atunci când măsurile
educative nu produc efectele scontate. Constrângerea reprezintă obligarea unui subiect la
însuşirea unei conduite pe care nu o împărtăşeşte. Constrângerea juridică reprezintă obligarea la
executarea unei măsuri prin utilizarea forţei de constrângere a statului. Ceea ce deosebeşte, printre
altele, administraţia publică de alte categorii de organe ale statului, este faptul că aceasta dispune
de o forţă de constrângere proprie utilizată atât pentru realizarea propriilor acte, cât şi a actelor
altor organe de stat, organe şi organizaţii neguvernamentale.
Reguli de bază, indicate de dreptul şi de ştiinţa administraţiei, în utilizarea metodei
constrângerii ar fi următoarele:
347
J.Starosciak, op. cit., p.276, 297-300, 304.
348
103
- constrângerea se utilizează numai când metodele de convingere întrebuinţate nu au dat
rezultat, unica măsură fiind obligarea subiectului de drept la o anumită conduită determinată;
- recurgerea la constrângere se face numai după avertizarea sau somarea prealabilă a
subiectului că în lipsa executării benevole a obligaţiilor sale se va trece la utilizarea constrângerii;
- constrângerea se utilizează numai cu respectarea normelor şi în cazurile prevăzute de
lege, cu procedura şi metodele legale.
Faţă de aceste recomandări se impun unele precizări.
Prima precizare se referă la faptul că în literatura de specialitate se consideră în
unanimitate că măsura constrângerii se utilizează numai atunci când metoda convingerii nu dă
rezultate. Această ipoteză, valabilă în majoritatea cazurilor, nu acoperă situaţiile în care de la bun
început organul trebuie să recurgă la măsura constrângerii. Astfel, în cazul săvârşirii unor
contravenţii privind regulile de convieţuire socială, ordinea şi liniştea publică, dacă există temerea
de dispariţie a făptuitorului, organul de poliţe îl va conduce de îndată înaintea instanţei de
judecată349.
O a doua precizare se referă la faptul că în literatura juridică 350 metodele juridice de
constrângere sunt clasificate în metode de natură judecătorească şi metode de natură
administrativă. O asemenea clasificare este incompletă deoarece măsura constrângerii poate fi
dispusă şi în îndeplinirea actelor de urmărire penală ale procurorului sau în realizarea actelor
aparţinând şi altor autorităţi, de pildă, ale parlamentului.
O a treia precizare are în vedere faptul că măsurile de constrângere administrative sunt
împărţite, în mod obişnuit, în măsura stabilirii răspunderii juridice şi în măsuri de executare silită.
Desigur, este evident faptul că metoda constrângerii poate apărea şi în afara răspunderii (de
exemplu, rechiziţionarea forţată a unor bunuri) sau în cadrul răspunderii administrative (de
exemplu, executarea silită a amenzii contravenţionale), dar ea nu poate fi identificată cu măsura
executării silite în cazul constrângerii exercitate în afara răspunderii administrative deoarece
această constrângere nu vizează numai măsuri de executare silită. În adevăr, prin măsura
executării silite se înţelege procedura prin mijlocirea căreia titularul unui drept subiectiv
recunoscut printr-un titlu executoriu, constrânge, cu ajutorul organelor de stat competente, pe cel
care încălcase dreptul, să execute prestaţia specificată în titlu, asigurându-se în felul acesta,
respectarea dreptului şi a ordinii de drept încălcate351.
Or, din analiza acestei definiţii se poate trage concluzia că executarea silită presupune,
pentru declanşarea ei, întotdeauna vătămarea unui drept subiectiv. În acest sens ea are un câmp
mult prea limitat faţă de noţiunea, mai generală, de constrângere (administrativă), în care se
include şi constrângerea ce se utilizează şi în cazul în care nu se vatămă nu drept subiectiv, şi
când, deci, nu se recurge la executarea silită în sensul pe care îl dă acestei noţiuni dreptul
procesual civil. Într-adevăr, neîndeplinirea obligaţiei de a preda un bun supus rechiziţionării,
nedistrugerea unor bunuri contaminate sau încercarea de sustragere de la răspunderea
349
350
I.Iovănaş op. cit., p.345.
351
I.Stoenescu, A.Hilsenrad, "Tratat teoretic şi practic de procedură a execuţiei silite", Ed. Academiei,
Bucureşti, 1966, p.21-26.
104
contravenţională declanşează măsuri de constrângere a subiectului sau a bunurilor sale şi nu
declanşează măsuri de executare silită.
O ultimă precizare se referă la distincţia dintre măsura stabilirii răspunderii juridice şi
măsurile de constrângere.
În primul rând, constrângerea anihilează voinţa subiectului (de exemplu, în cazul
rechiziţionării forţate a unor bunuri), în timp ce stabilirea răspunderii juridice limitează doar
libertatea de acţiune şi de voinţă a subiectului, ceea ce totuşi îi permite ca să-şi execute de bună
voie obligaţiile (de exemplu, plata pe loc a amenzii contravenţionale), fie, la nevoie, recurgerea la
măsuri de constrângere (de exemplu, instituirea popririi asupra salariului pentru neplata amenzii).
În al doilea rând, declanşarea răspunderii juridice presupune întotdeauna încălcarea unor
norme, în timp ce măsurile de constrângere se pot aplica şi în afara încălcării normelor sau a
existenţei răspunderii juridice.
În al treilea rând, constrângerea în afara răspunderii juridice nu presupune cu necesitate un
act juridic individual (de exemplu, pentru legitimarea unei persoane despre care se consideră că a
săvârşit o faptă socialmente periculoasă sau care trebuie identificată agentul constatator poate
apela, la nevoie, la ofiţerii şi subofiţerii de poliţie, care sunt obligaţi să-i acorde sprijin352), în timp
ce răspunderea juridică şi constrângerea bazată pe ea, presupun întotdeauna un act juridic (de
exemplu, în cazul sancţiunii administrative).
În sfârşit, dacă în procesul civil noţiunea executării prin constrângere se leagă de existenţa
unui titlu investit cu formulă executorie353, prin care se recunoaşte un drept subiectiv încălcat
urmărindu-se restabilirea lui, în dreptul administrativ chiar dacă măsura constrângerii are la bază
un act de drept administrativ acesta poate fi pus imediat în executare, fiind el însuşi un titlu
executoriu "sui generis", fără nici o altă formalitate deosebită.
Procesul de executare administrativă cunoaşte şi el existenţa unor formalităţi procedurale

care trebuie respectate. Aceste formalităţi pot fi analizate în afara răspunderii administrative, când
procesul de executare are loc din convingerea sau prin constrângerea subiectului, fie această
analiză se poate face în cadrul răspunderii administrative, când, la fel, executare se poate face pe
baza convingerii sau prin constrângerea celui obligat.
În cazul formelor procedurale instituite în procesul executării benevole, dar în afara
răspunderii întâlnim forme procedurale mult simplificate, uneori lipsind orice formă procedurală
în realizarea obligaţiei juridice (de pildă, în cazul impozitului privind imobilele înştiinţarea de
plată, urmată de efectuarea plăţii).
În cazul formelor procedurale instituite în procesul executării prin constrângere, dar în
afara răspunderii juridice, întâlnim forme procedurale cum sunt, de exemplu, comunicările. Astfel,
Comisia pentru ocrotirea minorilor comunică organelor poliţiei, în vederea executării, o copie a
352
353
V. Negru, D. Radu, op. cit., p.421.
105
hotărârii354 prin care dispun măsuri educative faţă de minorii a căror dezvoltare fizică, morală sau
intelectuală ori a căror sănătate este primejduită de familie355. Actele procedurale sunt scutite de
orice taxă356.
În cazul executării administrative în cadrul răspunderii administrative este necesară
săvârşirea, în prealabil, a faptei ilicite care constituie temeiul răspunderii subiectului. Legea
prevede, de regulă, formalităţi simplificate în cazul executării din convingere a sancţiunii. Astfel,
în cazul în care contravenientul achită pe loc agentului constatator jumătate din minimul amenzii
prevăzute în actele normative pentru fapta săvârşită, iar prin contravenţie nu s-a cauzat o pagubă
şi nu există bunuri supuse confiscării, procesul-verbal nu se mai încheie şi orice urmărire
încetează, plata amenzii făcându-se contra chitanţă357.
În cazul execuţiei prin constrângere şi în cadrul răspunderii formalităţile sunt mai
numeroase şi mai complexe. Astfel, executarea silită a amenzii contravenţionale (făcută asupra
veniturilor şi a celorlalte bunuri ale contravenientului358) începe cu înfiinţarea popririi de către
organul financiar urmăritor (al localităţii în care domiciliază contravenientul359), printr-o adresă
scrisă de înfiinţare a popririi ce se trimite terţei persoane care datorează plătitorului de venituri
bugetare sumele de bani asupra cărora se exercită poprirea. Poprirea 360 astfel înfiinţată fiind
executorie, terţul poprit este obligat să o îndeplinească, efectuând reţinerile din sumele de bani
poprite şi vărsând sumele reţinute în contul de venit bugetar indicat prin adresa de înfiinţare a
popririi.
2009
2003
2008
354
Art.16(5) din Legea nr.3/1970.
355
Art.1, lit."c" din Legea nr.3/1970.
356
357
358
359
Idem, op. cit.
360
I.Glige, "Drept financiar", Edit.did şi ped., Bucureşti, 1975, p.184-185.
106
Bucureşti, 2010
Bucureşti, 2008
ulterioare
173/2007,
ulterioare
107
TEMA XI. Căile administrative de atac
Obiective:identificarea căilor de atac administrative, a elementelor și caracteristicilor căilor de

atac, prezentarea procedurii de soluționare a recursului administrativ.
Cuvinte cheie: cale de atac, recurs administrativ, cerere, reclamație sesizare, plângere, apel,
întâmpinare, contestaţie.
Rezumat:
Tema pentru acasa: Recursul administrativ.

Administraţia de stat are, printre altele, sarcina satisfacerii drepturilor subiective şi a
intereselor legitime ale subiectelor de drept. În multe cazuri aceasta se realizează prin emiterea din
oficiu a actelor de drept administrativ, dar alteori este necesară o solicitare expresă adresată
organelor de stat. Posibilitatea de adresare unor autorităţi publice sau dreptul de petiţionare, este
garantată tuturor cetăţenilor de Constituţie361. Acest drept se exercită prin cereri, reclamaţii,
sesizări şi propuneri adresate organelor de stat362, care au obligaţia de a rezolva solicitările
cetăţenilor care privesc drepturi şi interese personale sau colective363.
Cererea reprezintă solicitarea prin care o persoană se adresează unui organ în scopul luării
unei măsuri destinate să asigure realizarea unui drept subiectiv sau a unui interes personal.
Propunerea urmăreşte să determine organul în luarea unor măsuri menite a satisface interese
generale. Reclamaţia reprezintă solicitarea prin care se urmăreşte să se determine organul să
revină asupra unei măsuri deja luate şi despre care se pretinde că lezează un drept subiectiv sau un
interes personal. Sesizarea este mijlocul procedural care urmăreşte apărarea unui drept sau interes
general lezat, urmărind să determine organele competente în luarea unor măsuri legale vizând
restabilirea legalităţii încălcate. Legea nr.1/1978 cu privire la activitatea de rezolvare a
propunerilor, reclamaţiilor şi cererilor a creat un regim juridic unitar pentru toate formele
dreptului de petiţionare.
Împotriva măsurilor de orice natură ale administraţiei subiectele pot exercita calea de atac,
prin intermediul reclamaţiei sau a sesizării, atât la organul autor al măsurii, cât şi la organele
ierarhic superioare acestuia. Calea de atac constituie mijlocul procedural care creează posibilitatea
remedierii încălcării drepturilor subiective şi a intereselor legitime în urma unor vătămări cauzate
de către autorităţile publice, respectiv ale administraţiei de stat. Calea administrativă de atac
poartă denumirea generică de recurs. Prin acte normative ea este denumită în mod diferit:
361
Art.47 din Constituţie.
362
363
Art.47 din Constituţie.
108
reclamaţie şi sesizare364 (denumiri generice), plângere365 (în materia contravenţională), apel366 (în
materia pensiilor), întâmpinare367 (în materie electorală), contestaţie368 (în materia invenţiilor) etc.
Căile administrative de atac nu sunt reglementate ca reguli speciale sau generale ale
dreptului administrativ, aşa cum sunt căile procesuale de atac în dreptul procesual civil sau în cel
penal. Căile administrative de atac se deduc din Legea nr.1/1978, aplicabilă tuturor autorităţilor de
stat. După organul la care se introduce recursul administrativ, distingem recursul ierarhic şi
recursul neierarhic. Când recursul se introduce la însăşi organul a cărui măsură este contestată
recursul este neierarhic sau graţios. Când recursul se introduce la un organ ierarhic superior (direct
sau indirect) celui a cărui măsură este atacată, recursul este ierarhic. După actul juridic rezultat
prin soluţionarea căii de atac distingem recursul jurisdicţional şi recursul nejurisdicţional.
Recursul jurisdicţional reprezintă calea de atac împotriva unui act administrativ jurisdicţional sau
nejurisdicţional, dar pentru soluţionarea căruia se prevede o procedură jurisdicţională finalizată
printr-un act de jurisdicţie. Recursul nejurisdicţional (necontencios) este calea de atac exercitată
împotriva unui act administrativ sau a unei măsuri administrative soldată cu emiterea unui act de
administraţie activă.

Subiectele care pot exercita căile administrative de atac pot fi persoane fizice şi juridice,
autorităţi de stat, alte organisme şi organizaţii. Legea nr.1/1978 reglementează numai căile de atac
exercitate de către persoanele fizice în faţa autorităţii de stat, inclusiv a celor administrative, a
organismelor şi organizaţiilor neguvernamentale. Ca o excepţie aceste căi de atac pot fi exercitate
şi de către organele de presă, faţă de care există obligaţia legală a comunicării, în termenele legale,
a rezultatelor cercetării şi a măsurilor luate369. Nu pot fi subiecte ale căilor administrative de atac
organele administraţiei de stat ierarhic superioare organului autor al măsurii pretins ilegale,
întrucât acesta din urmă are obligaţia conformării faţă de sesizarea organelor superioare în baza
raporturilor ierarhice de subordonare. Totuşi, în conformitate cu prevederile Constituţiei şi
organizaţiile legal constituite au dreptul să adreseze petiţii în numele colectivelor lor.
Pentru exercitarea căii de atac subiectul nu trebuie să dispună de o capacitate sau de o
calitate deosebită, ci doar să facă dovada vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim
propriu, ori a altui subiect, fie vătămarea unor drepturi şi interese generale proprii pentru a putea fi
exercitată calea de atac, ca, de exemplu, în ipoteza utilizării ei (plângere) de către cel căruia îi
aparţin bunurile confiscate în urma săvârşirii unei contravenţii370, de către op altă persoană, cel
păgubit putând ataca măsura confiscării dacă bunurile îi aparţin. În alte cazuri există posibilitatea
de a utiliza calea de atac chiar dacă s-au lezat drepturi şi interese ale terţelor subiecte şi nu ale
autorului recursului. Astfel, orice alegător poate face întâmpinare la primar împotriva omisiunilor,
364
365
366
367
368
Art.36, alin.1 din Regulamentul de aplicare a Legii nr.64/1991 privind brevetele de invenţie, aprobat
prin Hotărârea Guvernului nr.152/1992.
369
370
109
înscrierilor greşite şi a altor erori din listele de alegători371, chiar dacă privesc alte persoane, având
la îndemână o adevărată acţiune populară.
Obiectul recursului administrativ poate fi diferit şi el poate consta în urmărirea anulării
amenzii contravenţionale, restituirea bunurilor confiscate pe cale administrativă, înscrierea în
listele de alegători etc. Poate fi atacată orice măsură şi orice act administrativ cu caracter
individual prin reclamaţie sau cu caracter normativ prin sesizare. Cauza recursului constă în
vătămarea unui drept subiectiv sau interes legitim propriu sau al altor subiecte, după caz, ori a
unor drepturi şi interese generale.
Calea de atac poate fi exercitată la organul care a dispus măsura, la organele superioare
ierarhic acestuia, cu excepţia cazurilor când norme speciale indică expres organul competent. Se
poate exercita calea de atac simultan sau succesiv la două sau mai multe organe, deoarece nu
există limitări legale ale exerciţiului ei, iar existenţa raporturilor de subordonare administrativă
conferă eficienţă şi recursului ierarhic întrucât organul superior poate, ca regulă generală,
interveni în restabilirea legalităţii încălcate.
Caracteristicile căii de atac sunt următoarele:
- recursul poate fi introdus împotriva oricărei măsuri administrative (act juridic, operaţiune
tehnico-materială sau fapt material juridic);
- atacul poate viza legalitatea sau oportunitatea măsurii respective;
- recursul se poate referi la activitatea oricărui organ administrativ, indiferent de poziţia sa
ierarhică;
- recursul poate fi introdus simultan sau succesiv la mai multe organe administrative sau
reintrodus succesiv la acelaşi organ;
- recursul nu suspendă executarea măsurii atacate, datorită caracterului executoriu al
actelor de drept administrativ, cu excepţia cazurilor expres prevăzute (de exemplu, plângerea
suspendă executarea sancţiunii contravenţionale372);
- actul de soluţionare al recursului indiferent că îl admite sau îl respinge este, ca regulă generală,
un act administrativ revocabil, fără o stabilitate deosebită, în afara cazului când legea îl declară în
mod expres definitiv sau irevocabil (cum este cazul deciziilor Comisiei Centrale de Pensii prin
care se soluţionează apelurile împotriva deciziilor comisiilor judeţene de pensii, deciziile Comisiei
Centrale fiind acte juridice definitive373) ori această trăsătură rezultă în mod neîndoielnic din
întreaga activitate procedurală ce caracterizează soluţionarea căii de atac respective.

