8.

POLITICA BUGETARĂ A UNIUNII

EUROPENE
Conţinutul şi evoluţia politicii bugetare a Uniunii Europene

Bugetul Uniunii Europene se deosebeşte fundamental

de bugetele naţionale ale statelor comunitare deoarece, pe
de o parte, instituţiile publice (armata, poliţia, justiţia,
sănătatea şi educaţia) se află în responsabilitatea statelor
membre şi sunt finanţate din bugetele naţionale, iar pe de
altă parte, cheltuielile cu instituţiile administraţiei europene
(Comisia, Parlamentul, Consiliul, Curtea de Justiţie) sunt
reduse.
 Problemele bugetare ale comunităţii europene au
cunoscut de-a lungul existenţei sale, numeroase controverse
legate de rezolvarea următoarelor chestiuni:
- CEE trebuie sau nu să aibă resurse financiare proprii;
- care din instituţiile CEE: Parlamentul, Comisia,
Consiliul să deţină controlul asupra bugetului;
- dezechilibrele din bugetul comunitar.
 În primii ani de funcţionare a comunităţilor europene s-
a urmărit consolidarea sistemului financiar european
acţionându-se în trei direcţii principale:
a. Unificarea instrumentelor bugetare.
b. Creşterea autonomiei financiare. Până în anul
1970 bugetul comunitar a avut două surse de venituri:
prelevările CECO şi contribuţiile statelor membre. Din anul
respectiv a fost instaurat regimul resurselor proprii, iar
finanţarea a avut în vedere, în principal, politicile comune
precum FEOGA şi FEDR;
 c. Realizarea echilibrului instituţional în
exercitarea puterii bugetare prin armonizarea atribuţiilor
instituţiilor comunitare. În prezent, puterea bugetară este
împărţită între Parlament şi Consiliu. Parlamentul are putere
de decizie în ceea ce priveşte cheltuielile bugetare ne-
obligatorii, poate respinge bugetul şi accepta modul de
execuţie al acestuia.
 Situaţia a fost cu totul alta în deceniile 8 şi 9 ale
secolului XX. Parlamentul fiind ales prin sufragiu universal,
şi-a asumat responsabilitate mai mare în domeniul bugetar,
fapt ce a determinat apariţia şi instaurarea unei tensiuni
politice între Parlament şi Consiliu, concretizată în:
întârzieri în adoptarea bugetului, respingerea bugetului de
către Parlament, recurgerea la arbitrajele Curţii de Justiţie
etc. Neînţelegeri au apărut şi ca urmare a faptului că nu au
fost corect stabilite câmpurile de acţiune ale puterii
legislative şi puterii bugetare.
Clarificări şi modificări importante în planul sistemului
financiar şi bugetar au avut loc după cel de-al treilea val al
integrării, 1986 (Spania şi Portugalia) şi adoptarea Actului
Unic.
 Reformele sistemului financiar şi bugetar european au
fost iniţiate de J.Delors şi au constat în:
- modalitatea de stabilire a Plafonului total al
resurselor proprii, pentru toate categoriile, ca procent din
PNB-ul UE şi nu în funcţie de TVA, ca până atunci;
- introducerea planificării financiare anuale însoţită
de o dublă plafonare a cheltuielilor: plafonarea plăţilor din
bugetul anual care nu poate depăşi plafonul global exprimat
ca procent din PNB-ul UE şi plafonarea fiecărei cheltuieli la
un nivel fixat pentru fiecare an.
 Reforma sistemului financiar-bugetar al UE s-a
concretizat în adoptarea a două pachete de măsuri:
1. Pachetul Delors 1, adoptat de Consiliu în anul 1988,
a limitat cheltuielile pentru agricultură; au fost dublate
alocaţiile consacrate fondurilor structurale; a fost constituită
cea de a patra resursă pentru finanţarea noilor cheltuieli,
fondată pe PNB-ul fiecărei ţări (taxe vamale, prelevări
vamale, resurse TVA).
2. Pachetul Delors 2, adoptat în anul 1992, redistribuie
resursele în favoarea programelor structurale şi a creat
Fondul de coeziune.
 Principiile, regulile şi procedurile bugetare

În elaborarea şi executarea bugetului general al

Uniunii Europene se porneşte de la principiile şi procedurile
bugetare naţionale:
- unitatea,
- universalitatea,
- anualitatea,
- echilibrul,
- specializarea bugetară.
 1. Principiul anualităţii. Bugetul comunităţii respectă
principiul clasic al anualităţii, care implică relaţionarea
operaţiilor bugetare la un exerciţiu anual, pentru a facilita
Comisiei controlul executării operaţiunilor.
Anumite activităţi şi acţiuni din Uniunea Europeană se
întind pe mai mulţi ani ceea ce impune acţiuni bugetare
plurianuale, situaţie în care se face apel la credite disociate
compuse din credite de angajament şi credite de plăţi.
 Creditele de angajament au rolul de a acoperi în
exerciţiul financiar al anului în curs costul unor operaţiuni şi
acţiuni a căror realizare se întinde pe o perioadă mai mare
de un an.

