Sunteți pe pagina 1din 158

Universitatea Ovidius din Constanţa

Facultatea de Drept şi Ştiinţe Administrative


Departamentul de Ştiinţe Administrative şi sociale

Administrarea domeniului
public şi privat

Curs pentru uzul studenţilor specializării


Managementul Instituțiilor Publice II

Conf.univ.dr. Cristi Iftene

2020

1
De ce? ___________________________________________________ 5
Domenialitatea publică - Evoluţia noţiunii de domenialitate
publică __________________________________________________ 7
Abordarea teoriei domeniului public din perspectivă comparată ________________ 10
Noţiunea de domeniu public în dreptul roman _______________________________ 10
Noţiunea de domeniu public în dreptul francez _______________________________ 12
Noţiunea de domeniu public în dreptul german _______________________________ 19
Evoluția noțiunii de domeniu public pe plan intern _____________ 20
Perioada interbelică _____________________________________________________ 20
Perioada 1948 - 1989 _____________________________________________________ 22
Perioada după anul 1989. Constituția României din 1991 ______________________ 25
Constituția României din 2003 _____________________________________________ 26
Corelația proprietate publică – domeniul public _______________ 28
Patrimoniu – domeniu. Noţiuni fundamentale privind
domenialitatea ___________________________________________ 33
Particularități ale domeniului public_________________________ 40
Trăsături caracteristice ale domeniului public________________________________ 40
Titularii domeniului public _______________________________________________ 41
Clasificarea bunurilor domeniului public ____________________________________ 41
Sfera bunurilor care formează domeniul public ______________________________ 42
Proprietatea publică exclusivă __________________________________________________________ 42
Sfera proprietății publice potrivit Legii fondului funciar nr. 18/1991 ____________________________ 43
Sfera proprietății publice potrivit Legii privind bunurile proprietate publică nr. 213/1998 ____________ 44
Sfera proprietății publice potrivit Legii educației naționale nr. 1/2011 ___________________________ 46
Sfera proprietății publice potrivit Noului Cod Civil _________________________________________ 47

Regimul juridic al proprietății publice _______________________ 51


Caracterele juridice ale dreptului de proprietate publică_______________________ 53
Dreptul de proprietate publică este inalienabil ______________________________________________ 53
Dreptul de proprietate publică este imprescriptibil __________________________________________ 55
Dreptul de proprietate publică este insesizabil ______________________________________________ 56
Regimul juridic special al unor bunuri ale domeniului public ___________________ 57
Regimul juridic al domeniului public terestru ______________________________________________ 57
Regimul juridic aplicabil fondului funciar al României _______________________________________ 57
Regimul juridic aplicabil frontierei de stat a României _______________________________________ 59
Regimul juridic aplicabil căilor de comunicaţie ____________________________________________ 60
Regimul juridic al domeniului public acvatic ______________________________________________ 61
Regimul juridic al domeniului public aerian _______________________________________________ 63
Regimul juridic al domeniului public cultural ______________________________________________ 64

Constituirea domeniului public _____________________________ 66


2
Noţiuni introductive. Reglementare legală ________________________________________________ 66
Constituirea pe cale naturală ______________________________________________ 67
Constituirea proprietății publice prin achiziții publice _________________________ 67
Exproprierea pentru cauză de utilitate publică _______________________________ 70
Noţiuni introductive. Reglementare legală ________________________________________________ 70
Obiectul exproprierii _________________________________________________________________ 71
Utilitatea publică şi declararea ei ________________________________________________________ 72
Măsuri premergătoare exproprierii ______________________________________________________ 76
Despăgubirea expropriatului şi transferul dreptului de proprietate ______________________________ 77
Dispoziţii referitoare la imobilele aflate în proprietatea publică sau privată a unităţilor administrativ-
teritoriale __________________________________________________________________________ 78
Rechiziţiile de bunuri în interes public ______________________________________ 79
Natura juridică a rechiziţiei ____________________________________________________________ 79
Subiectele raportului juridic de rechiziţie _________________________________________________ 80
Obiectul raportului juridic de rechiziţie ___________________________________________________ 80
Restituirea bunurilor rechiziţionate şi stabilirea despăgubirilor cuvenite proprietarilor ______________ 82
Transferul unui bun din domeniul privat al statului în domeniul public al acestuia sau
din domeniul privat al unei unități administrativ-teritoriale în domeniul public al
acesteia ________________________________________________________________ 83
Speţe __________________________________________________________________ 85
Alte forme de constituire a domeniului public ________________________________ 87
Constituirea dreptului de proprietate publică prin convenții ___________________________________ 87
Comoara sau tezaurul _________________________________________________________________ 88
Amenda ___________________________________________________________________________ 89
Impozitele şi taxele __________________________________________________________________ 89
Trecerea în domeniul public a unor bunuri din patrimoniul societăților comerciale _________________ 89
Încetarea posesiei ____________________________________________________________________ 89

Domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ-


teritoriale _______________________________________________ 91
Caracterele juridice ale dreptului proprietate privată _________________________ 92
Statul şi unităţile administrativ-teritoriale – titulare ale dreptului de proprietate
privată ________________________________________________________________ 93
Domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale ______________ 93
Formarea domeniului privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale ___ 95
Importanţa distincţiei între domeniul public şi domeniul privat al statului ________ 97
Administrarea generală a domeniului public __________________ 99
Bunurile domeniului public şi utilizarea acestora _____________ 101
Aspecte generale privind dreptul de administrare al bunurilor domeniului public _ 101
Drepturile domeniale ___________________________________________________ 101
Dreptul de Administrare _____________________________________________________________ 102
Titularii dreptului de administrare ______________________________________________________ 103
Natura juridică a dreptului de administrare _______________________________________________ 105
Studiu de caz ______________________________________________________________________ 106
Conţinutul juridic al dreptului real de administrare _________________________________________ 107
Utilizări directe şi colective ale domeniului public____________________________ 108

3
Utilizări privative ale domeniului public ___________________________________ 110
Permisiunea de staţionare ____________________________________________________________ 110
Studiu de caz ______________________________________________________________________ 111
Permisiunile de ocupare temporară a domeniului public _____________________________________ 112
Concesionarea asupra domeniului public_________________________________________________ 113
Dreptul de concesiune _______________________________________________________________ 115
Sinteză de practică administrativă privind concesionarea bunurilor domeniului public _____________ 118
Închirierea asupra domeniului public ____________________________________________________ 119
Noţiunea de contract de închiriere ______________________________________________________ 119
Subiectele contractului de închiriere ____________________________________________________ 120
Obiectul contractului de închiriere ______________________________________________________ 121
Sinteză de practică administrativă ______________________________________________________ 121
Dreptul de folosinţă cu titlu gratuit ________________________________________ 122
Sinteză de practică administrativă______________________________________________________ 125
Utilizarea domeniului public afectat serviciilor publice _______________________ 127
Evaluarea și inventarierea bunurilor domeniului public _______ 129
Noțiunea de proprietate europeană _________________________ 134
Proprietatea publică în state din Europa ____________________ 137
Administrarea proprietății în Danemarca __________________________________ 137
Regimul juridic aplicabil proprietății în Franța _____________________________ 138
Aspecte generale privind domeniului public al autorităților locale în Polonia _____ 142
Codul domenial _________________________________________ 145
Bibliografie selectivă _____________________________________ 150

4
Prin proprietate Dumnezeu a civilizat lumea, a condus de la oroarea deşertului la cetate, de
la cruzime la blândeţe, de la ignoranţă la cunoaştere, de la barbarie la civilizaţie.
THIERS
De ce?

Care este natura dreptului colectivităților publice asupra bunurilor pe care le deține?
este un drept de proprietate, altfel sau identic cu dreptul de proprietate al persoanelor private,
sau cel puțin asemănătoare, având una și aceeași natură? sau, dimpotrivă, personalitatea
publică a comunității și interesul general care le ghidează acordă acestor colectivități un
drept de natură diferită , oferindu-le un control al proprietății în alți termeni, altul decât
proprietate?
În mod tradițional bunurile persoanelor publice se distribuie în funcție de natura lor
sau afectațiunea căreia ele servesc, acestea fiind în proprietatea domeniul privat și proprietate
publică; În plus, importante sunt criteriile care fac această distincție; este suficient să spunem
că este stipulat exhaustiv și că toate bunurile publice fac parte în domeniul privat, în
domeniul public. Sau, în cazul în care apare întrebarea referitor la natura dreptului exercitat
asupra acestor bunuri nu a fost niciodată dificil pentru bunurile domeniului privat, atâta
vreme cât s-a considerat domenialitatea publică ca un regim care înlocuia proprietatea, astfel
că a fost eliminată orice idee de proprietate al entităților publice asupra bunurilor propriului
domeniu public.
Existența unui drept de proprietate a statului sau a colectivităților locale asupra unui
bun nu reprezintă un criteriu suficient pentru a considera respectivul bun ca făcând parte din
domeniul public.
Necesitatea unui astfel de curs rezidă din importanța pe care domeniul public o are în
cadrul unei societăți, pornind de la intenția autorului de a formula unele clarificări în ceea ce
privește noțiunile de ”domeniu public”, ”domeniu privat”, ”proprietate publică”, respectiv
”proprietate privată”, și de a realiza o distincţie clară între bunurile domeniale având în
vedere faptul că fiecăruia dintre aceste domenii i se aplică un regim juridic diferit.
Întrebarea esențială la care prezentul curs răspunde, cu privire la corelația proprietate
publică - domeniu public, se referă la identificarea conținutului noțiunii de proprietate publică
în raport cu sfera bunurilor aparținând domeniului public şi, implicit, la corecta înțelegere a
relației dintre aceste două noțiuni. Din analiza dispozițiilor constituționale și legale aplicabile
în domeniu rezultă caracterul de excepție al proprietății publice și definiția dreptului de
proprietate publică ca fiind totalitatea bunurilor mobile şi imobile aparţinând statului,
judeţului sau comunei, întrebuinţate pentru satisfacerea interesului general
Având în vedere faptul că proprietatea și raporturile patrimoniale constituie o
instituție complexă a dreptului, la cercetarea și dezvoltarea diferitelor concepte din cadrul
acestei instituții au adus contribuţii valoroase atât reprezentanții doctrinei de drept public, cât
și de drept privat, domeniul public constituind astfel obiectul unui important număr de studii,
monografii şi tratate.
Astfel, în primul rând trebuie menţionate contribuţiile teoretice a unor savanţi
francezi, reprezentanţi ai dreptului administrativ precum: Victor Proudhon, Leon Duguit,
Theophile Ducrocq, Henry Berthelemy, Maurice Hauriou, Jean Marie Auby, Rene Chapus,
Andre de Laubadere şi alţii. Prin studiile acestora a fost fundamentată şi dezvoltată teoria
domenialităţii, au fost analizate izvoarele, evoluţia şi temeiurile necesităţii de a efectua
distincţie între diferite categorii de bunuri ce aparţin statului şi unităţilor administrativ-
teritoriale, au fost stabilite sfera şi criteriile de cuprindere a bunurilor în domeniul public,
regimul juridic aplicabil domeniului public, distincţia intre bunurile domeniului public şi
privat, natura juridică a drepturilor administraţiei asupra domeniului public etc.
5
De asemenea, un aport deosebit de important în stabilirea şi dezvoltarea teoriei
domenialităţii au avut studiile şi operele unor reprezentanţi ai dreptului civil francez precum:
Marcel Planiol, Ambroise Colin şi Henry Capitan, care au dezbătut, în special, problemele
existenţei sau inexistenţei dreptului de proprietate al administraţiei asupra bunurilor
domeniului public, natura juridică a bunurilor domeniului privat al statului etc 1.
La rândul său, şi doctrina română interbelică, în mare parte influenţată de realizările
dreptului francez, a avut o contribuţie semnificativă în modernizare şi dezvoltare a
conceptului domenialităţii şi regimului juridic al bunurilor ce aparţin sau se află „în paza”
statului. În acest sens, printre doctrinari români consacraţi şi de referinţă ai dreptului public în
perioada interbelică trebuie menţionaţi: Erast Diti Tarangul, Paul Negulescu şi Jan
Vermeulen. Iar dintre civiliştii români din aceeaşi perioadă prezintă o importanţă deosebită
lucrările marilor jurişti şi cercetători precum sunt: Dimitrie Alexandresco şi Constantin
Hamangiu, în care se analizează natura juridică a bunurilor domeniului public şi privat al
statului, respectiv, se aduc în discuţie confuziile şi inexactităţile existente în Codul civil în
legătură cu utilizarea termenelor de domeniu public şi domeniu privat.
Printre autorii români ai dreptului public şi privat, care au readus în circuitul ştiinţific
şi repus în valoare teoria domenialităţii după revoluţia din 1989 şi abandonarea sistemului de
drept public de tip sovietic, pot fi menţionaţi în special următorii doctrinari: Valentina
Gilescu, Antonie Iorgovan, Eugen Popa, V. Prisăcaru, Emil Bălan, Eugen Safta - Romano,
Anton Trailescu, Ion Filipescu, Liviu Pop, Ioan Adam, D. C. Tudorache, N. Repelea, L.
Giurgiu, A. Cojocaru, C. Oprişan, Marian Nicolae şi alţii.
Cu toate acestea, apreciem că această temă nu este epuizată, dimpotrivă, actualitatea
cursului este justificată de contextul legislativ aflat în continuă modificare şi transformare.

1
Furdui, Viorel. Teză de doctorat ”Raporturile autorităților publice în administrarea patrimoniului unităților
administrativ teritoriale”, Chișinău, 2007.

6
Domenialitatea publică - Evoluţia noţiunii de
domenialitate publică
În ştiinţa dreptului administrativ, geneza teoriei domeniale este conferită de doctrină
şi jurisprudenţă 2. Categoria de domeniu — în special cea de domeniu public — are o istorie
îndelungată, ea primind de-a lungul timpului diverse interpretări.
Din vremuri străvechi s-a simţit nevoia ca anumite bunuri, datorita naturii lor sau din
alte raţiuni, sa fie destinate, prin reglementari speciale, uzului sau folosinţei colective 3.
Epoca modernă a adus în discuţie conceptul de serviciu public, iar pentru prestarea
acestuia s-a relevat din nou necesitatea existenţei unei categorii speciale de bunuri —
bunurile publice.
Domeniul public este o instituţie tradiţională a dreptului administrativ, de o extremă
complexitate, cu un înalt grad de dificultate în înţelegere şi interpretare, aflată de regulă în
divergenţa între civilişti şi administrativişti, datorita unei legislaţii inadecvate şi unei
jurisprudenţe contradictorii 4.
Interesul specialiştilor pentru această materie — se subliniază în doctrina
administrativă rezidă în faptul că instituţia în sine nu prezintă un caracter pur teoretic;
implicaţiile ei exced interesului strict juridic, ele pătrund în sfera politicului, a socialului,
având în vedere că bunurile incluse în domeniul public se detaşează de restul bunurilor dintr-
o societate prin faptul că regimul lor juridic presupune anumite particularităţi, susţinute în
doctrină, dar consacrate şi în actele normative adoptate de-a lungul timpului 5.
S-a conturat astfel teoria potrivit căreia colectivităţile publice organizate juridic —
statale sau locale — pot deţine, ca particularii, bunuri — mobile şi imobile, corporale
incorporale — pe care le utilizează in procesul de asigurare a intereselor generale. Acestea
sunt bunuri publice care aparţin unei persoane morale (juridice) de drept public 6.
Regimul juridic aplicabil acestor bunuri cuprinde reguli specifice de formă şi de
fond care privesc gestionarea, administrarea sau înstrăinarea lor. Unele dintre aceste bunuri
aparţin proprietăţii private, altele proprietăţii publice.
Raţiunea care justifică necesitatea existenţei unor reglementări specifice, derogatorii
de la reglementările de drept comun, în materia bunurilor administraţiei publice, este
reprezentată de interesul public, general, pe care administraţia are misiune de a-1 înfăptui 7.
Erast Diti Tarangul aprecia că „[...] administraţia are nevoie pentru girarea
serviciului public de bunuri mobile şi imobile. Aceste bunuri care fac parte din patrimoniul
administraţiei constituie domeniul administrativ (...) Domeniul administrativ este, de obicei,
împărţit în două categorii, şi anume: domeniul public şi domeniul privat. Din domeniul public
fac parte bunurile mobile şi imobile ale administraţiei care sunt afectate unui interes general,
fie că ele sunt afectate unui serviciu public (ca, de exemplu: clădirile, materialul rulant al
căilor ferate, armamentul), fie ca ele sunt afectate uzului tuturora (drumurile, pieţele, malul
mării etc.). Din domeniul privat al administraţiei fac parte bunurile mobile şi imobile ale
administraţiei, ce nu sunt afectate în mod direct unui interes general” 8.
2
E. Bălan: Dreptul administrativ al bunurilor, ed. CH Beck, Bucureşti, 2008, pg. 3
3
A se vedea istoricul realizat de M. Anghene: Utilizarea domneiului public, ed. Imprimeriile româneşti,
Bucureşti, 1941 (teză de doctorat). Lucrarea este citată de toţi doctrinarii români de după 1990.
4
D. Apostol Tofan: Drept administrativ, ediţia a II-a, vol. II, ed. CH Beck, Bucureşti, 2010, pg. 91
5
V. Vedinaş: Drept administrativ, ediţia a V-a revăzută şi adăugită, ed. Universul juridic, Bucureşti, 2009, pg.
208
6
E. Bălan: Dreptul ..., op. cit, pg. 3
7
Ibidem.
8
E. D. Tarangul: Tratat ..., citat în E. Bălan: Dreptul ..., op. cit, pg. 3 – 4.

7
Existenţa domeniului, a unor bunuri aflate în patrimoniul deţinătorilor de autoritate
publică — stat, colectivităţi locale organizate juridic — este legată de scopul asigurării de
câtre aceste autorităţi a interesului public general al colectivităţii respective. Acest fapt a
indus necesitatea supunerii domeniului unor reglementări specifice, distincte de cele
aplicabile unor bunuri similare aparţinând particularilor.
Legătura juridică dintre titularii domeniului şi bunurile care alcătuiesc domeniul este
constituită prin intermediul instituţiei proprietăţii. Exercitarea dreptului de proprietate de
către stat sau o colectivitate locală asupra bunurilor domeniului lor este supusă unor reguli
specifice, care se suprapun ori se adaugă regimului general al proprietăţii reglementat de
dreptul comun. În acest sens, a se vedea şi dispoziţiile art. 554, alin. (2) din noul Cod civil:
„Dacă prin lege nu se prevede altfel, dispoziţiile aplicabile dreptului de proprietate privată
se aplică şi dreptului de proprietate publică, însă numai în măsura în care sunt compatibile
cu acesta din urmă”.
Domenialitatea impune chiar reglementarea unei forme specifice de proprietate —
proprietatea publică — aparţinând doar titularilor puterii de a administra treburi publice,
respectiv statul şi colectivităţile locale 9.
Normele juridice care reglementează aceasta materie sunt norme exorbitante,
derogatorii de la dreptul comun, ele aparţinând diviziunii dreptului public.
Domeniul este definit de doctrină ca un ansamblu de bunuri mobile sau imobile,
corporale sau necorporale, aparţinând titularilor puterii de a administra treburi publice: stat,
judeţ, oral, comună, expresie sinonimă fiind acea de bunuri domeniale 10; el se va divide în
două părţi, corespunzător naturii şi importanţei acestora 11: domeniu public, corespunzător
interesului public major, şi domeniu privat, ca expresie a unui interes mai redus, generic,
aproape identic ca al oricărui proprietar de drept comun.
Dacă în primul caz interesul este o expresie a puterii publice şi a interesului acesteia
în conducerea societăţii, iar bunurile fiind un instrument al acestuia, în al doilea caz
particularităţile regimului juridic ale bunurilor din domeniul privat sunt determinate de
specificitatea titularul dreptului, ca o excepţie de la o normă generală, comună, conţinută de
dreptul privat.

Orice societate ajunsă într-un anumit stadiu de organizare presupune ca element


obligatoriu al vieţii sociale recunoaşterea, în afara bunurilor fiecărui individ, a unei categorii
de bunuri aparţinând colectivităţii în măsură să asigure satisfacerea intereselor publice.
Astfel, avem în vedere două categorii de bunuri:
• bunuri asemănătoare celor posedate de indivizi şi asupra cărora autoritatea
publică exercită aceleaşi drepturi ca şi aceştia, formând domeniul privat;
• bunuri considerate de mai mare importanţă pentru interesele sociale, bunuri care
au fost supuse unor restricţii, pentru a se împiedica deturnarea lor de la scopurile
pe care le deserveau, formând domeniul public.

Domeniul public este o instituţie tradiţională a dreptului administrativ, iar cercetarea


acesteia a declanșat, de-a lungul timpului, numeroase discuţii atât în rândul autorilor din
perioada interbelică cât și din perioada actuală, conturându-se astfel teorii diferite în ceea ce
privește conţinutul noţiunii și regimul juridic aplicabil categoriilor de bunuri pe care le evocă
această noţiune. Această instituție a dreptului administrativ implică un înalt grad de
dificultate în înțelegere și interpretare, aflată de regulă în divergență între civiliști și

9
A. Iorgovan: Tratat de drept administrativ, ediţia a IV-a, vol. II, ed. CH Beck, Bucureşti, 2006, pg. 124
10
E. Bălan: Dreptul ..., op. cit., pg. 13
11
A se vedea partea dedicată criteriilor domenialităţii din acest studiu

8
administrativiști, datorită unei legislații inadecvate și unei jurisprudențe contradictorii 12.
Având în vedere implicațiile negative pe care legislația inadecvată o are asupra clarificării
noțiunii de domeniu public, respectiv, a calificării bunurilor cuprinse în domeniul public, în
raport de importanța acestuia în cadrul societății, considerăm oportună utilizarea sintagmei
”din cauza” în afirmația de mai sus, înlocuind astfel ”datorită”.
De-a lungul vremii, în ceea ce privește domeniul public, doctrina juridică a încercat să
răspundă unor probleme precum: stabilirea naturii juridice a dreptului exercitat asupra
bunurilor care îl compun și implicit a titularilor acestui drept, stabilirea sferei de cuprindere a
domeniului public și a caracteristicilor regimului inalienabilității bunurilor aparținând
domeniului public 13, modurilor de dobândire a bunurilor aparținând domeniului public,
încercând astfel să ofere o definiție cât mai completă a acestei noțiuni.
În acest sens, prof. P. Negulescu 14 definea domeniul public ca fiind totalitatea
bunurilor mobile şi imobile aparţinând statului, judeţului sau comunei, întrebuinţate pentru
satisfacerea interesului general, făcând distincţie între domeniul public, care era supus
regimului de drept public, şi domeniul privat, care era supus regimului de drept privat.
De asemenea, G. Rarincescu 15 definea domeniul public al statului, sau al celorlalte
administraţiuni publice, ca fiind totalitatea acelor bunuri mobile sau imobile, afectate, în mod
direct şi nemijlocit, funcţionării serviciilor publice şi care sunt absolut necesare pentru
aceasta, fiind supuse unui regim juridic special.
De cealaltă parte, Erast Diti Taragul 16 a folosit noţiunea de domeniu administrativ,
care era constituit din totalitatea bunurilor administraţiei, dar nu şi din drepturile subiective şi
valorile în numerar care se regăseau în patrimoniul acesteia.
Domeniul administrativ era împărţit în domeniul public şi domeniul privat. Din
domeniul public făceau parte bunurile mobile şi imobile ale administraţiei, afectate unui
interes general, fie că erau destinate unui serviciu public, fie uzului tuturor (parcurile,
drumurile, pieţele etc.). Domeniul privat era format din bunurile mobile şi imobile care nu
erau afectate în mod direct unui interes general şi care erau, în principiu, supuse regulilor de
drept civil.
În doctrina contemporană, domeniul public a fost definit ca fiind totalitatea bunurilor
mobile şi imobile aparţinând statului sau unităţilor administrativ - teritoriale în regim de drept
public, afectate unei folosinţe publice care se realizează direct sau prin intermediul unui
serviciu public, determinate ca atare prin lege, ori sunt de uz sau de interes public.
Un alt autor 17 a definit domeniul public ca o totalitate de bunuri mobile sau imobile
care, potrivit legii, aparţin statului sau unităţilor administrativ - teritoriale şi sunt administrate
de cel căruia îi aparţin în regim de drept public.
Într-o altă opinie 18 prin domeniu public se înţeleg acele bunuri, publice sau private,
care, prin natura lor ori prin dispoziţia expresă a legii, trebuie păstrate şi transmise
generaţiilor viitoare, reprezentând valori destinate a fi folosite în interes public, direct sau
prin intermediul unui serviciu public şi supuse unui regim de drept administrativ sau unui
regim mixt, în care regimul de putere este determinant, aflându-se în proprietatea sau, după
caz, în paza persoanelor juridice de drept public.

12
Tofan, D.A. Drept administrativ, Volumul II, Ediția 2, Editura C.H. Beck, București, 2009, pg. 91.
13
Ibidem.
14
Negulescu, Paul. Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediţia a-IV-a, Institutul de Arte
Grafice E. Marvan, Bucureşti, 1934, pg. 231.
15
Rarincescu G. Contenciosul administrativ român, Bucureşti 1936, pg. 209.
16
Tarangul, Erast Diti. Tratat de drept administrativ român, Editura Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944, pg. 355.
17
Preda, Mircea. Drept administrativ. Partea generală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000.
18
Iorgovan, Antonie. Tratat de drept administrativ, Ediţia a IV-a, vol. II, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2005,
pg. 173.

9
Din modul în care a formulat prof. Iorgovan definiția domeniului public reiese că
domeniul public este o instituție a dreptului administrativ, fiind un caz particular al normelor
de drept public aplicabile administrației publice. Întreaga teorie a domeniului public relevă, o
dată în plus, importanța distincției dintre regimul de drept public și regimul de drept privat,
dintre dreptul public și dreptul privat în general, redevenind de actualitate tezele școlii
interbelice 19.
Noţiunea de domeniu public a primit şi o definiţie legală, prin art. 3 din Legea nr.
213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia („Legea nr. 213/1998”), în
forma inițială, precizându-se că domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art.
136 alin. 4 din Constituţia României, republicată, din cele stabilite în anexa care face parte
integrantă din lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz
sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale, prin
modurile prevăzute de lege. Alin. 2, 3 și 4 ale aceluiași articol prezintă bunurile ce constituie
domeniul public al statului, al județului și, respectiv, al comunei.

Abordarea teoriei domeniului public din perspectivă comparată


Stabilirea efectivă a bunurilor care urmează să alcătuiască domeniul public a
întâmpinat numeroase dificultăți de-a lungul timpului, iar prezentarea pe scurt a istoricului
acestei instituții va permite cunoașterea și înțelegerea unora dintre acestea.
În prezent, față de opiniile exprimate în doctrină, se poate face următoarea periodizare
a evoluției teoriilor cu privire la domeniul public: noțiunea de domeniu public la romani;
noțiunea de domeniu public în vechiul drept francez; concepția asupra domeniului public
promovată de Revoluția franceză din 1789; noțiunea de domeniu public în spiritul Codului
civil francez; concepția nouă a doctrinei de la sfârșitul secolului al XIX-lea; noțiunea de
domeniu public în perioada interbelică; doctrina occidentală actuală cu privire la domeniul
public 20.

Noţiunea de domeniu public în dreptul roman

19
Făcând o mică parateză la ceea ce am menționat anterior și la întreaga tematică a acestei lucrării, considerăm
oportun și necesar a prezenta pe scurt principalele ”caracteristici” în vederea delimitării între dreptul public și
drepul privat. Astfel, interesul de a distinge între dreptul public și cel privat, după prof. Paul Negulescu, se
justifică din cel puțin următoarele considerente: (a) normele de drept privat sunt mai cristilizate și mai stabile
decât normele de drept public, care sunt mai elastice și mai variabile; instituțiile dreptului privat ”se apropie
foarte mult de teoria jurisconsulților din perioada clasică a dreptului roman”, pe când instituțiile moderne ale
dreptului public sunt diferite de cele ale trecutului. ”În dreptul public găsim, mai ales, un conflict de forțe.
Luptele pentru a pune mâna pe puterea politică... umplu întrega istorie politică a diferitelor popoare. Acei care
reușesc, înțeleg să-și mențină puterea lor, organizând, modificând diferitele instituții de drept public, în scop de
a-și asigura conservarea puterii”. Pe de altă parte, autorul arată că în dreptul privat ”găsim o forță de rezistență
considerabilă, pe care nu o aflăm așa de puternică în dreptul public: egoismul individului”; (b) regulile de drept
privat au o precizie mai mare decât regulile de drept public, care sunt mai puțin determinate, exemplificându-se
prin noțiunea actelor de guvernământ; (c) instituțiile de drept privat, afară de instituția familiei, au un caracter
lucrativ, pe câtă vreme în instituțiile de drept public găsim un spirit dezinteresat; (d) în dreptul public constatăm
regimul constrângerii, pe care nu îl găsim decât foarte rar în materie de drept privat, unde există principiul că tot
ceea ce nu e oprit este permis; (e) ideile de morală și de justiție ”joacă un rol mai mare în dreptul public”, care
cuprinde un conflict de forțe și un echilibru de forțe; (f) în dreptul privat domină ideea de convenție; de aceea,
normele de drept privat sunt supletive, particularii putând deroga prin convențiile lor, fiind obligatorii numai
dispozițiile de ordine publică. ”În materie de drept public, unde domină ideea de ordin, în principiu, toate
normele juridice sunt obligatorii”.
A se vedea în acest sens Negulescu, Paul. Tratat de drept administrativ, op.cit., pg. 34-36; în Iorgovan, Antonie.
Tratat de drept administrativ, op.cit., pg. 174-175.
20
Iorgovan, Antonie. op.cit., pg. 128; Tofan, D.A. op.cit., pg. 91.

10
În știința dreptului administrativ, geneza teoriei domeniale este conferită de doctrină
și jurisprudență. Noțiunea de domeniu – cu precădere cea de domeniu public – are o istorie
îndelungată, ea primind de-a lungul timpului diverse interpretări științifice.
Astfel, din vremuri străvechi s-a simțit nevoia ca anumite bunuri, datorită naturii lor
sau din alte rațiuni, să fie destinate, prin reglementări speciale, uzului sau folosinței colective.
Rădăcinile istorice ale instituției domeniului public sunt, însă, mult mai adânc
implantate în istoria societății umane organizate, unii autori identificându-le chiar cu mii de
ani înainte de apariția creștinismului. De aceea, nu trebuie să mire faptul că în doctrina
franceză sunt dedicate spații generoase problemei nașterii proprietății publice asupra
pământului încă din perioada antică, pe teritorii ca Mesopotamia, Egiptul Antic, Grecia
Antică, Roma 21.
În teminologia juridică romană bunurile 22 erau desemnate prin cuvântul res care, însă,
era utilizat și pentru desemnarea lucrurilor în general. Ideea care se desprinde din acest fapt
este aceea că romanii nu au făcut o clasificare a bunurilor distinctă de cea a lucrurilor 23.
Ulterior, apare în dreptul roman conceptul de patrimoniu, fără a avea însă o definiţie
clară a termenului. La origine, romanii includeau în patrimoniu numai lucrurile corporale,
precum familia (termen ce înseamna sclavi) și pecunia (termen ce însemna vite).
În epoca clasică a apărut și termenul de patrimonium, cu un sens apropiat de cel
modern. În epoca lui Justinian patrimoniul era desemnat prin cuvântul substantia, elementele
acestuia fiind drepturile reale și drepturile personale.
Astfel, în dreptul roman 24, după cum rezultă din Institutele lui Justinian, bunurile erau
clasificate în res in patrimonio (lucrurile care sunt în patrimoniu), și res extra patrimonium
(lucrurile care sunt în afara patrimoniului), după cum ele puteau sau nu să se afle în
proprietatea unei persoane private. Res extra patrimonium, adică bunurile care nu puteau
aparţine unei persoane, nefiind susceptibile de apropriere privată, reprezentau categoria
bunurilor care formau domeniul public, res publicae, care aparţineau poporului roman (cum
este cazul templelor sau al zidurilor cetății).
La rândul lor, res publicae se împărţeau în res publicae in pecunis populi, adică
bunuri care constituiau o sursă de venituri (includea ceea ce astăzi include domeniul privat al
statului, aceste bunuri putând fi închiriate sau vândute particularilor potrivit normelor de
drept privat 25), în care intrau şi ager publicus (pământuri cucerite de la duşmani), și res
publicae in uso publico, adică bunurile afectate uzului public, aflate în folosinţa publicului26
(nu puteau fi înstrăinate, ele aparţinând folosinţei colectivităţii, în care intrau atât bunurile
destinate uzului public prin natura lor, precum străzile şi pieţele publice, dar şi bunurile
devenite publice prin destinaţia lor, precum arsenalele şi fortăreţele, formând ceea ce astăzi
înţelegem prin domeniu public).
Totuşi, asupra bunurilor aparţinând categoriei res publicae, dreptul roman recunoştea
în favoarea particularilor un drept de folosire care avea un caracter precar şi putea fi revocat
oricând, fiind supus regulilor dreptului public.
După cum se cunoaște, dreptul public roman reglementa o anume concesiune, adică
procedura de autorizare a unor particulari de a folosi un lucru public, în schimbul unei
redevenţe, care nu constituia nici arendă și nici chirie, ci reprezenta un impozit – rectigalium

21
C. Chamard. La distinction des biens publics et des biens prives. Contribution a la definition de la notion de
biens publics, Dalloz, Paris, 2004, pg. 59.
22
În accepţiunea generală, bunurile sunt lucrurile susceptibile de apropriere sub forma dreptului de proprietate.
23
Molcuţ, Emil. Drept roman, Editura Edit Press Mihaela S.R.L., București, 2000, pg. 107.
24
Iorgovan, Antonie. op. cit., vol. II, 2005, pg. 124, Molcuț, Emil. op. cit., pg. 108.
25
Mândreanu, I. St. Concesiunile asupra domeniului public. Natura lor juridică, Bucureşti, 1943, pg. 10, în
Iorgovan, Antonie. op.cit., vol. II, 2005, pg. 125.
26
Idem, pg.125.

11
publicum. Această concesiune nu dădea concesionarului nici drept de proprietate, nici drept
de servitute și niciun drept real 27; ea era precară și revocabilă, fiind guvernată numai de
principiile dreptului public.
Posesiunea este o stare de fapt constând în stăpânirea materială a unui lucru, stăpânire
ce se bucură de protecţie juridică 28. Într-un stadiu evoluat, romanii au conceput noţiunea de
posesiune în strânsă legătură cu dreptul de proprietate, văzând în ea exerciţiul actelor
materiale prin care se realizează dreptul de proprietate.
Conceptul de posesiune s-a format în cadrul unui proces de evoluţie, în legătură cu
exploatarea pământurilor statului. Încă din epoca regalităţii exista un întins domeniu public
(ager publicus) pe care statul roman îl împărţea spre folosinţă practicienilor, fie în mod
gratuit, fie în schimbul unei sume de bani.
Vechii autori desemnau terenurile publice stăpânite de către paticulari prin termenul
de possessiones. La început, aceste possessiones erau atribuite particularilor numai în măsura
în care le cultivau cu propria familie. Cu timpul, posesiunile s-au extins tot mai mult, astfel
încât patricienii subconcedau o parte din terenurile primite de la stat clienţilor lor. Statul
roman rămânea proprietar asupra acestor terenuri, așa că putea revoca oricând folosinţa
acordată patricienilor. La rândul lor, patricienii puteau revoca subconcedările făcute clienţilor
deoarece în epoca foarte veche dependenţa clienţilor faţă de patroni era totală. Cu timpul,
această dependenţă a început să se slăbească. În noua situaţie s-a constatat că adesea clienţii
refuzau să parăsească terenurile la cererea patronilor. Din cauza acestui fapt s-a simţit
necesitatea creării unui mijloc juridic prin care clienţii săi să fie constrânși să restituie
terenurile subconcedate de către patroni. În acest scop a fost creat interdictul de precario.
Prin acest interdict, în caz de refuz, patronul putea reintra în stapânirea terenului subconcedat
cu concursul magistratului.
După crearea interdictului de precario, stăpânirea exercitată de către patricieni asupra
pământurilor statului încetează să mai fie o simplă stare de fapt, fără consecinţe juridice. Ea
capătă un conţinut abstract, dobândindu-și individualitatea ca figură juridică. Posesorul
dispune de mijloace juridice necesare pentru a exercita nestingherit stăpânirea asupra
terenurilor primite de la stat.
După cum s-a văzut, la origine, posesiunea a constat în stăpânirea ocrotită juridicește
asupra pământurilor statului. Mai târziu, interdictele s-au aplicat și în materia proprietăţii
private.

Noţiunea de domeniu public în dreptul francez


Noţiunea de domeniu public a cunoscut o evoluţie atât din punct de vedere al
conţinutului cât și din punct de vedere al consacrării normative și al doctrinei. Vechiul drept
francez nu făcea distincţie, în sensul accepţiunii moderne, între domeniul public şi cel privat,
toate bunurile regelui făcând parte din Domeniul Coroanei, având aceeaşi condiţie juridică şi
fiind supuse în mod egal regulii inalienabilităţii.
În acest sens, domeniul public era socotit proprietatea privată a regelui, Domeniul
Coroanei, care avea dreptul să dispună de aceste bunuri după cum considera de cuviinţă, ca o
consecinţă a concepţiei unanim acceptate a absolutismului monarhic, potrivit căreia monarhul
era titularul dreptului de suveranitate asupra întregului teritoriu al regatului [omnia sunt regis;
toute justice émane du roi; le roi est souverain voyer du royaume] 29.

27
Manda, Corneliu. Drept administrativ. Tratat elementar, Ediția a IV-a, revăzută și adăugită, Editura Lumina
Lex, București, 2007, pg. 96.
28
J. Gaudement. Studia et documenta historiae et iuris, Roma, 29, 1963, pg. 339, în Molcuţ, Emil. op. cit., pg.
109.
29
Iorgovan, Antonie. op.cit., vol. II, 2005, pg. 130.

12
Concesiunile de teritorii acordate de rege erau un mijloc de îmbogăţire a vistieriei
regale, dar, totodată, o modalitate de a răsplăti loialitatea seniorilor. Rapacitatea seniorilor,
presiunile repetate ce le-au exercitat asupra regilor franci i-au determinat pe aceștia să
confere, prin concesiunile respective, nu numai titlu de beneficiu (in beneficio), ci veritabile
titluri de proprietate, de învestitură completă (in integritate). 30
Urmare a acestui fapt, pe la începutul secolului al XVI-lea, domeniul public a ajuns la
o sferă de bunuri prea mică, determinând reacţia regilor pentru conservarea acestuia. Pentru
a-l apăra de aviditatea seniorilor, regii au emis o serie de ordonanţe și declaraţii prin care fie
că instituiau măsuri de conservare pentru viitor, fie că revocau concesiuni anterioare. Încet,
încet, juriștii vechiului regim încep să facă distincţia, după modelul roman, între bunurile ce
sunt afectate uzului public (căi de comunicaţie, ţărmurile mării) și celelalte bunuri ale
domeniului regal, primele formând des choses publiques, ce nu intrau în domeniul Coroanei.
Asupra bunurilor afectate uzului public, doctrina secolului al XVII-lea și al XVIII-lea
a afirmat că Regele nu are decât „un droit de garde ou des police”. Potrivit însemnărilor lui
Pierre Bon și Jean-Marie Auby, la sfârșitul Vechiului Regim, această doctrină a cunoscut un
anumit succes, fără a fi devenit vreodată doctrină oficială. Trebuie subliniat, însă, că această
teorie a fost susţinută și de unele reforme legislative, începând cu Ordonanţa din februarie
1566, emisă de Regele Carol al IX-lea (cunoscută și sub numele de Edictul de la Moulins).
Aceste reguli nu stabileau nulitatea înstrăinărilor din Domeniul Coroanei, dar permitea
regelui să le revoce în orice moment și să condiţioneze deţinerea acestor bunuri de plata
permanentă a unei sume de bani. Existau numai câteva excepţii de la acest principiu al
revocabilităţii de către Rege, ca, de pildă, pentru necesităţi de război sau în cazul înstrăinării
micilor domenii (terenuri virane, drepturile asupra râurilor navigabile etc.) 31
Bunurile regilor erau astfel lovite de inalienabilitate, dar pe motivul că făceau parte
din Domeniul Coroanei, în ideea de stat, și nu pentru motivul că foloseau tuturor, regele
teoretic, devenind doar administratorul legal al acestui domeniu 32. Această ordonanţă a fost
calificată de mulţi autori francezi ca fiind o lege dată de rege pentru el însuși, ea concretiza
tendinţa instinctivă a monarhilor de a recunoaște proprietari. De aceea, majoritatea autorilor
au fost favorabili tezei dreptului de proprietate al regilor asupra bunurilor care au aparţinut
Domeniului Coroanei, doar o minoritate a susţinut teza unui drept de administrare a regelui 33.
Concesiunile, care în timpul romanilor erau afectate pentru folosinţa tuturor, acum
erau acordate, contra unor sume de bani, fără să se ţină seama de interesele generale; de cele
mai multe ori, aceste concesiuni, prin natura lor, încălcau asemenea interese.
În consecinţă, Ludovic al XIV-lea, prin ordonanţele din 1667 și, respectiv, aprilie
1683, este nevoit să facă distincţie între bunurile proprietatea regelui, care formau Domeniul
Coroanei, și bunurile care nu-i aparţineau cu titlu de proprietate, ci cu titlu de suveranitate,
distincţie ce se regăsește și în cererile Parlamentului din Bordeaux din 30 iunie 1766 34.
Trebuie remarcat faptul că secolul XVIII, supranumit și Secolul Luminilor, au fost
fundamentate și teoriile domeniale care au pregătit, alături de teoriile separaţiei puterilor,
contractului social și suveranităţii naţionale, terenul Revoluţiei franceze de la 1789.
Legislaţia Revoluţiei franceze de la 1789 a pus în discuţie distincţia dintre Domeniul
Coroanei şi domeniul naţional. Astfel, prin Legea din 22 noiembrie 1790, intitulată Codul
domenial, se creează domeniul naţional, care includea toate proprietăţile producătoare de

30
Ibidem.
31
J.M. Auby, P. Bon. Droit administratif de biens, Dalloz, 1991, pg. 5-6, în Iorgovan, Antonie. op. cit., vol. II,
2005, pg. 130.
32
Iorgovan, Antonie. op. cit., vol. II, 2005, pg. 130.
33
Pelloux, R. La nation de domanialité publique depuis la fin de l’ancien droit, These, Dalloz, Paris, 1932, pg.
19.
34
Monteil. Formation et évolution de la notion de domanialité publique, These, Paris, 1902, pg. 128 și urm.

13
venituri, alături de cele afectate folosinţei tuturor. Astfel, Legea din noiembrie 1790 din
Franța, pe de o parte, a trecut proprietatea asupra domeniului public de la rege la națiune, iar
pe de altă parte, a trecut în domeniul național toate proprietățile producătoare de venituri,
alături de bunurile afectate folosinței tuturor.
Această lege introduce importante schimbări în concepţia asupra domeniului, inovaţii
ce au influenţat atât reglementarea ulterioară a acestei instituţii, cât, mai ales, teoria asupra
domeniului public.
Potrivit Codului domenial, bunurile producătoare de venituri puteau fi înstrăinate,
după anumite formalităţi, în virtutea unui decret al Corpului Legislativ sancţionat de rege, în
timp ce bunurile afectate folosinţei tuturor erau inalienabile.
Mai este de remarcat că, atât în literatura vremii cât și în literatura ulterioară, s-au
purtat discuţii în legătură cu problema de a ști dacă Decretul-lege din 1790 a menţinut sau nu
principiul inalienabilităţii, discuţii prilejuite atât de dispoziţiile art. 8, care par a fi
contradictorii cu cele ale art. 36, cât și de practica revoluţionară, creată pe baza acestei legi.
Teza care domină este în sensul evocat deja, al includerii bunurilor domeniului public în sfera
bunurilor comerciale, naţiunea putând să le înstrăineze ca pe orice proprietate 35.
Elaborarea și adoptarea Codului Civil francez a cunoscut mai multe etape, cuprinse
între 12 august 1799, când s-a format Comisia de elaborare, prin Hotărârea lui Napoleon în
calitate de Prim - Consul, și 21 martie 1804, când cele 36 de legi, adoptate între anii 1803-
1804, au fost reunite într-un singur Cod.
Redactorii Codului Civil au fost mai puţin preciși decât legiuitorul revoluţionar,
deoarece ei au evitat să dea o definiţie și să facă o enumerare exhaustivă a bunurilor
domeniului public. Apoi, textele din Codul Civil nu arată clar cui aparţin aceste bunuri –
naţiunii sau statului, ele fiind influenţate de tezele de la începutul secolului al XIX-lea, după
care statul este o persoană juridică distinctă de naţiune 36. Așa se explică de ce în prima parte
a secolului al XIX-lea în literatura franceză a fost o vie dispută atât în rândul autorilor de
drept public (Charles-Jean Bonnin; Cormenin; de Gerando), cât și în rândul autorilor de drept
civil (Pardessus, Traite des Servitudes, 1806; Toullier, Le droit civil français, 1811;
Delvincourt; Duranton etc.) cu privire la semnificaţia noţiunilor „domeniu naţional”,
„domeniu public”, „domeniu statal”, unii considerându-le sinonime, alţii, deopotrivă, noţiuni
separate.
Prin urmare, Codul civil francez, în versiunea iniţială, nu stabilește nicio distincţie
între domeniul public și domeniul privat. Principala critică adresată concepției Codului civil
francez, cu privire la domeniul public a fost legată de confuzia pe care acesta o făcea între
domeniul public, în sens strict, și domeniul privat, întrucât redactorii Codului au folosit
expresia ”domeniu public” în sensul larg de ”bunuri aparținând națiunii”, fără nicio distincție
între acestea. Nu era foarte clar cui aparțineau, până la urmă, bunurile din domeniul public -
națiunii sau statului - în condițiile în care teoriile începutului de secol XIX afirmau că statul
reprezenta o persoană juridică distinctă de națiune 37.
Singura diferențiere pe care Codul civil o realiza era între așa-zisul ”domeniu al
națiunii” (denumit impropriu ”domeniu public”) și bunurile private care aparțineau
particularilor. În condițiile în care, conform Codului, bunurile din domeniu public erau
nesusceptibile de apropriere privată, adică erau, în definitiv, inalienabile și imprescriptibile
prin mijloace de drept civil, această redactare a dus la nașterea unui curent doctrinar, de

35
Iorgovan, Antonie. op. cit., vol. II, 2005, pg. 132.
36
Idem, pg. 133.
37
Ciobanu, Alexandru-Sorin. Inalienabilitatea și imprescriptibilitatea domeniului public în dreptul român și în
dreptul francez, Editura Universul Juridic, București, 2012, pg. 25.

14
sorginte liberală, care a promovat teza limitării domeniului public numai la bunurile rezervate
uzului tuturor38.
Art. 539, consacrat domeniului public, avea următoarea redactare: „Toate bunurile
vacante şi fără stăpân, şi acelea ale persoanelor care mor fără moştenitori, ori ale căror
succesiuni au fost abandonate, aparţin domeniului naţiunii.”
După cum remarca și M. Anghene, acest text consideră bunurile respective ca făcând
parte nu din domeniul public, ci din bunurile susceptibile de proprietate privată, care puteau fi
în posesia naţiunii, ceea ce rezultă cu mai multă claritate din expunerea de motive a Codului
Civil francez: „Legile romane distingeau printre bunuri unele comune tuturor oamenilor, ca
aerul, marea..., lucrurile care nu aparţineau vreunei persoane, ca cele consacrate divinităţii...,
și, în sfârșit, lucrurile zise res singulorum, adică acelea care se găseau în comerţ, deoarece
erau susceptibile de apropriaţiune privată. Bunurile din această ultimă clasă erau singurele de
care se ocupă Codul civil. Celelalte sunt de resortul unui cod de drept public sau al legilor
administrative și de aceea nu s-a făcut menţiune decât spre a arăta că sunt supuse legilor
particulare. Bunurile susceptibile de proprietate privată pot să fie în posesia naţiunilor sau
comunei” 39.
Textul actual al art. 539 din Codul civil francez prevede că „Toate bunurile vacante şi
fără stăpân, acelea ale persoanelor care mor fără moştenitori, ori ale căror succesiuni au fost
abandonate, aparţin domeniului public”, text ce a fost preluat şi de Codul civil român.
Faţă de cele deja precizate mai sus, doctrina franceză are meritul de a fi contribuit în
mod hotărâtor la realizarea distincţiei actuale în masa bunurilor domeniale, în domeniul
public şi domeniul privat. Astfel, Victor Proudhon, profesor la Facultatea de Drept din Dijon,
în anul 1833, în lucrarea Tratatul domeniului public, aprecia că noţiunea de domeniu are trei
semnificaţii:
a. domeniul suveranităţii, care constă în puterea suverană stabilită pentru
guvernarea statului;
b. domeniul public, care constă în puterea special însărcinată să conducă şi să
administreze bunurile care sunt aservite, prin lege, folosinţei tuturor şi a căror
proprietate nu aparţine nimănui;
c. domeniul privat sau domeniul proprietăţii, care constă în puterea pe care o au
toţi indivizii de a folosi şi dispune ca stăpâni de bunurile lor, în conformitate
cu legea 40.
Potrivit concepţiei lui Proudhon, bunurile aparţinând domeniului public nu intră în
proprietatea nimănui, nefiind cuprinse în sfera domeniului proprietăţii, fiind folosite de toţi
indivizii, chiar şi de străini, conform destinaţiei acestora. El admite că domeniul public
aparţine colectivităţii doar sub aspect moral, iar statul este mandatarul publicului, în numele
căruia este exercitată posesia de către Guvern. Mai mult decât atât, noţiunea de domeniu
public viza bunurile care nu erau susceptibile de proprietate privată, fiind afectate uzului
tuturor, bunuri care nu aparţineau statului în proprietate.
Conform viziunii lui V. Proudhon, „dependinţele domeniului public nu intră în
proprietatea nimănui, nu sunt cuprinse în sfera domeniului proprietăţii". În domeniul
proprietăţii numai proprietarul bunului are dreptul de a se folosi de acesta, pe când
„dependinţele domeniului public" sunt folosite de toţi indivizii, chiar și de străini, conform
destinaţiei acestora.

38
Ibidem.
39
Reprodus după Anghene, M. a se vedea în acest sens, Mândreanu, I. St. Concesiunile asupra domeniului
public. Natura lor juridică, Tipografia Remus Cioflec, București, 1943, pg. 13, nota 16, unde este reprodus
textul în limba franceză după Locré (Exposé des motifs, t. VIII, pg. 58).
40
Proudhon, V. Traite du domaine public, vol. I, p.204, în Iorgovan, Antonie. op. cit., vol. II, 2005, pg. 131.

15
Așadar, domeniul proprietăţii este un domeniu de profit pentru cel căruia aparţine, în
timp ce domeniul public este pentru stat doar un domeniu de protecţie.
În ceea ce privește principiul inalienabilității domeniului public, lui Proudhon îi
revine meritul de a fi subliniat relativitatea acestui principiu, considerând că el se aplică atâta
timp cât durează serviciul public căruia îi este consacrat bunul domeniului public respectiv 41.
Ne raliem acestei opinii, considerând că vorbim de inanielabilitatea domeniului public atâta
vreme cât bunul în cauză este de uz sau de interes public.
Inalienabilitatea domeniului public nu poate fi absolută deoarece ea provine din
”ordinea civilă”, care se poate schimba.
Particularitățile regimului domenial, având drept corolar principiul inalienabilității se
raportează la ”afectațiunea” specială a bunurilor care compun domeniul public iar gradul de
extensie a regimului domenial asupra patrimoniului autorităților publice este determinat, la
rândul său, tocmai de această menire în parte. Din acest punct de vedere se poate spune că
regimul domenial, în ansamblul său, respectiv principiul inalienabilității, în special, au fost
concepute tocmai pentru a veni în sprijinul serviciului public, a necesității sociale pe care
bunurile din domeniul public trebuie să o deservească 42.
Opiniile exprimate de V. Proudhon au determinat preocupări ulterioare în sensul
clarificării acestora şi găsirea unor răspunsuri la întrebări precum:
• Domeniul naţional este format din domeniul public şi domeniul privat?
• Care este dreptul exercitat de stat asupra domeniului public?
• Care este criteriul de domenialitate?
• Care este regimul juridic al imprescriptibilităţii şi inalienabilităţii domeniului
public?
Prima jumătate a secolului al XX-lea a constituit o perioadă de mare efervescenţă a
opiniilor privind domenialitatea, clasificate de profesorul Iorgovan în patru mari teorii.
1. Teoria folosinţei generale şi a inexistenţei unui drept de proprietate a fost susţinută
de autori de drept privat precum Colin şi Capitant 43, precum şi de autori de drept public, în
primul rând de J. Berthelemy44. Această teorie susţinea două idei principale:
(a) din domeniul public fac parte bunurile care sunt afectate uzului general;
(b) asupra bunurilor aparţinând domeniului public administraţia nu are un drept de
proprietate.
Se admite existenţa unor bunuri asupra cărora administraţia are un drept de
proprietate, în plenitudinea atribuţiilor acesteia, dar bunurile respective formează un alt
domeniu – domeniul privat al administraţiei.
Această teorie a fost criticată de susținătorii altor opinii, pe de o parte, ca fiind prea
restrictivă deoarece nu are în vedere și bunuri care au o altă destinație, dar care fac parte din
domeniul public, precum cazărmile, armamentul militar sau fortărețele, iar pe de altă parte,
pentru faptul că s-ar fi bazat pe ideea de neconceput că asupra bunurilor din domeniul public
administrația nu are un drept de proprietate.
În doctrina administrativă clasică, această teorie a avut în vedere îndeosebi terenurile,
susținându-se că singurele lucruri care prin natura sau destinația lor exced regulilor dreptului
civil, sunt porțiuni de teritorii, afectate folosinței publicului și nesusceptibile de a fi în
proprietatea cuiva. În această situație se aflau: drumurile, pițele, căile ferate (domeniul
terestru); fluviile, râurile navigabile și flotabile (domeniul fluvial); țărmurile mării, porturile

41
Iorgovan, Antonie. op. cit., vol. II, 2005, pg. 134-139.
42
Ciobanu, Alexandru Sorin. Relevanța vechiului drept francez în procesul de formare a principiului
inalienabilității domeniului public, Revista de drept public nr. 3/2009, pg. 20.
43
Cours de droit civil français, Paris, 1930, tom I, pg. 711.
44
Traité élémentaire de droit administratif, Ed. Arthur Rousseau, Paris 1930, pg. 404 și urm.

16
naturale și artificiale (domeniul maritim). Ceea ce interesa era stabilirea acelor părți din
domeniu care erau atât de diferite de bunurile care aparțineau particularilor încât se impunea
o reglementare specială 45.
În ceea ce privește natura dreptului statului (prin autoritățile sale) asupra domeniului
public, a fost dezvoltată teza conform căreia ”statul nu are decât paza și supravegherea asupra
acestor bunuri”, cu misiunea de a le păstra generațiilor viitoare.
2. Teoria dreptului de proprietate a fost susţinută în principal de Planiol 46 şi de
Josserand 47, care au admis existenţa unui drept de proprietate al administraţiei asupra
domeniului public, respingând ideea că bunurile aparţinând domeniului public nu ar fi
susceptibile de proprietate privată. Potrivit acestei teorii, domeniul public include bunurile
care sunt afectate uzului tuturor, bunuri inalienabile şi imprescriptibile, în timp ce bunurile
din domeniul privat, care nu sunt afectate folosinţei tuturor, sunt alienabile şi prescriptibile.
Similar primei teorii enunțate, și această teorie a fost apreciată ca fiind prea
restrictivă, ea referindu-se doar la o parte a domeniului public.
La o analiză atentă a informațiilor din doctrină, se poate constata că, de fapt, aceste
două teze diferă doar în aceea ce privește problema dreptului statului (administrației) asupra
bunurilor aparținând domeniului public. În ceea ce privește însă criteriul de domenialitate,
adică criteriul de delimitate a bunurilor domeniului public, ambele teorii au în vedere criteriul
afectării acestor bunuri uzului tuturor sau folosinței generale, sintagmă care de fapt prezintă
aceeași semnificație 48.
3. Teoria serviciului public elaborată de Gustave Jeze49, dar susţinută şi de L. Duguit,
a propus delimitarea sferei domeniului public după criteriul afectării bunurilor unui serviciu
public. Legătura strânsă existentă între noţiunea de serviciu public şi statutul de bun afectat
uzului public i-a făcut pe aceşti autori să identifice criteriul de domenialitate în noţiunea de
serviciu public.
Prof. Paul Negulescu, achiesând la acest punct de vedere, susţine că ”imobilele și
mobilele afectate în mod direct și special funcţionării unui serviciu public și utilizate de
acesta pentru satisfacerea interesului general, sunt socotite ca dependinţe ale domeniului
public” 50. Se apreciază că aceste bunuri nu pot fi socotite ca domeniu privat al statului,
judeţului sau comunei deoarece „bunurile din domeniul privat nu sunt afectate în mod special
unui serviciu public”, admitându-se că produc venituri, putând fi exploatate ca și bunuri
particulare. Se citează ca dependinţe ale domeniului public, în acest înţeles: palatul de justiţie,
palatul Universităţii, tablourile și colecţiile dintr-un muzeu, cărţile dintr-o bibliotecă etc 51.
Pe cale de consecință, în doctrină s-a susținut opinia potrivit căreia fac parte din
domeniul public toate acele bunuri de care administrația are absolută nevoie pentru
satisfacerea unei necesități publice, fie că sunt afectate folosinței directe a tuturor, fie că
utilizarea lor se face prin intermediul unui serviciu public și care din cauza destinațiilor sunt
nesusceptibile de apropriere privată.
4. Teoria interesului general a fost susţinută de autori de drept public, precum M.
Hauriou şi R. Bonnard, având la bază ideea că bunurile din domeniul public sunt afectate
unui interes general, motiv pentru care sunt supuse unui regim juridic special, în timp ce

45
A se vedea în acest sens Tofan D.A., op.cit., pg.95.
46
Traité practique de droit civil français, tom III, Paris 1926, pg. 119 și urm.
47
Cours de droit civil positif français, tom I, Paris 1932, pg. 798 și urm.
48
A se vedea în acest sens Tofan D.A., op.cit., pg.96.
49
Les principes généraux du droit administratif,3éme éd., Marcel Giard, Paris, 1926, pg. 168, 246, 485, 497, 502.
50
Negulescu, Paul. Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. A IV-a, Ed. Marvan, București, 1934, pg. 135, 231-
239.
51
Negulescu, Paul. op. cit., pg. 135.

17
bunurilor din domeniul privat li se aplică regimul dreptului privat, acestea nefiind destinate
unui interes general.
M. Hauriou a definit domeniul public ca fiind totalitatea proprietăţilor administrative
afectate utilităţii publice, fie prin întrebuinţarea directă a publicului, fie prin decizii
administrative, care, datorită interesului general pe care îl realizează, sunt inalienabile şi
imprescriptibile 52. Altfel spus, bunurile domeniului public nu se deosebesc de celelalte bunuri
care aparţin particularilor decât prin faptul că au fost afectate folosului public şi interesului
general. Acest autor susţine existenţa unui drept de proprietate administrativă asupra
bunurilor aparţinând domeniului public, care numai în parte se aseamănă cu regimul
proprietăţii private, cu care are un fond comun, dar şi diferenţe semnificative.
Potrivit prof. Iorgovan, dincolo de unele speculaţii semantice, teoria oferă un criteriu
de domenialitate. Problema care se pune este aceea de a ști dacă este un criteriu suficient.
Dacă prin uzul tuturor întelegem posibilitatea nemijlocită a fiecăruia de a se folosi direct de
un atare bun, atunci teoria la care ne referim evocă numai o parte din adevăr. Există bunuri
care, dimpotrivă, sunt sustrase uzului tuturor și cu toate acestea caracterul de bunuri ale
domeniului public nu poate fi contestat (de ex. fortăreţele militare). Prin urmare, noţiunea de
interes general nu este sinonimă cu noţiunea uzul tuturor, deși, în cele din urmă, este vorba
de o convenţie terminologică 53.
Toate aceste teorii prezentate mai sus au fost suţinute sau, dimpotrivă, criticate de
doctrinarii perioadelor în care au fost formulate în sensul în care au fost considerate
restrictive sau exagerate, au fost ridicate probleme de nuanţă în ceea ce privește noţiunea de
domeniu public, categoriile de bunuri cuprinse sau regimul juridic aplicabil fiecăruia dintre
aceste bunuri.
Doctrina franceză contemporană, reprezentată de autori ca A. De Laubadere şi Ch.
Debbasch, face o conciliere între teoria interesului general/uzului general şi teoria serviciului
public, pe care nu le socoteşte antagonice, ci complementare, admiţând ideea existenţei unui
drept de proprietate în favoarea colectivităţilor administrative, numit de M. Hauriou drept de
proprietate administrativă.
Ideea existenţei unui drept de proprietate asupra domeniului public a fost consacrată şi
de jurisprudenţă, care a recunoscut în favoarea administraţiei dreptul de a exercita în profitul
domeniului public acţiunea în revendicare şi acţiunea de intrare în posesie; dreptul de a
dobândi coproprietatea asupra gardului limitrof al domeniului public și dreptul de a dobândi
bunurile prin efecte accesorii proprietăţii 54.
Prin urmare, în ceea ce privește dreptul statului (administrației) asupra bunurilor
domeniului public, s-ar părea că în doctrina franceză actuală este acceptată mai degrabă teza
dreptului de proprietate, aceste bunuri aparținând colectivităților publice, adică statului,
regiunilor, departamentelor și comunelor, teză însușită și de jurisprudență.
Totodată, atât jurisprudența franceză cât și legislația franceză admit în prezent
existența domeniului public în patrimoniul stabilimentelor publice – adică al instituțiilor
publice, dacă ne raportăm la legislația noastră actuală 55.

52
Hauriou, M. Précis de droit administratif, 2 éme éd. II, Paris, pg. 284.
53
Iorgovan, Antonie. op. cit., vol. II, 2005, pg. 143.
54
Domeniul public este considerat a fi acel ansamblu de bunuri care sunt supuse unui regim juridic de drept
administrativ, dominat de principiul inalienabilităţii, precum şi unui regim de protecţie penală specială,
necunoscut domeniului privat, regim juridic de competenţa contenciosului tribunalelor administrative şi a
Consiliului de Stat. În schimb, domeniul privat este format din ansamblul bunurilor care aparţin colectivităţilor
administrative şi sunt supuse unui regim juridic de drept privat şi regulilor contenciosului judiciar de drept
comun.
55
Petrescu, Rodica Narcisa. Drept administrativ, Editura Hamangiu, București, 2009, pg. 261.

18
Înainte de intrarea in vigoare a C.G.P.P.P. definiția domeniului public și sfera sa au
fost trasate prin contribuția majoră a jurisprudenței administrative, inspirată de teoriile lansate
la nivel doctrinar.
Astfel, s-a ajuns, în esență, la două criterii majore (”criterii de domenialitate”) care
trebuie îndeplinite de un bun pentru ca el să fie inclus în domeniul public: apartenența la
persoana publică, respectiv afectarea la o destinație specifică de utilitate publică 56.

Noţiunea de domeniu public în dreptul german


Prof. Ernst Forsthoff de la Universitatea din Heidelberg, în tratatul său de drept
administrativ, analizează domeniul public într-un capitol special, intitulat “Dreptul lucrurilor
publice” 57. În opinia acestui autor, trebuie făcută o distincţie clară între patrimoniul financiar
ce cuprinde bunurile aflate în mâna statului sau a altor colectivităţi publice, ce servesc, direct
sau indirect, la realizarea scopurilor administrative, ele fiind în principiu, supuse dreptului
civil (terenurile, pădurile, muzeele, valorile mobiliare, amenajările hidrotehnice,
stabilimentele termale de stat, contribuţiile financiare ale întreprinderilor industriale și
comerciale), și bunurile publice în categoria cărora sunt incluse bunurile ce sunt utilizate
pentru realizarea sarcinilor administraţiei, fie de către organe ale statului, fie de către alte
colectivităţi publice. Se apreciază că în sfera acestora intră: bunurile utilizate în comun (căile
ferate, drumurile publice, pieţele, parcurile, cursurile de apă, malurile mării etc.), și bunurile
ce formează patrimoniul administrativ, respectiv toate mijloacele puse la dispoziţia
administraţiei pentru realizarea misiunilor sale (clădirile administrative, școlile, bisericile,
fortificaţiile, cazărmile, câmpurile de instrucţie cu materialul adecvat, mașini, instrumente,
echipament de birou etc.).
Autorul avertizează că expresia bunuri publice apare ca o noţiune creată de doctrină și
care este intrată în practica administrativă, neavând o consacrare legislativă în Germania 58.
Acestor bunuri li se plică un regim de drept public.
Trebuie observat faptul că terenurile, muzeele, amenajările hidrotehnice,
stabilimentele termale de stat etc., care în optica tradiţională a doctrinei întră în sfera
domeniului public naţional (evident, dacă sunt destinate uzului public sau afectate unui
serviciu public), în optica doctrinei germane actuale acestea fac obiectul comerţului, fiind
supuse, în principiu, dreptului comun. În schimb, doctrina germană apreciază că,
echipamentului administrativ i se aplică un regim de drept public, în timp ce autorii francezi
l-au considerat, ca regulă, o dependinţă a “domeniului privat” al administraţiei.
Este lesne de observat faptul că sunt diferenţe semnificative între teoriile domeniului
public prezentate de doctrina franceză în comparaţie cu doctrina germană, acestea vizând în
primul rând categoriile de bunuri cuprinse în cadrul domeniului public și al domeniului
privat.

56
Pentru aspecte privind doctrina franceză actuală în ceea ce privește domeniul public, a se vedea Ciobanu,
Alexandru-Sorin. op. cit., pg. 36 și urm; Iorgovan, Antonie, op. cit., pg. 145-149; Gaudement, Yves. Droit
administratif des biens, L.G.D.J., 13 editon, 2008.
57
Forsthoff, E. Traite de droit administratif allemand (tradus de prof. Michel Fromont), Bruxelles, 1969, vol. I,
pg. 541 și urm. în Iorgovan, Antonie. op. cit., vol. II, 2005, pg. 148.
58
Idem, pg. 545 și nota 3 de subsol, de unde reiese că noţiunea respectivă, la data redactării lucrării era
consacrată de legislaţia din Elveţia și Austria.

19
Evoluția noțiunii de domeniu public pe plan intern
Perioada interbelică
În ceea ce privește dreptul românesc, noţiunile de bun public sau proprietate publică,
în sensul larg al termenului, au fost prezentate din cele mai vechi timpuri în Regulamentele
Organice din 1831 și 1832, primele acte juridice care se apropie de o consacrare modernă a
ideii de bun public, deși sintagma domeniu public nu va fi încă folosită expres 59.
Prin intermediul reformelor legislative adoptate de Alexandru loan Cuza, realizate, în
special, prin Legea de secularizare a averilor mănăstirești din 1863, Legea pentru organizarea
consiliilor judeţene din 1864, Legea pentru regularea proprietăţii rurale din 1864, Legea de
expropriaţiune pentru cauză de utilitate publică din 20 octombrie 1964, s-a impus în mod
expres noţiunea de domeniu public. În acest sens, art. 53 din Legea pentru organizarea
consiliilor judeţene stabileşte domeniul public judeţean ca fiind format din: a) toate căile de
comunicaţie şi podeţele judeţene; b) orice clădire sau stabiliment public pus în sarcina
judeţului. Mai mult, prin Legea pentru regularea proprietăţii rurale sunt trecute în proprietatea
comunei rurale, ca bunuri ale domeniului public comunal, „toate locurile și clădirile din
cuprinsul vetrei satului (bisericile, cimitirele, casele comunale, școlile, casele și îngrăditurile
făcute de comună, pieţele, uliţele și locurile ocupate de magaziile publice de aprovizionare)”.
Legea de expropriațiune pentru cauză de utilitate publică a reglementat pentru prima
dată posibilitatea, pentru stat, cât şi pentru judeţe şi comune, de a-şi spori domeniul public pe
cale de expropriere, prin declararea de utilitate publică a unui teren sau a unei construcţii, în
schimbul unei juste şi prealabile despăgubiri.
Codul civil român din 1864 foloseşte noţiunea de domeniu public, prevăzând, la art.
476, că „drumurile mari, drumurile mici şi uliţele care sunt în sarcina statului, fluviile şi
râurile navigabile sau plutitoare, ţărmurile, adăugirile către mal şi locurile de unde s-a retras
apa mării, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele şi îndeobşte toate părţile
din pământul României, care nu sunt proprietate particulară, sunt considerate ca dependinţe
ale domeniului public”. Pe baza acestei reglementări s-a făcut distincția între domeniul public
și domeniul privat, considerându-se că domeniul public este alcătuit din bunurile afectate
utilizării generale și nesusceptibile de a fi proprietate particulară. Într-o altă opinie, s-a
considerat că bunurile statului, județelor și comunelor, oricare ar fi natura lor, intră în
domeniul public de îndată ce sunt afectate unei utilizări publice sau unui serviciu public. În
concluzie, domeniului public îi sunt atașate căile de comunicații, monumentele publice,
clădirile și bunurile utilizate pentru funcționarea serviciilor publice, bunurile care prin natura
lor sau prin destinația legii sunt de uz sau de interes public. Celelalte bunuri mobile sau
imobile, care nu fac parte din domeniul public și sunt proprietatea statului, județului, orașului
sau comunei, alcătuiesc domeniul privat al acestora.
Totodată, Codul civil se referă la domeniul public, bunurile statului şi domeniul
lucrurilor care nu pot fi proprietate privată. Astfel, art. 477 prevede că „toate averile vacante
şi fără stăpâni, precum şi ale persoanelor care mor fără moştenitori sau ale căror moşteniri
sunt lepădate, sunt ale domeniului public”, iar art. 478 alin. l stabileşte că „porţile, zidurile,
şanţurile, întăriturile pieţelor de război şi ale fortăreţelor fac şi ele parte din domeniul public,
în timp ce art. 646 dispune că bunurile fără stăpân sunt ale statului”.
Referindu-se la bunurile aparţinând domeniului public, în materia prescripţiei
achizitive, art. 1844 prevede că nu se poate prescrie domeniul lucrurilor care, prin natura lor
proprie sau printr-o declaraţie a legii, nu pot fi obiecte de proprietate privată, ci sunt scoase
afară din comerţ.

