CAPITOLUL 9

Bugetul
Cine, ce, cnd i cum primete?
Brigid Laffan i Johannes Lindner

Introducere
O schi a bugetului
Principalii juctori
Evoluia politicii bugetare

176
176
180
181

Administrarea unui buget mai mare

Concluzii

189
190

Un nou stil de politic bugetar?

186

183

LECTURI SUPLIMENTARE

192

Faza 1: prevalena btliilor bugetare

Faza 2: procesul decizional bugetar
ordonat

Tratatul de la Lisabona
Revizuirea bugetului

187
188

181

Rezumat
Bugetul reprezint obiectul unor repetate negocieri ntre statele membre i instituiile
Uniunii Europene (UE), n baza unor reguli clar stabilite. n 1988, dup civa ani de negocieri
anuale furtunoase, UE a trecut la perspective financiare multianuale, ori soluii de ansamblu,
pentru care Comisia face propuneri, iar autoritatea bugetarConsiliul, n special Consiliul
European, i Parlamentul European (PE)negociaz un acord. Astfel, politica bugetar a
fost concentrat n nelegeri strategice periodice, corelnd costurile i beneficiile naionale,
reforma politicii agricole comune (PAC), dezechilibrele regionale i extinderea. Acest tipar a
fost consacrat prin pachetele bugetare ulterioare din 1992 (Delors-2), din 1999 (Agenda 2000)
i din 2006 (Perspectiva financiar pentru 20072013). n toi aceti ani structura bugetului
s-a modificat doar puin; cheltuielile agricole i regionale rmn cele dou mari capitole de
cheltuieli. Tratatul de la Lisabona a confirmat practica deciziilor bugetare existent acordnd
statutul de tratat sistemului planificrii financiare multianuale i renunnd la distincia
dintre cheltuielile obligatorii i cele neobligatorii. n Uniune, taberele contributorilor nei i
beneficiarilor nei sunt mai vizibile ca niciodat. Astfel, UE se strduiete s schimbe prioritile
bugetare pentru a aborda noi provocri att n cadrul Uniunii, ct i la nivel internaional.

Brigid Laffan i Johannes Lindner

Introducere1
Din punct de vedere istoric, bugetele au avut o importan imens n evoluia statului modern i rmn
fundamentale pentru guvernarea contemporan. Acest capitol intr n labirintul procedurilor bugetare
ale UE, ncercnd s dezvluie caracteristicile politicii i ale elaborrii politicii bugetare. Sursa banilor
UE, felul n care acetia sunt cheltuii i procesele prin care sunt distribuii fac obiectul unor negocieri
politice intense. Bugetele au o importan politic, deoarece banii reprezint angajarea resurselor pentru
furnizarea de bunuri publice i implic opiuni politice n cadrul sectoarelor i regiunilor.
Aspectele politice ale elaborrii i administrrii bugetelor au avut o influen considerabil n evoluia
UE, deoarece bugetele implic att politici de distribuire, ct i redistribuire. Chestiunile bugetare s-au
amestecat n mod inevitabil cu dezbaterile privind natura UE, competenele instituiilor UE i echilibrul
dintre nivelul european i cel naional de guvernan. Fluxurile bugetare ctre statele membre sunt foarte
vizibile, astfel c se pot stabili relativ uor ctigtorii i perdanii. n consecin, este probabil ca
politica bugetar s fie implicat n politica naional i n competiia electoral naional ntr-o mai
mare msur dect procesul de elaborare a normelor. Chestiunile legate de obiectivul bugetului i
principiile care guverneaz utilizarea finanelor publice din Uniune sunt corelate cu probleme mai ample
referitoare la natura UE i evoluia sa ca sistem politic care depete simpla constituire a unei organizaii
internaionale tradiionale. n acest context, bugetul este de asemenea o util unitate de msur cu care
se poate verifica un anumit tip de integrare care difer de crearea unei piee unice i de armonizarea
normelor i regulamentelor. Dimensiunea i sfera (de aplicare a) bugetului UE au anumite implicaii
pentru funcionarea unei game variate de politici2.
Existena bugetului UE a fost deseori justificat i explicat prin diferitele sale funcii: (a) drept un
mijloc de plat a unor stimulente necesare obinerii unui consens general i consolidrii din punct de
vedere politic al unei ulterioare integrri economice, n special una de pia; (b) drept surs de finanare
a bunurilor publice europene de care beneficiaz nu doar statele membre, ci i cetenii europeni, n
general; sau (c) drept baz pentru redistribuire de la regiunile mai bogate ctre cele mai srace din
Uniune careconform valorii solidaritii europenencurajeaz convergena economic spre un nivel
de trai mai ridicat n toat UE; i (d) drept un mijloc de finanare a rolului Europei n lume.
De asemenea, procesul administrrii bugetelor, i nu doar al ntocmirii bugetelor, ridic ntrebri
cu privire la capacitatea de administrare a Comisiei, dar i a autoritilor naionale. Toate instituiile i
organismele UE, n special Curtea de Conturi, acord din ce n ce mai mult atenie impactului fraudelor
asupra bugetului i caut modaliti mai eficiente de a proteja interesele financiare ale UE.

O schi a bugetului
n primii ani ai Comunitii, bugetul era un instrument financiar similar celor care se regsesc n
organizaiile internaionale tradiionale. Tratatele bugetare din 1970 i 1975 au condus la o schimbare
fundamental a cadrului politicii i elaborrii politicii bugetare. Aceste tratate au constituit cadrul
constituional pentru finanele din Uniune din mai multe puncte de vedere semnificative (a se vedea
caseta 9.1). Tratatele au creat un sistem de resurse proprii care acord CE o surs autonom de venit,
constnd din trei elemente: drepturile vamale, taxele agricole i o proporie din baza utilizat pentru
evaluarea taxei pe valoare adugat (TVA) n statele membre, pn la un plafon de 1 %. Acordul din 1970
privind resursele proprii a fost modificat ulterior de cteva ori. Unul dintre principiile fundamentale
176

Bugetul

Caseta 9.1

Ciclu bugetar, norme i practici nainte de Tratatul de la Lisabona

Articolele 268280 din Tratatul CE au pus bazele dispoziiilor financiare care reglementeaz Tratatul CEE,
articolul 272 din Tratatul CE stabilind calendarul i procedura de realizare a bugetului n fiecare an. Un acord
interinstituional ntre PE, Consiliu i Comisie specific raporturile i interaciunea dintre PE i Consiliu. Acest
acord a fost punctul cheie de referin din cadrul procesului de luare a deciziilor bugetare anterior Tratului de
la Lisabona.
Comisia iniiaz ciclul bugetar prin prezentarea proiectului preliminar de buget ctre Consiliu.
Consiliul adopt un proiect de buget pn la data de 5 octombrie a anului ce precede anul financiar.
Anul financiar ncepe n ianuarie.
Consiliul se ntlnete cu PE ntr-o reuniune de conciliere nainte de adoptarea efectiv a proiectului de
buget.
PE are 45 de zile pentru realizarea primei lecturi a proiectului. Are dreptul de a propune modificri ale
cheltuielilor obligatorii, respectiv a cheltuielilor necesare pentru realizarea angajamentelor legale ale
Comunitii definite drept cheltuieli care decurg obligatoriu din tratat sau din actele adoptate n temeiul
acestuia (articolul 272 alineatul (4) TCE) (n esen, cheltuieli garantate n agricultur), i amendamente
ale cheltuielilor neobligatorii. Controlul su asupra cheltuielilor neobligatorii este limitat la creteri ntr-o
anumit marj de manevr, care este egal cu jumtate din rata maxim de cretere, un procentaj
determinat n fiecare an de Comisie n baza nivelului de cretere economic, inflaiei i cheltuielilor publice.
Consiliul are 15 zile pentru realizarea celei de-a doua lecturi a proiectului de buget. Consiliul are
cuvntul final n privina cheltuielilor obligatorii, dar napoiaz proiectul PE, indicndu-i poziia sa
asupra amendamentelor PE la cheltuielile neobligatorii. Consiliul se ntlnete cu PE ntr-o reuniune de
conciliere cu puin nainte de a doua lectur.
La a doua lectur, PE are cuvntul final asupra cheltuielilor neobligatorii n limitele ratei maxime de
cretere convenite. Dup a doua lectur de 15 zile, PE adopt sau respinge bugetul. Dup adoptare,
acesta este promulgat de preedintele PE.
Dac nu se realizeaz un acord cu privire la buget pn la nceputul lunii ianuarie, Comunitatea
funcioneaz n baza unui sistem de finanare lunar, cunoscut sub numele de dousprezecimi
provizorii, pn la ncheierea unui acord ntre cele dou brae ale autoritii bugetare.
Apoi, Comisia este responsabil de execuia bugetar. Curtea de Conturi redacteaz un raport anual
care acoper anul respectiv, iar n baza acestui raport PE decide dac s acorde Comisiei descrcarea de
gestiune n privina execuiei bugetare. Aceasta este dat de obicei n al doilea an ce urmeaz anului n
cauz.