Creditele de plăţi au menirea să acopere cheltuielile

solicitate de angajamentele anului în curs sau ale anului
anterior, pentru acestea din urmă fiind necesare autorizări
bugetare suplimentare.
 Este posibil ca în urma execuţiei bugetare anuale
creditele de angajament să fie mai mari decât creditele de
plăţi, diferenţa reprezentând angajamente restante de
lichidat.
Ele sunt rezultatul neconcordanţei în timp între
finalizarea angajamentelor contractate şi momentul la care
trebuiau făcute plăţile. Se procedează la sistemul
reportărilor la credite care necesită, de asemenea aprobări
speciale.
 2. Principiul unităţii. Bugetul Uniunii Europene este un
buget anual, aceasta însemnând că ansamblul încasărilor şi
plăţilor trebuie să se găsească într-un singur document
bugetar, pentru a face mai uşor procesul de urmărire şi
control al utilizării resurselor.
 Procesele de adâncire şi lărgire a integrării europene au
fost însoţite şi de modificări, schimbări şi perfecţionări ale
sistemelor bugetare în sensul unificării instrumentelor
bugetare.
Dacă până în anul 1965 cele trei comunităţi europene:
CECO, EURATOM şi CEE dispuneau de propriile bugete,
după aceea, în urma fuzionării celor trei comunităţi, au
funcţionat doar două instrumente bugetare: bugetul general
şi bugetul operaţional CECO. Chiar şi în prezent anumite
structuri ale Uniunii Europene dispun de un regim bugetar
particular: politica externă şi de securitate, justiţia, afacerile
interne, FEDR, agenţiile europene etc.
 3. Principiul universalităţii presupune că toate
încasările bugetare reprezintă o masă comună care serveşte
la finanţarea tuturor cheltuielilor, fără deosebire. Acest
principiu are la bază două reguli: regula non-afectării ceea
ce înseamnă ca încasările bugetare să nu fie afectate de
dorinţa efectuării unor cheltuieli selectate, precizate expres
şi regula non-contracţiei care înseamnă că nu se acceptă
micşorări, reduceri ale încasărilor sau plăţilor.
 4. Bugetul comunitar trebuie să respecte un
principiu nou: cel al echilibrului, adică încasările într-o
perioadă trebuie să fie egale cu cheltuielile aceleiaşi
perioade. Este interzis să se recurgă la un împrumut pentru a
acoperi un deficit bugetar. Orice cheltuială suplimentară
neprevăzută care intervine în perioada execuţiei bugetare
trebuie să constituie obiectul unei rectificări, prin transferul
de credite de la un post la altul.
 Este deci posibil să apară în perioada execuţiei bugetare
diferenţe între venituri şi cheltuieli, înregistrându-se două
situaţii: un excedent bugetar, situaţie frecventă, excedentul
fiind reportat în anul următor şi deficit bugetar, situaţie
excepţională ce necesită o rectificare bugetară prin
transferuri de la un post la altul.
Deoarece, de regulă, bugetul general cunoaşte
excedente, se utilizează noţiunea de rezervă negativă, o
valoare negativă care este înscrisă în buget şi care va
dispărea pe parcursul exerciţiului bugetar prin viramente de
la capitolele ce se vor dovedi excedentare. Aceasta
înseamnă că la elaborarea bugetului pentru anul viitor se
prevede finanţarea unor cheltuieli prin anticiparea de
economii ce se vor realiza în cursul exerciţiului, fără ca
aceste capitole generatoare de economii să poată fi
identificate în momentul votării bugetului.
 5. Principiul specializării presupune ca fiecare credit să
aibă o destinaţie şi un scop precis, iar încasările să fie
urmărite pe surse pentru a identifica eventualele nerealizări
şi a preîntâmpina apariţia de deficite.
 În elaborarea, aprobarea şi execuţia bugetară sunt
respectate cerinţele procedurii bugetare, care presupune
implicarea Comisiei, Consiliului de Miniştri şi
Parlamentului.
În fiecare an Comisia pregăteşte în avans proiectul de
buget, amendat şi apoi adoptat de Parlament şi de Consiliul
de Miniştri.
Executarea este în responsabilitatea Comisiei, iar
competenţele Parlamentului şi Consiliului de Miniştri, deşi
au suportat numeroase neînţelegeri şi discuţii până la urmă
s-au cristalizat.
 Parlamentul hotărăşte pentru aşa numitele cheltuieli
neobligatorii, legate de funcţionarea instituţiilor, iar
Consiliul hotărăşte asupra cheltuielilor obligatorii, care se
referă la angajamentele asumate prin Tratat de Uniunea
Europeană.
La schiţa de buget propusă de Comisie şt avizată de
Consiliu, Parlamentul are dreptul să propună amendamente
şi o returnează Consiliului pentru o nouă lecturare şi
avizare, după care revine la Parlament care, la a doua
lecturare, se concentrează pe cheltuielile neobligatorii.
 Structura bugetului Uniunii Europene