59
Iorgovan, Antonie. op. cit., vol. II, 2005, pg. 151, în Tofan, D.A. Drept administrativ, vol. II, ed. 2, Editura
C.H. Beck, București 2010, pg. 103.

20
În ceea ce privește reglementarea constituțională a proprietății, Constituţia din 1866,
mai precis art. 19 din cuprinsul acesteia, stabileşte faptul că, „proprietatea de orice natură
precum și toate creanţele asupra statului sunt sacre și neviolabile”, admiţându-se astfel o
proprietate publică și o proprietate privată. Acelaşi articol prevedea exproprierea ca
modalitate de formare a domeniului public, specificând că „nimeni nu poate fi expropriat
decât pentru cauză de utilitate publică, legalmente constatată şi după o dreaptă şi prealabilă
despăgubire”, cauza de utilitate publică fiind limitată expres la comunicaţiile publice,
salubritatea publică şi lucrările de apărare a ţării. În încheiere, alin. ultim al art. 19 prevede
expres faptul că „libera şi neîmpiedicata întrebuinţare a râurilor navigabile şi flotabile, a
şoselelor şi alte căi de comunicare este de domeniul public”.
În cuprinsul Constituţiei din 1923 sunt folosite noţiuni precum proprietate de orice
natură, proprietate de stat, domeniu public, bunuri publice, proprietate publică şi proprietate
privată. Astfel, la art. 17 alin. l se prevedea că „proprietatea de orice natură, precum şi
creanţele asupra statului sunt garantate”, jurisprudenţa 60 interpretând că sintagma „proprietate
de orice natură” are în vedere proprietatea privată de orice natură.
Mai mult decât atât, art. 19 alin. l prevedea că „zăcămintele miniere precum şi
bogăţiile de orice natură ale subsolului sunt proprietatea statului”. Alin. 3 dezvoltă norma
generală de mai sus, „o lege specială a minelor va determina normele şi condiţiunile de
punere în valuare a acestor bunuri, va fixa redevenţa proprietarului suprafeţei şi va arată tot
de odată putinţa şi măsura în care aceştia vor participa la exploatarea acestor bogăţii”. Teza
finală a alin. 4 învedera faptul că nu se vor putea face concesiuni perpetue, limita fiind fixată
la 50 de ani.
Potrivit art. 20 alin. 1 „căile de comunicaţii, spaţiul atmosferic şi apele navigabile şi
flotabile sunt de domeniul public”, în timp ce la alin. 2 se preciza că „sunt bunuri publice
apele ce pot produce forţă motrice şi acele ce pot fi folosite în interes obştesc. Drepturile
câștigate se vor respecta sau se vor răscumpăra prin expropriere pentru cauză de utilitate
publică, după o dreaptă și prealabilă despăgubire. De asemenea, prin legi speciale se va
determina limita în care toate drepturile de mai sus vor putea fi lăsate în folosinţa
proprietarilor, modalităţile exploatării, precum și despăgubirile cuvenite pentru utilizarea
suprafeţei și pentru instalaţiile în fiinţă”.
Faţă de cele menţionate mai sus, Constituţia din 1923 a reglementat două categorii de
proprietate: proprietatea privată şi proprietatea publică, iar bunurile ce se aflau în sfera
proprietăţii publice, inclusiv bunurile prevăzute la art. 19 alin. l ca fiind proprietate de stat, au
fost cuprinse în domeniul public.
În ceea ce privește dispozițiile Constituției din 1938 putem observa faptul că art. 16
stabilește un set de principii fundamentale” 61, aplicabile atât domeniului privat, adică
proprietăţii private, cât și domeniului public, adică proprietăţii publice. În conformitate cu
dispoziţiile alin 1 al art. 16, „proprietatea de orice natură, precum şi creanţele asupra
particularilor cât şi asupra statului sunt inviolabile şi garantate ca atare 62. Totodată, oricine
poate dispune liber de bunurile ce îi aparţin, „după normele prevăzute de lege” („Bunurile
care fac parte din domeniul public sunt administrate şi nu pot fi înstrăinate decât după
regulile şi cu formele stabilite prin lege”). În ceea ce privește exproprierea, similare
prevederilor anterioare, dispoziţiile legale prevăd faptul că, „nimeni nu poate fi expropriat
decât pentru cauză de utilitate publică şi după o dreaptă şi prealabilă despăgubire stabilită de

60
Decizia nr. 37/1930 a Secţiilor Unite ale înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în Pandectele Săptămânale, 1930,
pg. 578, în Iorgovan, Antonie., op. cit., vol. II, 2005, pg. 153.
61
Iorgovan Antonie., op. cit., vol. II, 2005, pg. 159.
62
Faţă de prevederile Constituţiei din 1923, se observă două elemente de noutate: introducerea particularilor
alături de stat, în ceea ce privește garantarea creanţelor, și reintroducerea cuvântului inviolabil (art. 19 din
Constituţia din 1866).

21
justiţie conform legilor”, fiind enumerate cazurile de acest gen: apărare naţională, lucrările de
interes militar, sanitar, cultural, lucrările pentru căi de comunicaţii terestre, nautice și aeriene,
lucrările pentru pieţe și alte bunuri publice.
Art. 17 prevedea că „zăcămintele miniere, precum şi bogăţiile de orice natură ale
subsolului sunt proprietatea statului, cu excepţia maselor de roci comune, carierelor de
materiale de construcţii şi a depozitelor de turbă, în privinţa cărora proprietarul avea un drept
de cel puţin 50% din redevenţă şi din preţul la hectar al concesiunii, o lege a minelor urmând
să stabilească şi condiţiile în care proprietarul terenului va participa la exploatarea acestor
bogăţii.”
În cadrul art. 18 sunt enumerate bunurile aparţinând domeniului public ca fiind
„drumurile mari şi mici, uliţele care sunt în sarcina statului, judeţelor, municipiilor şi
comunelor, fluviile şi râurile navigabile sau plutitoare, ţărmurile, adăugirile de mal şi locurile
de unde s-a retras apa mării, porturile naturale sau artificiale, apele producătoare de forţe
motrice de folos obştesc şi îndeobşte toate bunurile care nu sunt proprietate particulară, sunt
considerate ca dependinţe ale domeniului public”.

Perioada 1948 - 1989


Constituţiile din 1948, 1952 si 1965 au eliminat din sistemul proprietăţii noţiunile de
domeniu public, proprietate publică şi proprietate privată, care au fost înlocuite cu noţiunile
de proprietate socialistă de stat, proprietate socialistă cooperatistă şi, respectiv, proprietate
personală, manifestându-se o tendinţă permanentă de lărgire a sferei proprietăţii de stat, care
avea un caracter dominant în raport cu celelalte forme de proprietate. De observat faptul că
niciuna dintre cele trei constituţii socialiste nu reţinea în sfera proprietăţii de stat o serie de
bunuri pe care atât legiuitorul din 1923, cât și cel din 1938 le-a inclus în sfera domeniului
public.
Mai jos prezentăm principalele dispoziții privind proprietatea cuprinse în cele trei
constituţii socialiste:

I. Constituţia din 1948:


Potrivit art. 5 din Constituție, în Republica Populară Română mijloacele de producţie
aparţin sau Statului, ca bunuri ale întregului popor, sau organizaţiilor cooperative, sau
particularilor, persoane fizice sau juridice.
Art. 6. Bogăţiile de orice natură ale subsolului, zăcămintele miniere, pădurile, apele,
izvoarele de energie naturală, căile de comunicaţie ferate, rutiere, pe apă şi în aer, poşta,
telegraful, telefonul şi radio-ul aparţin Statului, ca bunuri comune ale poporului.
Prin lege se vor stabili modalităţile de trecere în proprietatea Statului, a bunurilor
enumerate în alineatul precedent, care, la data intrarii în vigoare a Constituţiei, se aflau în
mâini particulare.
Art. 7. Bunurile comune ale poporului constituiesc temelia materială a propăşirii
economice şi a independenţei naţionale a Republicii Populare Române. Apărarea şi
dezvoltarea bunurilor comune ale poporului sunt o îndatorire a fiecărui cetăţean.
Art. 9. Pamântul aparţine celor ce-l muncesc. Statul protejează proprietatea de
muncă ţăranească. Statul încurajează şi sprijină cooperaţia sătească. Pentru a stimula
ridicarea agriculturii, statul poate crea întreprinderi agricole, proprietatea statului.
Art. 10. Pot fi făcute exproprieri pentru cauză de utilitate publică pe baza unei legi şi
cu o dreaptă despăgubire stabilită de justiţie.
Art. 11. Când interesul general cere, mijloacele de producţie, băncile şi societăţile de
asigurare, care sunt proprietate particulară a persoanelor fizice sau juridice, pot deveni
proprietatea Statului, adică bun al poporului, în condiţiunile prevăzute de lege.

22
Art. 13. Statul acordă protecţie inițiativei particulare puse în slujba intereselor
generale.
Art. 14. Comerţul intern şi extern este reglementat şi controlat de stat şi se exercită de
intreprinderi comerciale de stat, particulare şi cooperative.

II. Constituţia din 1952:


Art. 5. Economia naţională a Republicii Populare Române cuprinde trei formaţiuni
social-economice: formaţiunea socialistă, mica producţie de mărfuri şi formaţiunea
particular-capitalistă.
Art. 6. Fundamentul formaţiunii social-economice socialiste este proprietatea
socialistă asupra mijloacelor de producţie care are fie forma proprietăţii de stat (bun comun
al poporului), fie forma proprietăţii cooperatiste-colectiviste (proprietatea gospodăriilor
agricole colective sau a organizaţiilor cooperatiste).
În formaţiunea socialistă a economiei naţionale este lichidată exploatarea omului de
către om.
Formaţiunea socialistă, căreia îi aparţine rolul conducător în economia naţională a
Republicii Populare Române, constituie baza dezvoltării ţării pe calea socialismului. Statul
de democraţie populară, proclamând ca principală sarcină a sa construirea socialismului,
întărește şi lărgește neîncetat formaţiunea socialistă, asigură creşterea neîntreruptă a bunei
stări materiale şi a nivelului cultural al oamenilor muncii.
Art. 7. Bogaţiile de orice natură ale subsolului, fabricile, uzinele şi minele, pădurile,
apele, izvoarele de energie naturală, căile de comunicaţie de orice fel, transportul feroviar,
fluvial, maritim şi aerian, băncile, poşta, telegraful, telefonul, radio-ul, mijloacele de tipar,
cinematografia şi teatrul, gospodăriile agricole de stat, staţiunile de maşini şi tractoare,
intreprinderile comunale şi partea naţionalizată a fondului de locuinţe de la oraşe, constituie
proprietate de stat, bun comun al poporului.
Art. 8. Pamântul în Republica Populară Română aparţine celor ce-l muncesc.
Art. 9. Inventarul viu şi mort al gospodăriilor agricole colective şi al cooperativelor,
producţia realizată, cât şi toate întreprinderile sau construcţiile ce le aparţin, reprezintă
proprietatea obştească a gospodăriilor agricole colective şi a cooperativelor.
Ţăranii membri ai gospodăriilor agricole colective au în folosința personală un lot de
pământ pe lânga casă şi în proprietate personală gospodaria de pe acest lot, casa de locuit,
animalele productive, păsări, inventar agricol mărunt - în conformitate cu statutul
gospodăriei agricole colective.
Art. 11. Formaţiunea particular - capitalistă în Republica Populară Română cuprinde
gospodăriile chiabureşti, întreprinderile comerciale particulare, micile întreprinderi
industriale nenaţionalizate, bazate pe exploatarea muncii salariate. Statul democrat-popular
realizează în mod consecvent politica de îngrădire şi eliminare a elementelor capitaliste.
Art. 15. În Republica Populară Română munca este o datorie şi o chestiune de onoare
pentru fiecare cetăţean capabil de muncă, după principiul „cine nu munceşte, nu mănâncă”.
În Republica Populară Română se înfăptuieşte tot mai larg principiul socialismului: „De la
fiecare după capacităţile sale, fiecăruia după munca sa”.

III. Constituţia din 1965:


Art. 2. Întreaga putere în Republica Socialistă România aparţine poporului, liber şi
stăpân pe soarta sa. Puterea poporului se întemeiază pe alianţa muncitorească-ţărănească.
În strânsă unire, clasa muncitoare – clasa conducătoare în societate, ţărănimea,
intelectualitatea, celelalte categorii de oameni ai muncii, fără deosebire de naţionalitate,
construiesc orânduirea socialistă, creând condiţiile trecerii la comunism.

23
Art. 5. Economia naţională a României este o economie socialistă, bazată pe
proprietatea socialistă asupra mijloacelor de producţie. În Republica Socialistă România,
exploatarea omului de către om este pentru totdeauna desfiinţată şi se înfăptuieşte principiul
socialist al repartiţiei după cantitatea şi calitatea muncii. Munca este o îndatorire de onoare
pentru fiecare cetăţean al ţării.
Art. 6. Proprietatea socialistă asupra mijloacelor de producţie este fie proprietate de
stat - asupra bunurilor aparţinând întregului popor, fie proprietate cooperatistă - asupra
bunurilor aparţinând fiecărei organizaţii cooperatiste.
Art. 7. Bogăţiile de orice natură ale subsolului, minele, terenurile din fondul funciar
de stat, pădurile, apele, izvoarele de energie naturală, fabricile şi uzinele, băncile,
întreprinderile agricole de stat, staţiunile pentru mecanizarea agriculturii, căile de
comunicaţie, mijloacele de transport şi telecomunicatii de stat, fondul de stat de clădiri şi
locuinţe, baza materială a instituţiilor social - culturale de stat, aparţin întregului popor,
sunt proprietate de stat.

Sintetizând, în această perioadă, legislația de profil instituise o strictă ierarhie a


formelor de proprietate, corespunzătoare semnificaţiei lor economice şi politice. Această
ierarhizare, caracterizată în regimuri juridice substanţial diferite, se referea nu numai la
proprietatea socialistă faţă de proprietatea personală ori de cea particulară, ci la proprietatea
de stat în raport de cea cooperatistă, aceasta din urma fiind socotită tot de natură socialistă, de
tip colectivist .
Raportând, de pildă, sfera bunurilor cuprinse în art. 17 și 18 din Constituţia din 1938
la sfera bunurilor cuprinse în art. 7 din Constituţia din 1965, constatăm că „proprietatea
socialistă de stat” nu cuprindea, cu toate „echivalările” terminologice, drumurile și uliţele
publice, ţărmurile mării, adăugirile de mal și locul unde s-a retras apa mării, porturile naturale
și spaţiul atmosferic, adică bunurile tradiţionale ale domeniului public. Este de remarcat
faptul că unora dintre aceste bunuri li se stabilise un regim juridic de bunuri destinate uzului
public încă din anii 50 (Convenţia cu privire la Dunăre, în 1948; Codul aerian; Legea nr.
516/1953 etc.), deși noţiunea de domeniu public începe să fie utilizată abia la începutul
deceniului opt (Decretul nr. 162/1973 privind stabilirea normelor unitare de structură pentru
unităţile economice). În plus au fost adoptate acte normative (de ex. Legea nr. 63/1974
privind ocrotirea patrimoniului cultural naţional al Republicii Socialiste România, în prezent
abrogată), care stabileau un regim de protecţie și pentru bunuri proprietate privată, dată fiind
valoarea lor culturală deosebită.
Realităţile juridice instituite în ceea ce s-a intitulat societatea socialistă, în primul
rând, instituţia proprietăţii întregului popor asupra mijloacelor de producţie, asupra bogăţiilor
solului și subsolului, asupra majorităţii covârșitoare a terenurilor etc. nu au mai îngăduit,
practic, o teorie a domeniului public.
Majoritatea autorilor din perioada 1948 - 1989 au părăsit teoria domeniului public,
lăsând a se înţelege că această noţiune a căzut în desuetudine. Așa se explică de ce nici în
cursurile universitare, fie de drept civil, fie de drept administrativ, ce au fost elaborate, la noi,
după 1948, nu se întâlnesc, ca regulă, capitole consacrate domeniului public.
În acest spirit a fost comentat și art. 476 din Codul civil român consacrat bunurilor
domeniului public. Astfel, în ediţia oficială a Codului civil din 1958, după ce se reproduce
textul acestui articol, se face următoarea precizare: „în urma transformărilor succesive ale
structurii statului și dreptului nostru, nu mai există domeniu public și privat, ci numai fondul
unic al proprietăţii socialiste de stat”, făcându-se trimitere la art. 7 din Constituţia Republicii
Populare Române din 1952. Acest punct de vedere este exprimat și în ediţia oficială a
Codului civil din 1981, făcându-se, de data aceasta, trimitere la articolele referitoare la

24
proprietatea socialistă din toate cele trei constituţii socialiste, respectiv art. 6 din Constituţia
din 1948, art. 7 din Constituţia din 1952 și art. 7 din Constituţia din 1965.
Ca o consecinţă a acestui fapt, legislaţia, o bună perioadă de timp, nu a mai operat cu
noţiunea de domeniu public, nici cu cea de serviciu public, deși s-a operat cu noţiuni ca: drum
public, ordine publică, liniște publică etc.
Decretul nr. 162/1973, care viza norme unitare de structură, face referire la
administrarea domeniului public, reintroducând în limbajul juridic o noţiune tradiţională a
dreptului administrativ. Acest lucru a presupus relansarea teoriei domeniului public, fiind
tratată în principal de prof. Valentina Gilescu.
Prima definiţie a domeniului public în literatura juridică românească de după 1948
aparţine prof. V. Gilescu, potrivit căreia domeniul public este reprezentat de „acele bunuri
care, fie prin natura lor, fie printr-o destinaţie expresă a legii, pot folosi tuturor în mod direct
sau prin intermediul unui organ al administraţiei de stat, care realizează un serviciu public şi
care, în acest scop, administrează aceste bunuri.”

Perioada după anul 1989. Constituția României din 1991


Cu toate acestea, noţiunea de „domeniu public” nu este încă consacrată în mod clar în
legislaţia română. Această noţiune o regăsim în legislaţia adoptată după 22 decembrie 1989;
cronologic, prin Legea fondului funciar nr. 18/1991 63, Legea privind administraţia publică
locală nr. 69/1991 64 și prin Constituţia României, care face o divizare a proprietăţii în
proprietate privată (regula proprietăţii) și proprietate publică (excepţia), soluţie reiterată și
prin Legea de revizuire a Constituţiei din 2003.
După Revoluţia din decembrie 1989, înainte de adoptarea Constituţiei din 1991,
reglementările anterioare perioadei comuniste au fost reluate şi adaptate realităţilor
economice nou create.
Astfel, Legea fondului funciar nr. 18/1991 a prevăzut că terenurile de orice fel pot
face obiectul dreptului de proprietate privată, ori pot aparţine domeniului public sau
domeniului privat, în cazul domeniului public, legea face distincţie între domeniul public de
interes naţional, caz în care proprietatea asupra terenului aparţine statului şi domeniul public
de interes local, caz în care proprietatea asupra terenului aparţine comunelor, oraşelor,
municipiilor sau judeţelor.
Prin Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991 s-a stabilit competenţa exclusivă
a consiliilor locale şi, respectiv, a celor judeţene în administrarea domeniului public şi privat
al comunelor, oraşelor, municipiilor şi, respectiv, al judeţelor. Totodată, prin aceeaşi lege a
fost definit patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale ca fiind constituit din bunurile mobile
şi imobile aparţinând domeniului public de interes local, domeniului privat al acestuia,
precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial (art. 79). De asemenea, această lege
a precizat la art. 80-81 bunurile care aparţin domeniului public şi privat al unităţilor
administrativ-teritoriale, iar la art. 82 a enumerat principiile care guvernează regimul juridic
al bunurilor aparţinând domeniului public, acestea fiind declarate inalienabile,
imprescriptibile şi insesizabile.
Constituţia din 1991 nu utilizează noţiunea de domeniu public, dar consfinţeşte cele
două forme ale proprietăţii: proprietatea publică şi proprietatea privată, precizând la art. 135
(art. 136 după republicare) că proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor
administrativ-teritoriale şi că bunurile proprietate publică sunt inalienabile şi pot fi date în

63
Republicată în M. Of. nr. 1 din 15 ianuarie 1998.
64
Republicată în M. Of. nr. 79 din 18 aprilie 1996 și abrogată prin Legea nr. 215/2001 privind administraţia
publică locală.

25
administrare numai regiilor autonome sau instituţiilor publice, ori pot fi concesionate sau
închiriate.
După cum pe deplin întemeiat s-a arătat în doctrină, Constituția din 1991 a rezolvat
vechea dispută privind titularii dreptului de proprietate publică, stabilind că ea nu poate
aparține decât statului, fiind vorba despre proprietatea publică de interes național, sau
unităților administrativ-teritoriale, fiind vorba despre proprietatea publică de interes județea,
municipal, orășenesc sau comunal 65.
Obiectul proprietăţii publice este stabilit la art. 135 alin. 4, în forma iniţială, ca fiind
format din „bogăţiile de orice natură ale subsolului, căile de comunicaţii, spaţiul aerian, apele
cu potenţial energetic valorificabil şi acelea ce pot fi folosite în interes public, plajele, marea
teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte
bunuri stabilite de lege”.
Faţă de cele menţionate mai sus, se poate observa faptul că noţiunea de „domeniu
public” a evoluat sub diverse nuanţe în funcţie de sistemul de drept la care ne raportăm și în
funcţie de perioada la care ne raportăm. Cu toate acestea, putem afirma faptul că până la
momentul actual, noţiunea de „domeniu public” nu este încă consacrată în mod clar în
legislaţia română, chiar în Constituţia României utilizându-se termenul de „proprietate
publică”, nu cel de „domeniu public” (art. 136 din Constituţie), ceea ce creează o situaţie de
incertitudine în legătură cu regimul juridic special de protecţie care trebuie să caracterizeze
acest ansamblu de bunuri destinate folosinţei şi pentru satisfacerea intereselor publice.

Constituția României din 2003


Din cuprinsul Legii fundamentale revizuită în anul 2003, remarcăm faptul că sfera
titularilor proprietăţii publice este complet stabilită în Constituţie (art. 136 alin. 2), pe când
sfera obiectului proprietăţii publice este începută de Constituţie (art. 136 alin. 3) și trebuie
desăvârșită de lege, aceeași fiind situaţia și în privinţa regimului juridic al bunurilor
proprietate publică, pentru care Constituţia fixează doar câteva repere fundamentale (art. 136
alin. 4) 66.
Referitor la delimitarea sferei bunurilor proprietate publică, din analiza comparativă a
textului constituţional din 1991 și a celui din 2003, vom constata că există unele diferenţe de
fond dar și de formă. Astfel, constituantul din 2003 a eliminat din sfera proprietăţii publice
căile de comunicaţie, pe considerentul privatizării unor servicii publice (gaze, energie, apă),
inclusiv al bunurilor imobile necesare pentru funcţionarea acestor servicii publice. 67
Eliminarea din enumerarea textului constituţional a căilor de comunicaţie a fost
considerată necesară de către Comisia de revizuire a Constituţiei, pe considerentul că prin
natura lor, unele căi de comunicaţie, cum ar fi conductele de gaz, petrol sau linii de energie
electrică pot fi și în proprietatea privată, astfel încât textul în formularea din 1991 conducea la
blocaje de netrecut în procesul de privatizare a anumitor domenii și, corespunzător, în
procesul de negociere în vederea închiderii capitolelor de aderare la Uniunea Europeană 68.
O altă diferenţă constă în reformularea modului de redactare a unor categorii de
bunuri. Astfel, ”bogăţiile de orice natură ale subsolului” au devenit, în versiunea din 2003,
”bogăţiile de interes public ale subsolului”, tocmai pentru a se scoate în evidenţă că
proprietatea publică se stabilește în consideraţiunea interesului general, iar expresia ”apele cu
65
Iorgovan, Antonie. op. cit., pg. 166.
66
Bălan, Emil. Dreptul administrativ al bunurilor, Editura C.H. Beck, București, 2007, pg. 41.
67
Nicola, Iordan. Drept administrativ, Editura Universităţii “Lucian Blaga” din Sibiu, 2007, în Vedinaș,
Verginia. Drept administrativ, ediţia a V-a revăzută și actualizată, Editura Universul Juridic, București, 2009,
pg. 208.
68
Iorgovan, Antonie în Constantinescu, M., Iorgovan, A., Muraru, I., Tănăsescu, E. S. Constituţia României
revizuită – comentarii și explicaţii, Editura All Beck, București, 2004, pg. 293.

26
potenţial energetic valorificabil și acelea care pot fi folosite în interes public” a devenit ”apele
cu potenţial energetic valorificabil de interes national”, o formulare mult mai sintetică, prin
care categoria de bun este menţinută, dar îi este asociată ideea de interes naţional 69. Ca o
consecinţă a acestui fapt, rezultă că acolo unde în mod obiectiv nu poate fi vorba de
valorificarea unor ape în interes public, chiar dacă acelea au un potenţial energetic, pot deveni
bunuri în proprietate privată.

Raportându-ne la definiţiile formulate în doctrină până la acest moment, domeniul


public este definit ca fiind totalitatea bunurilor mobile sau imobile aflate în proprietatea
statului sau unităţilor administrativ - teritoriale, care, prin natura lor ori prin dispoziţia
expresă a legii, trebuie păstrate şi transmise generaţiilor viitoare, reprezentând valori
destinate a fi folosite în interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public şi
supuse unui regim de drept administrativ sau unui regim mixt, în care regimul de putere este
determinant, aflându-se în proprietatea sau în paza persoanelor juridice de drept public, după
caz.

69
Vedinaș, Verginia. op.cit., pg. 208.

27
Corelația proprietate publică – domeniul public
Existenţa proprietăţii publice fără o organizare statală nu poate fi concepută, aşa cum
nici existenţa unui stat organizat nu poate fi concepută fără existenţa bazei economico-
juridice care să îl susţină, respectiv fără proprietatea publică.
Din aceste considerente apariţia şi evoluţia dreptului de proprietate publică şi
reglementarea sa juridică s-au făcut paralel cu apariţia şi consolidarea statului , ca instituţie
istorică, juridică, politică şi economică de organizare a societăţii.
Constituţia României adoptată la 8 decembrie 1991 este cea care, după abolirea
comunismului, revine la ideile progresiste din constituţiile anterioare ei, pe care le ridică la
rang de principiu, acesta guvernând în prezent regimul juridic al proprietăţii publice în
România. Totuşi, având în vedere importanţa şi implicaţiile acestui domeniu, regimul juridic
al proprietăţii publice a fost dezvoltat într-o lege specială, şi anume Legea nr. 213/1998. 70
Noul Cod Civil precizează în art. 858. că proprietatea publică este dreptul de
proprietate ce aparţine statului sau unei unităţi administrativ-teritoriale asupra bunurilor care,
prin natura lor sau prin declaraţia legii, sunt de uz ori de interes public, cu condiţia să fie
dobândite printr-unul din modurile prevăzute de lege. În acelaşi timp în cadrul art. 859 (1) se
precizează că constituie obiect exclusiv al proprietăţii publice bogăţiile de publice ale
subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional,
plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental,
precum şi alte bunuri stabilite prin lege organică. Celelalte bunuri care aparţin statului ori
unităţilor administrativ-teritoriale fac parte, după caz, din domeniul public sau din domeniul
privat al acestora, însă numai dacă au fost, la rândul lor, dobândite printr-unul din modurile
prevăzute de lege.
Distincţia între Proprietatea publică şi domeniul public este cuprinsă în art.860 care
apreciază că bunurile proprietate publică fac parte din domeniul public naţional, judeţean sau,
după caz, local. Delimitarea dintre domeniul public naţional, judeţean şi local se face în
condiţiile legii. Bunurile care formează obiectul exclusiv al proprietăţii publice a statului sau
a unităţilor administrativ-teritoriale potrivit unei legi organice nu pot fi trecute din domeniul
public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale sau invers decât ca
urmare a modificării legii organice. În celelalte cazuri, trecerea unui bun din domeniul public
al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale şi invers se face în condiţiile
legii.
Luând în considerare criteriile care trebuie avute în vedere la stabilirea cuprinsului
domeniului public, putem defini dreptul de proprietate publică, ca fiind „acel drept subiectiv
de proprietate ce aparţine statului sau unităţilor sale administrativ-teritoriale asupra bunurilor
care, fie prin natura lor, fie printr-o dispoziţie specială a legii, sunt de uz şi de utilitate
publică”. 71
Pornind de la distincţia dintre domeniul public şi proprietatea publică, Iosif R. Urs dă
următoarea definiţie dreptului de proprietate publică: “acel drept real ce aparţine statului şi
unităţilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, fie prin natura lor, fie printr-o
dispoziţie expresă a legii, sunt de uz şi interes public, şi care se exercită în regim de drept
public, prin putere proprie şi în interes public, în limitele prevăzute de lege”. 72
În lucrarea lor I.P. Filipescu şi A.I. Filipescu definesc dreptul de proprietate publică,
ca fiind acel drept de proprietate care aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale,

70
Legea nr. 213/1998 – privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, publicată în M. Of. nr. 448 din
24 noiembrie 1998.
71
C Bîrsan – op. cit. p. 90
72
Iosif R. Urs, Carmen Ilie Todică – op. cit. p.58-59

28
asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau interes public, făcând
parte deci din domeniul public al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.
În doctrina juridică, dreptul de proprietate publică a fost definit de numeroşi autori. 73
Din definiţiile prezentate se desprind o serie de trăsături care diferenţiază dreptul de
proprietate publică de dreptul de proprietate privată.
În primul rând titularii dreptului de proprietate publică sunt statul şi unităţile
administrativ-teritoriale. În acest sens, statul are o dublă calitate şi anume de titular al puterii
suverane şi de proprietar. În calitatea sa de proprietar, statul poate participa, ca orice titular de
drepturi şi obligaţii, la raporturi juridice civile. În cealaltă calitate a sa, cea de titular al puterii
suverane, statul poate deveni parte în raporturi juridice de drept public.
În al doilea rând exercitarea atributelor dreptului de proprietate publică se face în
interes public şi prin putere proprie.
În al treilea rând, exercitarea dreptului de proprietate publică are loc numai în regim
de drept public. Titularii dreptului de proprietate publică participă la raporturile juridice în
calitate de subiecte de drept public. Totuşi acestea îşi exercită dreptul de proprietate în regim
de drept public sau de drept privat, în raport de apartenenţa la proprietatea publică sau
privată.
În al patrulea rând obiectul dreptului de proprietate publică este alcătuit din bunuri
care, fie prin natura lor, fie printr-o dispoziţie expresă a legii, fac parte din domeniul public.
Reţinând definiţia dată dreptului de proprietate de către C. Bîrsan, dar şi definiţiile
altor autori observăm că nu a fost pus accentul pe atributele dreptului de proprietate.
În doctrina juridică mai veche a existat o opinie potrivit căreia exercitarea atributelor
dreptului de proprietate nu se regăseşte în materia proprietăţii publice, dat fiind faptul că
bunurile din domeniul public, fiind destinate folosinţei publice, sunt inalienabile şi nu produc
nici un venit, titularii domeniului public având doar “un drept de conservare şi supraveghere
a acestora”. 74
Dispoziţiile Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al
acesteia, vin să infirme această opinie, precizând în art. 2 că ’’ statul sau unităţile
administrativ-teritoriale exercită posesia, folosinţa şi dispoziţia asupra bunurilor care
alcătuiesc domeniul public, în limitele şi în condiţiile legii’’. Astfel atributele dreptului de
proprietate –jus utendi, jus abutendi, jus fruendi – se regăsesc şi în cazul proprietăţii publice,
dar în exercitarea lor intervin o serie de particularităţi determinate de natura sau destinaţia
specifică a bunurilor care constituie obiectul acestui drept.
Referindu-ne la bunurile aflate în domeniul public prin natura lor, nu se poate spune
uneori că statul le posedă dat fiind faptul că multe dintre ele sunt în folosinţă publică. Este
cazul parcurilor naţionale, canalelor navigabile, digurilor de apărare împotriva inundaţiilor,
drumurilor naţionale, etc.
Este însă adevărat faptul că aceste bunuri pot fi concesionate de către stat, obţinându-
se astfel venituri din exploatarea lor.
Pe baza aceluiaşi raţionament, statul nu poate să posede spaţiul aerian, dar, prin
intermediul organelor specializate, veghează la respectarea lui şi poate obţine venituri prin
acordarea autorizaţiilor de survolare. 75

73
L. Pop în Iosif R. Urs, Carmen Ilie Todică – op. cit. p. 68 : „dreptul de proprietate al statului şi unităţilor
administrativ-teritoriale asupra bunurilor din domeniul public, care se exercită în regim de drept public, fiind
inalienabil, imprescriptibil şi insesizabil”.
C. Bîrsan – op. cit. p. 91 „acel drept subiectiv de proprietate ce aparţine statului sau unităţilor administrativ-
teritoriale asupra bunurilor care, fie prin natura lor, fie printr-o dispoziţie expresă a legii, sunt de uz şi de
utilitate publică”.
74
G. N. Luţescu în Iosif R. Urs, Carmen Ilie Todică – op. cit. p. 59
75
C. Bîrsan – op.cit. p. 92

29
În privinţa bunurilor proprietate publică prin destinaţia lor, titularii dreptului de
proprietate asupra acestor bunuri exercită atributul posesiei şi al folosinţei, percepând o serie
de taxe (obiecte dintr-un muzeu judeţean sau naţional ).
Din raţiuni care pot ţine de buna funcţionare a organelor statului, unele bunuri au fost
declarate de legiuitor ca fiind proprietate publică.
Este cazul locuinţelor de protocol care pe temeiul art. 57 din Legea 114/1996 sunt
proprietate publică a statului, administrate de Regia Autonomă ’’ Administraţia Patrimoniului
Protocolului de Stat’’ care asigură evidenţa, întreţinerea, repararea şi conservarea acestora,
precum şi încasarea chiriei, dar sunt destinate a fi folosite de către înalţi demnitari ai statului
ca reşedinţe oficiale, în condiţiile prevăzute de aceeaşi lege. 76
Concesionarea, închirierea sau darea în administrare a bunurilor care fac obiectul
dreptului de proprietate publică, nu echivalează cu încetarea dreptului de proprietate publică,
care rămâne în continuare al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, ci vizează o
bună gestionare a proprietăţii publice.
Ca atare, indiferent de forma proprietăţii respectiv publică sau privată, vom regăsi
întotdeauna cele trei atribute ale dreptului de proprietate şi anume – jus utendi, jus abutendi,
jus fruendi. În acest sens se poate reţine o decizie 77 a Curţii Constituţionale în care s-a statuat
că regimul juridic general al proprietăţii publică sau privată, vizează cele trei elemente ale
dreptului de proprietate : posesia, folosinţa şi dispoziţia.

Constituţia României revizuită nu face nicio menţiune în ceea ce privește domeniul


public, respectiv domeniu privat, ci doar folosește noţiunile de proprietate publică și
proprietate privată.
În acest sens, art. 136 alin. 1 din Constituţie stabilește faptul că „proprietatea este
publică și privată”. Mai mult decât atât, proprietatea publică este garantată și ocrotită prin
lege și aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale. Bogaţiile de interes public ale
subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional,
plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental,
precum și alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice.
Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi date în
administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate;
de asemenea, ele pot fi date în folosinţa gratuită instituţiilor de utilitate publică.
Astfel, domeniul public are ca obiect bunurile prevăzute mai sus, unele fiind
nominalizate, altele fiind identificate printr-un criteriu generic (interesul public pentru
bogăţiile subsolului, criteriu introdus cu ocazia revizuirii; interesul naţional pentru apele cu
potenţial energetic valorificabil), iar altele urmând a fi stabilite prin lege organică.
Cu alte cuvinte, sub aspect tehnico-juridic legiuitorul constituant utilizează trei
procedee pentru a contura sfera bunurilor apaținând domeniului public: enumerarea concretă,
formularea generică și norma de trimitere 78.
Întrebarea esenţială la care specialiștii s-au văzut nevoiţi să răspundă și care constituie
obiect de controversă și în prezent se referă la delimitarea conţinutului noţiunii de domeniu
public în raport cu sfera bunurilor aparţinând proprietăţii publice, și implicit, la stabilirea
relaţiei dintre aceste noţiuni, fie în sensul stabilirii identităţii dintre cele două noţiuni, fie, în
ipoteza admiterii unei distincţii între ele, în sensul stabilirii raportului de la întreg la parte.

76
Legea 114/1996 – Legea locuinţei – art. 1 ’’ prin locuinţă de protocol se înţelege acea locuinţă destinată
utilizării de către persoanele care sunt alese sau numite în unele funcţii sau demnităţi publice exclusiv pe durata
exercitării acestora.
77
Decizia nr. 4/1992 publicată în M. Of. nr. 173/1992
78
Iorgovan, Antonie. op. cit., pg. 167.

30
Răspunsul la această întrebare nu a putut face niciodată abstracţie de analiza
noţiunilor colaterale, domeniu privat și, respectiv, proprietate privată, tot așa cum nu a putut
evita nici atingerea altor aspecte ce prezintă semnificaţie în materie, cum ar fi, spre exemplu,
identificarea unui criteriu general de domenialitate sau problema regimului juridic distinct
aplicabil, derogatoriu de la dreptul comun, în cazul bunurilor proprietate publică, respectiv a
domeniului public.
În ceea ce privește problema corelaţiei celor două noţiuni, cu toată varietatea de opinii
exprimate după 1990, dar până la adoptarea legii speciale în materie, în anul 1998, dincolo de
diferenţele de nuanţă, pot fi identificate următoarele teorii:
• teza conform căreia cele două noţiuni sunt echivalente, îmbrăţișată atât de autori
de drept administrativ, cât și de autori de drept civil;
• teza conform căreia domeniul public constituie obiectul exclusiv al dreptului de
proprietate publică, evocată de ambele categorii de specialiști (teză considerată a
fi similară cu prima);
• stabilirea raportului de la întreg la parte, în sensul că noţiunea de domeniu
public este mai largă decât cea a proprietăţii publice, ea incluzând pentru
anumite consideraţii, pe lângă toate bunurile proprietate publică, și o serie de
bunuri proprietate privată, fundamentată în dreptul administrativ;
• stabilirea raportului de la întreg la parte, și invers, considerându-se că noţiunea
de proprietate publică este mai largă decât cea a domeniului public, ea incluzând
și domeniul privat, fundamentată în dreptul civil;
• identificarea unui sens larg a noţiunii de domeniu public, corespunzător celei
de-a treia poziţii menţionate, și a unui sens restrâns al noţiunii de domeniu
public, corespunzător celei de-a doua poziţii, care susţine echivalenţa celor două
noţiuni, aparţinând prof. L. Pop.
Adoptată relativ târziu în raport cu multitudinea de probleme apărute în practică
legate de delimitarea domeniului public de cel privat, precum și în raport cu dispoziţiile
constituţionale care o enumeră printre materiile legii organice, Legea nr. 213/1998 nu a
permis clarificarea deplină a problemelor, nu puţine și extrem de variate, care se ridică în
această materie.
Acest lucru se datorează faptului că legiuitorul s-a mulţumit în cuprinsul ei să
utilizeze când noţiunea de domeniu public, când noţiunea de proprietate publică, fără a exista
o regulă sau un principiu anume în acest sens.
Trebuie precizat că noţiunile de proprietate publică şi domeniu public nu se suprapun,
deşi, în literatura de specialitate a fost exprimată şi opinia că domeniul public este echivalent
cu noţiunea de proprietate publică 79.
Totuşi, aşa cum, în mod corect s-a subliniat, proprietatea publică reprezintă o
instituţie juridică, pe când domeniul public este, în principal, un ansamblu de bunuri care fac
obiectul proprietăţii publice 80.
Noțiunea de domeniu public nu se poate confundă cu cea de proprietate publică nici
din perspectiva Noului Cod Civil. Acesta deoarece, așa cum prevede și doctrina, între
domeniul public și proprietatea publică există o relație de la genul proxim la diferența
specifică 81.

79
Trăilescu, A. Drept administrativ, Editura AII Beck, Bucureşti 2005, pg. 106.
80
Bălan, E. op. cit., pg. 44.
81
A se vedea Micu, Cătălin, Ghiberdicu Raul. Considerații privind regimul proprietății publice reglementat de
noul Cod Civil, Colecția Lex Dex, Volumul I, pg. 154; Vedinaș, Verginia. Drept administrativ, Editura
Universul Juridic, București, 2006, pg. 182.

31
Mai mult decât atât, regimul domeniului public nu se aplică exclusiv bunurilor care
fac obiectul proprietăţii publice, ci, în unele situaţii şi condiţii, regimul domeniului public
este aplicabil şi unor bunuri ce fac obiectul proprietăţii private, care au, însă, o semnificaţie
deosebită sub aspect istoric, cultural etc., fiind valori naţionale, ale patrimoniului naţional,
astfel că sunt guvernate de un regim de drept administrativ, de pază şi protecţie a interesului
public sau, după caz, a uzului public faţă de acestea. Avem în vedere în această situație teza
domeniului public în accepțiunea lato sensu împărtășită de doctrina de specilatitate prin
reprezentanții ei de seamă 82.
Față de cele menționate mai sus, putem face precizarea potrivit căreia domeniul privat
al statului rămâne format din restul bunurilor care nu fac parte din categoria domeniului
public și care nu sunt de uz sau de interes public. Ne raliem opiniei exprimată în doctrină
potrivit căreia domeniul privat nu este format și din categoria specială a bunurilor proprietate
privată a căror însemnătate justifică apartenența lor la domeniul public, iar nu la cel privat.
Constituţia României stabilește în art. 136 alin. 2 faptul că proprietatea publică este
garantată și ocrotită prin lege. Spre deosebire de protecţia proprietăţii private, al cărei
beneficiar direct este titularul dreptului subiectiv, prin protecţia proprietăţii publice se
urmărește conservarea dreptului subiectiv însuși și, indirect, a bunului asupra căruia poartă
dreptul, uneori chiar împotriva unor posibile acţiuni ale titularului dreptului, care ar putea
adopta masuri apte să aducă atingere dreptului de proprietate publică.
Garantarea proprietăţii publice vizează atât protejarea unităţilor administrativ-
teritoriale împotriva unor acţiuni abuzive ale structurilor de putere la nivel central, cât și
protejarea proprietăţii publice contra eventualelor acţiuni ilegale, chiar ale statului sau
unităţilor administrativ-teritoriale, de trecere nejustificată a unor bunuri din domeniul public
în domeniul privat.

82
Vedinaș, Verginia. op. cit., pg. 182; Iorgovan, Antonie. Tratat de drept administrativ, Volumul II, Editura All
Beck, ediția a III-a, 2001, pg. 163.

32
Patrimoniu – domeniu. Noţiuni fundamentale privind
domenialitatea
Pentru a-şi îndeplini prerogativele de asigurare a funcţionării regulate şi continue a
serviciilor publice, administraţia publică are nevoie de o serie de bunuri mobile şi imobile,
care fac parte din patrimoniul statului sau al colectivităţilor locale, alcătuind domeniul
administrativ 83. Noţiunea de domeniu este strâns legată de aceea de patrimoniu, fără a se
confunda cu aceasta 84.
Prin bunuri se înţeleg, în general, toate lucrurile utile omului şi care sunt totodată
susceptibile de apropriere sub formă de drepturi patrimoniale, fiind valori economice 85.
Textul de lege-cadru pentru materia proprietăţii este în orice stat Codul civil. Acesta
foloseşte termenul de „bun” cu două sensuri.
Lato sensu, prin bunuri sunt desemnate atât lucrurile cât şi drepturile privitoare la
acestea. Astfel, art. 475 alin. 1 din vechiul Cod civil prevede că „oricine poate dispune liber de
bunurile ce sunt ale lui.” Stricto sensu, prin bunuri sunt desemnate numai lucrurile asupra
cărora pot exista drepturi patrimoniale. De exemplu, conform art. 470 Cod civil „poate avea
cineva asupra bunurilor, sau un drept de proprietate, sau un drept de folosinţă, sau numai servitute.”
În noul Cod civil, bunurile sunt tratate în Cartea a III, denumită „Despre bunuri”.
Definirea acestora se face în art. 535: „Sunt bunuri lucrurile, corporale sau necorporale,
care constituie obiectul unui drept patrimonial”. După cum se observă, sfera de cuprindere este
mai largă, din perspectiva lucrurilor necorporale ce pot fi apropriate, aspect mai greu de
realizat în sfera dreptului public.
Referindu-ne la noţiunea de domeniu administrativ, relevăm că aceasta nu trebuie
confundată cu cea de patrimoniu.
În general, patrimoniul este definit ca fiind totalitatea drepturilor şi obligaţiilor
evaluabile în bani aparţinând unei persoane fizice sau juridice determinate, privită ca o sumă
de valori active şi pasive, strâns legate între ele. Conţinutul concret al patrimoniului este
alcătuit din drepturile şi obligaţiile care aparţin unei persoane 86. Ele se împart în două mari
categorii: drepturi reale şi drepturi de creanţă.
Potrivit teoriei dreptului civil, drepturile reale sunt acelea care conferă titularului lor
anumite prerogative, recunoscute de lege, asupra unui bun, pe care acesta le poate exercita în
mod direct şi nemijlocit, fără a fi necesar, în acest scop, concurusul altui titular, tuturor
celorlalte subiecte de drept revenindu-le obligaţia generală şi impersonală de a se abţine de la
orice acţiune prin care ar împiedica exerciţiul liber al acestui tip de drept 87.
În ceea ce priveşte drepturile de creanţă, titularul lor sau subiectul activ, numit
creditor, are posibilitatea juridică de a pretinde subiectului pasiv, numit debitor, persoană
determinată, să dea, să facă sau să nu facă ceva, sub sancţiunea constrângerii de stat 88.
Noţiunea de domeniu administrativ nu se confundă cu cea de patrimoniu. Domeniul
administrativ cuprinde o totalitate 89 de bunuri mobile şi imobile, pe când patrimoniul are un
conţinut mai larg.
83
E. D. Tarangul: Tratat ..., op.cit, pg. 355, în E. Bălan: Dreptul ..., op. cit, pg. 39
84
E. Bălan: dreptul .., op. cit, pg. 9
85
A. Ionaşcu: Drept civil. Partea generală., E.D.P., Bucureşti, pg. 58
86
Caracterele juridice ale patrimoniului sunt: Patrimoniul este o universalitate juridică; Orice persoană are un
patrimoniu; Patrimoniul este unic; Patrimoniul este divizibil; Patrimoniul este inalienabil.
87
Gh. Beleiu: Drept civil. Introducere în dreptul civil. Subiectele dreptului civil. Casa de presă şi editură Şansa,
Bucureşti, 1999, pg. 48
88
Gh. Beleiu: Drept civil ...., op. cit, pg. 51
89
Deşi totalitatea exprimă ideea de universalitate, sfera patrimonială este mai largă, cuprinzând nu doar bunuri,
privite în materialitatea lor, ci şi drepturi şi obligaţii evaluabile în bani. Spre exemplu, obligaţia personală de

33
Bunurile domeniale aparţin persoanelor morale politico-teritoriale 90, respectiv
statului sau unei colectivităţi locale organizate juridic: comună, oraş, judeţ, ca persoane
administrative generale.
Definirea noţiunii de domeniu public a constituit una dintre preocupările autorilor de
drept administrativ, atât din perioada interbelică, dar şi din perioada actuală.
Conceptul unei distincţii între bunurile persoanelor publice, în funcţie de apartenenţa
acestora la domeniul public sau privat, este relativ recent, apărând la jumătatea secolului al
XIX-lea, deoarece multă vreme absolutismul monarhic, opus tendinţelor centrifugare ale
nobililor nu a permis o astfel de separare, imagologic, identitatea împărat / stat fiind
obligatorie pentru asigurarea unei coerenţe executive la nivelul statelor.
Consecinţa – remarcată de doctrinarii ştiinţelor politice – a fost aceea a finalizării
proceselor de edificare a naţiunilor în partea de vest a continentului european 91 abia din
momentul în care suveranul izbuteşte a lichida complet opoziţia internă la poziţie sa politico
– administrativă, iar lupta dusă de aceştia împotriva nobililor se finalizează prin „căutarea din
partea regilor pentru a guverna de oameni demni de poziţiile pe care aceştia le-ar fi primit de
la suverani, numai că au găsit în locul lor decât curteni, care nu se mai diferenţiau de
burghezi decât prin trecut, nu şi prin prezent 92”.
Această identitate politică a fost însoţită şi de o identitate patrimonială, iar numai
sub temeiul schimbărilor impuse de revoluţia franceză s-au produs modificări fundamentale
în această sferă, fiind exclusiv meritul doctrinei în conturarea în mod decisiv a distincţiei
actuale dintre bunurile domeniale 93.
În România, cele două articole – 476 şi 477 din Codul civil, reglementând fiecare o
formă de domeniu 94 (public al statului, 476 şi respectiv privat), au fost completate, în special
în perioada interbelică, de o importantă doctrină – atât în sfera dreptului public, cât şi a
dreptului privat. Autori prestigioşi, precum P. Negulescu, C. Rarincescu, A. Teodorescu, J.
Vermeulen, M. Văraru, E. D. Tarangul, C. Hamangiu, M. B. Cantacuzino, D. Alexandresco,
C. Nacu etc. au consacrat pagini acestei distincţii: nu au fost întotdeauna în acord, dar
dialogul doctrinar – ajutat de o jurisprudenţă care începea şi ea să conştientizeze importanţa
distincţiei – a condus la o clarificare a noţiunii de domeniu.
Paul Negulescu releva faptul că statul a fost încă de la constituire subiect de drepturi
şi, prin urmare, a avut personalitate, adică capacitatea de a avea şi exercita drepturi şi
obligaţii.
Astfel, „unele din drepturile pe care le are statul se aseamănă cu acelea pe care le are
şi individul, de pildă drepturile patrimoniale, dar altele diferă din cauza naturii lor. Statul
poate să aibă unele drepturi pe care individul nu le poate avea, după cum şi individul poate să
fie titular de drepturi, pe care nu le poate avea şi statul. Prin natura sa, omul nu poate avea
dreptul de comanda, dar statul îl are; după cum, prin natura sa, statul nu poate avea drepturi
de familie, pe care individul le are. Prin urmare, statul este titular de mai multe feluri de
drepturi, care fac parte din personalitatea lui” 95.
Aşadar, statul – ca entitate juridică – are drepturi de natură diferită, atât drepturi de
putere publică, de comandă administrativă, cât şi drepturi patrimoniale.

întreţinere a copilului minor, rezultat al unui divorţ este patrimonială, dar nu se va regăsi niciodată în sfera
bunurilor aparţinând statului sau colectivităţilor locale.
90
P. Negulescu: Tratat de drept administrativ, ed. „Tipografiile Române Unite”, Bucureşti, 1925, p. 268 şi urm.,
în E. Bălan: Dreptul ..., op. cit, pg. 10.
91
Identitatea dintre stat – biserică ortodoxă – naţiune, specifică estului Europei a permis constituirea mult mai
rapidă a acestor naţiuni.
92
A. Dumas: Ludovic al XV-lea şi curtea sa, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1986
93
A se vedea pe larg secţiunea dedicată teoriiilor domeniului public.
94
Cu lipsurile inerente dezvoltării ştiinţelor juridice la 1864, anul adoptării Codului civil Alexandru Ioan Cuza.
95
Ibidem.

34
În virtutea personalităţii sale, statul este proprietar de bunuri, titular al domeniului
său public şi privat, bunuri care servesc îndeplinirii intereselor generale ale colectivităţilor
statale.
Pentru uşurinţa administrării teritoriilor, statul a recunoscut unor colectivităţi
teritoriale (judeţ, oraş, comună) exercitarea în anumite limite a dreptului de comandă
administrativă 96, alături de drepturi patrimoniale. Astfel, colectivităţile locale au devenit şi
titulare de domeniu, ca universalitate de bunuri folosite în asigurarea intereselor locale 97,
aceste bunuri fiind o premisă a descentralizării 98.
De aici, profesorul Paul Negulescu definea domeniul public ca fiind totalitatea
bunurilor mobile şi imobile aparţinând statului, judeţului sau comunei, întrebuinţate pentru
satisfacerea interesului general, făcând distincţie între domeniul public, care era supus
regimului de drept public, şi domeniul privat, care era supus regimului de drept privat 99.
În monografia consacrată contenciosului administrativ, lucrare clasică în domeniu,
profesorul Constantin Rarincescu definea domeniul public al statului, sau al celorlalte
administraţiuni publice, ca fiind totalitatea acelor bunuri mobile sau imobile, afectate, în mod
direct şi nemijlocit, funcţionării serviciilor publice şi care sunt absolut necesare pentru
aceasta, fiind supuse unui regim juridic special 100.
În opinia lui Jean Vermeulen, existenta noţiunii de domeniu public mobiliar trebuie
exclusă, deoarece fac parte din domeniul public numai acele bunuri care prin natura lor sunt
afectate în mod permanent şi direct uzului tuturor 101.
Erast Diti Tarangul, autorul interbelic care a consacrat cele mai multe pagini
domenialităţii a folosit noţiunea de domeniu administrativ, care era constituit din totalitatea
bunurilor administraţiei, dar nu şi din drepturile subiective şi valorile în numerar care se
regăseau în patrimoniul acesteia 102.
Domeniul administrativ era împărţit în domeniul public şi domeniul privat. Din
domeniul public făceau parte bunurile mobile şi imobile ale administraţiei, afectate unui
interes general, fie că erau destinate unui serviciu public, fie uzului tuturor (parcurile,
drumurile, pieţele etc.). Domeniul privat era format din bunurile mobile şi imobile care nu
erau afectate în mod direct unui interes general şi care erau, în principiu, supuse regulilor de
drept civil 103.

După schimbările aduse de anul 1989, s-au re-inventat noţiuni în ştiinţele sociale
româneşti, pentru care în perioada comunistă fusese nevoie să se găsească unele sinonime,
mai mult sau mai puţin iniţiatice, deturnând însă o parte a sensului real al conceptelor.
În 1997 profesorul Liviu Giurgiu defineşte domeniul public ca fiind totalitatea
bunurilor mobile şi imobile aparţinând statului sau unităţilor administrativ-teritoriale în regim
de drept public, afectate unei folosinţe publice care se realizează direct sau prin intermediul
unui serviciu public, determinate ca atare prin lege, ori sunt de uz sau de interes public 104.
Noţiunea de domeniu public a primit şi o definiţie legală, prin art. 3 din Legea nr.
213 / 1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, precizându-se că
domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 136 alin. (4) din Constituţie,
republicată, din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din respectiva lege şi din
96
Drepturi de putere derivată, în limitele conferinte de către stat.
97
E. Bălan: Dreptul ..., op. cit, pg. 11.
98
E. Bălan: Instituţii administrative, ed. C.H. Beck, pg. 62 – 63.
99
P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediţia a IV-a, Bucureşti, 1934, p. 231
100
G. Rarincescu: Contenciosul administrativ român, Bucureşti, 1936, pg. 209
101
C. Iftene: Teoria..., op.cit., pg. 53
102
E. D. Tarangul: Tratat de drept administrativ român, Tipografia „Glasul Bucovinei”, Cernăuţi, 1944, pg. 355
103
Ibidem.
104
L. Giurgiu: Domeniul ..., op. cit, pg. 54 – 55.

35
orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt
dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege.
Ultimele definiţii pe care le prezentăm reprezintă dualitatea epistemologică: lato şi
stricto sensu, şi la care achiesăm, pentru că fiecare din acestea realizează proporţia între
noţiune şi sfera de aplicare a definiţiei.
Domeniul administrativ reprezintă un ansamblu de bunuri mobile şi imobile care
aparţin unui deţinător de putere publică, ca mijloace ale administraţiei acestuia 105. În acest
caz, definiţia este stricto sensu, pentru că ea surprinde titularii dreptului, obiectul acestuia şi
scopul proprietăţii asupra acestora.
Definiţia lato sensu este aceasta: prin domeniu public înţelegem acele bunuri,
publice sau private, care prin natura ori dispoziţia expresă a legii, trebuie păstrate şi transmise
generaţiilor viitoare, reprezentând valori destinate a fi folosite în interes public, direct sau
prin intermediul unui serviciu public, şi supuse unui regim administrativ, respectiv unui
regim mixt, în care regimul de putere este determinant, fiind în proprietatea sau, după caz, în
paza persoanelor juridice de drept public 106.
Din definiţiile prezentate mai sus, rezultă că, într-o primă abordare, noţiunea de
domeniu public este prezentată ca ansamblul bunurilor aflate în proprietatea publică a statului
şi colectivităţilor locale organizate juridic.
Într-o a doua abordare, noţiunea de domeniu public este definită atât prin
componentele sale (bunuri mobile şi imobile determinate prin Constituţie şi prin lege sau
care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public), cât şi prin raportare la regimul juridic
de drept administrativ aplicabil acestor bunuri.
De asemenea, din definiţiile menţionate mai rezultă că noţiunea de domeniu public
nu se suprapune celei de proprietate publică, din domeniul public putând face parte şi bunuri
mobile sau imobile care aparţin proprietăţii private, dar care sunt supuse unui regim de drept
administrativ pentru că, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public.
Noţiunea de patrimoniu are un conţinut mai larg, fiind definit ca o totalitate a
drepturilor şi obligaţiilor evaluabile în bani 107 aparţinând unei persoane fizice sau juridice
determinate, privită că o sumă de valori active şi pasive, strâns legate între ele, ale cărei nevoi
sau sarcini este destinat să le satisfacă. Astfel, noul Cod civil, preluând doctrina, în art. 31,
alin. (1) precizează că orice persoană fizică sau persoană juridică este titulară a unui
patrimoniu.
Astfel, în raport cu prevederile art. 26 din Decretul nr. 31 / 1954 privitor la
persoanele fizice şi persoanele juridice, literatura de specialitate a arătat că unul dintre
elementele constitutive ale persoanei juridice îl reprezintă patrimoniul propriu şi distinct al
acesteia, care îi dă posibilitatea să participe în nume propriu la raporturile juridice şi să-şi
asume o răspundere de sine stătătoare, în calitatea sa de subiect de drept .
Potrivit art. 25 din Decretul nr. 31 / 1954, statul este persoană juridică, iar potrivit
art. 26 din acelaşi decret, coroborat cu art. 19 din Legea nr. 215 / 2001 a administraţiei
publice locale, colectivităţile locale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate
juridică deplină şi patrimoniu propriu.
Aşadar, conţinutul concret al patrimoniului este alcătuit din drepturile şi obligaţiile
patrimoniale care aparţin unei persoane determinate. Drepturile patrimoniale sunt acele
drepturi subiective care au conţinut economic, fiind evaluabile în bani. Ele se împart în două
mari categorii: drepturi reale şi drepturi de creanţă.
Drepturile reale sunt drepturile subiective patrimoniale care conferă titularului lor
anumite prerogative recunoscute de lege asupra unui bun, pe care acesta le poate exercita în
105
E. Bălan: Dreptul ..., op. cit, pg. 39.
106
A. Iorgovan: Tratat ..., op. cit. pg. 173
107
Acestea vor fi numite patrimoniale.

36
mod direct şi nemijlocit, fără a fi necesară, în acest scop, intervenţia oricărei alte persoane.
Toţi ceilalţi sunt obligaţi să se abţină de la orice acţiune prin care ar împiedica exerciţiul liber
deplin al acestor drepturi de către titularii lor. Drepturile de creanţă sunt acele drepturi
subiective patrimoniale în virtutea cărora titularul lor sau subiectul activ, numit creditor, are
posibilitatea juridică de a pretinde subiectului pasiv, numit debitor, persoană determinată, să
dea, să facă sau să nu facă ceva, sub sancţiunea constrângerii de stat.
Ordonanţa Guvernului României nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul
financiar preventiv, republicată, defineşte patrimoniul public ca reprezentând toate drepturile
şi obligaţiile statului şi colectivităţilor locale privind bunurile din domeniul public sau privat
dobândite sau asumate cu orice titlu.
Doctrina a învederat că patrimoniul este alcătuit dintr-o latură activă şi una pasivă.
Noţiunea de domeniu are legătură cu activul patrimonial, cu bunurile patrimoniale şi cu
drepturile exercitate asupra acestora. Domeniul reprezintă un ansamblu de bunuri aparţinând
aceluiaşi titular, reunite prin natura lor comună, o universalitate de fapt. Distincţia dintre
domeniul public şi domeniul privat este mai mult opera doctrinei, reglementările în materie
fiind incomplete şi neunitare 108.
Profesorul Erast Diti Tarangul remarca că „administraţia are nevoie pentru girarea
serviciului public de bunuri mobile şi imobile. Aceste bunuri, care fac parte din patrimoniul
administraţiei, constituiesc domeniul administrativ. Domeniul administrativ este constituit
numai din bunurile mobile şi imobile. Drepturile subiective si valorile în numerar ale
administraţiei care fac parte din patrimoniul administraţiei nu aparţin domeniului
administrativ”.
Potrivit art. 136 alin. (1) şi (2) din Constituţia României, republicată, proprietatea
este publică sau privată. Proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-
teritoriale. Din textul constituţional mai sus evocat rezultă că titular al domeniului public nu
poate fi decât statul sau unităţile administrativ-teritoriale, acestea din urmă în înţelesul de
colectivităţi locale organizate juridic.
Domeniul administrativ cuprinde o universalitate divizibilă în două mase de bunuri,
anume: bunuri proprietate publică şi bunuri proprietate privată, putându-se vorbi de un
domeniu public şi un domeniu privat al statului şi, respectiv, al colectivităţilor teritoriale
locale.
Trebuie reţinut că noţiunile de proprietate publică şi de domeniu public, respectiv de
proprietate privată şi de domeniu privat, nu sunt sinonime. Proprietatea este o instituţie
juridică, iar domeniul reprezintă o totalitate de bunuri care face obiectul proprietăţii, legate
între ele prin persoana titularului dreptului real şi prin destinaţia pentru a servi interesul
general. Situaţia este similară unei alte mari distincţii doctrinare 109 dintre coproprietate, ca
modalitate a dreptului de proprietate şi indiviziune, ca modalitate a patrimoniului.
În ceea ce priveşte sfera titularilor proprietăţii publice, remarcăm că aceasta este
complet stabilită în Constituţie [art. 136 alin. (2) din Constituţia României, republicată], pe
când sfera obiectului proprietăţii publice este începută de Constituţie [art. 136 alin. (3)] şi
trebuie desăvârşită prin lege, aceeaşi fiind situaţia şi în privinţa regimului juridic al bunurilor
proprietate publică, pentru care Constituţia, în art. 136 alin. (4) fixează doar câteva repere
fundamentale.
Ansamblul de reguli speciale, derogatorii de la dreptul comun, aplicabile
domeniului public, constituie, în opinia lui Andre de Laubadere, „regimul domenialităţii 110.

108
E. Bălan: Dreptul ..., op. cit, pg. 40.
109
Din sfera dreptului civil.
110
A. Laubadere, Y Gaudemet, J. – C. Venezia: Traite de droit administrativ, 12eme edition, vol. II, LGDJ,
Paris, 2002, g. 58

37
Aşadar, statul şi colectivităţile publice locale, denumite uneori în doctrină şi
persoane administrative, sunt, ca şi persoanele private, proprietare de bunuri, iar acestea sunt
distribuite în două categorii alcătuind domeniul public şi domeniul privat 111. Distincţia dintre
domeniul public şi cel privat nu este pur formală, ci ea antrenează o dualitate de regimuri
juridice cărora bunurile celor două domenii li se supun.
Cu toate acestea, apartenenţa acestor bunuri la persoanele de drept public, a atras
după sine denumirea generică de „domeniu administrativ”.
Asupra bunurilor sale, desemnate cu ajutorul sintagmei domeniu administrativ,
statul, judeţul, oraşul sau comuna exercită un drept de proprietate.
Proprietatea a devenit nu numai o instituţie fundamentală cu semnificaţie
constituţională, dar instituţia cea mai dinamică, care a depăşit sfera tradiţională a dreptului
civil, şi se situează uneori în dreptul administrativ, ori la limita dintre aceste ramuri de drept.
Uneori vom găsi instituţia proprietăţii în sfera dreptului civil, alteori în cea a dreptului
administrativ sau la graniţa dintre ele, dar întotdeauna ea va rămâne, in esenţă, o instituţie
constituţională 112.
Proprietatea statului sau a colectivităţilor locale îmbracă două forme: una distinctă
– proprietatea publică – consacrată numai la dispoziţia acestora, iar cealaltă comună –
proprietatea privată – caracterizată printr-o seamă de trăsături specifice induse de situaţia
specială a titularilor – aceea de deţinători ai puterii publice 113.
În doctrină s-a pus problema dacă este proprietatea publică regula, ori doar excepţia
faţă de proprietatea privată.
Trebuie să observăm, pentru a soluţiona această chestiune că reglementarea
constituţională românească 114 prevede în art. 44 instituţia dreptului de proprietate privată,
neincluzând vreo referire la proprietatea publică în cadrul acestui articol or titlu (numit ) în
mod direct. Naţionalizarea, modalitate de constituire a domeniului public prin trecerea unui
bun în proprietatea statului, de obicei, fără echivalent, este interzisă, dacă se face prin
discriminare. Cu toate acestea, întreaga reglementare a art. 44, precum şi dispunerea sa în
prima parte a textului constituţional, faţă de care art. 136 se prezintă (şi) ca o descriere a
instrumentelor folosite de administraţia publică pentru a-şi îndeplini scopul fundamental
permit concluzionarea faptului că regula este proprietatea privată, iar nu cea publică. În
doctrină s-a subliniat şi că nominalizarea titularilor dreptului de proprietate publică făcută la
art. 136 alin. (2) din Constituţia României, republicată: „Proprietatea publică ... aparţine
statului sau unităţilor administrativ-teritoriale” învederează aceeaşi idee.
Nu suntem de acord cu opiniile care consideră că reglementarea proprietăţii trebuia
poziţionată în corpul Constituţiei înainte de cea privind dreptul de proprietate privată, pentru
motivul că bunurile există independent de voinţa oricărui legiuitor, fundamentală este
posibilitatea oferită oricărei persoane de a şi le apropria. În lipsa acestei permisiuni (oferită de
stat), ambele tipuri de dispoziţii devin inutile, pentru că nu ar putea exista în acel tip de
societate decât o singură forma a proprietăţii, şi aceea este cea publică – practic, dictatura
marxistă perfectă 115.

111
E. Bălan: Dreptul ..., op. cit, pg. 41
112
C. Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, ed. a IV-a, revazută şi adaugită, Ed. Lumina Lex, Bucureşti,
2007, pg. 92
113
E. Bălan: Dreptul ..., op. cit, pg. 42.
114
Doar legea fundamentală este singura capabilă să soluţioneze o astfel de întrebare, datorită supremaţiei sale
în sistemul dreptului.
115
Ca în multe situaţii, Marx este citat fără a-i fi citite scrierile, pentru a se putea identifica cu adevărat
caracterel sistemului imaginat. Numărul scriitorilor, filozofilor şi a gânditorilor politici citaţi prin câteva clişee,
dar fără a fi citiţi este însă din ce în ce mai mare, într-o societate care îşi pierde un reper fundamental – lectura
cărţilor.