Autorităţile sunt obligate să primească, să examineze şi să clarifice toate problemele de interes
personal sau general care le-au fost aduse la cunoştinţă. Solicitările se pot face oral, în audienţe şi
în formă scrisă, prin scrisori. Înscrisurile urmează regimul specific al corespondenţei adresate
organului în ceea ce priveşte evidenţa, înregistrarea şi păstrarea 374. Dacă petiţia adresată nu intră
371
372
373
Art.52(4, 5) din Legea nr.3/1977.
374
Art.1 din Instrucţiunile nr.3476/1969 ale fostului Comitet de Stat pentru Economia şi Administraţia
Locală.
110
direct în atribuţiile organului solicitat este totuşi obligatorie primirea, înregistrarea şi transmiterea
din oficiu în maximum 5 zile către organul competent, fiind încunoştinţat petiţionarul. Cererile
vor fi însoţite de actele necesare rezolvării lor, cei interesaţi vor fi încunoştinţaţi de condiţiile
legale necesare să fie îndeplinite de către solicitanţi.
În ipoteza solicitărilor adresate verbal organul de stat are obligaţia de a le consemna în
formă scrisă, întrucât în această formă el trebuie să şi răspundă solicitării adresate.
Examinarea şi rezolvarea propunerilor, sesizărilor şi reclamaţiilor precum şi comunicarea
răspunsurilor către cetăţeni, trebuie să se facă în ce mai scurt timp de către organele de stat în
atribuţiile cărora intră în mod direct rezolvarea, fără a depăşi, de la primirea lor următoarele
termene375:
a) 40 de zile pentru cele adresate autorităţilor centrale;
b) 30 de zile pentru cele adresate autorităţilor judeţene şi ale municipiului Bucureşti;
c) 20 de zile pentru toate celelalte autorităţi, precum şi instituţii.
Pentru scrisorile cu caracter deosebit, care necesită o cercetare mai îndelungată, termenele
prevăzute mai sus vor putea fi prelungite cel mult cu 30 de zile de către conducătorii organelor
care au primit scrisorile spre rezolvare. În mod cu totul excepţional pentru cazurile ce nu se pot
soluţiona în acest termen se pot aproba prelungiri mai mari (în funcţie de durata cercetărilor).
Cererile adresate tuturor autorităţilor se vor soluţiona în termen de 20 de zile. Cercetarea
petiţiilor se face de către compartimentul şi funcţionarii competenţi a lua măsura. Problemele de
importanţă deosebită vor fi examinate şi soluţionate sub conducerea şi îndrumarea directă a
conducerii autorităţii respective. La fel se va proceda şi în cazurile în care s-au primit mai multe
propuneri, sesizări şi reclamaţii cu privire la aceeaşi problemă, din acelaşi loc de muncă sau
localitate, ori când acestea sunt semnate de colective de cetăţeni.
Se vor lua în considerare, de regulă, scrisorile semnate, precum şi solicitările din cadrul
audienţelor. Scrisorile vor fi rezolvate prin cercetare directă, la faţa locului. În toate cazurile este
obligatorie ascultarea persoanei la care se referă scrisoarea. Sesizările şi reclamaţiile îndreptate
împotriva conducerii se cercetează şi se rezolvă de către organele ierarhic superioare acestora. Se
interzice trimiterea spre cercetare a sesizărilor şi reclamaţiilor către organele sau persoanele la a
căror activitate se referă acestea, ori către cei aflaţi în subordinea acestora, cercetarea trebuind
efectuată, în acest caz, de organele superioare celor în cauză.
Conducătorii instituţiilor publice au obligaţia să primească zilnic personalul care ridică
probleme privind activitatea autorităţii respective. Pentru probleme de ordin personal ale
lucrătorilor conducerea va fixa o zi de primire pe săptămână. Conducătorii autorităţilor locale ale
administraţiei de stat vor primi în audienţă săptămânal pe cetăţenii din unitatea administrativ-
teritorială respectivă asigurând soluţionarea operativă şi legală a problemelor.
Conducerea este obligată să îndeplinească măsurile stabilite ca urmare a rezolvării
solicitărilor, să dezbată periodic în adunări, sesiuni şi consfătuiri cu lucrătorii acestor organe a
problemelor rezultate din cercetarea petiţiilor.
Alături de recursul administrativ general consacrat prin Legea nr.1/1978 există şi recursul
administrativ cu caracter special consacrate în materia contravenţiilor (de exemplu, plângerea care
375
111
se înaintează în termen de 15 zile de la comunicarea procesului-verbal de constatare a săvârşirii
contravenţiei şi care se soluţionează fie de către organele administrative competente, fie de către
instanţa de judecată); în materia controlului judecătoresc al actelor administrative ilegale s-a
prevăzut că termenul de exercitare a recursului administrativ prealabil introducerii acţiunii
judecătoreşti este de 30 de zile de la data comunicării actului administrativ, dar nu mai târziu de
un an de la data comunicării actului a cărui anulare se cere prin instanţă376.
2009
2003
2008
Bucureşti, 2010
Bucureşti, 2008
ulterioare
376
112
173/2007,
ulterioare
TEMA XII. Efectele actelor administrative

Obiective: identificarea efectelor actelor administrative ce constau în raporturile juridice pe care
actele în cauză le generează, le modifică sau le desfiinţează, prezentarea diferențelor dintre
modalitățile de scoatere din circuitul juridic a actelor administrative, identificarea textelor legale
care fundamentează suspendarea, revocarea actelor administrative.
Cuvinte cheie: efecte juridice, suspendarea, revocarea, retractarea, anularea, inexistența actelor
administrative
Rezumat:
Tema pentru acasa: Revocarea actelor administrative.

Analizând eficienţa deciziilor administrative cu caracter juridic avem în vedere atât
efectele lor juridice, cât şi consecinţele social-economice şi politice377. Dreptul administrativ
studiază efectele juridice ale actelor de drept administrativ. Aceste efecte constau în raporturile
juridice pe care actele în cauză le generează, le modifică sau le desfiinţează. Aceste efecte sunt
predeterminate de lege şi sunt cunoscute, în general, din momentul adoptării deciziilor.
Consecinţele social-economice sau politice ale deciziilor administrative diferă de la decizie la
decizie şi ele formează obiectul investigaţiei altor ştiinţe în funcţie de natura actului decizional în
377
113
cauză. Datorită multiplelor efecte pe care actele de drept administrativ le produc pe diferite
planuri, inclusiv în diferite ramuri de drept, cunoaşterea acestora prezintă o deosebită importanţă
socială mai ales la nivelul factorilor de decizie care au astfel posibilitatea să aprecieze valoarea
reală a deciziilor adoptate.
Actele de drept administrativ, aşa după cum arată şi denumirea lor, generează în primul
rând raporturi de drept administrativ, existând o legătură indisolubilă între natura actului juridic şi
respectiv raportul juridic generat. Raporturile administrative sunt acele raporturi juridice formate
în cadrul şi pentru realizarea activităţii executive care au la bază subordonarea, în temeiul puterii
de stat, a unuia din subiecţi faţă de celălalt. Actele de drept administrativ generează întotdeauna
raporturi administrative la care se pot adăuga şi raporturi de altă natură juridică, mai ales atunci
când însăşi actul administrativ apare ca o condiţie de legalitate a unor acte sau raporturi de altă
natură decât cea administrativă. Astfel, în temeiul ordinelor de repartizare a suprafeţelor locative
cu altă destinaţie decât cea de locuinţă378 se pot încheia contracte de închiriere, iar dispoziţiile de
repartizare în producţie a absolvenţilor unor forme de învăţământ pot sta la baza contractului de
muncă pe care aceştia îl încheie.

Întinderea efectelor actelor de drept administrativ poate fi analizată sub aspectul acţiunii în
spaţiu, asupra persoanelor şi în timp al acestor acte juridice şi a raporturilor lor.
a) Întinderea în spaţiu a efectelor juridice

Deciziile administrative produc în spaţiu efecte juridice determinate în principal, de
competenţa teritorială a organului emitent. Astfel, actele organelor centrale ale administraţiei de
stat produc efecte în limitele teritoriului naţional, uneori şi în afara lui pentru persoanele aflate sub
jurisdicţia statului nostru, în timp ce actele organelor locale şi din teritoriu produc efecte în
limitele unităţii administrativ-teritoriale respective379. De exemplu, hotărârile consiliilor locale
sunt obligatorii în unităţile administrativ-teritoriale în care sunt alese respectivele consilii380.
Această regulă nu exclude însă posibilitatea ca actele unui organ central să producă efecte limitate
la o unitate administrativ-teritorială sau ca actele unui organ local să producă efecte limitate şi ele
la o parte din acea unitate, ori ca actele unui organ necentral să producă efecte în mai multe unităţi
administrative, ca de exemplu, actele regionalelor C.F.R.
Dreptul administrativ nu are un principiu general în materia competenţei teritoriale a
organelor administrative, ca de exemplu dreptul procesual civil, unde competenţa teritorială a
instanţei de judecată este determinată, în principal, de domiciliul pârâtului. S-ar putea totuşi
formula ca regulă generală principiul potrivit căruia competenţa teritorială a organelor locale sau
teritoriale este determinată de sediul acelui organ administrativ. Cu toate acestea există însă şi în
dreptul administrativ unele reguli specifice. Astfel, hotărârile consiliilor locale sunt obligatorii
numai în respectivele unităţi teritoriale. Competenţa teritorială şi efectele în spaţiu ale actelor de
378
379
L. Groza, Gh.Părăuşanu, "Reglementarea sancţionării contravenţiilor", Editura Ştiinţifică, Bucureşti,
1973, p.28.
380
114
drept administrativ mai pot fi determinate şi în funcţie de domiciliul sau reşedinţa persoanei fizice
(pentru emiterea sau vizarea actelor de identitate381), de locul săvârşirii faptei (în materie
contravenţională382), de locul situării bunului imobil (în materia impozitului pe bunuri imobile383),
de locul realizării venitului (în materia impozitului pe venituri384) etc.
Efectele juridice ale actelor de drept administrativ emise de o autoritate se impun, uneori,
şi altor organe ale administraţiei publice. Astfel, în vederea executării sancţiunii amenzii
contravenţionale, organele competente vor comunica din oficiu organului financiar al localităţii
unde domiciliază sau îşi are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatare al contravenţiei.
Executarea se va face de către organul financiar (altul decât cel de sancţionare) asupra veniturilor
sau a celorlalte bunuri ale contravenientului, în condiţiile prevăzute de lege385.
b) Întinderea efectelor asupra persoanelor

În general, deciziile administrative produc, prin raporturile juridice generate, efecte asupra
subiectelor de drept, autorităţi de stat sau nestatale, persoane fizice şi juridice, constând din
drepturi şi obligaţii, fără a lua în considerare, în mod deosebit, calitatea subiectului de drept.
Raporturile de drept administrativ trebuie să aibă cel puţin un subiect calificat şi acesta este
organul emitent al actului juridic. În anumite situaţii efectele actelor administrative se produc
având în vedere calitatea specială a celuilalt subiect al raportului juridic. Astfel, Ministerul
Apărării Naţionale şi Ministerul de Interne vor stabili organele care constată şi sancţionează386
contravenţiile săvârşite de ofiţeri, subofiţeri, maiştri militari sau persoanele civile din cadrul
unităţilor, formaţiunilor, eşaloanelor şi comenzilor respective, în legătură cu serviciul, precum şi
organele care soluţionează plângerile contra proceselor-verbale de constatare a acestor
contravenţii.
c) Întinderea în timp a efectelor juridice

Sub aspectul întinderii în timp a efectelor juridice ale actelor de drept administrativ ele pot
fi analizate privitor la momentul producerii, al duratei şi al încetării efectelor.
I. Momentul producerii efectelor juridice
În legislaţia noastră, este cunoscută regula că momentul producerii efectelor juridice este
cel al publicării actelor normative şi al comunicării actelor individuale, întrucât subiectelor nu li se
poate pretinde o anumită conduită dacă nu cunosc conţinutul actului care prescrie o acţiune sau o
inacţiune determinată. Desigur, actul juridic trebuie considerat ca fiind valabil din chiar momentul
adoptării lui legale, dar de momentul sau de data aducerii lui la cunoştinţă se leagă o serie de
efecte juridice mai ales în materia executării, care nu poate fi declanşată fără încunoştinţarea
prealabilă a subiectului respectiv. Astfel, în cazul în care contravenientul nu este prezent la
încheierea procesului-verbal de stabilire a contravenţiei, termenul de 48 de ore, prevăzut de art.26
381
382
Art.16, alin.5 şi art.5 din Legea nr.32/1968.
383
I.Gliga, "Regimul juridic la veniturilor bugetului de stat", Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1967, p.58.
384
I.Gliga, "Drept financiar", Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1975, p.146.
385
Art.40, lit."b", alin.1, din Legea nr.32/1968.
386
115
din Legea nr.32/1968, înăuntrul căreia se poate plăti jumătate din minimul amenzii legale, începe
să curgă din momentul în care s-a făcut comunicarea procesului-verbal de stabilire a contravenţiei
celui în cauză387. De asemenea, hotărârile normative ale consiliilor locale devin obligatorii de la
data aducerii lor la cunoştinţă publică388.
De la regula că actele de drept administrativ produc efecte din momentul aducerii lor la
cunoştinţă există unele excepţii:
1) O primă excepţie o formează actele cu caracter retroactiv389, în categoria cărora intră
actele ce indică expres că produc efecte anterioare publicării lor, precum şi actele de anulare sau
de revocare, actele de interpretare, actele de suspendare, actele prin care se aprobă, se confirmă
sau se ratifică acte administrative, actele care stabilesc reguli procedurale şi actele care stabilesc
sancţiuni contravenţionale mai uşoare sau dezincriminează unele contravenţii390.
a) În cazul actelor care retroactivează în mod expres şi care indică o dată anterioară
publicării pentru producerea efectelor juridice, ele se vor aplica începând cu data indicată în actul
respectiv.
b) În cazul actelor de anulare şi de revocare a altor acte administrative, efectele se produc
de la data intrării în vigoare a actului desfiinţat sau de la data stabilită prin actul de desfiinţare.
Aceeaşi caracteristică rămâne valabilă şi în ipoteza suspendării când acesteia i se conferă un
caracter "ex tunc" şi nu "ex nunc".
c) Actele interpretative (normative) emană de la organul emitent al actului interpretat sau
de la organul superior acestuia, neputând viza acte cu forţă juridică superioară (întrucât actul de
interpretare trebuie să aibă cel puţin forţă juridică egală cu actul interpretat) au efect retroactiv de
la data aplicării actului interpretat.
d) Actele care cuprind reguli procedurale sunt de imediată aplicare şi pentru situaţiile
anterioare intrării lor în vigoare şi nerezolvate sub vechea normă. Astfel, dispoziţiile Legii
nr.32/1968 s-au aplicat şi proceselor-verbale de constatare a contravenţiilor încheiate până la data
intrării acestei legi în vigoare şi care se mai aflau la agenţii constatatori391.
e) Actele procedurale ulterioare adoptării actelor de drept administrativ, cum sunt
aprobările, confirmările, ratificările etc., au întotdeauna efect retroactiv în senul că ele produc
efecte de la data când a intrat în vigoare actul administrativ aprobat, confirmat sau ratificat, act
care este prealabil acestor forme ulterioare.
f) Au caracter retroactiv actele normative mai favorabile în materie contravenţională atunci
când prevăd o sancţiune administrativă mai uşoară sau când dezincriminează
(decontravenţionalizează) unele contravenţii. Astfel, dacă printr-un nou act normativ fapta nu mai
este socotită contravenţie ea nu se mai sancţionează, chiar dacă a fost săvârşită înainte de intrarea
în vigoare a noului act normativ, deci sub imperiul vechii legi, iar sancţiunea aplicată şi
387
Dec.civ.nr.1073/8 aug.1975 a Trib.jud.Cluj, publicată în R.R.D.
388
389
390
Problematica retroactivităţii în materia administrativă trebuie raportată la principiul constituţional
(art.15, alin.2) în conformitate cu care legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale mai
favorabile.
391
116
neexecutată până la această dată nu se mai execută392. De asemenea, dacă sancţiunea prevăzută în
noul act normativ este mai uşoară se va aplica această sancţiune, iar amenda dispusă în baza
vechiului act normativ se va executa numai până la limita maximului prevăzut în noul act
normativ393.
Tot un caracter retroactiv au şi actele administrative jurisdicţionale (cu caracter declarativ)
întrucât produc efecte prin care se recunosc părţilor situaţii juridice preexistente emiterii actului.
2) O altă excepţie, de la regula că actele de drept administrativ produc efecte din
momentul aducerii lor la cunoştinţă o formează actele ce intră în vigoare la o dată ulterioară
respectivului moment, cu indicarea acestei date sau perioade. Astfel, actele normative prin care se
stabilesc şi se sancţionează contravenţii intră în vigoare în termen de 10 zile de la data aducerii lor
la cunoştinţa publică, în afara cazului când ele prevăd un termen mai lung. În cazuri urgente ele
pot prevedea intrarea în vigoare într-un termen mai scurt394.
3) O altă excepţie, de la regula amintită, o formează actele care ultraactivează şi care
supravieţuiesc producând efecte şi după data ieşirii lor din vigoare. Astfel, procesele-verbale de
constatare a contravenţiilor care la data intrării în vigoare a Legii nr.32/1968 se aflau înaintate
organelor prevăzute de art.19 din Decretul nr.184/1954 (abrogat prin această lege) au fost
rezolvate de acele organe395. De asemenea, în cazul în care un nou act de reglementare
contravenţională prevede o sancţiune mai gravă, contravenţia săvârşită anterior acestuia va fi
sancţionată în baza actului normativ în vigoare la data săvârşirii ei396.
II. Durata (întinderea în timp a) efectelor juridice
Actele de drept administrativ produc efecte în timp de la data prevăzută pentru a intra în
vigoare până la data ieşirii lor din vigoare. Actele normative, cu excepţia celor temporare, nu
cuprind dispoziţii referitoare la ieşirea lor din vigoare, întrucât, de regulă, nu se poate cunoaşte
exact când încetează starea cea justificat adoptarea măsurii397. Actele temporare produc efecte
până la data prevăzută (în cadrul lor sau a unui act superior) ori până la realizarea unei anumite
situaţii (de exemplu, încetarea evenimentului care le-a determinat apariţia). Au caracter temporar
actele normative de stabilire a contravenţiilor adoptate în cazuri de epidemii, inundaţii, alte
calamităţi naturale, precum şi în orice situaţie care reclamă măsuri urgente, emise de consiliile
locale (indicate de lege398), întrucât ele se aplică numai pentru perioada şi situaţia de urgenţă ce le-
a determinat adoptarea, încetându-şi efectele odată cu dispariţia acestei situaţii.
III. Încetarea efectelor juridice
Actele normative şi cele individuale produc efecte juridice atâta vreme cât nu intervine o
cauză de încetare a acestor efecte, cum ar fi anularea actului, intervenţia prescripţiei etc.
Renunţarea la beneficiul unui act administrativ individual (de exemplu, o autorizaţie) de către
titularul drepturilor conferite prin el este irelevantă pentru existenţa actului juridic, deoarece
392
393
394
395
396
Art.12, alin2. din Legea nr.32/1968.
397
Gh.Boboş, "Teoria generală a statului şi dreptului", multiplicat, Cluj-Napoca, 1975, p.252.
398
Art.2, lit."b", alin.2 din Legea nr.32/1968.
117
încetarea efectelor trebuie să fie tot rezultatul manifestării de voinţă (contrare) din partea
organului de stat care l-a emis în mod unilateral. Chiar dacă legea prevede ca o condiţie a încetării
efectelor juridice şi existenţa unei renunţări din partea beneficiarului actului juridic, ea trebuie să
fie urmată de o revocare sau de o anulare din partea organului competent ca singura modalitate de
desfiinţare legală, în acest caz, a actului juridic.
Încetarea efectelor juridice reprezintă pierderea caracterului obligatoriu al actelor juridice
prin desfiinţarea raporturilor generate de ele, respectiv stingerea drepturilor şi a obligaţiilor399.
Încetarea efectelor juridice ale actelor de drept administrativ poate avea loc prin două modalităţi
principale şi anume producerea unui fapt material-juridic, căruia legea îi atribuie acest efect şi,
respectiv, intervenţia unui alt act juridic contrar primului şi care are ca scop suprimarea efectelor
juridice ale actului anterior.
A. Încetarea efectelor juridice prin producerea unor fapte