era c aceast baz de venituri trebuie s se aplice tuturor statelor membre, indiferent de dimensiunea,
bogia, tipurile de cheltuieli CE sau capacitatea de plat a acestora. Aceasta avea s produc dificulti
crescnde n anii urmtori3.
Tratatele privind dispoziiile bugetare din 1970 i 1975 au modificat cadrul instituional pentru a se
ajunge la deciziile privind bugetul. PE a primit competene bugetare semnificative, inclusiv drepturile de
a mri, reduce sau redistribui cheltuielile n domenii clasificate drept cheltuieli neobligatorii (n esen,
n afara cheltuielilor agricole), de a adopta sau respinge bugetul i de a efectua descrcarea de gestiune
anual a Comisiei, printr-un vot de aprobare pentru execuia de ctre aceasta a bugetului. Controlarea
buzunarului a mrit influena PE n btliile instituionale ale acestuia cu Consiliul de Minitri i i-a
177

Brigid Laffan i Johannes Lindner

permis s-i promoveze preferinele sale de politici autonome. Tratatul bugetar din 1975 a dispus crearea
Curii de Conturi independente pentru extinderea rspunderii n cadrul procesului bugetar.
Dup 1970, dezvoltarea bugetului ca instrument real de politic public european a fost limitat de un
factor elementar, care influeneaz i n prezent finanele UE. Bugetul UE a fost i rmne mic n comparaie
cu venitul naional brut (VNB) al Comunitii i cu nivelul cheltuielilor publice din statele membre. n
2008, cheltuielile UE s-au ridicat la aproximativ 130 miliarde . Aceasta a nsemnat un procent de 1,03 %
din VNB al UE i astfel, mult mai puin dect bugetele locale, care reprezint ntre 30 i 40 % din VNB din
Europa. Dei bugetul are o semnificaie macroeconomic mic pentru Uniune ca ntreg, acesta este totui
foarte important pentru statele membre care primesc transferuri considerabile din fondurile structurale.
De exemplu, veniturile nete din bugetul UE s-au ridicat n 2007 la 2,95 % din VNB pentru Lituania, 2,55
% pentru Letonia i 2,43 % pentru Grecia. Programele de cheltuieli ale UE mobilizeaz diverse grupuri
din statele membre, precum fermieri (a se vedea Capitolult8) i grupri regionale (a se vedea Capitolul
10), care au un interes material n meninerea veniturilor. Dimensiunea total mic a bugetului a mascat

Cheltuieli comunitare, 19582002 (la preurile din 2002

n milioane de euro)

FIGURA 9.1

100,000
90,000
80,000

CECO, FED i diverse

Cercetare
Aciunea extern
Administrare
Fonduri structurale
FEOGA-seciunea Garantare

70,000
60,000
50,000
40,000
30,000
20,000
10,000
0
1960

1970

1980

Surs: Comisia (2003g), Financial Report 2002

Not: haurarea neagr indic suma dintre cercetare i administrare.

178

1990

2002
2000

Bugetul

FIGURA 9.2
140,000

120,000

Bugetul UE n 20002007 (milioane euro)

Cheltuieli 2000 2007 mprite pe capitole bugetare ale PF 2007 2013 (milioane euro)
FED, CECO(pn n 2002)
Compensare
Administrare
UE ca actor global

Cetenie, libertate, securitate i justiie

Conservarea i administrarea resurselor naturale
Cretere economic durabil

100,000

80,000

60,000

40,000

20,000

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Surs: Comisie (2008 j ), Financial Report 2007

Not: Deoarece capitolele perspectivei financiare s-au schimbat n 2006, Comisia a anulat dispoziia
privind prezentarea cheltuielilor conform categoriilor din figura 9.1. Noile capitole sunt aplicate aici
(parial retroactiv) pentru perioada ncepnd cu anul 2000.

creteri impresionante ale resurselor financiare prin acordurile bugetare Delors-1 (1988-1992) i Delors-2
(1993-1999) (vezi fig. 9.1). Acordurile de la Berlin (1999-2006) i Bruxelles (20072013) nu au inclus
creteri de o magnitudine similar celor din pachetele Delors-1 i Delors-2.
Dimensiunea sczut a resurselor bugetare ale UE evideniaz o trstur important a comunitii
politice europene n curs de apariie, respectiv semnificaia reglementrii ca instrument principal de
putere public n Uniune (a se vedea Capitolul 5) i a reflectat o perspectiv care a limitat rolul finanelor
publice n integrarea european. Aceast perspectiv nu a fost ntotdeauna dominant. n anii 70,
dobndirea unor resurse financiare considerabile pentru buget, ca form de federalism fiscal, era n
general considerat esenial pentru integrare, n special pentru Uniunea economic i monetar (UEM)
(a se vedea Capitolul 7). Se anticipa c va fi necesar un buget mai mare pentru a face fa ocurilor externe
i stabilizrii fiscale, de care guvernele statelor membre nu mai puteau s se ocupe prin administrarea
propriilor monede naionale. n contrast, opinia conform creia ar putea exista o guvernare comunitar
puternic axat pe liberalizarea i deschiderea pieelor naionale, cu resurse financiare limitate, a
ctigat teren n anii 80, pe msur ce politicile economice keynesiene (cu un puternic rol distributiv al
statului) erau discreditate n favoarea abordrilor monetariste (care subliniaz eficiena pieelor libere).
Capturarea bugetului UE de ctre interesele agricole n anii 70 a mpiedicat argumentele n favoarea
unui rol distributiv mai accentuat al centrului european s ctige teren politic (a se vedea Capitolul 8).
179

Brigid Laffan i Johannes Lindner

Soldurile bugetare operaionale, 2007 (n % din VNB)

FIGURA 9.3
+3.50%

Echilibru bugetar operaional (% VNB)

Echilibru bugetar operaional (% VNB)

+3.00%
+2.50%
+2.00%
+1.50%
+1.00%
+0.50%
+0.00%
0.50%

BE BG CZ DK DE EE IE EL ES FR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK

1.00%
Surs: Comisia (2008j): Financial Report 2007
Not: Comisia calculeaz aceste cifre pe baza informaiilor privind cheltuielile UE operaionale (cu alte cuvinte,
cu excepia administraiei), alocate de fiecare stat membru i contribuia naional ajustat a statelor membre
la bugetul UE. Aceste cifre prezint numai o variant de calculare a soldurilor nete, iar acestea, desigur, nu iau
n considerare niciun alt beneficiu nebugetar pe care statele membre l-ar putea avea ca o consecin a aderrii
la UE.

De la mijlocul anilor 90, constrngerile impuse de cadrul fiscal al UEM i alte presiuni asupra
cheltuielilor naionale au determinat multe state membre s accepte cu reticen transferuri semnificative
de resurse financiare la nivelul UE. Extinderile din 2004 i 2007 au intensificat i mai mult acest curent
de opinie. n Uniunea celor douzeci i apte, diversitatea economic a statelor membre a crescut
semnificativ (a se vedea Capitolul 17); cu toate acestea, amplificarea redistribuirii fondurilor pe toat
ntinderea Uniunii este puternic contestat de statele membre mai bogate.