38
39
Particularități ale domeniului public
Trăsături caracteristice ale domeniului public
Dispoziţiile legale în materie prevăd expres caracteristicile necesare unui bun pentru a
face parte din domeniul public și anume:
• un bun proprietate publică trebuie să fie de uz sau de interes public - este
necesar ca aceste bunuri să intre în categoria celor care trebuie protejate şi
transmise generaţiilor viitoare, faţă de care generaţia actuală are dreptul de a le
folosi, dar şi obligaţia de a face toate eforturile pentru conservarea stării şi
valorii acestora. Această destinaţie a unor astfel de bunuri este dată de regimul
lor juridic, fie datorită valorii lor deosebite (istorice, artistice, ştiinţifice,
documentare etc.), fie datorită utilităţii lor publice 116. Potrivit doctrinei franceze,
criteriul uzului public este cronologic primul reținut pentru a recunoaște
domenialitatea publică. În prezent, atunci când se poate face o referință la
oricare dintre afectațiuni, preferința jurisprudenței se îndreaptă mai degrabă spre
afectațiunea la serviciul public 117.
• bunurile aparţinând domeniului public au o importanţă socială deosebită - fiind
valori destinate uzului general, ceea ce nu înseamnă că toată lumea trebuie să se
şi folosească de ele în mod direct. Astfel, distingem, în cadrul domeniului
public, bunuri care se pretează la o folosinţă generală directă, precum străzile,
apa mării, aerul etc. şi bunuri care sunt puse în valoare printr-o folosinţă
indirectă, prin intermediul unui serviciu public.
• bunurile aparţinând domeniului public sunt supuse unui regim juridic de drept
public. Acest regim poate fi exclusiv un regim de drept public, dar poate fi, după
caz, un regim mixt, de drept public şi de drept privat, în care regimul de drept
public este dominant. Această trăsătură pune în evidenţă faptul că regimul de
drept public sau regimul mixt, dar în care regimul de drept public este dominant,
se manifestă în cadrul unor raporturi juridice de drept administrativ care se
stabilesc între o persoană de drept public, statul sau o unitate administrativ-
teritorială, pe de o parte, şi un alt subiect de drept, pe de altă parte, iar litigiile
care apar în cadrul unor astfel de raporturi sunt întotdeauna litigii de contencios
administrativ, cu toate consecinţele care decurg din această situaţie.
• bunurile aparţinând domeniului public sunt fie proprietatea persoanelor
juridice de drept public, fie în paza sau protecţia acestora. Astfel, dacă este
vorba de existenţa dreptului de proprietate, potrivit legislaţiei actuale, acesta
este dreptul de proprietate publică ce aparţine statului sau unităţii administrativ-
teritoriale, în timp ce, dacă este vorba de paza bunurilor domeniului public,
acest drept poate aparţine oricărei persoane juridice de drept public care
acţionează în numele statului.
Dreptul de proprietate publică este susceptibil de orice limite reglementate de lege sau
de N.C.C. pentru dreptul de proprietate privată, în măsura în care acestea sunt compatibile cu
uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile afectate. Incompatibilitatea se
constată prin acordul dintre titularul proprietății publice și persoana interesată sau, în caz de
divergență, pe cale judecătorească. În aceste cazuri, persoana interesată are dreptul la o justă
și promptă despăgubire din partea titularului proprietății publice.

116
Albu, Emanuel. Dreptul administrativ al bunurilor, Editura Fundaţiei România de Mâine, București 2008,
pg. 25 și urm.
117
Jacqueline Morand – Deviller. Droit administratif des biens, 5e édition, Montchrestien, EJA, 2007, pg. 34.

40
Titularii domeniului public
Prima condiție pentru ca un bun să facă parte din domeniul public este apartenența la
o persoană publică 118.
Titularii domeniului public sunt menţionaţi în cuprinsul alin. 2 al art. 136 din
Constituţia României, republicată, precum şi în cadrul art.l şi 2 din Legea nr. 213/1998
privind proprietatea publică, varinata inițială, unde se precizează că proprietatea publică
aparţine statului şi unităţilor administrativ - teritoriale, precum şi că aceste persoane juridice
de drept public exercită posesia, folosinţa şi dispoziţia asupra bunurilor care alcătuiesc
domeniul public.
De asemenea, Codul administrativ prevede că unităţile administrativ-teritoriale sunt
persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu.
Pe cale de consecinţă, titulari ai domeniului public sunt titularii dreptului de
proprietate publică: statul, judeţul, municipiul, oraşul şi comuna.
În ce privește calitatea statului de titular al proprietăţii publice, trebuie avute în vedere
prevederile generale ale codului administrativ, din care rezultă că, în calitate de titular al
proprietăţii publice, statul este reprezentat prin Ministerul Finanţelor, atât în raporturile de
drept substanţial, cât și în cele de drept procesual 119.
Unităţile administrativ-teritoriale sunt: comunele, orașele (care pot fi declarate
municipii, în condiţiile legii) și judeţele, în conformitate cu art. 3 alin. 3 din Constituţie și cu
dispozitiile Codului administrativ al României. Ca persoane juridice de drept public, acestea
sunt titulare ale dreptului de proprietate publică asupra bunurilor din domeniul public.
Atribuţiile privind gestionarea acestor bunuri sunt exercitate de consiliul local și, respectiv,
consiliul judeţea).
Potrivit Codului administrativ al României, în litigiile referitoare la dreptul de
proprietate publică, unităţile administrativ-teritoriale sunt reprezentate de către consiliile
judeţene, de Consiliul General al Municipiului București, respectiv, de către consiliile locale,
care dau mandat scris, în fiecare caz, președintelui consiliului judeţean sau primarului, iar
aceștia - la rândul lor - pot desemna un alt funcţionar sau un avocat care să îi reprezinte în
faţa instanţei.

Clasificarea bunurilor domeniului public


În ceea ce privește clasificarea bunurilor domeniului public, după cum remarca și
prof. Iorgovan, criteriile de clasificare au variat de-a lungul timpului, atât datorită
modificărilor legislative, cât și datorită concepţiilor diferite exprimate cu privire la conţinutul
și sfera domeniului public.
Din analiza legislaţiei și doctrinei în materie se poate constata faptul că, atât în
perioada interbelică cât și în perioada actuală, ideea de domenialitate publică a fost legată de
domeniul transporturilor cu diversele domenii sectoriale ale acestuia: rutier, feroviar, maritim
și aerian.
În acest sens, prof. P. Negulescu face distincţie între următoarele dependinţe ale
domeniului public: domeniului public maritim format din marea teritorială, ţărmurile mării și
porturile maritime; domeniul public aerian format din spaţiul atmosferic mărginit între
graniţele statului; domeniul public al râurilor navigabile și flotabile; domeniul public terestru
118
Jacqueline Morand – Deviller. op. cit., pg. 32.
119
Nicolae, M. Consideraţii asupra Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al
acesteia, în Revista Dreptul nr. 6/1999, pg. 7.

41
format din șosele, căi ferate etc., porţi, ziduri, șanţuri, fortificaţiile orașelor întărite, imobilele
afectate în mod direct și special unui serviciu public pentru a fi utilizate în vederea
satisfacerii unui interes general; bunurile mobile pentru a fi folosite pentru un interes general.
Pe de altă parte, E.D. Tarangul delimitează următoarele dependinţe ale domeniului
public: domeniul public maritim; domeniul public terestru; domeniul public fluvial; domeniul
public aerian; clădirile afectate unui serviciu public; domeniul sacru.
Faţă de cele două opinii exprimate mai sus, se poate lesne observa asemănările care
există între acestea, dar mai ales deosebirile de fond, datorită evoluţiei legislaţiei, pe de-o
parte, dar și datorită criteriilor diferite de domenialitate avute în vedere de cei doi autori 120.
În doctrina actuală sunt propuse mai multe clasificări ale bunurilor domeniului public,
în funcţie de mai multe criterii, printre care reţinem:
• după criteriul interesului pe care-l prezintă, distingem: domeniul public de
interes naţional; domeniul public de interes judeţean și domeniul public de
interes comunal;
• după modul de determinare, distingem între bunuri ale domeniului public
prevăzute de Constituţie; bunuri ale domeniului public stabilite de legi și bunuri
ale domeniului public identificate de autorităţi ale administraţiei publice în baza
criteriilor precizate de Constituţie și legi;
• după modul de încorporare, distingem între domeniul public natural și domeniul
public artificial;
• după criteriul naturii lor, distingem între domeniul public terestru; domeniul
public maritim; domeniul public fluvial; domeniul public aerian; domeniul
public cultural și domeniul public militar;
• după modul de utilizare de către public, distingem între bunuri utilizate direct și
bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public 121. În legătură cu
această clasificare, în doctrina actuală sunt autori care, referindu-se la criteriul
modului de utilizare a bunurilor afectate uzului public, în funcţie de care disting
două categorii de dependinţe ale domeniului public, și anume bunurile destinate
uzului direct și colectiv al publicului (ţărmurile mării, plaja, șoselele, pieţele
publice etc.), și bunurile destinate uzului direct, dar individual și privativ
realizat prin intermediul unui serviciu public, pentru care aceste bunuri joacă un
rol esenţial (locurile de înmormântare în cimitire, mesele în pieţe și hale etc.) 122.

Sfera bunurilor care formează domeniul public


Proprietatea publică exclusivă
Legiuitorul constituant prevede în alin. 3 al art. 136 o alta formă a proprietății publice,
și anume proprietatea exclusivă. Potrivit dispozițiilor constituționale, bogațiile de interes
public ale subsolului, spațiul aerian, apele cu potențial energetic valorificabil, de interes
național, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice și ale platoului
continental, precum și alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al
proprietății publice.
La o analiză scurtă a bunurilor enumerate în cuprinsul Legii fundamentale se poate
observa faptul că din categoria bunurilor proprietate publică fac parte acele bunuri de

120
Iorgovan, Antonie. op. cit., vol. II, 2005, pg. 202.
121
Idem, pg. 204 și urm.
122
Giurgiu, L., Zaharie, C.G. Drept administrativ, ed. a VIII-a, Editura Pro Universitaria, București, 2008, pg.
199, în Tofan, D.A. op. cit., pg. 150.

42
importanță strategică. Nu este o enumerare limitativă, bunurile din această categorie putând fi
stabilite și prin lege organică.
Regimul juridic al acestei categorii aparte de bunuri care formează obiectul exclusiv
al proprietății publice este și el mai restrictiv. Astfel, alin. 2 al art. 860 din N.C.C. prevede că
aceste bunuri nu pot fi trecute din domeniul public al statului în domeniul public al unității
administrativ-teritoriale sau invers decât ca urmare a modificării legii organice. Se atrage
atenția în acest mod cu privire la importanța și implicațiile efectuării modificărilor asupra
regimului juridic al proprietății reglementate de Constituția României 123.

Sfera proprietății publice potrivit Legii fondului funciar nr. 18/1991


Terenurile de orice fel, indiferent de destinație, de titlul pe baza căruia sunt deținute 124
sau de domeniul public ori privat din care fac parte, constituie fondul funciar al României.
În acest sens, terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privată sau al altor
drepturi reale, având ca titulari persoane fizice sau juridice, ori pot aparține domeniului
public sau domeniului privat. Terenurile din domeniul public sunt cele afectate unei utilități
publice.
Apartin domeniului public terenurile pe care sunt amplasate construcții de interes
public, piețe, căi de comunicații, rețele stradale și parcuri publice, porturi și aeroporturi,
terenurile cu destinație forestieră, albiile râurilor și fluviilor, cuvetele lacurilor de interes
public, fundul apelor maritime interioare și al mării teritoriale, țărmurile Mării Negre,
inclusiv plajele, terenurile pentru rezervații naturale și parcuri naționale, monumentele,
ansamblurile și siturile arheologice și istorice, monumentele naturii, terenurile pentru nevoile
apărării sau pentru alte folosințe care, potrivit legii, sunt de domeniul public ori care, prin
natura lor, sunt de uz sau interes public.
Potrivit clasificării efectuate de legiuitor, în conformitate cu dispozițiile Legii nr.
18/1991, domeniul public poate fi de interes național, caz în care proprietatea asupra sa, în
regim de drept public, aparține statului, sau de interes local, caz în care proprietatea, de
asemenea, în regim de drept public, aparține comunelor, orașelor, municipiilor sau județelor.
În ceea ce privește administrarea bunurilor aparținând domeniului de interes național,
respectiv domeniului de interes local, legea face următoarea precizare: administrarea
domeniului de interes public național se face de către organele prevăzute de lege, iar
administrarea domeniului public de interes local se face de către primării sau, după caz, de
către prefecturi.
Pentru a întări cele deja menționate și explicate mai sus, Legea nr. 18/1991 prevede că
terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile și imprescriptibile.
Ele nu pot fi introduse in circuitul civil decât dacă, potrivit legii, sunt dezafectate din
domeniul public.
Terenurile pe care sunt amplasate rețele stradale și parcuri publice, terenurile pentru
rezervații naturale și parcuri naționale, monumentele, ansamblurile și siturile arheologice și
istorice, monumentele naturii nu pot fi dezafectate din domeniul public decât în cazuri de
excepție pentru lucrări de interes național.
Sancțiunea aplicabilă la data încheierii actului juridic, potrivit dispozițiilor legislatiei
civile, pentru încheierea actelor de constituire a dreptului de proprietate pe terenurile agricole
aflate în domeniul public al statului, ori în domeniul public al comunelor, orașelor sau

123
Micu, Cătălin, Ghiberdicu Raul. loc. cit, pg. 155.
124
În înțelesul dispozițiilor Legii fondului funciar nr. 18/1991, prin deținători de terenuri se înțelege titularii
dreptului de proprietate, ai altor drepturi reale asupra acestora sau cei care, potrivit legii civile, au calitatea de
posesori ori deținători precari (art. 3).

43
municipiilor emise cu încălcarea prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991, este
nulitatea absolută.

Sfera proprietății publice potrivit Legii privind bunurile proprietate


publică nr. 213/1998
Principalele reglementări în materia domeniului public își găsesc sediul materiei în
Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia 125, republicată.
Potrivit dispoziţiilor Legii nr. 213/1998, dreptul de proprietate publică aparţine
statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin
natura lor, sunt de uz sau de interes public. În acest sens, statul sau unităţile administrativ-
teritoriale exercită posesia, folosinţa și dispoziţia asupra bunurilor care alcătuiesc domeniul
public, în limitele și în condiţiile legii.
Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 136 alin. 4 din Constituţie,
din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din lege și din orice alte bunuri care,
potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public și sunt dobândite de stat sau
de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege, după cum urmează:
Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 136 alin. 4 din
Constitutie, din cele prevăzute la pct. I din anexă, precum și din alte bunuri de uz sau de
interes public naţional, declarate ca atare prin lege.
Domeniul public al judeţelor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. II din anexă și
din alte bunuri de uz sau de interes public judeţean, declarate ca atare prin hotărâre a
consiliului judeţean, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public
national.
Domeniul public al comunelor, al orașelor și al municipiilor este alcătuit din bunurile
prevăzute la pct. III din anexă și din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca
atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de
interes public naţional ori judeţean.
Domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale este alcătuit din
bunuri aflate în proprietatea lor și care nu fac parte din domeniul public. Asupra acestor
bunuri statul sau unităţile administrativ-teritoriale au drept de proprietate privată supus
regimului juridic de drept comun, dacă legea nu dispune altfel.
Conform dispoziţiilor legale, fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al
unităţilor administrativ-teritoriale și bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 - 22
decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu
respectarea Constituţiei, a tratatelor internaţionale la care România era parte și a legilor în
vigoare la data preluării lor de către stat.
Dăcă ne referim la bunurile cuprinse în domeniul public al statului, acestea sunt
enumerate în anexa 126 Legii nr. 213/1998, pct. I, dintre care amintim:
1. bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ;
2. spaţiul aerian;
3. apele de suprafaţă, cu albiile lor minore, malurile şi cuvetele lacurilor, apele
subterane, apele maritime interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile lor naturale şi cu
potenţialul energetic valorificabil, marea teritorială şi fundul apelor maritime, căile navigabile
interioare;
4. pădurile şi terenurile destinate împăduririi, cele care servesc nevoilor de cultură, de
producţie ori de administraţie silvică, iazurile, albiile pâraielor, precum şi terenurile

125
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 448 din 24/11/1998.
126
Enumerarea din anexă are un caracter exemplificativ.

44
neproductive incluse în amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier naţional şi
nu sunt proprietate privată;
5. terenurile care au aparţinut domeniului public al statului înainte de 6 martie 1945;
terenurile obţinute prin lucrări de îndiguiri, de desecări şi de combatere a eroziunii solului;
terenurile institutelor şi staţiunilor de cercetări ştiinţifice şi ale unităţilor de învăţământ
agricol şi silvic, destinate cercetării şi producerii de seminţe şi de material săditor din
categoriile biologice şi de animale de rasă;
6. parcurile naţionale;
7. rezervaţiile naturale şi monumentele naturii;
8. patrimoniul natural al Rezervaţiei Biosferei "Delta Dunării";
9. resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, împreună cu
platoul continental;
10. infrastructura căilor ferate, inclusiv tunelele şi lucrările de artă;
11. tunelele şi casetele de metrou, precum şi instalaţiile aferente acestuia;
12. drumurile naţionale - autostrăzi, drumuri expres, drumuri naţionale europene,
principale, secundare;
13. canalele navigabile, cuvetele canalului, construcţiile hidrotehnice aferente
canalului, ecluzele, apărările şi consolidările de maluri şi de taluzuri, zonele de siguranţă de
pe malurile canalului, drumurile de acces şi teritoriile pe care sunt realizate acestea;
14. reţelele de transport al energiei electrice;
15. spectre de frecvenţă şi reţelele de transport şi de distribuţie de telecomunicaţii;
16. canalele magistrale şi reţelele de distribuţie pentru irigaţii, cu prizele aferente;
17. conductele de transport al ţiţeiului, al produselor petroliere şi al gazelor naturale;
18. lacurile de acumulare şi barajele acestora, în cazul în care activitatea de producere
a energiei electrice este racordată la sistemul energetic naţional, sau cele cu tranşe pentru
atenuarea undelor de viitură;
19. digurile de apărare împotriva inundaţiilor;
20. lucrările de regularizare a cursurilor de ape;
21. cantoanele hidrotehnice, staţiile hidrologice, meteorologice şi de calitate a apelor;
22. porturile maritime şi fluviale, civile şi militare - terenurile pe care sunt situate
acestea, diguri, cheiuri, pereuri şi alte construcţii hidrotehnice pentru acostarea navelor şi
pentru alte activităţi din navigaţia civilă, bazine, acvatorii şi şenale de acces, drumuri
tehnologice în porturi, monumente istorice aflate în porturi, cheiuri şi pereuri situate pe malul
căilor navigabile, în afara incintelor portuare destinate activităţilor de navigaţie;
23. terenurile destinate exclusiv instrucţiei militare;
24. pichetele de grăniceri şi fortificaţiile de apărare a ţării;
25. pistele de decolare, aterizare, căile de rulare şi platformele pentru îmbarcare-
debarcare situate pe acestea şi terenurile pe care sunt amplasate;
26. statuile şi monumentele declarate de interes public naţional;
27. ansamblurile şi siturile istorice şi arheologice;
28. muzeele, colecţiile de artă declarate de interes public naţional;
29. terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea: Parlamentul, Preşedinţia,
Guvernul, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi
instituţiile publice subordonate acestora; instanţele judecătoreşti şi parchetele de pe lângă
acestea; unităţi ale Ministerului Apărării Naţionale şi ale Ministerului de Interne, ale
serviciilor publice de informaţii, precum şi cele ale Direcţiei generale a penitenciarelor;
serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale, precum şi prefecturile, cu excepţia celor dobândite din
venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privată a acestora.
II. Domeniul public judeţean este alcătuit din următoarele bunuri:

45
1. drumurile judeţene;
2. terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea consiliul judeţean şi aparatul
propriu al acestuia, precum şi instituţiile publice de interes judeţean, cum sunt: biblioteci,
muzee, spitale judeţene şi alte asemenea bunuri, dacă nu au fost declarate de uz sau interes
public naţional sau local;
3. reţelele de alimentare cu apă realizate în sistem zonal sau microzonal, precum şi
staţiile de tratare cu instalaţiile, construcţiile şi terenurile aferente acestora.
III. Domeniul public local al comunelor, oraşelor şi municipiilor este alcătuit din
următoarele bunuri:
1. drumurile comunale, vicinale şi străzile;
2. pieţele publice, comerciale, târgurile, oboarele şi parcurile publice, precum şi
zonele de agrement;
3. lacurile şi plajele care nu sunt declarate de interes public naţional sau judeţean;
4. reţelele de alimentare cu apă, canalizare, termoficare, staţiile de tratare şi epurare a
apelor uzate, cu instalaţiile, construcţiile şi terenurile aferente;
5. terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea consiliul local şi primăria,
precum şi instituţiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele,
spitalele, policlinicile şi altele asemenea;
6. locuinţele sociale;
7. statuile şi monumentele, dacă nu au fost declarate de interes public naţional;
8. bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ, dacă nu au fost
declarate de interes public naţional;
9. terenurile cu destinaţie forestieră, dacă nu fac parte din domeniul privat al statului
şi dacă nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat;
10. cimitirele orăşeneşti şi comunale.

Sfera proprietății publice potrivit Legii educației naționale nr. 1/2011


În ceea ce privește baza materială a învăţământului preuniversitar de stat, art. 112 din
Legea educației naționale nr. 1/2011 prevede faptul că unităţile de învăţământ de stat pot
deţine în administrare bunuri proprietate publică, cele de învăţământ particular au drept
fundament proprietatea privată, iar cele de învăţământ confesional aparţin, în funcţie de
entitatea care le-a înfiinţat, uneia dintre cele două forme de proprietate.
Astfel, terenurile şi clădirile unităţilor de educaţie timpurie, de învăţământ preşcolar,
şcolilor primare, gimnaziale şi liceale, inclusiv ale celorlalte niveluri de învăţământ din cadrul
acestora, înfiinţate de stat, fac parte din domeniul public local şi sunt administrate de către
consiliile locale. Celelalte componente ale bazei materiale sunt de drept proprietatea acestora
şi sunt administrate de către consiliile de administraţie, conform legislaţiei în vigoare.
Terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea unităţile de învăţământ special
de stat şi centrele judeţene de resurse şi asistenţă educaţională fac parte din domeniul public
judeţean, respectiv al municipiului Bucureşti, şi sunt în administrarea consiliului judeţean,
respectiv a consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti, în a căror rază teritorială
îşi desfăşoară activitatea, prin consiliile de administraţie ale unităţilor de învăţământ
respective. Celelalte componente ale bazei materiale a unităţilor de învăţământ special de stat,
ale cluburilor sportive şcolare, ale palatelor şi cluburilor copiilor şi elevilor, precum şi ale
centrelor judeţene de resurse şi asistenţă educaţională sunt de drept proprietatea acestora şi
sunt administrate de către consiliile de administraţie ale acestora.
Terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea inspectoratele şcolare judeţene,
casele corpului didactic, centrul naţional de excelenţă, centrele recreative şi de divertisment,
Palatul Naţional al Copiilor, palatele şi cluburile elevilor, cluburile sportive şcolare, precum

46
şi alte unităţi din subordinea Ministerului Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, ale
căror cheltuieli curente şi de capital se finanţează de la bugetul de stat, fac parte din domeniul
public al statului şi sunt administrate de Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi
Sportului, prin inspectoratele şcolare judeţene şi prin consiliile de administraţie ale acestor
unităţi. Celelalte componente ale bazei materiale sunt de drept proprietatea unităţilor şi
instituţiilor respective şi sunt administrate de acestea.
Schimbarea destinaţiei bazei materiale a instituţiilor şi unităţilor de învăţământ
preuniversitar de stat se poate face de către autorităţile administraţiei publice locale, numai cu
avizul conform al ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului. În caz contrar,
actele de schimbare a destinaţiei bazei materiale sunt nule de drept, iar fapta constituie
infracţiune şi se pedepseşte conform legii penale.
Înscrierea dreptului de proprietate asupra bunurilor imobile aparţinând Ministerului
Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului sau instituţiilor şi unităţilor de învăţământ şi
cercetare ştiinţifică din sistemul învăţământului de stat, precum şi asupra bunurilor aparţinând
consiliilor locale, judeţene şi, respectiv, Consiliului General al Municipiului Bucureşti, în
care îşi desfăşoară activitatea unităţile de învăţământ preuniversitar de stat, se face, după caz,
în registrul de inscripţiuni şi transcripţiuni, în cărţile funciare sau în cărţile de publicitate
funciară, cu scutire de plata taxelor prevăzute de lege.
Referitor la universităţile de stat sau particulare, acestea au patrimoniu propriu, pe
care îl gestionează conform legii. Pe lângă bunurile proprietate privată, universităţile de stat
pot avea în patrimoniu bunuri mobile şi imobile din domeniul public sau din domeniul privat
al statului.
Drepturile subiective ale universităţilor asupra bunurilor din domeniul public al
statului pot fi drepturi de administrare, de folosinţă, de concesiune ori de închiriere, în
condiţiile legii.
Prin hotărâre a Guvernului, bunurile din domeniul public al statului pot fi trecute în
domeniul privat al statului şi transmise în proprietate universităţilor de stat, în condiţiile legii.
Este foarte important de menționat faptul că, în cazul desfiinţării unei universităţi de stat,
bunurile aflate în proprietate, rămase în urma lichidării, trec în proprietatea privată a statului.

Sfera proprietății publice potrivit Noului Cod Civil


În conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare, proprietatea publică este definită ca
fiind dreptul de proprietate ce aparţine statului sau unei unităţi administrativ-teritoriale asupra
bunurilor care, prin natura lor sau prin declaraţia legii, sunt de uz ori de interes public, cu
condiţia să fie dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege (art. 858 N.C.C.).
Deşi iniţial proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia a fost reglementată în
cuprinsul Legii nr. 213/1998, o parte din dispoziţii au fost preluate de N.C.C., în Titlul VI
denumit “Proprietatea publică”. Ca o consecinţă a acestui fapt, prin art. 89 din Legea nr.
71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul Civil 127 (Legea nr.
71/2011), titlul Legii nr. 213/1998 a fost modificat, având următorul cuprins: "Lege privind
bunurile proprietate publică".
Faţă de prevederile iniţiale, noţiunea de proprietate publică pune în evidenţă dreptul
de proprietate asupra domeniului public aparţinând statului sau unei unităţi administrativ-
teritoriale, drept ce are un regim juridic distinct de cel al dreptului de proprietate privată.
Astfel, pot fi identificate subiectele de drept titulare ale dreptului de proprietate publică,
respectiv statul şi unităţile administrativ teritoriale. Totodată, reluând dispoziţiile din art. 1
din Legea nr. 213/1998, art. 858 din N.C.C. stabileşte categoria bunurilor ce constituie

127
Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 409 din 10/06/2011.

47
obiectul dreptului de proprietate publică, respectiv bunuri care, potrivit legii sau prin natura
lor, sunt de uz sau de interes public.
Astfel, constituie obiect exclusiv al proprietăţii publice bogăţiile de interes public ale
subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional,
plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental,
precum şi alte bunuri stabilite prin lege organică.
N.C.C. face o primă delimitare între domeniul public şi domeniul privat în cuprinsul
alin. 2 al art. 859, în funcţie de natura bunurilor aflate în proprietatea statului şi unităţilor
administrativ teritoriale şi cărora li se aplică, după caz, regimul juridic special al dreptului de
proprietate publică sau regimul de drept comun al proprietăţii private. Aşadar, apartenenţa
unui bun la domeniul public sau la domeniul privat se stabileste în funcţie de două criterii: fie
prevederile legii, fie criteriul afectaţiunii bunului la uzul public (bunurile care sunt afectate
folosinţei publice directe) sau la interesul public (bunurile care sunt afectate serviciilor
publice) 128.
Bunurile proprietate publică fac parte din domeniul public naţional, judeţean sau,
după caz, local, delimitarea urmând a se face în condiţiile prevăzute de art. 3 alin. 2, 3 şi 4 din
Legea nr. 213/1998.
Art. 860 alin. 3 din Noul Cod Civil reglementează modalitatea de trecere a unui bun
din domeniul public al statului în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale şi
invers, astfel că bunurile care formează obiectul exclusiv al proprietăţii publice a statului sau
a unităţilor administrativ-teritoriale potrivit unei legi organice nu pot fi trecute din domeniul
public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale sau invers decât ca
urmare a modificării legii organice. În celelalte cazuri, trecerea unui bun din domeniul public
al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale şi invers se face în condiţiile
legii 129.
Referitor la apărarea dreptului de proprietate publică, art. 865 alin. 1 N.C.C. instituie
o obligaţie în sarcina titularului dreptului de proprietate, statul şi unităţile administrativ
teritoriale, de a apăra dreptul de proprietate publică. Titularului dreptului de proprietate
publică i se recunoaşte calitatea procesuală activă şi pasivă pentru a putea sta în faţa
instanţelor de judecată, în calitate de reclamant sau de pârât, în acţiunile având ca obiect
apărarea dreptului de proprietate publică. Alin. 2 al aceluiaşi articol stabileşte două obligaţii
în sarcina titularilor drepturilor de proprietate publică, respectiv să îl informeze pe proprietar
cu privire la orice tulburare adusă dreptului de proprietate publică şi să îl introducă în proces
pe titularul dreptului de proprietate publică, în condiţiile prevăzute de Codul de procedura
civilă.
Faţă de cele menţionate mai sus, N.C.C. devine sediul materiei pentru reglementarea
dreptului de proprietate publică şi a celorlalte drepturi corespunzătoare proprietăţii publice şi,
paradoxal, N.C.C. devine izvor de drept public 130.
Cu toate că dispoziţiile N.C.C. reglementează raporturile patrimoniale şi pe cele
nepatrimoniale dintre persoane, ca subiecte de drept civil (persoane fizice sau juridice), totuşi
legiuitorul a considerat oportună reglementarea proprietăţii publice şi a regimului juridic al
acesteia în cuprinsul N.C.C., opinie pe care nu o împărtăşim pentru motivele ce le vom
expune pe larg în cele ce urmează.

128
A se vedea Boroi, Gabriel. Drept civil. Partea generală. Persoanele, Editura All Beck, Bucureşti, 2001, pg.
83.
129
A se vedea Noul Cod Civil. Note – Corelaţii – Explicaţii, Editura C.H.Beck, Bucureşti, 2011, pg. 299 şi urm.
130
Potrivit dispoziţiilor art. 2 N.C.C., acesta este alcătuit dintr-un ansamblu de reguli care constituie dreptul
comun pentru toate domeniile la care se referă litera sau spiritul dispoziţiilor sale. Ori în cazul cazul dreptului de
proprietate publică nu putem vorbi de regim juridic de drept comun ca în cazul proprietăţii private.

48
În primul rând considerăm că includerea prevederilor privind proprietatea publică şi
regimul juridic al acesteia în N.C.C. s-a făcut de către legiuitor fără a ţine cont de delimitările
dintre normele dreptului public şi normele dreptului privat, mai exact, normele dreptului
public sunt cele care protejează interesul întregii societăţi, pe când cele ale dreptului privat
urmăresc protejarea intereselor private ale persoanelor.
În ceea ce priveşte raporturile juridice de drept privat, întrucât acestea exprimă
interese particulare, părţile sunt situate pe poziţii egale în drepturi şi obligaţii. Egalitatea
juridică a părţilor este atât metoda de reglementare specifică dreptului civil, cât şi o trăsătură
caracteristică a raportului de drept civil 131.
De cealaltă parte, obiectul de reglementare al dreptului public vizează atât autorităţile
administraţiei publice de natură statală sau autonomă local, personalul care le deserveşte, cât
şi relaţia dintre stat şi cetăţean, inclusiv relaţia dintre stat şi unităţile administrativ teritoriale,
ca proprietare de bunuri 132. Mai mult decât atât, raporturile de drept public sunt caracterizate
prin aceea că întotdeauna unul dintre subiectele sale este statul sau o autoritate publică, iar
părţile nu se află în poziţii de titulare egale de drepturi şi obligaţii. Forma de activitate
specifică dreptului public este aceea a actului unilateral, în principiu obligatoriu şi executoriu
din oficiu, deoarece se bucură de prezumţia de legalitate 133.
Totodată, în cadrul raporturilor juridice din sfera dreptului privat este aceea a
consensualismului constând în reglementare dintre părţi a întinderii drepturilor şi obligaţiilor
care decurg dintr-un raport juridic. Această regulă este opusă celei a manifestării unilaterale
de voinţă aplicabilă dreptului public 134.
În al doilea rând, bunurile proprietate publică sunt inalienabile, insesizabile şi
imprescriptibile, mai exact (a) nu pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare sau
în folosinţă, concesionate sau închiriate, în condiţiile legii; (b) nu pot fi supuse executării
silite şi asupra lor nu se pot constitui garanţii reale; (c) nu pot fi dobândite de către alte
persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bună-credinţă asupra bunurilor mobile.
Prin urmare, bunurile proprietate publică nu sunt în circuitul civil şi implicit, nu pot forma
obiectul de reglementare a Codului civil deoarece acesta a fost gândit pentru bunurile supuse
comerţului 135, adică cele aflate în circuitul civil.
Faţă de prevederile art. 861 din N.C.C., art. 11 alin. 2 din Legea nr. 213/1998 (articol
abrogat de Legea nr. 71/2011), prevedea faptul că actele juridice încheiate cu încălcarea
prevederilor privind regimul juridic al bunurilor din domeniul public sunt lovite de nulitate
absolută.
Cât priveşte limitele exercitării dreptului de proprietate publică, art. 862 N.C.C.
conţine o nouă dispoziţie, ce nu se regăseşte în Legea nr. 213/1998, potrivit căreia exercitarea
dreptului de proprietate publică se face în limitele prevăzute de noul cod civil şi de lege, fiind
susceptibilă, astfel, de orice limitare pentru respectarea dreptului de proprietate privată,
compatibilă cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile.
În acest sens, a fost exprimată opinia 136 că cele două forme de proprietate, publică şi
privată, care îmbracă regimuri juridice diferite, dreptul de proprietate publică fiind, de fapt, o
excepţie de la dreptul comun, sunt în mod egal garantate şi ocrotite de lege. În consecinţă,

131
Beleiu, Gheorghe. Drept civil român. Introducere în dreptul civil. Subiectele dreptului civil, Editura
Universul Juridic, Bucureşti, 2007, pg. 15.
132
Alexandru, Ioan. Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000, pg. 11.
133
Bălan, Emil. Instituţii administrative, pg. 12.
134
Idem, pg. 13.
135
A se vedea Iorgovan, Antonie. Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. 4, Editura All beck, Bucureşti, 2005,
pg. 192.
136
A se vedea Uliescu, Marilena. Dreptul de proprietate public în configurarea Noului Cod Civil, în Noul Cod
Civil. Comentarii, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2011, pg. 106.

49
dreptul de proprietate publică nu este reglementat „preferenţial” faţă de dreptul de proprietate
privată.
Din considerentele expuse mai sus, considerăm că introducerea proprietăţii publice şi
a regimului juridic al acesteia în cuprinsul N.C.C. este în măsură să creeze confuzii privind
caracterul special al dreptului de proprietate publică.

50
Regimul juridic al proprietății publice
Astfel cum menționam anterior, în cuprinsul prezentei lucrări, aspectul esențial care
interesează sfera proprietății publice rezidă în cerința obligatorie pe care trebuie să o
întrunească orice bun pentru a putea deveni obiect al proprietății publice. În acest sens, atât
fosta, cât și actuala reglementare prevăd că pot constitui obiect al proprietății publice doar
bunurile care sunt afectate uzului public sau care sunt de interes public.
Înțelesul noțiunii de ”uz public” prin care se cuprind bunuri precum drumurile
publice, plajele etc. sau a noțiunii de ”interes public” care înglobează bunuri ca școli, teatre
etc. nu au suferit modificări de sens în urma edictării N.C.C. Acestea constituie categoria
conceptelor juridice nedeterminate 137, pentru care legiuitorul român nu a oferit o definiție
legală și față de care Curtea de Justiție a Comunităților Europene a avansat ideea
”conceptelor oarbe” 138.
Cu toată diversitatea de teorii, doctrinarii din epoca modernă, într-o formă sau alta, au
susţinut că bunurile din domeniul public, spre deosebire de bunurile din domeniul privat, sunt
supuse unui regim juridic „exorbitant”, derogatoriu de la dreptul comun.
Articolul 861al Noului Cod civil apreciază că bunurile proprietate publică sunt
inalienabile, imprescriptibile şi insesizabile. Proprietatea asupra acestor bunuri nu se stinge
prin neuz şi nu poate fi dobândită de terţi prin uzucapiune sau, după caz, prin posesia de
bună-credinţă asupra bunurilor mobile. În condiţiile legii, bunurile proprietate publică pot fi
date în administrare sau în folosinţă şi pot fi concesionate ori închiriate.
Potrivit dispoziţiilor Legii nr. 213/1998, bunurile din domeniul public sunt
inalienabile, insesizabile și imprescriptibile, după cum urmează:
• nu pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare 139, concesionate 140 sau
închiriate 141, în condiţiile legii;
• nu pot fi supuse executării silite și asupra lor nu se pot constitui garanţii reale;
• nu pot fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul
posesiei de bună-credinţă asupra bunurilor mobile 142.
Axul principal al regimului juridic aplicabil domeniului public este, fără îndoială
principiul inalienabilităţii, principiu modern adoptat la jumătatea secolului al XIX-lea.

137
Tofan, D.A. op. cit., pg. 119.
138
Micu, Cătălin, Ghiberdicu Raul. loc. cit, pg. 154.
139
Potrivit dispoziţiilor legale, bunurile din domeniul public pot fi date, după caz, în administrarea regiilor
autonome, a prefecturilor, a autorităţilor administraţiei publice centrale și locale, a altor instituţii publice de
interes naţional, judeţean sau local. Darea în administrare se realizează, după caz, prin hotărâre a Guvernului sau
a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local. Titularul
dreptului de administrare poate să posede, să folosească bunul și să dispună de acesta, în condiţiile actului prin
care i-a fost dat bunul în administrare. Dreptul de administrare va putea fi revocat numai dacă titularul său nu-și
exercită drepturile și nu își execută obligaţiile născute din actul de transmitere.
140
Concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică se face prin licitaţie publică, în condiţiile legii.
Sumele încasate din închirierea sau din concesionarea bunurilor proprietate publică se fac, după caz, venit la
bugetul de stat sau la bugetele locale.
141
Închirierea bunurilor proprietate publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale se aprobă, după
caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, a Consiliului General al Municipiului București sau a
consiliului local, iar contractul de închiriere va cuprinde clauze de natură să asigure exploatarea bunului
închiriat, potrivit specificului acestuia. Contractul de închiriere se poate încheia, după caz, cu orice persoană
fizică sau juridică, română sau străină, de către titularul dreptului de proprietate sau de administrare.
142
Această dispoziţie este criticată de doctrină ca fiind deficitară, incompletă, deoarece ea consacră doar un
aspect al imprescriptibilităţii, cel achizitiv, legea trebuind să prevadă expres cele două forme de
imprescriptibilitate, achizitivă și extinctivă. Pe lângă faptul că bunurile imobile ale domeniului public nu pot fi
uzucapate sau dobândite prin posesia de bună credinţă care, potrivit legii civile, valorează titlu de proprietate (în
cazul celor mobile), ar fi trebuit precizat și faptul că dreptul la acţiune privind un bun al domeniului public nu se
stinge, indiferent cât timp nu ar fi fost exercitat (Vedinaș, Verginia. op. cit., pg. 240).

51
Durata sa este limitată doar la perioada în care bunul face parte din domeniul public, adică la
durata afectaţiunii, odată dezafectat de caracterul public, bunul respectiv poate fi înstrăinat 143.
Totodată, art. 136 alin. 4 din Constituţia României republicată prevede expres faptul
că „bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi date în
administrarea regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate;
de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică”. Aceste
menţiuni le regăsim în Codul administrativ respectiv Codul civil ce prevede dreptul statului
sau unităţilor administrativ-teritoriale de a da în folosinţă gratuită imobile din patrimoniul lor,
pe termen limitat, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfășoară activitate de
binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor publice.
Ca o consecinţă a inalienabilităţii sale, dreptul de proprietate asupra bunurilor
aparţinând domeniului public este imprescriptibil, ceea ce exclude posibilitatea dobândirii
acestora pe calea uzucapiunii sau pe calea posesiunii de bună-credinţă, în cazul bunurilor
mobile. Acest principiu a fost expres prevăzut în varianta iniţială a Legii fondului funciar, art.
5 alin. 2, în cuprinsul căruia se menţiona faptul că „terenurile care fac parte din domeniul
public sunt scoase din circuitul civil, dacă prin lege nu se prevede altfel. Dreptul de
proprietate asupra lor este imprescriptibil”.
O altă consecinţă a caracterului inalienabil al bunurilor ce aparţin domeniului public
este insesizabilitatea lor, în sensul că aceste bunuri nu pot fi urmărite silit. Astfel cum s-a
remarcat în doctrina interbelică, problema urmăririi bunurilor ce intră în acest domeniu nici
nu se putea pune deoarece statul era prezumat a fi întotdeauna solvabil, bunurile sale fie că
făceau parte din domeniul public, fie că aparţineau domeniului privat, nu puteau face obiectul
procedurii de executare silită 144.
Art. 13 din Legea nr. 213/1998 stabilește faptul că servituţile asupra bunurilor din
domeniul public sunt valabile numai în măsura în care sunt compatibile cu uzul sau interesul
public căruia îi sunt destinate bunurile afectate, iar în ceea ce privește servituţile valabil
constituite anterior intrării bunului în domeniul public, se prevede că acestea se menţin în
aceleași condiţii. Faţa de cele prevăzute, profesorul D.A. Tofan consideră că forma de
redactare a acestei dispoziţii cu caracter pozitiv ar fi trebuit să fie concepută și redactată de o
manieră negativă, în sensul de a se declara că bunurile domeniului public nu pot fi grevate de
servituţi, cu excepţia celor care sunt compatibile cu uzul sau cu interesul public. Aceasta
deoarece concepţia de principiu a legii, și anume imposibilitatea grevării de servituţi, s-ar fi
impus a fi armonizată cu tehnica de redactare spre a nu duce la interpretarea că legea admite,
în general, posibilitatea constituirii de servituti asupra domeniului public.
De reţinut este faptul că, actele juridice încheiate cu încălcarea prevederilor privind
regimul juridic al bunurilor din domeniul public sunt lovite de nulitate absolută.
Dreptul de proprietate publică încetează, dacă bunul a pierit ori a fost trecut în
domeniul privat.
Litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al statului, judeţelor, comunelor,
orașelor sau al municipiilor sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ.

143
Tofan, D.A. op. cit., pg. 130.
144
Luţescu, G. Teoria generală a drepturilor reale. Teoria patrimoniului. Clasificarea bunurilor. Drepturile
reale principale, București, 1947, pg. 161.

52
Caracterele juridice ale dreptului de proprietate publică
Deosebirea esenţială dintre dreptul de proprietate publică şi dreptul de proprietate
privată o constituie regimul juridic diferit pe care îl au cele două forme ale dreptului de
proprietate.
Analizând dispoziţiile constituţionale în materia dreptului de proprietate publică,
precum şi prevederile legilor care cuprind norme incidente în materia regimului juridic al
dreptului de proprietate publică rezultă, fără echivoc, că acestuia îi sunt specifice următoarele
caractere juridice: inalienabilitatea, imprescriptibilitatea, insesizabilitatea. 145
Pe de altă parte, regimul juridic diferit al dreptului de proprietate publică faţă de
dreptul de proprietate privată rezultă şi din modul în care acesta se exercită şi anume în regim
de drept public.

Dreptul de proprietate publică este inalienabil


Bunurile proprietate publică sunt scoase din circuitul civil, adică nu pot fi înstrăinate
prin acte juridice civile, în mod voluntar şi nici pe calea exproprierii. Aceste bunuri nu pot fi
gajate sau ipotecate.
Înainte de adoptarea Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic
al acesteia, în literatura juridică 146 precum şi în practica judecătorească 147 s-a susţinut că
inalienabilitatea dreptului de proprietate publică semnifică nu numai imposibilitatea
înstrăinării, prin acte juridice de drept civil, a bunurilor care îi formează obiectul, ci şi faptul
că, în principiu, nu se pot constitui, cu privire la aceste bunuri, nici dezmembrăminte ale
dreptului de proprietate: uzufructul, uzul, abitaţia, servitutea şi superficia.
Această teorie însă, este infirmată în ceea ce priveşte servitutea, ca dezmembrământ al
dreptului de proprietate .
Astfel, în anumite situaţii, acest dezmembrământ al dreptului de proprietate poate fi
constituit asupra bunurilor din domeniul public.
În ceea ce priveşte servituţile prin fapta omului, s-a statuat, că acestea nu se pot
constitui asupra bunurilor din domeniul public, dar servituţile naturale şi legale, reprezentând
limite normale ale exercitării dreptului de proprietate, sunt compatibile cu domeniul
public’’. 148
Art. 13 din Legea nr.213/1998 prevede că ’’servituţile asupra bunurilor din domeniul
public sunt valabile numai în măsura în care aceste servituţi sunt compatibile cu uzul sau
interesul public căruia îi sunt destinate bunurile afectate’’.
Este de observat faptul că legea nu face nici o referire la cazurile concrete în care se
pot constitui servituţi aspra bunurilor din domeniul public, ci doar este reglementat criteriul
general în funcţie de care se poate constitui un asemenea drept real.

145
art. 5 alin. (2) din Legea nr. 18/1991 ’’ terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile,
insesizabile şi imprescriptibile’’.
Art. 11 din Legea nr. 213/1998 ’’ bunurile din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile şi insesizabile,
după cum urmează: a) nu pot fi înstrăinate ele putând fi date numai în administrare, concesionare sau închiriate,
în condiţiile legii; b) nu pot fi supuse executării silite şi asupra lor nu se pot constitui garanţii reale; c) nu pot fi
dobândite de către alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bună-credinţă asupra bunurilor
imobile’’.
146
C. Bîrsan – op. cit. p. 101
147
C.S.J. s. cont. adm. decizia nr. 790/1995 în Dreptul nr. 9/1995 p. 88
148
I. Filipescu în Ioan Adam –op.cit 92..

53
S-a spus de asemenea, că eventuala incompatibilitate a servituţilor cu uzul sau
interesul public al bunurilor afectate este o chestiune de fapt, ce va trebui dovedită pentru
fiecare caz în parte 149, astfel că această situaţie va rămâne la aprecierea judecătorului.
În condiţiile de mai sus s-a apreciat că servituţile se pot constitui asupra bunurilor de
uz public – acele bunuri care prin natura lor sunt de folosinţă generală ( parcuri publice, pieţe
publice ) – sau a celor care interesează pe toţi membrii societăţii, chiar dacă aceştia nu au
acces nemijlocit la folosinţa lor. (şcoli, spitale, muzee, etc.) 150
În ceea ce priveşte servituţile prin fapta omului, stabilite anterior trecerii unui imobil
în domeniul public, a fost exprimată în literatura de specialitate, o opinie potrivit căreia aceste
servituţi pot fi exercitate în continuare, dar numai în măsura în care sunt compatibile
afectaţiunea bunului respectiv. 151
Această opinie este susţinută de prevederile art. 13 alin. ( 2 ) din Legea 213/1998
potrivit căruia ’’ servituţile constituite anterior intrării bunului în domeniul public, se
păstrează în condiţiile prevăzute în alin. ( 1 )’’.
Aceasta înseamnă că, dacă anterior trecerii bunului din domeniul privat în domeniul
public, au fost constituite servituţi compatibile cu uzul sau interesul public căruia i-a fost
destinat bunul trecut în domeniul public, acestea se păstrează.
Însă aceste servituţi încetează de drept dacă nu sunt compatibile cu uzul sau interesul
public căruia i-a fost destinat bunul intrat în domeniul public.
Această chestiune poate fi constatată în situaţie de litigiu, de către instanţa de
judecată.
Inalienabilitatea bunurilor care formează obiectul dreptului de proprietate publică
semnifică faptul că acestea nu pot fi înstrăinate. În consecinţă, actele de înstrăinare cu privire
la aceste bunuri vor fi lovite de nulitate absolută. 152
Astfel, ca urmare a faptului că bunurile care fac obiectul dreptului de proprietate
publică sunt afectate fie uzului, fie interesului public, rezultă că inalienabilitatea bunurilor
proprietate publică nu este consecinţa, nici a titularului dreptului de proprietate publică –
statul sau unităţile administrativ-teritoriale – nici a naturii domeniului public. De aceea,
pentru a-şi păstra definiţia şi scopul pentru care au fost afectate, bunurile aparţinând
domeniului public au fost declarate inalienabile.
În literatura juridică de specialitate, unii autori 153 au susţinut că inalienabilitatea
bunurilor aparţinând domeniului public este relativă şi limitată. Argumentele pe care s-au
bazat aceste afirmaţii sunt constituite de faptul că inalienabilitatea se aplică exclusiv
domeniului public, însă pe o perioadă limitată.
Aceasta înseamnă că bunurile din domeniul public sunt inalienabile atât timp cât
bunul face parte din domeniul public. În consecinţă, dacă bunul în cauză este trecut din
domeniul public în domeniul privat, acest fapt ar însemna intrarea bunului în circuitul civil,
deci el poate fi înstrăinat.
Această teză este considerată de Ioan Adam parţial viabilă. Referitor la caracterul
relativ al inalienabilităţii bunurilor aparţinând domeniului public, autorul, pornind de la faptul
că legile care o consacră prevăd sancţiuni în cazul încălcării acesteia, consideră că acest
caracter este absolut şi nu relativ.
În ceea ce priveşte relativitatea caracterului temporar al inalienabilităţii bunurilor
proprietate publică, acelaşi autor o consideră viabilă, în virtutea prevederilor art. 10 alin.(1)
din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, potrivit

149
E. Chelaru în C. Bîrsan – op. cit p. 102
150
Ioan Adam –op. cit. p. 92
151
L. Frenţescu în Ioan Adam – op. cit. p. 92
152
C.S.J. s. cont. adm. Dec. nr. 790/1994, în Dreptul nr. 9/1995 p. 88
153
Liviu Giurgiu în Ioan Adam – op. cit. p. 91

54
cărora dreptul de proprietate publică „încetează dacă bunul a pierit ori a fost trecut în
domeniul privat”.
Inalienabilitatea bunurilor care formează obiectul dreptului de proprietate publică
impune nu doar interdicţia înstrăinării lor ci şi imposibilitatea dobândirii acestora de către
terţi prin orice alt mod de dobândire reglementat de lege.
În acest sens art. 11 alin.(2) din Legea nr. 213/1998 prevede că “actele juridice
încheiate cu încălcarea principiului inlienabilităţii dreptului de proprietate publică sunt lovite
de nulitate absolută”.
Tot în virtutea acestui caracter al dreptului de proprietate publică, practica
judecătorească a decis că terenurile agricole proprietate publică nu pot intra în procedura de
reconstituire a dreptului de proprietate instituită de Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar,
republicată. 154 De asmenea, potrivit art. 12 din Legea nr. 54/1998 privind circulaţia juridică a
terenurilor, terenurile agricole proprietate publică nu pot face obiectul unor operaţiuni de
schimb, indiferent de titularul care le administrează.
Reglementările constituţionale prevăd că bunurile proprietate publică pot fi date în
administrare, concesionate sau închiriate, însă aceasta nu echivalează cu o înstrăinare a lor,
reprezentând în fapt doar un mod de exploatare a lor. 155
Aceste posibilităţi sunt prevăzute şi în art. 12 şi 16 din Legea nr. 213/1998 potrivit
cărora “bunurile din domeniul public pot fi date în administrarea regiilor autonome,
prefecturilor, autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, altor instituţii publice de
interes naţional, judeţean sau local după caz, sau pot fi concesionate sau închiriate pe baza de
licitaţie publică”.
Pornind de la aceste prevederi legale, în literatura juridică de specialitate s-a pus
problema referitoare la posibilitatea ca regiile autonome şi instituţiile publice (titulare ale
dreptului de administrare asupra bunurilor aparţinând domeniului public) să concesioneze şi
să închirieze bunuri publice, lucrări publice, servicii publice pe care le administrează.
Răspunsul la această întrebare este pozitiv, dacă avem în vedere reglementările în vigoare
care prevăd posibilitatea admisă regiilor autonome şi instituţiilor publice, ca reprezentante ale
titularului proprietăţii publice (sta, comună, oraş, judeţ), de a transmite bunurile publice,
lucrări sau servicii publice presoanelor fizice sau juridice cu titlu de concesiune sau de
închiriere.
O altă întrebare care s-a pus este aceea dacă regiile autonome şi instituţiile publice pot
fi titulare ale dreptului de concesiune sau de închiriere. 156 În acest caz răspunsul este negativ,
ceea ce înseamnă că regiile autonome şi instituţiile publice nu pot fi beneficiare ale
contractului de concesiune ori de închiriere a unui bun aparţinând domeniului public. 157

Dreptul de proprietate publică este imprescriptibil


Un alt caracter al dreptului de proprietate publică este imprescriptibilitatea, pentru
prima dată cuprins în prevederile art. 1844 Cod civil, care statuează faptul că “nu se poate
prescrie domeniul lucrurilor care, prin natura lor proprie sau printr-o declaraţiune a legii, nu
pot fi obiecte de proprietate privată, ci sunt scoase din comerţ”.

154
C.S.J. s. cont. adm. dec. Nr. 790/1994 şi dec. nr. 1036/1994 în Dreptul nr. 9/1995 p. 88-89
155
Art. 136 alin.(4) din Constituţia României prevede: „[…]. În condiţiile legii organice, bunurile proprietate
publică, pot fi date în administrarea regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori
închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică”.
156
C. Bîrsan – op. cit. p. 102
157
Art. 5 alin.(2) din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor: „dreptul de concesiune poate aparţine
numai unor subiecte de drept privat, regiile autonome şi instituţiile publice fiind subiecte de drept public ”.

55
În ciuda faptului că dispoziţiile constituţionale în materia proprietăţii publice nu
consacră acest caracter al dreptului de proprietate publică, imprescriptibilitatea bumurilor
proprietate publică, rezultă ca un principiu ce guvernează regimul juridic al proprietăţii
publice, constituind un rezultat direct şi necesar al regulii inalienabilităţii.
Acest caracter este însă prevăzut în celelalte dispoziţii legale, fie ele ordinare sau
organice.
Astfel, printre actele normative care cuprind reglementări referitoare la
imprescriptibilitatea bunurilor proprietate publică se numără Legea nr. 18/1991(art. 5 alin.2),
Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia. 158
Trebuie menţionat faptul că, în timp ce până la adoptarea Legii nr. 213/1998, celelalte
acte normative doar au prevăzut în conţinutul lor imprescriptibilitatea bunurilor din domeniul
public, în normele juridice din Legea nr. 213/1998 se arată în ce constă imprescriptibilitatea
acestor bunuri, respectiv faptul juridic al uzucapiunii, cât şi posesia de bună–credinţă, în
cazul bunurilor mobile.
În aceste condiţii, indiferent de perioada stăpânirii în fapt a unui bun proprietate
publică, nu se poate ajunge la dobândirea dreptului de proprietate asupra bunului în cauză,
efectele juridice ale posesiei fiind anulate de caracterul imprescriptibil al dreptului de
proprietate publică.
Deoarece nici Noul Cod civil şi nici dispoziţiile speciale menţionate nu fac distincţie,
aplicând principiul de drept conform căruia acolo unde legea nu distinge nici noi nu trebuie
să distingem, rezultă că dreptul de proprietate publică este imprescriptibil atât sub aspect
extinctiv cât şi achizitiv.
Din punct de vedere extinctiv, acţiunea în revendicare a unui bun poate fi exercitată
oricând, ceea ce înseamnă că aceasta nu se stinge oricât timp nu ar fi exercitată.
Imprescriptibilitatea din punct de vedre achizitiv,face ca acţiunea în revendicare cu
privire la un bun mobil sau imobil, să nu poată fi paralizată prin invocarea uzucapiunii sau
posesiei de bună-credinţă, ca moduri de dobândire a dreptului de proprietate asupra
respectivelor bunuri.

Dreptul de proprietate publică este insesizabil


În măsura în care bunurile care formează obiectul dreptului de proprietate publică nu
sunt în circuitul civil, ele sunt şi insesizabile, ceea ce înseamnă că nu pot fi urmărite de către
creditorii titularilor dreptului de proprietate asupra acestor bunuri, respectiv statul şi unităţile
administrativ-teritoriale.
Caracterul insesizabil decurge din caracterul inalienabil al dreptului de proprietate
publică. Dacă sesizabilitatea ar fi admisă, bunurile proprietate publică ar putea fi urmărite
silit, consecinţa fiind vânzarea lor cu scopul de satisfacere a creanţelor, deci caracterul
inalienabil al dreptului de proprietate publică ar deveni o ficţiune.
În legătură cu acest aspect s-a exprimat, în literatura de specialitate 159, opinia că nu se
pune problema urmăririi silite, pentru că se prezumă că statul este întotdeauna solvabil,
indiferent dacă bunurile aparţin domeniului public sau privat al său.
În unele lucrări din literatura juridică de specialitate 160 pe lângă caracterele dreptului
de proprietate publică reţinute de majoritatea autorilor, mai este menţionat şi caracterul
exclusiv, negrevabil şi nedezmembrabil al acestui drept. În susţinerea caracterului negrevabil

158
Art. 11 alin.(1) lit. C din Legea nr. 213/1998 prevede: „Bunurile din domeniul public […] nu pot fi dobândite
de către persoane, prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bună-credinţă asupra bunurilor mobile”
159
G.N. Luţescu în Ioan Adam – op. cit. p. 96
160
Iosif R. Urs, Carmen Ilie Todică – op. cit. p. 62

56
al dreptului de proprietate publică pot fi invocate prevederile art. 11 alin.(1)lit. B din Legea
nr. 213/1998 care prevăd că “asupra bunurilor din domeniul public nu se pot constitui garanţii
reale”.
Caracterul nedezmembrabil al acestui drept are la bază exercitarea tuturor atributelor
sale de către titularul dreptului, în putere proprie şi în interesul său propriu.
Darea în administrare a bunurilor proprietate publică, către regiile autonome şi
instituţiile publice, nu constituie o dezmembrare a dreptului de proprietate publică, din
moment ce titularul dreptului de administrare posedă, foloseşte şi dispune de bunuri, în
condiţiile actului administrativ prin care i s-a constituit dreptul.
Dreptul de administrare nu poate fi opus statului sau unităţilor administrativ-
teritoriale, care pot revoca dreptul de administrare, în cazul în care titularul său nu-şi exercită
drepturile şi obligaţiile născute în urma încheierii contractului.

Regimul juridic special al unor bunuri ale domeniului public


În afară de trăsăturile generale şi comune tuturor bunurilor proprietate publică
(inalienabilitatea, imprescriptibilitatea, insesizabilitatea), unor categorii de bunuri proprietate
publică le este aplicabil un regim juridic special 161.
În consecinţă, avem:
1. regimul juridic al domeniului public terestru:
 regimul juridic al fondului funciar;
 regimul juridic al frontierei de stat;
 regimul juridic al drumurilor;
 regimul juridic al resurselor minerale;
 regimul juridic al resurselor de petrol.
2. regimul juridic al domeniului public acvatic;
3. regimul juridic al domeniului public aerian;
4. regimul juridic al domeniului public cultural

Regimul juridic al domeniului public terestru

Regimul juridic aplicabil fondului funciar al României

Legea fondului funciar 162, deşi face distincţie clară între domeniul public şi domeniul
privat, operează cu o noţiune globală 163, fondul funciar al României: „Terenurile de orice fel,
indiferent de destinaţie, de titlu pe baza căruia sunt deţinute sau de domeniul public sau privat
din care fac parte constituie fondul funciar al României”.
Putem constata că este consacrat un regim de pază şi protecţie asupra tuturor
terenurilor, indiferent dacă fac obiectul domeniului public sau privat. Aceasta înseamnă că şi
regimul domeniului privat asupra terenurilor este „afectat” de un regim de domenialitate, fără
a pierde caracterul de regim al dreptului privat.

161
M. Preda, Drept administrativ, partea generală, Ediţia a-III-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p. 224.
162
Legea nr. 18/1991, publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 37din 20 februarie 1991, republicată în
Monitorul Oficial, partea I, nr. 1 din 5 ianuarie 1998.
163
A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 266-269.

57
Observăm faptul că regimul juridic aplicabil unui teren este determinat de natura
domeniului public sau privat căruia terenul îi aparţine. Sub anumite aspecte, regimul
bunurilor domeniului privat este supus unor reguli specifice bunurilor domeniale.
Constatăm că, pentru a nu periclita funcţionarea marilor servicii publice (siguranţa
naţională, ordinea publică, apărarea naţională), legea face o clasificare a terenurilor in funcţie
de destinaţie 164.
Prin art. 4 alin. 1. consacră principiul după care terenurile pot face obiectul dreptului
de proprietate privată sau al altor drepturi reale, având ca titulari persoane fizice sau persoane
juridice, dar se admite în acelaşi timp că ele pot aparţine domeniului public sau domeniului
privat. Însă, pentru aceasta trebuie să existe un drept de proprietate privată, respectiv un drept
de proprietate publică în ceea ce privesc terenurile.
Acest drept de proprietate, prin dispoziţiile legii, trebuie înregistrat în documentaţia
de evidenţă funciară şi de publicitate imobiliară.
Analizând dispoziţiile legale, observăm că deţinătorii de terenuri agricole au obligaţia
să asigure cultivarea şi protecţia solului.
În baza acestui principiu se recunoaşte autorităţilor administraţiei publice dreptul de
pază şi protecţie a terenurilor, concretizat prin somaţie scrisă, emisă de consiliile locale şi
adresată proprietarilor de terenuri care nu îndeplinesc obligaţia de cultivare şi protecţie a
solului 165.
Schimbarea categoriei de folosinţă a terenurilor arabile ale persoanelor juridice se
poate numai cu avizul conform al autorităţilor administraţiei publice judeţene din domeniul
agriculturii, în situaţiile şi în condiţiile prevăzute de lege 166.
Opinăm în sensul că terenurile agricole pot fi înstrăinate în extravilan prin vânzare,
prin exercitarea dreptului de preemţiune care revine coproprietarilor, iar dacă este cazul,
proprietarilor vecini. Exercitarea acestui drept se face numai printr-o autoritate a
administraţiei publice şi anume: Agenţia pentru Dezvoltare şi Amenajare Rurală.

164
Terenuri cu destinaţie agricolă sunt terenurile arabile, viile, livezile, pepinierele viticole, pomicole, plantaţiile
de hamei şi duzi, păşunile şi fâneţele, răsadniţe şi solarii, sole cu vegetaţie forestieră dacă nu fac parte din
amenajamentele silvice, păşuni împădurite, cele ocupate cu construcţii şi instalaţii agrozootehnice, amenajări
piscicole şi îmbunătăţiri funciare, drumurile tehnologice şi de exploatare agricolă, platforme şi spaţii de
depozitare care servesc nevoilor producţiei agricole, terenuri neproductive care pot fi amenajate pentru
producţia agricolă. Terenuri cu destinaţie forestieră sunt terenurile împădurite sau cele care servesc nevoilor de
cultură, de producţie ori de administrare silvică, terenurile destinate împăduririlor şi cele neproductive –
stâncării, râpe, torenţi – dacă nu sunt cuprinse în aranjamente silvice. Terenuri aflate sub ape sunt albiile minore
ale cursurilor de apă, cuvetele lacurilor la nivelurile maxime de retenţie, fundul apelor maritime şi ale mărilor
teritoriale. Terenurile din intravilan sunt cele aferente localităţilor urbane şi rurale, pe care sunt amplasate
construcţiile, alte amenajări ale locuitorilor, inclusiv terenurile agricole şi forestiere. Terenurile cu destinaţii
speciale sunt folosite pentru alte nevoi, ca de exemplu: pentru transporturi rutiere, feroviare, navale şi aeriene,
precum şi pentru construcţiile şi instalaţiile aferente acestora; pentru construcţii şi instalaţii hidrotehnice,
termice, de transport al energiei electrice şi gazelor naturale; pentru telecomunicaţii; pentru exploatări miniere şi
petroliere, cariere şi halde de orice fel; pentru nevoile de apărare; plajele, rezervaţiile şi monumentele naturii,
precum şi ansamblurile şi siturile arheologice şi istorice, altele asemenea.
165
Prin voinţa legiuitorului constituant, dreptul de pază şi protecţie a fondului funciar, care a consacrat
principiul autonomiei locale, se exercită şi de autorităţi publice locale, sumele rezultate din exercitarea acestui
drept reprezintă venit pentru bugetul local, cum se precizează şi în art. 54 alin. Final din Legea nr. 18/1991.
166
Terenurile agricole pot fi folosite, definitiv sau temporar, în alte scopuri prin obţinerea aprobării de la
autorităţi ale administraţiei publice, precum: a) Oficiul de Cadastru şi Organizare a Teritoriului Judeţean pentru
toate terenurile de până la un hectar. Ministerul Agriculturii şi Alimentaţiei dă aprobare pentru extinderea
acestei suprafeţe de teren. b) Ministerul Agriculturii şi Alimentaţiei pentru terenurile agricole pe o suprafaţă de
până la 100 ha. c) Guvernul, pentru terenurile a căror suprafaţă depăşeşte 100 ha.. Folosirea definitivă sau
temporară a terenurilor forestiere în alte scopuri decât cele silvice se aprobă în mod corespunzător de autoritatea
administrativă judeţeană din domeniul silviculturii, Ministerul Mediului, respectiv, Guvernul.

58
Această autoritate are drept competenţă protejarea interesului public, adică terenurile
agricole să fie deţinute de persoane responsabile care îndeplinesc obligaţia de cultivare a
acestora.
Observăm că legea mai face referire şi la amplasarea construcţiilor în intravilan,
regulă respectată şi în intravilan şi pentru construcţii de orice fel.
Ca orice lege care se respectă, prezintă şi excepţii.
Excepţii în ceea ce privesc construcţiile în intravilan se referă la:
 construcţii care, prin natura lor,pot provoca efecte de poluare a factorilor de
mediu;
 construcţii care, prin natura lor, nu se pot amplasa în intravilan;
 construcţii care, prin natura lor, nu se pot amplasa în extravilan;
 construcţii ce servesc activităţile agricole;
 construcţii cu destinaţie militară;
 căile ferate;
 şoselele de importanţă deosebită;
 liniile electrice de înaltă tensiune;
 forarea şi echiparea sondelor;
 lucrările aferente explorării ţiţeiului şi gazului;
 conductele magistrale de transport gaze sau petrol;
 lucrările de gospodărire a apelor şi realizarea de surse de apă.
Scoaterea definitivă a terenurilor din circuitul agricol şi silvic se face cu plata de
către titularii aprobării contravalorii terenurilor către proprietari, precum şi a unor taxe.

Regimul juridic aplicabil frontierei de stat a României


Frontiera de stat 167 a României delimitează teritoriul statului român de teritoriul
fiecăruia dintre statele vecine şi marea teritorială a României de zona contiguă.
În plan vertical, aceasta delimitează spaţiul aerian şi subsolul statului român de
spaţiul aerian şi subsolul fiecăruia dintre statele vecine.
Constatăm, conform art. 4 lit. a din Legea 56/1992 168 privind frontiera de stat a
României, că fâşia de protecţie a frontierei de stat face parte din domeniul public;lăţimea ei
este de 20 de metri de la frontieră în interiorul teritoriului ţarii.
Apreciem că administrarea fâşiei de protecţie a frontierei aparţine, prin lege
grănicerilor.
Totodată se prevede că imobilele aflate în punctele de trecere a frontierei fac parte din
domeniul public şi sunt administrate de Ministerul de Interne sau de către alte organe
centrale 169.
Pentru protecţia frontierei de stat şi a semnelor de frontieră se constituie culoarul de
frontieră şi fâşia de protecţie a frontierei de stat. Acestea fac parte din domeniu public al
statului şi se administrează de către autorităţile administraţiei publice locale, în condiţiile
stabilite de Guvern prin hotărâre.
Opinăm în sensul că administraţia publică locală asigură curăţarea şi întreţinerea
culoarului de frontieră, întreţinerea şi repararea semnelor de frontieră şi la nevoie înlocuirea
acestora.
Culoarul de frontieră şi lăţimea sa se convine de către statul român cu fiecare dintre
statele vecine, astfel încât să asigure vizibilitatea şi protecţia semnelor de frontieră.

167
D. Brezoianu, op. cit., p. 354-370.
168
Publicată în Monitorul Oficial nr. 126 din 9 iunie 1992.
169
L. Pop, Dreptul de proprietate şi desmembrămintele sale, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1996, p. 63.