Faptele materiale produc în mod cu totul excepţional încetarea efectelor juridice ale
deciziilor administrative şi numai atunci când legea le atribuie acest efect (mai puţin faptul
executării actelor individuale care este o modalitate tipică de încetare a efectelor acestor acte). În
cazul actelor normative încetarea efectelor prin producerea unor fapte este foarte rară, întrucât
aceste acte fiind de aplicabilitate repetată nu-şi pierd eficienţa prin fapte de executare. O excepţie
o formează actele temporare care-şi pierd eficienţa la data indicată de ele, la producerea sau
încetarea evenimentului care le-a determinat adoptarea. Astfel, art.13 din Decretul nr.184/1954
(abrogat) prevedea că actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii dacă
sunt emise de organele locale ale puterii şi administraţiei de stat sunt valabile timp de un an, iar
dacă sunt emise de organele centrale ale administraţiei de stat sunt valabile doi ani.
În cazul actelor individuale, care nu sunt de aplicabilitate repetată, încetarea efectelor
juridice se produce în mod obişnuit prin executarea lor sau prin anumite fapte cum sunt încetarea
existenţei subiectului de drept, împlinirea termenului, prescripţia etc.
Încetarea existenţei subiectului de drept, decesul persoanei fizice, contravenient, duce la
încetarea executării sancţiunii contravenţionale400. De asemenea, autorizaţia eliberată în vederea
exercitării unei meserii îşi pierde valabilitatea prin decesul titularului ei. În cazul persoanelor
juridice, care au şi calitatea de subiect al raportului administrativ, reorganizarea şi dizolvarea
acestora conduc la dispariţia subiectului de drept şi după caz, la apariţia altuia, ceea ce, de
exemplu, poate duce la încetarea executării sancţiunii amenzii contravenţionale. Toate aceste
ipoteze de încetare a efectelor juridice din actele administrative se explică prin caracterul strict
personal al drepturilor şi obligaţiilor administrative, ceea ce face imposibilă realizarea lor prin
încetarea existenţei subiectului de drept, ele neavând un caracter transmisibil (mai ales obligaţiile
cu caracter sancţionator, aplicate întotdeauna "intuitu personae").
Expirarea termenului de valabilitate constituie un alt fapt de încetare a efectelor401
deciziilor administrative individuale. Astfel, paşaportul pentru cetăţeanul român se emite pe o
399
400
401
118
perioadă de cinci ani402. Buletinul de identitate se eliberează cu un termen de valabilitate de zece
ani403. După expirarea acestor termene actele îşi pierd valabilitatea şi subiectele nu-şi mai pot
realiza drepturile sau nu mai pot executa obligaţiile prevăzute de ele.
Prescripţia stinge, atunci când este reglementată prin acte normative, efectele unor acte
juridice individuale. Astfel aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de
trei luni de la săvârşirea faptei404, iar în cazul sancţiunilor care se referă la impozite, taxe şi
primele de asigurare prin efectul legii, inclusiv disciplina financiară, aplicarea sancţiunii se
prescrie în termen de 1 an de la data sancţionării faptei405.
Executarea unui act juridic duce la încetarea efectelor acestuia în modul cel mai frecvent.
Executarea prin intermediul unor fapte, cum este plata amenzii contravenţionale stinge efectele
actului sancţionator. Astfel, în cazul în care contravenientul achită pe loc agentului constatator
jumătate din minimul amenzii prevăzute în actul normativ pentru fapta sancţionată iar prin
contravenţie nu s-a cauzat o pagubă şi nu există lucruri supuse confiscării, procesul-verbal nu se
încheie şi orice urmărire încetează. Plata amenzii se face contra chitanţă, în care caz se va
specifica contravenţia pentru care a fost încasată amenda406.
Pot exista şi alte fapte care să determine încetarea efectelor juridice, cum ar fi deteriorarea
sau pierderea înscrisului constatator al actului juridic. Astfel, permisul pentru deţinerea armelor se
eliberează din nou când s-a deteriorat407. De asemenea, se eliberează un nou act de identitate în
cazul pierderii, distrugerii sau deteriorării, a furtului actului de identitate408.
B. Încetarea efectelor prin intervenţia unui act

Cazurile de încetare a efectelor prin intervenţia unui act presupun apariţia unui nou act
juridic (administrativ, hotărâre judecătorească etc.) care să înlăture în totalitate sau în parte,
definitiv sau temporar efectele unui act administrativ precedent. Aceste ipoteze sunt: suspendarea,
revocarea şi anularea.
1) Suspendarea actelor de drept administrativ

Suspendarea reprezintă operaţiunea juridică care determină încetarea temporară a efectelor
actelor administrative409. Cauzele care determină suspendarea constau în existenţa unor dubii cu
privire la legalitatea sau oportunitatea unui act normativ sau individual. Din acest motiv
respectivele cauze pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare adoptării actului juridic.
Suspendarea durează până la elucidarea cauzelor care au determinat-o. Când se stabileşte în mod
cert nelegalitatea sau neoportunitatea actului suspendarea încetează şi se dispune desfiinţarea
actului juridic prin revocare sau anulare. Când nu mai există nici un dubiu cu privire la actul
suspendat suspendarea încetează şi actul se repune în vigoare sau în executare. Suspendarea mai
402
Art.7 din Decretul-Lege nr.10/1990.
403
404
405
406
407
Art.16, lit."b" din Decretul nr.367/1971.
408
Art.9, lit."d" din Legea nr.5/1971.
409
119
poarte să apară şi ca urmare a unei sancţiuni aplicate unui subiect de drept având ca efect tot o
încetare temporară a consecinţelor juridice ale actului în cauză. Astfel, în caz de condamnare
definitivă la închisoare dreptul de a deţine arme şi muniţii se suspendă410. De asemenea, plata
pensiei şi a celorlalte drepturi aferente se suspendă pe timpul cât persoana execută o pedeapsă
privativă de libertate411.
Suntem în prezenţa suspendării atât în cazul în care un act intrat în vigoare nu mai produce
temporar efecte juridice, cât şi în cazul în care se suspendă executarea unui act 412. În literatura de
specialitate413, considerându-se că actele juridice produc efecte din chiar momentul adoptării lor
legale, s-a susţinut că intrarea acestora în vigoare la o dată ulterioară adoptării sau publicării ar
reprezenta tot un caz de suspendare, ce operează de la data iniţială (de adoptare sau de publicare)
până la data prevăzută pentru intrarea în vigoare. Acest punct de vedere nu poate fi acceptat
întrucât suspendarea vizează o încetare temporară a efectelor juridice ale unui act intrat deja în
vigoare şi care a produs deja efecte. Intrarea actului în vigoare la o dată ulterioară adoptării sau
publicării nu este de esenţa suspendării întrucât nu s-au produs efectele care urmează să fie
suspendate. În acest caz suntem în prezenţa unei derogări de la principiul că actele juridice produc
efecte din momentul publicării lor.
În ipoteza în care un act ar intra în vigoare ulterior publicării lui, dar până la acea dată ar
interveni un alt act juridic care ar stabili o nouă dată, ulterioară, peste termenul lui de intrare în
vigoare, nici în acest caz nu am fi în prezenţa suspendării, întrucât actul de bază nu a produs încă
efectele juridice, ci suntem în prezenţa prelungirii termenului de intrare în vigoare.
Suspendarea se realizează prin acte juridice normative sau individuale sau poate fi de
drept. Astfel, dispoziţiile ilegale ale autorităţilor de specialitate descentralizate ale administraţiei
publice pot fi suspendate de către conducătorii organelor centrale ale administraţiei de stat. De
asemenea, plângerea părţii vătămate împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei
suspendă de drept executarea414 acestuia fără a mai fi necesară emiterea unui act de suspendare
din partea organului care soluţionează plângerea.
Suspendarea prin act juridic o dispune organul emitent al actului suspendat, chiar şi în
lipsa prevederii legale exprese în acest sens, deoarece având dreptul de a emite un act cu atât mai
mult îl ca putea şi suspenda. Suspendarea o mai poate dispune şi organul puterii administrative
ierarhic superior organului administrativ emitent întrucât organele supraordonate de conducere
având de regulă, dreptul de anulare a actelor organelor subordonate pot exercita şi dreptul de
suspendare, fără a mai fi nevoie de consacrarea expresă a acestuia din urmă. Organele ierarhic
inferioare nu pot suspenda actele individuale şi normative ale organelor superioare.
O suspendare de drept operează în cazul atacării de către prefect în faţa instanţei de
contencios administrativ a unui act al consiliului local sau al primarului considerat ilegal 415.
410
411
412
413
414
415
Art.122(4) din Constituţie.
120
Organele judecătoreşti au dreptul de a suspenda actele de drept administrativ cu caracter
individual neexceptate de la controlul judecătoresc, fie în baza Legii nr.29/1990, fie în baza unor
legi speciale, pe considerente de ilegalitate şi nu pe considerente de neoportunitate. În cazul
actelor de drept administrativ cu caracter individual şi ilegal, necenzurabile de către instanţă nu
poate opera suspendarea acestora întrucât introducerea unei acţiuni în justiţie împotriva acestor
acte este inadmisibilă.
Organele procuraturii nu pot suspenda actele organelor administraţiei de sta. Ele pot
suspenda numai actele organelor administrative ce desfăşoară urmărirea şi cercetarea penală,
actele organelor de deţinere şi de executare a pedepselor, propriile acte de drept administrativ şi
cele ale organelor de procuratură subordonate, dar nu pot suspenda actele administrative ale
organelor administraţiei de stat416. Reglementări mai vechi, abrogate417, prevedeau că în situaţia în
care administraţia de stat era sesizată prin protestul procurorului cu privire la ilegalitatea unui act
administrativ, iar aceasta nu examina în termen actul cu privire la care era sesizată, opera de drept
suspendarea actului administrativ astfel atacat.
Posibilităţile procedurale conferite de Legea nr.1/1978 de a ataca actele administrative prin
reclamaţie şi sesizare de către persoanele fizice nu conferă caracter suspendativ acestor căi de
atac, administraţia nefiind obligată să-şi suspende propriile acte sau executarea acestora în urma
exercitării recursului administrativ, decât în cazurile expres prevăzute prin normele speciale.
Desigur, în funcţie de motivele invocate de către autorul reclamaţiei sau a sesizării, organul de stat
va putea dispune suspendarea actului ori a executării sale pe durata efectuării cercetărilor
declanşate de exercitarea căii de atac. Pentru ca utilizarea unei căi administrative sau juridice de
atac să determine de drept suspendarea unui act administrativ este necesară o prevedere expresă
legată în acest sens care să oblige organul la această măsură (aşa cum este, definită, în cazul
atacării la instanţa de contencios administrativ de către prefect a unui act al consiliului local sau în
materia contravenţională).
Procedura de suspendare este similară procedurii de adoptare a actelor juridice de către organul
care a dispus suspendarea cu respectarea tuturor regulilor procedurale şi a formelor specifice care
trebuie observate în acest caz.
În literatura de specialitate418 s-a considerat că dreptul de suspendare ar aparţine organelor
de stat doar atunci când este expres consacrat de lege, altfel organele emitente ar abuza de această
facultate având posibilitatea de a refuza, pe cale ocolită, aplicarea propriului act juridic. Această
concepţie nu poate fi împărtăşită. În primul rând, dreptul de suspendare a propriului act există
pentru orice organ, indiferent de consacrarea sa legală, întrucât din moment ce organul poate să-şi
anuleze sau să-şi revoce propriu act poate dispune şi suspendarea lui. În al doilea rând, organul
nici nu ar trebui să recurgă la suspendare pentru a nu-şi aplica propriul act, putând să recurgă
direct la revocarea lui. În sfârşit, tocmai pentru a nu recurge la o desfiinţare pripită şi nejustificată
a propriilor acte ele sunt suspendate (temporar) pe durata efectuării cercetării, urmând ca, în final,
să fie desfiinţate sau aplicate, în funcţie de rezultatele cercetării.
416
Gh.Boboş, I. Deleanu, "Organele statului socialist român", Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,
1974, p.311.
417
Art.5, lit."a", art.6 din Legea nr.6/1952 (abrogată).
418
R. Ionescu, op. cit., p.267-268.
121
2. Revocarea actelor de drept administrativ
Revocarea este operaţiunea juridică prin care organul administrativ emitent sau organul
superior al administraţiei de stat scot din vigoare un act administrativ419. Când operaţiunea o face
însăşi organul emitent suntem în prezenţa retractării sau a retragerii actului. Cauzele care
determină revocarea rezidă în ilegalitatea sau neoportunitatea actului respectiv, putând fi
anterioare, concomitente şi ulterioare adoptării actelor (deoarece actele administrative beneficiază
şi de formalităţi posterioare emiterii lor şi care s-ar putea realiza prin încălcarea condiţiilor legale).
În unele cazuri revocarea apare ca o sancţiune îndreptată împotriva beneficiarului unui act
juridic, ca de exemplu, în cazul retragerii permisului de deţinere a armelor când titularul fără
motive întemeiate, nu se prezintă la vizarea acestuia420. Revocarea poate fi lipsită de acest
caracter, ca, de exemplu, în ipoteza aceluiaşi permis care se retrage când titularul a murit sau a
fost declarat dispărut printr-o hotărâre judecătorească421.
Deşi neoportunitatea nu figurează ca o cauză de revocare expres indicată de lege, totuşi din
moment ce se recunoaşte organului un drept de apreciere în alegerea soluţiei ce urmează să fie
adoptată, legea îi acordă implicit şi posibilitatea de a revoca acelaşi act atunci când el nu mai
corespunde nevoilor specifice care au determinat adoptarea lui, ca de exemplu, în cazul anulării
brevetului de invenţie când se constată că aplicarea invenţiei ar afecta negativ dezvoltarea
societăţii.422
Spre deosebire de suspendare423, în cazul revocării nelegalitatea sau neoportunitatea
actului este certă. Revocarea are un caracter definitiv şi nu provizoriu, ca şi suspendarea. Efectele
revocării se produc atât pentru trecut, cât şi pentru viitor. Dreptul de revocare al actelor de drept
administrativ îşi are izvorul în principiul revocabilităţii acestor acte fundament, la rândul său, pe
caracterul unilateral al actelor administrative (întrucât sunt emise fără consimţământul celuilalt
subiect al raportului juridic). Actele normative pot fi întotdeauna desfiinţate de către organul
emitent, iar cele individuale pot fi şi ele desfiinţate pentru că legea nu declară, decât cu unele
excepţii, că actele administrative sunt stabile, definitive sau irevocabile, organul emitent
nedezinvestindu-se, prin adoptarea lor, de dreptul de a reveni asupra deciziilor precedente.
În mod obişnuit organele administraţiei de stat recurg la scoaterea din vigoare a propriilor
acte normative prin abrogare. Ea se dispune şi prin acte normative ale organelor ierarhic
superioare. Abrogarea poate fi expresă (directă sau indirectă) şi tacită, recomandându-se forma
directă424 şi numai în mod excepţional forma indirectă425. Căderea în desuetudine nu se poate
admite în dreptul administrativ, ca modalitate de încetare a efectelor juridice ale unor acte
normative, întrucât dinamica activităţii executive impune o strictă reglementare juridică a
relaţiilor sociale, existând obligaţia legală a analizării periodice şi a abrogării normelor care nu
419
420
Art.17, lit."t" din Decretul 367/1971.
421
Art.17, lit."g" din Decretul nr.367/1971.
422
Art.12 din Legea nr.62/1974 (abrogată prin Legea nr.64/1991).
423
424
425
122
mai corespund evoluţiei relaţiilor sociale426. Abrogarea o poate dispune organul emitent sau cel
superior ierarhic prin acte administrative. Desfiinţarea se poate realiza fie concomitent cu
adoptarea noului act juridic, fie fără adoptarea unui nou act. De regulă, încetarea efectelor unui act
se dispune după aceeaşi procedură specifică adoptării actelor de către organul care dispune
desfiinţarea.
Dreptul de revocare implică, cu unele excepţii, şi dreptul de reformare sau de modificare a
actelor. Acest drept aparţine, în primul rând, organului emitent al actului reformat, întrucât având
dreptul de desfiinţare al actului propriu poate să modifice dispoziţiile aceluiaşi act. În al doilea
rând, dreptul de reformare îl au organele supraordonate asupra tuturor actelor normative ale
organelor ierarhic inferioare, cât şi asupra actelor individuale care nu sunt de competenţa
exclusivă a organului inferior. În caz contrar, orice modificare dispusă de organul superior ar
echivala cu o substituire în atribuţiile organului inferior, situaţie ce trebuie întotdeauna expres
prevăzută de lege, chiar dacă, în principiu, organul superior are un drept de anulare sau de
suspendare a actelor organelor subordonate.
Desigur, organele supraordonate vor putea da, în baza raporturilor ierarhice, îndrumări
obligatorii în sensul modificării actului considerat ilegal sau neoportun. Organul superior putând
da îndrumări obligatorii pentru emiterea unui act determinat, cu atât mai mult va putea da
îndrumări obligatorii organului subordonat în sensul modificării unui act deja emis427, astfel încât
acesta să fie reformat. Dreptul de reformare a actelor individuale ale organelor subordonate există
cu atât mai mult cu cât un organ subordonat a acţionat în sfera atribuţiilor încredinţate de organul
ierarhic superior.
Reformarea actului este prezentă şi în cazul nulităţii parţiale a acestuia, când trebuie
înlăturate sau modificate acele dispoziţii ce încalcă ordinea de drept şi care impun schimbarea
conţinutului sau a formei actului. Modificarea actului se realizează prin acte juridice având cel
puţin o forţă identică cu actul modificat. Când modificarea vizează un act superior, ce constituie
baza de referinţă a unui act având forţă juridică inferioară, organul subordonat care a emis actul de
executare va lua măsuri de modificare expresă a propriului act428.
Revocarea se face, după aceeaşi procedură ca şi adoptarea sau emiterea actului în cauză,
această regulă fiind valabilă şi pentru reformare. Dacă revocarea este dispusă de un organ
supraordonat ea se va realiza după procedura de adoptare a actelor juridice ale acelui organ, fără
obligativitatea motivării acţiunii de revocare sau de reformare, dacă legea nu o cere în mod
expres. Dacă legea prevede pentru actul revocat sau reformat cerinţa motivării, ea trebuie să se
reflecte şi în actul de revocare sau reformare.
I. Actele administrative irevocabile