Principalii juctori
Elaborarea politicii bugetare n Uniune se bazeaz pe decizii istorice, respectiv, ample soluii de
ansamblu, un ciclu bugetar anual i mii de decizii de administrare n fiecare domeniu de cheltuieli.
Deciziile istorice, luate periodic ncepnd cu 1988, n care Consiliul European este juctorul dominant,
dau form ciclului bugetar anual. Administrarea bugetului angajeaz multe niveluri de guvernare,
de la Comisie la ageniile guvernamentale centrale, regionale i locale din statele membre. Comisia
este responsabil de realizarea proiectului de buget n fiecare an, precum i de propunerile necesare
180

Bugetul

conturrii negocierilor importante. n mod tradiional, Comisia a fost susintoarea unui buget UE mai
mare, pentru finanarea integrrii politicilor, dar n anii 90 a fost obligat s acorde mai mult atenie
cheltuielilor UE. n plus, Comisia ncearc s joace rolul de intermediar onest n btliile bugetare, fiind
nsrcinat de statele membre cu redactarea de rapoarte pe teme sensibile, precum resursele proprii i
fluxurile nete ctre statele membre.
Diferitele configuraii ale Consiliului joac un rol principal n negocierile bugetare. Consiliul pentru
Buget, alctuit din reprezentani ai ministerelor de finane care aprob bugetul anual, are proceduri
operaionale i reguli de luare a deciziilor bine stabilite. Consiliul Afaceri Generale i Relaii Externe
(CAGRE), Consiliul Afaceri Economice i Financiare (Ecofin) i Consiliul Agricultur joac fiecare
un rol cheie n negocierea acordurilor bugetare importante. CAGRE ncearc s coordoneze diversele
capitole de negociere i, nu n ultimul rnd, s in sub control Consiliul Agricultur. Ecofin ncearc
s impun disciplina bugetar i are un rol important n monitorizarea criteriilor bugetare impuse
de Maastricht (a se vedea Capitolul 7), n vreme ce Consiliul Agricultur are tendina de a fi blocat
ntr-o relaie clientelar cu productorii agricoli i n general favorizeaz cheltuieli mai mari pentru
agricultur (a se vedea Capitolul 8). Alte configuraii ale Consiliului care elaboreaz programe de
cheltuieli se confrunt cu negocieri dure pe tema banilor atunci cnd programele lor sunt revizuite i
modificate. Totui, Consiliul European, n care efii de stat sau de guvern realizeaz etapele finale ale
negocierilor istorice, nc reprezint cel mai important forum pentru realizarea acordurilor bugetare
majore. Convenite n unanimitate, aceste nelegeri majore fixeaz cadrul politicii bugetare a UE pentru
o perioad de apte anilimitnd astfel gradul de flexibilitate, dar i posibilitatea unui conflict potenial
n cadrul procesului de luare a deciziilor privind bugetele anuale.
De cnd i-au fost acordate puteri bugetare n 1975, PE a privit finanele UE ca pe unul dintre canalele sale
eseniale de influen fa de Consiliu. PE a ncercat s influeneze ceea ce se ntmpl att la nivel macro,
ct i la nivel micro. Dup cum s-a vzut n martie 1999, o intervenie a PE, care critica administrarea
financiar, a fost cea care a determinat demisia fr precedent a ntregului colegiu de comisari. n ciclul anual
al determinrii alocrilor detaliate, PE intervine frecvent pentru a modifica sumele alocate programelor i
proiectelor. Pentru guvernele statelor membre, bugetul este un element crucial al politicii UE.

Evoluia politicii bugetare

Dup prima extindere din 1973 au existat dou faze distincte ale politicii i elaborrii politicii
bugetare n UE. Prima faz (19731988) a fost caracterizat de un conflict intens cu privire la
dimensiunea i distribuia banilor europeni, precum i de btlii instituionale ntre Consiliu i PE.
Adoua faz (din1988) a fost una de calm bugetar relativ, statele membre reuind s negocieze cele patru
mari nelegeri privind bugetul cunoscute sub numele de Delors-1, Delors-2, Agenda 2000 i Perspectiva
20072013, iar Consiliul i PE au cooperat ndeaproape n luarea deciziilor bugetare anuale. Ambele faze
corespund unui set specific de reguli i proceduri i unei paradigme bugetare distincte.

Faza 1: prevalena btliilor bugetare

Prima extindere a perturbat nelegerea privind bugetul ncheiat de statele membre fondatoare.
Mai precis, ntre 1979 i 1984 guvernele statelor membre i instituiile UE au fost blocate ntr-o disput
prelungit cu privire la venituri i cheltuieli, care a contribuit ntr-o msur substanial la o stagnare pe
o scar mai larg i la o lips de voin politic n Uniune n prima parte a anilor 80. Tratatul din1970 a
181

Brigid Laffan i Johannes Lindner

fost conceput pentru a stabili norme nainte ca Regatul Unit s devin stat membru. Sursele de venit erau
convenabile celor ase state fondatoare, iar cheltuielile principale s-ar fi ndreptat automat n sprijinul
politicii agricole comune (PAC) (a se vedea Capitolul 8). Pachetul era n esen o victorie francez,
ctigat n schimbul nceperii negocierilor de aderare cu Regatul Unit i ceilali candidai. Regulile
jocului bugetar erau stabilite n avantajul statelor existente, n primul rnd Frana, fcnd confruntarea
cu Regatul Unit mai mult sau mai puin inevitabil (a se vedea H. Wallace 1983). Mai mult, prin tratatul
bugetar din 1970, statele membre au delegat competene bugetare PE, dei cu o anumit reinere,
introducnd o procedur anual complex cu un numr de reguli prost detaliate. Neconcordana dintre
dorina limitat a statelor membre de a implica PE i marile ateptri n ceea ce privete utilizarea noilor
competene politice n cazul europarlamentarilor (MPE) a devenit curnd vizibil. Posibilitile mari de
interpretare lsate de dispoziiile vagi ale tratatului au intensificat aceast tensiune. Pe scurt, Regatul Unit
i PE au intrat ntr-o faz bugetar caracterizat de un buget de Gaulle.
Dup aderare, guvernele britanice succesive s-au zbtut s pun pe agend problema bugetului i
au reuit treptat s schimbe temenii dezbaterii pentru a se asigura c chestiunile distributive erau luate
n serios. n ciuda faptului c era unul din statele membre mai puin prospere, Regatul Unit urma s
devin al doilea contributor ca mrime, dup Germania. n abordarea acestei probleme, o preocupare
major a guvernelor britanice era prevalena cheltuielilor PAC (constituind 70% din bugetul CE), de
pe urma crora Regatul Unit, cu sectorul su agricol mic, beneficia foarte puin. Fondul European de
Dezvoltare Regional, care a fost instituit n 1975 pentru a stimula dezvoltarea economic n regiunile
mai puin prospere (a se vedea Capitolul 10), a uurat situaia doar ntr-o mic msur.
n acest context, pentru guvernul britanic a devenit clar c problema era structural, i nu rezultatul
unor consecine ntmpltoare. Astfel, n 1979, noul prim-ministru britanic, Margaret Thatcher, a nceput
s solicite un sistem de rabaturi, care ar fi garantat Regatului Unit un echilibru sporit ntre contribuii
i venituri. La nceput, Comisia i celelalte state membre nu au fost dispuse s cedeze n faa guvernului
britanic. Comisia avusese ntotdeauna reticene n a discuta cu privire la fluxurile financiare nete ctre
statele membre, ca nu cumva aceasta s ncurajeze o calculare prea strict a beneficiilor apartenenei
la Comunitate i s determine statele s urmreasc un juste retour, respectiv s extrag din bugetul
comunitar echivalentul aproximativ al contribuiilor lor la acesta. Ortodoxia cheie referitoare la buget
n acea perioad era c veniturile deriv din politicile UE, fiind deci automate. Aceast ortodoxie a fost
contestat de problema contribuiilor Regatului Unit. Dei abordarea ofensiv a doamnei Thatcher a fost
considerat necomunitar, n final aceasta a reuit. La Consiliul European de la Fontainebleau din iunie
1984, guvernul britanic a acceptat mrirea plafonului TVA de la 1% la 1,4 % n schimbul stabilirii unui
mecanism de rabat pe termen lung pentru contribuiile britanice excesive. Mecanismul era conceput
pentru a rezolva problema britanic i nu putea fi generalizat ctre alte state membre, cu toate c i alte
state deveniser contributori nei semnificativi.
n timp ce statele membre se angajaser n restructurarea bugetului, PE i Consiliul erau implicate ntr-o
lupt continu cu privire la competenele lor n domeniul bugetar. PE a respins proiectele de buget din
1980 i 1985, iar ciclul bugetar anual era caracterizat de un conflict persistent ntre cele dou instituii,
braele gemene ale autoritii bugetare. PE a tiut s exploateze posibilitile ample de interpretare
oferite de dispoziiile vagi ale tratatului. n schimb, Consiliul a ncercat s limiteze ct mai mult posibil
din punct de vedere legal partajarea competenelor cu PE. n 1982 (caz scos de pe rol) i din nou n 1986
(Cauza34/86), Consiliul de Minitri a sesizat Curtea European de Justiie (CEJ) pentru a anula bugetul
semnat de preedintele Parlamentului deoarece se afla n dezacord cu interpretarea PE a dispoziiilor din
tratat privind clasificarea cheltuielilor (cheltuieli obligatorii fa de neobligatorii). ncercrile repetate de a
soluiona disputele legate de interpretarea dispoziiilor tratatului prin declaraii comune i acorduri au euat.
n faa unui Consiliu puin dispus s ia n serios PE, acesta din urm era hotrt s-i utilizeze
competenele bugetare dobndite n 1975 pentru a-i mbunti poziia n peisajul instituional
182