59
Regimul juridic cuprinde totalitatea normelor prevăzute de legislaţia internă care
privesc frontiera de stat şi desfăşurarea diferitelor activităţi în zona de frontieră, în zona
aeroporturilor şi porturilor deschise traficului internaţional.
Subliniem faptul că asigurarea respectării regimului juridic revine autorităţilor ce au
atribuţii privind controlul la trecere frontierei de stat şi a autorităţilor administraţiei publice
locale.
Precizăm că trecerea frontierei de stat se face prin punctele de trecere deschise
traficului internaţional, dar şi prin alte locuri stabilite de comun acord, prin documente
bilaterale încheiate de România cu statele vecine.
Trecerea frontierei de către persoane se face cu respectarea prevederilor acestei legi,
iar trecerea mijloacelor de transport, mărfurilor şi a altor bunuri se face cu respectarea legilor
ce reglementează regimul vamal.
Constatăm faptul că în punctele de trecere se organizează şi se efectuează controlul de
frontieră a persoanelor, mijloacelor de transport şi bunurilor atât la intrarea cât şi la ieşirea
din ţară, cu scopul de a verifica şi controla îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege în aceste
situaţii a persoanelor, mărfurilor şi mijloacelor de transport..
Menţionăm că, de desfăşurarea în bune condiţii a traficului de călători, mijloace de
transport, mărfuri şi alte bunuri răspund autorităţile publice cu atribuţii de control ce îşi
desfăşoară activitatea în punctele de trecere.
În punctele de control portuare, din echipa de control face parte şi reprezentantul
căpităniei portului, iar în punctele de trecere aeroportuare echipa de control va fi însoţită de
un reprezentant al companiei reprezentate pe aeroport.
Trebuie menţionat, că înainte de efectuarea oricărui tip de control, în punctul de
trecere a frontierei este obligatoriu controlul sanitar-uman, sanitar-veterinar, fitosanitar şi cel
privind protecţia mediului, fiind un impediment în trecerea frontierei a celor care încearcă să
se sustragă.
Apreciem faptul că exploatarea şi întreţinerea podurilor, căilor ferate şi rutiere, liniilor
de comunicaţii şi a apelor de frontieră ce intersectează linia de frontieră sau au ax comun cu
aceasta se stabileşte prin înţelegeri încheiate de statul român cu statele vecine.

Regimul juridic aplicabil căilor de comunicaţie 170


Legiuitorul constituant, după „bogăţiile de orice natură ale subsolului” nominalizează
ca bunuri publice „căile de comunicaţie” vizând tot ceea ce reprezintă cale de comunicaţie:
cale rutieră, cale ferată etc.
Specificăm faptul că în legislaţia anterioară anului 1990, drumurile erau considerate
obiecte ale „proprietăţii socialiste de stat”.
În acest sens, legea de bază din sistemul socialist 171 diferenţia două categorii de
drumuri, „din punct de vedere al folosinţei şi administrării”: drumuri publice (destinate
„satisfacerii cerinţelor de transport rutier al întregii economii naţionale şi ale populaţiei) şi
drumuri de exploatare 172 (destinate satisfacerii nevoilor proprii de transport ale unor
organizaţii).
Observăm faptul că, după intrarea în vigoare a Constituţiei din 1991, drumurile
publice, dependinţe ale domeniului public, reprezentau şi una dintre categoriile importante de
bunuri, obiect al proprietăţii publice.

170
A. Iorgovan, op. cit., p. 273- 278.
171
Legea drumurilor nr. 13/1974, publicată în Buletinul Oficial nr. 107/1974.
172
Sunt legate direct la reţeaua drumurilor publice; pot fi forestiere, petroliere, miniere, agricole şi de altă
natură.

60
Conform reglementărilor Legii nr. 13/1974, bunurile publice erau reprezentate de
drumurile publice (de interes republican – autostrăzi şi drumuri naţionale; de interes local –
drumuri judeţene, drumuri comunale, străzi) şi de drumurile de exploatare construite pe un
teren proprietate publică, dar şi cele construite pe terenurile care au fost expropriate.
Menţionăm că încadrarea sau trecerea dintr-o categorie în alta 173 se făcea prin decret
prezidenţial (în cazul autostrăzilor şi drumurilor naţionale), prin hotărâre a Consiliului de
Miniştri (în cazul drumurilor judeţene, comunale şi de exploatare) şi prin decizia Comitetului
executiv al Consiliului popular judeţean (în cazul străzilor).
Opinăm faptul că, aceste dispoziţii au fost modificate prin Constituţia din 1991,
competenţa revenind Guvernului pentru drumurile naţionale, judeţene sau comunale,
respectiv Consiliilor judeţene sau locale pentru drumurile vicinale şi străzi.
Remarcăm faptul că noua reglementare în domeniul drumurilor este reprezentată de
Ordonanţa de Guvern nr. 43/1997 174, reglementare ce clasifică drumurile după trei criterii:
a) criteriul destinaţiei: drumuri publice 175 şi drumuri de utilitate privată 176;
b) criteriul destinaţiei: drumuri deschise circulaţiei publice şi drumuri închise destinaţiei
publice;
c) criteriul funcţional şi administrativ-teritorial: drumuri de interes naţional 177, drumuri
de interes local 178.
Apreciem faptul că regimul domenial al drumurilor publice vizează administrarea
drumurilor, exploatarea drumurilor, proiectarea şi execuţia lucrărilor de drumuri, amplasarea
de construcţii în zona drumului, dobândirea de terenuri pentru drumuri. Respectarea acestuia
este impusă de ministerul de resort, sub autoritatea căruia funcţionează Administraţia
Naţională a Drumurilor 179.
Menţionăm şi faptul că documentele tehnice privind lucrările de investiţii referitoare
la modernizarea, construcţia şi sistematizarea drumurilor naţionale sunt avizate de Ministerul
Apărării Naţionale, prin Marele Stat Major.

Regimul juridic al domeniului public acvatic180


Apele 181 fac parte integrantă din domeniul public.
173
Art. nr. 12 din Legea nr. 13/1974.
174
Ordonanţa de Guvern nr. 43/1997 privind regimul juridic al drumurilor, republicată în Monitorul Oficial nr.
237/29 iunie 1998.
175
Drumul public reprezintă acel obiectiv de utilitate publică destinat circulaţiei rutiere, în scopul satisfacerii
cerinţelor de transport unitar al economiei naţionale, al populaţiei şi de apărare a ţării, cu precizarea că toate
drumurile publice sunt proprietate publică a statului sau comunei (oraşului), după caz.
176
Drumul de utilitate privată reprezintă drumul destinat satisfacerii cerinţelor proprii de transport ale agenţilor
economici sau ale persoanelor fizice, fiind drumuri de acces în incinte industriale, din interiorul incintelor,
respectiv pentru organizaţiile de şantier.
177
Drumurile de interes naţional, proprietate publică de stat, sunt reprezentate de autostrăzi, drumuri exprese,
drumuri naţionale europene (E), drumuri naţionale principale, drumuri naţionale secundare. Încadrarea în una
dintre aceste categorii este de competenţa Ministerului Transporturilor, cu excepţia drumurilor naţionale
europene, a căror încadrare se stabileşte conform acordurilor şi convenţiilor internaţionale la care România este
parte.
178
Drumurile de interes local sunt reprezentate de drumurile comunale - care asigură legătura între satele unei
comune sau satele comunelor învecinate, şi drumurile vicinale – care deservesc mai multe proprietăţi, fiind
situate la limita acestora şi aparţin proprietăţii publice a unităţilor administrativ-teritoriale.
179
Este o structură a administraţiei publice, cu statut de regie autonomă, de interes public naţional, cu
personalitate juridică, ce funcţionează pe bază de gestiune economică şi autonomie financiară. Cheltuielile ce
depăşesc veniturile se asigură din Fondul special al drumurilor publice şi, în completare de la bugetul de stat,
sub formă de transferuri, în limita sumelor aprobate prin Legea bugetară anuală.
180
Legea apelor nr. 104 din 1996.

61
Din acest punct de vedere, conservarea, amenajarea, valorificarea resurselor de apă,
protecţia calităţii ei împotriva poluării, folosirea raţională a apei, prevenirea şi apărarea
împotriva acţiunilor nocive şi distructive ale apelor sunt sarcini la a căror înfăptuire trebuie să
participe toate organele şi organizaţiile de stat, organizaţiile neguvernamentale, toţi locuitorii
ţării fiind probleme de interes general.
Precizăm că regimul juridic are drept scop:
 conservarea, dezvoltarea şi protecţia resurselor de apă;
 protecţia împotriva oricărei forme de poluare a apelor;
 refacerea calităţii apelor;
 protejarea ecosistemelor acvatice;
 asigurarea alimentării cu apă potabilă a populaţiei;
 valorificarea complexă a apelor şi repartiţia ratională şi echilibrată a
resursei;
 apărarea împotriva inundaţiilor şi a oricăror altor fenomene
hidrometeorologice periculoase;
 satisfacerea cerinţelor de apă ale agriculturii, industriei, producerii de
enregie, a transporturilor, turismului, sporturi nautice.
Menţionăm că aparţin domeniului public:
 apele de suprafaţă cu albiile lor minore mai mari de 5 km. şi cu
bazine hidrografice ce depăşesc suprafeţe de 10 km.;
 malurile acestora şi cuvetele lacurilor;
 apele subterane;
 apele maritime interioare;
 faleza şi plaja mării;
 marea teritorială;
 fundul apelor mării.
Apreciem că apele din domeniul public sunt administrate de către Regia Autonomă
„Apele Române”, iar reglementarea navigaţiei şi a activităţilor conexe acesteia pe căile
navigabile se face de către Ministerul Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei prin
unităţi de profil. Supravegherea calităţii apei potabile se asigură de către Ministerul Sănătăţii
şi Familiei.
Subliniem că dreptul de folosinţă a apelor se stabileşte prin autorizaţia de gospodărire
a apelor.
Tot prin lege, organele de gospodărire a apelor au dreptul să ia măsuri de limitare sau
de suspendare a folosinţei apei, pentru a se putea face faţă unui pericol sau consecinţei
secetei, inundaţiilor sau a unui risc de lipsă de apă datorată supraexploatării resursei.
Menţionăm că legea dispune instituirea zonei de protecţie, a cărei mărime şi mod de
folosinţă a terenurilor se stabilesc prin hotărâre de Guvern, în jurul lacurilor naturale şi de
acumulare, a barajelor, de-a lungul cursurilor de apă, al canalelor, digurilor.
Apele subterane sunt destinare pentru alimentarea cu apă a populaţiei, a animalelor,
pentru asigurarea igienei şi sănătăţii populaţiei. Folosirea lor în alte scopuri, se poate numai
pe baza autorizaţiei de gospodărire a apelor.
După cum observăm şi marea teritorială aparţine domeniului public. Aceasta cuprinde
fâşia de mare adiacentă ţărmului sau, după caz, apelor maritime interioare având lăţimea de
12 mile marine (22,224 m.) măsurată de la liniile de bază 182.

181
D. Brezoianu, op. cit., pass 374-380.
182
Liniile de bază sunt liniile celui mai mare reflux de-a lungul ţărmului sau, după caz, liniile drepte care unesc
punctele cele mai avansate ale ţărmului, inclusiv ale ţărmului din spre larg al insulelor, ale amenajărilor
hidrotehnice şi ale altor instalaţii portuare permanente. (art. 1 alin.2 din Legea nr. 17 din 1990).

62
Marea teritorială a României se delimitează de marea teritorială a statelor vecine prin
înţelegeri cu fiecare dintre aceste state, conform cu normele dreptului internaţional.
Remarcăm că suprafeţele de apă situate între ţărmul mării şi limitele de bază
constituie apele maritime interioare ale României, care împreună cu marea teritorială, solul şi
subsolul acestora, precum şi spaţiul aerian de deasupra lor fac parte din teritoriul României.
Zona contiguă a României este fâşia de mare adiacentă mării teritoriale. Se extinde
spre largul mării până la distanţa de 24 de mile marine măsurată de la liniile de bază ale mării
teritoriale.
Apreciem că este interzisă categoric poluarea 183 apelor maritime interioare şi a marii
teritoriale, a atmosferei de deasupra acestora prin deversarea, aruncarea a diverse reziduuri
sau materiale capabile să producă pagube ţărmului românesc sau să creeze obstacole în calea
utilizării legitime a mării.
În acest sens, autorităţile competente vor adopta măsurile necesare în baza dreptului
de pază şi protecţie, drept specific regimului de putere aplicabil bunurior din domeniul
acvatic ca bunuri ale domeniului public naţional.

Regimul juridic al domeniului public aerian


Spaţiul aerian 184 naţional reprezintă coloana de aer situată deasupra teritoriului aflat
sub suveranitatea României până la limita inferioară a spaţiului extraatmosferic.
Constatăm că spaţiul aerian face parte dintre bunurile domeniului public nominalizate
de art. 136 alin.3 al Constituţiei, idee reluată şi de O.G. 29/1997 185: „România are
suveranitate deplină şi exclusivă asupra spaţiului aerian naţional, care face obiectul
proprietăţii publice” 186.
Menţionăm că spaţiul aerian cuprinde:
 spaţiul de trafic aerian;
 zonele rezervate pentru lucrul aerian;
 zonele interzise.
Subliniem că ultimele două zone se stabilesc printr-o hotărâre de guvern, iar în spaţiul
de trafic aerian se pot stabili zone condiţionate, unde aeronavele pot zbura respectând
anumite condiţii 187.
Apreciem că în spaţiul aerian al României 188 se desfăşoară două categorii de activităţi
aeronautice (civile şi militare), de unde rezultă şi două categorii de regimuri juridice
aplicabile acestui bun al domeniului public.
Prin lege este statuat că activitatea aeronautică civilă în România se realizează prin
ministere şi alte instituţii centrale de stat, prin instituţii ale administraţiei publice locale, prin
regii autonome, societăţi comerciale, dar şi prin persoane particulare.
Remarcăm că organul de stat ce reglementează coordonează şi controlează activitatea
aeronautică din aer şi de pe sol, din spaţiul de circulaţie aeriană a României este Ministerul
Transporturilor, prin departamentul aviaţiei civile.
Tot prin lege se dispune că activitatea aeronautică civilă internaţională se desfăşoară
în spaţiul aerian al României pe căi aeriene este reglementată prin convenţii şi acorduri
internaţionale încheiate de România şi a Codului aerian al României.

183
A. Iorgovan, op. cit., p. 300-301.
184
Ordonanţa de Guvern nr. 29 din 1997 privind codul aerian, republicată în 2001.
185
A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 305.
186
Art. 1 alin. 2 din O.G. nr. 29 din 1997.
187
Art. 2 din Codul aerian.
188
A. Iorgovan, op. cit., 1996, pp. 179-183.

63
În ceea ce priveşte aviaţia militară, aceasta trebuie să fie pregătită în orice moment
pentru exercitarea rolului constituţional de apărare a spaţiului aerian al României.
De aceea, este necesară o organizare specifică a autorităţii administraţiei publice
existând, ca structuri ale Ministerului Apărării Naţionale, atât un comandament al aviaţiei
militare cât şi un comandament al apărării antiaeriene a teritoriului.

Regimul juridic al domeniului public cultural


Patrimoniul cultural naţional 189, denumit şi domeniul public cultural este alcătuit din
bunuri materiale mobile şi imobile, cu valoare deosebită istorică, arheologică documentară,
etnografică, artistică, ştiinţifică, tehnică, literară, epigrafică, cinematografică prezentând un
interes public, mărturii de neînlocuit ale potenţialului creator uman, în relaţia sa cu mediul
natural şi cu mediul istoriceşte constituit de pe teritoriul României, al istoriei şi civilizaţiei
naţionale şi universale.
Conform dispoziţiilor O.G. 27/1992 190 privind unele măsuri pentru protecţia
patrimoniului cultural naţional, calitatea de bun imobil aparţinând patrimoniului cultural
naţional se atestă prin clasificarea acestuia în lista monumentelor ansamblurilor ţi siturilor
istorice, aprobată de Comisia Naţională a Monumentelor, Ansamblurilor şi Siturilor.
În ceea ce priveşte bunurile mobile, atestarea calităţii de bun ce aparţine patrimoniului
cultural naţional se făcea de către specialiştii oficiilor locale pentru patrimoniul cultural
naţional, la solicitarea autorităţii administraţiei publice sau a celor judecătoreşti.
Subliniem că, în cazul în care aceştia nu existau, erau desemnaţi de către Comisia
Muzeelor şi Colecţiilor împreună cu Ministerul Culturii.
Apreciem faptul că raportul juridic nu permite scoaterea din ţară a bunurilor culturale,
de către persoane fizice sau persoane juridice, decât numai la prezentarea la unităţile vamale
a unei adeverinţe eliberate de Oficiul local pentru patrimoniul cultural naţional de pe raza de
domiciliului a solicitantului, conform cu prevederile normelor Ministerului Culturii şi
Comisiei Muzeelor şi Colecţiilor.
Totodată, bunurile deţinute de muzee, colecţii şi biblioteci, în calitate de instituţii
publice, pot fi scoase numai temporar din ţară şi numai cu aprobarea Ministerului Culturii şi a
Comisiei Muzeelor şi Colecţiilor.
Precizăm faptul că protecţia împotriva proceselor de îmbătrânire, fragilizare şi
degradare determinate de mediul ambiant şi de activităţile la care bunurile sunt folosite revine
deţinătorului bunurilor culturale mobile.
În ceea ce priveşte declanşarea procedurii de clasare 191 a monumentelor istorice din
oficiu, aceasta este realizată de către Comisia Naţională a Monumentelor Istorice, în
colaborare cu Inspectoratele Judeţene pentru Cultură şi Culte pentru bunurile culturale
imobile aflate în proprietate publică.
Menţionăm că pentru bunurile din patrimoniul cultural naţional mobil, declanşarea
procedurii de clasare din oficiu se face de către Inspectoratele pentru Cultură şi Culte
Judeţene, prin oficiile pentru patrimoniul cultural naţional judeţene.
Clasarea se efectuează pe baza unui raport de expertiză întocmit de experţi acreditaţi
de Comisia Naţională a Muzeelor şi Colecţiilor.

189
D. Brezoianu, op. cit., p. 413.
190
Publicată în Monitorul Oficial nr. 215 din 28.08.1992.
191
D. Brezoianu, op. cit., p. 417-418.

64
65
Constituirea domeniului public
Noţiuni introductive. Reglementare legală
Sediul materiei în ceea ce privește modurile de constituire a bunurilor aparținând
domeniului public era, inițial, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul
juridic aplicabil acesteia.
Astfel, potrivit dispozițiilor Legii nr. 213/1998, versiune actualizată la data de
13.06.2003, dreptul de proprietate publică se dobândește:
a. pe cale naturală;
b. prin achiziții publice efectuate în condițiile legii;
c. prin expropriere pentru cauză de utilitate publică;
d. prin acte de donație sau legate acceptate de Guvern, de consiliul județean sau de
consiliul local, după caz, dacă bunul în cauza intră în domeniul public;
e. prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităților
administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate
publică;
f. prin alte moduri prevăzute de lege.
După cum bine se poate observa, nici în această situație enumerarea de către legiuitor
a modurilor de dobândire a dreptului de proprietate publică nu este limitativă. Stabilirea unor
modurile, altele decât cele cuprinse în art. 7 din Legea nr. 213/1998 vor fi prevăzute în lege.
Ulterior adoptării Legii nr. 71/2011, prin art. 89 se abrogă art. 7 din Legea nr.
213/1998, menționat mai sus. Pe cale de consecință, de la acest moment, prevederile privind
proprietatea publică sunt cuprinse în N.C.C.
Reglementarea actuală prevede faptul că bunurile statului și ale unităților
administrativ-teritoriale care, prin natura lor sau prin declarația legii, sunt de uz sau de interes
public formează obiectul proprietății publice, însă numai dacă au fost legal dobândite de către
acestea. De asemenea, dacă prin lege nu se prevede altfel, dispozițiile aplicabile dreptului de
proprietate privată se aplică și dreptului de proprietate publică, însă numai în masura în care
sunt compatibile cu acesta din urmă (art. 554 N.C.C.).
În ceea ce priveşte cazurile de dobândire a bunurilor proprietate publică, preluând o
parte din dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 213/1998, în scopul creării unei reglementări
complete a acestei instituții de drept 192, art. 863 din N.C.C. enumeră modalităţile de
dobândire a dreptului de proprietate publică, respectiv:
• prin achiziţie publică, efectuată în condiţiile legii;
• prin expropriere pentru cauză de utilitate publică, în condiţiile legii;
• prin donaţie sau legat, acceptat în condiţiile legii, dacă bunul, prin natura lui sau
prin voinţa dispunătorului, devine de uz ori de interes public;
• prin convenţie cu titlu oneros, dacă bunul, prin natura lui sau prin voinţa
dobânditorului, devine de uz ori de interes public;
• prin transferul unui bun din domeniul privat al statului în domeniul public al
acestuia sau din domeniul privat al unei unităţi administrativ-teritoriale în
domeniul public al acesteia, în condiţiile legii;
• prin alte moduri stabilite de lege 193.

192
Micu, Cătălin, Ghiberdicu Raul. op. cit., pg. 155.
193
Şi în acest caz enumerarea nu este limitativă, alin. ultim din articolul menţionat prevede expres că dreptul de
proprietate publică poate fi dobândit prin alte moduri stabilite de lege.

66
Analizând, prin comparație, cele două articole referitoare la modalitățile de dobândire
a dreptului de proprietate publică, se poate observa faptul că N.C.C. nu a preluat în totalitate
conținutul art. 7 din Legea privind proprietatea publică, ci a renunțat la legiferarea uneia
dintre modalitățile tradiționale de dobândire a dreptului de proprietate publică, respectiv
dobândirea pe cale naturală. Astfel, N.C.C. păstrează doar modurile uzuale de dobândire a
proprietății publice, mai exact: prin achiziții publice, expropriere pentru cauză de utilitate
publică, acte de donație, trecerea bunurilor din domeniul privat în domeniul public. Noutatea,
dacă îi putem spune așa, adusă de N.C.C. în acest domeniu este și modalitatea de dobândire a
proprietății publice prin convenţie cu titlu oneros, dacă bunul, prin natura lui sau prin voinţa
dobânditorului, devine de uz ori de interes public (art. 863 lit. d).

Constituirea pe cale naturală


Astfel cum am menționat mai sus, una dintre modificările aduse prin N.C.C. constă în
faptul că a fost eliminată modalitatea de constituire a dreptului de proprietate publică pe cale
naturală. Această modalitate de constituire nu a primit însă o reglementare expresă, ea
beneficiind doar de exemplificări oferite de doctrina juridică.
Se consideră astfel că dobândirea pe cale naturală poate fi incidentă doar în cazuri
precum: trecerea de la proprietatea socialistă de stat (specifică comunismului) la proprietatea
publică specifică regimului democratic; în cazul accesiunii imobiliare naturale generate pe
calea aluviunii, avulsiunii etc 194.
Accesiunea era un mod de constituire a proprietății prin absorbirea juridică a lucrului
accesor de către cel principal. Era considerat principal acel lucru care își păstrează
individualitatea după unirea cu un alt lucru.
Astfel, romanii au recunoscut un mod de dobândire a proprietății în unirea a două
lucruri imobile. De pildă, depunerile care se formal pe malul unui râu (alluvio) aparțineau
propritarului fondului riveran. Insula care apărea în mijlocul râului aparținea celor doi
proprietari riverani, iar dacă era plasată în întregime dincolo de linia imaginară care trecea
prin mijlocul râului, aparținea unui singur proprietar 195.
Raportat la modurile de dobândire a dreptului de proprietate, în literatura de
specialitate au mai avut loc discuții asupra calificării modalității prin care titularii dreptului
de proprietate publică culeg fructele produse de bunurile publice. În această privință, s-a
conchis în sensul că acestea se culeg în temeiul dreptului de proprietate publică, nefiind
necesară recunoașterea unui mod de dobândire distinct al acestora.
Chiar dacă, în realitate, dobândirea dreptului de proprietate publică pe cale naturală nu
prezintă o frecvență și o importanță de natură a atrage reținerea acestei modalități în rândul
celor prevăzute expres de lege, ne raliem opiniei potrivit căreia, pentru evitarea
controverselor, trebuia menținută în legislația în vigoare și această variantă abrogată prin
intrarea în vigoare a Legii nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a N.C.C.

Constituirea proprietății publice prin achiziții publice


Indiferent că vorbim de titulari ai dreptului de proprietate publică sau privată,
modalitatea prin care aceștia reușesc să își procure mijloacelor materiale necesare existenței
și desfășurării activității curente este reprezentată de achiziționarea de bunuri aflate în
circuitul civil.

194
Micu, Cătălin, Ghiberdicu Raul. op. cit., pg. 155.
195
Molcuț, Emil. op. cit., pg. 125.

67
În cazul autorităților și a instituțiilor publice, având în vedere regimul special aplicabil
acestora, modalitate de dobândire a bunurilor aflate în circuitul civil poartă denumirea de
achizițiile publice și presupune parcurgerea unor etape, clar definite și stabilite prin legislația
achizițiilor publice.
Pornind de la semantica termenilor de „achiziție” şi „public”, trebuie să convenim că
achiziția publică este o formă de comerț care constă în procurarea de produse, bunuri, servicii
sau lucrări ce vor fi puse la dispoziția tuturor sau care priveşte întregul popor. Un element
definitoriu al procedurii de achiziție publică este angajarea banului public, care la rândul lui
este efortul tuturor, ceea ce face ca responsabilitatea cu care autoritățile contractante participă
la această procedură și atribuie contractul este foarte mare.
La nivel național, legislația în domeniul achizițiilor publice a cunoscut modificări
succesive. Dintre acestea menționăm, Ordonanța Guvernului nr.12/1993 privind achizițiile de
bunuri și investițiile publice; Ordonanța Guvernului nr. l18/1999 privind achiziţiile
publice 196. În anul 2001 s-a emis Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 60 al cărei scop
declarat a fost stabilirea principiilor, cadrului general și a procedurilor pentru atribuirea
contractului de achiziție publică, precum și a căilor de atac al actului sau deciziei autorității
contractante care aplica una dintre procedurile de atribuire a contractului de achiziție publică.
Ulterior, necesitatea adoptării unor măsuri urgente pentru elaborarea și promovarea
unei noi legislații în domeniul achizițiilor publice, în contextul angajamentelor asumate de
România în cadrul capitolului 1 "Libera circulație a mărfurilor" și al recomandărilor Comisiei
Europene, a determinat adoptarea de către Guvernul României a Ordonanței de Urgență a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de
concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu
modificările și completările ulterioare (”OUG nr. 34/2006”), document ce are ca scop:
a. promovarea concurenței între operatorii economici;
b. garantarea tratamentului egal și nediscriminarea operatorilor economici;
c. asigurarea transparenței și integrității procesului de achiziție publică;
d. asigurarea utilizării eficiente a fondurilor publice, prin aplicarea procedurilor de
atribuire de către autoritățile contractante.
De aceea, pentru realizarea scopurilor declarate, legiuitorul a impus ca la baza
atribuirii contractului de achiziție publică să se afle principiile 197 următoare:
a. nediscriminarea - în sensul că situațiile identice nu trebuie tratate diferențiat,
fiind interzisă orice formă de discriminare bazată pe orice alte criterii de
diferențiere decât cele reglementate expres de ordonanța de urgență;
b. tratamentul egal - care impune ca fiecare potențial participant la procedura de
atribuire a contractului de achiziție publică să cunoască în prealabil regulile și
condițiile cărora va trebui să se conformeze și să aibă garanția că orice alt
participant concurează în aceleași condiții și după aceleași reguli;
c. recunoașterea reciprocă - în sensul că în materia achizițiilor publice, autoritățile
contractante din România, ca stat membru al Uniunii Europene, trebuie să
accepte produsele și serviciile livrate sau prestate de un operator economic din
oricare alt stat membru, dacă produsele și serviciile respective respectă într-o
maniera obiectivă prescripțiile existente în statul membru de origine;
d. transparența - care impune publicarea tuturor informațiilor relevante de natură
să poată permite oricărui potențial participant la procedura de atribuire a
contractului de achiziție publică să fie informat pe deplin atunci când decide în
legatură cu participarea sau neparticiparea sa la procedura respectivă;

196
Textul actului publicat în Monitorul Oficial nr. 431 din 31/8/1999.
197
http://www.stiucum.com/drept/dreptul-bunurilor/Achizitiile-publice65276.php.

68
proporționalitatea - în sensul că autoritățile contractante au obligația să
aprecieze că fiecare măsură luată și conditie impusă să fie necesară și potrivită
în raport cu obiectivele urmărite; eficiența utilizării fondurilor publice - care
impune realizarea unui raport optim între bunurile și serviciile achiziționate, pe
de o parte și, pe de altă parte, fondurile publice cheltuite;
e. asumarea răspunderii - care impune ca autoritatea contractantă, atunci când
decide modalitatea de derulare a procedurii, să-și motiveze fiecare decizie luată
și să-și asume astfel răspunderea.
Legiutorul definește contractul de achiziţie publică ca fiind actul administrativ 198 cu
titlu oneros, încheiat în scris între una sau mai multe autorităţi contractante, pe de o parte, şi
unul sau mai mulţi operatori economici, pe de altă parte, având ca obiect execuţia de lucrări,
furnizarea de produse sau prestarea de servicii. Ca forme ale contractului de achiziție publică
menționăm: contractele de lucrări, contractele de furnizare şi contracte de servicii.
Acceptând definiția dată achiziției publice, trebuie să ne oprim permanent asupra
modului în care aceasta este realizată şi să nu scăpăm din vedere eventualele riscuri care pot
apărea în derularea procesului de achiziție publică. Pentru că vorbim de banul public,
gestionarea procedurii de achiziție publică ce are ca finalitate atribuirea contractului cu
respectarea dispozițiilor legale este foarte importantă pentru a evita eventuale prejudicii
pentru autoritatea contractantă. În acest sens, în anul 2010, vicepreședintele A.N.R.M.A.P.
vorbind despre managementul riscului în procesul de achiziție publică atrăgea atenția asupra
modului în care riscurile apărute într-un proces de achiziție publică sunt gestionate pentru ca,
în final, orice abatere constată să fie controlată şi îndepărtată, în vederea obținerii succesului
general scontat 199.
Astfel, grupând riscurile care pot apărea într-un proces de achiziție publică, acestea se
regăsesc în trei mari etape:
1. etapa premergătoare procedurii de achiziție publică şi care curpinde planificarea
şi elaborarea documentației de atribuire;
2. etapa de desfăşurare a procedurii de achiziție publică;
3. etapa de derulare a contractului/acordului cadru atribuit de autoritatea
contractantă.
Fiecare din aceste etape prezintă riscuri specifice care, neidentificate şi neîndepărtate,
pot conduce la nerespectarea principiilor achizițiilor publice, a scopului pentru care a fost
declanşată procedura de achiziție publică, a angajării şi cheltuirii fără just temei,
neeconomicos a banului public. Consecințele, în asemenea situații, pot fi dintre cele mai
neprevăzute, pornind de la nesatisfacerea nevoii sociale identificate de o comunitate, până la
cele de ordin personal, constând în atragerea după sine a răspunderii materiale,
administrative, disciplinare sau chiar penale a celor vinovați de încălcarea normelor legale în
materie de achiziții publice.

198
Sunt asimilate actelor administrative, în sensul art. 2 lit. c din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul
administrativ, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor
proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice.
199
Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice, Info A.N.R.M.A.P., Nr.
5/martie 2010, http://www.anrmap.ro

69
Exproprierea pentru cauză de utilitate publică
Noţiuni introductive. Reglementare legală
Prin raportare la literatura de specialitate în domeniul exproprierii apreciem că natura
juridică a acestei instituții a constituit o temă disputată între autorii de drept civil și autorii de
drept administrativ. Din punctul de vedere al civiliștilor exproprierea este considerată o
excepţie de la caracterele absolut şi inviolabil al dreptului de proprietate 200 sau actul puterii
de stat competente, prin care se realizează trecerea în proprietate publică a unor bunuri
imobile proprietatea privată, necesare executării unor lucrări de interes public, în schimbul
unei despăgubiri 201.
De cealaltă parte, autorii de drept administrativ au definit exproprierea ca fiind
trecerea forțată în proprietate publică, a unor imobile aflate în proprietatea privată, cu o justă
și prealabilă despăgubire, în temeiul unei cauze de utilitate publică.
O definiţie cuprinzătoare asupra acestei proceduri formulată în literatură ca urmare a
unei analize asupra caracterelor, excepţiilor şi prevederilor din legislaţie căreia ne raliem, este
aceea potrivit căreia exproprierea este o operaţiune juridică cu structură complexă,
desfăşurată după o procedură specială, care are drept principale efecte stingerea forţată a
dreptului de proprietate privată asupra unui imobil corelată cu naşterea dreptului de
proprietate publică asupra acestuia, pentru cauză de utilitate publică şi plata către cel
expropriat a unei juste şi prealabile despăgubiri 202.
Această dublă condiţionare a exproprierii (declararea utilităţii publice în ceea ce
priveşte imobilul ce se doreşte a fi expropriat şi stabilirea unei juste şi prealabile despăgubiri)
a fost apreciată că asigură caracterul său previzibil şi echitabil, atât în ceea ce priveşte
persoana expropriatului cât şi a expropriatorului. Prin stabilirea unor principii de urmat şi de
respectat în cadrul procedurii de expropriere legiuitorul a dorit asigurarea apărării proprietăţii
private împotriva abuzului şi arbitrariului administraţiei publice. În acest sens exproprierea a
fost limitată în ceea ce priveşte scopul pentru care se poate face, bunurile care pot fi
expropriate, autorităţile care pot face exproprieri şi procedura de expropriere 203.
Astfel că exproprierea aduce atingere gravă caracterului absolut al dreptului de
proprietate, sens în care prevederea cazurilor excepţionale în care ea este posibilă constituie o
prioritate pentru legiuitor care trebuie să ia „toate precauţiunile ca proprietatea privată să nu
fie jertfită intereselor generale decât numai întrucât este absolut necesar“ 204.
Sediul materiei în domeniul exproprierii este reprezentat de Legea nr. 33/1994 privind
exproprierea pentru cauză de utilitate publică, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare 205 (“Legea nr. 33/1994”), ce cuprinde dispoziţii de natură să asigure atât cadrul
legal adecvat procedurilor de expropriere, respectiv etapele procedurii, modalităţile,

200
Sabău-Pop I. Drept civil. Drepturile reale, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2001, pg. 57.
201
Baias Flavius, Dumitrache Bogdan. Discuţii pe marginea Legii nr. 33/1994 privind exproprierea pentru
cauză de utilitate public, Revista Dreptul nr. 4/1995, pg. 20, citată de Bîrsan, Corneliu. Drept Civil. Drepturile
reale principale, ediţia a II-a, revăzută şi adăugită, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2007, pg. 58.
202
A se vedea în acest sens Crăciunean, Laura-Maria. Limitele dreptului de proprietate privată imobiliară,
Editura Wolters Kluwer Romania, 2009, pg. 305-310.
203
A se vedea Bălan, Emil. Dreptul administrativ al bunurilor, Editura C.H. Beck, Bucureşti 2007, pg. 82 si
urm.
204
Tarangul, E.D. Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III-a, Institutul de arte grafice „Eminescu“ S.A.,
Bucureşti, 1929, pg. 373-374.
205
Republicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 472 din 05/07/2011.

70
atribuţiile autorităţilor publice în materie, măsurile prealabile şi premergătoare exproprierii,
cât şi stabilirea despăgubirilor, plata acestora şi punerea în posesie a expropriatorului 206.
Conform dispoziţiilor constituţionale, nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o
cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire.
Aceleaşi menţiuni sunt prevăzute şi în art. 1 din Legea nr. 33/1994 în cuprinsul căruia se
prevede faptul că exproprierea de imobile, în tot sau în parte, se poate face numai pentru
cauză de utilitate publică, după o dreaptă şi prealabilă despăgubire, sau art. 562 alin. 3 din
Codul Civil al României din 2009 potrivit căruia exproprierea se poate face numai pentru o
cauză de utilitate publică stabilită potrivit legii, cu justă şi prealabilă despăgubire.
Această dublă condiţionare a exproprierii a fost apreciată că asigură caracterul său
previzibil şi echitabil, conferindu-i trăsături indispensabile securităţii juridice ce trebuie
respectată într-o societate guvernată de principiile justiţiei și dreptăţii 207. De reţinut faptul că
exproprierea intervine numai în cazul în care părţile nu convin o altă modalitate de
transmitere a imobilului în proprietatea publică (vânzare - cumpărare, donaţie, schimb), în
conformitate cu art. 4 din Legea nr. 33/1994.
Astfel, trecerea forţată a unor imobile proprietate privată în proprietatea publică, prin
hotărâre judecătorească, se realizează cu respectarea condiţiilor privind legalitatea măsurii,
determinarea cauzei de utilitate publică şi stabilirea despăgubirilor în raport cu bunul
expropriat.
De asemenea, Convenţia Europeană pentru apărarea drepturilor omului prevede în art.
1 din Protocolul 1 că „orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor
sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică şi în
condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional”.
În consecinţă, procedura de expropriere reprezintă atât o restricţie adusă dreptului de
proprietate privată cât şi un mod de dobândire a dreptului de proprietate publică.
Acest procedeu special de achiziţie forţată a bunurilor imobile a fost creat de
Revoluţia franceză, care a proclamat dreptul de proprietate ca un drept natural şi intangibil,
opunându-l suveranităţii statului, şi a introdus principiul că nimeni nu poate fi expropriat
decât numai pentru cauză de utilitate publică şi numai după o justă şi prealabilă despăgubire.
Ulterior legiuitorul a stabilit principii care să fie o garanţie pentru proprietatea privată
împotriva abuzului şi a arbitrariului administraţiei, punând limite în ceea ce priveşte scopul
pentru care se poate face, bunurile care pot fi expropriate şi autorităţile care pot face
exproprieri 208.

Obiectul exproprierii
Potrivit dispoziţiilor legale, pot fi expropriate bunurile imobile proprietatea
persoanelor fizice sau a persoanelor juridice cu sau fără scop lucrativ, precum şi cele aflate în
proprietatea privată a comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor pe care se realizează
lucrările de utilitate publică de interes naţional, judeţean şi local.
Nu pot fi supuse exproprierii terenurile proprietate publică ce aparţin statului sau
unităţilor administrativ-teritoriale şi nici bunurile imobile aflate în proprietatea privată a

206
A se vedea şi Sentinţa civilă nr. 2/2008, Curtea de Apel Cluj, Secţia Comercială, de Contencios administrativ
şi fiscal.
207
Constantinescu M., Iorgovan Antonie, Muraru Ioan, Tănăsescu Elena Simina. Constituţia României revizuită,
comentarii şi explicaţii, Bucureşti, Editura All Beck, 2004, pg. 95, Decizia Curţii Constituţionale nr. 910 din 23
iunie 2009 referitoare la respingerea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor Legii nr. 198/2004 privind
unele măsuri prealabile lucrărilor de construcţie de drumuri de interes naţional, judeţean şi local, publicată în
Monitorul Oficial nr. 504 din 22/7/ 2009.
208
Bălan, Emil. Dreptul administrativ al bunurilor, pg. 82 şi urm.

71
statului, deoarece statul, în calitatea sa de proprietar poate să afecteze, prin organele sale
competente, utilităţii publice oricare din bunurile imobile pe care le are în proprietatea sa
privată 209. În această din urmă situaţie se va schimba regimul juridic al imobilelor respective,
proprietatea statului, prin trecerea lor din proprietatea privată în proprietatea publică.

Utilitatea publică şi declararea ei


Conform dispoziţiilor constituţionale, nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o
cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire.
Aceleaşi menţiuni sunt prevăzute şi în art. 1 din Legea nr. 33/1994, în cuprinsul căruia se
prevede faptul că exproprierea de imobile, în tot sau în parte, se poate face numai pentru
cauză de utilitate publică, după o dreaptă şi prealabilă despăgubire, sau art. 562 alin. 3 din
N.C.C. potrivit căruia exproprierea se poate face numai pentru o cauză de utilitate publică
stabilită potrivit legii, cu justă şi prealabilă despăgubire. Prin urmare, trecerea forţată a unor
imobile proprietate privată în proprietatea publică, prin hotărâre judecătorească, se realizează
cu respectarea condiţiilor privind legalitatea măsurii, determinarea cauzei de utilitate publică
şi stabilirea despăgubirilor în raport cu bunul expropriat.
Acest procedeu special de achiziţie forţată a bunurilor imobile a fost creat de
Revoluţia franceză, care a proclamat dreptul de proprietate ca un drept natural şi intangibil,
opunându-l suveranităţii statului, şi a introdus principiul că nimeni nu poate fi expropriat
decât numai pentru cauză de utilitate publică şi numai după o justă şi prealabilă
despăgubire 210. Ulterior legiuitorul a stabilit principii care să fie o garanţie pentru
proprietatea privată împotriva abuzului şi a arbitrariului administraţiei, punând limite în ceea
ce priveşte scopul pentru care se poate face, bunurile care pot fi expropriate şi autorităţile
care pot face exproprieri 211.
În consecinţă, condiţiile excepţionale în care o persoană poate fi privată de proprietate
presupun:
• existenţa unei cauze de utilitate publică de interes local sau naţional;
• declararea utilităţii publice să se facă potrivit legii 212.
Declararea utilităţii publice a bunurilor supuse exproprierii reprezintă astfel o etapă
premergătoare acestei proceduri, exproprierea neputând fi hotărâtă de instanţele judecătoreşti
decât după ce utilitatea publică s-a declarat. Doar îndeplinindu-se această condiţie a declarării
utilităţii publice se poate trece la etapa următoare 213.
Din categoria lucrărilor de utilitate publică prevăzute de Legea nr. 33/1994 amintim
prospecţiunile şi explorările geologice; extracţia şi prelucrarea substanţelor minerale utile;
instalaţii pentru producerea energiei electrice; căile de comunicaţii, deschiderea, alinierea şi
lărgirea străzilor; sistemele de alimentare cu energie electrică, telecomunicaţii, gaze,
termoficare, apă, canalizare; instalaţii pentru protecţia mediului; indiguiri şi regularizări de
râuri, lacuri de acumulare pentru surse de apă şi atenuarea viiturilor; derivaţii de debite pentru
alimentări cu apă şi pentru devierea viiturilor; staţii hidrometeorologice, seismice şi sisteme
de avertizare şi prevenire a fenomenelor naturale periculoase şi de alarmare a populaţiei,
sisteme de irigaţii şi desecări; lucrări de combatere a eroziunii de adâncime; clădirile şi

209
A se vedea şi Pop, Liviu. Dreptul de proprietate şi dezmembrămintele sale, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
1996, pg. 43, Bîrsan, Corneliu. op.cit., pg. 58.
210
Bălan, Emil. Dreptul administrativ al bunurilor, pg. 82.
211
Idem, pg. 83.
212
A se vedea Crăciunean, Laura-Maria. Limitele dreptului de proprietate privată imobiliară, Editura Wolters
Kluwer România, 2009, pg. 314 şi urm.
213
A se vedea Paliţă Roxana, Pena Adriana. Exproprierea – Aspecte teoretice şi jurisprudenţă – Hotărâri
C.E.D.O. împotriva României, Editura Nomina Lex, Bucureşti, 2010, pg. 57.

72
terenurile necesare construcţiilor de locuinţe sociale şi altor obiective sociale de învăţământ,
sănătate, cultură, sport, protecţie şi asistenţă socială, precum şi de administraţie publică şi
pentru autorităţile judecătoreşti; salvarea, protejarea şi punerea în valoare a monumentelor,
ansamblurilor şi siturilor istorice, precum şi a parcurilor naţionale, rezervaţiilor naturale şi a
monumentelor naturii; prevenirea şi înlăturarea urmărilor dezastrelor naturale - cutremure,
inundaţii, alunecări de terenuri; apărarea ţării, ordinea publică şi siguranţa naţională.
Enumerarea lucrărilor de utilitate publică prevăzute în art. 6 din Legea nr. 33/1994 nu
este limitativă, sens în care pentru orice alte lucrări decât cele menţionate, utilitatea publică se
declară, pentru fiecare caz în parte, prin lege. Mai mult decât atât, tot prin lege se poate
declară utilitatea publică în situaţii excepţionale, cum ar fi: exproprierea unor lăcaşuri de cult,
monumente, ansambluri şi situri istorice, cimitire, alte aşezăminte de valoare naţională
deosebită ori localităţi urbane sau rurale în întregime.
Un exemplu în acest sens este Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză
de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean sau local,
cu modificările şi completările ulterioare, în cele ce urmează „Legea nr. 255/2010”, prin care
se extinde procedura generală în materia exproprierii şi la infrastructura feroviară, aeriană şi
navală, lucrări ce ţin de gospodăria apelor, lucrărilor miniere de interes naţional pentru
exploatarea zăcămintelor de lignit şi lucrărilor de interes naţional referitoare la dezvoltarea
liniilor de transport şi distribuţia energiei, şi ale cărei dispoziţii legale se completează cu cele
din Legea nr. 33/1994.
În conformitate cu dispoziţiile art. 2 alin. 1 din Legea nr. 255/2010, sunt declarate de
utilitate publică următoarele lucrări:
• lucrările de construcţie, reabilitare şi modernizare de drumuri de interes
naţional, judeţean şi local, precum şi toate lucrările de construcţie, reabilitare şi
extindere a infrastructurii feroviare publice, lucrările necesare dezvoltării reţelei
de transport cu metroul şi de modernizare a reţelei existente, lucrările de
dezvoltare a infrastructurii aeroportuare, precum şi a infrastructurii de transport
naval;
• lucrările din domeniul gospodăririi apelor, respectiv construcţiile hidrotehnice şi
lucrările anexe, acumulările de apă permanente şi nepermanente, cantoanele de
exploatare, digurile de apărare împotriva inundaţiilor, construcţiile şi instalaţiile
hidrometrice, instalaţiile de determinare automată a calităţii apei, lucrările de
amenajare, regularizare sau consolidare a albiilor, canalele şi derivaţiile
hidrotehnice, staţiile de pompare, precum şi alte construcţii hidrotehnice
realizate pe ape, lucrări de renaturare, reabilitare zone umede şi asigurarea
conectivităţii laterale;
• lucrările de construcţie, reabilitare, modernizare, dezvoltare şi ecologizare a
zonei litorale a Mării Negre, precum şi a staţiunilor turistice de interes naţional;
• lucrările de interes naţional pentru realizarea, dezvoltarea şi producerea de
energie electrică, transport şi distribuţie de gaze naturale, extracţiei de gaze
naturale, precum şi lucrările de dezvoltare, modernizare şi reabilitare a
Sistemului naţional de transport al ţiţeiului, gazolinei, etanului, condensatului;
• lucrările miniere de interes naţional pentru exploatarea zăcămintelor de lignit,
care se execută în baza unei licenţe de exploatare de către operatorii economici
aflaţi sub autoritatea Ministerului Economiei, Comerţului şi Mediului de
Afaceri;
• lucrările de amenajare, dezvoltare sau reabilitare a pârtiilor de schi, cu
instalaţiile de transport pe cablu aferente, lucrările de amenajare a instalaţiilor şi
echipamentelor de producere a zăpezii şi gheţii artificiale şi de întreţinere a
pârtiilor, instalaţiile pentru iluminatul pârtiilor de schi şi alte echipamente

73
necesare dezvoltării domeniului schiului, amenajarea, dezvoltarea sau
reabilitarea pârtiilor destinate practicării celorlalte sporturi de iarnă - biatlon,
bob, sanie, sărituri de la trambulina - a patinoarelor şi echiparea cu instalaţiile şi
echipamentele corespunzătoare, cuprinse în Programul naţional de dezvoltare a
turismului "Schi în România", aprobat prin Legea nr. 526/2003, cu modificările
şi completările ulterioare;
• lucrările de realizare a Sistemului naţional al perdelelor forestiere de protecţie,
precum şi lucrările de împădurire a terenurilor degradate;
• lucrările de interes public de construcţie, reabilitare şi modernizare a
infrastructurii de alimentare cu apă, a infrastructurii de apă uzată şi lucrările de
construcţie, reabilitare si modernizare a staţiilor de epurare.
Lucrările de utilitate publică în baza Legii nr. 255/2010 enumerate mai sus includ
totalitatea lucrărilor prealabile, a lucrărilor execuţiei propriu-zise, precum şi a celor ce
urmează finalizării operaţiunilor de construire, reabilitare, dezvoltare, modernizare, deviere,
extindere, amenajare, ecologizare etc.
Revenind la dispoziţiile Legii nr. 33/1994, declararea utilităţii publice a imobilelor
supuse procedurii exproprierii nu poate fi hotărâtă fără efectuarea unei cercetări prealabile şi
înscrierea lucrării în planurile urbanistice şi de amenajare a teritoriului, aprobate conform
legii, pentru localităţi sau zone unde se intenţionează executarea ei. Astfel, potrivit art. 9
cercetarea prealabilă pentru lucrările de interes naţional şi local se face de către comisii
numite pentru fiecare lucrare ce urmează a se efectua, în conformitate cu dispoziţiile legale.
Potrivit legislaţiei în vigoare, scopul declarat al cercetării prealabile este acela de a
stabili dacă există elemente care să justifice interesul naţional sau local, avantajele
economico-sociale, ecologice sau de orice altă natură care susţin necesitatea lucrărilor şi nu
pot fi realizate pe alte căi decât prin expropriere, precum şi încadrarea în planurile de
urbanism şi de amenajare a teritoriului.
În acest sens, responsabilitatea declarării utilităţii publice revine Guvernului pentru
lucrările de interes naţional, respectiv consiliilor judeţene şi Consiliul General al
Municipiului Bucureşti pentru lucrările de interes local. Se impune precizarea că, pentru
lucrările de interes local care se desfăşoară pe teritoriul mai multor judeţe, utilitatea publică
este declarată de o comisie compusă din preşedinţii consiliilor judeţene respective, iar în caz
de dezacord, utilitatea publică în cauză poate fi declarată de către Guvern.
În ceea ce priveşte procedura de lucru a comisiilor pentru efectuarea cercetării
prealabile, dispoziţiile Legii nr. 33/1994 se completează cu dispoziţiile Regulamentului
privind procedura de lucru a comisiilor pentru efectuarea cercetării prealabile în vederea
declarării utilităţii publice pentru lucrări de interes naţional sau de interes local, aprobat prin
Hotărârea Guvernului nr. 583/1994 214, în cele ce urmează “Regulamentul”.
Astfel, potrivit art. 2 din Hotărârea Guvernului nr. 583/1994 de aprobare a
Regulamentului, comisiile pentru efectuarea cercetării prealabile în vederea declarării
utilităţii publice pentru lucrări de interes naţional se numesc de Guvern, la propunerea
Ministerului Lucrărilor Publice şi Amenajării Teritoriului şi a organelor de specialitate ale
administraţiei publice centrale care coordonează domeniul de activitate pentru care se
realizează lucrarea de utilitate publică, pe baza solicitării iniţiatorului lucrării şi cu
respectarea componenţei comisiilor prevăzută în art. 5 din Regulament.
Referitor la realizarea lucrărilor de interes local, în Regulament se face distincţie după
cum cercetarea prealabilă în vederea declarării utilităţii publice se desfăşoară pe teritoriul
unui singur judeţ sau al municipiului Bucureşti sau pe teritoriul mai multor judeţe. Astfel:

214
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 271 din 26/09/1994.

74
• comisiile pentru efectuarea cercetării prealabile în vederea declarării utilităţii
publice pentru lucrări de interes local, care se desfăşoară pe teritoriul unui
singur judeţ sau al municipiului Bucureşti, se numesc prin decizia delegaţiei
permanente a consiliului judeţean, respectiv prin dispoziţia primarului general al
municipiului Bucureşti, pe baza solicitării iniţiatorului lucrării. Reprezentanţii
consiliilor locale comunale, orăşeneşti, municipale şi ale sectoarelor
municipiului Bucureşti vor fi propuşi, prin hotărâre, de către autorităţile
deliberative ale administraţiei publice locale respective.
• comisiile pentru efectuarea cercetării prealabile în vederea declarării utilităţii
publice pentru lucrări de interes local care se desfăşoară pe teritoriul mai multor
judeţe se numesc prin decizia delegaţiei permanente a consiliului judeţean,
respectiv prin dispoziţia primarului general al municipiului Bucureşti, pe al
cărui teritoriu administrativ se află ponderea cea mai mare a imobilelor propuse
pentru expropriere, pe baza solicitării iniţiatorului lucrării şi a acordului
celorlalte delegaţii permanente ale consiliilor judeţene pe al căror teritoriu se
desfăşoară lucrarea.
Componenţa comisiilor pentru lucrările de interes local este stabilită prin dispoziţiile
art. 6-7 din Regulament, cu respectarea prevederilor Codului administrativ cu modificările şi
completările ulterioare.
Prin excepţie de la cele menţionate anterior, în caz de extremă urgenţă, impusă de
executarea imediată a unor lucrări ce interesează apărarea ţării, ordinea publică şi siguranţa
naţională şi în caz de calamităţi naturale, situaţie prevăzută de art. 32 din Legea nr. 33/1994,
comisiile pentru efectuarea cercetării prealabile în vederea declarării utilităţii publice se
numesc prin decizia primului-ministru, indiferent dacă lucrarea este de interes naţional sau de
interes local, componenţa comisiei va fi supusă spre aprobare în prima şedinţă a Guvernului.
În conformitate cu dispoziţiile Regulamentului, cercetarea prealabilă se face pe baza
unei documentaţii numită „dosar pentru cercetarea prealabilă”, întocmit de iniţiatorul lucrării
şi susţinut de acesta în cadrul primei şedinţe a comisiei de lucru legal constituită şi
întrunită 215, având conţinutul prevăzut în anexa nr. 1 la Regulament. Organizarea şedinţelor
comisiilor sunt asigurate de un secretariat, conform atribuţiilor stabilite prin Regulament.
Dezbaterile din cadrul şedinţelor se consemnează într-un registru unic de procese-
verbale ale şedinţelor, numerotat şi sigilat. Procesul-verbal al fiecărei şedinţe se semnează de
către membrii comisiei, la sfârşitul acesteia 216.
Hotărârile comisiei se iau cu majoritate simplă de voturi, prin vot deschis, iar în cazul
parităţii voturilor, votul preşedintelui comisiei este decisiv.
Actul de declarare a utilităţii publice este documentul prin care se desemnează
expropriatorul, secretariatul având obligaţia de a transmite expropriatorului actul de declarare
a utilităţii publice, în copie, în termen de 5 zile lucrătoare de la comunicarea acestuia.

215
Potrivit art. 14 din Regulament, şedinţele comisiilor sunt legal constituite în prezenţa a cel puţin 2/3 din
numărul membrilor săi şi în prezenţa obligatorie a reprezentanţilor administraţiei publice centrale, prevăzuţi în
art. 5 lit. a, b şi c, pentru lucrări de interes naţional, respectiv a reprezentanţilor consiliilor judeţene sau al
municipiului Bucureşti, şi a cel puţin doi reprezentanţi ai consiliilor locale interesate, prevăzuţi în art. 6 lit. b,
pentru lucrări de interes local. În situaţia în care prima şedinţă nu este legal constituită, se convoacă o nouă
şedinţă, în termen de cel mult 10 zile lucrătoare. Noua şedinţă şi următoarele sunt legal constituite în prezenţa
membrilor prevăzuţi mai sus.
216
O excepţie de la aceste reguli este prevăzută în caz de extremă urgenţă impusă de executarea imediată a unor
lucrări ce interesează apărarea ţării, ordinea publică şi siguranţa naţională şi în caz de calamităţi naturale,
comisia va efectua cercetarea prealabilă la faţa locului, asistata de secretariat. În aceeaşi zi se va consemna
rezultatul cercetării în registrul unic de procese-verbale ale şedinţelor şi se va redacta procesul-verbal necesar
declarării cauzei de utilitate publică.

75
Rezultatul cercetării prealabile va fi consemnat într-un proces-verbal, întocmit
conform anexei nr. 2 la Regulament, ce se va înainta Guvernului sau, după caz, consiliului
judeţean, respectiv Consiliului General al Municipiului Bucureşti, cu respectarea dispoziţiilor
art. 21-24 din Regulament privind etapele declarării utilităţii publice.
Autoritatea competentă să declare utilitatea publică va lua decizia pe baza concluziilor
cuprinse în procesul-verbal de care se face vorbire mai sus, ca urmare a efectuării cercetării
prealabile. Cu toate acestea, nu există obligativitatea în sarcina autorităţii competente de a lua
în considerare aceste concluzii dat fiind faptul că acestea sunt consultative. Dacă se impune
necesar, autoritatea poate solicita completarea cercetărilor şi întocmirea unui nou proces-
verbal.
Astfel, pentru lucrările de utilitate publică de interes naţional, utilitatea publică se
declară prin hotărâre de Guvern, iar pentru lucrările de utilitate publică de interes local,
utilitatea publică se declară prin hotărâre a consiliului judeţean sau a Consiliului Municipiului
Bucureşti, după caz. Pentru lucrările de interes local care se desfăşoară pe teritoriul mai
multor judeţe, utilitatea publică este declarată de o comisie compusă din preşedinţii
consiliilor judeţene respective, iar în caz de dezacord, utilitatea publică în cauză poate fi
declarată de către Guvern (art. 7 alin. 1 şi 2 din Legea nr. 33/1994).
Cu respectarea dispoziţiilor art. 11 din Legea nr. 33/1994, actul de declarare a utilităţii
publice de interes naţional se aduce la cunoştinţa publică 217 prin afişare la sediul consiliului
în a cărui rază este situat imobilul şi prin publicare în Monitorul Oficial al României, iar actul
de declarare a utilităţii publice de interes local se afişează la sediul consiliului local în a cărui
rază este situat imobilul şi se publică în presa locală 218.

Măsuri premergătoare exproprierii


Analiza măsurilor premergătoare exproprierii pentru cauză de utilitate publică este
cuprinsă în capitolul III din Legea nr. 33/1994, considerată a fi etapa administrativă a acestei
proceduri. În cuprinsul acesteia sunt prevăzuţi paşii ce trebuie parcurşi pentru exproprierea
imobilului, întocmirea documentaţiilor cadastrale şi transferul imobilului către expropriator.
În considerarea caracterului excepţional conferit, atât prin Constituţie cât şi prin
Codul Civil, cedării dreptului de proprietate privată ca urmare a exproprierii pentru cauză de
utilitate publică, măsurile premergătoare exproprierii, instituite prin art. 12 - 18 din Legea nr.
33/1994, sunt imperative.
Astfel, cerinţa motivării hotărârii comisiei de analizare a întâmpinărilor ce au fost
formulate faţă de propunerile de expropriere, constituie o condiţie sine qua non a legalităţii
acesteia, prin care se garantează atât transparenţa actului decizional cât şi posibilitatea
cenzurării lui de către instanţa de judecată, în conformitate cu art. 20 din lege. În aceste
condiţii, obligativitatea motivării nu mai poate fi apreciată doar ca o condiţie de formă, ea
trebuind privită ca o condiţie de legalitate ce vizează fondul actului administrativ, de a cărei
îndeplinire depinde însăşi valabilitatea respectivului act 219.
În conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 33/1994, după declararea utilităţii publice,
expropriatorul imobilului astfel cum a fost denumit în legislaţie 220, va executa planurile

217
De reţinut faptul că nu sunt supuse publicităţii actele prin care se declară utilitatea publică în vederea
executării unor lucrări privind apărarea ţării şi siguranţa naţională.
218
A se vedea Crăciunean, Laura-Maria. op.cit., pg. 320.
219
Î.C.C.J., Secţia de contencios administrativ şi fiscal, Decizia nr. 274 din 26 ianuarie 2006.
220
Expropriator, în înţelesul Legii nr. 33/1994, este statul, prin organismele desemnate de Guvern, pentru
lucrările de interes naţional, şi judeţele, municipiile, oraşele şi comunele, pentru lucrările de interes local. În
ceea ce priveşte Legea nr. 255/2010, în funcţie de lucrările ce urmează a fi efectuate, expropriatorul este
reprezentat de: Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, Ministerul Mediului şi Pădurilor, Ministerul

76
cuprinzând terenurile şi construcţiile propuse spre expropriere, cu indicarea numelui
proprietarilor, precum şi a ofertelor de despăgubire 221. Aceste documente vor fi depuse la
consiliul local al comunei, oraşului sau municipiului pe teritoriul cărora sunt situate imobilele
ce se supun aprobării pentru expropriere, în vederea consultării de către cei interesaţi, cu
excepţia documentelor lucrărilor privind apărarea ţării şi siguranţa naţională 222.
Propunerile de expropriere a imobilelor formulate de către expropriator şi procesul-
verbal întocmit ca urmare a efectuării cercetării prealabile se vor notifica persoanelor fizice
sau juridice titulare de drepturi reale, în termen de 15 zile de la publicarea actului de
declarare a utilităţii publice naţionale sau locale, după caz, cu respectarea prevederilor art. 11
din Legea nr. 33/1994. Împotriva propunerilor de expropriere, proprietarii şi titularii altor
drepturi reale asupra imobilelor în cauză pot face întâmpinare în termen de 45 de zile de la
primirea notificării, document ce se va depune la primarul comunei, oraşului sau al
municipiului pe al căror teritoriu se află imobilul.
După cum reiese din textul art. 14 alin. 1 din legea privind exproprierea, titularii de
drepturi reale asupra imobilului supus exproprierii au dreptul, însă nu obligaţia, de a formula
întâmpinare la propunerile expropriatorului. Această etapă a procedurii de expropriere fiind
una administrativă îşi găsesc aplicare dispoziţiile art. 21 alin. 4 din Constituţie potrivit cărora
jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite.
Totodată, se poate observa faptul că legiuitorul dă dreptul formulării unei întâmpinări
numai proprietarilor şi titularilor altor drepturi reale asupra imobilelor în cauză (art. 14 din
Legea nr. 33/1994). Referitor la această menţiune, ne raliem părerii formulate în literatura de
specialitate 223 potrivit căreia se impune lărgirea sferei persoanelor care pot depune
întâmpinare prin recunoaşterea acestui drept şi „celor interesaţi” deoarece în acest mod le-ar
fi asigurată protecţia reală a intereselor lor, simpla posibilitate pe care o au aceştia de a se
informa nefiind suficientă. În acest sens, autorul ne oferă exemplul vecinilor bunului
expropriat cărora prin exproprierea celui din imediata lor apropiere le-ar putea fi afectat
dreptul de proprietate sau de folosinţă asupra imobilului proprietate personală sau ar fi lipsiţi
de o anumită servitute etc.
Primarul va primi şi va înregistra întâmpinarea şi va consemna ofertele de
despăgubire şi pretenţiile proprietarilor sau ale persoanelor titulare de alte drepturi reale. În
termen de 30 de zile de la expirarea termenului de formulare a întâmpinărilor de către titularii
de drepturi reale asupra imobilelor (45 de zile de la primirea notificării privind exproprierea),
întregul dosar cuprinzând propunerile de expropriere formulate de expropriator, listele
privind titularii de drepturi reale şi ofertele de despăgubire, precum şi eventualele
întâmpinări, va fi înaintat după caz la Secretariatul General al Guvernului, pentru lucrările de
interes naţional, iar pentru cele de interes local, la consiliul judeţean sau la Consiliul General
al Municipiului Bucureşti.

Despăgubirea expropriatului şi transferul dreptului de proprietate


Faţă de cele menţionate anterior, amintim faptul că procedura de expropriere pentru
cauză de utilitate publică nu se poate realiza decât după remiterea către expropriat a unei
drepte şi prealabile despăgubiri.

Dezvoltării Regionale şi Turismului, Ministerul Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri şi unităţile


administrativ-teritoriale. A se vedea art. 2, alin 3, pct. a, b, c, d şi e din Legea nr. 255/2010.
221
Planurile ce urmează să fie executate de către expropriator, vor fi vizate de oficiile de cadastru şi publicitate
imobiliară teritoriale, pentru autenticitate şi neschimbare, pentru fiecare caz în parte.
222
În aceste cazuri se depune la consiliul local numai lista cu imobilele propuse exproprierii, proprietarii
acestora şi ofertele de despăgubire.
223
A se vedea în acest sens Crăciunean, Laura-Maria. op.cit., pg. 323.

77
Despăgubirea este "dreaptă" întrucât va trebui să acopere întreaga pierdere cauzată
persoanelor afectate de măsura exproprierii, pierdere care, potrivit dispoziţiilor art. 26 alin. 1
din Legea nr. 33/1994 se compune din valoarea reală a imobilului precum şi din prejudiciul
cauzat proprietarului sau altor persoane îndreptăţite. În aceste condiţii, este exclusă o
plafonare legală a despăgubirii, la un anumit cuantum 224.
Totodată, despăgubirea trebuie să fie şi prealabilă căci ea constituie o garanţie
acordată persoanelor îndreptăţite în privinţa păstrării aceleiaşi valori a obiectului patrimonial
prin care se înlocuieşte dreptul real pierdut în urma exproprierii cu o sumă certă, şi nu doar cu
o simplă creanţă a cărei realizare ar fi incertă 225.
În ceea ce priveşte procedura de expropriere, Legea nr. 33/1994 supune atenţie două
forme ale acesteia: procedura amiabilă şi procedura judiciară de expropriere (exproprierea
propriu-zisă).
Astfel, în cadrul primei proceduri, părţile implicate în expropriere pot conveni atât
asupra modalităţii de transfer al dreptului de proprietate (vânzare-cumpărare, donaţie, schimb
etc.), cât şi asupra cuantumului şi naturii despăgubirii, fără a se declanşa procedura de
expropriere prevăzută în lege (art. 4 din Legea nr. 33/1994). De menţionat faptul că, în
această situaţie, trebuie să fie respectate condiţiile de valabilitate şi publicitate cerute de lege
pentru actul juridic care se încheie 226.
În situaţia în care părţile nu convin asupra unei modalităţi de transmitere a imobilelor
expropriate sau, deşi cad de acord cu privire la modalitatea de transfer cu titlu oneros al
bunului (vânzare-cumpărare, schimb), nu se înţeleg referitor la natura sau întinderea
echivalentului pe care urmează să îl primească proprietarul, instanţa de judecată competentă
va lua act de înţelegerea părţilor şi va stabili, după caz, întinderea despăgubirilor ori
echivalentul în natură care se cuvine proprietarului 227.
În acest ultim caz, soluţionarea cererilor de expropriere este de competenţa
tribunalului în raza căruia este situat imobilul propus pentru expropriere. Tribunalul va fi
sesizat de expropriator pentru a se pronunţa cu privire la expropriere, cu condiţia de a nu se fi
făcut întâmpinare împotriva propunerii de expropriere formulată de expropriator sau dacă
această cale de atac a fost respinsă în condiţiile art. 18-20 din lege.

Dispoziţii referitoare la imobilele aflate în proprietatea publică sau privată


a unităţilor administrativ-teritoriale
Potrivit art. 28 alin. 1 din Legea nr. 255/2010, bunurile imobile proprietate publică a
unităţilor administrativ-teritoriale, care sunt afectate de lucrările de utilitate publică trec, în
condiţiile legii, în proprietatea publică a statului şi în administrarea reprezentanţilor
expropriatorilor, în termen de 30 de zile de la înştiinţarea unităţii administrativ-teritoriale. Fac
excepţie de la aceste menţiuni lucrările de construcţie de drumuri de interes judeţean şi cele
aferente dezvoltării aeroporturilor de interes local, precum şi lucrările de interes public de
construcţie, reabilitare şi modernizare a infrastructurii de alimentare cu apă, a infrastructurii
de apă uzată şi lucrările de construcţie, reabilitare şi modernizare a staţiilor de epurare.

224
Anterior anului 1989 au existat o serie de acte normative care impuneau o astfel de plafonare, cum ar fi, spre
exemplu, Decretul nr. 467/1979 privind evaluarea construcţiilor, terenurilor şi plantaţiilor ce se preiau, cu plată,
în proprietatea statului prin expropriere sau în alte cazuri prevăzute de lege. A se vedea în acest sens, Calotă-
Ponea Adina, Ghiţă Oana. Consideraţii privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, Revista de Ştiinţe
Juridice, Nr. 1-2/2005, pg. 83.
225
Stoica, Valeriu. Drept civil. Drepturi reale principale, Editura Humanitas, Bucureşti, 2004, p. 34; Stoica,
Valeriu. pg. 34.
226
Bălan, Emil. op.cit., pg. 83.
227
Ibidem.

78
Prin derogare de la prevederile art. 9 alin. 2 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile
proprietate publică, cu modificările şi completările ulterioare, la expirarea termenului
prevăzut la alin. 1 bunurile imobile care sunt afectate de lucrările de utilitate publică trec de
drept din proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale în proprietatea publică a
statului şi în administrarea reprezentanţilor expropriatorilor (alin 11).
Astfel, bunurile imobile trecute în proprietatea publică a statului şi în administrarea
expropriatorilor pot fi transferate, după finalizarea lucrărilor, în proprietatea unităţilor
administrativ-teritoriale şi în administrarea autorităţilor administraţiei publice locale şi nu pot
fi înstrăinate pe perioada existenţei lucrărilor de utilitate publică.
În cazul bunurilor imobile aflate în proprietatea publică sau privată a statului şi în
administrarea instituţiilor publice, institutelor de cercetare - dezvoltare, regiilor autonome,
precum şi a oricăror altor autorităţi publice al căror regim a fost stabilit prin legi speciale, în
vederea realizării obiectivelor de importanţă naţională prevăzute în lege, transferul dreptului
de administrare se efectuează prin hotărâre a Guvernului, în termen de maximum 15 zile de la
data aprobării indicatorilor tehnico-economici ai obiectivelor.
În ceea ce priveşte bunurile aflate în proprietatea privată a comunelor, oraşelor,
municipiilor şi judeţelor, transferul dreptului de proprietate operează după consemnarea
sumelor individuale, cu respectarea dispoziţiilor legale.