Dacă în dreptul administrativ regula generală este revocabilitatea actelor administrative,
există totuşi şi excepţii în senul că unele acte au un caracter irevocabil sau devin irevocabile şi
anume: actele administrative jurisdicţionale, actele administrative pe baza cărora s-au format
raporturi juridice de altă natură (civile, de muncă, de dreptul familiei), actele administrative care
426
427
123
au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitatea lor şi actele administrative
realizate material.
a) Actele administrative jurisdicţionale sunt irevocabile întrucât dispune stabilitatea
lucrului judecat necesară pentru a împiedica perpetuarea unor stări conflictuale. Organul care le-a
emis se dezinvesteşte de dreptul de a mai reveni asupra lor, astfel încât aceste acte, deşi acte de
putere cu caracter unilateral devin irevocabile sub aspectul organului emitent. Aceasta nu
înseamnă că prin exercitarea unor căi de atac în faţa organelor competent de jurisdicţie (de
exemplu, hotărârea de reexaminare în materia invenţiilor429) nu se poate ajunge la anularea,
reformarea sau emiterea unui alt act.
b) Actele administrative în baza cărora s-au format raporturi juridice de altă natură
(civile, de muncă) sunt irevocabile datorită generării unor raporturi neadministrative a căror
legalitate sau oportunitatea nu mai intră în competenţa de verificare a organului emitent al
respectivului act administrativ, acele raporturi încetând prin voinţa părţilor participante la raportul
juridic ori prin hotărârea unui organ de jurisdicţie. Astfel, dacă în baza unui ordin de repartizare a
unei suprafeţe locative, cu altă destinaţie decât cea de locuinţă 430, se încheie un contract de
închiriere, organul administrativ emitent al dispoziţiei nu mai poate, din momentul încheierii
contractului să revoce actul administrativ, aşa cum o putea face până în acel moment, întrucât s-a
stabilit un raport contractual în a cărui încetare prevalează voinţa părţilor sau hotărârea organului
de jurisdicţie.
Sunt irevocabile şi dispoziţiile de repartizare în muncă a unor absolvenţi din învăţământ, în
urma încheierii contractului de muncă, în temeiul acelor dispoziţii, întrucât în perioada stagiaturii,
spre deosebire de dreptul comun, contractul de muncă nu poate fi desfăcut nici măcar prin voinţa
părţilor.
În cazul introducerii acţiunii în justiţie împotriva unor acte administrative ilegale cu
caracter individual, acestea nu devin irevocabile prin declanşarea acţiunii, aşa cum se susţine în
unele opinii431, ci ele sunt suspendate pe durata litigiului, fie de drept, în cazul legilor speciale de
control judecătoresc al actelor administrative, fie printr-un act al instanţei de judecată, în cazul
Legii nr.29/1990, ceea ce împiedică pe moment administraţia să mai poată hotărî asupra propriului
act432. Faptul că aceste acte administrative nu devin irevocabile, prin introducerea acţiunii în
justiţie, se poate proba şi prin aceea că prin respingerea acţiunii introduse de reclamant, încetând
şi starea de suspendare a actului, administraţia de stat va putea să-l modifice sau să-l desfiinţeze
ceea ce ar fi inadmisibil în condiţiile irevocabilităţii pe care se pretinde că o dobândeşte actul 433 în
urma judecăţii respective.
428
429
Art.37 din Hotărârea Guvernului nr.152/1992.
430
431
M.Mureşan, "Irevocabilitatea unor acte administrative pe baza cărora s-au stabilit raporturi de drept
procesual civil", în R.R.D. nr.11/1973, p.70.
432
T.Drăganu, "Consideraţii în lumina Legii nr.1/1967 cu privire la revocarea actelor administrative pe
baza cărora s-au stabilit raporturi de drept procesual civil" în R.R.D. nr.9/1976, p.25.
433
I.Santai, "Controlul judecătoresc asupra măsurii desfiinţării actelor de drept administrativ", în "Revista
română de Drept" nr.6/1986, p.31/32.
124
c) Actele individuale care au generat drepturi subiective garantate de lege prin
stabilitatea lor sunt acte irevocabile tocmai ca o expresie a acestei stabilităţi. Irevocabilitatea
vizează numai actele individuale, întrucât cele normative sunt întotdeauna revocabile, chiar dacă
ele consacră expres stabilitatea unor acte individuale. Stabilitatea actelor individuale trebuie să fie
prevăzută sau trebuie să rezulte din normele de drept, astfel încât organul emitent să nu mai poată
reveni asupra deciziei individuale emise434. Dreptul subiectiv, consacrat prin astfel de acte, trebuie
să fie de un fel deosebit pentru ca actul să dispună de garanţia irevocabilităţii.
O primă categorie de acte administrative irevocabile o formează cele care conferă drepturi
patrimoniale importante care trebuie să dispună de garanţii deosebite prin valoarea lor pentru
societate şi individ. Astfel, au fost considerate irevocabile acte prin care se atribuia în folosinţă
pentru construcţie435 teren pe toată durata existenţei construcţiei436, întrucât ar fi inechitabil şi
păgubitor ca un asemenea act să fie desfiinţat din moment ce titularul său a realizat construcţia, în
caz contrar acestuia i s-ar cauza prejudicii însemnate. În aceeaşi categorie intră şi actele de
stabilire a pensiilor şi a ajutoarelor sociale, decizii care sunt definitive, chiar dacă ele pot fi
anulate, revocate sau suspendate, întrucât aceste cazuri de desfiinţare sunt limitativ şi expres
prevăzute de lege, în mod restrictiv437, ceea ce nu le afectează caracterul lor stabil la nivelul
întregii categorii de acte juridice.
Sunt acte irevocabile autorizaţiile şi actele atributive de statut personal, ambele în situaţia
când sunt impuse de lege, neavând caracter facultativ în ce priveşte emiterea lor. Organul este
obligat să le emită dacă solicitantul întruneşte condiţiile legale necesare pentru beneficiul lor, iar
actul nu se poate revoca după libera apreciere a organului emitent, întrucât această categorie de
acte (diplome, certificate) au presupus o activitate anterioară, recunoscută titularului lor438.
Revocarea acestor acte, în afara cazurilor expres prevăzute de lege, ar fi ineficientă pentru
că în baza legii cel îndreptăţit dispune de dreptul subiectiv de a pretinde şi de a i se recunoaşte
oricând acest drept solicitat şi satisfăcut prin emiterea actului. Analizând irevocabilitatea actelor
care au generat drepturi subiective stabile, conform legii, vom remarca următoarele:
- numeroase acte din această categorie sunt irevocabile chiar dacă legea le declară 439 sau
nu ca definitive ori irevocabile, deci chiar dacă nu le-a atribuit acest caracter în mod expres440,
trebuind, pentru a identifica acest caracter, analizată natura dreptului subiectiv conferit de lege
pentru a stabili dacă actul individual care-l materializează are un caracter irevocabil;
- un act administrativ individual este irevocabil numai atunci când din normele care îi stau la bază
rezultă în mod neîndoielnic, expres sau tacit, această trăsătură, iar caracterul irevocabil al actului
individual nu implică şi caracterul irevocabil al actului normativ de bază, care poate fi abrogat,
noul act normativ putând suprima pentru viitor sau retroactiv irevocabilitatea actelor individuale
într-un anumit domeniu în care au fost deja consacrate;
434
435
436
437
Art.60/61 din Legea nr.3/1977.
438
439
440
125
- caracterul irevocabil al actului administrativ individual care a generat raporturi sau
drepturi subiective stabile, nu este condiţionat de existenţa unor raporturi de altă natură juridică,
decât cea administrativă, de exemplu, contractuală care, la rândul lor să garanteze irevocabilitatea
drepturilor subiective – de aceea diploma de licenţă, de exemplu, este un act irevocabil indiferent
de existenţa raportului contractul de muncă;
- caracterul irevocabil al unor acte administrative individuale nu este afectat de faptul că
legea prevede, cu titlu de excepţie, cazuri de revocare sau de anulare a unor asemenea acte441 sau
consacră existenţa unor căi de atac cu privire la actele irevocabile. Condiţia este ca aceste cazuri
să fie expres prevăzute442 sau să existe un drept virtual de revocare a actului numai atunci când el
a fost emis prin vicierea voinţei organului sau în urma fraudei la lege. În acest sens legislaţia, dar
mai ales practica administrativă şi cea judecătorească, au consacrat principiul revocării oricărui
act administrativ obţinut prin manevre frauduloase sau dolosive, chiar dacă actul desfiinţat intră în
categoria actelor irevocabile.
d) Actele administrative realizate material devin irevocabile din momentul executării lor
şi aceasta nu pentru că prin executare ar înceta caracterul unilateral al actului (caracter ce permite
revocarea), iar din momentul executării el ar deveni bilateral (de unde posibilitate revocării lui
unilaterale ar înceta443), ci pentru că prin executarea materială se creează o imposibilitate practică
de schimbare a unu fapt consumat444, revocarea actului neputând restabili situaţia anterioară,
trăsătură caracteristică, în special, actelor realizate instantaneu445. Pentru actele ce presupun o
realizare materială succesivă revocarea are efecte numai pentru viitor. Irevocabilitatea acestor acte
le vizează deopotrivă pe cele onerative, permisive şi prohibitive446, întrucât acestea nu se mai pot
realiza ulterior revocării, în sensul că nu se mai pot îndeplini conduitele pretinse subiectelor la
data executării actelor individuale.
II. Revocarea actelor administrative dolosive şi frauduloase447

Actele de drept administrativ exceptate de la principiul revocabilităţii nu se pot desfiinţa
pe considerente de nelegalitate ori de neoportunitate, decât dacă viciul ilegalităţii s-ar datora
fraudei sau dolului la emiterea lor448.
a) În cazul actelor administrative jurisdicţionale emise după o procedură specifică,
problema revocării lor pe considerente de dol sau fraudă apare mai rar întrucât procedura lor de
adoptare conferă suficiente garanţii în sensul emiterii lor cu respectarea legii. De altfel, existenţa
441
442
Art.37(8) din Hotărârea Guvernului nr.152/1992 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Legii
nr.64/1991.
443
Dec.civ.nr.2214/17 august 1957 a Trib. Craiova, colegiul civil, publicată în "Legalitatea populară"
nr.11/1957, p.1380.
444
445
T.Drăganu, op. cit., p.235; I.Iovănaş, op. cit., p.264.
446
447
Idem, op. cit., p.238 şi urm.
448
I.Santai, "Căi procedurale de desfiinţare a actelor de drept administrativ stabilite", în "Revista Română
de Drept" nr.3/1985, p.14/20.
126
căilor de atac împotriva acestor acte conferă posibilitatea anulării sau reformării lor, prin hotărârea
organului de control jurisdicţional, dacă s-ar fi emis prin dol sau fraudă.
b) În cazul actelor de drept administrativ care au generat şi raporturi juridice având o altă
natură, de exemplu, contractuală, revocarea lor devine ineficientă din momentul încheierii
contractului, caracterul ilegal al actului administrativ fiind stabilit, de exemplu, de instanţa de
judecată şi pentru ordinul de repartizare a suprafeţei locative, în cadrul litigiului în care se va
constata nulitatea contractului de închiriere.
c) În cazul actelor administrative care au generat drepturi subiective stabile (de exemplu,
diplome de licenţă, decizii de pensii etc.) nulitatea lor va putea fi constatată, de cele mai multe ori,
de către organele administraţiei de stat anume desemnate prin lege (de exemplu, Comisia
Superioară de Diplome) sau de către instanţa de judecată.
d) În cazul actelor administrative realizate material revocarea lor este ineficientă ea putând
opera numai până la momentul trecerii la executare, ulterior administraţia sau instanţa de judecată
au posibilitatea ca în mod excepţional se repună lucrările în starea iniţială, nu atât prin revocarea
sau anularea actului ilegal, ci emiţând, după caz, acte cum ar fi cele de demolare a construcţiilor,
efectuate în baza unei autorizaţii obţinute în mod fraudulos.
Precizăm că în toate aceste ipoteze dolul sau frauda trebuie să provină de la sau şi de la
partea din raportul juridic care îşi întemeiază dreptul subiectiv pe actul ilegal. În acest caz
respectivul act nu se va mai putea considera ca având un caracter irevocabil deoarece s-ar conferi
drepturi subiective stabile tocmai în favoarea celui vinovat de fraudă sau dol, ori este de principiu
că nimeni nu poate beneficia de efectele propriei sale culpe. Recunoaşterea caracterului stabil al
unor drepturi obţinute în mod fraudulos ar duce la legalizarea unei situaţii în vădită contradicţie cu
legea, motiv pentru care nu suntem în prezenţa unor "drepturi câştigate". Dacă actul administrativ
cu caracter stabil, dar ilegal, a fost emis ca urmare a culpei exclusive a organului de stat(de
exemplu, atribuirea terenului în folosinţă pentru construirea unui imobil s-a făcut printr-o hotărâre
emisă cu încălcarea formelor procedurale legale) în acest caz, considerăm, că nu mai poate opera
revocarea actului sau chiar ar opera o revocare ea nu poate fi imputată titularului de stat, după
cum acesta (beneficiarul) nu poate fi obligat nici la suportarea unor consecinţe prejudiciante.
Deoarece actele exceptate de la principiul revocării au o stabilitate deosebită, de regulă,
numai un organ de jurisdicţie administrativă sau justiţia pot dispune suprimarea efectelor juridice
în sensul desfiinţării actului, încetarea raporturilor de altă natură juridică decât cea administrativă,
a drepturilor şi obligaţiilor, aducerea lucrurilor la starea iniţială etc. Organul administrativ indus în
eroare sau a cărui funcţionar se face vinovat de fraudă solicită organului de jurisdicţie, justiţiei,
organului ierarhic superior, după caz, să dispună desfiinţarea actului, atunci când această
operaţiune nu este de competenţa organului emitent al actului în cauză.
3) Anularea actelor de drept administrativ449