Bugetul

comunitar i pentru a-i promova preferinele n materie de politici publice. Aceasta s-a realizat n trei
moduri. n primul rnd, PE a ncercat s-i utilizeze competenele n domeniul bugetar pentru a dobndi
o influen legislativ, prin introducerea unor linii de cheltuieli n domenii de politici unde nu exista baz
legal n acest sens. n al doilea rnd, PE i-a utilizat competena de a introduce amendamente mrind
cheltuielile pentru a promova politicile comunitare de care era interesat, n special politica regional,
transporturile, politica social i educaia. n al treilea rnd, Parlamentul a utilizat ciclul bugetar anual
pentru a extinde domeniile considerate drept cheltuieli neobligatorii, ceea ce nseamn c exista un
volum mai mare de cheltuieli unde i putea folosi marja de manevr (a se vedea Caseta 9.1). Avnd n
vedere aceste prioriti, PE tindea s acorde mai mult atenie autorizrii cheltuielilor dect monitorizrii
modului n care se fceau cheltuielile, o prioritate reflectat n importana comitetului bugetar al PE i n
alocarea controlului bugetar unui subcomitet (Lindner 2006).

Faza 2: procesul decizional bugetar ordonat

Anul 1988 a marcat o turnur. Dup aderarea Greciei, Portugaliei i Spaniei i dup adoptarea
Actului Unic European (AUE) (a se vedea Capitolul 5), a fost limpede c intensele btlii bugetare i
penuria constant de venituri nu mai puteau continua. n urma unei propuneri a preedintelui Comisiei,
Jacques Delors, CE s-a angajat ntr-o ampl reform politic i instituional a domeniului bugetar. Din
punct de vedere instituional, a introdus perspectiva financiar multianual, care echilibra veniturile
i cheltuielile i limita creterea continu a PAC prin divizarea bugetului n diferite capitole bugetare
i prin stabilirea unor plafoane anuale pe categorii de cheltuieli pe o perioad de cinci pn la apte
ani. Dei stabilit de statele membre n Consiliul European, perspectiva financiar a dobndit caracter
obligatoriu n urma Acordului interinstituional dintre Consiliu, Parlamentul European i Comisie. PE
a acceptat limitarea procesului decizional bugetar anual datorit componentei distributive a reformei.
Noua perspectiv financiar garanta o cretere semnificativ a resurselor i aeza cheltuielile regionale pe
locul secund ca pondere n buget, att una, ct i cealalt fiind prioriti constante ale PE.
n ansamblu, reforma din 1988 a schimbat regulile jocului prin nlocuirea tratatului bugetar cu un set
de aranjamente cu caracter neobligatoriu ntre actorii bugetari. Procesul anual de luare a deciziilor i-a
pierdut locul din prim-planul interinstituional i a devenit domeniul experilor bugetari, care cooperau
ndeaproape i care au elaborat o rutin de adoptare a bugetelor anuale n timp util i fr tensiuni majore.
Mai mult, reforma din 1988 a transformat bugetul de Gaulle centrat pe PAC ntr-un buget Delors
care, datorit puternicei sale dimensiuni de politic regional, era mai redistributiv i mai puin orientat
spre PAC. n rennoirile succesive ale perspectivei financiare i ale acordului interinstituional, principala
structur instituional i distributiv stabilit n 1988 a rmas neschimbat. Cerina unanimitii nu
s-a modificat. Pachetul Delors-1 i acordurile bugetare ulterioare au necesitat acordul tuturor statelor
membre. Posibilitatea veto-urilor fcea foarte dificil atacarea ctigurilor bugetare ferm implantate,
precum rabatul bugetar britanic sau solicitrile franceze n domeniul agriculturii. Introducerea cadrului
multianual nu a dus la dispariia vreunui conflict i a disputelor. Cu toate acestea, tensiunile dintre statele
membre sau dintre PE i Consiliu au fost meninute la un nivel rezonabil pe parcursul procedurilor
anuale i au fost canalizate ctre punctele de renegociere ale pachetelor mari de msuri privind bugetul,
la fiecare cinci ori apte ani. n cadrul acestor puncte de renegociere, toi juctorii au fost asigurai
c obligaia unanimitii le va permite s blocheze un pachet care se va dovedi contrar unor interese
fundamentale ale acestora. Nu acesta a fost cazul nainte de 1988: juctori cheie, ca de exemplu guvernul
britanic, au trebuit s se strduiasc mult timp pn cnd interesele lor distributive au fost ascultate, iar
disputele bugetare au mpiedicat constant o adoptare ordonat a bugetelor anuale.

183

Brigid Laffan i Johannes Lindner

TABELUL 9.1

Principalele elemente ale perspectivelor financiare ntre 1988 i 2013

Delors-1

Delors-2

Agenda 2000

FP 200713

O cretere pn
la 1,2% a PNB
i o extindere
a sistemului de
resurse proprii
pentru a include
o a patra nou
resurs bazat pe
bogia relativ a
statelor membre,
msurat prin PNB;

Neschimbat pentru
1993 i 1994, dar
o cretere pn la
1,27% a PNB pn
n 1999

Neschimbat la
1,27% din PNB

Neschimbat la
1,24% a VNB (care
este o recalculare
a 1,27% din PNB)
cu un nivel mediu
real de cheltuieli de
1,05%

Rabat britanic i Continuarea

alte mecanisme complexului
de corecie
sistem de rabat
Fontainebleau

Rabatul britanic
meninut; uoare
ajustri pentru ali
contributori nei

Rabatul britanic
meninut; uoare
ajustri pentru ali
contributori nei

Rabatul britanic
meninut; uoare
ajustri pentru ali
contributori nei

PAC

Conin creterea
cheltuielilor
agricole pn la cel
mult 74% din PNB

Punerea n aplicare
a reformei PAC
(nicio schimbare
semnificativ)

Numai schimbri
limitate n
dimensiunea i
structura politicilor
PAC;

Punerea n aplicare
a reformei PAC
(nicio schimbare
semnificativ
a nivelului de
cheltuieli)

Cheltuieli de
coeziune

O dublare
a resurselor
financiare
disponibile pentru
regiunile mai
puin prospere ale
Comunitii