Rechiziţiile de bunuri în interes public


Natura juridică a rechiziţiei
Rechiziţia de bunuri este definită ca fiind măsura cu caracter excepţional prin care
autorităţile publice împuternicite prin lege obligă agenţii economici, instituţiile publice,
precum şi alte persoane juridice şi fizice la cedarea temporară a unor bunuri mobile sau
imobile. Sediul materiei în ceea ce priveşte rechiziţiile de bunuri îl reprezintă Legea nr.
132/1997 privind rechiziţiile de bunuri şi prestările de servicii în interes public, cu
modificările şi completările ulterioare („Legea nr. 132/1997”).
Analizând definiția dată, putem considera instituția rechiziţiilor de bunuri drept o
formă a exproprierii de bunuri prin trecerea forţată în proprietatea statului de bunuri
proprietate privată, fie că vorbim de o trecere definitivă devenind astfel bunuri proprietate
publică, fie că vorbim de o trecere temporară pentru situaţii de necesitate.
Referitor la această definiţie, în literatura de specialitate au fost formulate critici în
sensul că aceasta nu prevede elemente importante cum ar fi faptul că, uneori măsura
rechiziţiei limitează temporar atributul folosinţei bunului dar este posibil ca uneori această
măsură să ducă chiar la încetarea dreptului de proprietate, apoi faptul că măsura este una cu
caracter obligatoriu justificat de însăşi scopul ei, precum şi faptul că orice privare de
proprietate, fie ea chiar şi temporară, dă dreptul, celui fată de care s-a dispus o astfel de
măsură, la plata unui echivalent bănesc 228. Cu toate acestea, chiar dacă la prima vedere
definiţia nu este cuprinzătoare, menţionăm faptul că dispoziţiile Legii nr. 132/1997 sunt clare
atât cu privire la bunurile rechiziţionate şi limitarea/transferul dreptului de proprietate asupra
acestora cât şi cu privire la acordarea despăgubirilor şi modul de stabilire a cuantumului
acestora.
Bunurile rechiziţionate sunt puse la dispoziţie forţelor destinate apărării naţionale sau
a autorităţilor publice, la declararea mobilizării parţiale sau totale a forţelor armate ori a stării
de război, la instituirea stării de asediu sau de urgenţă, atât pentru prevenirea, localizarea,
înlăturarea urmărilor unor dezastre, cât şi pe timpul acestor situaţii.

228
A se vedea Crăciunean, Laura-Maria. op.cit., pg. 350.

79
Scopurile pentru care se rechiziţionează bunuri în interes public sunt prevăzute în art.
3 din Legea nr. 132/1997 după cum urmează:
• rezolvarea problemelor materiale de orice natură, asigurării de mână de lucru şi
de cărtiruire sau cazare necesare forţelor destinate apărării, autorităţilor publice,
sinistraţilor, refugiaţilor, populaţiei afectate de consecinţele războiului şi
prizonierilor de război;
• funcţionarea agenţilor economici şi instituţiilor publice;
• funcţionarea şi exploatarea sistemelor de telecomunicaţii şi căilor de
comunicaţii.
Actele prin care se dispune rechiziţionarea de bunuri în interes public sunt: decretul
de declarare emis de Preşedintele României la declararea mobilizării parţiale sau totale,
precum şi a stării de război; decretul de instituire emis de Preşedintele României la instituirea
stării de asediu sau de urgenţă sau prin hotărâre a Guvernului sau ordine ale prefecţilor în
cazul prevenirii, localizării şi înlăturării urmărilor unor dezastre.

Subiectele raportului juridic de rechiziţie


Rechiziţionarea bunurilor se face de către centrele militare, în caz de mobilizare sau
de război, precum şi de către prefect, pentru prevenirea, localizarea şi înlăturarea urmărilor
unor dezastre. Totodată, rechiziţionarea navelor, a mijloacelor plutitoare şi portuare se face
de către Statul Major al Forţelor Navale, iar rechiziţionarea aeronavelor, instalaţiilor şi
tehnicii de aerodrom se face de către Statul Major al Forţelor Aeriene.
În mod excepţional, în timp de război, orice comandant de subunitate sau unitate
militară similară sau superioară batalionului, care, în luptă, acţionează independent, este
autorizat să hotărască rechiziţionarea de bunuri ori chemarea persoanelor fizice la prestări de
servicii în interes public, numai prin autorităţile administraţiei publice locale şi cu asumarea
răspunderii proprii.
Bunurile sunt rechiziţionate de la proprietarii sau deţinătorii lor legali, nimeni
neputând fi obligat a da un bun, dacă în momentul cererii nu îl are în posesie sau în folosinţă
legală.
Stabilirea imobilelor necesare pentru cărtiruire sau cazare 229 se face, în comun, de
către autorităţile administraţiei publice locale şi de către reprezentanţii beneficiarilor.

Obiectul raportului juridic de rechiziţie


Potrivit Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 132/1997, prin bunuri
rechiziţionabile sau supuse rechiziţiei se înţelege totalitatea bunurilor ce se pot
rechiziţiona 230, în categoria acestora fiind cuprinse: (a) mijloace de transport cu tracţiune
animală, auto, feroviare, aeriene şi navale; (b) instalaţii portuare şi dane; (c) sisteme, instalaţii
şi tehnică de aerodrom, de comunicaţii şi de telecomunicaţii; (d) surse de alimentare
energetice; (e) tehnică de calcul; (f) tehnică şi materiale topografice, tipografice,
audiovizuale, de construcţii şi de căi ferate; (g) carburanţi-lubrifianţi, utilaje şi materiale
pentru transportul şi depozitarea acestora; (h) clădiri; (i) terenuri; (j) piese de schimb şi
materiale pentru întreţinere şi reparaţii; (k) utilaje şi materiale pentru dotarea atelierelor de
reparaţii; (l) articole de echipament, de protecţie, de regie, de gospodărie şi de igienă

229
Proprietarii sau deţinătorii cu orice titlu ai imobilelor sunt obligaţi să le pună la dispoziţia beneficiarilor cu
utilităţile existente la data rechiziţionării.
230
Bunurile prevăzute a se rechiziţiona sunt cele pentru care autorităţile abilitate de lege au emis ordine de
predare.

80
personală; (m) alimente şi materiale pentru preparat, servit, distribuit şi transportat hrană; (n)
animale; (o) furaje; (p) tehnică, aparatură şi materiale sanitar-veterinare.
Prin excepţie de la cele menţionate mai sus, nu sunt supuse rechiziţionării următoarele
categorii de bunuri: (a) obiectele de uz personal şi de gospodărie casnică; (b) bunurile
personale strict necesare exercitării profesiei sau ocupaţiei, prin care persoana respectivă îşi
asigură existenţa; (c) vehiculele cu tracţiune animală sau mecanică aparţinând invalizilor,
văduvelor de război şi orfanilor minori; (d) părţile din imobilele strict necesare ocupanţilor;
(e) clădirile penitenciarelor şi ale şcolilor speciale de munca şi reeducare; (f) bunurile caselor
şi căminelor de copii, de handicapaţi şi de bătrâni; (g) bunurile din patrimoniul cultural -
naţional sau internaţional; (h) bunurile care aparţin bisericilor, mănăstirilor sau caselor de
rugăciuni ale cultelor sau ale asociaţiilor religioase, recunoscute de stat, necesare pentru
exercitarea cultului, precum şi locuinţele monahilor; (i) cantităţile de cereale, alimente,
legume şi fructe necesare consumului proprietarului şi al familiei sale, seminţele necesare
însămânţărilor, precum şi animalele de reproducţie şi animalele matcă; (j) bunurile aflate în
rezervele materiale naţionale şi în rezerva de mobilizare, constituite potrivit dispoziţiilor
legale; (k) bunurile misiunilor diplomatice şi ale oficiilor consulare străine; (l) bunurile
aparţinând persoanelor juridice şi fizice străine, domiciliate sau cu reşedinţă ori cu sediul pe
teritoriul României, care, prin acorduri internaţionale, sunt exceptate de la rechiziţii; (m)
materialele sanitar-farmaceutice necesare tratamentului bolnavilor cronici, care fac dovada
acestei situaţii.
Cantităţile de bunuri şi durata rechiziţiei, procedura rechiziţionării şi a chemării
pentru prestări de servicii în interes public, în scopul prevenirii, localizării şi înlăturării
urmărilor unor dezastre, se vor stabili prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin ordine
ale prefecţilor.
Mai mult decât atât, bunurile rechiziţionate vor avea starea tehnică şi calitatea
necesară folosirii lor în scopul pentru care se rechiziţionează. O dată cu bunurile
rechiziţionate se predau şi echipamentele aferente, fără de care nu pot fi utilizate.
În ceea ce priveşte bunurile consumptibile şi cele perisabile acestea pot fi
rechiziţionate definitiv, cu plata despăgubirilor prevăzute de lege.
De asemenea, pe perioada rechiziţiei, proprietarii sau deţinătorii sunt scutiţi de
impozite şi de plata taxelor pentru bunurile rechiziţionate, iar obligaţiile ce decurg din
contractele legal încheiate se suspendă.
Bunurile se rechiziţionează numai în baza ordinului de predare emis de autorităţile
militare astfel cum sunt prevăzute în art. 6 din Legea nr. 132/1997. Ordinul de predare a
bunurilor ce se rechiziţionează va cuprinde, obligatoriu, denumirea autorităţii militare
emitente şi a unităţii beneficiare, temeiul legal al rechiziţiei, datele de identificare a bunurilor,
a proprietarului sau a deţinătorului acestora, precum şi menţiunile despre locul şi termenul
predării bunurilor.
Predarea bunurilor rechiziţionate se face prin încheierea unui proces-verbal în care
sunt înscrise, pe lângă datele de identificare, menţionate în ordinul de predare, starea şi
valoarea bunurilor la data rechiziţiei, pe baza cărora se va stabili felul rechiziţiei şi cuantumul
despăgubirilor.
Statul Major General şi Oficiul Central de Stat pentru Probleme Speciale sunt
autorizate să controleze periodic modul de ţinere a evidenţei şi de întreţinere a bunurilor
supuse rechiziţiei, de către agenţii economici, instituţiile publice, cât şi de către celelalte
persoane juridice, precum şi să verifice exactitatea datelor comunicate de proprietarii sau de
deţinătorii lor. De asemenea, sunt autorizate să controleze, periodic, modul de întreținere şi
starea tehnică a bunurilor supuse rechiziţiei, care aparţin persoanelor fizice.
Pentru stabilirea cantităţilor de bunuri rechiziţionabile, a despăgubirilor, precum şi
pentru soluţionarea litigiilor care derivă din executarea rechiziţiilor se înfiinţează şi

81
funcţionează comisii mixte de rechiziţii şi Comisia Centrală de Rechiziţii având componenţa
şi atribuţiile prevăzute de lege.
Hotărârile comisiilor sunt obligatorii pentru toate persoanele fizice şi juridice
prevăzute în lege şi sunt aduse la îndeplinire de către autorităţile administraţiei publice locale,
agenţii economici, instituţiile publice şi alte persoane juridice, la înştiinţarea autorităţilor
împuternicite să efectueze rechiziţii.

Restituirea bunurilor rechiziţionate şi stabilirea despăgubirilor cuvenite


proprietarilor
Proprietarii bunurilor rechiziţionate au dreptul la despăgubiri, stabilite în conformitate
cu prevederile legii. Astfel, despăgubirile pentru bunurile neconsumptibile rechiziţionate se
acordă:
• prin chirie, a cărei modalitate de calcul se stabileşte prin hotărâre a Guvernului;
• prin acordarea diferenţei de valoare corespunzătoare, pentru bunurile care se
restituie cu degradări majore;
• prin acordarea unui bun similar sau prin plata contravalorii bunului, stabilită în
funcţie de starea tehnică şi de gradul de uzură la momentul rechiziţionării, în
cazul în care, din motive obiective, acesta nu mai poate fi restituit.
Evaluarea prejudiciilor bunurilor prevăzute la pct. 2 si 3 se face de către o comisie de
experţi din care fac parte în mod obligatoriu reprezentanţi ai beneficiarului, ai prefectului şi
proprietarul sau deţinătorul legal, după caz, al bunului rechiziţionat.
În ceea ce priveşte despăgubirile pentru bunurile consumptibile, acestea se acordă prin
achitarea la preţul pieţei în momentul preluării, conform măsurilor dispuse în împrejurări
excepţionale de către Guvern.
Plata despăgubirilor pentru bunurile rechiziţionate în interes public se face de
beneficiari, astfel:
• de către ministere şi celelalte autorităţi publice în folosul cărora s-au efectuat
rechiziţiile sau prestările de servicii în interes public, din fondurile cu această
destinaţie puse la dispoziţie de la bugetul de stat ori din alte fonduri constituite
potrivit legii, în cazul stării de război, de mobilizare, de asediu sau de urgenţă;
• de către autorităţile administraţiei publice, din bugetele locale sau de la bugetul
de stat, pentru prevenirea, localizarea şi înlăturarea urmărilor unor dezastre.
Contestaţiile privind preţurile practicate, valoarea de despăgubire a bunurilor
rechiziţionate înscrise în documentele oficiale şi modul de achitare a acestora se adresează
comisiei mixte de rechiziţii, în cel mult 90 de zile de la data încheierii procesului-verbal de
restituire.
La împlinirea termenelor sau la încetarea cauzelor care au determinat rechiziţia,
bunurile se restituie celor de la care au fost rechiziţionate, cu proces-verbal de restituire.

82
Transferul unui bun din domeniul privat al statului în domeniul
public al acestuia sau din domeniul privat al unei unități
administrativ-teritoriale în domeniul public al acesteia
Astfel, trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unităților
administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, se face, după caz, prin hotărîre a
Guvernului, a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București
ori a consiliului local.
Hotărârea de trecere a bunurilor poate fi atacată, în condițiile legii, la instanța de
contencios administrativ competentă în a cărei rază teritorială se află bunul.
Totodată, trecerea unui bun din domeniul public al unei unități administrativ-
teritoriale în domeniul public al statului se face, la cererea Guvernului, prin hotărâre a
consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a
consiliului local.
Procedura de avizare/adoptare a proiectelor de acte normative este cuprinsă în
Regulamentul din 10/05/2009 privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea,
avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte
normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării 231.
În procesul de elaborare a proiectelor de acte normative, autoritățile publice inițiatoare
au obligația să respecte regulile procedurale aplicabile pentru asigurarea transparenței
decizionale, prevăzute de Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația
publică.
Analizând comparativ dispozițiile N.C.C. cu cele din vechea reglementare a Legii nr.
213/1998 putem constata faptul că, la momentul preluării prevederilor art. 7 din Legea nr.
213/1998, N.C.C. nu a păstrat mențiunea ” pentru cauză de utilitate publică”. Deși acest lucru
poate fi dedus din context, apreciem varianta inițială a acestui mod de dobândire a proprietății
publice mai clară.
Pentru exemplificare, supunem atenției câteva hotărâri privind trecerea unui bun din
domeniul privat al statului în domeniul public al acestuia sau din domeniul privat al unei
unități administrativ-teritoriale în domeniul public al acesteia:

1. Extras din Hotărârea nr. 994/2008 din 27/08/2008 privind transmiterea unor
imobile din domeniul privat al statului și din administrarea Consiliului Local al Municipiului
Timișoara în domeniul public al statului și în administrarea Ministerului Mediului și
Dezvoltării Durabile, pentru Administrația Națională "Apele Romane" – Direcția Apelor
Banat și înscrierea acestora în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al
statului 232, document adoptat de către Guvernul României în temeiul art. 108 din Constituția
României, republicată, al art. 8 alin. 1, al art. 12 alin. 1 si 2 și al art. 20 din Legea nr.
213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu modificările și
completările ulterioare.
Prin art. 1 se aprobă transmiterea unor imobile, având datele de identificare prevăzute
în anexa care face parte integrantă din prezenta hotărâre, din domeniul privat al statului și din
administrarea Consiliului Local al Municipiului Timișoara în domeniul public al statului și în
administrarea Ministerului Mediului și Dezvoltării Durabile, pentru Administrația Națională

231
Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 319 din 14/05/2009.
232
Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 640 din 05/09/2008.

83
"Apele Române" – Direcția Apelor Banat, precum și înscrierea acestora în inventarul
centralizat al bunurilor din domeniul public al statului.
Predarea-preluarea imobilelor prevăzute la art. 1 se face pe baza de protocol încheiat
între părțile interesate, în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei
hotărâri.

2. Extras din Hotărârea nr. 1141/2012 din 27/11/2012 privind trecerea din domeniul
privat al statului în domeniul public al acestuia a unor imobile preluate prin protocol de
catre Administrația Națională "Apele Romane" de la Agenția Națională de Îmbunătățiri
Funciare 233, document adoptat de către Guvernul României în temeiul art. 108 din
Constituția României, republicată, al art. 863 lit. e si al art. 867 alin. 1 din Legea nr. 287/2009
privind Codul Civil, republicată, al art. 8 alin. 1 și al art. 20 din Legea nr. 213/1998 privind
bunurile proprietate publică, cu modificările și completările ulterioare, și al art. 2 alin. 1 și 2
din Hotărârea Guvernului nr. 1.705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al
bunurilor din domeniul public al statului, cu modificările și completările ulterioare.
În conformitate cu art. 1, se aprobă trecerea din domeniul privat al statului în
domeniul public al acestuia a bunurilor imobile reprezentând terenuri și cantoane de
exploatare preluate prin protocol de către Administrația Națională "Apele Române" de la
Agenția Națională de Îmbunătățiri Funciare, având datele de identificare prevăzute în anexa
care face parte integrantă din prezenta hotărâre.
După trecerea imobilelor în domeniul public al statului, Administrația Națională
"Apele Române" își va actualiza în mod corespunzător datele din evidența cantitativ-valorică,
iar Ministerul Mediului și Pădurilor, împreună cu Ministerul Finanțelor Publice, va opera
modificarea corespunzătoare a anexei nr. 12 la Hotărârea Guvernului nr. 1.705/2006 pentru
aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, cu modificările
și completările ulterioare.
Pentru bunurile imobile prevăzute la art. 1, Administrația Națională "Apele Române"
va efectua lucrările de cadastru și înscrierea în cartea funciară, în conformitate cu legislația în
vigoare.

3. Extras din Hotărârea nr. 1290/2012 din 18/12/2012 privind transmiterea unui
imobil din domeniul privat al statului și din administrarea Ministerului Afacerilor Externe în
domeniul public al statului și în administrarea Ministerului Finanțelor Publice 234, document
adoptat de către Guvernul României în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată,
al art. 8 alin. 1 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, cu modificările și
completările ulterioare, și al prevederilor art. 863 lit. e, art. 867 alin. 1 și art. 868 alin. 1 din
Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare.
Potrivit art. 1 din hotărâre, se aprobă transmiterea unui imobil situat în municipiul
Bucuresti, sectorul 3, str. Lucrețiu Pătrășcanu, nr. 10, având datele de identificare prevăzute
în anexa care face parte integrantă din hotărâre, din domeniul privat al statului și din
administrarea Ministerului Afacerilor Externe în domeniul public al statului și în
administrarea Ministerului Finanțelor Publice prin Agenția Națională de Administrare
Fiscală.
Predarea-preluarea imobilului transmis potrivit art. 1 se face pe baza de protocol
încheiat între părțile interesate, în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a
prezentei hotărâri.

233
Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 810 din 03/12/2012
234
Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 11 din 08/01/2013.

84
Ministerul Finanțelor Publice va asigura includerea imobilului prevăzut la art. 1 în
inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, aprobat prin Hotărârea
Guvernului nr. 1.705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din
domeniul public al statului, cu modificările și completările ulterioare.

Speţe
Speţa 1.
În anul 2006 a fost depusă o propunere legislativă privind transmiterea cu titlu gratuit
a unui pachet de acţiuni de 25% deţinute de stat la Societatea Naţională "Aeroportul
Internaţional Mihail Kogălniceanu - Constanţa" - SA către judeţul Constanţa şi reglementarea
situaţiei juridice a unor bunuri, proprietate publică a statului din judeţul Constanţa.
Guvernul, în mod corect, nu a fost de acord cu această propunere, considerând-o
neconstituţională, în adresa sa 235 reţinând următoarele:
- Potrivit normelor constituţionale şi legale în vigoare, reiese că regimul juridic al
pistelor de decolare-aterizare, al căilor de rulare, al platformelor de îmbarcare-debarcare,
precum şi al terenurilor de sub acestea este în mod exclusiv cel al proprietăţii publice a
statului, fiind, prin natura lor, de interes naţional.
- Este evidentă intenţia legiuitorului de a face o distincţie netă între capacitatea
statului de a pune în valoare şi de a utiliza aceste bunuri care, prin natura şi prin destinaţia
legii, sunt de uz şi de interes public, fiind afectate activităţii de apărare şi siguranţă naţională,
iar aceste activităţi nu poate fi privite ca o activitate a unui serviciu public judeţean.
- Reglementarea la nivel de lege propusă pentru operaţiunile juridice de …. trecere
a unor bunuri de uz şi de interes naţional în domeniul public al judeţului şi în administrarea
consiliului judeţean nu se justifică, deoarece:
a) transmiterea cu titlu gratuit sau oneros a unui pachet de acţiuni ale unei societăţi
comerciale constituie o operaţiune comercială în sine şi se poate efectua în condiţiile
dreptului comun;
b) schimbarea regimului juridic al unor bunuri proprietate publică a statului
constituie în sine o operaţiune administrativă şi se poate efectua în condiţiile Legii nr.
213/1998, dreptul comun în această materie.

Speţa 2.
Prin dec. nr. 1245 din 5 martie 2009 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Secţia
contencios administrativ şi fiscal, aceasta s-a pronunţat în legătură cu un imobil cumpărat de
o persoană în temeiul Legii nr. 112 din 1995, dar care a fost ulterior menţionat ca aparţinând
domeniului public.
În mod corect instanţa a soluţionat speţa, reţinând următoarele:
În fapt: Este de necontestat că reclamantul a dobândit imobilul construcţie înscris în
CF nr. 128800 Timişoara nr. top 12643/1 apartament nr. 1, care a făcut obiectul Legii nr.
112/1995, iar în calitate de cumpărător al construcţiei în condiţiile acestei legi este
îndreptăţit să dobândească un drept de proprietate asupra terenului aferent construcţiei, în
temeiul art. 26 alin.(3) din lege şi art. 33 din Normele metodologice de aplicare a acesteia
(astfel cum au fost modificate şi completate prin H.G. nr. 11/1997).
De asemenea, s-a subliniat că în cauză nu a fost probată împrejurarea că trecerea
bunului de la poziţia 3535 din Anexa la H.G. nr. 1016/2005 în domeniul public al

235
Disponibilă la http://www.drp.gov.ro/download.php?69acbfdc3f7f5d8d7c2effb68ed189d2, în data de
19.07.2010.

85
Municipiului Timişoara s-a realizat pe temeiul unui interes public sau pentru cauză de
utilitate publică.
Din aceste considerente, instanţa supremă a considerat că încălcarea prevederilor
art. 1, art. 3 alin. (1) şi alin. (4) şi cele ale art. 7 alin. (1) din Legea nr. 213/1998
privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, citate mai înainte, atrage concluzia
legalităţii şi temeiniciei sentinţei pronunţate în baza art. 4 din Legea nr. 554/2004 de către
instanţa Curţii de Apel Timişoara. Soluţia a fost susţinută şi de faptul că nici hotărârea de
guvern contestată şi nici nota de fundamentare în baza căreia a fost emisă nu conţin
împrejurările care au determinat calificarea terenului în litigiu ca fiind de uz sau de interes
public şi nici care este cauza de utilitate publică în temeiul căreia s-a apreciat de organul
deliberativ al unităţii administrativ-teritoriale că se impunea trecerea imobilului din
domeniul privat în domeniul public al Municipiului Timişoara.

Speţa 3.
În temeiul Hotărârii Consiliului Judeţean Prahova nr. 32 din 2007, acesta a schimbat
încadrarea juridică a unor drumuri (. Deşi această hotărâre este importantă pentru a înţelege
operaţiunea administrativă a clasării, totuşi această operaţiune a avut ca temei de fapt un
interes public, sesizat în expunerea de motive (apariţia complexelor comerciale Metro,
Carrefour şi Praktiker, care a provocat aglomerarea circulaţiei din zona de tranzit de pe DN
1B (Ploieşti – Buzău) şi DN 1 (Bucureşti-Braşov).
În susţinerea celor de mai sus, Consiliul Local al comunei Păuleşti a emis Hotărârea
nr. 12/31.01.2007, şi Consiliul Local al comunei Blejoi a emis Hotărârea nr. 2/30.01.2007.
Proiectul hotărârii a fost adoptat, dar redactarea a fost defectuoasă, deoarece la art. 1
s-a precizat că „se propune reîncadrarea drumurilor vicinale DE 67, DE 773 şi DE 771, în
categoria funcţională a drumurilor judeţene, purtând denumirea de DJ 236, conform anexei
care face parte din prezenta hotărâre”, iar în art. 2 „Direcţia de Administrare Reţea Drumuri
şi Clădiri va duce la îndeplinire prevederile prezentei hotărâri”.
Criticile pe care le aducem sunt următoarele:
- raportul de expertiză, anterior expunerii de motive trebuia să precizeze care
sunt cauzele care justifică necesitatea creşterii fluidităţii traficului;
- prin hotărâre nu se propune, ci se decide, operaţiunea administrativă de
schimbare a tablourilor drumurilor din judeţ urmând a fi făcută ca urmare a
acesteia de către direcţia nominalizată în art. 2 al H.C.J. nr. 32 din 2007.

Speţa 4.
Prin H.C.L. nr. 118 din 2009, Consiliul Local al Municipiului Ploieşti a modificat
inventarul bunurilor aflate în domeniul public al colectivităţii locale organizate juridic,
reţinându-se în cadrul raportului ce a însoţit hotărârea, precum şi în expunerea de motive că
anumite bunuri – investiţii ale Consiliului Local, odată finalizate, trebuie să intre în uzul
public, conform regulilor specifice pentru fiecare bun în parte.
În acest sens, s-au aplicat dispoziţiile Legii nr. 215/2001, privind administraţia
publică locală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (în vigoare la acea dată),
precum şi Legea contabilităţii nr. 82/1991, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare, care prevăd că bunurile ce aparţin domeniului public sau privat de interes local să
fie supuse inventarierii anuale.
Procedural, inventarul a fost modificat în următoarele direcţii:
A. Bunuri ce urmează să fie incluse în domeniul public - Anexa nr.1:
* Au fost recepţionate obiective noi, aferente sistemului de alimentare cu apă şi
canalizare, după cum urmează:

86
- Extindere reţea canalizare şi execuţie racorduri str. Nicolae Filimon” – Proces
verbal de recepţie nr. 3401 /21.02.2008 ...........................................................
În conformitate cu prevederile Legii nr.213/1998 acestea trebuie incluse în
domeniul public al localităţii şi transmise în administrarea S.C. Apa Nova în vederea
îndeplinirii atribuţiilor ce-i revin.
* S-au recepţionat obiective noi aferente Parcului Memorial Constantin Stere
(Anexa nr.1, punctul B 1), astfel:
- „Aleea Scriitorilor” - Proces verbal de recepţie nr. 1337/04.04.2008 ...............
Se impune includerea acestor bunuri în domeniul public al municipiului Ploieşti şi
transmiterea lor în administrarea Parcului Memorial Constantin Stere.
Deşi procedeul legal se numeşte dare în administrarea, vom observa în mai multe
hotărâri (nu doar ale consiliilor locale, ci şi ale Guvernului României) folosirea termenului de
„transmitere în administrare”. Termenul este folosit defectuos, cu atât mai mult cu cât în
limbajul de specialitate vom regăsi şi alte forme de transmiteri de bunuri (în depozit
remunerat; în pază juridică; ca element obligatoriu al actelor reale).
* Prin adresa nr.357/2008 Serviciul Valorificare Patrimoniu propune includerea în
domeniul public al municipiului Ploieşti a bunului: "Staţie autobuz", situată în Ploieşti, str.
Gh. Gr. Cantacuzino intersecţie cu str. G-ral Eremia Grigorescu, împreună cu terenul aferent,
obiectiv edificat în baza contractului de asociere nr.1555/1993, potrivit căruia după expirarea
lui construcţia va rămâne în proprietatea municipiului Ploieşti.
Se observă aici o permisiune domenială de staţionare, edificată pentru uz public.

Alte forme de constituire a domeniului public


Constituirea dreptului de proprietate publică prin convenții
Dreptul de proprietate publică poate fi dobândit, de lege lata, și prin convenție cu titlu
oneros după cum se menționează în art. 863 lit. d din N.C.C. Cu toate acestea, trebuie
precizat faptul că dreptul de proprietate publică prin convenții nu se poate dobândi oricum, ci
numai cu condiția ca bunul să devină de uz sau de interes public.
Potrivit clasificării contractelor, impusă de N.C.C. prin intermediul art. 1173,
contractele cu titlu oneros recunoscute de lege se vor divide în continuare în contracte
aleatorii și contracte comutative. Astfel, este comutativ contractul în care, la momentul
încheierii sale, existența drepturilor și obligațiilor părților este certă, iar întinderea acestora
este determinată sau determinabilă. Este aleatoriu contractul care, prin natura lui sau prin
voința părților, oferă cel puțin uneia dintre părți sanșa unui câștig și o expune totodată la
riscul unei pierderi, ce depind de un eveniment viitor și incert.
Din analiza sistematică a actelor normative incidente, se poate afirma că legislația în
vigoare nu prevede interdicția participării statului la încheierea contractelor aleatorii, chiar
dacă specific acestora este existența unei șanse de câștig sau pierdere petru cel puțin un
contractant. Deși legea nu interzice această posibilitate, trebuie avut în vedere că ocrotirea
interesului public reclamă din partea statului acționarea cu diligență sporită în această
materie, chiar dacă scopul său este, într-un final, de satisfacere a necesităților sau intereselor
publice 236.
Se impune deci cântărirea temeinică a deciziei de intrare a statului sau a unităților
administrativ-teritoriale în raporturile contractuale cu subiectele de drept privat, astfel încât
236
Pentru o analiză mai detaliată, Micu, Cătălin, Ghiberdicu Raul. op. cit., pg. 156.

87
patrimoniul public gestionat să nu suporte vreun eventual prejudiciu. Pentru aceste motive,
considerăm oportună încheierea contractelor aleatorii numai în cazurile în care riscurile
juridice sunt suportate de către cocontractanții subiecte ale dreptului privat (a se avea în
vedere contractele de parteneriat public-privat). De asemenea, dat fiind faptul că avem în
vedere un act translativ de proprietate cu titlu oneros, trebuie avut în vedere și aspectul plății
unui preț de către subdobânditorul bunului (statul sau colectivitățile locale).
În ceea ce privește forma contractelor comutative prin intermediul cărora se pot
dobândi bunuri în proprietate publică, apreciem că se are în vedere încheierea unor contracte
de vânzare-cumpărare sau contract de schimb.
Raportat la specificul unuia dintre subiectele de drept care este implicat în negocierea
și încheierea convențiilor, respectiv statul și unitățile administrativ-teritoriale, apreciem că ne
vom situa pe tărâmul dreptului administrativ care va atrage incidența dispozițiilor O.U.G. nr.
34/2006. Titularii dreptului de proprietate publică nu pot efectua achiziții directe, ci trebuie să
urmeze procedurile speciale prevăzute de reglementarea-cadru evocată (procedura de
atribuire este definită de lege ca fiind etapele ce trebuie parcurse de autoritatea contractantă și
de către candidați/ofertanți pentru ca acordul părților privind angajarea în contractul de
achiziție publică să fie considerat valabil; procedurile de atribuire sunt: licitația deschisă,
licitația restrânsă, dialogul competitiv, negocierea, cererea de oferte și concursul de soluții).
Astfel cum menționam anterior, și contractul de schimb poate constitui mod de
dobândire a bunurilor proprietate publică. Astfel, prin intermediul contractului de schimb,
statul sau unitatea administrativ-teritorială va putea transmite dreptul asupra unui imobil aflat
în domeniul său privat, primind la schimb un bun ce aparține unui subiect de drept privat.
Este esențial ca bunul proprietate privată primit de stat sau de unitățile administrativ-
teritoriale de la celălalt copermutant să devină de uz sau de interes public. În caz contrar,
acesta va intra în domeniul privat al dobânditorului, iar nu în domeniul public.
Cât priveșt varianta transmiterii prin schimb de către stat sau unitățile administrativ-
teritoriale a bunurilor ce aparțin domeniului public, această posibilitate pare a fi exclusă de
plano. Bunurile ce aparțin domeniului public sunt inalienbile, insesizabile și imprescriptibile,
astfel că nu pot face obiectul unor înstrăinări 237.
Deși statul poate transmite dreptul de proprietate publică asupra unui bun al său în
domeniul public al unităților administrativ-teritoriale, în doctrină s-a exprimat opinia potrivit
căreia operațiunea se va realiza în temeiul dispozițiilor art. 9 alin. 1 din Legea nr. 213/1998,
articol potrivit căruia trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al
unei unități administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului județean, respectiv a
Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, după caz, prin hotărâre
a Guvernului.
Constituirea unui bun proprietate publică prin donație sau legat în favoarea statului,
acceptat în condițiile legii, se realizează numai cu condiția ca bunul, prin natura lui sau prin
voința dispunătorului, să devină de uz ori de interes public.
Analizând afirmația de mai sus, apreciem faptul că trecerea în domeniul public al
bunului donat se face cu mențiunea expresă a dispunătorului în sensul că bunul devine de uz
sau de interes public. În caz contrar, bunul intră în domeniul privat al statului ca urmare a
donației sau legatului.

Comoara sau tezaurul reprezintă orice lucru ţinut ascuns sau îngropat, a cărui
proprietate nu o poate justifica nimeni, care este descoperită printr-un pur efect al
hazardului. 238 Potrivit Decretului nr. 111/1951, comoara se consideră bun fără stăpân şi trece

237
Ibidem.
238
Iosif R. Urs, Carmen Ilie Todică – op. cit. p. 72

88
în proprietatea statului. De asemenea, în legătură cu acest aspect întâlnim o serie de dispoziţii
speciale 239 : monumentele, obiectele arheologice, tezaurele ce se vor descoperi sunt sub
protecţia legii ; proprietarii şi deţinătorii terenurilor sunt obligaţi să asigure integritatea
acestora, să sesizeze organele de stat, să permită efectuarea lucrărilor de cercetare şi
conservare ; proprietarii vor fi despăgubiţi pentru daunele suferite şi terenurile preluate în
domeniul public, în bani sau cu teren echivalent, după caz.

Amenda este o sancţiune civilă, administrativă sau penală, constând în obligarea


subiectului la plata unei sume de bani, legal determinate.
Amenda civilă se stabileşte prin hotărâre judecătorească, obligându-l pe debitorul unei
obligaţii de a face sau de a nu face, sau pe autorul unei fapte ilicite, prin care s-a adus
atingere unui drept personal nepatrimonial, să plătească în folosul statului o anumită sumă
pentru fiecare zi de întârziere până la îndeplinirea obligaţiei, respectiv până la îndeplinirea
măsurilor hotărâte pentru restabilirea dreptului încălcat.
Amenda contravenţională (administrativă) este principala sancţiune ce se aplică în
cazul săvârşirii contravenţiei.
Amenda penală este o pedeapsă pecuniară ce constă în suma de bani pe care
infractorul este condamnat să o plătesacă în contul statului.

Impozitele şi taxele se fac venit la bugetul de stat sau la bugetul unităţilor


administrativ-teritoriale, devenind deci proprietatea lor.

Trecerea în domeniul public a unor bunuri din patrimoniul societăților


comerciale
O formă specială de constituire a domeniului public poate fi considerată și trecerea în
domeniul public a unor bunuri din patrimoniul societăților comerciale, la care statul sau o
unitate administrativ-teritorială este acționar. Acest lucru se poate face numai cu plata și cu
acordul adunării generale a acționarilor societății comerciale respective. În lipsa acordului
menționat, bunurile societății comerciale respective pot fi trecute în domeniul public numai
prin procedura exproprierii pentru cauză de utilitate publică și după o justă și prealabilă
despăgubire.

Încetarea posesiei
Posesia este exercitarea în fapt a prerogativelor dreptului de proprietate asupra unui
bun de către persoana care îl stăpânește și care se comportă ca un proprietar.
Articolul 916 alin. 1 din N.C.C. dă o definiție mai clară posesiei decât cea consacrată
de art. 1846 alin. 2 Cod civil din 1864, în sensul că posesia presupune exercitarea
prerogativelor dreptului de proprietate, respectiv folosința, culegerea fructelor și dispoziția de
către o persoană care are în stăpânire bunul și se comportă asemeni proprietarului bunului.
Din acestă definiție, remarcăm că se păstrează cele două elemente consitutive ale posesiei,
respectiv: elementul material – corpus, constând în contactul direct cu lucrul (”stăpânește”),
și folosirea, culegerea fructelor și modificarea bunului (”exercitarea prerogativelor dreptului
de proprietate”), și elementul psihologic – animus, care constă în intenția, voința celui care

239
A se vedea art. 69 din Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar, republicată cu modificările ulterioare

89
stăpânește lucrul de a îl stăpâni pentru sine și de a se comporta cu privire la lucru asemeni
unui proprietar sau ca titular al unui alt drept real (ex. uzufruct, uz) 240.
Posesia încetează și ca urmare a trecerii bunului în proprietatea publică, deoarece
aceasta nu este compatibilă cu dreptul de proprietate publică – art. 921 lit. e NCC. Stăpânirea
unui bun proprietate publică poate avea ca temei doar unul dintre drepturile reale compatibile
cu proprietatea publică, respectiv dreptul de administrare, concesiune sau folosință
gratuită 241.

240
A se vedea, Noul Cod Civil, Note – Corelații – Explicații, Editura C.H. Beck, București, 2011, pg. 327.
241
Idem, pg. 330.

90
Domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ-
teritoriale
Analizând raporturile juridice de proprietate, în contextul economiei de piaţă actuale,
se observă că proprietatea privată este forma dominantă de proprietate. Aceasta decurge din
faptul că, în primul rând, bunurile ce o compun sunt în circuitul civil, ceea ce permite o
rapidă punere în circulaţie a lor. Astfel, în cadrul sistemului proprietăţii, proprietatea privată
este regula iar proprietatea publică este excepţia.
Dat fiind faptul că acest sistem, prin care se realizează o circulaţie rapidă a bunurilor
aflate în circuitul civil, proprietatea privată se bucură de un regim special de protecţie, de
ordin constituţional. 242 În acest sens art. 44 alin.(1) din Constituţie prevede că “dreptul de
proprietate, precum şi creanţele asupra statului, sunt garantate”, iar în alin.(2) al aceluiaşi
articol se stipulează faptul că proprietatea privată este garantată şi ocrotită în mod egal de
lege, indiferent de titular.
Se observă, aşadar, că proprietatea privată nu este exclusivă, comparativ cu cea
publică. Astfel ea nu aparţine numai anumitor subiecte de drept, anume determinate de lege,
ci poate aparţine oricui, oricărei entităţi juridice care are personalitate juridică, în speţă
cetăţenilor români – persoane fizice şi juridice – cu condiţia ca acestea să fie titulare de
personalitate juridică, altfel neputând fi titulare ale unui patrimoniu (societăţi comerciale,
asociaţii fără scop lucrativ – asociaţii şi fundaţii, regii autonome, etc.), statul şi unităţile
administrativ-teritoriale.
Reglementări referitoare la dreptul de proprietate privată sunt cuprinse şi în alte acte
normative, în special Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar. Aceste reglementări legale,
fie ele generale – constituţionale, fie speciale, relevă un alt aspect important al proprietăţii
private în comparaţie cu cea publică, respectiv faptul că proprietatea privată nu este limitată,
ea putându-se constitui asupra oricărui bun, cu excepţia celor scoase din circuitul civil şi
aflate în domeniul public. 243
În concluzie, trăsătura dominantă a proprietăţii private este principiul liberei circulaţii
a bunurilor. În consecinţă, această formă de proprietate stă la baza economiei de piaţă, fiind
expresia economică a libertăţii individuale.
Referitor la terminologia utilizată în normele juridice din dreptul intern referitoare la
această materie, trebuie remarcat că noţiunile utilizate pentru a desemna conceptul de
“proprietate privată” sunt uneori diferite, în funcţie de titularii acesteia. Astfel, când se face
referire la proprietatea privată a statului şi a nulităţilor administrativ-teritoriale, se foloseşte
noţiunea de domeniu privat, iar când titulare ale acesteia sunt persoane fizice şi juridice,
noţiunea folosită de legiuitor este de proprietate privată. 244
Având în vedere cele prezentate, dreptul de proprietate privată a fost definit ca fiind
acel drept de proprietate ce are ca titular statul, unităţile administrativ-teritoriale, persoanele
fizice sau juridice, asupra bunurilor mobile şi imobile, aflate în circuitul civil, exercitând
asupra lor atributele conferite de dreptul de proprietate (posesia, folosinţa şi dispoziţia), în
nume şi interes propriu, în limitele determinate de lege. 245

242
Art. 136 alin.(5) din Constituţia României prevede că „proprietatea privată este inviolabilă în condiţiile legii
organice”.
243
Ioan Adam – op. cit. p. 162
244
Art. 4 alin.(1) din Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar, republicată cu modificările ulterioare
245
C. Bîrsan, M. Gaiţă, M.M. Pivniceru în Ioan Adam – op. cit. p. 162

91
Caracterele juridice ale dreptului proprietate privată
Având în vedere faptul că definirea dreptului de proprietate s-a făcut oarecum prin
comparaţie cu dreptul de proprietate publică, este utilă şi analizarea din acest punct de vedere
a caracterelor juridice ale acestuia.
Astfel, utilizând argumentul logic de interpretare a normelor juridice – per a contrario
– şi aplicându-l prevederilor referitoare la dreptul de proprietate publică, rezultă cu uşurinţă şi
caracterele dreptului de proprietate privată. Într-o astfel de situaţie, apare cu caracter
principial faptul că bunurile ce fac obiectul dreptului de proprietate privată sunt alienabile,
prescriptibile şi sesizabile.
Alienabilitatea bunurilor proprietate privată semnifică faptul că, indiferent de titularul
lor, acestea pot fi înstrăinate, aflându-se în circuitul civil. Or, circulaţia bunurilor pune în
valoare tocmai acest principiu, al alienabilităţii.
Se întâlnesc de asemenea şi prevederi legale cu caracter ordinar – special, care ridică
la rang de principiu libera circulaţie a bunurilor, sau, altfel spus, alienabilitatea lor. Astfel,
prin art. 66 din Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar se prevede expressis verbis faptul
că: “terenurile proprietate privată, indiferent de titularul lor, sunt şi rămân în circuitul civil.
Ele pot fi dobândite şi înstrăinate prin oricare dintre modurile stabilite de legislaţia civilă, cu
respectarea dispoziţiilor din prezenta lege”.
În legătură cu acest aspect, art. 1 din Legea nr. 54/1998 privind circulaţia juridică a
terenurilor, prevede că “terenurile proprietate privată, sunt şi rămân în circuitul civil”. Acest
caracter juridic al dreptului de proprietate privată este esenţa acestui drept real, şi din el se
dezvoltă toate celelalte caractere.
Un alt caracter al dreptului de proprietate privată este prescriptibilitatea. Analizând
acest aspect observăm faptul că proprietatea privată este supusă atât prescripţiei extinctive cât
şi achizitive. Prescriptibilitatea este consecinţa alienabilităţii, or, atât timp cât bunurile ce
constituie obiectul proprietăţii private pot fi înstrăinate, şi, în consecinţă dobândite, iar
prescripţia achizitivă este unul din modurile de dobândire a dreptului real de folosinţă,
existenţa acestui caracter este evidentă. Într-o astfel de situaţie, apare evident faptul că asupra
acestor bunuri, indiferent de titularul dreptului de proprietate, poate fi dobândit dreptul de
proprietate prin efectul uzucapiunii. În situaţia în care uzucapiunea vizează bunurile imobile,
se impune sublinierea că, relativ la mobile, prescriptibilitatea – ca şi caracter al dreptului de
proprietate privată, presupune dobândirea acestui drept ca efect al posesiei de bună-credinţă.
Deci, oricărui titular al dreptului de proprietate privată i se va putea opune posesia de bună
credinţă. 246
Cel de-al treilea caracter al dreptului de proprietate privată este sesizabilitatea
bunurilor care formează obiectul acestui drept. Drept urmare, bunurile ce formează obiectul
acestui tip de proprietate vor putea fi urmărite de creditori, pentru satisfacerea creanţelor lor,
fără distincţie dacă sunt mobile sau imobile.
Există totuşi o excepţie de la aceste prevederi, şi anume cazul bunurilor care formează
obiectul domeniului privat al statului şi unităţilor administrativ-teritoriale. Astfel, acestea nu
vor putea fi urmărite de creditori, pentru că statul este prezumat a fi totdeauna solvabil,
indiferent dacă bunurile aparţin domeniului public sau privat al acestor subiecte de drept
public.
În practica judiciară 247 s-a statuat că bunurile ce alcătuiesc domeniul privat al statului,
nu vor putea fi sechestrate, deoarece statul este considerat totdeauna solvabil.

246
Ioan Adam – op. cit. p. 164
247
P. Perju – “Discuţii în legătură cu unele soluţii privind drepturile reale, pronunţate de instanţele
judecătoreşti, în lumina Legii nr. 18/1991”, Revista „Dreptul”, nr. 8/1992,p. 21-22

92
Statul şi unităţile administrativ-teritoriale – titulare ale dreptului
de proprietate privată
Deşi în Constituţie nu există prevederi exprese referitoare la calitatea de subiect al
dreptului de proprietate privată pentru stat şi unităţile administrativ-teritoriale, cum sunt în
cazul proprietăţii publice 248, totuşi acestor subiecte de drept le este recunoscută această
calitate. Prevederi referitoare la acest aspect regăsim şi în Legea nr. 18/1991 privind fondul
funciar, care, în art. 6 face referiri la domeniul privat al statului şi unităţilor administrativ-
teritoriale, cu referinţe la terenuri, prevăzându-se de asemenea, că acest domeniu este supus
dispoziţiilor de drept comun, dacă prin lege nu se prevede altfel. De asemenea, dispoziţii
referitoare la calitatea de subiecte ale dreptului de proprietate privată ale unităţilor
administrativ-teritoriale regăsim şi în partea rezervata administratiei locale din Codul
administrativ, unde se statuează că domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale este
alcătuit din bunurile mobile şi imobile, altele decât cele ce alcătuiesc domeniul public, intrate
în proprietatea lor în cazurile şi prin mijloacele prevăzute de lege.
Totodată Codul Administrativ în secțiunea dedicată proprietății publice, prevede că
domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale este alcătuit din totalitatea
bunurilor din patrimoniul lor care nu sunt proprietate în regim de drept public, ale acestora.
Dreptul de proprietate privată al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, asupra
bunurilor ce alcătuiesc domeniul privat, potrivit art. 5 alin.(2) din lege , este supus regimului
juridic de drept comun, dacă legea nu dispune altfel.
Referitor la bunurile care fac parte din domeniul privat al statului sau unităţilor
administrativ-teritoriale, art. 6 alin.(1) din lege prevede că intră în această categorie şi
bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, dacă au intrat în
proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil.

Domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ-


teritoriale
Statul şi unităţile administrativ-teritoriale pot fi titulare ale dreptului de proprietate
care priveşte nu numai bunuri aparţinând proprietăţii publice a acestor subiecte de drept, ci şi
al unor bunuri care constituie proprietatea privată a acestora. Domeniul privat este cel de-al
doilea element care compune patrimoniul statului şi, respectiv, al unităţilor administrativ-
teritoriale.
Domeniul privat ar putea fi caracterizat ca acel domeniu din care fac parte bunurile
statului care nu intră în domeniul public, care este compus din bunuri expres enumerate de
lege. Aceste bunuri, deşi sunt proprietatea statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, nu
sunt consacrate în mod exclusiv uzului public şi, ca atare, ele formează domeniul privat al
statului. 249 Sfera bunurilor care constituie acest domeniu nu este delimitată cu aceeaşi
rigurozitate cu care este precizată sfera bunurilor din proprietatea publică. De altfel, nici nu
este necesar şi nici posibil să se facă acest lucru. Nu este necesar întrucât, din moment ce
proprietatea publică este definită şi delimitată cu toată rigurozitatea, bunurile care exced

248
Art. 136 alin.(2) din Constituţie prevede că „proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-
teritoriale”
249
C. Hamangiu, N. Georgeanu în Ioan Adam – op. cit. p. 188

93
acestuia nu pot face parte decât din proprietatea privată, patrimoniul statului şi al unităţilor
administrativ-teritoriale fiind alcătuit numai din bunuri care se includ în proprietatea publică
sau proprietatea privată. Nu este posibil ca bunurile ce constituie proprietatea privată să fie
expres prevăzute de lege întrucât, acestea sunt extrem de diverse, în timp ce cele din
proprietatea publică au o sferă mai restrânsă. Se poate considera că domeniul privat cuprinde
bunurile pe care statul sau unităţile administrativ-teritoriale le au, ca orice persoană fizică sau
juridică participantă la circuitul civil. Aceste bunuri care se găsesc în circuitul civil, pot fi
înstrăinate în condiţiile legii, pot fi dobândite de către persoanele fizice, şi, nemaifiind
inalienabile, pot fi dobândite pe calea prescripţiei achizitive.
Domeniul privat poate fi desemnat ca o totalitate de bunuri mobile şi imobile ce
aparţin statului, judeţelor sau comunelor, şi care nu sunt afectate unui interes general, acestea
fiind alienabile, sesizabile şi prescriptibile (supuse regimului de drept comun). 250 Asemenea
bunuri pot fi dobândite cu titlu de proprietate de către orice persoană fizică sau juridică.
Bunurile din domeniul privat aparţin statului sau unităţilor administrativ-teritoriale în
calitatea lor de simpli participanţi la circuitul civil, ca şi persoane juridice de drept public; ele
nu au un regim special de ocrotire din partea legii. 251 Din aceste prevedri constituţionale
rezultă că statulu şi unităţile administrativ-teritoriale, ca titulare ale dreptului de proprietate
asupra bunurilor ce alcătuiesc domeniul privat, sunt ocrotite în mod egal, ca şi orice persoană
fizică ori juridică de drept privat ce sunt titulare ale dreptului de proprietate privată. 252
Cu referire specială la terenuri, Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar, în art. 6
prevede că terenurile ce compun domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-
teritoriale sunt altele decât cele prevăzute în art. 5 din lege, cu referire la terenurile ce
compun domeniul public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, aflate în
proprietatea lor sau intrate în proprietatea lor prin modurile prevăzute de lege.
Bunurile care formează domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-
teritoriale, se găsesc în circuitul civil şi pot fi înstrăinate, concesionate sau închiriate, în
condiţiile prevăzute de lege, şi pot fi dobândite de orice persoană fizică întrucât acestea nu
mai sunt imprescriptibile şi inalienabile.
Bunurile care formează obiectul dreptului de proprietate privată al statului şi al
unităţilor administrativ-teritoriale pot fi dobândite de către particulari prin mijloacele
dreptului comun, inclusiv pe calea uzucapiunii, ori a posesiei de bună-credinţă în cazul
bunurilor mobile. Totuşi, regimul juridic de drept comun este aplicabil, numai dacă prin lege
nu se prevede altfel. Acesta înseamnă că uneori, în anumite privinţe, legiuitorul doreşte să
protejeze, totuşi, şi proprietatea privată a statului şi cea a unităţilor administrativ-teritoriale,
chiar dacă nu o face cu aceeaşi rigoare ca în cazul domeniului public. 253Uneori, dispoziţii
exprese legale fac referire la anumite bunuri ca fiind cuprinse în domeniul privat al unităţilor
administrativ-teritoriale. Astfel, potrivit art. 18 din Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar,
terenurile neatribuite după încheierea prevederilor de reconstituire a dreptului de proprietate
pentru cei îndreptăţiţi rămase la dispoziţia comisiilor pentru aplicarea Legii nr. 18/1001, trec
în domeniul privat al comunei, urmând a fi puse la dispoziţia celor ce doresc să întemeieze
sau să dezvolte exploataţii agricole, prin închiriere, concesionare sau vânzare, în condiţiile
legii. Tot astfel, terenurile proprietatea statului, care se aflau în exploatarea fostelor
cooperative agricole de producţie, rămase neatribuite după încheierea procedurilor legale de
reconstituire a dreptului de proprietate, trec în domeniul privat al comunei, al oraşului sau al

250
Paul Negulescu – op. cit. p. 135
A se vedea art. 478 alin.(2) şi art. 1245 Cod civil
251
Art. 44 alin.(2) din Constituţie prevede: „Proprietatea privată este garantată şi ocrotită în mod egal de lege,
indiferent de titular ”
252
I. P. Filipescu – op. cit. p. 83
253
Mircea Preda – op. cit. p. 225

94
municipiului. 254 Potrivit art. 26 din aceeaşi lege, terenurile situate în intravilanul localităţii,
care au aparţinut cooperatorilor sau altor persoane care au decedat în ambele cazuri fără
moştenitori, trec în proprietatea comunei, a oraşului sau a municipiului, după caz, şi în
administrarea primăriilor pentru a fi vândute, concesionate sau date în folosinţă celor care le
solicită pentru a-şi construi locuinţe şi nu au terenul necesar, ori pentru amplasarea unor
obiective social-culturale sau cu caracter productiv, ori pentru alte operaţii juridice. Rezultă
astfel că, din moment ce aceste terenuri pot fi înstrăinate, ele intră în proprietatea privată a
localităţilor enumerate. 255
Referitor la bunurile din patrimoniul regiilor autonome şi al societăţilor comerciale cu
capital de stat, fiind proprietatea acestora, ele nu pot face parte din proprietatea privată a
statului sau unităţilor administrativ-teritoriale. 256 Aşa cum am arătat, potrivit art . 5 din Legea
nr. 15/190 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi
comerciale, cu modificările ulterioare, regiile autonome sunt proprietate ale bunurilor din
patrimoniul lor şi exercită asupra acestora folosinţa şi dispoziţia, în condiţiile stabilite de
lege. De asemenea, art. 20 alin.(2) din aceeaşi lege dispune că societăţile comerciale sunt
proprietare ale bunurilor din patrimoniul lor, cu excepţia celor dobândite cu alt titlu. Astfel ,
nu poate fi conceput ca asupra aceloraşi bunuri să poată exista şi dreptul de proprietate
privată al regiilor autonome şi al societăţilor comerciale şi dreptul de proprietate privată al
statului sau al entităţilor sale teritoriale, după caz.
De altfel, în mod judicios a reţinut Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie că numai cu
încălcarea flagrantă a dreptului de proprietate, dobândit de reclamanta dintr-o acţiune în baza
art. 20 din Legea nr. 15/1990 şi cu depăşirea propriei competenţe, Guvernul României a
dispus transferul spaţiilor comerciale din patrimoniul acesteia, în patrimoniul altei societăţi cu
capital majoritar de stat, astfel că respectiva hotărâre de Guvern a fost anulată. 257

Formarea domeniului privat al statului şi al unităţilor


administrativ-teritoriale
Deşi, în principal subiecte de drept public, învestite cu autoritatea necesară realizării
funcţiilor specifice de drept public, statul şi unităţile administrativ-teritoriale sunt, ca titulare
ale dreptului de proprietate privată, şi subiecte de drept civil şi, în această calitate,
participante la raporturi juridice civile. Ca atare, în cadrul unor asemenea raporturi, pot
dobândi dreptul de proprietate privată asupra unor bunuri prin : vânzare-cumpărare, donaţii,
schimb, legat, uzucapiune, accesiune şi altele, cum ar putea fi contractele nenumite.
În acelaşi timp, s-a arătat că există şi moduri specifice de dobândire a dreptului de
proprietate privată a statului, care nu se întâlnesc în privinţa altor subiecte de drept privat 258,
cum ar fi, spre exemplu, dobândirea în condiţiile legii 259, a bunurilor fără stăpân sau
abandonate, a moştenirilor vacante (art. 477 Cod civil), prin dezafectarea unor bunuri
proprietate publică şi prin exercitarea, în anumite situaţii, a dreptului de preemţiune
recunoscut statului cum ar fi cel reglementat de art. 36 alin.(1 din Legea nr. 182/2000 privind
patrimoniul cultural naţional mobil, care instituie un drept de preemţiune în favoarea statului,
în ipoteza vânzării unor bunuri culturale proprietate privată, clasate ca bunuri de tezaur. Se
254
Art. 31 alin.(2) din Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar
255
E. Chelaru – op. cit. p. 61
256
C. Bîrsan – op. cit. p. 132
257
C.S.J. , s. cont. adm., decizia nr. 210/3.02.1999, în Revista “Dreptul” , nr. 8/1999, p. 142
258
C. Oprişan în C. Bîrsan – op. cit. p. 133
259
A se vedea O.U.G. nr. 128/29.08.1998 pentru reglementarea modului şi condiţiilor de valorificare a bunurilor
legal confiscate sau intrate, potrivit legii, în proprietatea privată a statului, publicată în M. Of. nr.
328/29.08.1998

95
impune sublinierea faptului că formarea domeniului privat al statului este oarecum subsidiară
şi dependentă de domeniul public al statului. Această apreciere rezultă cu evidenţă din
prevederile art. 10 alin.(1) din Legea nr. 213/1998 care statuează faptul că “dreptul de
proprietate publică încetează dacă bunul a pierit ori a fost trecut în domeniul privat”. Astfel,
într-o exprimare interpretativă a textului, un bun face parte din domeniul privat al statului
dacă nu face parte din domeniul său public.
Tocmai pentru a delimita cu oarecare succes modurile de formare a domeniului public
de modurile de formare a domeniului privat, art. 10 alin(2) din Legea nr. 213/1998 prevede
faptul că “trecerea din domeniul public în domeniul privat se face, după caz, prin hotărâre a
Guvernului, dacă prin Constituţie sau prin lege nu se dispune altfel”. Aceasta reprezintă o
primă modalitate de formare a domeniului privat al statului, respectiv prin trecerea bunului
din domeniul public în domeniul privat.
Având de a face cu un act administrativ, conform art. 10 alin.(3) din Legea nr.
213/1998, hotărârea de trecere a bunului în domeniul privat poate fi atacată, în condiţiile
legii, la instanţa de contencios administrativ competentă, în a cărei rază teritorială se află
bunul. Această modalitate de formare a domeniului privat al statului este subsidiară unei alte
modalităţi, respectiv formarea domeniului privat al statului prin lege. Acest aspect are ca
punct de plecare dispoziţiile art. 10 alin.(2) din Legea nr. 213/1998.
Astfel, plecând de la “constituţia agrară”, respectiv Legea nr. 18/1991 privind fondul
funciar, în art. 4 se prevede că “terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privată
sau al altor drepturi reale, având ca titulari persoane fizice sau juridice, ori pot aparţine
domeniului public sau domeniului privat”.
Acest domeniu privat al statului, este alcătuit din “terenurile dobândite de acesta prin
modurile prevăzute de lege, precum şi din terenurile dezafectate, potrivit legii, din domeniul
public”. 260 El este supus dispoziţiilor de drept comun, dacă prin lege nu se prevede altfel. În
ceea ce priveşte formarea domeniului privat al statului prin lege şi modificările aduse Legii
nr. 18/1991 sunt constante acestei idei. În acest nou act normativ în materie funciară şi de
reconstituire a dreptului de proprietate asupra terenurilor, se dispun şi modalităţi de formare a
domeniului privat al statului.
Astfel, conform art. 18 alin.(1) din Legea nr. 1/2000, terenurile agricole aflate în
patrimoniul societăţilor comerciale cu profil agricol şi în administrarea regiilor autonome şi a
societăţilor naţionale cu profil agricol, după restituirea în natură în conformitate cu
dispoziţiile art. 8 şi ale art. 14 – 16 din prezenta lege, rămân în proprietatea privată a statului.
Un alt text de referinţă relativ la formarea domeniului privat al statului este art. 4 din
Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, conform căruia
“domeniul privat al statului este alcătuit din bunuri aflate în proprietatea lui şi care nu fac
parte din domeniul public”. Dreptul de proprietate al statului asupra bunurilor din domeniul
privat este supus regimului juridic de drept comun, dacă legea nu dispune altfel.
De asemenea, mai fac parte din domeniul privat al statului şi bunurile dobândite de
stat în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în
temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituţiei, a tratatelor internaţionale la care
România este parte şi a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat. 261
În Legea administraţiei publice locale se prevede că, autorităţile administraţiei publice
locale hotărăsc cu privire al cumpărarea şi vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul
privat, de interes local sau judeţean, iar vânzarea , concesionarea, închirierea şi locaţia de
gestiune se fac prin licitaţie publică, organizată în condiţiile legii. De asemenea, se prevede
că înstrăinarea bunurilor, schimbul de terenuri, renunţările la drepturi sau recunoaşterea de

260
Art. 6 din Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar
261
A se vedea art. 6 alin.(1) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia

96
drepturi în favoarea terţilor se fac pe bază de expertiză însuşită de consiliul local sau
judeţean, şi tot acest consiliu trebuie să aprobe donaţiile şi legatele de bunuri cu sarcini. În
legătură cu cele expuse se impun cîteva precizări. În primul rând resursele financiare rezultate
din folosirea bunurilor din proprietatea privată sunt considerate venituri publice şi supuse
regimului juridic special al acestora. În al doilea rând bunurile din proprietatea privată a
statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale nu pot fi înstrăinate prin acte juridice cu titlu
gratuit, aşa cum se poate proceda cu bunurile proprietate privată ale particularilor. În al treilea
rând asupra bunurilor proprietate privată a statului nu se pot constitui servituţi convenţionale,
aşa cum s-ar putea face asupra unui imobil al unui particular. Şi nu în ultimul rând, imobilul
din proprietatea privată nu poate fi lăsat neproductiv el trebuind să fie folosit de titular sau
închiriat, obligaţie care nu există în cazul proprietarului particular.
Totuşi, aşa cum preciza E.D. Tarangul, regimul proprietăţii private stabilit de Codul
civil, nu se aplică în întregime şi domeniului privat din cauză că domeniul privat aparţine
administraţiei.
De aceea legiuitorul român a instituit unele reguli cu caracter derogatoriu de la
regimul juridic al proprietăţii private, care privesc modalităţile de dobândire, evidenţă,
exerciţiul dreptului şi condiţiile de înstrăinare a bunurilor domeniului privat.
Astfel, pentru creanţele aferente acestui domeniu, administraţia poate să recurgă atât
la procedee de drept comun, cât şi la procedee specifice dreptului public. Asupra domeniului
său privat administraţia poate să efectueze lucrări publice sau să consimtă la executarea unor
lucrări de alte persoane. 262

Importanţa distincţiei între domeniul public şi domeniul privat al


statului
În legătură cu criteriile distincţiei între domeniul public şi cel privat al statului, s-au
conturat mai multe opinii în literatura juridică.
Într-o opinie 263 s-a afirmat că, criteriul distincţiei ar fi natura bunurilor ce compun
cele două domenii, în sensul că unele bunuri stabilite de lege nu pot aparţine particularilor
sau, altfel spus, bunurile ce aparţin domeniului public nu sunt susceptibile de proprietate
privată. Acest criteriu rezultă şi din prevederile art. 476 Cod civil, care în partea sa finală
dispune că aparţin domeniului public toate părţile din pământul României ce nu sunt
proprietate particulară, precum şi art. 4 alin.(1) şi art. 5 alin.(1) din Legea nr. 18/1991,
articole care prevăd că bunurile prin natura lor, sunt de domeniul public sau de domeniul
privat.
Criteriul distincţiei, în funcţie de natura bunurilor, ne oferă explicaţii în ce priveşte
intrarea în componenţa acestui domeniu a unor bunuri ce pot fi obiect al dreptului de
proprietate particulară. Astfel, bunurile care fac obiectul dreptului de proprietate publică,
devin alienabile şi prescriptibile din moment ce intră în comerţ, odată cu încetarea de a mai
servi la uzul public.
Într-o altă opinie exprimată s-a decis că un bun face parte din domeniul public dacă
bunul respectiv este afectat unui serviciu public. Analizând acest criteriu, s-a ajuns la
concluzia că acesta este prea larg. Argumentul care a fost invocat, îl constituie faptul că ar
putea fi inclusă în categoria bunurilor ce compun domeniul public o serie de bunuri ce fac
parte şi din domeniul privat sau al proprietăţii private, dacă aceste bunuri sunt destinate unui
serviciu public.

262
Art. 127 – 129 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală
263
C. Hamangiu, I. Rosetti-Bălănescu, Al. Băicoianu – op. cit. p.195

97
Un alt criteriu de delimitare al domeniului public faţă de cel privat al statului îl
constituie faptul că un bun face parte din domeniul public dacă este afectat nu uzului unui
serviciu public sau utilităţii publice, ci uzului întregului public, concluzionându-se că, dacă
bunul este afectat să servească uzului tuturor el face parte din domeniul public.
Remarcăm că, prin acest criteriu, sfera bunurilor ce compun domeniul public suferă o
restrângere, deoarece pot fi şi bunuri care fac parte din domeniul public dar care nu sunt
afectate să servească uzului tuturor, în mod permanent, cum ar fi teatrele, şcolile, muzeele,
cazărmile.
În legislaţia actuală, bunurile care fac obiectul dreptului de proprietate publică şi cele
care formează domeniul privat, cunosc o distincţie după criteriul declaraţiei legii. În acest
sens art. 4 alin. ultim din Legea nr. 18/1991 stabileşte că fac parte din domeniul public
terenurile afectate unei utilităţi publice.
Acelaşi mod de includere a unor bunuri în domeniul public este utilizat şi în textul
constituţional care, în art. 136 alin.(3) stabileşte că “bogăţiile de interes public ale subsolului,
spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea
teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte
bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice.”
Analizând reglementările legale în vigoare putem concluziona că bunurile de uz
public sunt acelea care, prin natura lor, sunt de folosinţă generală, iar bunurile de interes
public sunt acelea care interesează pe toţi membrii societăţii, chiar dacă aceştia nu au acces
direct la folosinţa lor.

98
Administrarea generală a domeniului public
Constituirea dreptului de administrare asupra bunurilor ce fac obiectul proprietății
publice este reglementat de prevederile din Constituție, unele prevederi ale N.C.C., Codului
administrativ al României.
Titularii dreptului de administrare asupra bunurilor care fac obiectul proprietății
publice sunt doar regiile autonome și instituțiile publice, în calitatea lor de subiecte de drept
public 264. În acest sens, dispozițiile art. 136 alin. 4 teza a II-a din Constituție prevăd faptul că,
în conditiile legii organice, bunurile proprietate publică pot fi date în administrare regiilor
autonome ori instituțiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot
fi date în folosința gratuită instituțiilor de utilitate publică.
Această afirmație era întărită și prin prevederile art. 12 din Legea nr. 213/1998
potrivit cărora bunurile din domeniul public pot fi date, după caz, în administrarea regiilor
autonome, a prefecturilor, a autorităților administrației publice centrale și locale, a altor
instituții publice de interes național, județean sau local.
Ulterior adoptării Legii nr. 71/2011 de punere în aplicare a N.C.C., aceste prevederi
au fost abrogate începând cu data de 01.10.2011 și cuprinse în N.C.C., art. 868 potrivit căruia
dreptul de administrare aparține regiilor autonome sau, după caz, autorităților administrației
publice centrale sau locale și altor instituții publice de interes național, județean ori local.
Din categoria instituțiilor publice de interes național fac parte diferitele structuri ale
puterilor statului și ale administrației publice centrale (cele două camere ale Parlamentului,
Președinția României, Guvernul, Înalta Curte de Casație și Justiție, Curtea Constituțională,
Curtea de Conturi, ministerele, agențiile naționale etc). Sunt incluse în categoria instituțiilor
publice de interes local prefecturile, consiliile județene și cele locale, alte instituții publice de
interes local 265.
Față de cele menționate mai sus, arătăm că administratorul general al proprietății
publice este Guvernul căruia îi revine și sarcina de a organiza exercitarea acestui drept, iar
printre beneficiarii dreptului de administrare se numără și o serie de instituții publice
nesubordonate acestuia (cu caracter de exemplu, Curtea Constituțională, Înalta Curte de
Casație și Justiție). Așa cum s-a arătat în literatura juridică 266, în aceste situații dreptul de
administrare se constituie tot prin acte de drept public, din care nu se nasc însă și raporturi de
subordonare.
Pe de altă parte, dreptul de administrare asupra bunurilor proprietate publică
contribuie la constituirea patrimoniului propriu al regiilor autonome și instituțiilor publice,
permițându-le acestora să se manifeste ca persoane juridice și să intre în raporturi de drept
civil cu terții 267.
Ca urmare, dreptul de administrare este un drept real constituit pe temeiul proprietății
publice. Fundamentul, modul de constituire și destinația sa îi conferă o natură juridică mixtă:
administrativă în raport cu titularii dreptului de proprietate publică și civilă față de celelalte
subiecte de drept 268.
Constituirea dreptului de administrare se realizează prin hotărâre a Guvernului, a
consiliului județean sau, după caz, a consiliului local. Totodată, aceste autorități sunt și cele
care controlează modul de exercitare a dreptului de administrare.
264
Chelaru, Eugen. Administrarea domeniului public și a domeniului privat, Editura C.H.Beck, ediția 2,
București, 2008, pg. 71.
265
Chelaru, Eugen. op. cit., pg. 72.
266
A se vedea Stoica, Valeriu. Drept civil. Drepturile reale principale, Editura Humanitas, București, 2004, pg.
444.
267
Chelaru, Eugen. op. cit., pg. 73.
268
A se vedea și Bîrsan, Corneliu. Drept civil. Drepturile reale principale, Editura All Beck, București, 2001,
pg. 101; Stoica, Valeriu. op. cit., pg. 445; Chelaru, Eugen. op. cit., pg. 73.