Anularea actelor de drept administrativ reprezintă sancţiunea aplicată acestora pentru considerente
de ilegalitate şi poate fi dispusă de către organele administraţiei de stat ierarhic superioare, de
organele judecătoreşti, iar în unele cazuri speciale de organele procuraturii. Anularea poate privi
449
I.Iovănaş, op. cit., p.265 şi urm.
127
atât acte normative cât şi acte individuale. Ea este determinată de cauze anterioare concomitente şi
ulterioare adoptării actelor administrative. Aceste cauze pot viza atât ilegalitatea actului
administrativ, în sensul unei încălcări a condiţiilor de formă sau procedurale ale acestor acte, cât
şi, uneori, netemeinicia lor, adică aplicarea greşită a legii la situaţiile ce îşi găsesc rezolvare prin
actele administraţiei de stat. Efectele anulării se produc atât pentru trecut, cât şi pentru viitor.
Spre deosebire de suspendare, anularea reprezintă o încetare definitivă a efectelor juridice,
întocmai ca şi revocarea, deoarece ilegalitatea actului este dovedită cu certitudine. În timp ce
revocarea poate fi dispusă numai de către organul emitent al actului ori de către organele
administraţiei de stat ierarhic superioare în mod direct, sau pe lângă care funcţionează organul
administrativ al cărui act este revocat (în cadrul raporturilor de subordonare organică), anularea
poate fi dispusă şi de organe ale administraţiei de stat superioare în mod indirect, ori de organe
care nu fac parte din sistemul ierarhic al organului emitent al actului anulat (de exemplu, organe
de inspecţie şi control), cât şi organele judecătoreşti. De aceea, terminologic noţiunea de anulare
este mai corectă decât noţiunea de revocare sugerând o desfiinţare a actului care provine de la un
organ neemitent al actului a cărui efecte încetează. În sfârşit, spre deosebire de revocare, anularea
nu vizează şi neoportunitatea.
Organele administrative ierarhic superioare au un drept de anulare a actelor ilegale ale
organelor subordonate asupra cărora exercită un drept de control general. Organele de
administraţie activă nu vor putea, cu unele excepţii, anula actele organelor administrative de
jurisdicţie.
Organele ierarhic superioare ale administraţiei de stat, care nu dispun de un drept de
control general şi care nu sunt supraordonate organic, ci numai funcţional, ca de exemplu,
prefectul în raporturile sale cu serviciile publice în teritoriu ale autorităţilor centrale, au numai un
drept de suspendare actelor administrative ilegale aparţinând organelor în cauză.
Dreptul de anulare al organelor administrative ierarhic superioare, care exercită un drept
de control general asupra organelor subordonate, există chiar dacă nu este expres prevăzut de lege,
tocmai ca o consecinţă a acestui control. În schimb, când un organ administrativ superior sau
central nu dispune de dreptul de control general el poate exercita dreptul de anulare sau cel de
suspendare a actelor organelor inferioare numai atunci când acestea sunt expres consacrate delege.
Organele judecătoreşti au un drept de control general asupra legalităţii actelor
administrative individuale cu caracter ilegal în condiţiile stabilite de lege450 sau în cazurile expres
prevăzute prin legi speciale451, în afara excepţiilor legale putând dispune anularea acestor acte.
Organele de procuratură pot anula actele ilegale ale organelor administrative de cercetare
şi de urmărire penală, acte de drept procesual penal, în calitatea lor de organe de supraveghere a
urmăririi penale. Procuratura poate însă anula actele administrative ale organelor de deţinere şi de
executare a pedepselor, pe considerente de ilegalitate, precum şi propriile acte de administraţie
internă.
Anularea actelor de drept administrativ pe considerente de ilegalitate sau de nulitate are
următoarele efecte;
450
451
De pildă, Legea nr.32/1968, Legea nr.70/1991, Legea nr.69/1992.
128
- actul administrativ este desfiinţat retroactiv în efectele sale din momentul anulării actului
şi până la data când el a fost pus în aplicare, cât şi pentru viitor;
- se înlătură prezumţia de legalitate a actului şi încetează caracterul executoriu al acestuia;
- anularea nu suprimă efectele materiale consumate ca urmare a executării actului lovit de
nulitate, dar va afecta raporturile juridice de altă natură, decât administrativă (civilă, de muncă
etc.) care se vor desfiinţa după mijloacele specifice acelor ramuri de drept.
2009
2003
2008
Bucureşti, 2010
Bucureşti, 2008
ulterioare
173/2007,
129
ulterioare
TEMA XIII. Sancţiunile actelor de drept administrativ

Obiective: analiza inexistenței actului administrativ, ca sancțiune specifică dreptului
administrativ, înțelegerea procedurii legale de desființare a unui act administrativ și identificarea
subiectelor de drept care sunt implicate.
Cuvinte cheie: sancțiune juridică administrativă, nulitate, anulare, inexistență, nulitate absolută,
nulitate relativă.
Rezumat:
Tema pentru acasa: Efectele inexistenței actelor administrative.

Principiul legalităţii impune stricta respectare a legilor şi a celorlalte acte juridice
subordonate lor în activitatea organelor de stat, inclusiv în activitatea executivă. Încălcarea
legalităţii de către administraţia publică atrage atât sancţionarea activităţii ilegale cât şi a autorului
ei, funcţionarul administrativ, care poate răspunde disciplinar452, contravenţional453 sau penal454,
în funcţie de gravitatea încălcării săvârşite, cât şi patrimonial455 sau material456 dacă fapta ilicită a
cauzat prejudicii evaluabile pecuniar.
452
Art.13 din Legea nr.1/1970, art.100(1) din Codul Muncii.
453
Art.1 din H.C.M. nr.1822/1970.
454
Titlul IV cap.I din Codul Penal.
455
Art.998 şi urm.din Codul civil.
456
Art.102 şi urm din Codul Muncii.
130
Sancţionare activităţilor ilegale comise se face cu scopul de a înlătura efectele juridice care
pot leza societatea, drepturile şi interesele subiectelor de drept. Sancţiunile specifice aplicate unor
aspecte ale activităţii executive prin care s-a încălcat legea sunt nulităţile şi inexistenţa care
lovesc, în general, actele juridice de orice natură ale administraţiei de stat şi, în primul rând, actele
de drept administrativ, afectate de viciul ilegalităţii. Aceste sancţiuni nu se pot aplica faptelor
material-juridice sau simplelor operaţiuni tehnico-materiale, chiar dacă s-au săvârşit cu încălcarea
legii, întrucât ele producând doar efecte de natură materială anularea acestora ne mai putând
readuce lucrurile la starea lor iniţială457.
Dimpotrivă, actele juridice fiind manifestări de voinţă se vor putea desfiinţa, în efectelor,
tot prin manifestări de voinţă contrare primelor şi pe care le înlătură. După gravitatea viciilor care
afectează legalitatea actelor de drept administrativ şi după efectele lor asupra acestora distingem
între sancţiunile inexistenţei şi cele ale nulităţilor. În literatura de specialitate se utilizează fie o
clasificare tripartită (în inexistenţă, nulitate absolută şi nulitate relativă)458, fie o clasificare
bipartită a acestor sancţiuni (în nulităţi absolute şi nulităţi relative)459.

Actele de drept administrativ posedă prezumţia de legalitate ceea ce le face să fie
considerate ca fiind conforme în întregime cu legea, chiar dacă sunt ilegale, atâta timp cât
ilegalitatea lor nu este dovedită iar actul nu este desfiinţat. Uneori viciul ilegalităţii este atât de
evident şi afectează în aşa măsură actul încât acesta este lipsit de prezumţia de legalitate "ab
initio", astfel încât se poate considera că actul nici nu a luat fiinţă. În unele ramuri de drept (cum
sunt dreptul civil sau dreptul familiei) s-a contestat utilitatea distincţiei dintre sancţiunea
inexistenţei şi cea a nulităţii, în special a celei absolute460, deşi în acele ramuri s-a ridicat, pentru
prima dată, problema inexistenţei actelor juridice.
Astfel, practica judiciară a stabilit că atunci când vânzătorii nu au semnat un contract, nici
nu au intenţionat vreodată să vândă imobilul specificat în el, este cazul de a se face "constatarea
inexistenţei actului"461. De asemenea, în mod similar, s-a pus problema inexistenţei căsătoriei
încheiate între persoane de acelaşi sex, în dreptul familiei462. Literatura juridică civilistă a adus o
serie de obiecţiuni distincţiei dintre inexistenţă şi nulitate absolută, pledând pentru menţinerea ca
sancţiune, în respectiva ramură, doar a sancţiunii nulităţii absolute, alături de nulitatea relativă.
S-ar părea, la prima vedere, că noţiunea de "inexistenţă" sugerează lipsa oricărui efect
463
juridic . Desigur, un act inexistent nu generează, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice
conform intenţiei autorului său, dar totuşi el poate produce efecte juridice echivalând cu un fapt
material-juridic (licit sau ilicit) putând avea ca efect, de exemplu, obligaţia restituirii prestaţiei
necuvenite pe drept, cum ar fi plata nedatorată a unui impozit fixat prin act inexistent.
457
458
Idem, op. cit., p.148-149.
459
R. Ionescu, op. cit., p.176 (ediţia 1960); M.Anghene, "Controlul judecătoresc al legalităţii actelor
administrative exercitate pe cale indirectă" în "Justiţia Nouă", nr.22/1963, p.12-12.
460
T. Popescu, "Teoria generală a obligaţiilor", Editura ştiinţifică Bucureşti, 1969, p.91.
461
Dec.civ.nr.1801/12 oct.1956 a Coleg.civ.a Trib. Sup.în "C.D." pe 1956, p.370-372.
462
I.Albu, "Dreptul familiei", Ed.Did. şi Ped., Bucureşti, 1975, p.86.
463
I.B.Noviţki, "Actele juridice. Prescripţia acţiunii" E.S.P.L.E.J., Bucureşti, 1956, p.76.
131
S-ar părea, că deşi teoretic se poate distinge inexistenţa de nulitate absolută, practic efectul
este acelaşi, întrucât în ambele situaţii actul este desfiinţat în întregime cu efect retroactiv. Totuşi
distincţia, între cele două sancţiuni, este marcată de faptul că actul lovit de nulitate absolută
continuă să producă efecte juridice, în baza prezumţiei de legalitate, până în momentul în care se
constată, cu efect retroactiv, nulitatea actului administrativ de către organele competente, pe când
în cazul inexistenţei actul nu beneficiază de la bun început de această prezumţie şi nu poate fi pus
în executare.
În ce priveşte regimul juridic464 al celor două sancţiuni nu putem constata o identitate în
sensul că ambele se constată prin hotărâre judecătorească. În cazul inexistenţei actului
administrativ se poate refuza punerea lui în executare, fie de către organul de stat, ca subiect activ,
fie de către subiectul pasiv, fără a mai fi necesară o hotărâre judecătorească de constatare a
inexistenţei şi în aşteptarea căreia actul să fie aplicat, datorită, caracterului său executoriu, întrucât
s-ar putea antrena unele prejudicii. Mai mult, spre deosebire de dreptul civil, în dreptul
administrativ însăşi organul emitent sau cel de execuţie poate constata din oficiu inexistenţa
actului juridic.
Caracterul unitar al dreptului465 nu impune ca în toate ramurile sale, inclusiv în dreptul
civil şi administrativ, să existe o unitate în ceea ce priveşte regimul sancţionator aplicabil actelor
juridice, întrucât nici un principiu de drept nu interzice consacrarea unor sancţiuni proprii, inclusiv
a sancţiunilor inexistenţei466, în unele ramuri de drept, asigurându-se astfel o mai puternică
apărare, din considerente specifice, a legalităţii în acele ramuri.
În dreptul administrativ raţiunea introducerii sancţiunii inexistenţei prezintă, spre
deosebire de dreptul civil, un mare interes practic. Într-adevăr, în baza prezumţiei de legalitate, ce
caracterizează actele administrative, ele sunt executorii de drept producând efecte până în
momentul desfiinţării lor. În cazul inexistenţei prin simpla ei constatare, făcută de orice subiect
interesat, prezumţia este înlăturată fără o procedură deosebită, actul neavând nici măcar aparenţa
de legalitate şi fiind lipsit de caracterul executoriu.
Cauzele inexistenţei rezidă în lipsa unuia, a unora sau a tuturor elementelor esenţiale ale
actelor de drept administrativ, respectiv voinţa, subiectul, obiectul şi motivul. Spre deosebire de
dreptul civil, unde lipsa chiar a unui element esenţial, de exemplu a voinţei, în unele situaţii,
potrivit unei practici judiciare constante, nu duce la inexistenţa ori la nulitatea absolută a actului,
ci la cea relativă în beneficiul celui care nu şi-a dat consimţământul sau a cărui voinţă lipseşte467,
în dreptul administrativ nu se poate accepta o asemenea rezolvare. Astfel, dacă un act
administrativ trebuie să fie emis în comun de mai multe organe, dar se emite numai de către unul
singur, acest act trebuie considerat inexistent. De asemenea, dacă un act administrativ este emis de
către un funcţionar după eliberarea sa din funcţie actul este inexistent prin lipsa calităţii juridice a
subiectului decident. Situaţia este similară şi în cazul lipsei obiectului actului administrativ (de
464
"Tratat de drept civil", Ed.Academiei, Bucureşti, 1967, p.341.
465
V.Gh.Tarhon, "Consideraţii în legătură cu teoria nulităţilor actelor juridice în dreptul administrativ", în
"Justiţia Nouă" nr.6/1966, p.19-32.
466
T.Drăganu, "Nulităţile actelor administrative individuale", în "Studia napocensia", seria drept I,
Edit.Academiei R.S.R., Bucureşti, 1974, p.66.
467
"Tratat de drept civil", p.341.
132
exemplu, emiterea unei autorizaţii de înstrăinare pentru o construcţie care nu mai există) ori în
cazul lipsei motivului actului (de exemplu, când se emite actul de sancţionare contravenţională
pentru o faptă penală). În sfârşit, nepublicarea unor anumite acte administrative, de pildă,
hotărârile guvernamentale, atrage inexistenţa468.

Efectele inexistenţei acestor acte sunt următoarele:
1) Nu există prezumţia de legalitate şi nu operează caracterul executoriu al actului, a cărui
existenţă şi executare poate fi contestată şi respectiv refuzată;
2) Invocarea inexistenţei o poate face orice subiect de drept interesat, participant la
raportul juridic respectiv, la cerere sau din oficiu, oricând, întrucât nu operează prescripţia;
3) Viciul inexistenţei actului administrativ îl poate constata orice instanţă
judecătorească469, indiferent de competenţa sa materială sau teritorială în soluţionarea litigiilor
referitoare la ilegalitatea actelor administrative şi indiferent de faptul că dacă acel act ar fi fost
numai ilegal instanţa nu îl putea cenzura, nici în baza Legii nr.29/1990, nici în baza altor legi
speciale, deoarece organele judecătoreşti vor putea înlătura actul administrativ, a cărei inexistenţă
este invocată pe calea excepţiei, de la soluţionarea litigiului pus în mişcare pentru alte
considerente decât inexistenţa actului administrativ;
4) În cazul actelor inexistente căile administrative de atac se pot exercita oricând, respectiv
reclamaţia şi sesizarea, pentru a se constata inexistenţa actelor juridice;
5) Dacă viciul inexistenţei vizează acte administrative din categoria celor irevocabile sau
definitive, problema stabilităţii lor nu se mai pune deoarece irevocabilitatea vizează numai actele
legal emise470 nu şi pe cele inexistente;
6) Actele civile, de dreptul muncii, de dreptul familiei etc. bazate pe acte administrative
inexistente se desfiinţează după procedura specifică acelor ramuri de drept;
7) Organul de stat nu poate fi ţinut să emită un act individual în temeiul unui act normativ
inexistent şi nici obligat la executarea unui act individual afectat de inexistenţă;
8) Actul inexistent nu produce efecte juridice valabile nici pentru trecut şi nici pentru
viitor, indiferent de data invocării viciului care-l afectează;
9) Inexistenţa formalităţilor procedurale legal necesare adoptării actului administrativ
antrenează nevalabilitatea acestuia din urmă.