Cretere
semnificativ
a fluxului ctre
zonele mai srace
ale Comunitii

Fluxurile ctre
rile de coeziune
au suferit reduceri
marginale, lsnd
o marj pentru
fluxurile ctre noile
state membre, n
cazul extinderii
ctre est;

O trecere a
cheltuielilor
regionale dinspre
vechile ri de
coeziune ctre
rile care au aderat
recent

Plafonul
veniturilor

Delors-1
Acordul bugetar realizat n februarie 1988 a fost o soluie de ansamblu clasic pentru CE. Faptul
c, pentru prima dat, toate elementele diferite ale bugetului fuseser abordate ntr-o singur reform
a fost esenial pentru realizarea acordului. Mai mult, legtura cu ambiiosul proiect al pieei interne i
reformele instituionale corespunztoare (sub forma AUE) l-a motivat n special pe cancelarul german
Helmut Kohl s ajung la un acord, chiar dac aceasta nsemna o cretere semnificativ a contribuiilor
germane nete la buget. Nu numai c a fost necesar o pace bugetar pentru a readuce Uniunea pe o cale
mai integraionist, cci pentru statele membre mai srace, de exemplu Grecia, Spania i Portugalia, care
184

Bugetul

nu au beneficiat att de mult de cheltuielile PAC, o ntrire semnificativ a cheltuielilor din domeniul
coeziunii a fost o premis obligatorie pentru a se cdea de acord cu privire la un proiect de pia intern
care urma s supun economiile acestora la mai multe provocri dect cele ale statelor membre mai
bogate (a se vedea Capitolul 10).

Delors-2
Modelul stabilit de Delors-1 a fost replicat n negocierile privind Delors-2. Conexiunea politic
dintre AUE i Delors-1 a fost urmat de una similar ntre Tratatul privind Uniunea European (TUE) i
pachetul Delors-2. Din nou, statele membre mai srace au stabilit legtura dintre o cretere a cheltuielilor
din domeniul coeziunii (cu alte cuvinte, crearea unui nou fond de coeziune) i continuarea integrrii
economice (cu alte cuvinte, introducerea UEM).
Dezbaterea privind pachetul Delors-2 a fost la fel de ncurcat i controversat ca i dezbaterile
anterioare privind Delors-1. Pe de o parte, guvernele statelor membre se luptau cu dorina lor de a
ajunge la un acord, iar pe de alt parte, cu hotrrea lor ca termenii acordului s le fie ct mai favorabili.
n cadrul Consiliului European de la Edinburgh din 1992 s-a ajuns la un acord (a se vedea tabelul 9.1
pentru elementele principale).

Agenda 2000
La jumtatea anilor 90, echilibrul de fore din Uniune n ceea ce privete chestiunile bugetare a
nceput s se schimbe n mod radical. Expansiunea considerabil a dimensiunii bugetului a condus la
apariia unui club de contributori nei, o tabr a austeritii preocupat de nivelul angajamentelor
financiare ale acestora ctre bugetul UE. La Consiliul European de la Copenhaga din 1993, guvernele
statelor membre au acceptat principiul extinderii Uniunii ctre est. Aderarea attor state relativ srace ar
genera presiuni n direcia unei redistribuiri mai substaniale i a unui buget mai mare.
n contextul acestor evoluii, este surprinztor c structura instituional i caracterul distributiv al
bugetului s-au dovedit att de robuste. n linii mari, statu-quo-ul a fost confirmat, dar, n contrast cu
creterile semnificative nregistrate n 1988 i 1992, resursele bugetare ale Uniunii au fost consolidate
(ase vedea Tabelul 9.1 pentru elementele principale din acordul final).

Perspectiva financiar pentru 20072013

Negocierea noii perspective financiare a avut loc n contextul a trei evoluii. n primul rnd, la
Consiliul European de la Lisabona din 2000, UE i-a stabilit obiectivul strategic de a deveni cea mai
competitiv economie din lume pn la sfritul deceniului. efii de stat i de guvern s-au angajat s ia
msuri pentru a spori competitivitatea economiilor naionale i pentru a extinde investiiile n cercetare
i tehnologie. Obiectivul Lisabona a fost preluat de un raport al unui grup independent de experi la
nivel nalt condui de economistul belgian Andr Sapir (Sapir et al. 2004). Mandatat de preedintele
Comisiei, Romano Prodi, grupul a identificat un numr de msuri care ar ajuta UE s depeasc
problema ncetinirii creterii economice. Raportul a criticat prevalena cheltuielilor PAC i a sugerat
re-focalizarea bugetului pe bunurile publice europene, n primul rnd pe cercetare i tehnologie. Dei
aspru criticat de ctre unii membri ai Comisiei, raportul a stabilit n mod clar o legtur ntre obiectivul
Lisabona i bugetul UE. n al doilea rnd, cele mai multe state membre, n special membrii importani
ai zonei euro, Germania i Frana, se confruntau cu rate de cretere sczute i presiuni puternice asupra
bugetelor naionale. Incapacitatea acestora, n trei ani consecutivi (2002-2004) de a respecta condiiile
185

Brigid Laffan i Johannes Lindner

Pactului de stabilitate i de cretere (PSC), prin care membrii zonei euro se angajeaz s ndeplineasc
criteriile de la Maastricht (a se vedea Capitolul 7), le-a redus i mai mult disponibilitatea de a accepta
mriri ale bugetului UE. n al treilea rnd, cele zece noi state membre stteau pentru prima dat la masa
de negociere, avnd ateptri ridicate cu privire la transferurile bugetare, precum i cuun drept deplin
de veto. Niciunul dintre aceste state membre nu a beneficiat de vreo reducere a contribuiilor bugetare n
momentul aderrii (a se vedea Capitolul 17).
Negocierile pentru noua perspectiv financiar au fost lansate la nceputul lui 2004 printr-o propunere
a Comisiei. Romano Prodi, preedintele din acea perioad al Comisiei, a evideniat necesitatea de a
acorda UE resurse n conformitate cu prioritile politice ale acesteia. n loc s se cramponeze de detaliile
viitoarelor alocri bugetare, Comisia a ncercat s angajeze statele membre ntr-o dezbatere cu privire
la prioritile UE i a dorit s transforme bugetul Delors, deja redistributiv, ntr-un buget Lisabona
i mai redistributiv, care va consolida cheltuielile pentru bunuri publice i va reduce accentul pus pe
resursele de redistribuire ctre regiuni/state membre mai srace ori productori agricoli. Pentru prima
dat de la stabilirea perspectivei financiare n 1988, Comisia viza o revizie general a capitolelor de
cheltuieli pentru a reflecta noile politici i prioriti ale unei Uniuni extinse. Comisia a propus un nivel
mediu al cheltuielilor de 1,14 % din VNB-ul UE n perioada vizat. Procentul reprezenta o cretere
semnificativ n comparaie cu nivelul curent al cheltuielilor de circa 1,0 % din VNB, dar era nc inferior
plafonului de resurse proprii de 1,24 % din VNB4. Mai mult, Comisia a prezentat o propunere pentru
un mecanism de corecie generalizat, stabilind o metod mai transparent i mai echitabil de corectare
a unei sarcini bugetare considerate excesive n raport cu prosperitatea relativ a unei ri. Un asemenea
mecanism ar modifica i extinde rabatul britanic i asupra altor ri5.
Din nou, nu a fost uor s se ajung la un acord. n esen, dezbaterea a fost dominat de trei sciziuni
cheie. n primul rnd, contributorii nei nu doreau s accepte o cretere a nivelului cheltuielilor, n
vreme ce guvernele din statele membre beneficiare, precum Spania i Portugalia, au aprobat propunerea
Comisiei i au subliniat importana urmririi obiectivului coeziunii economice i sociale. n al doilea
rnd, dintre beneficiarii cheltuielilor regionale, vechii beneficiarii doreau s mpiedice un final abrupt
al transferurilor i au cerut o compensaie, n vreme ce noile state membre se temeau c aceste pli
compensatorii vor fi finanate din reducerea transferurilor ctre est. n al treilea rnd, guvernul britanic
s-a opus vehement oricrei ncercri de a aboli rabatul britanic prin nlocuirea acestuia cu un mecanism
generalizat, care este favorizat, desigur, de toi ceilali contributori nei. n mod semnificativ, ambiia
Comisiei de a consolida cheltuielile pentru bunuri publice a gsit foarte puini susintori activi, cu
excepia Parlamentului. Mai rmsese doar puin spaiu de manevr pentru noile programe de cheltuieli
n domenii precum inovarea i tehnologia datorit faptului c au fost excluse de la negocieri cheltuielile
agricole (conform acordului franco-german ncheiat n 2002) i c cheltuielile regionale au fost dominate
de puternice interese justificate n noile i vechile state membre. Ctre sfritul anului 2005 s-a ajuns n
sfrit la un acord (a se vedea Tabelul 9.1 pentru elementele principale).