99
Potrivit Codului administrativ, în exercitarea atribuțiilor ce îi revin consiliul local
adoptă hotărâri, cu votul majorității membrilor prezenți, în afară de cazurile în care legea sau
regulamentul de organizare și funcționare a consiliului cere o altă majoritate. Excepție fac
hotărârile privind patrimoniul care se adoptă cu votul a două treimi din numărul total al
consilierilor locali în funcție.
În ceea ce privește conținutul juridic al dreptului real de administrare, acesta este
determinat, în primul rând, de conținutul dreptului de proprietate publică pe baza căruia este
constituit și de scopul la realizarea căruia este destinat să servească.
Dreptul de proprietate privată conferă titularului său cele trei atribute, ius utendi, ius
fruendi și ius abutendi, respectiv dreptul de a folosi lucru, dreptul de a-i culege dructele și
dreptul de a dispune de el ca un proprietar. În cazul proprietății publice, legiuitorul prevede
că titularul dreptului de administrare poate folosi și dispune de bunul dat în administrare în
condițiile stabilite de lege și, dacă este cazul, de actul de constituire (art. 868 alin. 2 din
N.C.C.).
Împrejurarea că bunurile care fac obiectul proprietății publice sunt afectate uzului
public sau realizării unui interes public își pune amprenta și asupra conținutului celor trei
atribute. Astfel, atributul posesiei exercitate în temeiul dreptului de administrare nu diferă de
cel al titularului dreptului de proprietate publică atunci când este vorba despre elementul
material (corpus). Diferența apare în planul elementului intențional (animus), și ea privește
împrejurarea că titularul dreptului de administrare stăpânește bunurile care fac obiectul
proprietății publice doar ca titular al dreptului său, iar nu ca proprietar 269.
Dreptul de administrare încetează odată cu încetarea dreptului de proprietate publică
sau prin actul de revocare emis, în condițiile legii, dacă interesul public o impune, de organul
care l-a constituit.
Apărarea în justiție a dreptului de administrare revine titularului dreptului.
Dispozițiile art. 870 din N.C.C. se completează cu prevederile art. 12 alin. 5 din Legea nr.
213/1998 potrivit căruia în litigiile privitoare la dreptul de administrare, statul este
reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice, iar unitățile administrativ-teritoriale de către
consiliile județene, de Consiliul General al Municipiului București sau de consiliile locale,
care dau mandat scris, în fiecare caz, președintelui consiliului județean ori primarului. Acesta
poate desemna un alt funcționar de stat sau un avocat care să îl reprezinte în fața instanței.

269
Chelaru, Eugen. op. cit., pg. 75; Bîrsan, Corneliu. op. cit., pg. 103; Stoica, Valeriu. op. cit., pg. 439.

100
Bunurile domeniului public şi utilizarea acestora
Aspecte generale privind dreptul de administrare al bunurilor
domeniului public
După secularizarea averilor mănăstireşti, prin Legea din 17 decembrie 1863,
proprietatea statului român a crescut considerabil şi, începând cu această dată s-a pus şi
problema organizării acesteia. 270
În prezent Legea 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia
reglementează, pe lângă dreptul de proprietate publică, şi unul din dezmembrămintele
proprietăţii publice, cum este dreptul de administrare a bunurilor ce compun domeniul
public.

Drepturile domeniale

În exercitarea dreptului de proprietate publică sau privată al statului sau


colectivităţilor locale distingem categoria specifică a drepturilor domeniale.
Convenim să desemnăm cu ajutorul sintagmei drepturi domeniale drepturile care pot
fi exercitate asupra bunurilor domeniului public sau privat. Acestea sunt, în opinia noastră,
următoarele:
A. Drepturi reale principale:
- dreptul de proprietate publică asupra bunurilor domeniului public;
- dreptul de proprietate privată asupra bunurilor domeniului privat.
B. Drepturi reale constituite pe bază dreptului de proprietate publică:
- dreptul de administrare al instituţiilor publice şi al regiilor autonome;
- dreptul de concesiune asupra bunurilor domeniului public;
- dreptul de folosinţă gratuită al instituţiilor de utilitate publică.
C. Drepturi reale constituite pe baza dreptului de proprietate privată al statului ori
colectivităţilor locale:
- dreptul de administrare al instituţiilor publice şi al regiilor autonome;
- dreptul de folosinţă;
- dreptul de concesiune.
D. Drepturi de creanţă
- permisiunile domeniale;
- locaţiunile domeniale.
Drepturile domeniale ne apar astfel ca drepturi patrimoniale reglementate de norme
de drept public sau supuse unui regim juridic mixt (de drept public şi drept privat).

270
Pentru detalii privitoare la evoluţia istorică a modurilor de exploatare a proprietăţii statului, comunei sau
judeţului a se vedea V. I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român - Partea generală, Bucureşti, Ed. All,
1996

101
Dreptul de Administrare
Articolul 866 al Noului Cod Civil precizează că drepturile reale corespunzătoare
proprietăţii publice sunt dreptul de administrare, dreptul de concesiune şi dreptul de folosinţă
cu titlu gratuit. Dreptul de administrare se constituie prin hotărâre a Guvernului, a consiliului
judeţean sau, după caz, a consiliului local. Aceste autorităţi publice controlează modul de
exercitare a dreptului de administrare. Dreptul de administrare aparţine regiilor autonome
sau, după caz, autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale şi altor instituţii publice
de interes naţional, judeţean ori local. Titularul dreptului de administrare poate folosi şi
dispune de bunul dat în administrare în condiţiile stabilite de lege şi, dacă este cazul, de actul
de constituire.
Dreptul de administrare încetează odată cu încetarea dreptului de proprietate publică sau prin
actul de revocare emis, în condiţiile legii, dacă interesul o impune, de organul care l-a
constituit.
În mod natural apărarea în justiţie a dreptului de administrare revine titularului
dreptului.

Constituirea dreptului de administrare se realizează prin acte administrative emise de


Guvern, când este vorba de bunurile ce formează domeniul public al statului sau de către
consiliile locale municipale sau judeţene, când suntem în prezenţa bunurilor ce formează
domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale respective.
Titulare ale dreptului de administrare pot fi, aşa cum am văzut, după caz, regiile
autonome, prefecturile, autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, alte instituţii de
interes judeţean, naţional sau local 271.
Conţinutul dreptului de administrare este format din atributul posesiunii, folosinţei, şi a
dispoziţiei, în condiţiile actului individual de constituire a acestui drept 272. În condiţiile şi
limitele actului constitutiv, titularul dreptului de administrare poate deţine şi se folosi de bun,
poate să culeagă în deplină proprietate fructele şi chiar productele acelui bun. 273
Considerăm că atributul dispoziţiei conferit titularului dreptului de administrare, nu se
identifică în conţinut cu dreptul de dispoziţie al proprietarului, deoarece prin exerciţiul
acestuia nu se poate aduce atingere regimului juridic al proprietăţii asupra bunurilor, constând
din inalienabilitate, insesizabilitate, şi imprescriptibilitate.
De asemenea titularul unui drept de administrare poate chiar dispune, în anumite limite
de bunul dat în administrare. De pildă, pot fi transmise, fără plată, bunuri aflate în stare de
funcţionare (cu excepţia clădirilor) şi care nu mai sunt necesare instituţiei publice care le are
în administrare, însă pot fi folosite în continuare de altă instituţie publică. În aceste cazuri
transmiterea dreptului se face pe bază de proces verbal de predare-primire aprobat de
ordonatorul principal de credite al instituţiei publice care a solicitat să-i fie transmis bunul
respectiv, precum şi de ordonatorul de credite care îl are în administrare. 274
Dreptul de administrare este opozabil însăşi proprietarului, în sensul că el nu poate fi
revocat decât „numai dacă titularul sau nu-şi exercită drepturile şi nu îşi execută obligaţiile
născute din actul de transmitere” 275. Pe cale de consecinţă actul de constituire şi de
transmitere a dreptului de administrare trebuie să conţină dispoziţii referitoare la: destinaţia

271
I. Adam, Proprietatea publică şi privată asupra imobilelor în România, Bucureşti, Ed. All Beck, 2000,
p.133.
272
Opinii similare au fost formulate de Eugen Popa, Regimul juridic al dreptului de administrare asupra
bunurilor ce fac parte din domeniul public, în revista Dreptul, nr. 3/2000, p. 90; Marian Nicolae, op. cit., p.17;
273
Marian Nicolae, op. cit., p. 17;
274
Pentru detalii privind această procedură a se vedea H.G. nr. 841/1995 (modificată şi completată prin H.G. nr.
411/2005).
275
Art. 12 alin. 3 din Legea nr. 213/ 1998.

102
bunurilor, durata constituirii dreptului de administrare, drepturile şi obligaţiile ce revin
titularului său 276.
Per a contrario, rezultă că în lipsa acestor prevederi, drepturile şi obligaţiile
administratorului se analizează în abstract, în momentul în care se pune în discuţie revocarea
dreptului, din moment ce nu există menţiuni referitoare la conţinutul şi regimul juridic al
acestuia.
Se pun o serie de întrebări în literatura juridică de specialitate cum ar fi: Ce se înţelege
prin dreptul de administrare şi care este sau poate fi natura sa juridică? Suntem în prezenţa
unui drept real sau este vorba de un simplu drept sau o competenţă de gospodărire şi
gestionare a bunurilor din domeniul public ? 277
Legislaţia în vigoare şi doctrina juridică nu au dat încă un răspuns clar şi explicit la
aceste întrebări.
În ce ne priveşte apreciem că dreptul de administrare este un drept real principal derivat
din dreptul de proprietate publică deoarece esenţa naşterii, existenţei şi exercitării sale este
dreptul de proprietate publică.
În doctrină s-a considerat că bunurile ce compun domeniul public nu pot forma obiectul
unor activităţi lucrative şi nu sunt producătoare de venituri. 278
Cu toate acestea suntem de părere că statul poate obţine în unele cazuri şi un profit
pecuniar din bunurile ce formează domeniul public. Astfel chiar dacă folosinţa acestor
bunuri, este, în principiu, gratuită, există împrejurări în care o atare folosinţă este remunerată,
ca de exemplu taxele impuse pentru utilizarea unor şosele. 279

Între dreptul de administrare şi dreptul de proprietate publică există o relaţie de


compatibilitate. Astfel, dreptul de administrare având o consistenţă proprie, permite titularilor
săi să intre în raporturi juridice civile cu alte subiecte de drept. Aceştia însă nu se găsesc în
raporturi juridice civile cu privire la bunurile ce formează obiectul dreptului cu titularii
dreptului de proprietate publică. Prin urmare dreptul de administrare reprezintă o formă
juridică de exercitare a dreptului de proprietate publică. 280
Din moment ce dreptul de administrare îşi are izvorul în dreptul de proprietate publică,
el va avea aceleaşi caractere juridice ca şi acesta: inalienabil, imprescriptibil, insesizabil. 281
Aceste caractere rezultă pregnant şi din Ordonanţa Guvernului nr. 15/1993 privind
unele măsuri pentru restructurarea activităţii regiilor autonome. 282

Titularii dreptului de administrare


Aşa cum rezultă din textele constituţionale şi legale enunţate anterior, dreptul de
administrare se poate constitui exclusiv în favoarea regiilor autonome şi a instituţiilor
publice.

276
Eugen Popa, op. cit., p. 90.
277
Constantin Bârsan, M.Gaiţă, M.N.Pivniceru, op. cit., p. 56.
278
Marilena Uliescu, Proprietatea publică şi proprietatea privată. Actualul cadru legislativ în Studii de drept
românesc, nr.3/1992, p. 219.
279
Opinii similare au fost exprimate şi de Eugenia T.Popa, Acţiunea în revendicare, Bucureşti, Ed. Lumina Lex,
1998, p.159.
280
Constantin Bârsan, M. Gaiţă, M.N. Pivniceru, Drept civil, Drepturile reale, Ed. Institutului european, 1997, p.
56; opinii similare au fost exprimate şi de L. Pop, Dreptul de proprietate şi dezmembrămintele sale, Bucureşti,
Ed. Lumina Lex, 1996, p. 73. şi I. Adam, Drept civil. Teoria generală a drepturilor reale, Bucureşti, Ed. Europa
Nova, 1998, p. 69.
281
Opinii similare exprimate şi de E. Chelaru, Curs de drept civil. Drepturile reale principale, Bucureşti, Ed.
All Beck, 2000, p. 50.
282
C. Bârsan, op. cit., p. 57.

103
Regiile autonome
Prin Legea nr. 15 / 1990 , unităţile economice de stat au fost reorganizate ca regii
autonome şi, respectiv, societăţi comerciale. Astfel, potrivit art. 2 din această lege, regiile
autonome se organizează şi funcţionează în ramurile strategice ale economiei naţionale -
industria de armament, energetică, exploatarea minelor şi a gazelor naturale, poştă şi
transporturi feroviare - precum şi în unele domenii aparţinând altor ramuri stabilite de guvern.
Regii autonome se pot înfiinţa prin hotărâre a guvernului, pentru cele de interes
naţional, sau prin hotărâre a organelor judeţene şi municipale ale administraţiei de stat, pentru
cele de interes local, acestea fiind persoane juridice şi funcţionând pe bază de gestiune
economică şi autonomie financiară. Prin actul de înfiinţare a regiei autonome se vor stabili
obiectul său de activitate, patrimoniul, denumirea şi sediul principal.
Potrivit art. 5 din aceeaşi lege, regia autonomă este proprietara bunurilor din
patrimoniul său, iar în exercitarea dreptului de proprietate, regia autonomă posedă, foloseşte
şi dispune, în mod autonom, de bunurile pe care le are în patrimoniu, sau le culege fructele,
după caz, în vederea realizării scopului pentru care a fost constituită. Sintagma drept de
proprietate din acest articol nu se aplică bunurilor date în administrare, textul nefiind nici
dispozitiv, nici exemplificativ – norma citată având caracter imperativ.
În raport cu domeniul de activitate în care funcţionează, regiile autonome se află în
subordinea unui minister de resort sau a unei autorităţi a administraţiei publice locale, prin
actul căreia a fost înfiinţată şi sub controlul căreia funcţionează. Indiferent în ce domeniu
funcţionează şi sub ce autoritate administrativă, regiile autonome au un patrimoniu, care este
o condiţie sine qua non pentru orice persoană juridică, în care se regăsesc, alături de dreptul
de administrare şi alte drepturi reale: dreptul de proprietate privată şi drepturi derivate din
acest drept, precum şi alte drepturi patrimoniale 283.
Numărul regiilor autonome a fost redus prin O.U.G. nr. 30 /1997 284, multe dintre regii
fiind reorganizate ca societăţi comerciale care, în cazul când aveau ca obiect activităţi de
interes naţional, s-au numit companii naţionale sau societăţi naţionale", pentru a putea fi
incluse în procesul de privatizare.
Cu ocazia reorganizării, s-au produs transformări şi în patrimoniul regiilor autonome
reorganizate ca societăţi sau companii naţionale. Astfel, în capitalul social al societăţilor
comerciale rezultate din reorganizarea regiilor autonome nu se includ bunuri de natura celor
prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie. Bunurile din categoria celor prevăzute mai sus,
aflate în administrarea regiilor autonome care se reorganizează, se concesionează societăţilor
comerciale rezultate, pe un termen ce se stabileşte prin actul administrativ individual de
reorganizare.
Instituţiile publice
Instituţiile publice sunt subiecte de drept public care sunt înfiinţate prin Constituţie,
prin legi sau prin acte administrative ale statului sau ale colectivităţilor locale, constituite pe
baza şi pentru executarea legii, înzestrată cu mijloace materiale şi financiare, cu personalitate
juridică şi competenţă, necesare pentru a acţiona în vederea organizării şi executării efective a
legii 285.
Legea nr. 213 / 1998, la art. 12 alin. (1), enumeră ca instituţii publice, cu titlu de
exemplu, prefecturile şi autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, care, alături de
alte instituţii publice de interes naţional sau local sau judeţean, pot fi beneficiare şi, deci,
titulare ale dreptului de administrare a bunurilor din domeniul public. Dreptul de administrare

283
E. Albu: Dreptul ..., op. cit, pg. 143
284
O.U.G. nr. 30 / 1997 privind reorganizarea regiilor autonome, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.125 din 19 iunie 1997
285
E. Albu: Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Partea l, Editura Fundaţiei România de Mâine,
Bucureşti, 2005, pg. 57

104
atribuit unei instituţii publice va face parte din patrimoniul acesteia, din care vor face parte şi
alte drepturi patrimoniale, reale sau de creanţă.
Noul cod civil menţionează dreptul de administrare în art. 866, intitulat „Drepturile
reale corespunzătoare proprietăţii publice”. În privinţa titularilor acestuia, art. 868, alin. (1)
precizează: Dreptul de administrare aparţine regiilor autonome sau, după caz, autorităţilor
administraţiei publice centrale sau locale şi altor instituţii publice de interes naţional, judeţean
ori local.

Natura juridică a dreptului de administrare


Pentru a se defini natura juridică a raporturilor ce se stabilesc între stat şi unităţile
administrativ-teritoriale pe de o parte, şi regiile autonome, instituţiile publice de interes
naţional, judeţean sau local, prefecturi sau autorităţile administraţiei publice centrale sau
locale, pe de altă parte, trebuie precizat că statul şi unităţile administrativ-teritoriale
determină sfera de activitate a titularilor dreptului de administrare cărora li se dau în
administrare bunuri proprietate publică necesare îndeplinirii scopului pentru care au fost
înfiinţate.
Beneficiarele dreptului de administrare (mai precis regiile autonome şi instituţiile
publice) - având în vedere că înfiinţarea lor s-a făcut pentru realizarea unor interese publice -
sunt într-un raport de subordonare faţă de autorităţile publice care le-au înfiinţat. Deoarece nu
există un raport de natură civilă între beneficiarele dreptului de administrare şi autorităţile
publice care le-au înfiinţat, dreptul de administrare se constituie ca o modalitate de exercitare
a dreptului de proprietate publică .
Aşa cum am arătat, în literatura de specialitate s-a exprimat opinia conform căreia
dreptul real de administrare are natură juridică mixtă, respectiv este un drept real de
administrare de natură administrativă în raport cu titularii dreptului de proprietate publică şi
un drept real de administrare de natură civilă, faţă de celelalte subiecte de drept.
În concluzie, natura juridică a raporturilor cu celelalte subiecte de drept, este total
diferită de cea dintre titularii dreptului de administrare şi titularii dreptului de proprietate
publică. Raporturile dintre titularii dreptului real de administrare şi celelalte subiecte de drept
civil sunt de natură civilă, nefiind raporturi de subordonare, subiectele având o poziţie de
egalitate juridică.
Aşa fiind, în caz de încălcare a dreptului real de administrare de către celelalte subiecte
de drept civil, titularii săi pot să şi-l apere prin mijloace de drept comun, reglementate de
legea civilă, formulând după caz, acţiuni în revendicare, posesorii etc. 286
Liviu Pop 287 foloseşte în definirea naturii juridice a dreptului de administrare expresia
„administrare generală a domeniului public” specificând că noţiunea de administrare generală
dă expresie exercitării atributelor de putere care revin acestor autorităţi şi nicidecum unui
drept real de natură civilă.
pecificăm faptul că în raporturile dintre titularii dreptului de proprietate şi titularii
dreptului de administrare, actele administrative ce guvernează această relaţie pot fi atacate pe
calea acţiunii în contencios administrativ 288, conform Legii 29/1990 289.

286
I. Adam, Proprietatea publică şi privată asupra imobilelor în România, Bucureşti, Ed. All Beck, 2000, p.
138.
287
Liviu Pop, op. cit., p. 69.
288
E. Chelaru, Circulaţia juridică a terenurilor, Bucureşti, Ed. All Beck, 1999, p. 80.
289
În acest sens se exprimă practica judiciară: C.S.J., s. cont. adm., dec. nr. 741/1994, în revista Dreptul nr.
6/1995, p. 92. şi dec. nr. 393/1994, în revista Dreptul nr. 6/1996, p. 92-93.

105
Studiu de caz
Sinteză de practică administrativă şi judiciară
privind darea în administrare a bunurilor domeniului public

Darea în administrare este o procedură des folosită de către titularii puterii publice.
La baza adoptării unor acte care au ca obiect această operaţiune juridică se regăsesc însă
temeiuri de natură bugetară, în situaţia în care anumite instituţii publice nu îşi mai pot
permite costurile întreţinerii unor bunuri, ori când nevoile unei alte instituţii publice reclamă
schimbarea titularului dreptului de administrare.

Speţa 1.
Monitorul Oficial nr. 155 din 12 martie 2009 a consemnat trecerea unui imobil aflat în
domeniul public al statului din administrarea Consiliului Local al Oraşului Buftea, judeţul Ilfov, în
administrarea Ministerului Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti prin dispoziţiile HG 210 din 2009. Prin
intermediul acesteia titularul dreptului de proprietate publică nu se schimbă – aspect specific al dării
în administrare, doar persoana administrativă care va îndeplini conţinutul juridic al dreptului de
administrare.

Speţa 2.
H.C.J. Prahova nr. 31 din 2008 are ca obiect preluarea din administrarea Direcţiei Generale de
Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Prahova a imobilului situat în municipiul Ploieşti, str. Tudor
Vladimirescu, nr. 127 şi transmiterea în administrarea Spitalului de Pediatrie Ploieşti.
Expunerea de motive a subliniat că Spitalul de Pediatrie Ploieşti, prin adresa înregistrată la
Consiliul judeţean Prahova sub nr. 2757/27.02.2008, a solicitat trecerea în administrarea sa a
imobilului situat în municipiul Ploieşti, str. Tudor Vladimirescu, nr. 127, imobil aflat în prezent în
administrarea Direcţiei Generale de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Prahova pentru înfiinţarea
unui Centru de Sănătate Mintală a Copilului şi Adolescentului care să asigure asistenţă medicală de
specialitate pentru copii şi adolescenţii din judeţul Prahova. Prin adresa nr. 5060/26.02.2008 Direcţia
Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Prahova îşi dă acordul pentru trecerea în
administrarea Spitalului de Pediatrie a imobilului situat în municipiul Ploieşti, str. Tudor
Vladimirescu, nr.127, din administrarea sa.
În temeiul acestor documente, s-a aprobat schimbarea titularului dreptului de administrare.
Observaţia principală este legată de formularea titlului – corectă este formularea hotărâre de
schimbare a titularului dreptului de administrare privind imobilul (date identificare). În cuprinsul
actului normativ pot fi dispuse mai multe articole care să precizeze succesiunea logică de schimbare a
beneficiarului dreptului de administrare, dar cel puţin titlul trebuie să respecte cât mai mult textul legii
cadru, în speţă, legea nr. 213 din 1998.

Speţa 3.
H.C.L. Ploieşti nr. 312 din 2009 a prevăzut preluarea imobilului „Cazarmă 615” (parţial), care
a fost dată în administrare (implicit, schimbându-se titularul dreptului de proprietate) Consiliului local
al municipiului Ploieşti.
Şi acest act nu respectă structura logică, el urmând să fie, în mod normal, doar o consecinţă a
adoptării unei hotărâri de Guvern care să schimbe titularul dreptului de proprietate, operaţiunea
administrativă de preluare fiind ulterioară şi având natura juridică de afectare a bunurilor domeniale.
Era necesar în această situaţia doar întocmirea unui acord între ministerul de resort şi consiliul local
prin care să se prevadă acordul de voinţă, cu eventuale condiţii suplimentare acceptate de ambele
părţi.
Protocolul încheiat între reprezentanţii Consiliului local Ploieşti şi reprezentanţii Ministerului
Apărării Naţionale „în vederea promovării hotărârii de guvern” – în lipsa căreia HCL nr. 312 din 2009
devine fără obiect a menţionat destinaţia ulterioară a imobilului, respectiv satisfacerea nevoilor de
ordin social la nivel local (locuinţe sociale, sedii instituţii publice, servicii publice), cu condiţia
asigurării unui număr de locuinţe pentru personalul ministerului din garnizoana Ploieşti.

106
Conţinutul juridic al dreptului real de administrare
Potrivit art.12 alin. 3 teza 1 din Legea nr.213/1998 privind proprietatea publică şi
regimul juridic al acesteia, „titularii dreptului de administrare pot să posede, să folosească
bunul şi să dispună de acesta în condiţiile actului prin care i-a fost dat bunul în administrare”.
După cum reglementează art. 5 din O.G. nr. 13/1993, diligenţa pe care trebuie să o
depună regia în exercitarea dreptului de administrare asupra bunurilor proprietate publică
trebuie să fie aceea a unui bun proprietar.
Dreptul real de administrare al regiilor autonome şi al instituţiilor publice le permite
acestora să posede, să întrebuinţeze şi într-o anumită măsura să dispună de ele.
Atributele dreptului real de administrare se exercită numai în măsura în care le sunt
necesare în vederea scopului pentru care au fost înfiinţate, fără a se identifica cu atributele
dreptului de proprietate publică. 290
Dreptul de proprietate conferă titularului său cele trei atribute bine cunoscute: dreptul
de a folosi lucrul (jus utendi), dreptul de a-i culege fructele (jus fruendi) şi dreptul de
dispoziţie (jus abutendi), cu cele două componente ale sale – dispoziţia juridică şi dispoziţia
materială, atribute care, potrivit art. 12 alin. 3 din Legea nr. 213/1998 se găsesc şi în cazul
dreptului de proprietate publică.
Împrejurarea că bunurile care fac obiect al proprietăţii publice sunt afectate uzului
public sau realizării unui interes public îşi pune amprenta şi asupra conţinutului celor trei
atribute.
a) Posesia.
Posesia regiilor autonome şi a instituţiilor publice ca atribut al dreptului real de
administrare, este asemănătoare sub aspectul elementului material cu posesia pe care o
exercită statul şi unităţile administrativ-teritoriale. Diferenţierea este dată de elementul
intenţional, care este corespunzător doar conţinutului dreptului real de administrare şi nu
dreptului de proprietate publică. Cu alte cuvinte, titularul dreptului de administrare stăpâneşte
bunurile care fac obiect al proprietăţii publice doar ca titular al dreptului său, iar nu ca
proprietar, deci nu se comportă ca fiind proprietarul acestor bunuri.
b) Folosinţa
Acest atribut conferă titularului dreptului real de administrare, posibilitatea de a
întrebuinţa bunurile în vederea realizării scopului pentru care au fost înfiinţate aceste regii
autonome ori instituţii publice sau scopului urmărit prin actul administrativ prin care a luat
naştere dreptul în cazul celorlalţi titulari.
Exercitare atributului folosinţei are loc în puterea proprietarului, şi potrivit destinaţiei
bunurilor, deci pentru uz sau interes public.
c) Dispoziţia
Dreptul de dispoziţie al regiilor autonome şi al instituţiilor publice se circumscrie doar
dreptului de dispoziţie materială şi acesta restrâns la limitele exploatării bunurilor conform
destinaţiei stabilite.
Ca şi în cazul dreptului de proprietate publică, dreptul real de administrare nu conferă
titularului său atributul dispoziţiei juridice, deoarece are ca obiect bunuri inalienabile.
Aşadar, titularii dreptului real de administrare nu au dreptul de a dispune de bunurile
primite în administrare, prin distrugere sau degradare 291.

290
În acest sens se exprima I. Adam, op. cit., p. 72., C. Bârsan, M. Gaiţă, M.M. Pivniceru, op. cit., p. 57.
291
I. Adam, op. cit., p. 73.

107
Am observat, încă din definiţia domeniului public, că bunurile componente ale
acestuia sunt destinate folosinţei generale.
Dreptul de folosinţă este denumit drept de utilizare sau de uz al bunurilor domeniale şi
aparţine atât titularilor dreptului de proprietate – statul sau unităţile administrativ-teritoriale –
cât şi persoanelor fizice sau altor persoane juridice. 292
Considerăm că utilizarea bunurilor domeniului public reprezintă expresia 293 supremă
a accesului oamenilor la posesia, folosinţa şi dispoziţia bunurilor, atât în plan economic, cât şi
în plan juridic, constituind, astfel, un mod de realizare a puterii oamenilor asupra bunurilor.
Aceştia, fie ca persoane fizice sau constituiţi ca persoane juridice de drept privat 294,
reprezintă beneficiarii dreptului de utilizare şi se numesc administraţi.
Menţionăm că administraţii 295 au dreptul de utilizare a bunului conform destinaţiei
sale, iar administraţia trebuie să respecte această destinaţie, exercitându-şi prerogativele astfel
încât să permită administraţilor o folosinţă a bunurilor domeniale conformă afectaţiunii lor.
În acest sens, prin raporturile juridice stabilite între titularii dreptului de proprietate
publică şi beneficiarii dreptului de utilizare iau naştere drepturi şi obligaţii corelative 296.
În funcţie de utilizatori, putem face următoarea clasificare a modalităţilor de utilizare
a domeniului public:
 utilizări directe şi colective ale domeniului public, exercitate de către
public, fără excluderea celorlalţi 297;
 utilizări privative 298 ale domeniului public:
• direct:
I. permisiunea de staţionare
II. permisiunea de ocupare temporară a domeniului
public
III. concesionarea asupra domeniului public
IV. închirierea asupra domeniului public.
• indirect: prin intermediul unui serviciu public.

Utilizări directe şi colective ale domeniului public


Bunurile domeniului public, prin natura lor, sunt de uz sau de folosinţă publică.
Considerăm că utilizările colective ale domeniului public afectat folosinţei
publicului 299 sunt cele realizate direct de către acesta, uzul fiind liber şi necondiţionat de o
autorizare 300 prealabilă din partea administraţiei.
Precizăm că folosinţa 301 este liberă deoarece nu necesită nici o autorizare prealabilă,
iar libertatea uzului există numai în măsura în care utilizarea bunului este conformă cu
afectaţiunea care i-a fost dată de autoritatea competentă 302.

292
L. Giurgiu, Domeniul public, Editura Tehnică, Bubuceşti, 1997, p. 134.
293
E. Bălan, Domeniul administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2001, p. 49.
294
C. Oprişan, Regimul general al proprietăţii în România, în revista Studii de drept românesc, nr. 1/1995, p.
18.
295
L. Giurgiu, op. cit., p. 135.
296
Au drept scop utilizarea optimă a dependinţelor domeniale, corespunzător afectaţiunii acestora şi
conservarea bunurilor.
297
Spre exemplu: circulaţia pe o stradă, pe plaja mării, într-un parc public etc.
298
Presupune rezervarea exclusivă a unei porţiuni din domeniu unui particular identificat: instalarea unui chioşc
de ziare, a unei mese în piaţă, a unei conducte de apă, termoficare în subsol.
299
Cetăţeni ai statului sau cetăţeni străini.
300
Decizie sau contract.
301
Libertatea folosinţei este expresia unor libertăţi publice fundamentale, precum: libertatea circulaţiei
persoanelor sau mărfurilor, libertatea de exercitare a comerţului, a cultului sau industriei.

108
Însă, trebuie să menţionăm că sunt posibile excepţii de la regula conform căreia
domeniul public este la dispoziţia tuturor. Astfel, pentru prevenirea sustragerilor sau
degradărilor, persoanele care doresc să consulte documentele de la Arhivele Statului trebuie
să obţină o aprobare individuală de acces, din partea funcţionarului instituţiei publice
respective 303.
Subliniem faptul că, multă vreme utilizarea anumitor dependinţe ale domeniului
public era condiţionată de obligativitatea plăţii unor taxe 304, obligativitate care, ca urmare a
aplicării şi extinderii principiului liberalismului economic, a fost înlăturată în parte 305.
Specificăm faptul că, în prezent, gratuitatea utilizărilor colective ale domeniului
public este considerată ca un corolar al principiului libertăţii, însă nu are caracter absolut,
necesitatea instituirii unor excepţii 306 reprezentând cerinţa exploatării cât mai rentabile a
domeniului public.
Legislaţia şi jurisprudenţa au admis, ca o excepţie de la regula gratuităţii, dreptul
autorităţilor publice locale de a institui şi percepe taxe 307 de staţionare a autovehiculelor în
locuri anume stabilite.
Considerăm că utilizarea în comun a bunurilor din domeniul public nu trebuie să
producă stânjenirea celorlalţi utilizatori aflaţi într-o situaţie similară. Principala obligaţie a
beneficiarilor este aceea de a acţiona astfel încât să nu împiedice sub nici o formă exercitarea
dreptului de folosinţă a terţelor persoane.
Apreciem că utilizarea în comun trebuie realizată în aşa fel încât să nu producă
degradarea sau distrugerea bunurilor domeniale.
În acest sens, legea belgiană a instituit răspunderea fără culpă, obiectivă, în sarcina
utilizatorului, autor al prejudiciului 308.
În România, legislaţia 309 în vigoare prevede că răspunderea autorului faptei
cauzatoare de prejudiciu poate fi civilă, contravenţională, penală sau materială şi se
întemeiază pe ideea de culpă, respectiv vinovăţie penală sau contravenţională 310.
Trebuie să precizăm că, în regimul utilizării colective 311, cea mai importantă zonă a
domeniului public sau a dependinţelor acestuia este reprezentantă de căile publice terestre.
În acest sens, menţionăm că dreptul 312 utilizatorilor comuni ai căilor publice constă în
facultatea de a circula liber pe aceste căi, de a staţiona fără a împiedica drepturile riveranilor.
Însă nu li se recunoaşte o facilitate preferenţială la obţinerea unei permisiuni de a
folosi domeniul situat la marginea căii de comunicaţie.
Menţionăm faptul că facilitatea se limitează numai privitor la afectaţiunea bunului
public, fără posibilitatea de a se extinde la domeniul privat al statului sau unităţilor

302
E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuţi, p. 380.
303
În această situaţie nu putem considera că ne aflăm într-o utilizare privativă a unui bun domenial, deoarece
aceeaşi aprobare poate fi acordată simultan tuturor solicitanţilor aflaţi în situaţia obiectivă şi impersonală ce le
permite să o obţină (L. Giurgiu, op. cit., p. 144.).
304
Spre exemplu: la trecerea unor poduri, cu bacul sau prin tunele etc.
305
L. Giurgiu, op. cit., p. 146.
306
Taxele plătite pentru accesul în muzee, expoziţii sau pentru navigaţia fluvială.
307
Taxele pot varia în funcţie de durata staţionării, de categoria autovehiculului sau de zona în care a fost
amenajată parcarea.
308
Art. 1382 şi urm. din Codul civil.
309
Legea de protecţie a mediului nr. 137/1995 a instituit sancţiuni foarte severe, de până la 20 de ani închisoare
pentru săvârşirea unor infracţiuni, prevede condiţiile de eliberare şi de retragere a acordului sau a autorizaţiei de
mediu, dar şi competenţa autorităţilor pentru protecţia mediului de a dispune încetarea activităţii unor agenţi
economici.
310
L. Giurgiu, op. cit., p. 148.
311
C. Oprişan, op. cit., p. 20.
312
Constau în accesul la proprietatea lor, la vedere, de a face şanţuri protectoare, la scurgerea apelor.

109
administrativ-teritoriale, dacă este declarat ca atare: grădini publice, parcuri, spaţii dintre
târguri.

Utilizări privative ale domeniului public


Domeniul public este susceptibil nu numai de utilizări în comun, el putând face şi
obiectul unor utilizări privative, cu condiţia ca aceste utilizări să fie compatibile cu destinaţia
generală 313 a bunurilor proprietate publică.
Ne afiliem opiniei conform căreia utilizarea privativă reprezintă folosinţa (uzajul)
privativă atât în ceea ce priveşte persoana care utilizează dependinţele, dar şi privitor la
parcela domenială anume identificată, astfel încât este interzisă orice utilizare simultană 314.
În general, scopul 315 utilizărilor privative este organizarea unor activităţi comerciale,
industriale sau pentru satisfacerea unor nevoi legate de circulaţia pe drumurile publice,
asigurându-se, în acest fel, satisfacerea unor interese generale ale colectivităţilor, dar şi a unor
interese ale beneficiarilor particulari.
Privitor la regimul juridic, subliniem că prezintă o serie de particularităţi ce îl
deosebesc de utilizările directe şi colective ale domeniului public.
Opinăm faptul că exercitarea 316 dreptului de utilizare presupune eliberarea unei
autorizaţii prealabile a organului administraţiei publice dependinţei domeniului în cauză.
Acesta este singurul în măsură să aprecieze oportunitatea actului şi conformitatea utilizării cu
afectaţiunea bunului şi interesul general.
Autorizaţia reprezintă un act unilateral de putere publică, un titlu administrativ, iar
caracterul discreţionar al eliberării sau al retragerii ei diferă în funcţie de natura ocupaţiei 317.
Constatăm că, pentru beneficiari reprezintă o folosinţă specială 318,deosebită de cea
comună, de aceea utilizările privative sunt supuse plăţii unor taxe 319 sau redevenţe 320 ce devin
venituri pentru autorităţile administraţiei publice şi colectivităţile locale.
Remarcăm faptul că, utilizările privative au un caracter precar şi revocabil, caracter ce
decurge din inalienabilitatea domeniului public321, dar şi din dreptul recunoscut administraţiei
publice de a aprecia oportunitatea menţinerii sau nu a autorizării date 322.
Menţionăm şi faptul că retragerea autorizaţiei, precum şi dreptul de apreciere privitor
la acordarea sau refuzul acestuia, reprezintă acte administrative de autoritate supuse
controlului jurisdicţional pe calea contenciosului administrativ 323.

Permisiunea de staţionare
Observăm chiar din denumire că aceste utilizări se referă numai la staţionare.
Staţionarea, ca modalitate de utilizare privativă a domeniului public, se caracterizează
prin conformitatea utilizării cu destinaţia normală a bunurilor domeniului public asupra
cărora se exercită 324.

313
S. Ivan, Drept administrativ, Editura Fundaţiei Andrei Şaguna, Constanţa, 2003, p. 132.
314
C. Oprişan, op. cit., p. 21.
315
E. Bălan, Introducere în studiul domenialităţii, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 94.
316
L. Giurgiu, op. cit., p. 152.
317
Normală sau anormală.
318
S. Ivan, op. cit., p. 133.
319
În cazul simplei permisiuni de staţionare.
320
În cazul permisiunilor de ocupare temporară.
321
L. Giurgiu, op. cit., p. 152.
322
E. Bălan, Introducere..., p. 95.
323
Idem.

110
Spre deosebire de utilizarea colectivă 325, staţionarea are caracter de permanenţă326,
diferenţiindu-se, deci, prin durata ocupării domeniului public şi nu sunt perpetue 327.
Permanenţa 328 nu presupune şi continuitatea în ceea ce priveşte ocuparea domeniului
public 329.
Remarcăm o altă caracteristică a permisiunii de staţionare şi, anume neaderenţa
lucrărilor la sol, astfel că nimic nu este fixat în pământ, fie că vorbim de mesele de pe trotuar
sau de taxiuri 330.
Precizăm că actul administrativ prin care se atribuie unei persoane fizice sau juridice
dreptul de staţionare se numeşte permisiune sau autorizaţie de staţionare.
La emiterea actului administrativ, autoritatea administrativă emitentă va aprecia dacă
limitarea adusă folosinţei normale a străzii nu este excesivă, nu se abate de la destinaţia
bunului general, dacă este compatibilă cu aceasta. Mai are în vedere şi raţiuni legate de
prevederea interesului general, precum raţiuni privind protejarea mediului, asigurarea liniştii
publice etc. 331.
Menţionăm că actele administrative unilaterale sunt supuse controlului de legalitate de
către contenciosul administrativ la sesizarea părţii interesate sau a prefectului 332.
Precizăm faptul că eliberarea 333 autorizaţiei sau a permisului d staţionare este
condiţionată de plata unei taxe, taxe care sunt folosite pentru întreţinere, organizarea
corespunzătoare a folosinţei domeniului public 334.
Conform Codului domeniului statului, în vigoare în Franţa, nimeni nu poate ocupa o
dependinţă a domeniului public naţional, fără autorizaţie eliberată de autoritatea competentă,
sau de a-l utiliza cu depăşirea limitelor dreptului de folosinţă care aparţine tuturor.
În România, administrarea domeniului 335 public şi privat al comunelor, oraşelor şi
municipiilor a fost dată în competenţa Consiliilor locale, respectiv Consiliilor judeţene, în
cazul domeniului public judeţean 336.

Studiu de caz
Sinteză de practică administrativă privind permisiunile domeniale

Speţa 1.
HCL Ploieşti nr. 88 din 2008 privind aprobarea amplasamentelor locurilor de aşteptare taxi
este un caz de permisiune de staţionare.
Prin expunerea de motive şi rapoartele compartimentelor de specialitate s-au învederat că s-au
desfiinţat o serie de locuri de aşteptare taxi ca urmare a realizării "Zonei pietonale" precum şi pentru
reducerea traficului pe strada Teatrului municipalitatea a demarat o serie de consultări cu Camera

324
E. Bălan, Domeniul..., p. 62.
325
Are caracter temporar pentru care nu este necesar un permis. Spre exemplu: staţionarea unui autovehicul în
faţa unui imobil pentru a descărca diverse mărfuri.
326
H. G. nr. 584/2001 privind amplasarea unor obiecte de mobilier urban, M. Of. nr. 354/30 iunie 2001.
327
Exemplul tipic de staţionare îl reprezintă staţionarea taximetrelor sau a autobuzelor de transport în comun
etc. în parcări sau staţii, care implică o ocupare aproape permanentă a unei porţiuni din domeniul public terestru.
328
Permanentă este numai situaţia juridică, nu şi faptul obiectiv.
329
M. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Editura Crema, Bucureşti, 1998, p. 421.
330
E. Bălan, Domeniul.., p. 63.
331
E. Bălan, Domeniu..., p. 97.
332
Conform art. 122 din Constituţie şi Legii administraţiei publice locale.
333
L. Giurgiu, op.cit., p. 154.
334
Prin evitarea aglomeraţiei pe unele artere de circulaţie, împiedicarea unor utilizatori de a-şi exercita în mod
abuziv dreptul de staţionare pe drumurile publice.
335
După intrarea în vigoare a Legii administraţiei locale nr. 69/1991 actualmente abrogată.
336
L. Giurgiu, op. cit., p. 155.

111
Taximetriştilor Prahova pentru a identifica soluţii de compensare a acestor locuri de staţionare.
Soluţiile găsite de comun acord pentru noi locuri de aşteptare taxi, precum şi pentru rezolvarea
aspectelor de trafic din zonă staţiilor de taxi existente constau în mutarea respectiv redimensionarea
acestor locaţii existente. Întrucât soluţiile propuse au fost acceptate de factorii implicaţi şi respectă
Strategia de Dezvoltare a Municipiului adoptată de Consiliul Local în privinţa dezvoltării sectorului
de transport public şi alternativ, s-a propus spre aprobare Consiliului Local al municipiului Ploieşti
lista cu noile locaţii de aşteptare taxi, în conformitate cu Legea nr. 38/2003, modificată prin Legea nr.
265/2007, fiind anexate punctele de vedere ale Camerei Taximetriştilor din judeţul Prahova şi
Asociaţia Naţională a Patronatului operatorilor de transport în regim taxi – filiala Prahova.

Speţa 2.
Regulamentul de transport public în municipiul Ploieşti, adoptat prin HCL nr. 87 din 23
martie 2008 prevede amplasarea de indicatoare pentru marcarea staţiilor de transport. Acestea sunt
forme de marcare a unor permisiuni de staţionare pe domeniul public.

Permisiunile de ocupare temporară a domeniului public


Ocuparea temporară a domeniului public reprezintă un mod de utilizare privativă,
neconformă cu destinaţia normală a bunului domenial deoarece presupune, spre deosebire de
permisiunea de staţionare, executarea unor lucrări aderente ce se încorporează în sol 337,
modificând, în acest fel, structura iniţială 338.
Apreciem că, spre deosebire de staţionare care reprezintă un drept recunoscut tuturor,
permisiunile de ocupare pot fi acordate sau refuzate, în cadrul unei libertăţi de apreciere mult
extinsă de către autorităţile administraţiei publice.
Subliniem faptul că acordarea permisiunii de ocupare temporară a domeniului public
presupune eliberarea unei autorizaţii în urma unei cereri formulate de către particularul
interesat şi după plata unei redevenţe.
În opinia noastră permisiunea de ocupare temporară este un act administrativ
unilateral, supus normelor de drept public şi nu o convenţie bilaterală, opunându-se în acest
sens principiul inalienabilităţii domeniului public 339.
Considerăm că trebuie menţionat faptul că sunt situaţii când permisiunea 340 poate
conţine anumite condiţii speciale de utilizare. Ne referim la clauzele de precaritate şi
revocabilitate a permisiunii stipulate în interesul general al utilizării optime a domeniului
public 341.
Considerată la început un simplu act de poliţie, permisiunea a devenit treptat un act de
gestiune domenială, ca formă de manifestare a voinţei organului administrativ pentru
administrarea bunurilor domeniului public.
Precizăm faptul că domeniul public reprezintă, în prezent, o bogăţie pe care statul şi
colectivităţile locale le administrează astfel încât să-i asigure conservarea şi o utilizare optimă
din punct de vedere economic şi social, pentru a putea fi transmisă mai departe generaţiilor
viitoare.
Din aceste considerente, funcţia de interes general este completată de funcţia
patrimonială a domeniului public, oferind statului şi colectivităţilor locale posibilitatea

337
Este cazul realizării unor staţii de benzină pe marginea drumului public, conducte de aducţiune a apei
potabile, a gazelor naturale, montarea unor stâlpi de susţinere pentru reţelele electrice şi telefonice etc.
338
E. Bălan, Introducere..., p. 98.
339
L. Giurgiu, op.cit., p. 156.
340
E. Bălan, Introducere..., p. 99.
341
Astfel apropie permisiunea de ocupare temporară de concesiune, fără a-i schimba caracterul de act
administrativ unilateral.

112
obţinerii unor venituri, ca urmare a redevenţelor încasate de la beneficiarii permisiunilor de
ocupare temporară.
Menţionăm că obligaţia de plată a redevenţei decurge din lege sau decizia autorităţii
publice competente, dată în aplicarea normei legale, însă trebuiesc îndeplinite două condiţii:
a) să fie o ocupare privilegiată 342 având drept obiect domeniul public;
b) ocupantul să nu se găsească într-un caz special care să-l absolve de plata
redevenţei.
Există şi situaţii în care ocupaţia domeniului public poate fi gratuită, deoarece nu
produce permisionarului nici un avantaj material 343:
a) prin cedarea unui imobil, particularul îşi rezervă unele drepturi 344;
b) lucrările de instalaţii executate în vederea deservirii unor interese generale ale
unor instituţii publice, regii autonome sau colectivităţi locale 345.

Concesionarea asupra domeniului public


Primele concesiuni de terenuri în ţara noastră, au fost aprobate prin Legea nr. 3 din 15
aprilie 1864 pentru concesionarea unei căi ferate pe Valea Siretului mergând de la Galaţi la
frontiera cu Bucovina şi prin Legea nr. 14 din 26 aprilie 1864 pentru concesionarea
drumurilor de fier din partea de dincoace a Milcovului.
Noţiunea de concesiune a apărut în dreptul public român iar în Evul mediu concesiunile
domeniului au reprezentat o sursă importantă de venituri pentru suverani şi marii seniori,
pentru ca în epoca modernă şi contemporană să reprezinte o formă curentă de valorificare a
proprietăţii publice. 346 Opiniile autorilor de drept public cu privire la natura juridică a
concesiunii au diferit în timp şi în funcţie de sistemul de drept căruia aceştia i-au aparţinut. 347
În perioada interbelică, în baza Legii privind organizarea şi administrarea pe baze
comerciale a întreprinderilor şi avuţiilor publice din 1929, toate întreprinderile, instituţiile şi
aşezămintele publice care nu aveau atribuţii exclusiv administrative şi toate bunurile şi
drepturile care făceau parte din domeniul public sau privat se puteau organiza în una din
următoarele forme: arendare sau închiriere, concesiune, regie (publică, comercială sau mixtă),
regie cooperativă sau o combinaţie dintre aceste sisteme.
Prin adoptarea Legii 219/1998 privind regimul concesiunilor 348, în aplicarea căreia s-au
emis Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 216/1999 349 s-a realizat unificarea
reglementării legale aplicabile contractului de concesiune.
Anterior, regimul general al contractului de concesiune era statornicit prin art. 25-29 din
Legea nr. 15/1990 350 şi prin art. 6-17 din Metodologia aprobată prin H.G. nr. 1228/1990 351,
care aveau drept obiect atât concesiunile de servicii publice cât şi concesiunile de activităţi
economice ori terenuri.

342
Ocuparea este privilegiată în situaţia în care, deşi utilizatorul exercită o folosinţă individuală, domeniul
public a fost destinat acestei folosinţei prin însăşi natura sa.
343
L. Giurgiu, op. cit., p.158.
344
Cedând administraţiei dreptul de a construi un canal pe proprietatea sa, particularul şi-a rezervat dreptul de a
construi o punte.
345
Instalarea unor conducte pentru alimentarea cu apă a unor cazărmi, şcoli, penitenciare sau a unor lucrări pe
cheltuiala statului.
346
L. Giurgiu, A. Segărceanu, C.H. Rogoveanu, Drept administrativ, Bucureşti, Ed. Sylvi, 2001, p. 183.
347
Pentru o expunere detaliată asupra evoluţiei noţiunii şi a discuţiilor existente în literatura de specialitate a se
vedea L. Giurgiu, Domeniu public, op.cit.,p. 136-143.
348
M.Of. nr 459 din 30 noiembrie 1998, abrogata prin OUG 34/2006 privind privind atribuirea contractelor de
achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii
349
M.Of. nr.140 din 6 aprilie 1999.
350
M.Of. nr.98 din 8 august 1990.
351
M.Of. nr. 140 din 12 decembrie 1990.

113
Recunoscut drept unul dintre cele mai importante contracte administrative, contractul de
concesiune, este reglementat de OUG nr. 34/ 2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie
publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de
servicii 352.

Concesiunea este definită în viziunea Liviu Giurgiu 353 ca fiind „un act administrativ
care conferă unui particular putere juridică asupra unei părţi din patrimoniul încredinţat de
administraţie”.
Paul Negulescu 354 afirma despre concesiune că „ea nu a fost prevăzută şi reglementată
nici de Codul civil, nici de Codul comercial; concesiunea nu se aseamănă cu vânzarea, căci
nu are loc nici un transfer de proprietate şi nici nu se constituie în favoarea concesionarului
nici un drept perpetuu; ea nu se poate asemăna nici cu închirierea căci concesionarul nu
plăteşte o chirie, din contră, el este autorizat să perceapă taxe asupra celor care folosesc
serviciul concedat; ea se poate asemăna mai mult cu contractul de societate în sensul că
autoritatea concedentă are o participaţiune de beneficii. Găsim într-o concesiune aporturi
aduse de ambele părţi: şi de concedent (folosinţa temporară a domeniului public) şi de
concesionar (capital, muncă, pricepere). Cu toate acestea, diferenţele între concesiune şi
contractul de societate sunt foarte mari, căci autoritatea administrativă aduce ca aport o
parte din domeniul public, asupra căruia ea are un drept de putere publică. Un asemenea
drept nu poate fi înstrăinat, ci numai folosinţa lui poate fi acordată pe un termen anumit”.
Precizăm faptul că în perioada interbelică, prin sistemul concesiunilor s-au utilizat
bunuri neproductive din domeniul public şi s-a contribuit la progresul societăţii 355, viaţa
socială devenind mai uşoară, fără a greva bugetul statului, ci, dimpotrivă, aducându-i
venituri 356.
În opinia lui Antonie Iorgovan concesiunea reprezintă actul juridic care are ca obiect
conferirea către o persoană privată a folosinţei unui bun proprietate publică, a sarcinii de a
face să funcţioneze un serviciu public, de a executa o lucrare publică sau de a o exploata
ulterior realizării ei 357.
În Franţa, concesiunea 358 este privită ca actul juridic (contractul administrativ) ce are
ca obiect atribuirea în favoarea unei persoane private a sarcinii de a face să funcţioneze un
serviciu public, putându-se referi şi la executarea unei lucrări publice urmată de exploatarea
ei ulterioară 359.
În perioada postbelică, pe fondul dispariţiei distincţiei dintre domeniul public şi
domeniul privat al statului, conceptul de contract de concesiune, alături de celelalte noţiuni
ale dreptului public, devenise desuete.
Observăm, din analiza reglementărilor art. 136, alin. 4 al Constituţiei republicată,
faptul că, pe lângă darea în administrare a bunurilor proprietate publică şi închirierea unor
bunuri către terţe persoane, ar rezulta implicit că bunurile proprietate publică pot fi date în
concesiune oricărui subiect de drept, de către autorităţile administraţiei publice centrale sau

352
A. Trăilescu, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p. 201.
353
L. Giurgiu, A. Segărceau,C.H. Rogoveanu, op. cit., p. 184.
354
P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, Bucureşti, Tipografiile Române Unite, vol.I. cartea I, 1925, p.
242.
355
Au fost construite poduri, s-a realizat reţeaua de căi ferate, s-a dezvoltat sistemul furnizării de apă potabilă,
curent electric, transport în comun etc.
356
D. Brezoianu, Drept administrativ român, Editura All beck, Bucureşti, 2004, p. 187.
357
A. Iorgovan, op. cit., p. 96.
358
Au fost identificate două tipuri de utilizări private: concesiunile contractuale - bazate pe o convenţie şi
permisiunile – situaţiile necontractuale.
359
D. Brezoianu, op. cit., p. 188.

114
locale, precum şi de regiile autonome sau de instituţiile publice care le-au primit în
administrare, dacă prin lege specială nu se dispune altfel.

Dreptul de concesiune
Subiectele dreptului de concesiune sunt:
a) concedentul 360 – care este întotdeauna o persoană de drept public, ca organ al
administraţiei de stat 361, regii autonome;
b) concesionarul – poate fi orice persoană fizică sau persoană juridică de drept privat,
română sau străină, care îndeplineşte condiţiile legale. Observăm că bunurile domeniului
public pot fi concesionate numai persoanelor fizice 362 sau juridice de drept privat, inclusiv
societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar de stat,dar nu şi persoanelor juridice
de drept public 363.
Concesionarul are dreptul şi, în acelaşi timp, obligaţia de exploatare a bunului, în
schimbul unei redevenţe şi pentru o durată determinată, cu respectarea condiţiilor prevăzute
de lege şi a contractului de concesiune. Calitatea de concesionar o poate avea orice persoană
fizică sau persoană juridică. Procedura de concesionare, precum şi încheierea, executarea şi
încetarea contractului de concesiune sunt supuse condiţiilor prevăzute de lege. Concesionarul
poate efectua orice acte materiale sau juridice necesare pentru a asigura exploatarea bunului.
Cu toate acestea, sub sancţiunea nulităţii absolute, concesionarul nu poate înstrăina şi nici
greva bunul dat în concesiune sau, după caz, bunurile destinate ori rezultate din realizarea
concesiunii şi care trebuie, potrivit legii sau actului constitutiv, să fie predate concedentului la
încetarea, din orice motive, a concesiunii. Fructele, precum şi, în limitele prevăzute de lege şi
în actul de constituire, productele bunului concesionat revin concesionarului. În toate
cazurile, exercitarea dreptului de concesiune este supusă controlului din partea concedentului,
în condiţiile legii şi ale contractului de concesiune.
Principiile care stau la baza atribuirii contractului de concesiune sunt cele prevăzute la art. 2
alin. (2) din OUG 34/2006v şi anume a) nediscriminarea;b) tratamentul egal;c)
recunoaşterea reciprocă; d) transparenţa;e) proporţionalitatea;f) eficienţa utilizării
fondurilor;g) asumarea răspunderii.
Subliniem faptul că, pentru a fi concesionar, persoana fizică 364 trebuie să fie majoră şi să
nu aibă discernământul alterat, iar persoana juridică trebuie să fie înfiinţată în mod legal şi să
aibă o capacitate de folosinţă specializată obiectului concesiunii.
Reunind cele două noţiuni putem afirma că, prin contractul de concesiune,
concedentul transmite concesionarului, spre administrare rentabilă pe un termen determinat,
în schimbul unei redevenţe, o activitate economică, un serviciu public sau un teren
proprietate de stat 365.
Având în vedere această definiţie, putem extrage trăsăturile 366 caracteristice
contractului de concesiune, şi anume:

360
I. Adam, Drept civil – teoria generală a drepturilor reale, Editura Europa Nova, Bucureşti, 1998, p. 74.
361
Ministere sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale – pentru bunurile proprietate
publică de interes naţional, respectiv, consiliile judeţean, consiliile locale sau instituţiile publice – pentru
bunurile din domeniul public judeţean sau local.
362
Sunt cazuri când persoanele fizice nu pot avea calitatea de concesionar: operaţiunile petroliere sau activităţile
miniere pot fi efectuate numai de către persoanele juridice.
363
M. Nicolae, Consideraţii asupra Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al
acesteia, în revista Dreptul nr. 6/1999, p. 18.
364
A. Trăilescu, op. cit., p. 214.
365
S. Ivan, Drept administrativ, Editura Fundaţiei Andrei Şaguna, Constanţa, 1998, p. 162.
366
A. Trîilescu, op. cit., p. 211.

115
a) este un contract cu titlu oneros: concedentul urmăreşte satisfacerea unui interes
public şi obţinerea unei redevenţe, iar concesionarul urmăreşte obţinerea unui
profit;
b) concedentul este întotdeauna o autoritate publică – numai aceasta poate dispune d
bunuri, activităţi sau servicii publice, iar concesionarul este un particular –
persoană fizică sau persoană juridică de drept privat;
c) are caracter intuitu personae – se încheie în considerarea concesionarului, el
neputând fi substituit de o altă persoană decât cu acordul concedentului;
d) este un contract solemn – forma scrisă este cerută de lege ca o condiţie ad
validitatem a contractului;
e) are o durată determinate; un bun sau un patrimoniu public nu poate fi
indisponibilizat în mod definitiv;
f) este un contract comutativ – întinderea prestaţiilor fiecărei părţi este certă şi poate
fi apreciată chiar în momentul încheierii contractului;
g) este un contract cu executare succesivă.
În ceea ce priveşte obiectul contractului de concesiune, acesta este constituit din
bunurile, activităţile economice sau serviciile de interes public şi redevenţa.
Dintre activităţile economice 367 care pot fi concesionate amintim: exploatarea
resurselor termale, a resurselor naturale ale zonei economice maritime şi ale platoului
continental, activităţile economice legate de punerea în valoare a monumentelor şi siturilor
istorice, colectarea şi depozitarea deşeurilor etc.
Serviciile publice ce pot fi încredinţate particularilor prin concesiune sunt:
transporturile publice, serviciile poştale, reţelele de transport şi de distribuţie a energiei
termice şi electrice, reţele de transport prin conducte şi de distribuţie a petrolului şi gazelor
combustibile, reţelele de transport şi distribuţie pentru telecomunicaţii, anumite servicii
medicale.
Menţionăm şi faptul că legea permite să fie concesionate şi alte bunuri din domeniul
public, însă cu condiţia să nu existe dispoziţii speciale în legi organice, care să interzică acest
lucru 368.
Precizăm faptul că obiectul concesiunii trebuie să îndeplinească unele condiţii pentru
validitatea contractului:
a) existenţa bunului în momentul încheierii contractului 369;
b) bunul să fie determinat în individualitatea sa sau să fie determinabil prin specia sa;
c) redevenţa trebuie să fie determinată în momentul încheierii contractului sau
determinabilă prin stabilirea unui procent realizat de concesionar.
Specificăm faptul că obiectul concesiunii se prădă concesionarului printr-un proces
verbal, moment din care curge termenul de concesiune 370.
Apreciem că încheierea contractului de concesiune are loc pe baza unei oferte sau
propuneri de contractare făcută de către concedent sau de orice investitor interesat.
Procedura prealabilă concesionării este reprezentată de iniţiativa concesionării
domeniului public şi aparţine concedentului care trebuie să întocmească un documenta’ia
necesară.
Constatăm faptul că, la încheierea contractului de concesiune se nasc o serie de
drepturi şi obligaţii ale părţilor.
În acest sens, concesionarul 371 exercită asupra bunului concedat posesia şi folosinţa, şi
poate să culeagă fructele produse de bun, exercitând astfel un drept real principal, derivat din

367
A. Trăilescu, op. cit., p. 212.
368
V. Pătulea, C. Turianu, Dreptul de proprietate, vol. II, Editura Rosetti, 2005, p.40.
369
Însă, potrivit art. 965, alin. 1 din Codul civil pot fi concesionate şi bunuri viitoare.
370
L. Pop, Dreptul de proprietate şi dezmembrămintele sale, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1996, p. 82.

116
dreptul de proprietate publică opozabil erga omnes şi chiar concedentului pe durata existenţei
concesiunii, iar obligaţia principală a sa este de a plăti redevenţa care se va face venit la
bugetul de stat sau la bugetele locale. Alte obligaţii 372: asigură exploatarea directă, eficace, în
regim de continuitate şi permanenţă a bunurilor, activităţilor sau serviciilor publice ce fac
obiectul concesiunii; restituirea către concedent a bunurilor de retur, în mod gratuit şi libere
de orice sarcini etc.
La rândul său, concedentul are obligaţia să restituie, la expirarea termenului
concesiunii, în deplină proprietate şi liber de orice sarcini, bunul primit inclusiv investiţiile
realizate, să notifice concesionarului apariţia oricărei împrejurări de natură să aducă atingere
drepturilor acestuia sau executării corespunzătoare a contractului de concesiune.
Menţionăm că nerespectarea obligaţiilor contractuale de către părţi atrage răspunderea
contractuală a părţii în culpă 373.
Trebuie să precizăm că încetarea contractului de concesiune poate avea loc de drept,
pe cale judecătorească sau prin manifestarea de voinţă a părţilor contractante 374.
Încetează de drept la expirarea perioadei pentru care a fost încheiat dacă părţile nu au
convenit prelungirea acestuia, în condiţiile legii.
Încetarea pe cale judecătorească sau arbitrală are loc în cazul nerespectării din culpă a
obligaţiilor asumate de una dintre părţile contractante.
Încetarea contractului prin manifestarea de voinţă a uneia dintre părţile contractante
are loc prin:
 denunţarea unilaterală 375 de către concedent a contractului de concesiune din motive
de interes naţional sau local. În această situaţie, nu se percep daune, însă concedentul
poate fi obligat să plătească o despăgubire justă şi prealabilă concesionarului;
 renunţarea 376 concesionarului la concesiune. Intervine în cazul imposibilităţii
obiective de a utiliza sau exploata obiectul concesiunii şi ea trebuie comunicată
concedentului sau în cazul dispariţiei bunului concesionat dintr-o cauză de forţă
majoră;
 rezilierea unilaterală de către concedent 377. Intervine atunci când concesionarul nu îşi
îndeplineşte obligaţiile prin contract sau prevăzute în caietul de sarcini, situaţie în care
este obligat la plata unor despăgubiri;
 rezilierea unilaterală de către concesionar. Intervine în urma nerespectării obligaţiilor
contractuale de către concedent, situaţie în care poate fi obligat la plata de
despăgubiri.
Menţionăm că aceste cauze 378 de încetare a contractului de concesiune trebuie să fie
complet străine de persoana şi activitatea concesionarului.
Remarcăm faptul că exercitarea dreptului de control 379al statului se realizează prin
ministerele de resort şi Ministerul Finanţelor Publice pentru concesiunile de interes naţional,
iar pentru concesiunile de interes local prin direcţiile generale ale finanţelor publice şi
controlul financiar de stat judeţene.
O particularitate deosebita o prezintă contract de concesiune de lucrări publice şi
contract de concesiune de servicii. În acest sens contract de concesiune de lucrări publice
contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de lucrări, cu deosebirea că în
371
V. Pătulea, C. Turianu, op. cit., p. 41.
372
A. Trăilescu, op.cit., p. 225.
373
D. A. Tofan, op. cit., p. 162.
374
Ibidem, p. 226.
375
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureşti, 1996, p. 121.
376
Idem, p.44.
377
L. Giurgiu şi colab., op. cit., p. 188.
378
A. Trăilescu, op. cit., p. 227.
379
D. A Tofan, op. cit., p. 162.

117
contrapartida lucrărilor executate contractantul, în calitate de concesionar, primeşte din partea
autorităţii contractante, în calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul lucrărilor pe
o perioadă determinată sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani prestabilite;
h) contract de concesiune de servicii - contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi
contractul de servicii, cu deosebirea că în contrapartida serviciilor prestate contractantul, în
calitate de concesionar, primeşte din partea autorităţii contractante, în calitate de concedent,
dreptul de a exploata serviciile pe o perioadă determinată sau acest drept însoţit de plata unei
sume de bani prestabilite;

Sinteză de practică administrativă privind concesionarea bunurilor


domeniului public (exemplificativ)
În ceea ce priveşte concesiunile, Guvernul Românei a folosit acest procedeu în anul
2007 exclusiv pentru activităţi în domeniul energetic. Cu doar trei excepţii, situaţia a fost
identică şi în anul 2008. În fiecare dintre excepţii, Guvernul a finalizat perioada de
concesionare pentru diferite motive.
Deşi mai redusă ca număr, practica a continuat şi în anul 2009 la nivel guvernamental.
Foarte importantă este, din păcate, influenţa factorului politic, deoarece speţa 3
prezintă o situaţie în care schimbarea partidului politic de către consilierul judeţean (către
partidul de guvernământ) în cauză a prilejuit actul de concesionare. Procedeul a fost des
folosit, iar din punct de vedere al imaginii publice, aceasta a contribuit şi mai mult la
decredibilizarea politicii în România.

Speţa 1.
În M. Of. nr. 156 din 11 martie 2010 a fost publicată HG nr. 162 din 3 martie 2010 privind
trecerea unor mijloace fixe din domeniul public al oraşului Filiaşi şi din administrarea Consiliului
Local Filiaşi în domeniul public al statului, în administrarea Ministerului Transporturilor şi
Infrastructurii şi în concesiunea Companiei Naţionale de Căi Ferate "C.F.R." - S.A., fiind prevăzută
trecerea, cu titlu gratuit, a unor mijloace fixe aflate în domeniul public al oraşului Filiaşi şi în
administrarea Consiliului Local Filiaşi în domeniul public al statului, în administrarea Ministerului
Transporturilor şi Infrastructurii şi în concesiunea Companiei Naţionale de Căi Ferate "C.F.R." - S.A.,
având datele de identificare prevăzute în anexă.

Speţa 2.
H.C.J. Prahova nr. 49 din 2008 a concesionarea prin atribuire directă a bunurilor din aria de
delegare care fac parte din infrastructura tehnico – edilitară aferentă serviciului de alimentare cu apă şi
de canalizare, aflată în patrimoniul public şi privat al Judeţului Prahova, către operatorul regional al
serviciului de alimentare cu apă şi de canalizare S.C. Hidro Prahova S.A.
De asemenea, s-a aprobat Contractul – cadru de Delegare de gestiune pentru serviciul de
alimentare cu apă şi de canalizare, cuprins în anexa nr. 2 a H.C.J. şi s-a mandatat Asociaţia de
Dezvoltare Intercomunitară „Parteneriatul pentru Managementul Apei - Prahova”, al cărei membru
este Judeţul Prahova, să semneze Contractul de Delegare, prin reprezentantul său legal, în numele şi
pe seama Judeţului Prahova.
Aspectele legate de bunurile ce formează obiect al concesiunii au fost menţionate în contract
în art. 7 – 15.

Speţa 3.
Hotărârea nr. 101 din 2010 a C.L. Ploieşti a avut ca obiect concesionarea directă a unui teren
în vederea extinderii spaţiului comercial proprietate personală situat în Ploieşti, str. Cuza Vodă nr. 2,
Bl. B2, parter, prin edificarea unei căi de acces către domnul Florentin Chivăran, om de afaceri având
şi calitatea politică de consilier judeţean.