Nulitatea reprezintă sancţiunea care loveşte actele juridice, lipsindu-le de acele efecte
juridice în vederea cărora aceste acte au fost constituite. Şi în dreptul administrativ, întocmai ca şi
în dreptul civil471, distingem următoarele categorii de nulităţi:
a) După modul lor de consacrare, nulităţile pot fi exprese, adică prevăzute de lege (de
exemplu, în cadrul modificărilor sau adăugirilor, altele decât cele legale şi care atrag nulitatea
468
Art.107(4) din Constituţie.
469
T.Drăganu, "Actele administrative şi faptele asimilate lor", p.60.
470
T.Drăganu, "Nulităţile actelor administrative individuale", op. cit., p.67.
471
Gh.Fekete, I.Zinveliu, "Drept civil", op. cit., p.182 şi urm.
133
actului de identitate472) şi nulităţi virtuale, neprevăzute de lege dar care se deduc din norme (de
exemplu, adoptarea actului juridic fără majoritatea cerută de lege473);
b) După întinderea efectului lor distructive, distingem nulităţi totale, care desfiinţează actul
în întregime (de exemplu, emiterea actului fără avizul conform) şi nulităţii parţiale, care-l
desfiinţează numai în parte (de exemplu, dacă viza de stabilire a domiciliului s-a obţinut
fraudulos, operează numai anularea ei474 fără anularea actului de identitate pe care este
menţionată);
c) Sub aspectul cauzelor care le determină şi a regimului juridic nulităţile se divid în
nulităţi absolute şi nulităţi relative, pentru prima ipoteză exemplificăm situaţia procesului-verbal
de constatare a săvârşirii contravenţiei din care dacă lipseşte un element prevăzut de lege actul
este lovit de nulitate absolută475, în timp ce lipsa semnăturii de pe înscrisul constatator al hotărârii
consiliului local476, determină nulitatea relativă a acesteia;
d) După modul lor de constatare, nulităţile pot fi nulităţi de drept şi nulităţi constatate de
organele de stat (administrative sau judiciare);
e) După obiectul lor, deci după elementul la care se referă, nulităţile pot fi nulităţi de fond,
cele care vizează conţinutul actului juridic şi nulităţi de formă care derivă din încălcarea
condiţiilor procedurale ale actelor de drept administrativ.
Nulitatea actelor de drept administrativ fiind diferită de cea a actelor civile regulile
sancţiunii civile nu se pot extinde în dreptul administrativ Actele civile ale administraţiei de stat
vor fi însă supuse regimului juridic al nulităţilor din dreptul civil. Precizăm câteva din deosebirile
de esenţă a nulităţilor din cele două ramuri de drept.
a) Nulitatea administrativă este determinată de ilegalitate, iar după unele opinii şi de
neoportunitate, în timp ce nulitatea în dreptul civil este antrenată, în general, de încălcarea legii;
b) Dacă în dreptul civil regula este aceea că nu există nulitate fără ca ea să fie expres
prevăzută de lege (de exemplu, art.803, 822, 823 etc. din Codul civil) în afara cazurilor când se
încalcă regulile de interes general sau se lezează intereselor părţilor, situaţie în care nulitatea poate
fi virtuală, în dreptul administrativ nulitatea derivă din încălcarea condiţiilor de fond sau de formă
ale actelor administrative, fără să mai fie necesară existenţa unor prevederi legale exprese în acest
sens. Motivul acestei deosebiri esenţiale derivă din faptul că nulităţile civile ocrotesc, în general,
drepturile şi interesele părţilor din raportul juridic în timp ce nulităţile administrative au ca scop
prioritar garantarea intereselor generale477 chiar şi în cazul actelor individuale şi cu atât mai mult
în cazul actelor normative.
c) În cazul distincţiei dintre nulităţile totale şi nulităţile parţiale apar sensibile diferenţieri
după cum actul administrativ este individual sau este normativ.
1) În cazul actelor normative care includ, de regulă, mai multe norme, nulitatea parţială se
poate manifesta afectând numai o parte a actului juridic, adică una sau mai multe norme care
472
473
474
Art.10, 11 din Decretul nr.68/1976 (abrogat).
475
Art.17, alin. ultim din Legea nr.32/1968.
476
477
Alex.I.Petrescu, "Curţile administrative", Bucureşti, 1937, p.154.
134
contravin normelor cu forţă juridică superioară. Existenţa unui act normativ în parte valabil este
pe deplin compatibilă cu concepţia juridică generală asupra nulităţii, dându-se posibilitatea ca prin
suprimarea normelor ilegale sau prin modificarea ori confirmarea lor să se păstreze dispoziţiile
care nu contravin legii şi să se menţină actele individuale emise în temeiul normelor rămase
valabile. Practic nici nu s-ar putea refuza aplicarea unui act de drept administrativ, care are un
caracter executoriu, atunci când se întemeiază pe dispoziţii normative vădit legale. Condiţia de
menţinere parţială a actului normativ este ca normele ilegale să nu reprezinte tocmai regulile de
bază, osatura pe care se sprijină întregul act, întrucât, în caz contrar, actul este nul în întregul său.
Se mai poate întâmpla ca unul sau mai multe elemente ale unei norme juridice să fie
ilegale. Dacă acel element nu este esenţial pentru existenţa normei aceasta se va putea aplica. De
exemplu, dacă norma reglementează o anumită situaţie, iar ipoteza şi dispoziţiile ei sunt în
conformitate cu legea, conduita urmată de subiecţi şi conformă cu reglementarea trebuie
considerată legală. Caracterul ilegal al sancţiunii prevăzute de acea normă nu afectează legalitatea
măsurilor luate cu respectarea celorlalte două elemente, respectiv ipoteza şi dispoziţia.
Dacă elementul ilegal este esenţial pentru existenţa normei, de exemplu, ipoteza normei stabileşte
o faptă contravenţională, dar care cuprinde trăsăturile unei infracţiuni, întreaga normă este ilegală,
deoarece generează o imposibilitate practică de aplicare şi a celorlalte două elemente, respectiv
dispoziţia şi sancţiunea.
2) În ipoteza actelor individuale de drept administrativ este mai greu să se facă o distincţie
atât de netă între nulitatea totală şi nulitatea parţială, deoarece actul este unitar prin existenţa unei
singure cauze şi a unui singur obiect, necuprinzând prevederile multiple de genul clauzelor
contractuale civile, dintre care unele se pot menţine chiar dacă altele sunt ilegale. De aceea, în
mod practic, nulitatea actelor administrative individuale este totală. De exemplu, dacă autorizaţia
de înstrăinare a fost emisă cu greşita individualizare topografică a imobilului actul este nul în
întregul său.
Pot însă exista şi cazuri de nulităţi parţiale ale unor acte individuale. De exemplu, dacă
prin actul de sancţionare contravenţională se stabileşte, alături de amenda administrativă legal
aplicată, şi măsura confiscării unor bunuri care nu pot fi preluate pe cale administrativă, actul
trebuie considerat valabil numai în ceea ce priveşte partea referitoare la sancţiune şi nu cea
relativă la măsura confiscării.
d) Mijlocul procedural de desfiinţare totală sau parţială, relativă sau absolută a actelor de
drept administrativ, este fie revocarea de către organul emitent fie anularea dispusă de către alte
organe de stat.

Terminologic legislaţia administrativă consacră doar noţiunea de nulitate absolută, în timp
ce nulitatea relativă este subînţeleasă întotdeauna ca o nulitate virtuală. Nulitatea absolută,
consacrată legal, este, de regulă, o nulitate expresă, denumită "nulitate" (a procesului-verbal în
135
materie contravenţională)478, "anulare" (în ipoteza anulării menţiunii de schimbare a
domiciliului)479 sau "caz de nulitate" (de exemplu, a actului de identitate)480 ori "nulitate de drept".
În literatura administrativă reluându-se distincţia civilistă dintre nulităţile absolute şi cele
relative s-a considerat că actele de drept administrativ sunt nule când sunt în vădită contradicţie cu
legea, încălcând cerinţele ei esenţiale şi sunt anulabile când încalcă cerinţe ori au lipsuri
neesenţiale. Consecinţele acestor deosebiri, conform unei opinii, ar fi următoarele481:
- în cazul nulităţii absolute a actului ea poate fi invocată de către orice organ sau persoană
care pot refuza executarea, în timp ce nulitatea relativă o poate invoca doar cel cu drepturi şi
interese lezate prin acel act;
- actul nul nu poate fi validat, neavând o existenţă juridică, în timp ce actul anulabil se
poate confirma prin îndreptarea viciilor de formă sau a lipsurilor neesenţiale;
- când se constată nulitatea actului nu este necesară revocarea întrucât actul nu a putut
produce efecte valabile pentru trecut şi viitor, în timp ce actul anulabil trebuie revocat de către
organele competente.
Teoria civilistă a nulităţilor aplicată integral în dreptul administrativ poate genera serioase
obiecţii482.
În primul rând, în dreptul civil controlul legalităţii actelor juridice îl înfăptuieşte justiţia iar
nu o parte a raportului juridic, ca în dreptul administrativ, respectiv chiar organul de stat emitent
al actului ori cel ierarhic superior, de aceea pentru a hotărî asupra valabilităţii actului civil instanţa
trebuie, în prealabil sesizată. De aceea, în dreptul civil există acte cu privire la a căror nulitate
sesizarea o poate face numai cel vătămat şi există şi acte cu privire la a căror valabilitate sesizarea
o poate face nu numai partea ocrotită ci şi orice interesat, inclusiv instanţa de judecată ce va putea
ridica din oficiu, în cadrul litigiului dedus în faţa ei, problema nulităţii absolute a unui act juridic.
În dreptul administrativ distincţia dintre cele două categorii de nulităţi, absolută şi relativă
sub aspectul subiecţilor îndreptăţiţi a le invoca, nu este atât de netă, întrucât operând principiul
oficialităţii, organul de stat poate verifica din proprie iniţiativă sau din oficiu şi poate constata în
acelaşi mod nulitatea absolută sau relativă a propriului său act ori a actelor organelor subordonate.
O asemenea posibilitate există atât în cazul actelor administrative emise din oficiu cât şi a actelor
emise la cerere, întrucât caracterul unilateral al actelor administrative, cât şi calitatea organului de
stat ca participant la raportul juridic şi emitent al actului, îl îndreptăţesc din oficiu să cerceteze
legalitatea propriilor acte, dispunând, în măsura în care acest drept nu îi este suprimat ori actul nu
este definitiv sau irevocabil, desfiinţarea actului în cauză.
În al doilea rând, în dreptul civil se face distincţie între cele două categorii de nulităţi sub
aspectul posibilităţii de prescriere a acţiunii prin care se invocă nulitatea. În dreptul administrativ,
în baza principiului oficialităţii, oricând organul va putea verifica legalitatea actelor sale ori ale
organelor subordonate, fără a mai fi necesară sesizarea lui în termen de către vreo parte interesată.
Mai mult, el are obligaţia verificării legalităţii actului şi obligaţia desfiinţării lui indiferent de
478
479
480
481
M.Anghene citat de T.Drăganu în "Actele de drept administrativ", p.157.
482
T.Drăganu, op. cit., p.157 şi urm.
136
termenul care s-a scurs între emiterea actului şi constatarea nulităţii lui. Se ştie că în dreptul
administrativ formele controlului (intern şi extern) presupun o verificare permanentă şi din oficiu
a activităţii executive existând obligaţia de a desfiinţa sau de a propune desfiinţarea actelor
ilegale. O asemenea posibilitate vizează, deopotrivă, atât actele revocabile, cât şi cele declarate,
potrivit legii, definitive, atunci când viciul nulităţii este determinat de manopere dolosive sau
frauduloase. Desigur, dacă actul administrativ a generat raporturi juridice de altă natură decât cea
administrativă, cum sunt cele civile, de muncă etc., ele se vor desfiinţa după procedura specifică
acelor ramuri de drept. Sub aspectul posibilităţii de invocare din oficiu a nulităţii, fie ea absolută,
fie relativă constatăm următoarele:
- nu există un termen general de prescripţie în ce priveşte invocarea lor, putând fi oricând
invocate, organul având totuşi obligaţia ca în termenul prevăzut de lege483 să se pronunţe asupra
reclamaţiei sau a sesizării prin intermediul cărora subiectele de drept au semnalat cazurile de
ilegalitate;
- organul administrativ poate, ca regulă generală, să-şi desfiinţeze propriul act fără
existenţa unei norme legale exprese care-l împuterniceşte în acest sens;
- dacă actul administrativ ilegal a generat şi alte raporturi juridice administrative afectate
de ilegalitatea actului de putere şi asupra cărora administraţia de stat nu mai are puterea de a
hotărî, se poate pune în modul specific acelor raporturi problema dreptului organului de stat sau a
altor subiecte de a invoca nulitatea.
În al treilea rând, dacă în dreptul civil nulitatea absolută operează în cazul încălcării unor
interese generale, în dreptul administrativ ea poate opera chiar dacă se vizează interese de ordin
personal ori local putând fi instituită în interesul părţii care o invocă. În dreptul administrativ un
act individual trebuie emis şi cu respectarea intereselor generale. În mod similar un act normativ
poate leza interese personale când viciul ilegalităţii lui se reflectă în actul individual.
În al patrulea rând, dacă în dreptul civil nulităţile absolute nu se pot confirma, în dreptul
administrativ o nulitate invocată din oficiu, poate fi, uneori, confirmată cu efect retroactiv, chiar
dacă ea are un caracter absolut. Astfel actul administrativ pus în executare în lipsa acordului emis
de un organ ierarhic superior, poate beneficia ulterior executării de acest acord, ceea ce acoperă cu
efect retroactiv ilegalitatea sau nulitatea iniţială a actului juridic.
Nulitatea actelor de drept administrativ prezintă importanţă şi în cazul în care instanţa de
judecată soluţionează un litigiu în care se ridică problema ilegalităţii unui act administrativ
individual. În cazul în care obiectul acţiunii în justiţie îl constituie tocmai anularea actului
administrativ, instanţa de judecată, după caz, dispune măsura anulării actului. Dacă nulitatea
actului se invocă pe cale incidentală, pe calea excepţiei de ilegalitate, într-un proces pus în
mişcare pe un alt temei decât ilegalitatea actului, instanţa de judecată deşi nu anulează actul,
constatând nulitatea lui îl înlătură de la soluţionarea respectivului litigiu.
Considerăm că în faţa instanţei de judecată nu pot opera cu privire la nulităţile actelor
administrative aceleaşi reguli ca şi cele din dreptul civil material, de exemplu, în materia
prescripţiei. De aceea instanţa va putea invoca din oficiu şi oricând pe parcursul procesului,
neregularitatea unui act administrativ, întocmai ca şi oricare parte din proces. Invocarea nulităţii
483
137
actelor administrative în faţa instanţei de judecată nu poate să le schimbe natura lor juridică,
convertindu-le în nulităţi civile, deoarece nulitatea îşi păstrează regimul juridic propriu ramurii de
drept căreia îi aparţine, indiferent de natura organului chemat să o constate sau să se pronunţe
asupra ei, Desigur, procedura invocării şi soluţionării nulităţii se va face cu respectarea cerinţelor
procedurale specifice organului de jurisdicţie care trebuie să soluţioneze problema.
Elementul care permite stabilirea caracterului absolut sau relativ al nulităţii în dreptul
administrativ este felul normei lezate. Încălcarea normelor imperative atrage nulitatea absolută, iar
încălcarea acelor dispozitive determină nulitatea relativă. În general, normele imperative apără
interese generale, iar cele dispozitive interese personale. În categoria normelor imperative intră
prevederile care se referă la elementele esenţiale şi la condiţiile de valabilitate ale actelor
administrative, normele privind competenţa şi procedura administrativă etc. În categoria normelor
dispozitive intră acele reguli referitoare la formalităţile procedurale neesenţiale, cum ar fi, de
exemplu, semnarea înscrisului constatator al unui act juridic adoptat în mod valabil de un organ
colegial.
Nulitatea actelor de drept administrativ produce efecte juridice faţă de părţile raportului
juridic şi faţă de terţi, efecte analizate în paragraful consacrat anulării actelor administrative484.
2009
2003
2008
Bucureşti, 2010
Bucureşti, 2008
484
Cap.XIV, paragraf 11, pct.III, lit.B, 3.
138
ulterioare
173/2007,
ulterioare
TEMA XIV. Actul administrativ jurisdicţional