Un nou stil de politic bugetar?

Dei acordul privind perspectiva financiar pentru 20072013 nu a modificat structura stabilit a
bugetului Uniunii, dou evenimente ulterioare au dat sperane c putea s apar un nou stil de politic
bugetar. Primul, Tratatul de la Lisabona a ncorporat schimbri semnificative ale dispoziiilor tratatului
cu privire la luarea deciziilor bugetare. Al doilea, cu ocazia adoptrii perspectivei financiare pentru
20072013, statele membre au convenit s reevalueze principalele chestiuni bugetare din 20082009 pe
baza unei revizuiri a bugetului la mijlocul trimestrului ce urma s fie efectuat de Comisie.
186

Bugetul

Tratatul de la Lisabona
Cu toate c Tratatul de la Lisabona, la fel ca Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa
propus (TC), include schimbri semnificative ale dispoziiilor tratatului cu privire la procedura bugetar,
o privire mai atent relev c principalele elemente ale noii proceduri bugetare sunt preluate din regulile
stabilite n acordul interinstituional actual i c, n consecin, acestea fac deja parte din practica curent.
Conform Tratatului de la Lisabona, ambele brae ale autoritii bugetare vor avea o putere de
decizie egal asupra tuturor componentelor bugetului UE. Similar procedurii de codecizie din politica
legislativ, un comitet de conciliere va reprezenta forumul esenial pentru realizarea unui acord ntre
PE i Consiliu, nainte de lecturile finale ale acestora. Aceste caracteristici aparent inovatoare respect
n ansamblu aranjamentele informale n vigoare n cadrul procedurii actuale. De cele mai multe ori,
bugetul anual este de facto adoptat ntr-o reuniune de conciliere ntre Consiliu i PE, puin naintea
celei de-a doua lecturi n Consiliu. Deoarece negocierile din cadrul reuniunilor de conciliere acoper
toate sectoarele bugetului, distincia dintre cheltuielile obligatorii i cele neobligatorii a devenit, n timp,
mai puin relevant. Att Consiliul, ct i PE se folosesc de competenele i clasificrile lor bugetare
corespunztoare ca instrumente de negociere, pentru a ncheia un acord pentru ntregul buget. Conform
dispoziiilor Tratatului de la Lisabona, Consiliul va putea mpiedica un acord n Comitetul de Conciliere
i, astfel, va putea fora o nou propunere bugetar din partea Comisiei. Acordarea acestui drept de facto
de respingere Consiliului doar menine echilibrul existent.
Cu privire la perspectiva financiar, dispoziiile Tratatului de la Lisabona vor instituionaliza
procedurile pentru planul bugetar multianual (astfel cum se regsesc n acordul interinstituional) care
necesit o decizie unanim n Consiliu i acordul PE. Dac nu se ajunge la niciun acord, plafoanele
planului bugetar multianual anterior rmn aceleai.
Cu toate acestea, rmne deschis ntrebarea dac Tratatul de la Lisabona va lsa neschimbat luarea
deciziilor bugetare. Dei noile dispoziii, n mare, instituionalizeaz normele i procedurile existente,
trecerea de la o legislaie cu caracter neobligatoriu la una cu caracter obligatoriu ar putea modifica
stimulentele acordate juctorilor implicai. Conform Tratatului de la Lisabona, caracterul obligatoriu al
perspectivei financiare, precum i acordurile dintre PE i Consiliu privind procedura anual nu se vor
mai baza pe voina politic a actorilor de a coopera, ci pe fora juridic a tratatului. Conform construciei
pre-Lisabona, att PE, ct i Consiliul pot renuna la acordul interinstituional i pot reveni la dispoziiile
tratatului (care presupun o cretere a flexibilitii deoarece luarea anual a deciziilor bugetare va fi n
mare msur neconstrns de plafoane de cheltuieli i de cerine de unanimitate pentru a le revizui).
Aceast temere a fost un instrument puternic pentru PE, n special atunci cnd dispoziiile tratatului ar
fi permis o cretere mai mare a cheltuielilor neobligatorii dect se prevedea n perspectiva financiar.
Conform dispoziiilor Tratatului de la Lisabona, PE nu va mai avea posibilitatea renunrii la perspectiva
financiar. Odat adoptat, planul bugetar multianual va deveni lege obligatorie. Mai mult, dac PE nu
este de acord cu un nou plan bugetar, plafoanele ultimei perspective financiare vor continua s fie
aplicate o perioad nedeterminat pn cnd noi plafoane se vor adopta n unanimitate. Aceasta va
ntri tendina spre statu-quo inerent n cadrul perspectivelor financiare, ntrind poziia din Consiliu
n special a acelor state membre care doresc s mpiedice orice schimbare semnificativ, opernd astfel
reduceri semnificative a fondurilor PAC sau a celor structurale, sau orice trecere la un buget privind
bunurile publice de tip Lisabona va deveni extrem de dificil i puin probabil.