118
Expunerea de motive a reţinut că prin cererea nr. 23006/2009, cu documentaţia aferentă
anexată, domnul Chivăran Florentin, în calitate de proprietar în baza contractului de vânzare-
cumpărare autentificat cu nr. 2624/2008, al spaţiului comercial proprietate personală situat în Ploieşti,
solicită concesionarea terenului în suprafaţa totală de 10 m/p în vederea realizării unei căi de acces la
acest spaţiu. Efectuându-se verificări, a rezultat că terenul este parte din domeniul public al
municipiului Ploieşti şi are atribuit numărul cadastral 104931 înscris în Cartea Funciară nr. 61535 a
unităţii administrativ teritoriale Ploieşti conform Încheierii nr. 30087/31.07.2009 emisă de către
Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Prahova; de asemenea, conform Certificatului de
urbanism nr. 1948/2008, terenul ce face parte din domeniul public al municipiului Ploieşti propus spre
concesionare se încadrează în zona valorică A în baza prevederilor Hotărârii nr. 316/2002 a
Consiliului Local al municipiului Ploieşti.
S-a învederat că investitorul a obţinut toate avizele şi acordurile privind utilităţile urbane şi
infrastructurii impuse prin certificatul de urbanism nr. 1948/2008, iar cererea prin care s-a solicitat
concesionarea terenului în suprafaţa de 10 mp, în vederea realizării unei căi de acces la spaţiul
comercial situat în Ploieşti, str. Cuza Vodă nr.2, Bl.B2, parter a fost analizată în cadrul Comisiei de
specialitate a Consiliului Local al municipiului Ploieşti - Valorificarea Patrimoniului, Servicii către
Populaţie, Comerţ, Turism, Agricultură, Promovare Operaţiuni Comerciale în şedinţa din data de
09.12.2009. Comisia a propus promovarea unui proiect de hotărâre pentru valorificarea acestui teren
prin încheierea unei forme contractuale.
S-au mai reţinut şi faptul că textul adresei nr. 366/07.01.20010 a Oficiului Public Proiecta
precizat că valoarea terenului a fost stabilită la 16 euro/mp, iar tariful se va actualiza anual cu indicele
de inflaţie comunicat de Institutul Naţional de Statistică. De asemenea, din punct de vedere al
temeiului legal, art. 15, litera e) din Legea nr. 50/1991, privind autorizarea executării lucrărilor de
construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, terenurile destinate construirii se
pot concesiona, fără licitaţie publică, cu plata taxei de redevenţa stabilită potrivit legii, pentru
extinderea construcţiilor pe terenurile alăturate la cererea proprietarilor sau cu acordul acestora.
Pentru aceste considerente, C.L. Ploieşti a aprobat mai întâi trecerea din domeniul public al
municipiului Ploieşti în domeniul privat al municipiului a terenului, identificat conform planului de
amplasament care a constituit anexa nr.1 a hotărârii, iar după aceea şi încheierea unui contract de
concesiune pe o durată de 49 ani cu drept de prelungire – cu cel mult jumătate din durata aprobată
iniţial.
După cum se observă, această concesionare este o expresie a laturii specifice administraţiei,
de a fi în slujba cuiva, acesteia solicitându-se să înlesnească o activitate comercială. Considerăm că în
anumite condiţii, pentru continuitatea pe teren a unei investiţii, se poate încheia un contract
administrativ prin negociere directă a celor interesaţi cu administraţia.

Închirierea asupra domeniului public

Noţiunea de contract de închiriere


Articolul 1777 al Noului Cod Civil precizează că locaţiunea este contractul prin care o
parte, numită locator, se obligă să asigure celeilalte părţi, numite locatar, folosinţa unui bun
pentru o anumită perioadă, în schimbul unui preţ denumit chirie.
Locaţiunea bunurilor imobile şi aceea a bunurilor mobile se numeşte închiriere, iar
locaţiunea bunurilor agricole poartă denumirea de arendare. Trebuie reţinut faptul că toate
bunurile, atât mobile cât şi imobile, pot face obiectul locaţiunii, dacă dintr-o prevedere legală
sau din natura lor nu rezultă contrariul.
Locaţiunea transmite numai dreptul de folosinţă, locatarul dobândind proprietatea
fructelor nu în virtutea locaţiunii ci ca accesoriu al folosinţei. 380

380
Fr. Deak, Tratat de drept civil-contracte civile, Bucureşti, Ed. Actami, 1999, p. 185.

119
În esenţă, contractul de închiriere, reglementat de art. 30-31 ale Legii nr. 15/1990, nu
derogă de la această definiţie. Totuşi, el conţine o serie de elemente de natură a-i contura o
anumită autonomie în raport cu închirierea „clasică”, de drept civil, elemente de distincţie ce
vor fi tratate în rândurile ce urmează.
În acord cu dispoziţiile constituţionale, Codul administrativ prevede posibilitatea
închirierii bunurilor ce aparţin domeniului public sau privat a statului şi unităţilor
administrativ-teritoriale. Închirierea bunurilor proprietate publică a statului sau a unităţilor
administrativ-teritoriale se aprobă, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului
judeţean sau a consiliului local, iar contractul de închiriere va cuprinde clauze de natură să
asigure exploatarea bunului închiriat, potrivit specificului acestuia 381. Spre deosebire de
contractul de concesiune unde legea nu prevede expres necesitatea utilizării bunului în
conformitate cu specificul acestuia (fapt ce poate fi stipulat însă în caietul de sarcini) în cazul
contractului de închiriere legiuitorul a specificat necesitatea utilizării bunului în conformitate
cu natura sa.
Art. 14 alin. 2 din legea citată precizează că pot fi subiecţi ai contractului de închiriere,
pe de o parte orice persoană fizică sau juridică, română sau străină, iar pe de altă parte,
titularul dreptului de proprietate sau de administrare.
Din prevederile art. 31 alin. 2 din Legea nr. 15/1990, potrivit cărora contractul de
închiriere se poate încheia cu orice persoană fizică sau juridică, română ori străină, de către
organul de stat în evidenţa şi administrarea căruia se află bunul în cauză şi înţelegând, prin
organ de stat, un serviciu public – organ al administraţiei publice, instituţie publică şi regie
autonomă de interes public – considerăm că, în speţă, este vorba despre bunuri ce fac parte
din proprietatea publică (domeniul public) a statului, judeţului şi a comunei şi care se
închiriază numai în baza şi potrivit aprobării date prin hotărâre a Guvernului pentru bunurile
ce fac parte din proprietatea publică a statului, de consiliul judeţean, pentru bunurile cuprinse
în proprietatea publică a judeţului şi de consiliul local, pentru bunurile ce fac parte din
proprietatea publică a comunei 382.
Din redactarea laconică a textului de lege mai sus citat apărea că amintita închiriere
vizează atât bunurile proprietate publică cât şi bunurile proprietate privată doar ale statului.
Însă, este evident că, atâta timp cât închirierea este necesar să fie supusă aprobării organului
administraţiei de stat, putem afirma, fără îndoială, că închirierea reglementată de art. 30 din
Legea 15/1990 vizează şi bunurile din domeniul public şi privat al unităţilor administrativ-
teritoriale 383.
În legătură cu natura acestor bunuri, Legea nr. 15/1990 nu distinge, deci, pot fi atât
bunuri mobile cât şi imobile 384, distincţia fiind introdusă prin Legea nr. 213/1998.

Subiectele contractului de închiriere


Subiectele contractului de închiriere sunt locatorul şi locatarul. Locator poate fi numai
statul sau unitatea administrativ teritorială, o regie autonomă sau o instituţie publică. Cu alte
cuvinte, în conformitate cu Legea nr. 213/1998 calitatea de locator poate fi deţinută de:
titularul dreptului de proprietate (adică statul sau unităţile administrativ-teritoriale - comuna,
oraşul, municipiul, judeţul) sau titularul dreptului de administrare, adică regiile autonome,
prefecturile, autorităţile administraţiei publice centrale sau locale, alte instituţii publice de
interes naţional, judeţean sau local.
381
Art. 14 alin. 1 din Legea 213/1998.
382
V.I. Prisăcaru, op. cit., p. 267.
383
Ioan Adam, op. cit., p. 152.
384
Sorin David, Contractul de închiriere şi contractul de locaţie de gestiune, în revista Dreptul, nr. 10-11/1991,
p. 34.

120
Locatar poate fi orice persoană fizică sau juridică, română sau străină (art. 14 alin. 2 din
Legea nr. 213/1998.
Conform art. 16 alin. 2 din lege, locatorii ca titulari ai dreptului de administrare asupra
bunurilor din domeniul public, au dreptul să încaseze din chirie o cotă parte între 20-50%,
stabilită după caz, prin hotărâre a Guvernului, consiliului judeţean sau local.
Restul sumei revine bugetului de stat sau bugetelor locale, după caz, iar când închirierea
are ca locator proprietarul bunului (statul sau unităţile administrativ-teritoriale) întreaga sumă
încasată din închirierea bunurilor proprietate publică se face venit la bugetul de stat sau
bugetele locale, după caz.
În calitate de locatar, poate fi orice persoană fizică, deci, atât cetăţeni români cât şi
cetăţeni străini, fiind irelevant unde au domiciliul, cât şi persoane juridice, atât române cât şi
străine.
Este de observat că art. 15 din lege face trimiteri la legile speciale care reglementează
organizarea licitaţiilor publice, însă este fără echivoc că, pentru a fi valabil contractul, este
necesar ca numai prin licitaţie publică să fie desemnat locatarul.

Obiectul contractului de închiriere


Obiectul contractului de închiriere de bunuri îl constituie închirierea de bunuri care fac
parte din proprietatea publică a statului, judeţului sau comunei. Aceste contracte, aşa cum
prevede art. 31 alin. 1 din Legea 15/1990, se încheie pe bază de licitaţie. Aşa fiind,
considerăm că şi contractul de închiriere a acestor bunuri este un act administrativ de
gestiune, mai précis un Contract administrativ.
Potrivit art. 30 din Legea 15/1990 pot forma obiect al contractului de închiriere, pe baza
aprobării Guvernului sau a organului administratei locale, numai bunuri din proprietatea
statului. Se subînţelege că aceste dispoziţii sunt modificate implicit prin dispoziţiile
Constituţiei şi a legilor ulterioare, vizând atât închirierea bunurilor publice, cât şi a bunurilor
private, iar cât priveşte bunurile publice (proprietate publică), textul se extinde şi la bunurile
aparţinând unităţilor administrativ-teritoriale, deoarece legiuitorul constituant nu face
distincţie între cei doi titulari ai proprietăţii publice 385.
Prin urmare, şi în cazul închirierii, constatăm un regim juridic al închirierii bunurilor
publice (ale statului şi unităţilor administrativ-teritoriale) şi un regim juridic al închirierii
bunurilor private (ale aceloraşi subiecţi). Primul este un regim juridic de drept public,
conducând la un contract de drept administrativ, secundul fiind de drept privat, conducând la
un contract de drept civil, cu toate consecinţele care se impun pe planul circuitului juridic,
inclusiv al soluţionării litigiilor 386.
Considerăm că dispoziţiile legale referitoare la închirierea bunurilor ce aparţin
domeniului public sunt neclare, ambigue ceea ce duce la necesitatea reglementării
contractului de închiriere a bunurilor ce aparţin domeniului public în virtutea noilor realităţi
social-politice, economice şi legislative.

Sinteză de practică administrativă


privind închirierea bunurilor proprietate publică

385
A se vedea în acest sens Ordinul nr.222 din 7 martie 2006 al ministrului mediului şi gospodăririi apelor
pentru aprobarea Instrucţiunilor privind organizarea şi desfăşurarea licitaţiei publice pentru atribuirea
contractelor de închiriere, a Contractului-cadru de închiriere a plajei Mării Negre şi a Listei sectoarelor de plajă
propuse spre închiriere
386
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 108.

121
Fundamental în ceea ce priveşte închirierea unor bunuri aparţinând domeniului
public este trăsătura economică a acestora, deoarece contractul de închiriere de drept
comun este unul oneros, în schimbul unui preţ. Astfel, necesităţi financiare permit, obligă şi
chiar trebuie să atragă atenţia conducătorilor persoanelor administrative că închirierea
poate fi o soluţie pentru o mai bună punere în valoare a bunurilor. Aici, cea mai mare
problemă apare în situaţia în care priceperea de negociere a partenerului privat este mai
mare decât a agentului public, şi de aici pot apare inclusiv acţiuni penale pentru neglijenţă
în serviciu ori abuz în serviciu contra intereselor publice.

Speţa 1.
În M. Of. nr. 564 din 16 august 2007 a fost publicată H.G. nr. 910 din 7 august 2007 privind
unele măsuri pentru închirierea unui spaţiu de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
Astfel, s-a aprobat închirierea de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a unui spaţiu de 6 m2,
situat în imobilul proprietate publică a statului în care îşi desfăşoară activitatea şi pe care îl
administrează, în scopul organizării serviciilor de fotocopiere şi dactilografiere a actelor pentru
justiţiabili. De asemenea, s-a împuternicit Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să organizeze procedura
de licitaţie publică pentru închirierea spaţiului, în scopul realizării activităţii prevăzute mai sus. Chiria
stabilită ca urmare a desfăşurării procedurilor de licitaţie publică, care se plăteşte de câştigătorul
licitaţiei, se virează integral la bugetul de stat.

Speţa 2.
H.C.J. Prahova nr. 58 din 2008 a avut ca obiect aprobarea închirierii, prin licitaţie publică, a
unor imobile (teren şi construcţie) aparţinând domeniului public al judeţului Prahova, situate în
Municipiul Ploieşti, P-ţa Victoriei nr. 10.
Expunerea de motive a subliniat că prin Hotărârea Guvernului nr. 297/28.03.2002, anexa nr.1
la Hotărârea Guvernului nr. 1359/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Prahova, a fost
completată cu imobilul situat în Municipiul Ploieşti, … , aflat în administrarea C.J. Prahova, cu o
suprafaţă construită de 304 mp şi teren aferent în suprafaţă de 600 mp.
Din suprafaţa de teren, s-a aprobat, prin Hotărârea Consiliului judeţean Prahova nr.
51/20.04.2004, concesionarea unei suprafeţe de 60 mp către S.C. X. Terenul care se propune pentru
închiriere se află în continuarea laturii de sud a clădirii şi nu afectează intrarea personalului în incinta
acestuia. Suprafaţa acestuia este de aproximativ 210,00 mp, suprafaţa exactă se va stabili în urma
măsurătorilor cadastrale. Separat de această clădire, se află o anexă în suprafaţă de 50,00 mp care nu
este folosită în prezent, fiind propusă, de asemenea pentru închiriere.
Având în vedere solicitările de concesionare sau închiriere a terenului rămas liber şi a
construcţiei anexă ce se află pe acesta a fost iniţiat un proiect de hotărâre, aprobat în aprilie 2008.

Dreptul de folosinţă cu titlu gratuit


Dreptul de folosinţă asupra bunurilor proprietate publică se acordă, cu titlu gratuit, pe
termen limitat, în favoarea instituţiilor de utilitate publică. În lipsa unor dispoziţii contrare
în actul de constituire, titularul nu beneficiază de fructele civile ale bunului.

Constituţia, ca prim act normativ stabileşte (ce-i drept, în linii extrem de generale),
regimul juridic al dreptului de proprietate publică, şi face referire totodată şi la o asemenea
modalitate de administrare a proprietăţii publice.
Primul act normativ care face vorbire despre această instituţie a fost Legea nr. 69/1991,
cu referire clară doar la bunurile din domeniul public de interes local şi judeţean, urmată apoi
de Legea nr. 213/1998.

122
În ambele acte normative, nu poate fi vorba de o reglementare de amânunt, sau, altfel
zis, o stabilire a regimului juridic al acestei instituţii – darea în folosinţă gratuită 387 – ci
(pentru că aşa sunt concepute textele legii) de o simplă enumerare legală a acesteia, între
modurile de exercitare a dreptului de proprietate publică.
În acest sens cadrul normativ acxtual prevede că consiliile locale şi cele judeţene pot da
în folosinţă gratuită, pe termen limitat bunuri mobile şi imobile proprietate publică sau
privată locală ori judeţeană, după caz, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară
activitate de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor publice .
Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000 388, legea de bază după care funcţionează asociaţiile
şi fundaţiile în România a abrogat Legea 21/1924, aducând o serie de aspecte juridice în
concordanţă cu noile realităţi social politice, economice şi juridice ale României 389.
Capitolul VI al acestei legi intitulat „Asociaţiile şi fundaţiile recunoscute ca fiind de
utilitate publică” precizează în articolul 38 alin 1 că o asociaţie sau o fundaţie poate fi
recunoscută de Guvernul României ca fiind de utilitate publică dacă sunt întrunite cumulativ
următoarele condiţii 390:
a) activitatea acesteia se desfăşoară în interes general sau al unor colectivităţi, după
caz;
b) funcţionează de cel puţin 3 ani;
c) prezintă un raport de activitate din care să rezulte desfăşurarea unei activităţi
anterioare semnificative, prin derularea unor programe ori proiecte specifice
scopului său, însoţit de situaţiile financiare anuale şi de bugetele de venituri şi
cheltuieli pe ultimii 3 ani anteriori datei depunerii cererii privind recunoaşterea
statutului de utilitate publică;
d) valoarea activului patrimonial pe fiecare dintre cei 3 ani anteriori în parte este cel
puţin egală cu valoarea patrimoniului iniţial."
Aceste condiţii sunt expres cumulative şi limitative. Recunoaşterea se realizează prin
hotărâre a guvernului.
Referitor la termenii „utilitate publică”, „interes public general” şi „interes comunitar”,
Ordonanţa Guvernului nr. 37/2003 391 făcea următoarele precizări:
• Prin utilitate publică se înţelege orice activitate care vizează atingerea unor scopuri
benefice în domenii de interes public general şi/sau comunitar. 392
• se consideră a fi de interes general domenii ca: dezvoltarea economică, culturală şi
socială, promovarea şi apărarea drepturilor şi libertăţilor omului, promovarea
sănătăţii, educaţiei, ştiinţei, artelor, tradiţiilor, culturii, prezervarea monumentelor
culturale, asistenţa socială, ajutorarea săracilor şi defavorizaţilor, asistenţa
oamenilor dezavantajaţi fizic, a copiilor şi a persoanelor în vârsta, activitatea de
tineret, sporirea cunoaşterii şi participării civice, protejarea mediului şi naturii,
sprijinirea religiei şi valorilor umane, susţinerea bunăstării sociale, sprijinirea
lucrărilor publice şi infrastructurii, sprijinirea sportului.

387
A se vedea M. Nicolae, op. cit., p. 19-20.
388
Aprobată cu modificări prin Legea 246/2005 – publicată în M.Of. 656-2005
389
În conformitate cu Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000, modificată şi completată de Ordonanţa Guvernului nr.
37/2003, asociaţiile, fundaţiile şi federaţiile pot solicita recunoaşterea utilităţii publice autorităţii administrative
în a cărui sferă de competenţă îşi desfăşoară activitatea; Asociaţia sau fundaţia interesată de dobândirea
statutului de O.U.P. trebuie să adreseze o cerere ministerului sau organului de specialitate al administraţiei
centrale în a cărui sferă de competenţă îşi desfăşoară activitatea.
390
Prin modificarea O.G. nr. 26/2000 prin O.G. nr. 37/2003, federaţiile pot fi recunoscute ca fiind de utilitate
publică dacă cel puţin două treimi din numărul asociaţiilor şi fundaţiilor care le alcătuiesc sunt recunoscute ca
fiind de utilitate publică (art. 45 alin. (2)).
391
Abrogată prin Legea 246/2005
392
Art. 381 din O.G. 37/2003

123
•Prin interes comunitar se înţelege orice interes care este specific unei comunităţi 393
sau unui grup de persoane fizice sau persoane juridice care urmăresc un obiectiv
comun sau au aceleaşi opinii, aceeaşi cultură, orientare religioasă, socială,
profesională şi altele asemenea.
Actualmente, utilitatea publică este definită de Legea 246/2005 de aprobare a OUG
26/2000 privind asociaţiile şi fundaţiile ca fiind orice activitate care se desfăşoară în domenii
de interes public general sau al unor colectivităţi.
În prezent, recunoaşterea statutului de utilitate publică nu conferă avantaje financiare
organizaţiilor neguvernamentale de tipul celor care se regăsesc în legislaţia unor state
(reduceri sau scutiri de taxe, etc.). Totuşi, legislaţia în vigoare prevede dreptul preferenţial la
resurse provenite din bugetul de stat. Ar trebui să se facă referire la situaţia de arbitraj, în
cadrul unei licitaţii de proiecte, între două cereri de finanţare ale unor organizaţii, când
deţinerea utilităţii publice ar fi un argument hotărâtor pentru acordarea fondurilor solicitate.
Recunoaşterea utilităţii publice pentru o organizaţie neguvernamentală conferă prestigiu
şi credibilitate în faţa finanţatorilor, a membrilor, partenerilor şi susţinătorilor.
Organizaţiile cărora li s-a recunoscut statutul de utilitate publică au următoarele
obligaţii 394:
• să menţină cel puţin nivelul activităţii şi performanţei care au determinat
recunoaşterea;
• să comunice autorităţii administrative competente orice modificări ale actului
constitutiv şi ale statutului, rapoartele de activitate şi bilanţurile anuale; (este
prevăzută obligaţia autorităţii administrative de a asigura consultarea acestor
documente de către orice persoană interesată)
• să publice, în extras, în terme de 3 luni de la încheierea anului calendaristic,
rapoartele de activitate şi situaţiile financiare anuale în Monitorul Oficial al
României, Partea a IV-a, precum şi în Registrul naţional al persoanelor juridice
fără scop patrimonial.
• să deschidă un cont bancar special pentru resursele primite, iar cheltuielile din
aceste resurse se evidenţiază distinct.
• să restituie sumele primite de la bugetul de stat sau de la bugetele locale,
planificate a se cheltui şi rămase neutilizate la finele anului în contul asociaţiei
sau al fundaţiei, în primele 5 zile lucrătoare ale anului următor.
În acest context propunem introducerea în cadrul dispozițiilor Codului Administrativ a
sintagmei „conform legii” care să facă trimitere la Legea 246/2005 ca modalitate de
distingere a fundaţiilor şi asociaţiilor de utilitate publică.
Este evident că nici unul din aceste texte de lege nu face referire expressis verbis la
darea în folosinţă gratuită a bunurilor din domeniul public (fie el naţional, judeţean sau local).
Însă, atâta timp cât se foloseşte termenul general de „imobile din patrimoniul lor”- ori,
noţiunea generală de patrimoniu include atât domeniul public cât şi cel privat - este evident
că bunurile proprietate publică (fie ale statului, fie ale unităţilor administrativ-teritoriale) pot
constitui obiect al dării în folosinţă gratuită.
Este lesne de observat ca nici unul din cele două acte normative enunţate nu se ocupă,
în reglementarea lor, de procedura de constituire a acestei instituţii şi regimul juridic al
acesteia, rolul de a aduce precizările de rigoare revenind, în acest caz, doctrinei.
În acest sens s-a opinat 395 (teză la care achiesăm), că dreptul de dare în folosinţă (pentru
că vorbim despre un veritabil drept derivat din dreptul de proprietate publică), are natură
juridică identică cu a dreptului de administrare reglementat de Codul administrativ.

393
cartier, localitate, unitate administrativ-teritorială;
394
art. 41, lit. d), e) şi f) din O.G. 37/2003

124
În atare situaţie, vorbim despre dreptul de dare în folosinţă gratuită, ca de un drept real
imperfect, al cărui conţinut juridic îmbracă un dublu aspect: raportul juridic cu titularul
dreptului real de proprietate – un raport juridic de subordonare, un raport juridic administrativ
şi raportul juridic cu ceilalţi participanţi la circuitul civil, care este un raport juridic civil.
Având în vedere asemănarea cu dreptul real de administrare, regulile acestuia din urmă,
relativ la constituire, exercitare, încetare sunt aplicabile în totalitate şi dreptului de dare în
folosinţă gratuită.
În aceste condiţii, este evident că dreptul consfinţit Codul administrativ ia naştere prin
hotărâre a Guvernului ori a consiliului local sau judeţean 396.
De lege ferenda considerăm că este necesară reglementarea mai amănunţită a acestei
modalităţi de administrare a bunurilor domeniului public.
Dată fiind situaţia specială a bunurilor ce aparţin domeniului public considerăm că este
necesară reglementarea amănunţită a perioadei de folosinţă gratuită, condiţiile transferului
folosinţei, situaţia bunului în cazul în care conform articolului 42 alin.2, asociaţia sau
fundaţia pierde recunoaşterea utilităţii publice, întinderea dreptului.

Sinteză de practică administrativă


privind darea în folosinţă gratuită a bunurilor domeniului public

În aceste situaţii este de menţionat faptul că actele prin care s-a dat în folosinţă
gratuită un bun (de obicei imobil) se va revoca dacă beneficiarul nu îl foloseşte în
conformitate cu destinaţia sa.
De asemenea, s-au remarcat erori la nivelul adoptării actelor de încredinţare a
folosinţei gratuite, deoarece textul L. nr. 213 / 1998 este clar, fără echivoc, el permiţând
darea în folosinţă gratuită numai persoanelor de drept privat fără scop lucrativ. Or, în
anumite speţe, ne vom regăsi în situaţia în care se dau în folosinţă gratuită imobile către
instituţii publice, acestea trebuind să le primească în administrare. Mai mult, alte situaţii se
înscriu în ipoteza în care se dau în folosinţă gratuită către societăţi comerciale anumite
bunuri 397.

Speţa 1.
În M. Of. nr. 277 din 25 aprilie 2007 a fost publicată H.G. nr. nr. 356 din 11 aprilie 2007
privind darea în folosinţă gratuită Federaţiei Române de Judo a unui imobil în suprafaţă de 2.653,37
m2, proprietate publică a statului, aflat în administrarea Agenţiei Naţionale pentru Sport - Direcţia
pentru Sport a Judeţului Prahova. Potrivit acesteia, s-a aprobat darea în folosinţă gratuită, pe o
perioadă de 49 de ani, Federaţiei Române de Judo, structură sportivă de interes naţional, persoană
juridică de drept privat, fără scop lucrativ, de utilitate publică, a unui bun imobil, proprietate publică a
statului.
Federaţia Română de Judo este obligată să edifice pe suprafaţa primită în folosinţă gratuită o
sală de pregătire a loturilor de judo, o sală de forţă şi grup de refacere, un teren de tenis acoperit cu
material sintetic, dotat cu instalaţie de nocturnă, respectiv un micro-hotel pentru cantonament. Dreptul

395
Idem, p.20.
396
În acest sens s-a exprimat şi C.S.J. într-o speţă statuând că, Guvernul, autoritate administrativă centrală -
îndrituit să dispună asupra bunurilor ce fac parte din patrimoniul unei unităţi cu capital integral sau majoritar de
stat - poate transmite o serie de spaţii aflate în administrarea unei regii autonome de interes local, în folosinţa
gratuită a unor societăţi comerciale (C.S.J., s.cont.adm., Dec.nr. 734/17 aprilie 1997 în Th. Mrejeru, Acte
administrative - contencios administrativ, Bucureşti, Ed. Tribuna economică, 1999, p. 24)
397
Vezi, spre exemplu, HCJ Giurgiu nr. 115 din 20 sept 2005, prin care i se încredinţează unei societăţi
comerciale anumite bunuri în folosinţă gratuită.

125
de folosinţă al Federaţiei Române de Judo asupra imobilului primit încetează dacă Agenţia Naţională
pentru Sport constată că bunul nu este administrat în conformitate cu destinaţia sa.
Trei precizări trebuie a fi făcute:
- În acest caz, darea în folosinţă gratuită are asemănări cu actul de drept privat
denumit „donaţie cu sarcină”, supravegherea juridică a respectării clauzelor
contractului fiind structura ministerială de resort;
- Deşi persoana juridică „Federaţia Română de Judo” ar trebui să fie o entitate aflată
în subordinea structurii ministeriale care conduce sportul românesc, Legea
educaţiei fizice şi sportului nr 69/2000 a desfiinţat această organizare, iar astăzi
structurile federale ale sportului românesc sunt persoane juridică de drept privat, de
utilitate publică (în acest sens a se vedea şi art. 2, alin. (1) al Statutului Federaţiei
Române de Judo;
- Chiar dacă actele premergătoare hotărârii de guvern au fost expresia unei solicitări,
din punct de vedere al formei folosite în cuprinsul actului normativ aceasta trebuia
să fie: „având în vedere (documentele solicitării) …, se dă în folosinţă gratuită …”.
Formula „s-a aprobat darea în folosinţă gratuită” este particulară unui act
administrativ individual, iar nu a unuia normativ.

Speţa 2.
În M. Of. nr. 605 din 3 septembrie 2007 a fost publicată H.G. nr. nr. 956 din 22 august 2007
privind darea unor spaţii în folosinţă gratuită Asociaţiei Naţionale a Cadrelor Militare în Rezervă şi
Retragere din Ministerul Administraţiei şi Internelor.
Astfel, Guvernul a aprobat darea în folosinţă gratuită, pe o perioadă de 20 de ani, cu
destinaţia de sediu al Asociaţiei Naţionale a Cadrelor Militare în Rezervă şi Retragere din Ministerul
Administraţiei şi Internelor, respectiv cu destinaţia de sedii ale filialelor asociaţiei, persoane juridice
de drept privat, fără scop lucrativ, care desfăşoară activităţi de binefacere, a unor spaţii în cadrul unor
imobile, proprietate publică a statului, aflate în administrarea Ministerului Internelor şi Reformei
Administrative.
Se observă, din nou, formularea defectuoasă „se aprobă darea în folosinţă gratuită” a unui
imobil. Corect este din punctul de vedere al redactării „asociaţiei .... , identificată prin ... i se dă în
folosinţă gratuită pe o perioadă de ... ani bunul imobil ...”.

Speţa 3.
H.C.J. Prahova nr. 58 din 2007 a prevăzut modificarea Hotărârii Consiliului judeţean Prahova
nr. 152/2007 privind darea în folosinţă gratuită a unui spaţiu în imobilul proprietate publică a
judeţului Prahova, situat în Municipiul Ploieşti, str. Erou Călin Cătălin nr.1, Arhiepiscopiei
Bucureştilor pentru Protoieria Ploieşti.
Astfel, C.J. Prahova a primit o solicitare a Protoieriei Ploieşti, prin adresa cu număr de
înregistrare 6703/9.05.2008, de atribuire a spaţiului sus menţionat pe o perioadă de 10 ani pentru a
asigura continuitatea activităţii Protoieriei Ploieşti. Examinând dosarul, a fost aprobată modificarea
Hotărârii Consiliului Judeţean Prahova nr. 152/2007 în sensul prorogării duratei acesteia de la un an la
cinci.

Speţa 4.
HCJ Prahova nr. 95 din 2006 a prevăzut darea în folosinţă gratuită pe o perioadă de 1 (un) an
a unor spaţii din imobilul proprietate publică a judeţului Prahova, situat în Municipiul Ploieşti, b-dul
Republicii nr. 2 – 4.
Expunerea de motive a precizat că în imobilul din Municipiul Ploieşti, b-dul Republicii nr. 2 –
4 îşi desfăşoară activitatea instituţii publice de interes naţional şi judeţean, respectiv prefectura,
servicii publice descentralizate ale ministerelor, Camera de conturi, birouri parlamentare, consiliul
local al municipiului reşedinţă de judeţ. Având în vedere că termenele contractelor de atribuire în
folosinţă pentru spaţiile deţinute de acestea expiră la date diferite în anul 2006, şi considerând că „s-a
rezolvat o stabilitate a spaţiilor deţinute de acestea prin terminarea consolidării clădirii până la etajul
VII”, s-a propus atribuirea în folosinţă gratuită în continuare, a spaţiilor deţinute de următoarele

126
instituţii în clădirea din Ploieşti, b-dul Republicii nr. 2 – 4: Instituţia Prefectului – judeţul Prahova;
Primăria Municipiului Ploieşti; Curtea de Conturi a României / Camera de Conturi Prahova / Direcţia
de Control Financiar Ulterior; Agenţia Naţională de Presă ROMPRES; Societatea Naţională de Cruce
Roşie - Filiala Prahova; Cabinet Senatorial Sen. A. I.; Cabinet Senatorial Sen. T. M.; Autoritatea
Naţională pentru Turism.
Se remarcă o gravă eroare a consilierilor judeţeni prahoveni, deoarece textul L. nr. 213 / 1998
este clar, fără echivoc, el permiţând darea în folosinţă gratuită numai persoanelor de drept privat fără
scop lucrativ. Or, în speţă, ne regăsim în situaţia în care se dau în folosinţă gratuită către instituţii
publice imobile. Astfel, pentru respectarea legalităţii, C. J. Prahova trebuia să dea în administrare
bunurile în cauză instituţiilor nominalizate, pentru că şi acest tip de act se face cu titlu gratuit. În ceea
ce priveşte cabinetele senatoriale, acestea trebuiau date în administrare Senatului Românei, cu
obligarea acestuia la asigurarea în spaţiile în cauză de birouri pentru senatorii aleşi în circumscripţiile
electorale ale judeţului Prahova.
Trebuie să relevăm că nu este singurul caz în care apar astfel de nelegalităţi, inclusiv
Guvernul României, prin H.G. 149 din 2009 a dat în folosinţă gratuită un imobil – dat anterior în
administrare Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – către Compania Naţională poşta Română 398.
Faptul că aceasta este o companie a statului român (acesta fiind proprietar) nu înseamnă că
este o persoană de drept privat, fără scop lucrativ, iar actul normativ în cauză este nelegal. Regulile
după care aceasta funcţionează sunt mai apropiate de cele ale dreptului privat, dar acest fapt
contravine totuşi esenţei instituţiei societăţilor comerciale, care, în formularea lui I.L. Georgescu, se
nasc comercianţi.

Utilizarea domeniului public afectat serviciilor publice


Bunurile domeniului public afectate serviciilor publice nu sunt accesibile în mod direct
publicului, însă toţi cetăţenii au drepturi egale pentru a le folosi indirect, prin intermediul
unui serviciu public. Constituirea serviciului public pune în valoare domeniul şi satisface un
interes general 399.
Precizăm faptul că utilizarea 400 revine proprietarului 401, dacă acesta este şi utilizator
direct, însă poate reveni şi altei persoane, distinctă de proprietar 402, aceasta însemnând că
dreptul de folosinţă îi revine utilizatorului, iar proprietarul bunului păstrează dreptul de
control asupra acestuia.
Subliniem că utilizarea domeniului public de către serviciul public exclude utilizarea de
către public 403, însă, uneori este recunoscută particularilor posibilitatea de acces la
dependinţele domeniale, posibilitate ce poate fi restrânsă de organul administraţiei publice 404.
În acest sens, menţionăm că particularii utilizează domeniul public prin intermediul
serviciului public în măsura în care le-a fost admis să îl folosească 405.
Apreciem faptul că particularii pot dispune de domeniul public prin concesionarea
domeniului public, având acces la profituri compatibile cu afectaţiunea.

398
M.Of. nr. 143 din 4 martie 2010
399
L. Giurgiu, op. cit., p. 136.
400
C. Oprişan, op. cit., p. 19.
401
Ne aflăm în prezenţa unei afectaţiuni interne.
402
Ne aflăm în prezenţa unei afectaţiuni externe; aceasta rezultă dintr-un act administrativ unilateral sau din
contracte administrative sau civile.
403
Acesta este exclus în mod expres, iar nerespectarea dispoziţiilor prohibitorii atrage aplicarea sancţiunilor
penale sau contravenţionale: este cazul unităţilor militare, a poligoanelor de tragere, a depozitelor de muniţii etc.
404
Spre exemplu: accesul în anumite clădiri administrative, muzee, biblioteci publice, arhive, colecţii de artă.
405
Este cazul utilizatorilor căilor ferate în raport cu domeniul feroviar.

127
Concesionarul unui serviciu sau al unor lucrări publice are, la rândul său, dreptul de
utilizare a domeniului public, actul juridic constituind titlul care îi conferă dreptul de
utilizare 406.
Considerăm faptul că în caz de revocare, concesionarul are dreptul la indemnizaţie sau la
simple despăgubiri, în situaţia în care au intervenit lucrări publice care nu erau în interesul
serviciilor publice. Acest drept este recunoscut şi atunci când revocarea a fost intempestivă
sau nejustificată 407.
Menţionăm şi faptul că, dreptul la despăgubiri este recunoscut şi atunci când dependinţa
afectată serviciului public fiind dezafectată, concesionarul a fost lipsit de o prerogativă
importantă 408.

406
Spre exemplu: concesiunile de distribuţie a apei, a energiei electrice, gazului metan, a unor linii de tramvai
etc.
407
C. Oprişan, op. cit., p. 19.
408
În cazul vânzării bunului declasat, este recunoscut concesionarului dreptul de preempţiune.

128
Evaluarea și inventarierea bunurilor domeniului public
Constituirea domeniului public conduce la redactarea unui inventar al bunurilor care
nu a încetat să se îmbogăţească. Motivul poate fi găsit în dorinţa puterilor publice de a da
unei mari părţi din bunurile lor elemente de protecţie ca urmare a afectaţiunii lor în interesul
general precum şi în flexibilitatea jurisprudenţei faţă de criteriile date domenialităţii publice,
îndeosebi cel al afectaţiunii la un serviciu public. Caracterul agreabil al noţiunii de serviciu
public, efectul puţin reductor al condiţiei de amenajare specială şi efectul atractiv al teoriei
accesibilităţii au condus la o extindere excesivă a perimetrului domenialităţii publice 409.
Inventarul bunurilor din domeniul public al statului se întocmește, după caz, de
ministere, de celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și de
autoritățile publice centrale care au în administrare asemenea bunuri, cu respectarea
dispozițiilor Legii nr. 213/1998, cele cuprinse în Precizarea privind întocmirea și actualizarea
inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului 410 (”Precizare”), și ale
Hotărârii Guvernului nr. 1.705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din
domeniul public al statului, cu modificările și completările ulterioare (”HG nr. 1705/2006”).
Sunt cuprinse în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului
bunurile prevăzute de art. 136 alin. 3 din Constituția României, republicată, bunurile
menționate în cuprinsul Legii nr. 213/1998 și în alte acte normative, dobândite prin unul
dintre modurile prevăzute de lege și care sunt puse la dispoziția serviciilor civile sau militare
ale statului și ale instituțiilor sale publice în vederea asigurării funcționării serviciului public
de care sunt responsabile.
Pentru bunurile care nu mai îndeplinesc condițiile prevăzute de lege pentru a aparține
domeniului public al statului, instituțiile publice, așa cum sunt definite la art. 2 alin. 1 din HG
nr. 1.705/2006, inițiază hotărâri ale Guvernului pentru schimbarea regimului juridic al acestor
bunuri și pentru actualizarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al
statului.
Au dreptul să inițieze acte normative de modificare a inventarului centralizat al
bunurilor din domeniul public al statului autoritățile publice prevăzute la art. 1 411 din
Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și
prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative,
precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin Hotărârea
Guvernului nr. 561/2009 (detalierea instituțiilor care au dreptul să inițieze/valideze cereri
online de actualizare a inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public, respectiv
lista instituțiile și operatorilor economici care pot iniția cereri online de actualizare a
inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului cu condiția validării
acestor inițializări de către instituțiile în subordinea cărora funcționează este prevăzută în
Anexa nr. 3 la prezenta lucrare).

409
Jacqueline Morand – Deviller. Droit administratif des biens, 5e édition, Montchrestien, EJA, 2007, pg. 21.
410
Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 186 din 17/03/2011.
411
Art. 1. - Au dreptul să inițieze proiecte de documente de politici publice și proiecte de acte normative, în
vederea adoptării/aprobării de către Guvern, conform atribuțiilor și domeniului lor de activitate, următoarele
autorități publice: (a) ministerele și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, aflate în
subordinea Guvernului, precum și autoritățile administrative autonome; (b) organele de specialitate ale
administrației publice centrale aflate în subordinea sau în coordonarea ministerelor, prin ministerele în a caror
subordine sau coordonare se află; (c) prefecții, consiliile județene, Consiliul General al Municipiului București,
potrivit legii, prin Ministerul Administrației și Internelor.

129
Aprobarea cererii de actualizare a inventarului centralizat al bunurilor din domeniul
public al statului se face online de către Direcția generală de legislație și reglementare în
domeniul activelor statului din cadrul Ministerului Finanțelor Publice 412.
În cazul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-
teritoriale inventarul se întocmește, după caz, de comisii special constituite, conduse de
președinții consiliilor județene, respectiv de primarul general al municipiului București sau de
primari. Inventarele întocmite potrivit prevederilor Codului administrativ se însușesc, după
caz, de consiliile județene, de Consiliul General al Municipiului București sau de consiliile
locale conform procedurii stabilite.
Inventarele astfel însușite se centralizează de consiliul județean, respectiv de Consiliul
General al Municipiului București, și se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se
ateste apartenența bunurilor la domeniul public județean sau de interes local.
Anual, până la data de 15 martie, instituțiile competente vor supune spre adoptare
actele normative de modificare a inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al
statului, bunuri aflate în patrimoniul acestora sau al instituțiilor publice aflate în subordinea,
coordonarea sau sub autoritatea lor, precum și pentru bunurile din domeniul public al statului
aflate în administrarea autorităților administrației publice locale, ca urmare a constatării unor
diferențe cu ocazia inventarierilor anuale efectuate.
Importanţa constituirii unui inventar al bunurilor aparţinând domeniului public este
dată şi de faptul că, prin raportarea dispoziţiilor Codului administrativ la prevederile art. art.
581 alin. 4 din Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr. 7/1996, se observă că în lipsa
actelor de proprietate, pentru a fi îndeplinită cerinţa legalităţii înscrierii în cartea funciară a
imobilelor aflate în proprietatea publică a unităţilor-administrativ teritoriale, este necesară
existenţa unui extras de pe inventarul centralizat al bunurilor respective, cuprins într-o
hotărâre a Guvernului, ce atestă apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau de
interes local 413.
În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține că, potrivit textelor de lege
criticate, cerința atestării, prin hotărâre a Guvernului, a bunurilor care alcătuiesc domeniul
public al unităților administrativ-teritoriale, necesară intabulării imobilelor respective, încalcă
principiul constituțional al autonomiei locale și constituie o imixtiune a Guvernului asupra
dreptului de dispoziție al unităților administrativ-teritoriale în ceea ce privește bunurile de
interes local. Arată că, în speță, printr-o hotărâre a Consiliului Local al Municipiului Sfântu
Gheorghe, s-a atestat trecerea unui teren intravilan din proprietatea publică a statului în
proprietatea publică a Municipiului Sfântu Gheorghe și în administrarea Consiliului local, în
temeiul art. 36 alin. 1 din Legea fondului funciar nr. 18/1991. În opinia autorului excepției,
respingerea, de către Biroul de cadastru și publicitate imobiliară, a cererii de înscriere în
cartea funciară a dreptului de proprietate astfel dobândit, deoarece nu a fost îndeplinită
cerința atestării inventarului bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al Municipiului Sfântu
Gheorghe, prin hotărâre a Guvernului, este nelegală, deoarece dreptul de proprietate a fost
dobândit prin efectul legii, act superior ca ierarhie juridică unei hotărâri a Guvernului.

412
Verificarea respectării prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 1.705/2006, cu modificările și completarile
ulterioare, se face de către personalul de specialitate al Direcției generale de legislație și reglementare în
domeniul activelor statului din cadrul Ministerului Finanțelor Publice. Agrearea personalului de specialitate de
către Ministerul Finanțelor Publice are ca scop instruirea anuală și testarea cunoștintelor acestui personal în
domeniul informaticii, în domeniul regimului juridic al proprietății publice a statului și în domeniul financiar-
contabil, pentru a nu exista erori, de orice natură ar fi, în cadrul procedurii de întocmire și actualizare a
inventarului.
413
A se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 61/2012 din 31/01/2012 referitoare la respingerea excepţiei de
neconstituţionalitate a prevederilor art. 581 alin. (2) din Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr. 7/1996,
precum şi a prevederilor art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, publicată în
Monitorul Oficial, Partea I nr. 152 din 07/03/2012.

130
Avocatul Poporului apreciază că textele de lege criticate sunt constituționale, arătând
că acestea se referă doar la bunurile ce alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-
teritoriale, ceea ce nu este de natură a contraveni principiilor de bază privind administrația
publică locală, astfel cum este definită în art. 3 alin. 1 din Legea administrației publice locale
nr. 215/2001 – în vigoare la acea dată. Mai mult, potrivit jurisprudenței Curtii
Constituționale, principiul autonomiei locale nu presupune totală independență și competență
exclusivă a autorităților publice din unitățile administrativ-teritoriale, ci acestea sunt obligate
să se supună reglementărilor legale general valabile pe întreg teritoriul țării. Se mai arată ca
atestarea, prin hotărâre a Guvernului, a apartenenței bunurilor la domeniul public județean
sau local nu reprezintă o imixtiune a Executivului în ceea ce privește dreptul de dispoziție al
autorităților administrației publice locale asupra bunurilor de interes local.
Examinând excepția de neconstituționalitate invocată, Curtea Constituțională constată
că necesitatea atestării inventarului bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al Municipiului
Sfântu Gheorghe, prin hotărâre a Guvernului, nu echivalează cu încălcarea principiului
constituțional al autonomiei locale, atâta vreme cât nu se limitează niciun atribut al dreptului
de proprietate publică al unității administrativ-teritoriale, ci doar se confirmă apartenența la
domeniul public al acesteia a unui bun ce s-a aflat în proprietatea statului.
De altfel, asupra semnificației principiului constituțional al autonomiei locale, Curtea
Constituțională a statuat, prin Decizia nr. 136 din 3 mai 2001, publicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I, nr. 647 din 16 octombrie 2001, ale cărei considerente de principiu sunt
valabile și în prezenta cauza, că acesta se referă la principiul autonomiei locale în cadrul
organizării administrației publice din unitățile administrativ-teritoriale, iar nu la existența
unei autonomii de decizie în afara cadrului legal, care este general obligatoriu.
Totodată Curtea constată că exercitarea autonomiei locale trebuie să se circumscrie
principiului constituțional al respectării legilor, prevăzut de art. 1 alin. 5 din Legea
fundamentală.
În același sens sunt și dispozițiile art. 3 cuprins în Carta europeană a autonomiei
locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985 și ratificată de România prin Legea nr.
199/1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 26 noiembrie
1997, potrivit cărora "Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă ale
autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în cadrul legii, în
nume propriu și în interesul populației locale, o parte importantă a treburilor publice."
În sarcina instituțiilor publice este prevăzută și obligația de a evalua, respectiv a
reevalua activele corporale aflate în patrimoniul lor.
Cu respectarea art. 2 alin. 1 din OG nr. 81/2003 privind reevaluarea și amortizarea
activelor fixe aflate în patrimoniul instituțiilor publice, cu modificările și completările
ulterioare, (”OG nr. 81/2003”), instituțiile publice, indiferent de sursa de finanțare a
cheltuielilor și de subordonare, vor inventaria și vor reevalua activele fixe corporale 414, astfel
încât rezultatele reevaluarii să fie cuprinse în bilanțul contabil.
Reevaluarea activelor fixe corporale se efectuează cu scopul determinării valorii juste
a acestora, ținându-se seama de inflație, utilitatea bunului, starea acestuia și de pretul pieței,
atunci când valoarea contabilă diferă semnificativ de valoarea justă.
Cu toate acestea, instituțiile însărcinate cu inventarierea și reevaluarea bunurilor aflate
în domeniul public al statului și al unităților administrativ-teritoriale nu respectă prevederile
de mai sus, neexitând la acest moment un inventar centralizat al tuturor bunurilor. Dacă ne
întrebăm care sunt motivele pentru care nu se întâmplă acest lucru, apreciem că unul dentre
acestea este prevăzut în art. 24 din OG nr. 81/2003, articol potrivit căruia nerespectarea
414
În sensul OG nr. 81/2003, activele fixe corporale sunt definite ca fiind active fixe care îndeplinesc cumulativ
două condiții: au valoarea de intrare mai mare decât limita stabilită prin hotărâre a Guvernului și durata normală
de utilizare mai mare de un an.

131
prevederilor art. 2 constituie contravenție și se sancționează cu amenda de la 1.000 lei la
3.000 lei. Or, cuantumul amenzii este disproporționat în raport de valoarea bunurilor ce
constituie domeniul public.
Curtea de Conturi exercită funcţia de control asupra modului de formare, administrare
şi întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, furnizând
Parlamentului şi, respectiv, autorităţilor publice deliberative ale unităţilor administrativ-
teritoriale rapoarte privind utilizarea şi administrarea acestora, în conformitate cu principiile
legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii. Activitatea acesteia se
desfășoară în baza Regulamentului din 04/11/2010 privind organizarea şi desfăşurarea
activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste
activităţi 415.
Referitor la tema de cercetare a prezentului capitol, obiectivul general al auditului
financiar al Curții de Conturi la instituţiile publice este acela de a obţine asigurarea că modul
de administrare a patrimoniului public şi privat al statului şi al unităţilor administrativ-
teritoriale, precum şi execuţia bugetelor de venituri şi cheltuieli de către entitatea verificată
sunt în concordanţă cu scopul, obiectivele şi atribuţiile prevăzute în actele normative prin
care a fost înfiinţată entitatea şi respectă principiile legalităţii, regularităţii, economicităţii 416,
eficienţei 417 şi eficacităţii 418, fiind singura instituție competentă să certifice acurateţea şi
veridicitatea datelor din conturile de execuţie verificate.
În auditarea conturilor anuale de execuţie bugetară, Curtea de Conturi urmăreşte
verificarea cu privire la: (e) calitatea gestiunii economico-financiare. În cadrul acestui
obiectiv se au în vedere, în principal, următoarele: (e1) efectuarea inventarierii şi a reevaluării
tuturor elementelor patrimoniale la termenul prevăzut de lege, înregistrarea în evidenţa
contabilă a rezultatelor acestora, precum şi înregistrarea în evidenţele cadastrale şi de
publicitate imobiliară; asigurarea integrităţii bunurilor patrimoniale; (e2) modul de aplicare a
prevederilor legii privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, precum şi a
reglementărilor privind inventarierea bunurilor din domeniul public al statului; (e3)
constituirea şi utilizarea fondurilor pentru desfăşurarea de activităţi conform scopului,
obiectivelor şi atribuţiilor prevăzute în actele normative prin care a fost înfiinţată entitatea
(pct. 259 din Regulamentul Curții de Conturi).
Controlul Curții de Conturi se realizează pe baza listei actelor, documentelor şi
informaţiilor necesare efectuării controlului/ auditului financiar/ auditului performanţei/
documentării solicitate de instituție și puse la dispoziție de entitatea auditată, printre care și
dosarul de inventariere a patrimoniului public și privat al statului/unității administrativ-
teritoriale, întocmit cu ocazia inventarului efectuat în anul supus controlului (decizia/ordinul
de inventariere, listele de inventariere, procesele-verbale ale comisiei centrale de inventariere
etc.), și documentele de valorificare a acestuia.
Cu ocazia verificărilor efectuate au fost identificate nereguli financiare care nu au
determinat producerea de prejudicii în exercițiul bugetar verificat, dar care, pe termen mediu
și lung, pot conduce la pierderi de patrimoniu, lipsirea bugetelor publice de unele venituri
importante și chiar la acte de corupție 419. În categoria abaterilor constatate se regăsește și

415
Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 832 din 13/12/2010.
416
În sensul Regulamentului privind activitatea Curții de Conturi, noțiunea de economicitate este definită ca
fiind o caracteristică atribuită situaţiei în care se obţine minimizarea costului resurselor alocate pentru atingerea
rezultatelor estimate ale unei activităţi, cu menţinerea calităţii corespunzătoare a acestor rezultate.
417
Eficienţa este maximizarea rezultatelor unei activităţi în relaţie cu resursele utilizate.
418
Eficacitatea este gradul de îndeplinire a obiectivelor programate pentru fiecare dintre activităţi şi relaţia
dintre efectul proiectat şi rezultatul efectiv al activităţii respective.
419
Raportul public al Curții de Conturi pe anul 2011, aprobat prin Hotãrârea Plenului nr. 265/20.12.2012, pg.
18, www.curteadeconturi.ro.

132
”efectuarea inventarierii și a evaluării/reevaluării tuturor elementelor patrimoniale la
termenul prevăzut de lege, înregistrarea în evidențele cadastrale și de publicitate imobiliară”
căreia îi corespunde abaterea o abatere financiară de 9.196.882 lei (1.945 cazuri). Pe cale de
consecință, recomandările Curții de Conturi au în vedere elaborarea și implementarea unei
proceduri privind organizarea, executarea și valorificarea rezultatelor inventarierii
elementelor patrimoniale și ale bunurilor din patrimoniul public și privat al statului, aflate în
folosința sau administrarea entităților supuse controlului, iar acţiunea de inventariere să se
efectueze în cursul exerciţiului financiar.
Față de recomandarea Curții de Conturi în sensul creării unei proceduri de lucru,
apreciem oportună prezentarea în cadrul prezentei lucrări a primului proiect din România în
domeniul managementului proprietăţilor municipale ce are ca scop scoaterea în evidenţă a
principalelor probleme cu care se confruntă încă administraţiile locale în ceea ce priveşte
centralizarea şi gestionarea proprietăţilor publice. Este important de urmărit obiectivele
desfășurării acestui proiect și strategiile abordate de echipa de consultanți împreună cu
primăria a cărei activitate a fost evaluată pentru a crea un sistem centralizat în măsură să
asigure o mai bună gestionare a patrimoniului și evidențierea în buget a veniturilor și
cheltuielilor aferente.

133
Noțiunea de proprietate europeană
O importantă discuţie trebuie realizată din comentariul instituţiei dreptului de
proprietate în relaţia cu Uniunea Europeană. Mai concret, această entitate este cea care
domină dialogul social şi politic al ultimilor 20 de ani, cu mai multe aspecte negative decât
pozitive420.
Ceea ce este incorect în cadrul acestui dialog este pretenţia de a fi singura autoritate
legitimă din punct de vedere moral în relaţia cu statele membre, cât şi cu întreaga comunitate
a statelor, pretenţia pe care această organizaţie o are fiind aceea de a se prezenta pe sine ca
singura incapabilă să greşească, singura proprietară 421a modelului social şi politic ce trebuie
urmat de întreaga umanitate 422.
Analiza constituirii domeniului public în contextul integrării europene deschide
discuția asupra noțiunii de proprietate europeană, temă ce a constituit obiectul multor discuții
în raport de intenția creării unui stat unic, la nivel european, și care se dorește a fi, din punct
de vedere al teoriei dreptului constituțional, un stat confederativ, mai întâi, și apoi un stat
federal 423.
În acest sens, Tratatul privind Uniunea Europeană, în varianta consolidată, reprezintă
încă un pas în realizarea statului federal, afirmație pe care o regăsim și în art. 1 teza a doua
din tratat: Prezentul tratat marchează o nouă etapă în procesul de creare a unei uniuni tot
mai profunde între popoarele Europei (…).
Un pas destul de important, însă nu suficient, pentru existența unui astfel de stat este
acordarea, prin Tratatul de la Lisabona, a personalității juridice a Uniunii Europene (art. 47
din Tratatul privind Uniunea Europeană, varianta consolidată). Acest lucru îi va permite să-și
consolideze rolul pe scena internațională și să promoveze valorile și interesele sale 424.
Practic, personalitatea juridică conferită Uniunii Europene îi dă posibilitatea de a
încheia, în nume propriu, acorduri internaționale; de a adera la Convenţia Europeană a
Drepturilor Omului, de a deveni membru al organizaţiilor internaţionale şi poate acţiona într-
un mod coerent şi eficace în cadrul relaţiilor sale la nivel global.
Cu toate acestea, pentru a nu depăși autoritatea care îi este acordată Uniunii Europene,
prin Declarația cu privire la personalitatea juridică a Uniunii Europene (24) 425, se încearcă
stabilirea unor limite în acest sens. Potrivit acestui text din tratat, Conferința confirmă că
faptul că Uniunea Europeană are personalitate juridică nu o va autoriza în niciun fel să
legifereze sau să acționeze în afara competențelor care îi sunt conferite de către statele
membre prin tratate.
Vorbind de arhitectura instituțională a Uniunii Europene, pe de o parte, și de intenția
creării unui stat unic, european, pe de altă parte, este important de precizat faptul că unii

420
Într-un context în care superficialitatea conduce, proiectul european s-a considerat a fi perfect; realitatea
economică, inflexibilă şi necruţătoare vorbeşte altfel.
421
Iar nu deţinătoare, această noţiune desemnând detenţia precară, instituţie juridică care înseamnă a stăoâni
fizice pentru o altă persoană un bun. Iar pretenţiile UE sunt de natură a califica
422
A se vedea în acest sens alin. 2 al Preambulului Tratatului în cauză: Inspirându-se din moştenirea culturală,
religioasă si umanistă a Europei, din care s-au dezvoltat valorile universale care constituie drepturile inviolabile
si inalienabile ale persoanei, precum si libertatea, democraţia, egalitatea si statul de drept.
423
A se vedea în acest sens și Văcărelu, Marius. Teză de doctorat „Administraţia publică și dreptul de
proprietate”, București, 2010.
424
Nedelcu Adrian, Surdescu Oana. loc. cit., pg. 43.
425
Anexată la Actul final al Conferinței interguvernamentale care a adoptat Tratatul de la Lisabona, în Jurnalul
Oficial al Uniunii Europene C83/30.03.2010, pg. 346.

134
autori au asemănat cele două noțiuni prin raportare la principiul separării puterilor 426.
Teoreticienii U.E. au încercat astfel să arate că deși Uniunea este cu siguranță ”mai puțin
decât un stat weberian, lipsindu-i monopolul asupra violenței legitime (…) poate fi totuși
teoretizată ca un sistem politic, deținând o rețea de instituții legislative, executive,
judecătorești care adoptă politici publice obligatorii și care influențează alocarea autoritară a
valorilor în societatea europeană” 427. Ne raliem opiniei autorului potrivit căreia trebuie
adăugat la ceea ce s-a afirmat faptul că, deși există în mod cert o specializare funcțională a
instituțiilor Uniunii Europene, separarea acestora nu este netă, existând domenii de
suprapunere a puterilor. Spre exemplu, Consiliul Uniunii Europene reprezintă, în același
timp, atât puterea executivă, cât și cea legislativă, partajând același tip de atribuții cu
Comisia, respectiv Parlamentul European.
Pentru a putea exista și funcționa ca un stat Uniunea are nevoie, alături de
personalitatea juridică și de scop, de un patrimoniu. Dacă despre primele două condiții sunt
mențiuni în cuprinsul tratatelor europene, același lucru nu se poate spune și despre
patrimoniu. Această situație favorizează apariția unor întrebări legate de ”proprietatea
europeană”, o parte dintre aceste întrebări au mai fost formulate 428 însă până la acest moment
nu au fost oferite răspunsuri ”oficiale” ceea ce face ca interesul pentru aspectele semnalate să
se păstreze:
(1) Deține Uniunea un patrimoniu?, iar dacă răspunsul la această întrebare este da,
atunci trebuie să identificăm bunurile ce fac parte din patrimoniul Uniunii, atât cele publice
cât și cele private;
(2) Care este întinderea proprietății Uniunii Europene? mai concret, până unde se
întinde sfera de cuprindere a proprietății Uniunii Europene și până unde aceea a statelor
naționale?;
(3) Care este criteriul pentru care vom considera că anumite bunuri trebuie incluse în
categoria bunurilor aparținând proprietății Uniunii Europene? Putem folosi criteriul
domenialității?;
(4) Cine va administra această proprietate?.
Analizând dispozițiile Tratatului de la Lisabona, varianta consolidată a tratatelor
precedente, apreciem că nu sunt prevederi care să confirme faptul că Uniunea dispune de un
patrimoniu. Cel mai probabil întinderea proprietății acesteia este limitată doar la imobilele în
care instituțiile europene își desfășoară activitatea.
Prin lucrarea pe care a realizat-o, Marius Văcărelu a încercat să răspundă punctual la
întrebările formulate, pe baza informațiilor deținute, oferind argumente solide pentru fiecare
opinie exprimată, opinii pe care de altfel le împărtățim.
Față de tema propusă spre cercetare, și anume aceea de constituire a domeniului
public, ar fi important de știut prin ce modalități se poate constitui domeniul public al Uniunii
Europene? Apreciem că, raportat la modalitățile de constituire a domeniului public la nivel
național, la nivel european se vor avea în vedere achizițiile publice, exproprierea pentru cauză
de utilitate publică și transferul bunurilor din patrimoniul public al statelor membre în cel al
Uniunii.
Această operațiune este complexă dacă avem în vedere modificările ce vor interveni
atât la nivel național cât și european.
Punctual, la nivel național creează obligații în sarcina statelor membre de a:

426
A se vedea în acest sens Turșie, Corina. Parlamentul European și Tratatul de la Lisabona. UE către un
regim parlamentarizat?, Sfera Politicii, volumul XVIII, nr. 5/2010, pg. 57.
427
Wallace William, Wallace Helen, Pollack Mark. Elaborarea politicilor în Uniunea Europeană, a 5-a ediție,
Institutul European din România, București, 2005, pg. 369, în Turșie, Corina. loc. cit., pg. 57.
428
Văcărelu Marius, Teză de doctorat „Administraţia publică și dreptul de proprietate”, București, 2010.

135
• modifica legile fundamentale și/sau actele normative prin care este reglementată
proprietatea națională în sensul recunoașterii proprietății europene. Cel mai
probabil se va pune problema desfășurării unui referendum (implică și costuri
foarte mari pentru state);
• crea o procedură de transmitere a bunurilor și instruire a personalului
administrativ în acest sens;
• rectifica cărțile funciare ale imobilelor și inventarele întocmite ale bunurilor.
La nivel european, crearea unei proprietăți europene implică:
• revizuirea Tratatului privind Uniunea Europeană. Apreciem că devine din ce în
ce mai greu să întocmești un act care să se aplice unui număr atât de mare de
state, act care să corespundă nevoilor actuale și viitoare ale fiecăruia dintre ele și
ale Uniunii ca întreg, și care, totodată, să țină cont de diferențele economice și
sociale. După cum observa și Gian Luigi Tosato ”Uniunea nu a ajuns la
destinația finală, însă metodele ei în privința revizuirii tratatelor fondatoare
probabil că da” 429.
• crearea unei proceduri de constituire a proprietății europene;
• crearea unor instituții care să aibă atribuții în administrarea proprietății
europene, sau delegarea acestor atribuții unor instituții naționale printr-o
procedură de lucru clar definită;
• întocmirea unei Cărți funciare și a unui inventar în care să fie cuprinse toate
bunurile imobile ce vor intra în proprietatea europeană.
Față de toate aceste aspecte, considerăm că problema proprietății europene nu se va
regăsi pe ordinea de zi a instituțiilor Uniunii Europene pentru a lungă perioadă de timp de
acum încolo.

429
”Europe has not reached its final destination, but its method for solemnly revising the founding treaties may
well have” - Gian Luigi Tosato. The shape of Post – Lisbon, pg. 283, în Stefano Micossi, Gian Luigi Tosato
(editori), The European Union in the 21st Century. Perspctive from the Lisbon Traty, Brussels, Center for
European Policy Studies, 2009; Drăgan, Gabriela. loc. cit., pg. 16.

136
Proprietatea publică în state din Europa
Instituția proprietății diferă în fiecare stat prin raportare la modul de constituire, de
administrare și gestionare a acesteia atât la nivel central cât și local.
În cele ce urmează ne-am propus prezentarea particularităților noțiunii de proprietate
publică în tări europene. Cunoașterea modului de constituire și administrare a proprietății
publice în alte state europene și nu numai, constituie o oportunitate de a găsi modele de bună
administrare în domeniul proprietății publice și de a le adapta la nivel național.
Am ales prezentarea pe scurt a particularităților în ceea ce privește instituția
proprietății în Danemarca (sistemul danez este considerat reprezentativ pentru sistemul
administrativ al țărilor nordice), Franța (sistemul administrativ francez a fost întotdeauna o
sursă de inspirație pentru România), și Polonia (țară a cărui sistem cuprinde un management
al proprietății ce depinde de situația existent locală și în special de tipul de proprietate).

Administrarea proprietății în Danemarca


Drepturile de proprietate în Danemarca au fost mereu protejate, atât din punct de
vedere al legislației cât și al sistemelor create astfel încât să asigure o evidență a acestora
pentru a fi mai ușor de identificat și, ulterior, de valorificat 430. Avem în vedere în acest sens
sistemul de cadastru danez, un sistem care permite monitorizarea proprietăților din punct de
vedere legal, fiscal și teritorial 431.
Astfel, din punct de vedere legal, terenul face obiectul sistemului Cărții Funciare care
se bazează pe identificarea cadastrală. Legea Registrului Funciar asigură securitatea
drepturilor legale pentru terenuri (dreptul de proprietate, servitute, închiriere, etc.), după ce
acestea sunt introduse în Cartea Funciară 432. În acest fel, conceptul proprietății imobiliare
asigură securitatea și ordinea necesare legislației referitoare la drepturile terenurilor.
Din punct de vedere teritorial, terenul este abordat prin intermediul măsurilor
prevăzute în documentele de planificare și în legile sectoriale pentru folosința terenurilor.
Conceptul proprietății imobiliare face posibil ca regulamentele de folosință a terenurilor și de
planificare să fie impuse asupra parcelelor de teren ca măsură legală ce trebuie respectată de
către proprietari și utilizatori ai proprietăților 433.
Sistemul de cadastru actual este rezultatul modificărilor legislației în Danemarca și a
regimului proprietății 434. Bazele sistemul de cadastru danez au fost stabilite în anul 1844,
având ca principal scop colectare a impozitelor și a taxelor pe terenuri agricole, axate pe
valorificarea capacității de producție a solului. Încă de la început, acest sistem a fost alcătuit
din două componente principale: registrul de cadastru și planurile cadastrale. Sistemul
registrului funciar a fost înființat în 1845 la curțile districtelor locale pentru înregistrarea și
protejarea drepturilor de proprietate, ipotecă și servitute, date prin lege. Cadastrul a fost
folosit în susținerea sistemului de proprietate și de transfer de terenuri.
La sfârșitul anilor 1800 sistemul de cadastru s-a transformat dintr-un cadastru fiscal ca
bază-cadru pentru valorificarea și impozitarea terenurilor într-un sistem de cadastru legal care
să susțină piața imobiliară în creștere. Această evoluție a fost finalizată în primii ani ai

430
Prin valorificare nu înțelegem numai vânzarea acestora și obținerea unui preț, avem în vedere în primul rând
aplicarea taxelor și impozitelor, veniturile obținute din închiriere/concesionare etc.
431
Program comun de dezvoltare Locală Integrată - Evaluarea descentralizării proprietăților din Republica
Moldova. Analiză comparativă a studiilor de caz din țări europene, IHS Romania SRL, Noiembrie 2011, pg. 14.
432
Cartea Funciară este accesibilă publicului, conținutul acesteia fiind disponibil și în format electronic on-line.
433
Idem, pg. 17.
434
Enemark S., Sevatdal H. Cadastres, Land Information Systems and Planning- is decentralisation a
significant key to sustainable development?, presented at the UN- FIG Conference on Land Tenure and
Cadastral Infrastructures for Sustainable Development, Melbourne, Australia, October 1999.

137
secolului XX când sistemul de taxare a început să se bazeze pe valoarea pieței. Simultan, în
anii 1920, un nou sistem al Registrului Funciar a fost înființat. Noul sistem s-a bazat pe
identificarea cadastrală și astfel a fost încurajată interacțiunea directă a celor două sisteme.
În acest sens, anii ‘60 au reprezentat perioada în care s-a produs o asociere între
procesul cadastral și regulamentele pentru formele de utilizare a terenurilor. Orice alipire de
proprietăți sau modificare de limită a proprietății trebuie să includă documentația necesară
aprobării viitoarei funcțiuni a terenului, în conformitate cu documentele de planificare
spațială și cu legislația referitoare la utilizarea terenurilor 435.
Astăzi, cadastrul este din ce în ce mai des folosit ca instrument de bază în cadrul
procesului de planificare 436. Este știut faptul că sistemul de cadastru poate sprijini procesul de
management al utilizării terenurilor în modalități multiple, dintre care o parte s-au
implementat în ultimii ani. Exemple relevante aparțin unor domenii diverse: identificarea
declarațiilor privind fondurile forestiere, identificarea liniei de protecție a zonei de coastă (în
general de 300 m distanță față de linia de coastă) și administrarea propunerilor de dezvoltare
din cadrul zonelor de protecție. Alte exemple sunt: identificarea tuturor restricțiilor de
utilizare a terenurilor impuse de autorități, precum restricțiile legate de protecția unor
elemente naturale, identificarea arealelor urbane și rurale, dar și a celor pentru planificarea
locală 437. Planul cadastral digitalizat servește astfel unor scopuri multiple.
Față de cele menționate mai sus, sistemul cadastral în Danemarca este util atât în
cadrul procesului de management cadastral și de securizare a drepturilor pentru terenuri; cât
și în furnizarea unor modalități multiple de utilizare a proprietăților; în integrarea unui sistem
de management al proprietăților eficient, prin interecțiunea între valoarea funciară, valoarea
de piață a terenurilor și modul de utilizare a lor 438.
După cum menționam anterior, toate aceste informații cuprinse în registrul de
cadastru sunt accesibile publicului prin sistemele electronice și on-line. Ce înseamnă de fapt
acest lucru? Un sistem de cadastru organizat, care nu limitează accesul cetățenilor statului în
vederea obținerii de informații referitoare la proprietățile personale ca parte din procesul
panificării.