Obiective: analizarea actelor administrative jurisdicționale ca acte prin care se soluționează un
conflict juridic cu care a fost sesizat un organ al administrției publice de stat și trăsăturile
specizice lui sub aspectul obiectului, a procedurii de elaborare, a formei lor, a puterii sau a
stabilității lor dar și sub aspectul căilor de atac.
Cuvinte cheie: act administrativ jurisdicțional, act administrativ nejurisdicțional.
Rezumat:
1. Definiția și trăsăturile actului administrativ-jurisdicțional
2. Deosebirea dintre actul administrativ jurisdicțional și actele administrative
nejurisdicționale
3.Clasificarea actelor administrativ jurisdicționaleâ
Tema pentru acasa: Clasificarea actelor administrative jurisdicționale.
139
1. Trăsăturile actului administrativ jurisdicţional
Pentru ca să-şi îndeplinească în mod real activitatea organizatorică administraţia publică
poate, în cazurile expres prevăzute de lege, să desfăşoare şi activităţi de soluţionare a unor litigii,
emiţând acte administrative jurisdicţionale485. Actul administrativ jurisdicţional este actul juridic
prin care un organ al administraţiei de stat soluţionează după o anumită procedură şi cu putere de
adevăr legal un conflict juridic cu care a fost sesizat486. Actele administrative jurisdicţionale pot fi
caracterizate sub aspectul obiectului, a procedurii de elaborare, a formei lor, a puterii sau a
stabilităţii lor şi sub aspectul căilor de atac.
a) Obiectul acestor acte constă în soluţionarea unor litigii, adică a unor situaţii în care un
subiect susţine în contradictoriu cu altul că legea sau un drept subiectiv au fost încălcate487.
Organul investit cu competenţa de a soluţiona litigii poate fi un organ de administraţie activă, care
are în subsidiar şi atribuţii de natură jurisdicţională, sau un organ administrativ specializat în
exclusivitate în soluţionarea litigiilor numit şi organ de jurisdicţie specială 488. Organele
administrative de jurisdicţie nu pot soluţiona orice litigiu dedus în faţa lor, întrucât nu dispun de o
competenţă materială generală, similară cu cea a judecătoriilor, iar pentru a putea soluţiona un
litigiu ele trebuie să fie investite în mod expres cu o asemenea competenţă. Activitatea
jurisdicţională a administraţiei de stat se caracterizează prin aceea că:
- ea contribuie la o mai bună realizare a activităţii executive, principale, prin posibilitatea
de înlăturare a unor erori şi prin soluţionarea unor stări conflictuale;
- se desfăşoară după reguli şi principii dintre care unele sunt caracteristice activităţii
judecătoreşti, iar altele activităţii executive;
- actul administrativ emis în cadrul acestei activităţi provine de la un organ al
administraţiei de stat şi este emis într-o formă specifică activităţii de judecată.
b) Procedura de elaborare a actelor administrative jurisdicţionale are la bază o serie de
principii.
Un prim principiu este cel al sesizării organului de jurisdicţie de către partea interesată sau
de către organele indicate de lege, întrucât organul administrativ de jurisdicţie, ca regulă generală,
nu se poate autoinvesti cu rezolvarea unei cauze.
O a doua caracteristică a acestei proceduri este contradictorialitatea sa, adică posibilitatea
părţilor din litigiu de a discuta în opoziţie şi în faţa organului toate elementele cauzei necesare
emiterii unei hotărâri corespunzătoare adevărului obiectiv. Caracterul contradictoriu poate fi mai
diminuat, ca de exemplu, în cazul rezolvării plângerii împotriva procesului-verbal de constatare a
contravenţiei, când agentul constatator şi cel care aplică sancţiunea nu se citează, deşi organul de
jurisdicţie ascultă pe autorul plângerii şi pe celelalte persoane citate489. Alteori caracterul
contradictoriu al dezbaterilor este asigurat de prezenţa efectivă a celor două părţi în litigiu în faţa
organului de jurisdicţie.
485
486
V.Prisăcariu, "Jurisdicţiile speciale în R.S.R.", Ed.Academiei, Bucureşti, 1974, p.47.
487
488
I.Iovănaş, "Drept administrativ", ediţia 1974, p.226.
489
Art.38 din Legea nnr.32/1968.
140
O altă caracteristică a procedurii constă în obligativitatea motivării hotărârii pronunţate
prin arătarea considerentelor de fapt şi de drept care stau la baza actului.
O altă caracteristică a procedurii constă în aceea că actele emise în cadrul ei provin de la
persoane sau de la organe care dispun de independenţă în activitatea de soluţionare a litigiului,
ceea ce în procesul civil şi în procesul penal corespunde principiului independenţei judecătorului
care se supune numai legii. În dreptul administrativ deşi operează principiul subordonării, totuşi
funcţionarii care soluţionează litigii dispun de independenţă în această activitate, fie pe motivul că
fac parte din chiar conducerea organului supraordonată funcţionarului, a cărui măsură
administrativă este contestată, sau fac parte din organul ierarhic superior (cum este cazul în
materia căilor de atac împotriva sancţiunilor contravenţionale), fie aceşti funcţionari fac parte din
organe speciale, cum este cazul Curţii de Conturi, astfel încât ei nu pot primi indicaţii obligatorii
în rezolvarea cauzei.
Reglementarea legală a procedurii administrative jurisdicţionale are o serie de trăsături. În
primul rând, această reglementare poate fi redusă sau mai amplă în funcţie de specificul
jurisdicţiei respective, în care sens, de exemplu comisia din cadrul Oficiului de Stat pentru
Investiţii şi Mărci are o procedură minuţios reglementată comparativ cu procedurile jurisdicţionale
ale organelor de administraţie activă, care îndeplinesc numai în subsidiar funcţia de soluţionare a
litigiilor. În al doilea rând, normele procedurale administrative sunt cuprinse, în general, nu numai
în legi ci şi în acte normative subordonate legilor. În al treilea rând, acolo unde reglementarea
procedurii administrative cu caracter jurisdicţional apare ca neîndestulătoare iar legea permite,
această procedură se completează cu regulile procedurii civile sau ale procedurii penale.
c) Forma actelor administrative cu caracter jurisdicţional este scrisă, iar soluţia este
motivată490. Aceste acte se compun din două elemente: pe de o parte, o constatare în cadrul căreia
se stabileşte dacă regula de drept invocată sau dreptul subiectiv pretins au fost încălcate în mod
real, iar, pe de altă parte, o dispoziţie sau hotărâre propriu-zisă, ca act de voinţă prin care se
dispune ori se aplică măsura legală.
d) Stabilitatea actelor administrative jurisdicţionale este o altă trăsătură a acestora, deşi ea
nu îmbracă întotdeauna forma lucrului judecat sau a autorităţii judecate ca şi în cazul hotărârii
judecătoreşti. Stabilitatea le deosebeşte de actele de administraţie activă care sunt, în principiu,
revocabile, în sensul că organul emitent nu mai are posibilitatea de a reveni asupra soluţiei
pronunţate, iar partea, de regulă, nu poate exercita o cale de atac împotriva soluţiei date.
Stabilitatea acestor acte nu rezultă, aşa cum s-a susţinut491, ca urmare a condiţiilor procedurale
(sesizare, motivare) şi a independenţei organului de jurisdicţie. Ea derivă din specificul întregii
activităţi jurisdicţionale, din interpretarea legii şi din faptul că organul nu-şi mai poate revoca,
modifica sau suspenda actul emis într-o anumită cauză492.
Considerentele care determină stabilitatea acestor acte, sunt dintre cele mai diferite. Ele
pot fi considerente de natură economică şi stabilitate patrimonială, cum este cazul hotărârilor în
materie de pensii. Alteori, ca în cazul sancţiunilor contravenţionale, nevoia de stabilitate izvorăşte
490
V.Prisăcariu, op. cit., p.48.
491
P.Stainov, "Jurisdicţiile speciale din administraţie în statul socialist", Editura Ştiinţifică, Bucureşti,
1961, p.75.
492
141
din preocuparea de împiedica permanentizarea unor litigii care, prin starea conflictuală generată
stânjenesc desfăşurarea normală a activităţilor economico-sociale etc.
Legea prevede, în general, caracterul stabil al unor asemenea acte, ca de exemplu, în cazul
rezolvării plângerilor în materie contravenţională, unde încheierea de soluţionare a plângerii este
definitivă493 şi executorie sau în materia jurisdicţiei asigurărilor sociale unde deciziile Comisiei
Centrale de Pensii, emise în urma soluţionării cererilor de revizuire a deciziilor comisiilor
judeţene de pensii, sunt definitive494.
e) Căile de atac împotriva actelor administrative jurisdicţionale au un caracter cu totul
excepţional şi se exercită numai când legea le instituie în mod expres. De regulă, împotriva
acestor acte nu există căi ordinare sau obişnuite de atac, ci căii cu caracter special sau
extraordinar, ca, de exemplu, în cazul hotărârilor Comisiilor judeţene de Pensii.
În alte cazuri calea de atac se exercită în mod cu totul excepţional la anumite organe şi în
anumite termene ca, de exemplu, în cazul recursului împotriva hotărârii de respingere a cererii de
brevet pronunţată de Comisia de reexaminare pentru soluţionarea contestaţiilor privind invenţiile,
când calea de atac se exercită la Tribunalul municipiului Bucureşti în termen de trei luni de la
comunicare495.
2. Deosebiri între actele administrative jurisdicţionale şi actele administrative

nejurisdicţionale
Între cele două categorii de acte mai sus menţionate există următoarele deosebiri esenţiale:
a) Obiectul actului administrativ de jurisdicţie constă întotdeauna în rezolvarea unui litigiu
izvorât fie din încălcarea legii, fie din lezarea unui drept subiectiv, în timp ce actul nejurisdicţional
nu rezolvă un conflict, chiar dacă prin el se poate dispune şi sancţionarea încălcării legii (ca, de
exemplu, în materia actelor administrative de sancţionare contravenţională);
b) Organul emitent al actului de drept administrativ este un organ de administraţie activă,
în timp ce actul administrativ jurisdicţional provine fie de la un organ administrativ de jurisdicţie,
fie de la un organ de administraţie activă care desfăşoară în subsidiar şi activitate jurisdicţională;
c) Procedura de elaborare a actelor jurisdicţionale are o serie de trăsături specifice care
izvorăsc din necesitatea garantării asigurării legalităţii în soluţionarea litigiului, fiind reglementată
detaliat, comparativ cu procedura actelor nejurisdicţionale;
d) Actul jurisdicţional este individual, motivat, stabil şi susceptibil de atac în cazurile
expres reglementare, în timp ce actul nejurisdicţional poate fi normativ sau individual, este în
principiu, nemotivat, este revocabil şi susceptibil de exercitare în mod nelimitat atât a recursului
ierarhic cât şi a celui neierarhic.
Precizarea trăsăturilor distinctive dintre actele administrative de jurisdicţie şi cele
nejurisdicţionale are următoarea consecinţă practică: actele administrative cu caracter
jurisdicţional, actele organelor administrative cu atribuţii jurisdicţionale496 ca şi actele
administrative pentru controlul legalităţii cărora este indicată de lege o cale de control
493
494
Art.55(3), art.52(5) din Legea nr.3/1977.
495
Art.37(8) din Regulamentul de aplicare al Legii nr.64/1991 privind brevetele de invenţie.
496
Art.48, alin.1 din Constituţie.
142
jurisdicţional, nu sunt supuse controlului judecătoresc general în baza Legii nr.29/1990, atunci
când vatămă drepturi subiective497, ci controlului efectuat, în ultimă instanţă, de către secţia de
contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie, sau instanţelor anume prevăzute prin legi
speciale.
3. Clasificarea actelor administrative jurisdicţionale
În literatura de specialitate498 s-a propus clasificarea actelor administrative jurisdicţionale
după caracterul mai mult sau mai puţin pronunţat al litigiului pe care îl rezolvă şi al procedurii lui
de rezolvare, în condiţiile existenţei fostului Arbitraj de Stat. Se distingeau, astfel, acte
administrative jurisdicţionale prin care se soluţionează litigii incipiente sau slab conturate, acte
prin care se soluţionează litigii oarecum conturate şi acte ce soluţionează litigii conturate în mod
corespunzător. Acest criteriu de clasificare nu are elemente precis determinate deoarece nu se
cunosc componentele care să contureze exact caracterul incipient sau format al unui litigiu faţă de
altul.
O altă clasificare a actelor administrative jurisdicţionale se poate realiza după obiectul
acestora.
a) O primă categorie o reprezintă actele administrative jurisdicţionale care au un obiect
patrimonial şi care include, de pildă, reclamaţiile privitoare la modul de stabilire şi scăderea
impozitelor şi taxelor.
b) O a doua grupă reprezintă actele administrative jurisdicţionale având ca obiect litigii
izvorând din raporturile de muncă, de servicii şi asigurări sociale în categoria cărora intră, de
pildă:
1) Hotărârile comisiilor de jurisdicţie constituite în cadrul organelor Ministerului Apărării
Naţionale şi Ministerului de Interne prin care se soluţionează plângerile introduse împotriva
hotărârilor de respingere totală sau parţială a contestaţiilor împotriva ordinelor de zi de
imputare emise de comandantul (şeful) unităţii militare al cărui organ a efectuat cercetarea 499;
2) Hotărârile organelor administrative de conducere şi ale celor ierarhic superioare prin care se
rezolvă contestaţii în legătură cu redistribuirile de personal, acordarea de trepte sau gradaţii de
retribuire500 şi în general orice litigiu de muncă încredinţat spre rezolvare organelor
administrative;
3) Deciziile comisiilor judeţene de pensii prin care se rezolvă contestaţiile introduse împotriva
hotărârilor comisiilor de pensii şi asigurări sociale din unităţi şi a comisiilor de expertiză şi de
recuperare a capacităţii de muncă, ca şi deciziile Comisiei Centrale de Pensii care rezolvă
apelurile introduse împotriva deciziilor comisiilor judeţene de pensii501 (în a căror competenţă
intră, printre altele, un judecător, iar în componenţa Comisiei Centrale şi un reprezentant al
Ministerului de Justiţie);
c) O a treia grupă o reprezintă actele care rezolvă litigii ce au ca obiect unele drepturi şi
interese cu caracter special şi anume:
497
498
R. Ionescu, op. cit., p.237-238.
499
Decretul nr.207/1976.
500
Art.175 din Codul Muncii.
501
143
1) Hotărârile Comisiei de reexaminare pentru soluţionarea litigiilor generate de contestaţiile în
legătură cu hotărârea de acordare sau de respingere a cererii de acordare a brevetului de
invenţie (comisia funcţionează în cadrul Oficiului de Stat pentru Invenţii şi Mărci iar hotărârile
ei se pot ataca cu recurs la tribunalul Municipiului Bucureşti502;
2) Decizii ale Ministerului de Interne emise cu privire la contestaţiile împotriva Inspectoratului
General al Poliţiei prin care s-a respins cererea de schimbare a numelui pe cale
administrativă503;
3) Dispoziţiile primarilor prin care se rezolvă întâmpinările504 împotriva omisiunilor, înscrisurilor
greşite şi a erorilor din listele de alegători.
d) O altă grupă o formează actele de soluţionare a plângerilor împotriva proceselor-
verbale în materie contravenţională, acte emise de organele administrative505, când acestea au
competenţa de soluţionare a căii de atac respective (cazul autorităţilor militare, pentru
contravenţiile personalului propriu în legătură cu serviciul).