187

Brigid Laffan i Johannes Lindner

Revizuirea bugetului
La adoptarea noii perspective financiare pentru 20072013, statele membre preau dornice
s demonstreze c erau, n principiu, deschise s ia n considerare reforme mai cuprinztoare ale
bugetului. Acest lucru a fost relevant n special pentru acele state membre care acuzau natura foarte
incrementalist a acordului. Consiliul European a mandatat Comisia ca n 2008-2009 s procedeze
la o analiz a cheltuielilor i veniturilor UE, acoperind toate chestiunile inclusiv PAC i rabatul Marii
Britanii. Consiliul European ar putea apoi s ia decizii pe baza analizei. Acordul interinstituional din
2006 a confirmat acest plan i a avut PE ca asociat.
La iniierea procesului de revizuire n 2007, Comisia a subliniat c obiectivul principal al revizuirii
a fost s iniieze o larg dezbatere public asupra provocrilor pe termen lung cu care se confrunt UE.
Aceast dezbatere ar trebui s se traduc n propuneri de reform privind modul n care bugetul UE ar
putea ajuta mai mult ca politicile publice UE s fac fa acestor provocri. Comisia a subliniat faptul c
revizuirea nu a avut scopul s pregteasc o propunere pentru o nou perspectiv financiar. n spiritul
accentului pus pe dezbatere public i reflecie deschis, au avut loc un mare numr de prezentri i
conferine publice, precum i o consultare public.
Cu toate c iniiativa Comisiei nu a condus practic la o larg dezbatere public asupra bugetului
i provocrilor la adresa Uniunii, a declanat numeroase contribuii academice i politice care s fac
propuneri de reform noi sau deja cunoscute (BEPA 2008). n privina cheltuielilor, multe voci au
cerut deplasarea bugetului mai mult ctre finanarea bunurilor publice, cum ar fi aprarea, sigurana
i cercetarea i dezvoltarea. De asemenea, s-a recunoscut legtura dintre PAC i rabatul acordat Marii
Britanii i se spera c reforma unuia dintre ele ar putea conduce la abolirea celuilalt. n privina veniturilor,
propunerile pentru o impozitare la nivel european bazat , de exemplu, pe trafic aerian, emisii de CO2
sau tranzacii financiare, s-au bucurat de interes, fostul cancelar austriac Wolfgang Schssel, precum i
PE, prezentnd-o ca pe o cale de a stabili o legtur direct ntre contribuabilii europeni i bugetul UE
(Le Cacheux 2007; Schssel 2007; Parlamentul European 2007a). Multe analize au criticat puternica
tendin spre status-quo a actualului aranjament instituional pentru luarea deciziilor bugetare. S-au
fcut cteva propuneri noi privind modul n care s fie abordat aceast rezisten la schimbare
fr a se modifica semnificativ construcia instituional. De exemplu, conceptul de flexibilitate a
constrngerilor anticipeaz atenuarea setului de constrngeri prin categoriile i plafoanele anuale ale
perspectivei financiare pentru luarea anual de decizii (Buti i Nava 2008). Clauzele de caducitate pentru
programele de cheltuieli au ncercat s previn rennoirea automat bazat pe o cretere progresiv a
liniilor de cheltuieli (Gros 2008).
n ciuda acestor interesante propuneri de reform, pare puin probabil s se ia de ctre Consiliul
European hotrri concrete care s modifice actualul regim bugetar al Uniunii. n primul rnd, era neclar
ct greutate politic doreau Comisia care i ncheia mandatul i preedintele acesteia s pun la baza
revizuirii bugetului avnd n vedere faptul c, n 2009, urmau s aib loc alegeri europene dup care dl.
Barroso i-a depus candidatura i a ctigat renumirea ca preedinte al Comisiei. n al doilea rnd, avnd
n vedere problema imediat generat de criza financiar ncepnd cu 2007 i perspectiva economic
nesigur, statele membre ar putea fi mai puin interesate s intre n discuii cu privire la provocrile
pe termen lung la adresa Uniunii i la nevoia de a ajusta bugetul UE n consecin. n al treilea rnd,
construcia instituional a planului bugetar multianual a determinat ca reformele semnificative s par
puin probabile la jumtatea perioadei de apte ani. Dei n trecut reformele PAC au aprut n afara
cadrului marilor nelegeri cu privire la buget, cum ar fi reformele din 1992 i 2003 (Ackrill i Kay2006),
presiunea de a adopta o nou soluie de compromis nu ar fi contrabalansat stimulentele pentru ca statele
membre s atepte pn n 20122013, cu alte cuvinte ncheierea normal a perioadei perspectivei
financiare. Mai mult, revizuirea bugetului nu putea fi legat de importante proiecte de integrare care, n
trecut, fuseser instrumentale pentru for reforme distributive pe scar larg.
188

Bugetul

Administrarea unui buget mai mare

Acordul privind dimensiunea total a bugetului UE i modul de cheltuire a fondurilor ar trebui s
fie o chestiune care privete politicile distributive i redistributive. Gestionarea bugetului UE implic un
mod diferit de politic, mai exact, politic executiv i administraie pe mai multe niveluri. Lupta pentru
resursele bugetare comunitare i btliile interinstituionale cu privire la puterea bugetar tind s pun
n umbr chestiuni precum optimizarea resurselor i calitatea gestiunii financiare a Comisiei. Acestea au
devenit preocupri din ce n ce mai importante ale politicii bugetare, pe msur ce au crescut resursele
financiare ale bugetului.
n anii 90 s-au fcut primele ncercri pentru ameliorarea gestiunii financiare, dar acestea s-au
dovedit nesatisfctoare pentru prevenirea proastei gestiuni financiare, care a devenit o chestiune
politic exploziv n 1999, cnd Comisia Santer a fost forat s demisioneze. Curtea de Conturi a atras
de nenumrate ori atenia asupra proastei gestiuni financiare a Comisiei i statelor membre, iar doidintre
nalii funcionarii din corpul de control al Comisiei, Paul van Buitenen i Marta Andreasen, i-au fcut
publice preocuprile legate de audit n 1998 i respectiv 20026.
Administrarea unui buget care presupune circa 400.000 de autorizaii individuale de cheltuieli i
pli anual reprezint o provocare major, n special avnd n vedere c administrarea bugetului UE este
caracterizat de o fragmentare a responsabilitii ntre Comisie i autoritile publice din statele membre:
80% din buget este administrat n numele Uniunii de ctre statele membre. Cultura administrrii i
finanelor publice variaz foarte mult de la un stat membru la altul i limiteaz capacitatea de audit a
statelor membre. Complexitatea normelor europene, n special n agricultur, uniune vamal i politic
regional, creeaz portie care pot fi exploatate de ctre cei care intenioneaz s fraudeze bugetul UE.
Pur i simplu, numrul ridicat de pli pentru subvenii agricole i restituiri la export creeaz numeroase
oportuniti de abuz. Raporturile privind fraudele din domeniul uleiului de msline, crnii de vit,
igrilor, vinului i petelui, ce se ridic uneori la milioane de euro, submineaz credibilitatea politicilor
comunitare. Relatrile din pres i investigaiile realizate de Oficiul European de Lupt Anti-Fraud
(OLAF) au evideniat fraude prin falsificarea documentelor vamale pentru solicitarea unor restituiri
la export, evitarea drepturilor antidumping, neplata accizelor, schimbarea etichetelor pe alimente
pentru solicitarea unor restituiri mai mari, pli pentru animale inexistente, precum i introducerea
unor alimente inexistente n depozitare de intervenie. Nimeni nu tie cu certitudine pn la ce nivel
frauda afecteaz bugetul UE: sunt citate frecvent estimri ntre 7% i 10% din buget, dar acestea nu au
fost niciodat dovedite n mod convingtor. Investigaiile asupra fraudelor sugereaz c unele statele
membre acioneaz foarte lent n anchetarea cazurilor de fraud mpotriva bugetului UE deoarece, n
mod paradoxal, aceasta ar nsemna dedicarea unor resurse naionale suplimentare pentru a obine mai
puini bani de la bugetul UE.
Administrarea financiar n cadrul UE a fost caracterizat de un proces intens viznd nfiinarea
de instituii, ncepnd cu acordul din 1975 pentru nfiinarea Curii de Conturi. Curtea a ridicat
problema fraudei n primul su raport (1978) i a continuat n aceeai direcie n toate rapoartele sale
ulterioare. Rapoartele Curii au fost n mod constant critice la adresa administrrii financiare exercitate
de ctre Comisie. Prin TUE, Curii de Conturi i s-au acordat responsabiliti suplimentare n privina
administrrii financiare, n special necesitatea realizrii n fiecare an a unei Declaraii de Asigurare
(DAS) ctre Consiliu i PE pentru a demonstra c tranzaciile financiare n materie de execuie bugetar
sunt legale. O dat cu raportul Curii din 2006 cu privire la bugetul din 2005 a fost al doisprezecelea an
succesiv n care Curtea nu a reuit s dea o declaraie de asigurare pozitiv.
Administrarea finanelor UE de ctre Comisie a devenit politic nalt ncepnd cu ianuarie 1999.
Btlia a fost un conflict clasic ntre legislativ i executiv. Acesta a fost generat parial de acuzaiile, att
189