Regimul juridic aplicabil proprietății în Franța


Având în vedere faptul că doctrina românească din perioada interbelică s-a inspirat în
mare măsură din doctrina franceză din acea vreme prezentarea sistemului francez se
aseamănă în mare parte cu ceea ce se regăsește în doctrina românească actuală sub aspectul
originii instituției. Astfel, vechiul regim cunoștea un domeniu al Coroanei care se afla în
435
Prezentarea pe larg a evoluției sistemului de cadastru danez se regăsește în Programul comun de dezvoltare
Locală Integrată - Evaluarea descentralizării proprietăților din Republica Moldova. Analiză comparativă a
studiilor de caz din țări europene, IHS Romania SRL, Noiembrie 2011, pg. 14-20.
436
Sistemul de control al planificării se bazează pe principiul cadrului de control în care planurile elaborate nu
trebuie să contrazică deciziile cu privire la planificare luate la nivelurile înalte. Consiliile Regionale efectuează
planificarea la nivel regional punând accent pe infrastructura regională și pe interesele sectoriale din mediul
rural. Consiliile municipalităților sunt responsabile pentru planificarea la nivel municipal, concentrându-se pe
probleme locale și pe funcționarea și dezvoltarea ariilor urbane.
Aceste consilii sunt răspunzătoare și pentru coordonarea la nivel juridic a planurilor de detaliu pentru diferitele
zone urbane sau cartiere și pentru acordarea autorizațiilor de construcție care servesc drept act final de control în
cadrul sistemului. Ministerul Mediului poate influența planificarea la nivel local și regional prin directive de
planificare și de informare publică la nivel național. A se vedea, Enemark, S. The EU Compendium of Spatial
Planning Systems and Policies: Denmark, Regional Development Studies, The European Commission,
Luxembourg, Office for the Official Publciations of the European Community, 1999.
437
Hvidegaard, J. What's the use of a Digital Cadastral Map?, Proceedings of FIG Commision 7, the FIG XXI
International Congress, Bringhton, UK, 1998, pg. 438 – 448.
438
Programul comun de dezvoltare Locală Integrată - Evaluarea descentralizării proprietăților din Republica
Moldova. Analiză comparativă a studiilor de caz din țări europene, IHS Romania SRL, Noiembrie 2011, pg. 18.

138
proprietatea Regelui, în calitate de suveran, domeniu ce forma un tot unic. Treptat s-a impus
ideea unei delimitării între patrimoniul aparținând monarhului și bunurile atașate funcției
sale; cu toate acestea, regulile de protejare a domeniului, mai ales, inalienabilitatea (Edictul
de la Moulins, din 1566) au rămas în continuare comune pentru ansamblul bunurilor 439.
Revoluția franceză s-a limitat să transfere proprietatea asupra acestor bunuri de la
Rege, la națiune, dar a conservat unitatea domeniului, cu intenția de a stabili între
dependințele sale, diferențe sub aspectul naturii bunurilor. Abia în sec. XIX s-a dezvoltat
distincția modernă, ca rezultat al operei juriștilor, comentatorilor Codului civil (în special, al
lui Proudhon, autor al unui Tratat consacrat domeniului public), distincția născându-se din
tendința liberală de a supune doar anumite bunuri, dintre toate cele care aparțineau
persoanelor publice, regimului exorbitant al domenialității și mai ales, regulii tradiționale, a
inalienabilității. Treptat a apărut necesitatea de a identifica bunurile domeniului public, care
aparțineau unui regim special. Legislația și mai ales, Codul domeniului Statului va confirma
această distincție, dar va stabili anumite dispoziții comune bunurilor din sectorul privat și
celor din sectorul public 440.
Pentru a permite funcționarea serviciilor publice, colectivitățile administrative din
Franța utilizează bunuri materiale imobiliare sau mobiliare care se divid tradițional în două
categorii: domeniul public și domeniul privat, și unele și altele aparținând Statului sau unei
alte persoane publice, diferența fiind aceea de regim juridic aplicabil unei categorii sau
celeilalte.
Înainte de intrarea în vigoare a C.G.P.P.P., definiția domeniului public și sfera sa au
fost trasate prin contribuția majoră a jurisprudenței administrative, inspirată de teoriile lansate
la nivel doctrinar 441. Astfel, s-a ajuns, în esență, la două condiții majore (sau criterii de
domenialitate) care trebuie îndeplinite de un bun pentru ca el să fie inclus în domeniul public,
respectiv: apartenența la o persoană și afectarea la o destinație specifică de utilitate
publică 442. Potrivit definiției reținute de Comisia de reformă a Codului Civil în ședința sa din
6 noiembrie 1947 „aparţin domeniului public toate bunurile colectivităţilor publice şi
instituţiilor publice care sunt fie puse la dispoziţia directă a publicului utilizator fie afectate
unui serviciu public cu condiţia ca în acest caz să fie, prin natura sau prin amenajările
speciale, adaptate exclusiv sau esenţial scopului particular al acestor servicii” 443.
Pe cale de consecință, domeniul public se supune, datorită afectațiunii sale speciale ce
constă în satisfacerea unui interes public, unui regim special de drept public, fiind
inalienabil 444 și imprescriptibil. Delimitarea sa se realizează după proceduri care nu au
legătură cu regulile de grănițuire a proprietății private 445.
De cealaltă parte, domeniul privat este constituit din bunurile ce aparțin
colectivităților publice, care nu sunt nici afectate utilizării de către public, nici amenajate și
afectate unui serviciu public, dar care pot fi exploatate financiar pentru a aduce venituri
administrației proprietare. Ele vor determina competența tribunalelor judiciare.

439
Idem, pg. 22.
440
Y.Gaudemet. Droit administratif, ediția a XVIII-a, L.G.D.J., Paris, 2005, pg. 394 și urm.
441
J. Morand-Deviller. Droit administratif des biens, 3e edition, Montchrestien, Paris, 2003, pg. 11 în Ciobanu,
Sorin-Alexandru. Inanielabilitatea și imprescriptibilitatea domeniului public în dreptul român și în dreptul
francez, pg. 37.
442
Ciobanu, Sorin-Alexandru. op. cit., pg. 37 și urm.
443
J. Morand-Deviller. op. cit., pg. 22-25.
444
Principiul inalienabilității fiind atașat criteriului afectării bunurilor, el va dispărea atunci când bunul este
dezafectat, în condițiile în care nu mai este necesar satisfacerii unui interes public, fiind trecut în domeniul
privat al administrației. În aceaste condiții nu mai există nico restricție care să interzică administrației să vândă
acel bun.
445
Y.Gaudemet. op.cit., pg. 393 și urm.

139
O problemă esențială ridicată în doctrina franceză și preluată și în doctrina
românească se referă la condiția juridică a domeniului public, sau cu alte cuvinte, la răspunsul
la întrebarea, care este natura juridică a drepturilor exercitate de administrație asupra
domeniului său. În ce privește domeniul privat, răspunsul este simplu: administrația este
proprietară în condițiile stabilite de dreptul privat. Dimpotrivă, legat de bunurile domeniului
public au existat controverse 446.
I. Reprezentanții școlii juridice Ducrocq-Berthélémy au respins ideea unui drept de
proprietate a administrației asupra domeniului public deoarece au pornit de la premisa că este
vorba de bunuri nesusceptibile de apropriere privată. Totodată legat de puterea administrației
asupra domeniului public se aprecia că lipsesc chiar atributele esențiale ale dreptului de
proprietate și anume: usus (folosința, care apaține publicului), fructus (bunurile fiind
neproductive) și abusus (dispoziția, domeniul public fiind inalienabil). În concluzie, se
considera că dreptul administrației asupra acestor bunuri era un drept de pază și
supraveghere 447.
II. Teoria unui drept de proprietate a administrației asupra acestor bunuri, elaborată de
Hauriou a strâns în timp tot mai mulți adepți, ajungând în prezent, să fie îmbrățișată în mod
unanim de doctrină. Potrivit acestei teorii nu este vorba de un drept de proprietate specific
dreptului civil, ci despre o proprietate administrativă sau de afectațiune, ce se bucură de o
protecție constituțională și convențională.
Demonstraţia lui Maurice Hauriou potrivit căreia este dificil de admis că dreptul de
proprietate, incontestabil atunci când drepturile ţin de domeniul privat, dispare după
afectaţiune şi jurisprudenţa Curţii de Casaţie care, de la o hotărâre din 16 februarie 1836,
proclama că statul este „considerat proprietarul drumurilor sau străzilor a căror întreţinere
este în sarcina sa” au determinat Consiliul de stat să adopte o poziţie identică. În celebra
hotărâre privind mutaţiile domeniale, CE, 16 iunie 1909, „Oraşul Paris”, apreciază că „oraşul
Paris a păstrat drepturile de proprietate pe care putea să le aibă asupra acestor parcele”. Şi,
pentru a face să admită un drept la exploatare a carbonului găsit pe fundul unei râpe din
Alger, recunoaşte că terenurile din acest port maritim „aparţin statului”: CE, 17 ianuarie
1923, „Piccioli”. 448
Teza proprietății asupra domeniului public este dominantă în prezent, în Franța, fiind
consacrată și de Consiliul Constituțional. Ea corespunde unor necesități și tendințe ale vieții
administrative moderne. De altfel, chiar teoria domeniului public este una dintre teoriile în
care apare în modul cel mai clar relativitatea conceptelor și construcțiilor juridice, destinate
să evolueze conform realităților sociale pe care le exprimă.
În ceea ce privește titularii domeniului în Franța, precizăm că din conținutul art. 1 al
C.G.P.P.P. pot fi identificați ca titulari ai dreptului de proprietate publică: statul,
colectivitățile teritoriale și asocierile acestora dar și stabilimentele publice: „Prezentul cod se
aplică bunurilor şi drepturilor cu caracter mobiliar sau imobiliar aparţinând statului,
colectivităţilor teritoriale şi grupărilor lor, precum şi instituţiilor publice”.
Codul se aplică şi „altor persoane publice în condiţiile stabilite de textele care le
reglementează” (art. L.2). Deşi această dispoziţie nu serveşte la limitarea consistenţei
domeniului public, uniformizarea obligă să se ia în considerare aceste noi persoane publice
„sui generis” cărora li s-a refuzat statutul de instituţii publice 449. Astfel, Codul lasă în grija

446
Programul comun de dezvoltare Locală Integrată - Evaluarea descentralizării proprietăților din Republica
Moldova. Analiză comparativă a studiilor de caz din țări europene, IHS Romania SRL, Noiembrie 2011, pg. 23.
447
A se vedea și J. Morand-Deviller. op. cit., pg. 25-28.
448
Ibidem.
449
Este vorba, după un inventar a la Prévert, al cărui conţinut ar putea fi întărit, de instituţii precum Banca
Franţei (a se vedea CE, Avizul 9 decembrie 1999), Autoritatea de control al asigurărilor, Autoritatea

140
textelor care reglementează fiecare dintre aceste instituţii stabilirea de la caz la caz a naturii
bunurilor lor 450.
În esență, este vorba despre o proprietate exclusivă a persoanelor de drept public,
fiind eliminată posibilitatea ca dependințele domeniului public să poată fi și în proprietatea
persoanelor de drept privat 451.
Deși a reluat aspectele esențiale caracteristice domeniului public, Codul general din
2006 a adus schimbări legislative semnificative în încercarea de a elimina disfuncţionalităţile
existente 452 prin:
• elaborarea unui cod care să constituie dreptul comun în materie şi un reper unic
cu privire la proprietatea statului şi a colectivităţilor teritoriale;
• structurarea materiei fie prin abrogarea şi/sau preluarea unor norme (de
exemplu, din Codul domeniului public fluvial şi al navigaţiei interne), fie prin
introducerea normelor de trimitere către textele legale rămase în vigoare şi în
cazul cărora nu s-a optat pentru încorporare;
• definirea domeniului public a fost reformată fundamental, acordându-se un rol
important doctrinei;
• soluţionarea aplicabilității teoriei referitoare la domenialitatea publică virtuală;
• acordarea unei mai mari libertăți de acţiune statului şi colectivităţilor teritoriale
în administrarea patrimoniului imobiliar, pe de o parte, prin reducerea sferei
bunurilor afectate de inalienabilitate şi imprescriptibilitate şi, pe de altă parte,
prin inovaţii juridice;
• acordarea colectivităţilor teritoriale a dreptului de a elibera autorizaţii
constitutive de drepturi reale asupra bunurilor din domeniul public, creându-se
astfel premisele pentru o revigorare a investiţiilor şi pentru o mai bună
valorificare a patrimoniului imobiliar.
De asemenea, sunt incluse în domeniul public şi bunurile persoanelor publice care
contribuie la utilizarea unui bun aparținând domeniului public, dacă primul constituie un
accesoriu indisociabil al celui de-al doilea (art. L. 2111-2). Noua definiție, mai restrictivă,
este expresia curentului doctrinar francez care favorizează o delimitare mai restrânsă a
domeniului public, extrăgând o serie de bunuri din sfera regimului exorbitant al proprietății
publice. Astfel, a fost urmărită şi îndeplinirea dezideratului de a exploata mai eficient din
punct de vedere economic bunurile proprietate a statului şi a colectivităților teritoriale.
Definiția dată prin Codul general al proprietății persoanelor publice a adăugat la
criteriul afectațiunii şi noțiunea de amenajare indispensabilă, doar atunci când ne referim la
bunurile afectate unui serviciu public. Legiuitorul a preluat doar parțial teoria amenajării
speciale a unui bun ca o condiție pentru includerea lui în domeniul public. În primul rând, a
exclus de la necesitatea verificării unei amenajări speciale bunurile afectate uzului public, iar,
în al doilea rând, a introdus precizarea că această amenajare trebuie să fie indispensabilă 453.

contractelor financiare, Înalta Autoritate de sănătate şi Grupările de interes public (GIP) care au o situaţie
diferită de cea a Instituţiilor Publice (I.P.) (TC, 17 februarie 2000, „GIP Habitat”).
450
J. Morand-Deviller. op. cit., pg. 24-27.
451
A se vedea și Ciobanu, Sorin-Alexandru. op. cit., pg. 38; J. Morand-Deviller. op. cit., pg. 24-27.
452
Ghidul pentru facilitarea implementării soluţiilor legislative propuse prin proiectul Codului Administrativ al
României, în cadrul proiectului ”Un cadru legislativ mai coerent pentru o administraţie publică mai eficientă” –
cod SMIS 2989, co-finanţat din Fondul Social European prin Programul Operaţional „Dezvoltarea Capacităţii
Administrative” și derulat în perioada iulie 2009 - noiembrie 2011, http://www.prefecturaiasi.ro/prefectura-
iasi/manager-public/Brosura%20Ghid%2020%20sept%202011.pdf
453
Programul comun de dezvoltare Locală Integrată - Evaluarea descentralizării proprietăților din Republica
Moldova. Analiză comparativă a studiilor de caz din țări europene, IHS Romania SRL, Noiembrie 2011, pg. 25.

141
După cum se reține şi în Raportul către Preşedintele Republicii referitor la Ordonanța
nr. 460/2006 privind partea legislativă a Codului general al proprietății persoanelor publice,
prin criteriul amenajării indispensabile legiuitorul francez a urmărit şi respingerea definitivă a
teoriei domenialității publice virtuale. Conform acestei teorii, aplicată în jurisprudență, un
bun aparține domeniului public dacă persoana publică proprietară a votat acte prin care îşi
exprimă voința de a conserva afectațiunea acelui bun 454.
Potrivit doctrinei 455, la origine amenajarea specială se aplica numai bunurilor afectate
de unui serviciu public. Era vorba de a stăpâni extensia previzibilă a domenialităţii publice
prin acompanierea unui criteriu reductor (de reducere/diminuare).
Această noţiune nu este clară, întrucât conţinutul este dificil de definit în contextul
unei jurisprudenţe deloc relevantă în acest sens. De pildă, pentru a se stabili dacă Palatul de
Justiţie din Paris face parte din domeniul public sau nu, jurisprudenţa constată că a fost
amenajat în acest sens. În celebra Decizie Dauphin (Alea Alyscamps la Arles, CE, 11 mai
1959, “Dauphin”), comisarul guvernamental a declarat că importanţa materială a amenajării
contează prea puţin. Noţiunea rămâne funcţională, legată de obiectivul urmărit în raport cu
afectarea bunului.

Aspecte generale privind domeniului public al autorităților locale


în Polonia
În Polonia există o serie de acte normative care reglementează domeniul proprietății.
Astfel, conceptul de patrimoniu municipal este definit de Constituție (dreptul de proprietate
este garantat), de Legea privind administrația locală din 8 martie 1990 (a fost introdusă
noțiunea de proprietate municipală ce trebuie deținută de gminas, de asociațiile locale și alte
entități municipale), precum și de alte acte normative. Conform acestui act normativ,
comunele 456 au avut garanția autonomiei locale privind utilizarea proprietăților sale.
Întregul proces de transfer al proprietății de la nivel central la nivel local s-a bazat pe
prevederile legislative, astfel au fost transferate către nivelul local toate proprietățile care au
aparținut nivelului central şi regional. Există și unele excepții prin care anumite proprietăți
naționale nu au devenit proprietatea autorităților locale, respectiv 457:
• în cazul în care proprietățile serveau pentru furnizarea de servicii publice
atribuite autorităților administrației publice centrale, instanțelor judecătoreşti
sau autorităților de stat;
• proprietățile aparțineau întreprinderilor de stat sau altor structuri care exercitau
atribuții la nivel regional şi central;
• proprietățile aparțineau Fondului Național de Terenuri, o entitate care
administrază terenul arabil aflat în proprietatea statului;
• proprietățile erau utilizate de către misiunile diplomatice sau consulare, de țări
străine şi instituțiile internaționale;
• proprietățile aparțineau de Biserica Catolică, alte biserici sau organizații
religioase.
Legea referitoare la managementul fondului funciar și exproprierile proprietăților
imobiliare apărută în 5 decembrie 1990 a influențat în mod decisiv apariția unei piețe de
terenuri liberă. Era prima dată după al doilea război mondial când valoarea terenurilor a

454
Ibidem.
455
J. Morand-Deviller. op. cit., pg. 35-44.
456
Comunele gminy – unitățile principale ale împărțirii administrative a țării.
457
Programul comun de dezvoltare Locală Integrată - Evaluarea descentralizării proprietăților din Republica
Moldova. Analiză comparativă a studiilor de caz din țări europene, IHS Romania SRL, Noiembrie 2011, pg. 45.

142
devenit cel mai important factor de motivare pentru persoanele fizice și juridice, prețurile
acestora putând fi bazate pe cererea și oferta de proprietăți.
Schimbările legislative care au urmat în Polonia au fost numeroase ceea ce, nu de
puține ori, a creat confuzii în ceea ce privește dispozițiile cuprinse. Dintre principiile
economiei de piață care au stat la baza schimbărilor legislative din Polonia, amintim:
• proprietatea privată este protejată de stat;
• exproprierea în beneficiul statului trebuie limitată doar la cazurile de importanță
majoră pentru societate, iar compensarea proprietăților expropriate trebuie să
corespundă cu prețurile pieței;
• evaluarea proprietăților;
• egalizarea drepturilor asupra proprietăților;
• trecerea unor bunuri din proprietatea autorităților centrale în proprietatea
administrației locale;
• management rațional al proprităților statului și al proprietății autorităților locale,
etc.
În cadrul procesului de management public, managementul proprietății constă într-o
serie de activități legate de adoptarea și implementarea deciziilor referitoare la achiziția,
folosirea și cedarea proprietăților guvernamentale în scopul executării funcțiilor
guvernamentale, a furnizării de servicii publice și a îndeplinirii altor obiective
guvernamentale. Cazul Szczecin face o trecere în revistă a perioadei de tranziție prin care a
trecut orașul după 1990, cu implicații asupra managementului proprietății și cu consecințele
acestuia asupra bugetului local 458.
Pe scurt, structura managementului proprietăților 459 depinde de situația existentă
locală şi în special de tipul de proprietate, având ca și caracteristici:
1. Managementul domeniului public trebuie să se bazeze pe stabilirea
responsabilităților fiecărei structurii implicate. Responsabilitatea este caracteristica cea mai
importantă a managementului modern, în lipsa acesteia fiind înregistrate performanțe scăzute
a magementului proprietății (de exemplu, în fostele țări comuniste). Totodată, dat fiind faptul
că stabilirea responsabilităților privind domeniului public al administrației locale este
complexă, este important să se stabilească o separare clară a competenței manageriale.
2. Posesia proprietăților/bunurilor - presupune identificarea amplasării, a dimensiunii
şi a folosinței proprietății, şi investigarea stării fondului public, în vederea pregătirii planului
de întreținere a acesteia şi evaluarea costurilor de oportunitate a proprietății.
3. Controlul costurilor operaționale reprezintă a treia componentă a managementului
domeniului public. Acesta se bazează pe evidențele de date privind costurile nonfinanciare,
ex. suprafața unui teren sau numărul elevilor, pentru a permite utilizatorilor măsurarea
nivelului de performanță. Utilizatorii clădirii trebuie să aibă acces la acest tip de informații,
cât și la alte informații similare privind proprietăți de același fel ale administrației publice
dintr-un alt oraş. Controlul mai trebuie să includă programe de îmbunătățire a eficienței
curățeniei, a întreținerii şi a utilizării de energie.
4. Analiza proprietății este unul dintre cele mai importante elemente ale
managementului domeniului public. Pentru a fi eficace, analiza proprietății trebuie efectuată

458
Prezentarea pe larg a studiului de caz se regăsește în Programul comun de dezvoltare Locală Integrată -
Evaluarea descentralizării proprietăților din Republica Moldova. Analiză comparativă a studiilor de caz din țări
europene, IHS Romania SRL, Noiembrie 2011, pg. 47-76.
459
Dolgoszja D., Kubasiewicz M, Trepka J., Peski W. The management of Municipal Real Estates: the typology,
use, review development, maintenance and disposal of local authority property, published by Institute for
Housing and Urban Development Studies in Rotterdam in cooperation with the International Postgraduate
Course on Urban and Regional Planning of the Department of Building and Arhitecture, at the Technical
University of Szczecin, 1997.

143
de personal cu atribuții privind implementarea recomandărilor analizei. Analiza trebuie să fie
scurtă şi concisă și trebuie să includă informații privind folosința proprietății şi costurile
operaționale ale acesteia. Valoarea prezentă a folosinței proprietății autorității locale trebuie
comparată cu valoarea de oportunitate. În cazul structurii managementului proprietăților
închiriate, trebuie incluse toate elementele specifice acestui tip de proprietate, precum
justificarea posesiei, nevoia de investiții pentru îmbunătățirea performanței acesteia; analiza
periodică şi punctuală a chiriilor.

144
Codul domenial
Concluzia desprinsă din analiza principalelor dispoziţii în materie, precum şi a
elementelor de practică judiciară este aceea că în acest domeniu sensibil au fost elaborate o
multitudine de acte normative, asupra cărora s-a intervenit cu modificări şi completări, în mai
multe rânduri – practică obişnuită în sistemul politico – juridic românesc – cum se poate
observa în majoritatea domeniilor.
Reglementările adoptate au reliefat de multe ori lipsa unei viziuni coerente şi corecte
a legislatorului asupra domenialităţii.
Din cercetarea practicii administrative, jurisprudenţei şi doctrinei rezultă cu pregnanţă
următoarele carenţe privind:
a) coerenţa legislativă în domeniu, determinată de multitudinea actelor normative
existente (numai legi care reglementează diferite aspecte ale acestei relaţii sunt peste 160!!!);
b) claritatea unora dintre actele normative în domeniu şi limitarea accesabilităţii
determinate de modificările succesive ale legislaţiei specifice;
c) sistematizarea regulilor, care să guverneze activitatea autorităţilor administraţiei
publice, în aşa fel încât sistemul normativ să fie înţeles de toţi şi, prin urmare, să fie în mod
facil controlabil;
d) terminologia unitară;
e) coroborarea regulilor, conceptelor şi instituţiilor juridice specifice dreptului
administrativ cu cele proprii dreptului civil.
În această situaţie, soluţia imperativă în viziunea noastră pare a fi elaborarea unui
Cod domenial al României.
Doctrina şi practica juridică din România au fost preocupate în mod constant de
sistematizarea şi simplificarea legislaţiei administrative, în contextul unei inflaţii normative
caracterizate de abundenţa textelor normative şi instabilitatea regulilor. Demersurile de
codificare urmăresc asigurarea unei mai mari securităţi juridice şi a unei mai bune
accesibilităţi a dreptului, în acord cu exigenţele constituţionale legate de garantarea
drepturilor substanţiale.
Prin “cod” se înţelege un corp coerent de texte înglobând, conform unui plan
sistematic, ansamblul regulilor referitoare la o materie. Imperativul coerenţei legislaţiei
presupune ca un domeniu de activitate să fie reglementat în ansamblul său de un singur act
normativ. De asemenea, claritatea legislaţiei, un alt aspect indispensabil unei administraţii
moderne, nu poate fi asigurată doar prin calitatea redacţională a actelor normative, ci
presupune şi accesibilitatea acestor acte, în pofida modificărilor ce le sunt aduse. Pe de altă
parte, principiul legalităţii - un adevărat postulat constituţional – presupune la rândul său
reguli sistematizate, clare şi coerente care să guverneze activitatea autorităţilor administraţiei
publice, în aşa fel încât sistemul normativ să fie înţeles de toţi şi, prin urmare, în mod facil
controlabil. Destinatarii legii trebuie să poată cunoaşte fără ambiguitate drepturile şi
obligaţiile care îi sunt conferite, respectiv impuse prin lege, iar legea trebuie să fie
previzibilă.
Nu poate fi negată dificultatea acestui demers legislativ, datorată anvergurii sale
covârşitoare. În acest context, limitele practice ale procesului de codificare sunt date de faptul
că nu pot fi codificate absolut toate dispoziţiile legale sau reglementare dintr-un anumit
domeniu de activitate. Excepţiile se justifică prin aceea că specificitatea unor reguli nu
fundamentează soluţia codificării lor. Cu toate acestea, codificarea este un aspect
indispensabil al îmbunătăţirii cunoaşterii directe a materiilor şi textelor administrative, fiind
aşadar o «necesitate tehnică» pentru utilizatorii dreptului administrativ.
Din perspectiva reformei administrative, codificarea are o importanţă deosebită. Ea
furnizează autorilor proiectelor de reformă o bază clară şi ordonată de texte aflate în vigoare
(“dreptul constant”), pregătind astfel reforma şi simplificarea ulterioară a actelor normative.
145
Mai mult, codificarea poate fi folosită ca o oportunitate de îmbunătăţire a reglementărilor
dintr-un domeniu.
Trebuie arătat faptul că adoptarea unui Cod domenial va facilita folosirea unei
terminologii unitare pentru aceleaşi realităţi juridice, instituţii, principii şi concepte juridice,
reducându-se astfel riscul interpretării lor diferenţiate.
În fine, nu trebuie omis faptul că adoptarea unor coduri stabile în timp, cu toate
piedicile inerente acestei perioade de aşezare a instituţiilor statale, ar spori încrederea
cetăţenilor în continuitatea şi durabilitatea reglementărilor legale.

Sub aspectul conţinutului, în opinia noastră codul domenial va trebui să aibă o parte
generală şi una specială.
Partea generală va cuprinde într-un prim capitol obiectul de reglementare, înţelesul
unor termeni, relaţia pe care acest cod o va avea cu legislaţia similară (codificatoare)
administrativă şi procedural administrativă 460, pe de-o parte, şi civilă, pe de altă parte.
Considerăm că era necesară adoptarea acestui cod în acelaşi timp cu trei coduri: civil,
de procedură civilă, precum şi cel administrativ şi de procedură administrativă 461, deoarece
domenialitatea este o instituţie a dreptului aflată la intersecţia acestor 3 mari direcţii. Totuşi,
această sincronizare, perfect posibilă din punct de vedere al elaborării actelor normative, nu
este însă uşor de „suportat” de cei chemaţi să le pună în aplicare. De aceea, s-ar impune o
perioda mai mare de timp (apreciem că doi ani ar fi optim) pentru a se pune în aplicare aceste
acte normative.
Cu toate acestea, apreciem că dispoziţiile Codului civil trebuie să fie normă generală
faţă de orice bun aflat în proprietatea publică ori privată a unuia dintre titularii puterii publice,
cu toate consecinţele unei astfel de poziţii în cadrul sistemului juridic naţional.
Celelalte capitole vor trebui să cuprindă:
- reglementări privind domeniul şi domenialitatea, criteriile domenialităţii,
sfera bunurilor domeniale, identificându-se formele de proprietate exercitate
de către titularii puterii publice;
- norme care dau conţinut regimului juridic al bunurilor domeniului public şi
privat şi regimurile domeniale specifice aplicabile unor categorii de bunuri
ale statului şi colectivităţilor locale;
- modalităţile de intrare şi de ieşire a bunurilor din domeniul public şi privat
al statului şi al colectivităţilor locale.
- relaţiile contractuale dintre persoanele administrative şi cele de drept privat.
Astfel, opinăm că în această normă juridică generală, iar nu într-o lege
specială trebuie să se regăsească dispoziţiile privind regimul general al
achiziţiilor publice, al parteneriatului public – privat, al exproprierii pentru
cauză de utilitate publică, precum şi al trecerii bunurilor dintr-un domeniu în
altul.
- administrarea generală a bunurilor domeniale, precum şi modalităţile de
exercitare a prerogativelor dreptului de proprietate publică şi privată al
statului şi colectivităţilor locale. Astfel, Codul domenial va cuprinde norme
privind utilizările colective, darea în administrare, darea în folosinţă,
concesionarea şi închirierea bunurilor domeniale – ca modalităţi de punere
în valoare a bunurilor aparţinând domeniului public şi privat;

460
Rămase deocamdată doar la nivel de proiect, mai mult sau mai puţin avansat.
461
Autorul consideră că pentru augmentarea clarificării situaţiei administraţiei publice româneşti, dimpreună cu
creşterea stabilităţii este necesară adoptarea unui singur cod administrativ şi de procedură administrativă.

146
- modalităţile şi condiţiile de valorificare a bunurilor intrate potrivit legii în
proprietatea privată a statului, prin aplicarea diverselor politici publice
guvernamentale;
- mijloacele de ocrotire şi apărare a domeniului public şi privat.
Partea specială a codului va reglementa regimurile domeniale speciale, cum ar fi:
a) regimul domenial al platoului continental, precum şi al zonei maritime exclusive;
b) regimul domenial al plajelor;
c) regimul domenial al proprietăţilor statului din zonele de frontieră;
d) regimul domenial al bogăţiilor subsolului;
e) regimul domenial al apelor curgătoare, precum şi cel al munţilor;
f) regimul domenial al proprietăţilor agricole;
g) regimul domenial al căilor de comunicaţie terestre;
h) regimul domenial al pădurilor şi fondului cinegetic;
i) regimul domenial al patrimoniului cultural naţional;
j) regimul domenial al proprietăţilor statului român în străinătate;
k) regimul spaţiului aerian al României.
Practica administrativă şi judiciară a ultimilor ani nu a fost una fericită, de aceea
considerăm necesar a se prevedea, în această parte specială, câteva reglementări care să
restricţioneze o exploatare sălbatică ori haotică a bunurilor aflate în proprietatea titularilor
puterii publice, deoarece nu se respectă criteriul asigurării interesului general. Acest lucru
trebuie realizat cu pregnanţă în domeniul patrimoniului cultual, a bogăţiilor subsolului, a
platoului continental şi – în contextul imperativelor de respectare a mediului înconjurător – al
pădurilor şi fondului cinegetic.
Din punct de vedere al redactării acestui cod, considerăm că este necesară o tratare cât
mai completă a fiecărei instituţii în cauză, fiind de evitat formularea „dispoziţiile privind ... se
completează cu dispoziţiile privind ...”.
Astfel, propunerea noastră pentru partea generală a Codului domenial este aceasta:

Codul domenial al României

Partea generală

Cap. I. Dispoziţii generale


Secţiunea 1. Obiectul de reglementare
Secţiunea 2. Înţelesul unor termeni
Secţiunea 3. Dispoziţii generale privind titularii puterii de administra
Secţiunea 4. Drepturile domeniale
Secţiunea 5. Relaţia cu alte acte normative

Capitolul II. Domeniul public


Secţiunea 1. Dispoziţii generale
Secţiunea 2. Caracterele juridice dreptului de proprietate publică
Secţiunea 3. Criteriile generale ale domenialităţii publice
Secţiunea 4. Clasificarea bunurilor domeniului public
Secţiunea 5. Sfera bunurilor domeniale. Delimitarea domeniului public pe titulari

Capitolul III. Constituirea domeniului public. Încetarea dreptului de proprietate


publică.
Secţiunea 1. Dispoziţii generale privind constituirea domeniului public
Secţiunea 2. Constituirea domeniului public pe cale naturală

147
Secţiunea 3. Constituirea domeniului public prin liberalităţi
Secţiunea 4. Exproprierea
Secţiunea 5. Rechiziţia de bunuri
Secţiunea 6. Încetarea dreptului de proprietate publică.

Capitolul IV. Contractele administrative în materie domenială


Secţiunea 1. Dispoziţii generale.
Secţiunea 2. Contracte administrative realizate pentru creşterea patrimoniului domenial.
Dispoziţii generale.
Secţiunea 3. Contracte administrative realizate pentru utilizarea bunurilor domeniale.
Dispoziţii generale.

Capitolul V. Utilizarea bunurilor domeniului public.


Secţiunea 1. Administrarea generală a bunurilor domeniale
Secţiunea 2. Utilizarea directă şi colectivă a unor bunuri domeniale
Secţiunea 3. Permisiunile domeniale
Secţiunea 4. Darea în administrare a bunurilor domeniului public
Secţiunea 5. Darea în folosinţă gratuită a bunurilor domeniului public
Secţiunea 6. Contracte administrative speciale realizate pentru utilizarea bunurilor din
domeniul public.
Subsecţiunea A) Închirierea bunurilor proprietate publică
Subsecţiunea B) Concesionarea bunurilor domeniului public

Cap. VI. Domeniul privat


Secţiunea 1. Dispoziţii generale.
Secţiunea 2. Dispoziţii speciale privind regimul juridic al domeniului privat
Secţiunea 3. Administrarea generală a bunurilor domeniului privat
Secţiunea 4. Darea în administrare a bunurilor domeniului privat
Secţiunea 5. Darea în folosinţă gratuită a bunurilor domeniului privat
Secţiunea 6. Încetarea dreptului de proprietate publică.

Capitolul VII. Protecţia drepturilor domeniale


Subsecţiunea 1. Dispoziţii generale.
Subsecţiunea 2. Dispoziţii procesuale privind protecţia drepturilor domeniale

Cap. VIII. Dispoziţii tranzitorii şi finale


Secţiunea 1. Dispoziţii tranzitorii
Secţiunea 2. Dispoziţii finale.

3. Ale propuneri de lege ferenda în materia domenială


A) Aspecte educaţionale
Relaţia dintre administraţia publică şi dreptul de proprietate este una fundamentală
pentru clarificarea unei anumite identităţi politice a statelor, dar şi din punctul de vedere al
evaluării potenţialului economic al acestora.
De aici, considerăm necesară edificarea unei materii numite Dreptul domenialităţii,
care trebuie să aibă o extindere largă, nu doar în ceea ce priveşte facultăţile cu profil juridic,
administrativ şi economic, ci şi pe cele care au obiect de studiu ştiinţele politice, precum şi
domeniul psiho – sociologic.
Astfel, în curricula facultăţilor de administraţie publică disciplina „Dreptul
domenialităţii” considerăm că trebuie să fie obligatorie, şi introdusă la nivelul ultimului an de

148
ciclu licenţă, deoarece activitatea administrativă se referă în mare măsură la relaţia pe care
titularul puterii de a administra o are cu bunurile, ca mijloc de realizare a scopului
activităţilor sale, acea de a fi în slujba naţiunii care a constituit statul.
Această disciplină de specialitate trebuie introdusă la nivelul masteratelor din cadrul
facultăţilor de drept şi de profil economic, din aceleaşi considerente de necesitate. Astfel,
considerăm că la nivelul facultăţilor de ştiinţe economice trebuie studiate mult mai pregnant
modalităţile de punere în valoare a proprietăţilor titularilor puterii publice, deoarece de cele
mai multe ori percepţia sintagmei „economie” este legată indisolubil de noţiunea „interes
privat”. Cu toate acestea, şi această direcţie de acţiune are un rol deosebit de important în
ansamblul activităţilor economiei naţionale
Perspectiva ştiinţelor politice considerăm că trebuie precizată la nivelul ultimului an
de studii – ciclul licenţă, şi aceeaşi ar trebui să fie situaţia pentru facultăţile din domeniul
psiho – sociologiei, deoarece multe elemente comportamentale la nivelul societăţilor sunt
influenţate de atitudinea administraţiei faţă de proprietate. Astfel, folclorul care păstrează
faptele unor luptători împotriva conducătorilor de stat ce au instituit impozite mari este o
constantă universală, iar anumite reacţii ale comunităţilor se studiază nu numai din pespectivă
politică, ci şi sociologică.
Importanţa domenialităţii, atât ca formă de reglementare, cât şi de aplicare a legii
apare pregnant şi din analiza practicii judiciare. Astfel, este fundamentală augmentarea
pregătirii profesionale atât a judecătorilor, cât şi a avocaţilor.

B) Aspecte judiciare
În cadrul Ministerul Public, ca instituţie chemată să vegheze la respectarea legalităţii,
considerăm că este utilă o anumită specializare a unora dintre procurori. Parchetele trebuie să
dezvolte o verificare mult mai activă şi profesionistă a actelor juridice care privesc
domenialitatea, datorită consecinţelor – uneori, deosebit de grave (în sensul în care Codul
penal defineşte acest concept) – pe care le poate avea încălcarea normelor juridice care
reglementează regimul juridic al proprietăţii titularilor puterii publice.
O chestiune distinctă este acea legată de soluţionarea litigiilor bunurilor care compun
domeniul public şi privat al statului şi colectivităţilor locale. În această sferă de acţiune,
considerăm că regimul juridic deosebit, particularizat pe care îl au aceste bunuri, şi care este
exprimat în ceea ce priveşte aplicarea normelor legale prin acte de putere – acte de drept
administrativ, conduce la o propunere de modificare a competenţei materiale a instanţelor de
judecată, astfel încât orice litigiu referitor la un bun domenial să fie judecat de către instanţele
de contencios administrativ.

149
Bibliografie selectivă
Tratate, cursuri, monografii
A. Limba Română
1. I. Adam : Drept civil. Drepturile reale , ed All Beck , Bucureşti , 2002
2. I. Adam : Drept civil : drepturile reale principale : actualizat la 1 septembrie 2005
(inclusiv Legea nr. 247/2005) , ed All Beck , Bucureşti , 2005
3. I. Adam : Drept civil : teoria generala a drepturilor reale , Editura "Europa Nova",
Bucureşti , 1998
4. I. Adam : Legea nr. 10/2001. Regimul juridic aplicabil imobilelor preluate abuziv, All
Beck , Bucureşti , 2001
5. I. Adam : Proprietatea publica si privata asupra imobilelor in Romania , ed All Beck ,
Bucureşti , 2000
6. I. Adam : Regimul juridic al dobandirii si instrainarii imobilelor : terenuri si
construcţii , ed Europa Nova , Bucureşti , 1996
7. E. Albu: Dreptul administrativ al bunurilor, ed. FRM, Bucureşti, 2008
8. D. Alexandresco: Explicaţiunea teoretică şi practică a dreptului civil român,
Bucureşti, 1910 – 1925
9. I. Alexandru : Drept administrativ comparat , ed Lumina Lex , Bucureşti , 2003
10. I. Alexandru, M. Cărăuşan, S. Bucur : Drept administrativ , ed Lumina Lex ,
Bucureşti , 2005
11. R. Andrei : Dreptul de proprietate aparţinând cooperativelor agricole de producţie, ed
Litera , Bucureşti , 1974
12. M. Anghene: Utilizarea domneiului public, ed. Imprimeriile româneşti, Bucureşti,
1941
13. D. Apostol Tofan: Drept administrativ, ediţia a II-a, vol. II, ed. CH Beck, Bucureşti,
2010
14. E. Aramă , V. Coptileţ : Evolutia dreptului public pe teritoriul dintre Prut si Nistru in
prima jumatate a secolului al XIX-lea , Editura Stiinta , Chişinău, 2003
15. A. Aslau : Modurile de dobandire a dreptului de proprietate , ed Gutenberg , Arad,
2000
16. I. Avram : Contractele de concesiune , Editura Rosetti , Bucureşti , 2003
17. F. A. Baias : Simulatia : studiu de doctrina si jurisprudenta , ed Rosetti , Bucureşti,
2003
18. F. A. Baias , B. Dumitrache , M. Nicolae : Regimul juridic al imobilelor preluate
abuziv , ed Rosetti , Bucureşti , 2001
19. E. Bălan: Instituţii administrative, ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008
20. E. Bălan : Dreptul administrativ al bunurilor, ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007 ;
21. E. Bălan : Drept administrativ , Editura Fundatiei "Romania de Maine" , Bucureşti ,
1999
22. E. Bălan : Introducere in studiul domenialitatii , ed All Beck , Bucureşti , 2004
23. E. Balan : Prefectul si prefectura in sistemul administratiei publice , Editura Fundatiei
"Romania de Maine" , Bucureşti , 1997
24. Gh. Beleiu: Drept civil. Introducere în dreptul civil. Subiectele dreptului civil. Casa de
presă şi editură Şansa, Bucureşti, 1999
25. R. M. Beşteliu: Drept internaţional public, vol. I, ed. CH Beck, Bucureşti, 2010

150
26. C. Bîrsan : Conventia europeana a drepturilor omului : comentariu pe articole , ed All
Beck , Bucureşti , 2005
27. C. Bîrsan : Regimul juridic al bunurilor imobile , Editura Stiintifica si Enciclopedica ,
Bucureşti , 1983
28. Gh. I. Bodea, V. T. Suciu , Ilie I. Puscas : Administratia militara hortysta în nord-
vestul României : septembrie-noiembrie 1940: Dacia , Cluj-Napoca ,1988
29. G. Bogasiu: Legea contenciosului administrativ – comentată şi adnotată – cu
legislaţie, jurisprudenţă şi doctrină, ed. Universul juridic, Bucureşti, 2008
30. V. Bukovski, P. Stroilov: Uniunea Europeană, o nouă URSS? Ed. Vremea, Bucureşti,
2006
31. Salvator Bradeanu, Petre Marica , Lucian Stângu : Tratat de drept cooperatist-agricol ,
Editura Academiei Republicii Socialiste România , Bucureşti, 1968
32. D. Brezoianu: Drept administrativ: partea specială, ed. Universităţii Titu Maiorescu,
Bucureşti , 2002
33. D. Catanus, O. Roske : Colectivizarea agriculturii in Romania , Institutul Naţional
pentru Studiul Totalitarismului , Bucureşti , 2005
34. S. Cercel, G. Danisor , D. C. Danisor : Drept civil : teoria generala a actelor cu titlu
gratuit , ed All Beck , Bucureşti , 2005
35. E. Chelaru: Administrarea domeniului public si a domeniului privat, ed All Beck,
Bucureşti , 2005
36. E. Chelaru : Circulatia juridica a terenurilor , ed All Beck , Bucureşti , 1999
37. E. Chelaru : Curs de drept civil. Drepturile reale principale , ed All Beck , Bucureşti ,
2000
38. E. Chelaru : Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate abuziv
in perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989 : comentata si adnotata , ed All Beck ,
Bucureşti , 2001
39. R. Conquest : Recolta durerii : colectivizarea sovietica si teroarea prin foamete , ed
Humanitas , Bucuresti , 2003
40. L. - J. Constantinesco : Tratat de drept comparat , ed All , Bucureşti , 1997
41. R. Cooper: Destrămarea naţiunilor, ed. Univers Enciclopedic, Bucureşti, 2006
42. G. Costi : Exproprierea pentru cauza de utilitate publica în România , Imprimeria
Judetului Arad , Arad , 1940
43. M. N. Costin : Dreptul de proprietate si celelalte drepturi reale principale , Editura
Dacia , Cluj – Napoca , 1982
44. V. Creţu: Drept internaţional public, ed. FRM, Bucureşti, 2007
45. Colectiv de autori: Constituţia României comentată pe articole, ed. CH Beck,
Bucureşti, 2008
46. S. Cristea , G. Bîrsan : Contencios administrativ : jurisprudenţă ,ed Universul juridic ,
Bucureşti , 2005
47. I. Donat : Domeniul domnesc in Tara Romaneasca : (Sec. XIV-XVI) , ed
Enciclopedică , Bucureşti , 1998
48. I. Deleanu, I Marţian: Introducere în teoria generală a dreptului, “Vasile Goldiş”
University Press, Arad, 2002
49. I. Deleanu: Părţile şi tertii. Relativitatea şi opozabilitatea efectelor juridice, ed.
Rosetti, Bucureşti, 2003
50. B. Dimitrescu : Curs de drept civil. Bunuri, proprietate si drepturi reale principale,
Bucureşti , 1944
51. I. Dogaru (coordon): Drept civil. Contractele speciale, ed All Beck , Bucureşti, 2004
52. I. Dogaru : Drept civil : ideea curgerii timpului si consecintele ei juridice , ed All
Beck , Bucureşti , 2002

151
53. I. Dogaru (coordon) : Drept civil. Idei producatoare de efecte juridice , ed All Beck ,
Bucureşti , 2002
54. D.Douay ; M.Jacob ; J.Defrenne : Comunităţile locale în sistemul administrativ
francez ; ed Porto-franco , Galaţi , 1994
55. I. Dragoman : Actele autoritatilor militare : doctrină, legislaţie, regim juridic,
jurisprudenţă, legalitate, control, ed. Lumina Lex , Bucureşti , 2003
56. C. Eftimescu : O noua organizare a administratiei patrimoniului institutiilor si
intereprinderilor economice ale statului ; Bucuresti : [s. n. ] , 1941
57. F. Engels : Originea familiei, a proprietatii private si a statului , Editura de Stat pentru
Literatura Politica , Bucureşti , 1957
58. C. Feneşan : Administratie si fiscalitate în Banatul imperial : 1716-1778 ; Editura de
Vest, Timisoara , 1997
59. I. P. Filipescu , A. Filipescu : Drept civil : dreptul de proprietate si alte drepturi reale ,
ed Universul juridic , Bucureşti , 2004
60. D. D. Gerota: Cambia, ed. Leon Alcay, Bucureşti, 1936
61. I. Gavrilescu : Proprietatea agricola , Editura Sitech , Craiova , 2005
62. D. Gherasim : Proprietatea socialistă şi apărarea ei prin mijloace de drept civil ,
Bucureşti , 1961
63. L. Giurgiu: Domeniul public, repere juridice , ed. Tehnică, Bucureşti , 1997
64. N. Grigoraş : Proprietatea funciara a oraselor moldovenesti in timpul orinduirii
feudale si evolutia ei , editura Academiei R.P.R. , Bucureşti , 1961
65. C. Iftene: Teoria generală a domenialităţii, ed. Boldaş, Constanţa, 2006
66. A. Iordache: Ion. I.C. Brătianu, ed. Albatros, Bucureşti, 2007
67. G. Lutescu : Curs de drept civil. Bunuri : Partea II , Bucureşti , 1945
68. M. Maliţa: 10000 de cuturi, o singură civilizaţie, ed. Nemira, Bucureşti, 1998
69. C. Manda : Drept administrativ : tratat elementar , ed Lumina Lex , 2001
70. C. Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, ed. a IV-a, revazută şi adaugită,
Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2007
71. C. Manda , C. C. Manda : Administraţia publică locală din Romania , Lumina Lex,
Bucureşti , 1999
72. Manualul Administrativ al Principatului Moldovei, cuprinzatoriu legilor si
dispozitiilor introduse in tara de la anul 1832 pana la 1855 - din inaltul ordin al Inalt.
Sale Principelui Domnitor al Moldovei Grigorie A. Ghica. - Iasii : Tipografia
Buciumului Roman, 1855
73. I. St. Mândreanu: Concesiunile asupra domeniului public. Natura lor juridică,
Tipografia Remus Cioflec, Bucureşti, 1943
74. I. V. Merlescu : Curs de istoria dreptului public românesc, pentru doctorat, Secţiunea
politico-economica : Instituţia domniei ; Bucureşti , 1934
75. I. Merlescu : Istoria dreptului public roman , Bucureşti , 1933
76. M. Mora : Administraţia la stramosii nostri romani : conferinta tinuta la Ateneul
Român în seara de 16 aprilie 1939 : Cartea Româneasca , Bucuresti , 1940
77. V. Măgureanu: Studii de sociologie politică, TUB, Bucureşti, 2005
78. R. I. Motica , A. Trailescu : Drept funciar : amenajarea teritoriului si protectia
mediului , Lumina Lex , Bucureşti , 1999
79. R. I. Motica, A. Trailescu : Manual de drept funciar si publicitate imobiliara : noile
carti funciare , ed All Beck , Bucureşti , 2001
80. T. Mrejeru : Contencios administrativ : probleme de drept din practica judiciară, ed
Lumina Lex , Bucureşti , 2004
81. C. Munteanu: Administraţia publică teritorială, teză de doctorat, SNSPA, 2010

152
82. I Muraru, S. Tănăsescu: Drept constiuţional şi instituţii politice, ed. Lumina Lex,
Bucureşti, 2001
83. I. Nedelcu : Elemente de drept administrativ si stiinta administratiei, Editura Oltenia ,
Craiova , 1994
84. R. Negrea: Banii şi puterea, ed. Humanitas, Bucureşti, 1991
85. A. Negucioiu : Proprietatea socialista in Romania , Editura Politica , Bucureşti, 1987
86. P.Negulescu ; R. Boilă ; G. Alexianu : Codul administrativ adnotat , Institutul de arte
grafice „Vremea” , Bucureşti , 1930
87. P. Negulescu : Tratat de drept administrativ român , Atelierele Grafice ale Fundatiei
Cult. "Voievodul Mihai", Bucuresti , 1930
88. P. Negulescu : Tratat de drept administrativ român ; Tipografiile Române Unite ,
Bucuresti 1925
89. M. Nicolae : Prescripţia extinctivă : teză de doctorat prezentata şi sustinută public în
ziua de 19 decembrie 2003, ora 11.00 , ed. Rosetti , Bucureşti , 2004
90. I.Nistor : Bucovina sub raportul politic şi administrativ , ed Institutul de arte grafice
N. Stoilă , Buc , 1915
91. D. Obolensky: Un Commonwelath medieval: Bizanţul: Europa de Răsărit: 500 –
1453, ed. Corint, Bucureşti, 2002
92. C. Oprişan: Apararea proprietăţii socialiste prin mijloace de drept civil, Editura
Ştiintifica, Bucureşti, 1965
93. M. G. Orlov: Drept administrativ : note de curs : partea a doua , Chişinău , 2000
94. Mihai T. Oroveanu: Organizarea administrativa si sistematizarea teritoriului
Republicii Socialiste România , Editura Stiintifica si Enciclopedica , Bucureşti , 1986
95. M. T. Oroveanu: Tratat de drept administrativ; ed Univ. D. Cantemir , Buc , 1994
96. V. Pătulea, C. Turianu : Dreptul de proprietate publică, dreptul de proprietate privată,
apărarea dreptului de proprietate, publicitatea imobiliară, Editura Rosetti, Bucureşti,
2005
97. L. Pop, L.M. Harosa: Drept civil, Drepturile reale principale, ed. Universul juridic,
Bucureşti, 2006
98. C. Rarincescu: Contenciosul administrativ român, Bucureşti, 1936
99. P. Roberts: Sfârşitul hranei: pericolul înfometării în era hipermarketurilor, ed. Litera
Internaţional, Bucureşti, 2009
100. M. Rudareanu: Dreptul bunurilor (Drepturile reale), ed. FRM, Bucureşti, 2006
101. G. Sârbu: Reflexiuni asupra administratiei Fondului Bisericesc Ortodox
Român din Bucovina în trecut si în prezent : Editura Autorului , Cernauti 1931
102. F. Scrieciu: Actiunile posesorii , Lumina Lex , Bucureşti , 1998
103. F. Scrieciu: Arendarea bunurilor agricole, ed Tehnica Agricolă, Bucureşti,
1994
104. F. Scrieciu: Tratat teoretic si practic de drept funciar , ed Lumina lex ,
Bucureşti , 2001
105. T. L. Sergheeva : Apararea proprietatii socialiste in U.R.S.S. prin mijloace de
drept penal , Editura de stat pentru literatura economica si juridica , Bucureşti , 1956
106. H. A. Simon, V. A. Thompson, D. W. Smithburg : Administratia publica , ed
Cartier , Chişinău , 2003
107. I. Solymos, I. Merlescu , R. Ionescu : Curs de drept administrativ , Bucureşti ,
1951
108. D.Stark , L. Bruszt : Traiectorii postsocialiste : transformarea politicii si a
proprietatii în Europa Centrala si de Est , ed. Ziua , Bucureşti , 2001
109. G. Stănciulescu si A. Androniceanu : Sisteme comparate de administratie
publica europeana ; Editura Economica, Bucuresti , 2001

153
110. M. Stoica; E. Vicol: Administratia de stat în domeniul economiei nationale,
Editura Politica, Bucureşti, 1974
111. V. Stoica : Drepturile reale principale, ed Humanitas, Bucureşti, 2004
112. V. Stoica : Rezoluţiunea şi rezilierea contractelor civile, ed All, Bucureşti,
1997
113. S.S. Studenichin: Drept administrativ sovietic , ESPLS, Bucureşti, 1951
114. V. Şotropa : Studii de istoria dreptului , Bucureşti , 1985
115. V. Suvorov: Ultima republică. De ce a pierdut Uniunea Sovietică al doilea
război mondial, ed. Polirom, Iaşi, 1998
116. E. D. Tarangul: Tratat de drept administrativ român, Tipografia „Glasul
Bucovinei”, Cernăuţi, 1944
117. C.S. Tomulescu: Curs de drept roman, Editura cursurilor litografiate,
Bucureşti, 1938
118. G. Uglean: Tratat de drept constituţional, vol. I, ed. FRM, Bucureşti, 2007, pg.
330
119. I. R. Urs: Drepturile reale - Prezentare teoretică, prezentare practico-
aplicativă, doctrină, speţe, întrebări şi exerciţii, vocabular, teste grila , Ed.
Universitară, Bucureşti, 2006
120. V. Vedinaş: Drept administrativ, ediţia a V-a revăzută şi adăugită, ed.
Universul juridic, Bucureşti, 2009, pg. 208
121. I. Vida: Legistica formală: introducere în tehnica şi procedura administrativă –
curs universitar, ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2006
122. I. Vida: Puterea executivă şi administraţia publică, R. A. „Monitorul Oficial”,
Bucureşti, 1994
123. V. D. Zlătescu, Irina Moroianu Zlătescu: Regiile autonome ca persoane
juridice, Dreptul nr. 3 / 1992, pg. 8 – 14.
124. V. D. Zlătescu: Tratat elementar de drept civil român. Teoria generală, vol.I ,
Bucureşti, Casa Editorială Calistrat Hogaş, 2000

B. Limbi străine

1. B. Abbebe : Evolution de la propriete fonciere au choa (Ethiopie) : du regne de


Menelik a la constitution de 1931 , Imprimerie Nationale. Librairie orientaliste Paul
Geuthner , Paris , 1971
2. M. Albaladejo: Derecho de bienes , Jose Maria Bosch Editor , Barcelona , 1994
3. R. Allard: Le droit administratif de l'expropriation et des maeches de travaux publics
– travaux publics, expropriation, occupation temporaire, dommages, marches , ed :
Eyrolles , Paris , 1963
4. J. Attali: Au propre et au figure, une histoire de la propriete, Fayard, Paris, 1988
5. J.-M. Auby, R. Ducos-Ader : Droit administratis : la fonction publique. Les biens
publics. Les travaux publics , Dalloy , Paris , 1977
6. A. Avasthi, S. Maheshwari : Public administration , Lakshmi Narain Agarwal , New
Dehli, 1964
7. P. Birkinshaw: European public law , LexisNexis Butterworths , London , 2003
8. Robert Bierstedt: Power and Progress. Essay on Sociological Theory, ed. McGraw-
Hill, New York, 1975
9. D. Bonneau: Le regime administratif de l'eau ; E.J.Brill , Leiden 1993
10. F. Burdeau: Histoire de l'administration française : du 18e au 20e siècle ;
Montchrestien, Paris, 1989

154
11. G. Burdeau: Traite de science politique, vol. I, Paris, 1966
12. J. Calais-Auloy , J. - M. Mousseron: Les biens de l'entreprise, Libr. Techniques, Paris
, 1972
13. R. Chapus : Droit administratif general , Montchrestien , Paris , 1988
14. R. A. A. Chaput de Saintonge: Public administration in Germany : a study in regional
and local administration in land Rheinland-Pfalz , Weidenfeld and Nicolson , London
, 1961
15. J. Chevallier: Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986
16. E. Cuq : Droit public romain: resume , Paris , 1914
17. C. L. Dayrell : Das licitacoes na administracao publica , Forense , Rio de Janeiro ,
1973
18. C. Debbasch, J. – M. Pothier, J. – C. Ricci: Droit administratif des biens, 3'ieme edition,
P.U.F., 1999
19. The SAGE Dictionary of Cultural Studies, London, 2004
20. G. Dupuis, M. – J. Guedon , P. Chretien : Droit administratif , ed Armand Colin,
Paris, 2000
21. Encyclopedia of Capitalism, Ed. Facts of file, New York, 2004
22. Encyclopedia of Sociology, ed. Gale, New York, 2002
23. Encyclopedia of Modern China, ed. Gale, New York, vol III, 2009
24. P. B. Favrod - Coune: Le sol, bien protege? Etude de droit suisse, Ed. Burri – Offset,
Lausanne , 1985
25. J. Ferbos, G. Salles: L'Expropriation et l'evaluation des biens, Editions du Moniteur,
Paris , 1988
26. J. - M. De Forges : Les institutions administratives francaises , P.U.F. , Paris , 1985
27. D. Glover, R. M. Hower, R. Tagiuri , A. Homewood , R. D.Irwin : The administrator
: cases on human aspects of management ; Irwin-Dorsey International , London ,
1973
28. Godfrin, M. Degoffe: Droit administrativ des biens, 8-ieme edition, ed. Sirey
Universite, Paris, 2007
29. J. A. Gray : Forest concession policies and revenue systems : country experience and
policy changes for sustainable tropical forestry , The World Bank , Washington , 2002
30. S. Guinchard : L'affectation des biens en droit prive francais , L.G.D.J., Paris , 1976
31. T. Hefti : La protection de la propriete etrangere en droit international public ,
Schulthess Polygraphischer Verlag , Zurich , 1989
32. A. Laubadere, Y Gaudemet, J. – C. Venezia: Traite de droit administrativ, 12eme
edition, vol. II, LGDJ, Paris, 2002
33. Y. Madiot : Aux frontiers du contrat et de l'acte administratif unilateral : recherches
sur la notion d'acte mixte en droit public francais , L.G.D.J., Paris , 1971
34. F. Marty, S. Trosa, A. Voisin: Les partenerias public – prive, ed. La Decouvete, Paris,
2006
35. Ernest Meyer : L'utilité publique et la propriété privée , G. Masson , Paris , 1957
36. J. Morand-Deviller : Droit de l'urbanisme , ed Dalloz , Paris , 2003
37. J. Naveau : Cours de droit public aerien , Presses Universitaires de Bruxelles ,
Bruxelles , 1990
38. M. Noel , W. Jan Brzeski : Mobilizing private finance for local infrastructure in
Europe and Central Asia : an alternative public private partnership framework , The
World Bank , Washington, D.C , 2005
39. The Oxford Dictionary of Quotations, 2002
40. G. Pasini, L. Balucani: I beni pubblici e relative concessioni, Unione Tipografico,
Torino, 1978

155
41. T. Parson: Politics and Social Structure, New York, 1969
42. L. Richer: Droit des contrats administratifs, 5-ieme edition, L.G.D.J., Paris, 2006
43. J.Sarot: Droit administratif special: amenagement du territoire; Presses Universitaires
, Bruxelles , 1990
44. J. Sarot: Droits administratif special: [pour étudiants]; Universitaires de Bruxelles,
Bruxelles , 1989
45. M. Stolleis: Histoire du droit public en Allemagne : la theorie du droit public imperial
et la science de la police: 1600-1800 , P.U.F. , Paris , 1998
46. P. Sueur : Histoire du droit public francais : XVe-XVIIIe siecle : la genese de l'Etat
contemporain , P.U.F. , Paris , 2001
47. V. Shih: Factions and finance in China. Elite conflict and inflation, Cambridge
University Press, 2008
48. S. Soederberg: Global Governance in Question, Pluto Press, Londra, 2006
49. M. Taylor: Global Economy Contested, ed. Routledge, London, 2008
50. F. Trochetti: The Exploitation of Natural Resources of the Moon and Other Celestial
Bodies. A Proposal for a Legal Regime, ed. Leiden, Boston, 2009
51. A. Wolfe: The future of liberalism, ed. Alfred Knopf, New York, 2009

Articole
1. M.L. Belu-Magda, Exproprierea pentru utilitate publică şi efectele juridice al
exproprierii, în Revista de Drept Comercial, nr. 4 / 1995, pg. 3 – 12.
2. Al. S. Ciobanu: Relevanţa vechiului drept francez în procesul de formare a
principiului inalienabilitaţii domeniului public, în Revista de Drept Public nr. 3
/ 2009, pg. 18 – 26.
3. Gh. Dobrican: Circulaţia juridică a terenurilor dobândite prin constituirea dreptului de
proprietate în condiţiile Legii nr. 18/1991 a fondului funciar, în Dreptul, nr. 4 / 2009,
pg. 143 – 150
4. Antonie Iorgovan: Noţiunea de domeniu public şi dreptul de administrare pentru uzul
public, în Revista română de drept, nr. 12 / 1988, pg. 14 – 22
5. C. Jora, L. Uţă: Unele consideraţii privind circulaţia juridică a terenurilor, în corelarea
prevederilor Tilului X, al Legii nr. 247/2005 cu acelea ale Legii nr. 312/2005 privind
dobândirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor de către cetăţenii străini
şi apatrizi, precum şi de către persoanele juridice străine în: Revista de Drept
Comercial, nr. 1 / 2006, pg. 74 – 87
6. A. Lazar: Regimul juridic al bunurilor arheologice care provin dintr-un sit clasat
monument istoric, aparţinând domeniului public, în Pro Lege, nr. 4 /2005 ; p. 102-134
7. D. Mazilu: Obligaţiile proprietarilor şi operatorilor navelor privind prevenirea poluării
cu hidrocarburi în transportul maritim internaţional, în Revista de Drept Comercial,
nr. 2 / 2001; p. 111 – 122
8. M. Nicolae: Consideraţii asupra calităţii de subiect de drept civil a unităţilor
administrativ-teritoriale, în Dreptul, nr. 5 (2002) ; p. 26 – 49
9. M. Nicolae : Modificările aduse Legii nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de
proprietate asupra terenurilor agricole şi a celor forestiere prin Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 102/2001, în Dreptul, nr. 11 / 2001; pg. 3 – 27
10. M. T. Oroveanu : Concesiunea serviciului public, în Studii de Drept Românesc, apr. –
iun. l995, nr. 2, pg.157 – 164
11. V. Pătulea : Forma de asociere a parteneriatului public-privat, în Dreptul, nr. 1 / 2005;
pg. 35 – 48

156
12. R. N. Petrescu: Impactul adoptării O.U.G. nr. 34 / 2006 asupra contractului de
parteneriat public – privat, în Revista de drept public nr. 1 / 2007, pg. 94 – 106.
13. F. V. Plauen: L'allemanstratt ou une conception particuliere du droit de propriete en
droit suedois, în Revue internationale de droit compare, nr.4 / 2005, pg. 921 – 943
14. C. - N. Popa : Calea de atac privind sentintele pronunţate de judecătorie în plângerile
împotriva hotărârilor comisiei judeţene pentru stabilirea dreptului de proprietate
privată asupra terenurilor, în: Dreptul, nr. 5 / 2002; pg. 101 – 104
15. I. Popa: Opinii în legătură cu natura juridică şi forţa probantă a adeverinţelor de
proprietate, în Dreptul, nr. 5 / 2001; p. 87 – 92
16. M. Popan, I. Popa: Inadmisibilitatea înscrierii legale în cartea funciară a dreptului de
proprietate asupra construcţiilor edificate, fără autorizaţie legală, de către proprietarii
terenurilor, în Dreptul, nr. 12 / 2001; p. 50-58
17. S. Popescu, C. Ciora, T. Prelipceanu: Intervenţiile legislative asupra unei legi
organice, în Dreptul, nr. 12 / 2007, pg. 45 – 61
18. O. Puie: Consideraţii referitoare la unele cazuri privind anularea sau modificarea de
către instanţele judecătoreşti a titlurilor de proprietate emise de către comisiile
judeţene de aplicare a Legii nr. 18/1991, în Juridica, nr. 7-8 / 2001; pg. 324 – 327
19. O. Puie : Constituirea şi reconstituirea dreptului de proprietate privată asupra unor
terenuri aparţinând statului sau unităţilor administrativ-teritoriale (partea I) în :
Juridica, nr. 9-10 / 2001; pg. 371 – 377
20. O. Puie : Constituirea şi reconstituirea dreptului de proprietate privată asupra unor
terenuri aparţinând statului sau unităţilor administrativ-teritoriale (partea II), în
Juridica nr. 11-12 (2001) ; pg. 438 – 444
21. R. – A. Rizoiu : Unele consideraţii asupra condiţiei juridice a domeniului public şi
criteriilor de domenialitate, în Dreptul, nr. 9 / 2001; pg. 58-81
22. M. G. Sabău: Obligativitatea aprobării adunărilor generale ale acţionarilor în materia
închirierii unor bunuri ale societăţii, în Revista de Drept Comercial, nr.1 / 2004; pg.
66 – 71
23. S. - A. Stanescu : La nouvelle reglementation constitutionnelle de la propriete. Une
etude de droit compare, Analele Universităţii din Bucureşti, seria Drept, Anul LV, nr.
4 / 2005
24. C. Starck : L'autonomie de gestion des collectivites territoriales et des autres
personnes morales du droit public dans le cadre du federalisme allemand, în Revue
francaise de droit administratif, 1989, no.1, Janvier-Fevrier, pg. 93 – 107
25. V. Stoica : Actualitatea ocupaţiunii - mod originar de dobândire a dreptului de
proprietate privată , în Dreptul nr. 9 / 2005; pg. 21 – 59
26. V. Stoica: Exproprierea pentru cauză de utilitate publică , în Dreptul, nr.5 / 2004; pg.
28-77
27. D. A. Tofan : Corelaţia proprietate publică – domeniu public, potrivit Constituţiei şi
legislaţiei în vigoare , în Juridica, nr. 11 – 12 / 2000; pg. 455 – 464
28. D. A. Tofan : Corelatia proprietate publică – domeniu public, potrivit Constituţiei şi
legislaţiei în vigoare , în Juridica, nr. 1 / 2001; pg. 1 – 11
29. A. Trăilescu: Calitatea procesuală în litigiile având ca obiect bunurile domeniului,
public şi privat , în Juridica, nr. 9-10 / 2001 ; pg. 369 – 371
30. O. Ungureanu, C. Munteanu: reflecţii privind conţinutul şi definiţia dreptului de
proprietate, în Dreptul, nr. 4 / 2009, pg. 54 – 77
31. S. Văcăruş : Titularii dreptului de proprietate asupra terenurilor forestiere aparţinând
obştilor de moşneni şi de răzeşi, composesoratelor şi comunităţilor granicereşti de
avere , în Dreptul, nr. 6 / 2002 ; pg. 30-43

157
32. C. Vlad, C. Ene , I. Vorovencii : Forme asociative ale proprietarilor de păduri. Istoric
şi prezent , în Curierul judiciar, nr. 2 / 2006; pg. 77 – 86

Surse documentare electronice (site-uri):


România
www.cdep.ro (Camera Deputaţilor)
www.senat.ro (Senatul României)
www.gov.ro (Guvernul României)
www.clr.ro (Consiliul Legislativ al Românei)
www.scj.ro (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie)
www.mai.gov.ro (Ministerul Administraţiei şi Internelor)
http://www.namr.ro/ (Autoritatea Naţională pentru Resurse Minerale)
http://ra.apps.ro/ (Regia Autonomă a Patrimoniului şi Protocolului de Stat)
http://www.cjph.ro/ (Consiliul Judeţean Prahova)
http://www.ploiesti.ro/ (Consiliul Local Ploieşti)
www.jurisprudenta.org (Consiliul Superior al Magistraturii)

Armenia
http://www.parliament.am/ (Parlamentul Armeniei)
Cehia
http://www.senat.cz/index-eng.php (Senatul Cehiei)

Danemarca
http://www.stm.dk/Index/mainstart.asp/_a_1578.html (Guvernul danez)
http://www.sum.dk/ (Ministerul de interne şi sănătăţii)
http://uk.fm.dk/ (Ministerul finanţelor)
https://wiki.familysearch.org/en/Denmark:_Land_and_Property

Elveţia
http://www.parlament.ch/e/pages/default.aspx (Parlamentul Confederaţiei)

Franţa
www.legifrance.fr (legislaţie franceză, operat de Adunarea Naţională)
http://www.assemblee-nationale.fr/english/index.asp (Adunarea Naţională)

Germania
http://www.bundesimmobilien.de/de/ (Institutul Federal al Proprietăţilor)
http://www.bundestag.de/htdocs_e/index.html (Bundestag)

Grecia
http://www.hellenicparliament.gr/ (Parlamentul Greciei)

Polonia
http://www.sejm.gov.pl/ (Seimul Poloniei)
http://www.mf.gov.pl/?const=0&lang=pl (Ministerul de Finanţe)

158