2009
 Alexandru I., Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Ediţia a III-a, Edit.
 Anghene M., "Elemente de drept administrativ", Editura ştiinţifică, Bucureşti, 1958
 Apostol Tofan D., Drept administrativ, Vol.I, Editia a 2a, Edit. All Beck, Bucureşti, 2008
 Aubry J.M., "Le milieu juridique", în "Traité de science administrative", Mouton, Paris,
1966
 Balogh A., "Reglementarea procedurii administrative în dreptul socialist comparat", în
"Studia napocensia", vol.I, Ed.Acad. R.S.R., Bucureşti, 1974
 Bălan E., Instituţii administrative, Edit. C.H.Beck, Bucureşti, 2008
 Boldur GH., "Fundamentarea complexă a procesului decizional economic", Editura
Ştiinţifică, Bucureşti, 1973
 Brezoianu D., Mariana Oprican, Administraţia publică în România, Edit. C.H.Beck,
Bucureşti, 2008
 Buch H., "Le décision", în "Traité de science administrative", Mouton, Paris, 1966
 Ceauşu V., "De la incertitudine la decizie", Editura Militară, Bucureşti, 1972
502
Art.37(1) din Regulamentul pentru aplicarea Legii nr.64/1991.
503
Decretul nr.975/1968.
504
505
Legea nr.32/1968.
144
 Ceterchi I şi colab., "Organizarea şi activitatea de stat…", Editura Academiei, Bucureşti,
1974
 Ceterchi I şi colab., "Teoria generală a statului şi dreptului", Editura didactică şi
pedagogică, Bucureşti, 1967
 Cosma D., "Teoria generală a actului juridic civil", Editura Ştiinţifică Bucureşti, 1969
 Drăganu T., "Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc
în baza Legii nr.1/1967", Editura Dacia, Cluj, 1970
 Drăganu T., "Actele de drept administrativ", Editura ştiinţifică, Bucureşti, 1959
 Drăganu T., "Drept constituţional", Editura Didactică şi Pedagogică Bucureşti, 1972
 Drăganu T., "Formele de activitate ale organelor statului…", Editura Ştiinţifică, Bucureşti,
1965
 Drăganu T., "Studii de drept constituţional", Edit. Dacia, Cluj-Napoca, 1975
 Gîlcă F., "Organizarea şi conducerea întreprinderilor agricole", Editura Didactică şi
Pedagogică,Bucureşti, 1973
 Holt D. şi colaboratorii, "Administraţia de stat în R.S.R.", Ed.Acad.Buc., 1968
 Ionaşcu T. şi colab., "Tratat de drept civil", Editura Academiei R.S.R., Bucureşti, 1967
 Iovănaş I., "Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei", Editura didactică şi pedagogică,
Bucureşti, 1977
 Lepădătescu M., "Sistemul organelor statului în R.S.R.", Editura Ştiinţifică, Bucureşti,
1966
 Manda C., Cezar C.Manda, Dreptul colectivităţilor locale, Ediţia a IV-a, Edit. Universul
 Nedelcu I., Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei, Edit. Universul
 Negoiţă A., "Ştiinţa administraţiei", Editura didactică şi pedagogică", Bucureşti, 1977
 Negru V., D. Radu, "Drept procesual civil", Edit. Did. Şi Ped., Bucureşti, 1973
 Oroveanu M., "Introducere în ştiinţa administraţiei de stat", Editura Enciclopedică
Română, Bucureşti, 1975
 Petrescu R.N., Drept administrativ, Edit. Hamangiu, Bucureşti, 2009
 Piéron H., "Vocabulaire de la psychologie" P.U.F., Paris, 1957
 Popa C., "Norme, decizie, libertate", în vol. "Ştiinţa conducerii societăţii", Editura politică,
Bucureşti, 1971
 Radu N.,, Gh.Ciulbea. "Experienţa mondială în domeniul administraţiei locale", sinteză
documentară, multiplicat, Bucureşti, 1973. Vol.I
 Samel L., "Les differentes tendances de la science administrative", în "Acta Juridica
Academiae Scientiarum Hungaricae", vol.V, Budapesta, 1963, Ed.I
 Starosciak J., "Elemente ale ştiinţei administraţiei", Editura Politică, Bucureşti, 1967
 Trăilescu A, Drept administrativ, Tratat elementar, Ediţia a 4-a, Edit. C.H. Beck,
Bucureşti, 2010
 Vagu P., G. Dumitru, "Ştiinţa conducerii", Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,
1972
 Vedinaş V., Drept administrativ, Ediţia a VI-a, Edit. Universul Juridic, 2011
 Vesmaş D.M., Fenomenul guvernarii- repere fundamentale, Editura Burg, Sibiu, 2003
145
ulterioare
173/2007,
ulterioare
TESTE DE AUTOEVALUARE
RECAPITUALARE - DREPT ADMINISTRATIV I -
1. . Relaţia dintre puterea executivă şi administraţia publică se caracterizează prin:

a) administraţia publică este o dimensiune a puterii executive, alături de activitatea de
guvernare;
b) administraţia publică se identifică cu puterea executivă
c) administraţia publică, ca activitate, depăşeşte sfera puterii executive;
d) puterea executivă este inclusă în administraţia publică.
2. În sens formal (organic) prin ,,administraţie publică” înţelegem:

a) ansamblul autorităţilor şi instituţiilor publice care realizează activitatea de organizare a
executării şi de executare în concret a legii prin activităţi cu character de dispoziţie şi de
prestaţie;
b) activitatea de organizare a executării şi de executare în concret a legilor prin adoptarea
actelor administrative de autoritate;
c) activitatea de organizare şi gestionare a serviciilor publice prin adoptarea de acte
administrative de autoritate şi prin încheierea de contracte administrative.;
d) ansamblul acţiunilor cu caracter de dispoziţie şi a celor cu caracter de prestaţie realizate
de autorităţile publice.
3. Sunt trăsături ale dreptului public:
146
a) apărarea sa prin norme dispozitive;
b) normele sale vizează ocrotirea intereselor generale ale societăţii;
c) apărarea sa prin norme imperative;
d) normele sale vizează apărarea intereselor individuale.
4. Actele normative cu competenţă de reglementare primară sunt:

a) hotărârile de Guvern, ordinele şi instrucţiunile miniştrilor actele autorităţilor
administrative locale cu caracter normativ;
b) norma juridică, instituţia de drept, ramura de drept;
c) obiceiul juridic
d) actul normativ;
5. Raportul juridic este :

a) acordul între două sau mai multe persoane în vederea constituirii de drepturi şi obligaţii
între acestea;
b) regula de comportament generală, obligatorie, impersonală, elaborată sau recunoscută de
stat cu scopul asigurării ordinii sociale;
c) actul normativ elaborat de puterea executivă care conţine norme juridice referitoare la
organizarea executării legilor emise de Parlament;
d) o legătură socială între participanţi determinaţi, reglementată de norma juridică
susceptibilă a fi apărată pe calea coerciţiei statale şi caracterizată prin existenţa
drepturilor şi obligaţiilor juridice.
6. Ordonanţele de urgenţă au aceeaşi forţă juridică cu:

a) legile organice;
b) legile ordinare;
c) ordonanţele simple;
d) hotărâri de Guvern.
7. Sunt izvoare ale dreptului administrativ:

a) contractele administrative;
b) hotărârile de Guvern;
c) doctrina şi jurisprudenţa:
d) ordinele emise de şefii serviciilor publice deconcentrate în unităţile administrativ-
teritoriale.
8. Dispoziţia normei juridice:

a) descrie împrejurările în care intră în acţiune ipoteza sau sancţiunea normei;
b) defineşte calitatea subiectului de drept;
c) poate ordona o anumită conduită;
d) poate prevedea obligaţia de abţinere de la anumite fapte.
9.Prerogativele de putere publică care intră în conţinutul funcţiei publice sunt realizate
de:
a) întreg personalul din autorităţile şi instituţiile publice;
b) funcţionarii publici de carieră şi persoanele care ocupă funcţii de demnitate
publică;
147
c) funcţionarii publici de carieră şi personalul angajat prin contract de muncă;
d) exclusiv de către funcţionarii publici de carieră.
10. Constituie izvor al dreptului administrativ:

a) hotărârile judecătoreşti definitive prin care se anulează un act administrativ cu
caracter normativ;
b) hotărârile judecătoreşti definitive prin care se anulează un act administrativ cu
caracter individual;
c) toate hotărârile Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pronunţate în cazul recursului în
interesul legii;
d) toate hotărârile prin care Curtea Constituţională admite excepţia de
neconstituţionalitate;
Răspunsuri grile:
1. a; 2. a; 3. b, c; 4. d; 5. d; 6. a; 7.a,b,d; 8. c,d; 9. d; 10. a.
Bibliografie:
Ciobanu Alexandru Sorin, Florin Coman-Kund, Drept administrativ, Partea a II-a. Sinteze
teoretice şi practice pentru activitatea de seminar, Ediţia a III-a, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2008.
148
TESTE DE AUTOEVALUARE
1. Sunt trăsături ale actului administrativ:

e) nu poate produce prin el însuşi efecte juridice, ci doar împreună cu operaţiunile
administrative în care este înglobat;
f) executarea silită a sa se realizează în baza pronunţării unei hotărâri judecătoreşti;
g) produce efecte juridice guvernate de regimul juridic de drept public;
h) în temeiul puterii publice, actul administrativ poate fi emis cu depăşirea competenţei
autorităţii publice emitente.
2. Actul administrativ produce efecte juridice pentru organul emitent :

e) din momentul adoptării sale;
f) din momentul publicării;
g) de la data comunicării;
h) de la data prevăzută în actul administrativ, anterioară datei de publicare;
3. Actele administrative pot fi verificate sub aspectul legalităţii lor:

e) doar de instanţele judecătoreşti;
f) doar de superiorul ierarhic al emitentului;
g) de organele ierarhic superioare sau de instanţele judecătoreşti;
h) doar de către Parlament, ca unică autoritate legiuitoare.
4. Revocarea, în sens larg, a actului administrativ:

e) poate fi dispusă de instanţa de judecată;
f) poate fi dispusă doar de emitent;
g) poate fi dispusă şi de organul emitent;
h) este întotdeauna dispusă de organul ierarhic superior
5. Instanţa de judecată:
a) nu poate desfiinţa acte administrative ce constituie excepţii de la principiul
revocabilităţii;
b) poate desfiinţa acte administrative ce constituie excepţii de la principiul revocabilităţii;
c) nu poate desfiinţa actele de mai sus, cu condiţia să fie vorba despre acte administrative
normative.
6. Dispoziţia primarului poate fi anulată de:

e) instanţa de contencios administrativ;
f) Consiliul local;
g) prefect;
h) Avocatul Poporului.
7. Procesul verbal de constatare şi sancţionare contravenţională poate fi contestat;

a) numai pe cale administrativă, la organul emitent sau la organul ierarhic superior;
b) la instanţa de contencios administrativ;
c) prin plângere înregistrată la judecătorie;
8. Nu pot fi reglementate contravenţii prin:
149
a) legi şi ordonanţe ale Guvernului;
b) hotărâri ale Guvernului;
c) hotărâri ale Consiliului judeţean;
d) dispoziţii ale primarului.
9. În lipsa cvorumului cerut de lege, organul administrativ colegial:

a) poate adopta acte juridice sub condiţia întrunirii unei majorităţi de cel puţin 2/3 din
numărul celor prezenţi;
b) nu îşi poate desfăşura activitatea, în cadrul şedinţei în cauză;
c) poate adopta numai acte administrative individuale, nu şi acte administrative
normative;
d) se completează cu membrii supleanţi, până la atingerea cvorumului necesar.
10. Organele administraţiei publice:

a) emit doar acte de administrative, în realizarea competenţei lor;
b) pot încheia acte de drept civil;
c) pot emite/adopta doar acte de autoritate;
d) nu pot încheia contracte de drept privat, întrucât activitatea lor cade sub incidenţa
exclusivă a dreptului administrativ;
11. Sancţiunile principale:

a) nu pot fi aplicate cumulativ;
b) pot fi aplicate cumulativ, dacă una dintre sancţiuni este avertismentul;
c) nu pot fi cumulate cu sancţiuni complementare;
d) pot fi cumulate numai pe cale de excepţie.
12. În materie contravenţională, hotărârea primei instanţe poate fi atacată:

a) cu apel la Secţia de contencios şi administrativ a Tribunalului;
b) cu recurs la Secţia de contencios a Tribunalului;
c) cu apel la Curtea de Apel;
d) cu recurs la Înalta curte de Casaţie şi Justiţie.
13. Pot avea calitatea de reclamant în litigiile administrative:

a) Agenţia Naţională a Funcţionarilor publici;
b) Avocatul Poporului;
c) o asociaţie;
d) organul emitent al actului administrativ ilegal.
14. Acţiunile în contencios administrativ pot fi formulate:

a) numai împotriva funcţionarilor publici care au contribuit la emiterea actului ilegal;
b) numai împotriva autorităţii publice de la care emană actul administrativ;
c) atât împotriva autorităţii publice de care emană actul, cât şi a funcţionarului public,
indiferent de obiectul acţiunii;
d) atât împotriva autorităţii publice de care emană actul, cât şi a funcţionarului public,
dacă se solicită plata unor despăgubiri.
150
15. Procedura prealabilă introducerii acţiunii în contencios administrativ presupune:
a) exercitarea obligatorie atât a recursului administrative graţios, cât şi a celui ierarhic;
b) exercitarea la alegere a recursului administrativ graţios sau a celui ierarhic;
c) exercitarea obligatorie doar a recursului graţios;
d) exercitarea obligatorie doar a recursului administrativ ierarhic.
16. Secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel sunt competente să
judece în fond:
a) litigiile privind hotărârile de Guvern;
b) litigiile privind actele administrative prin care se stabilesc taxe şi impozite atunci când
suma efectiv contestată este mai mare de 1.000.000 lei;
c) litigiile privind actele administrative prin care se stabilesc taxe şi impozite atunci când
suma ce face obiectul actului administrativ este mai mare de 1.000.000 lei.
d) litigiile privind actele Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, doar în cazul în care
au o valoare mai mare de 500.000 lei.
17. Nu pot fi atacate la instanţa de contencios administrativ:

a) ordonanţele Guvernului;
b) actele de comandament cu caracter militar;
c) actele Guvernului în raporturile sale cu Parlamentul;
d) actele administrative cu caracter normativ.
18. În cazul actelor administrative adoptate de Consiliul local recursul administrativ

ierarhic se introduce la:
a) primar;
b) prefect;
c) Consiliul judeţean;
d) Guvern.
19. Excepţia de nelegalitate:

a) este întotdeauna judecată de instanţa sesizată cu acţiunea principală;
b) poate fi invocată oricând;
c) invocarea sa duce întotdeauna la suspendarea cauzei;
d) poate viza atât actele administrative individuale, cât şi actele administrative normative.
20. Legea nr. 554/2004 consacră:

a) contenciosul de anulare;
b) contenciosul de plină jurisdicţie;
c) atât contenciosul obiectiv, cât şi contenciosul subiectiv;
d) numai contenciosul subiectiv.
Răspunsuri grile:
1. c; 2. a; 3.c; 4. c; 5. b; 6. a; 7.c; 8. d; 9. b; 10. b; 11. a; 12. a; 13. a,b,c,d; 14. d; 15. b; 16. a,c; 17.
b, c; 18. b; 19. a, b. 20. b.
Bibliografie:
Cătălin-Silviu Săraru, Drept administrativ. Caiet de seminar. Editura C.H.Beck, Bucureşti, 2009.
151
152

09 Drept Administrativ 2 ID

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

09 Drept Administrativ 2 ID

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Universitatea „ Lucian Blaga” din Sibiu

Departamentul pentru Învaţamânt la Distanţă

COORD. CONF..UNIV. DR. DAIANA MAURA VESMAS

Drept Administrativ II.

- Suport de curs pentru învăţământul la distanţa -

Prezentul manual de studiu reprezintă o sinteză a conţinutului disciplinei DREPT

El este destinat studenţilor de la forma de învăţământ la distanţă (ID) şi constituie materialul

Manualul este structurat în conformitate cu standardele şi procedurile de uz larg în învăţământ

Procedura de învăţare în sistem de autoinstruire

Utilizarea manualului de studiu individual se face pe baza unui program de autoinstruire.

4. Ordinea logică a parcurgerii unităţii de studiu este următoarea:

 se citesc obiectivele şi competenţele modulului de studiu

TEMA DE CONTROL (TC): reprezintă un exerciţiu obligatoriu mai amplu, cu caracter

2. PREZENTAREA MANUALULUI DE STUDIU ŞI A DISCIPLINEI

Manualul de studiu ”Drept administrativ” reprezintă o sinteză realizată în manieră

Obiectul general al cursului ”Drept administrativ”:

Înţelegerea de către studenţi a fenomenului administrativ românesc contemporan dintr-o

Înţelegerea de către studenţi a mecanismului concret de conducere şi funcţionarea a

Descrierea structurii manualului:

Prezentul manual constituie bibliografia generală minimală obligatorie pentru studiul

3. BIBLIOGRAFIE ROMÂNĂ GENERALĂ, SELECTIVĂ ŞI ACTUALIZATĂ

Bibliografie minimală obligatorie:

Date privind bibliografia complementară se regăsesc în trimiterile bibliografice din subsolul

4. CERINŢE DE FOND ŞI DE FORMĂ PRIVIND (TEHNO-)REDACTAREA

a. Referatul trebuie să aibă o structură logică şi echilibrată care se va prezenta în cuprinsul

CONȚINUTUL TEMATIC AL MANUALULUI

1.ACTIVITATEA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Activitatea executivă – formă fundamentală de activitate a statului

Prin noţiunea de "formă fundamentală de activitate a statului" se înţelege o anumită grupă

2. Formele concrete ale activităţii executive

4. Activitatea decizională a administraţiei publice

5. Cercetarea activităţii executive şi a deciziei administrative

Bibliografie minimală obligatorie:

TEMA II. Generalităţi privind actele de drept administrativ

2. Definiţia actelor de drept administrativ

3. Trăsăturile actelor de drept administrativ

4. Regimul juridic al actelor de drept administrativ

TEMA III. Clasificarea actelor de drept administrativ

1. Clasificarea actelor după întinderea efectelor juridice

2. Clasificarea actelor după conduita prescrisă

3. Clasificarea după situaţia juridică generată

4. Clasificarea actelor după subiectul lor

5. Clasificarea actelor administrative după procedura lor

TEMA IV. Elementele actelor de drept administrativ

1. Voinţa manifestată în temeiul şi pentru realizarea puterii de stat

2. Obiectul actelor de drept administrativ

3. Motivele actelor de drept administrativ

4. Organul emitent al actului juridic

5. Termenul şi condiţia în actele de drept administrativ

TEMA V. Condiţiile de valabilitate ale actelor de drept administrativ

1. Emiterea actelor de către organele cu competenţă decizională

2. Conformitatea actelor de drept administrativ cu forma prevăzută de lege123

3. Conformitatea actelor de drept administrativ cu conţinutul legii125

4. Conformitatea actelor administrative cu scopul legii

2. Caracterul legal al actelor de drept administrativ

3. Caracterul obligatoriu al actelor de drept administrativ147

4. Caracterul executoriu al actelor administrative

5. Caracterul oportun (actual) al actelor administrative

TEMA VII. Procedura actelor de drept administrativ175

1. Generalităţi privind procedura administrativă

Comparând unele principii ale procedurii administrative cu procedura judiciară constatăm:

2. Noţiunea de proces şi de procedură administrativă decizională

3. Etapele procedurii administrative decizionale