Bugetul general al Uniunii Europene este structurat pe

secţiuni, titluri, capitole, articole şi poziţii.
Cea mai importantă componentă este capitolul, acesta
fiind cel care indică competenţa autorităţii bugetare în
măsură să poată autoriza anumite viramente de la un capitol
la altul.
 În realizarea veniturilor bugetare au fost parcurse două
etape: până în anul 1970, bugetul a fost conceput în
întregime pe seama contribuţiilor directe ale statelor
membre, pentru ca apoi bugetul să fie finanţat prin „resurse
proprii” ale Comunităţii, care de fapt reprezintă veniturile
convenite de statele membre să reprezinte resurse
comunitare de drept.
 Resursele bugetare proprii aveau următoarea
structură:
- taxele vamale asupra bunurilor importate din afara
comunităţii, prin aplicarea tarifului vamal comun;
- prelevările vamale asupra importului de produse
agricole (din anul 1995 au fost înlocuite cu taxele vamale);
- resursa TVA colectată în fiecare din statele membre
pe baza unei taxe aplicată TVA-ului încasat de către fiecare
stat membru.
 Această modalitate de determinare a resurselor
proprii s-a dovedit a nu fi adecvată deoarece:
- Ca urmare a negocierilor multilaterale GATT s-a
realizat o reducere a taxelor vamale asupra importurilor
realizate de comunitate ceea ce a condus la diminuarea
contribuţiei acestei resurse la bugetul comunitar;
- S-au redus treptat importurile de produse agricole ca
rezultat al creşterii producţiei agricole comunitare ceea ce a
determinat diminuarea veniturilor bugetare pe seama
acestor prelevări vamale;
- Au stagnat şi veniturile provenite din TVA datorită
declinului cheltuielilor pentru consum efectuate de
populaţia din Comunitatea Europeană.
Efectul acestor factori s-a concretizat în apariţia unei
adevărate crize bugetare la mijlocul deceniului nouă al
secolului XX.
 A fost conceput un nou sistem al veniturilor
bugetare bazat pe:
- principiul creşterii pragului TVA ;
- menţinerea resurselor proprii provenite din taxele
vamale şi prelevările la importul de produse agricole;
- adăugarea unei resurse noi denumita „a patra
resursă” creată pe baza programului de reformă, cunoscut
sub numele de „pachetul Delors”, în anul 1988. Această a
patra resursă rezultă din aplicarea unei rate asupra PNB din
toate statele membre, fixată în fiecare an şi are rolul de a
acoperi nivelul total al cheltuielilor înscrise în cadrul unui
exerciţiu bugetar. Ea trebuie să ofere veniturile necesare
pentru acoperirea cheltuielilor suplimentare.
 În ceea ce priveşte cheltuielile din bugetul general, sunt
structurate şi ordonate pe şase secţiuni: Parlamentul
European - I, Consiliul - II, Comisia - III, Curtea de Justiţie
- IV, Curtea de Conturi - V, Comitetul Economic şi Social şi
Comitetul Regiunilor - VI.
În totalul plăţilor efectuate din buget se constată
creşterea finanţării FEOGA - orientare şi reducerea treptată
a finanţării FEOGA - garanţie, precum şi creşterea finanţării
acţiunilor structurale: FEDR, FSE, Fondul de Coeziune,
Cercetare şi Administraţie.
 Plăţile făcute la secţiunile I,II,IV,V şi VI se numesc
plăţi (credite, cheltuielile) de funcţionare, adică
administrative, pe când cele de la secţiunea a IlI-a, Comisia
Europeană, sunt grupate în două categorii:
- credite (plăţi, cheltuieli) de funcţionare şi au menirea
să acopere cheltuielile Comisiei cu personalul, clădirile,
materialele, publicaţiile, sistemul informatic, misiuni
specifice, pensiile funcţionarilor etc, şi
- credite operaţionale.
 Creditele operaţionale gestionate de Comisia
Europeană au următoarele destinaţii:
1. finanţarea agriculturii în cadrul FEOGA,
secţiunea garantare;
2. finanţarea acţiunilor structurale: Fondul European de
Dezvoltare Regională (FEDR), Fondul Social European
(FSE), FEOGA - Secţiunea Orientare, Fondul de Coeziune,
Instrumentul Financiar de Orientare în domeniul Pescuitului
(IFOP);
3. acoperirea cheltuielilor din domeniul educaţiei,
formării profesionale, audiovizualului, culturii,
comunicaţii, relaţii sociale, sănătăţii publice;
 4. acoperirea cheltuielilor alocate pentru energie;
5. acoperirea cheltuielilor alocate pentru ameliorarea
funcţionării pieţei interne;
6. finanţarea programelor de cercetare şi dezvoltare
tehnologică;
7. finanţarea cheltuielilor legate de diverse acţiuni de
cooperare economică şi financiară cu ţări terţe;
8. acoperirea cheltuielilor generate de acţiunile în
cadrul politicii externe şi de securitate comună;
9. garanţii şi rezerve (credite neutilizabile în
momentul votării bugetului) ce vor fi folosite pe parcursul
exerciţiului bugetar.