Brigid Laffan i Johannes Lindner

din partea PE, ct i a presei, privind proasta administrare a bugetului UE i existena unor nereguli
financiare. n PE a fost depus o moiune de cenzur mpotriva Comisiei, dar aceasta a fost respins n
ianuarie 1999, n schimbul unui angajament al Comisiei c va coopera ntr-o anchet special. Raportul
celor cinci nelepi (juriti i auditori), care a fost prezentat Comisiei n martie 1999, a evideniat
problemele dintr-o serie de programe europene. Raportul (Comisia de Experi Independeni 1999: 142)
a ajuns la concluzia c proasta administrare a Comisiei a fost:
echivalent cu admiterea pierderii controlului de ctre autoritile politice asupra administraiei pe
care ar fi trebuit s o conduc. Pierderea controlului presupune n final o grav responsabilitate att
pentru comisari n mod individual, ct i pentru Comisie n ansamblu.
Raportul afirma c devenise dificil s se gseasc persoane care s aib mcar un minim sim al
rspunderii (Comisia de Experi Independeni 1999: 142). Contextul politic n care a fost redactat
raportul, precum i tonul acestuia, nu i-au lsat Comisiei Santer, dup o noapte dramatic, dect opiunea
demisiei.
Comisia Prodi, care s-a instalat n toamna lui 1999, a primit din partea Consiliului European un
mandat de reformare a Comisiei. Vicepreedintele Neil Kinnock, care fusese nsrcinat cu reforma
administrativ, a propus n martie 2000 o Carte Alb privind strategia de reform (Comisia 2000e).
Puin surprinztor, reforma administrrii financiare i a sistemelor de control a fost una din cele patru
prioriti ale Crii Albe. Punerea n aplicare a Crii Albe a condus la un nou Regulament financiar
(Jurnalul Oficial, L 248, 16 septembrie 2002) i la schimbri extinse privind administrarea serviciilor
Comisiei. De asemenea, Comisia a adoptat o relaie mai strict cu statele membre, lund o msur
fr precedent n iulie 2008 de a suspenda un ajutor de peste 500 milioane ctre Bulgaria din cauza
corupiei. Reformele Kinnock au mbuntit cadrul de reglementare i capacitatea instituiilor UE de
a practica o bun administrare financiar, dar bugetul UE rmne foarte fragmentat i este dispersat n
att de multe cri i pe attea niveluri de guvernare nct problemele continu.

Concluzii
Politica bugetar a UE prezint att elemente de continuitate, ct i factori de schimbare. Capturarea
bugetului UE n anii 60 de ctre grupurile de interese agricole s-a dovedit relativ persistent. Frana,
principalul aprtor al PAC, a reuit s-i pstreze interesele n acest domeniu. Totui, sprijinul agricol din
1992 a trecut n mod decisiv de la msuri de pia ctre pli compensatorii, iar finanarea a nceput s se
bazeze pe contribuabili, nu pe consumatori (a se vedea Capitolul 8). Finanarea coeziunii a asumat un rol
central n politica bugetar la sfritul anilor 80, o dat cu aderarea Spaniei i Portugaliei. Reprezentnd
circa 30% din cheltuielile totale prin Acordul de la Berlin, fondurile structurale rmn o parte ferm
implantat a acquis-ului bugetar. ncercrile Comisiei de a reorienta bugetul UE ctre bunurile publice
europene i de a reduce astfel aspectele redistributive n cadrul procedurii de distribuire a UE actuale
nu s-au bucurat de succes.
Acordul din 1988 privind perspectiva financiar Delors-1 a reprezentat o schimbare decisiv a
modului de elaborare a bugetelor UE. ncepnd cu 1988, nelegerile multianuale au devenit o norm,
iar acum fac parte din acquis. Dei toate cele patru nelegeri privind bugetul descrise n acest capitol
au fost caracterizate de negocieri dificile i ndelungi, procesul politic, caracterizat de un pachet de
propuneri integrate ale Comisiei, negocieri intense n cadrul mai multor Consilii i nelegeri la nivel
nalt n Consiliul European, au demonstrat capacitatea de a ajunge la un rezultat care beneficiaz de un
larg consens. Astfel, ciclul bugetar anual al Uniunii s-a stabilizat cu succes ntr-o perspectiv financiar
190

Bugetul

pe termen mediu care, la rndul su, a redus pericolul controverselor nverunate i al conflictelor
interinstituionale.
Sistemul de planificare financiar multianual i marile acorduri budgetare au rezistat, n ciuda
creterii semnificative a numrului de state membre. ncepnd cu 2004, noile state membre beneficiaz
de cheltuieli pentru coeziune i s-au deplasat fonduri dinspre vechile ctre noile state n proces de
coeziune (a se vedea Capitolul 10). Ca urmare a aderrii din 2004, noile state membre au jucat un rol
foarte activ n cadrul negocierilor privind bugetul asupra perspectivei financiare 20072013. Polonia,
fiind cel mai mare dintre noile state membre, a fost deosebit de important, aliindu-se cu Spania n
primele etape ale negocierilor, apoi cu Marea Britanie, iar la ncheierea negocierilor a interacionat
ndeaproape cu Germania. De asemenea, a meninut relaii apropiate cu alte noi state membre care
erau mai dispuse s ajung la compromisuri n etapele de ncheiere a negocierilor. n final, chiar pentru
Polonia a devenit prioritar ncheierea unui acord deoarece i ddea posibilitatea s atrag nite fonduri
suplimentare din 2007. Creterea diversitii economice din Uniune ca urmare a extinderii sugereaz c
se va forma un puternic club al coeziunii n viitorul previzibil. Cu toate acestea, clubul contribuabililor
nei rmne foarte opac n privina nzestrrii Uniunii cu resurse financiare semnificativ mai importante.
Prin urmare, exist limite ale solidaritii UE i ale transferurilor poteniale ctre est.
Dimensiunea redus a bugetului european rmne o caracteristic cheie a finanelor Uniunii.
O puternic tendin de status-quo n privina politicii bugetare a UE, n termenii att ai structurilor
instituionale, ct i ai preferinelor actorilor importani, face improbabil orice schimbare semnificativ
n privina regimului distributiv al Uniunii. Aceasta duce la o nepotrivire ntre prioritile privind
cheltuielile n cadrul bugetului UE i prioritile politice cheie spre care se orienteaz Europa. Criza
financiar din 2008 i temerile cu privire la o recesiune economic global pe scar larg a revitalizat
unele argumente macroeconomice n favoarea unei politici europene de stabilizare i a unor msuri de
distribuire echitabil a sarcinilor n raport cu criza financiar i economic. Va fi interesant s vedem
dac aceste argumente pot crea o dinamic pentru noile politici bugetare.

Note
1
Acest capitol se bazeaz pe capitolul privind bugetul UE, de Brigid Laffan i Michael Shackleton, din ediia a patra. i
mulumim lui Michael Shackleton pentru acordul su n acest sens. Opiniile exprimate n acest capitol nu le reprezint n mod
necesar pe cele ale Bncii Centrale Europene.
2
Pentru o tratare cuprinztoare i detaliat a evoluiei bugetului UE i a normelor care-l guverneaz, a se vedea Laffan (1997)
i Lindner (2006).
3
Acest capitol se bazeaz n mare msur pe analizele lui Laffan (1997), Lindner (2006) i Shackleton (1990, 1993a, 1993b).
4
Cifra 1,24% VNB este echivalent cu 1,27% PIB. Trecerea de la PIB la VNB reflect o nou metodologie a conturilor naionale
pe care Comisia European a adoptat-o n conformitate cu Sistemul Conturilor Naionale din 1993.
5
Guvernul olandez a obinut acordul n ceea ce privete ataarea unei declaraii la actul final al Tratatului Constituional, prin
care Olanda va susine trecerea la votul cu majoritate calificat numai dup ce o decizie privind sistemul resurselor proprii va
oferi Olandei o soluie satisfctoare pentru situaia sa de plat net negativ excesiv vis--vis de bugetul Uniunii Europene.
6
La alegerile europene din 2004, Paul van Buitenen a fost unul din cei doi MPE alei pe lista nou-nfiinatului partid antifraud
Europa Transparant.

191

Brigid Laffan i Johannes Lindner

LECTURI SUPLIMENTARE
O lucrare cuprinztoare asupra bugetului UE este Laffan (1997). Lindner (2006) prezint o analiz
instituionalist cuprinztoare a procesului UE de luare a deciziilor bugetare din ultimele trei decenii.
Pentru o prezentare neacademic, dar detaliat, a finanelor UE, a se vedea Comisia (2008i). Pentru o
analiz a veniturilor, a se vedea Begg i Grimwade (1998).
Begg, I., i Grimwade N. (1998), Paying for Europe (Sheffield: Sheffield Academic Press).
Commission (2008i), European Union Public Finance (Luxembourg: Oficiul pentru Publicaii Oficiale al
Comunitilor Europene).
Laffan, B. (1997), The Finances of the European Union (Londra: Palgrave Macmillan).
Lindner, J. (2006), Conflict and Change in EU Budgetary Politics (Londra: Routledge).

192